1

Mediante resoluciones de 12 de julio y 22 de noviembre de 1982, recibidas en el Tribunal de Justicia el 27 de octubre de 1982 y el 21 de febrero de 1983, respectivamente, el Tribunal de Genova planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, varias cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación del artículo 106 del Tratado, con el fin de poder apreciar la compatibilidad de la legislación italiana sobre las transferencias de divisas con dicha disposición.

2

Estas cuestiones se suscitaron en el marco de procedimientos de impugnación promovidos por dos residentes italianos contra resoluciones del Ministro del Tesoro por las que les fueron impuestas sanciones pecuniarias por haber adquirido diversas divisas extranjeras, con vistas a su utilización en el extranjero, por un contravalor en liras italianas de importe superior al máximo permitido por la legislación italiana, que en esa época era de 500.000 LIT por año para la exportación de divisas efectuada por residentes con fines de turismo, de negocios, de estudios y de cuidados médicos.

3

Ante el órgano jurisdiccional nacional, los dos demandantes impugnaron la validez de las disposiciones de la legislación italiana en las que se fundaban las multas, por ser las mismas, en su opinión, incompatibles con el Derecho comunitario. En el asunto 286/82, la demandante en el litigio principal, la Sra. Luisi, afirmó que había exportado las divisas de referencia con vistas a diversas estancias turísticas en Francia y en la República Federal de Alemania, así como con el fin de recibir cuidados médicos en este último país. En el asunto 26/83, el demandante en el litigio principal, el Sr. Carbone, indicó que las divisas extranjeras que compró habían sido utilizadas para una estancia turística de tres meses en la República Federal de Alemania. Ambas partes alegaron que las restricciones a la exportación de medios de pago en divisas extranjeras con fines de turismo o de cuidados médicos eran contrarias a las disposiciones del Tratado en materia de pagos corrientes y de circulación de capitales.

4

En su primera resolución, de 12 de julio de 1982 (asunto 286/82), el Tribunal de Genova observa que las operaciones para las que la legislación italiana prevé un importe máximo de transferencia de divisas, a saber, el turismo, los viajes de negocios y de estudios y los cuidados médicos, forman parte de las transacciones invisibles que figuran en el Anexo III del Tratado. Los pagos correspondientes a las mismas estarían pues, en su opinión, incluidos en el párrafo primero del apartado 3 del artículo 106 del Tratado, que obliga a los Estados miembros a no introducir en sus relaciones nuevas restricciones, siendo así que la legislación italiana controvertida fue adoptada en 1974. No obstante, sería oportuno determinar el exacto alcance de dichas disposiciones en relación con las que rigen los movimientos de capitales, en la medida, especialmente, en que las últimas se aplican a las transferencias materiales de billetes de banco.

5

Con el fin de dilucidar ese problema, dicho Tribunal planteó la cuestión prejudicial siguiente:

«En caso de exportación de billetes de un Estado o de un banco extranjero, así como de títulos de crédito en divisa extranjera, por viajeros residentes que se desplazan al extranjero con un fin de turismo, de negocios, de estudios o de cuidados médicos, ¿los sujetos del ordenamientojurídico comunitario disfrutan de derechos que los Estados miembros deben respetar en aplicación de las reglas de «standstill» enunciadas por el párrafo primero del apartado 3 del artículo 106 del Tratado, debido a que dicha operación forma parte de las transacciones invisibles enumeradas en el Anexo III del mismo Tratado?

¿O bien, habida cuenta de la remisión que hace el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 106, el supuesto antes descrito, que constituye bajo el punto de vista objetivo una transferencia de divisas al contado, forma parte de los movimientos de capitales que, en razón de las disposiciones de los artículos 67 y 68 del Tratado y de las Directivas correspondientes adoptadas por el Consejo el 11 de mayo de 1960 y el 18 de diciembre de 1962, no deben ser obligatoriamente liberalizados, por razón de lo cual son conformes a Derecho las medidas de control y las sanciones, administrativas en ėste caso, en dichos sectores, decididas por el Estado miembro?»

6

En su segunda resolución, de 22 de noviembre de 1982 (asunto 26/83), el Tribunal limita su examen a las transferencias de divisas con fines de turismo. Se pregunta si el turismo, aunque constituya una transacción invisible en el sentido del apartado 3 del artículo 106 del Tratado, debe ser considerado al mismo tiempo como incluido en los intercambios de servicios, y en consecuencia regido por las disposiciones del apartado 1 del artículo 106, relativo a la liberalizáción de los pagos relacionados con las prestaciones de servicios.

7

Por esa razón, dicho Tribunal planteó una nueva cuestión redactada como sigue:

«Cuando los viajeros residentes que se desplazan al extranjero con fines de turismo exportan billetes de Estados o de bancos extranjeros, así como títulos de crédito en divisa extranjera, ¿disfrutan, como sujetos del ordenamiento jurídico comunitario, de derechos que los Estados miembros deben respetar en aplicación de las disposiciones directamente aplicables del apartado 1 del artículo 106 del Tratado, en la medida en que ha lugar a considerar los viajes turísticos dentro del marco de la circulación de servicios, y las transferencias de divisas para cubrir los gastos que aquéllos originan como liberalizadas, poiła misma causa que los servicios a los que permiten acceder?;

¿o bien, al formar parte la operación de referencia de las transacciones invisibles enumeradas en el Anexo III del Tratado, y representar dicha operación una transferencia efectiva de divisas al contado, tal operación, como consecuencia de la remisión que hace el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 106, está incluida entre los movimientos de capitales que, conforme a las disposiciones de los artículos 67 y 68 del Tratado y de las Directivas adoptadas por el Consejo el 11 de mayo de 1960 y el 18 de diciembre de 1962, no deben ser obligatoriamente liberalizados, por cuya razón es conforme a Derecho la adopción en dichos sectores de medidas de control y de sanciones administrativas por parte de un Estado miembro?»

8

De la redacción de las cuestiones prejudiciales y de la fundamentación de las dos resoluciones de remisión se deduce que los problemas de interpretación del Derecho comunitario suscitados por los presentes asuntos consisten en dilucidar:

9

Según el artículo 60 del Tratado, se considerarán como «servicios» con arreglo al Tratado las prestaciones realizadas normalmente a cambio de una retribución, en la medida en que no se rijan por las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías, capitales y personas. En el marco del Título III de la Segunda Parte del Tratado («Libre circulación de personas, servicios y capitales»), la libre circulación de personas engloba el movimiento de los trabajadores dentro de la Comunidad y la libertad de establecimiento en el territorio de los Estados miembros.

10

En virtud del artículo 59 del Tratado, las restricciones a la libre prestación de servicios quedan suprimidas para los nacionales de los Estados miembros establecidos en un país de la Comunidad que no sea el del destinatario de la prestación. A fin de hacer posible la ejecución de la prestación de servicios, puede haber desplazamiento, bien del prestador al Estado miembro donde está establecido el destinatario, bien del destinatario al Estado de establecimiento del prestador. Mientras que el primero de esos supuestos está expresamente mencionado en el párrafo tercero del artículo 60, que permite el ejercicio con carácter temporal de la actividad del prestador del servicio en el Estado miembro donde se lleve a cabo la prestación, el segundo supuesto constituye su complemento necesario, que responde al objetivo de liberalizar toda actividad remunerada no comprendida en la libre circulación de mercancías, personas y capitales.

11

Para la aplicación de dichas disposiciones, el Título II del Programa General para la supresión de las restricciones a la libre prestación de servicios, que fue adoptado por el Consejo con arreglo al artículo 63 del Tratado el 18 de diciembre de 1961 (DO 1962, 2, p. 32; EE 06/01, p. 3), prevé, entre otras medidas, la supresión de las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas que regulen, con fines económicos, en cada uno de los Estados miembros, la entrada, salida y estancia de los nacionales de dichos Estados, en la medida en que no estén justificadas por razones de orden público, seguridad o salud públicas y puedan obstaculizar la prestación de servicios por dichos nacionales.

12

La Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública (DO 1964, 56, p. 850; EE, 05/01, p. 36), se refiere, según su artículo 1, entre otros, a los nacionales de un Estado miembro que se desplacen a otro Estado miembro «en calidad de destinatarios de servicios». La Directiva 73/148/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1973, relativa a la supresión de las restricciones al desplazamiento y a la estancia, dentro de la Comunidad, de los nacionales de los Estados miembros en materia de establecimiento y de prestación de servicios (DO L 172, p. 14; EE 06/01, p. 13 2), garantiza un derecho de estancia de duración igual a la de la prestación del servicio, en favor tanto del prestador como del destinatario del mismo.

13

Al basar asimismo el Programa General para la supresión de las restricciones a la libre prestación de servicios en el artículo 106 del Tratado, los autores de dicho Programa se mostraron conscientes de la incidencia de la liberalizáción de los servicios en la de los pagos. En efecto, el apartado 1 de dicho artículo prevé que los pagos relacionados con los intercambios de mercancías y de servicios serán autorizados en la medida en que la circulación de mercancías y de servicios haya sido liberalizada entre los Estados miembros.

14

Entre las restricciones a la libre prestación de servicios que deben ser suprimidas, el Programa General menciona, en el apartado C del Título III, los obstáculos a los pagos de la prestación, y ello en especial, según el apartado D del Título III y de conformidad con el apartado 2 del artículo 106, cuando los intercambios de servicios únicamente estén limitados por restricciones a los pagos relacionados con los mismos. Según el apartado B del Título V del Programa General, dichas restricciones debían ser eliminadas antes de finalizar la primera etapa del período transitorio, a excepción no obstante, en su caso, durante dicho período, de las «asignaciones de divisas a los turistas». Estas disposiciones fueron desarrolladas por la Directiva 63/340/CEE del Consejo, de 31 de mayo de 1963, destinada a suprimir toda prohibición u obstaculización del pago de las prestaciones cuando los intercambios de servicios estén limitados únicamente por restricciones de los pagos correspondientes (DO 1963,86, p. 1609; EE 06/01, p. 22), cuyo artículo 3 hace referencia igualmente a las asignaciones de divisas a los turistas.

15

No obstante, el Programa general así como la Directiva antes citada reservan a los Estados miembros el derecho a verificar la naturaleza y la realidad de los pagos y a adoptar las medidas indispensables para impedir las infracciones de sus Leyes y normas administrativas, «en particular en materia de entrega de divisas a los turistas».

16

De ello se sigue que la libertad de prestación de servicios comprende la libertad de los destinatarios de los servicios para desplazarse a otro Estado miembro con el fin de hacer uso del servicio sin ser obstaculizados por restricciones, ni siquiera en materia de pagos, y que los turistas, los beneficiarios de cuidados médicos, y quienes efectúan viajes de estudios o de negocios, deben ser considerados como destinatarios de servicios.

17

El apartado 3 del artículo 106 contempla la supresión progresiva de las restricciones a las transferencias relacionadas con las «transacciones invisibles» enumeradas en la lista del Anexo III del Tratado. Como ha observado con acierto el órgano jurisdiccional nacional, dicha lista comprende, entre otros, los viajes de negocios, el turismo, los viajes y estancias de carácter personal para estudios y los viajes y estancias de carácter personal necesarios por razones de salud.

18

Sin embargo, dado que dicho apartado es meramente subsidiario de los apartados 1 y 2 del artículo 106, como resulta de su párrafo segundo, aquél no puede aplicarse a las cuatro operaciones de referencia.

19

El órgano jurisdiccional nacional ha señalado que la transferencia material de billetes de banco figura en la lista D de los dos Anexos a las dos Directivas que el Consejo ha adoptado en aplicación del artículo 67 del Tratado en materia de movimientos de capitales (DO 1960,43, p. 921, y DO 1963,9, p. 62; EE 10/01, pp. 6 y 18, respectivamente). Esta lista D enumera los movimientos de capitales respecto a los que las Directivas no imponen a los Estados miembros ninguna medida de liberalizáción. Se plantea pues la cuestión de si la referencia en dicha lista a las transferencias materiales de billetes de banco implica que éstas constituyen, por si mismas, un movimiento de capital.

20

El Tratado no define qué debe entenderse por movimiento de capitales. No obstante, las dos Directivas antes citadas contienen en sus Anexos una enumeración de los diferentes movimientos de capitales acompañada de una nomenclatura. Si bien la transferencia material de valores, en particular de billetes de banco, forma parte de dicha enumeración, de ello no resulta, sin embargo, que dicha transferencia deba ser considerada en cualesquiera circunstancias como un movimiento de capital.

21

El sistema general del Tratado revela en efecto, y una comparación entre los artículos 67 y 106 lo confirma, que los pagos corrientes son transferencias de divisas que constituyen una contraprestación en el marco de una transacción subyacente, en tanto que los movimientos de capitales son operaciones financieras que tienen por objeto sustancial la colocación o la inversión de la cantidad de que se trata, y no la remuneración de una prestación. Por dicha razón, los movimientos de capitales mismos pueden constituir la causa de pagos corrientes, como está implícito en el apartado 2 del artículo 67 y el apartado 1 del artículo 106.

22

La transferencia material de billetes de banco no puede ser calificada, por tanto, como movimiento de capital, cuando la transferencia en cuestión corresponde a una obligación de pago derivada de una transacción en el campo de los intercambios de mercancías o de servicios.

23

De ello resulta que los pagos con fines de turismo, de viajes de negocios o de estudios y de cuidados médicos no pueden ser calificados como movimientos de capitales, ni siquiera cuando se efectúan mediante la transferencia material de billetes de banco.

24

En lo que atañe a los intercambios de servicios, el apartado 1 del artículo 106 prevé que los pagos relacionados con los mismos deben ser liberalizados en la medida en que la circulación misma de servicios haya sido liberalizada entre los Estados miembros con arreglo al Tratado. Según el artículo 59 del Tratado, las restricciones a la libre prestación de servicios dentro de la Comunidad serán suprimidas durante el período transitorio. Desde la finalización de éste, las restricciones a los pagos correspondientes a las prestaciones de servicios deben por tanto quedar eliminadas.

25

Resulta de ello que los pagos relacionados con el turismo, los viajes de negocios o de estudios y los cuidados médicos están liberalizados desde el final del período transitorio.

26

Esta interpretación se halla confirmada en el artículo 54 del Acta de adhesión de 1979, según el cual la República Helénica podrá mantener restricciones a las transferencias relacionadas con el turismo, aunque tan sólo dentro de ciertos límites y durante un período que no se extiende más allá del 31 de diciembre de 1985. Este artículo implica que, de no ser por esa excepción, dichas transferencias habían debido ser inmediatamente liberalizadas.

27

El último aspecto del problema suscitado por los presentes asuntos atañe a la cuestión de si, y en qué medida en su caso, los Estados miembros conservan la facultad de someter las transferencias y pagos liberalizados a medidas de control aplicables a las transferencias de divisas.

28

A este respecto, debe precisarse, en primer lugar, que la liberalizáción de pagos prevista por el artículo 106 obliga a los Estados miembros a autorizar los pagos contemplados por dicha disposición en la moneda del Estado miembro en el que reside el acreedor o el beneficiario. Los pagos efectuados en la moneda de un tercer país no entran por tanto en lo previsto por esta disposición.

29

Ha de observarse, en segundo término, que la Directiva 63/340 antes citada precisa, en su artículo 2, que las medidas de liberalizáción por ella previstas no limitan el derecho de los Estados miembros a «verificar la naturaleza y la realidad de los pagos». Esta reserva está al parecer inspirada por la circunstancia de que, en aquel momento, los pagos correspondientes a los intercambios de mercancías y a los servicios y los movimientos de capitales no estaban aún completamente liberalizados.

30

Sin embargo, y aun después del final del período transitorio, esa liberalizáción no está todavía enteramente realizada. Las Directivas del Consejo previstas por el artículo 69 del Tratado con vistas a la realización de la libertad de los movimientos de capitales no han suprimido aún, en efecto, todas las restricciones en ese ámbito, en tanto que el artículo 67, que prevé dicha libertad, debe ser interpretado (como declaró este Tribunal de Justicia en su sentencia de 11 de noviembre de 1981, Casati, 203/80,↔ Rec. p. 2595), en el sentido de que, aún después de la expiración del período transitorio, las restricciones a la exportación de divisas no pueden considerarse suprimidas con independencia del contenido de las Directivas adoptadas en aplicación del artículo 69.

31

En estas circunstancias, los Estados miembros han conservado la facultad de someter las transferencias de divisas a controles con el fin de verificar si se trata en realidad de movimientos de capitales no liberalizados. Esta facultad es tanto más importante por estar ligada a la competencia de los Estados miembros en materia monetaria, de conformidad con los artículos 104 y 107 del Tratado, competencia que implica la posibilidad de adoptar las medidas adecuadas para impedir fugas de capitales u otras especulaciones semejantes contra su moneda.

32

En caso de dificultades o de amenaza grave de dificultades en la balanza de pagos de un Estado miembro, el Tratado prevé en sus artículos 108 y 109 las medidas a adoptar y el procedimiento a seguir. Estas disposiciones, que mantienen su función aún después de la liberalizáción completa de los movimientos de capitales, sólo se refieren, sin embargo, a períodos de crisis.

33

Al margen de los períodos de crisis, y hasta la total realización de la libre circulación de capitales, es preciso portanto reconocer a los Estados miembros la competencia para controlar si las transferencias de divisas supuestamente correspondientes a pagos liberalizados se desvían de ese fin para utilizarse con el de movimientos de capitales no autorizados. A este efecto, los Estados miembros tienen derecho a verificar la naturaleza y la autenticidad de las transacciones o de las transferencias de que se trata.

34

Dichos controles han de respetar, sin embargo, los límites que establece el Derecho comunitario, y en especial los derivados de la libertad de prestación de servicios y de los pagos correspondientes a los mismos. Los controles no pueden tener pues el efecto de limitar los pagos y transferencias correspondientes a las prestaciones de servicios a una determinada cantidad por transacción o por período de tiempo, dado que en tal supuesto constituirían un obstáculo a las libertades reconocidas por el Tratado. Por la misma razón, dichos controles no pueden tampoco ser efectuados de tal modo que equivalgan a hacer ilusorias esas libertades o a someter su ejercicio a la discrecionalidad de la Administración.

35

Estas observaciones no se oponen a la fijación por un Estado miembro de límites globales, por debajo de los cuales no se realiza ningún control, en tanto que respecto a los gastos superiores a dichos límites debe justificarse que realmente se han destinado a los intercambios de servicios, a condición no obstante de que el límite global no sea fijado en tal cuantía que pueda afectar a la corriente normal de intercambio de servicios.

36

Corresponde al órgano jurisdiccional nacional determinar en cada supuesto concreto si los controles de transferencias de divisas de que se trata en el litigio del que esté conociendo respetan los límites antes precisados.

37

El conjunto de las consideraciones precedentes permite responder a las cuestiones prejudiciales que el artículo 106 del Tratado debe ser interpretado en el sentido de que:

38

Los gastos efectuados por el Gobierno belga, el Gobierno de la República Federal de Alemania, el Gobierno francés, el Gobierno italiano, el Gobierno neerlandés y la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Tribunal de Genova mediante resoluciones de 12 de julio y 22 de noviembre de 1982, declara:

El artículo 106 del Tratado debe ser interpretado en el sentido de que: