ECO/509

Una Unión Bancaria integradora y sostenible

DICTAMEN

Comité Económico y Social Europeo

Promover una Unión Bancaria más integradora y sostenible, mejorando la contribución de los bancos comunitarios al desarrollo local y creando un sistema financiero internacional y europeo socialmente responsable
[Dictamen de iniciativa]

Ponente: Giuseppe GUERINI

1.Conclusiones y recomendaciones

1.1Las normas aprobadas en los últimos años a escala internacional y europea no siempre han tenido plenamente en cuenta los diferentes modelos que conforman la diversidad bancaria en Europa, lo que ha acarreado repercusiones significativas para los bancos más pequeños y regionales, que a menudo adoptan la forma de cooperativas de crédito, sobre todo en Estados miembros como Italia y España.

1.2Los distintos modelos que caracterizan el pluralismo y la diversidad del sistema bancario europeo no se han visto afectados en la misma medida por las intervenciones regulatorias efectuadas a raíz de la pasada crisis financiera. En efecto, en algunos casos, los bancos que menos contribuyeron a la crisis de 2008 han sufrido más la presión de las normas adoptadas en respuesta a esta.

1.3El CESE, si bien reconoce que la Comisión ha dado pasos para tener en cuenta las entidades bancarias más pequeñas y menos complejas en sus intervenciones regulatorias más recientes, considera que sería conveniente que existiera una proporcionalidad aún mayor entre las normas bancarias y las características de sus destinatarios, sin que ello conlleve sacrificar la eficacia del marco prudencial. Al mismo tiempo, los principios y objetivos generales en que se basan las medidas adoptadas desde la crisis financiera no deberían verse comprometidos ni desvirtuados, ya que han demostrado ser necesarios y eficaces. La seguridad, estabilidad y resiliencia del sistema financiero son de suma importancia.

1.4El CESE estima positivo que se aplace la aplicación de los acuerdos de Basilea III plus, tal como se ha decidido recientemente, y preconiza, llegado el momento, una transposición de la nueva regulación sobre los requisitos de capital que tenga en la debida cuenta la diversidad de modelos de negocio bancario existentes en Europa y su contribución a la diversificación y resiliencia de la Unión Bancaria.

1.5El CESE espera, en particular, que se valorice el papel especial que desempeñan las entidades de crédito regionales, locales y rurales, a menudo organizadas en forma de cooperativas en Estados miembros como Italia y España, en favor de las pymes y las familias a escala local, constituyendo en algunos casos la principal fuente, cuando no la única, de acceso al crédito para miles de ciudadanos y empresas europeos.

1.6El CESE espera asimismo una valorización adecuada de la contribución de los bancos cooperativos de mayores dimensiones de Estados miembros como Alemania, Austria, Países Bajos y Francia, al sistema bancario europeo. En los casos en que contribuyan a los riesgos sistémicos, esto debe tenerse debidamente en cuenta en la regulación y la supervisión.

1.7Es preciso recordar también el importante papel que desempeñan en el fomento de una democracia económica, pues favorecen la participación de las partes interesadas, que no son meros accionistas o clientes, sino socios que pueden participar —sobre la base de un voto por socio, independientemente del número de acciones que este posea— en las pautas de gobernanza, que de hecho tienden más al stakeholders value (valor para las partes interesadas) que al shareholders value (valor para los accionistas).

1.8El CESE considera que los bancos europeos, incluidos los bancos regionales y cooperativos, desempeñarán un papel fundamental en la reactivación económica tras la crisis de la COVID-19 mediante su apoyo a la economía y el empleo.

1.9Un sistema bancario diversificado, en el que participe una pluralidad de partes interesadas y que esté arraigado en los territorios y las comunidades locales, constituye también una garantía importante para el mantenimiento de una responsabilidad social compartida, en la que participen los ciudadanos, las pymes y todos y cada uno de los operadores económicos, y que tenga una fuerte presencia en la economía real.

2.Observaciones generales

2.1El presente Dictamen de iniciativa representa la contribución del CESE al proyecto de una Unión Bancaria acorde con los Objetivos de Desarrollo Sostenible e inclusión social necesarios para garantizar la futura competitividad de la Unión Europea en un contexto de múltiples desafíos mundiales. A este respecto, el CESE desea transmitir el interés de la sociedad civil por lograr una unión bancaria inclusiva, diversificada y sostenible.

2.2La presente contribución sigue a otros Dictámenes del CESE sobre el papel de las cooperativas de crédito y los bancos locales 1 , y es más necesaria que nunca en el nuevo escenario resultante de la crisis sanitaria, humanitaria, económica, de empleo y social, de dimensiones mundiales, provocada por la pandemia de COVID-19.

2.3El constante aumento de normas bancarias a escala europea y su progresivo endurecimiento con los años no siempre ha logrado tener en cuenta los distintos modelos que conforman la diversidad bancaria de Europa ni ha conducido a unas normas proporcionales y adaptadas también a los bancos más pequeños y regionales.

2.4Los argumentos que se exponen a continuación hacen referencia, en primer lugar, a las entidades de crédito locales y rurales, que suelen ser de pequeño tamaño y poseer una estructura de gestión simplificada. Hacen referencia también a las cooperativas de crédito, con los distintos modelos y dimensiones que estas presentan en Europa. En efecto, en algunos Estados miembros, como Italia y España, son de pequeñas dimensiones, hay gran número de ellas y su importancia es solo local. En cambio, en Estados miembros como Alemania, Austria y los Países Bajos, son actores de relevancia, si bien, en la medida en que funcionan como cooperativas, siguen conservando un rasgo fundamental en común con otras cooperativas de crédito: persiguen sobre todo el valor para las partes interesadas, en vez del valor para los accionistas. Cuando se organizan en un grupo bancario que cotiza en el mercado de valores, los bancos cooperativos deben tener varias características en común con las otras empresas que cotizan en bolsa.

2.5Abordar la cuestión de la regulación bancaria requiere un esfuerzo tanto de memoria como de crítica de los sucesos que han condicionado de forma progresiva el marco reglamentario europeo, así como una visión prospectiva lúcida de adónde se quiere llegar en el futuro.

2.6Por lo que respecta a la memoria, hay que recordar que el marco actualmente en vigor es, en gran medida, una respuesta a la crisis de 2008. El legislador europeo se propuso reformar las normas para colmar las lagunas que había puesto de manifiesto la crisis y, sobre todo, para hacer que los bancos estuvieran mejor preparados y fueran más sólidos en caso de crisis futuras.

2.7Si los objetivos de las reformas efectuadas eran y siguen siendo razonables, no hay duda de que sus repercusiones y resultados en los distintos engranajes del sistema bancario han sido asimétricos, debido al enfoque que hasta ahora ha adoptado el regulador bancario.

2.8Los distintos modelos que caracterizan el pluralismo y la diversidad del sistema bancario europeo no se han visto afectados en la misma medida por las reformas efectuadas. En efecto, en algunos casos, los modelos de negocio que menos contribuyeron a la crisis de 2008, como los bancos locales, a menudo de pequeñas o medianas dimensiones y en algunos Estados de forma cooperativa, han sufrido más la presión de las normas.

2.9Asimismo, debido a unas normas cada vez más difíciles de mantener en diversos aspectos, los pequeños y medianos bancos locales se han visto sometidos a una creciente presión regulatoria para que se fusionaran o unieran a grupos más grandes, so pena de quedarse fuera del mercado, con la consiguiente pérdida de diversidad en el sistema bancario europeo.

3.Bancos territoriales y regulación bancaria: consideraciones generales

3.1Las distintas normas introducidas en los últimos años en aplicación de los acuerdos internacionales y las normas europeas han penalizado a los bancos pequeños y medianos, sobre todo a las cooperativas de crédito, los bancos regionales o aquellos con fines mutualistas, por tres razones:

a.los costes de cumplimiento derivados de una regulación numerosa, compleja, muy prolija y en continuo cambio;

b.el escaso conocimiento de la distinta importancia sistémica de los bancos locales en materia de riesgo;

c.las ventajas en términos de costes de financiación de que gozan los grandes bancos sistémicos.

3.2Por estas razones, el CESE considera conveniente que el legislador mejore sin demora la proporcionalidad estructurada y la adecuación de las normas bancarias a las características de sus destinatarios, con tres objetivos:

a.reducir distorsiones artificiales de la competencia inducidas por normas no proporcionadas o inadecuadas a las características de los destinatarios, incluidos los fines empresariales que los distinguen;

b.mantener una industria bancaria europea diversificada y, como tal, más resistente a futuras crisis financieras y económicas;

c.favorecer (y no reducir) el apoyo crediticio a las pequeñas y medianas empresas, que constituyen un sector clave de la economía en Europa.

3.3El CESE apoya el aplazamiento de la aplicación de los acuerdos de Basilea III plus recientemente decidido, y preconiza, llegado el momento, una transposición al ordenamiento de la UE que tenga en la debida cuenta la diversidad de modelos de negocio bancario existentes en Europa.

3.4Por lo que respecta al procedimiento de transposición de las nuevas indicaciones de los acuerdos de Basilea, el CESE considera útil recordar y apoyar los siete principios enunciados en junio de 2019 por el Comité Científico Consultivo de la JERS (Junta Europea de Riesgo Sistémico), elaborados antes del lanzamiento definitivo de la evaluación consultiva 2 de la propia JERS.

a.Adaptabilidad: la normativa financiera debe poder evolucionar con el sistema financiero, y no convertirse en un obstáculo a la innovación. También significa no crear obstáculos materiales a la entrada de nuevos bancos en el sector ni desincentivar la emergencia de nuevos modelos comerciales o la salvaguardia de modelos bancarios alternativos históricamente afirmados, como el cooperativo.

b.Diversidad: se debe preservar la diversidad de entidades financieras y prácticas comerciales, pues representa una eficiente protección contra la inestabilidad sistémica. Es preciso evitar una homogeneización excesiva de las empresas y las actividades sujetas a regulación: la capacidad de desarrollar «anticuerpos» y distintas formas de reacción o resiliencia ante ciclos económicos negativos, por ejemplo, aumenta la estabilidad global de la industria financiera y, más en general, de la economía.

c.Proporcionalidad: la carga normativa debería ser proporcional a la magnitud de la imperfección del mercado que deba corregirse y a la importancia sistémica de los destinatarios de la regulación.

d.Posibilidad de resolución: la regulación debería permitir a las entidades no sostenibles desde el punto de vista económico abandonar el sistema sin poner en peligro su estabilidad. Conviene, no obstante, adoptar políticas que tengan en cuenta la estructura y la complejidad interna de las entidades afectadas.

e.Perspectiva sistémica: la regulación financiera debería aspirar a garantizar una prestación ininterrumpida de los servicios financieros esenciales a la sociedad. Un sistema regulatorio que favorece la concentración de la actividad en un número limitado de entidades financieras puede ser más vulnerable, pues depende de la supervivencia financiera de unas pocas entidades.

f.Disponibilidad de información: el flujo de información de los bancos a las autoridades de regulación, previsto por la normativa sectorial, debería hacer posible una rápida identificación de los canales de «contagio» y las bolsas de vulnerabilidad.

g.Regulación no normativa: la existencia de una regulación normativa no debería conllevar la eliminación de soluciones adoptadas al margen del estricto ámbito normativo.

4.Algunas propuestas concretas para la transposición de las nuevas normas en el contexto normativo de la Unión Bancaria

4.1En la legislatura europea 2019-2024, es razonable pensar que la Comisión Europea proceda a una revisión de su plan de acción legislativa como consecuencia de la pandemia de COVID-19. A la espera de conocer la nueva planificación, los principales objetivos de adaptación normativa del sistema bancario europeo respecto de los cuales es importante intervenir son, en opinión del CESE, los siguientes.

4.2Es necesario transponer los acuerdos de Basilea (suscritos en diciembre de 2017), aprovechando los márgenes de interpretación y discrecionalidad de que dispone la UE mejor de como se hizo con Basilea II y Basilea III. En términos generales, es justo reconocer que la Comisión Europea ha dado algunos pasos en la dirección acertada para simplificar las normas destinadas a las entidades bancarias más pequeñas y no complejas en distintos ámbitos, como los requisitos de información, la supervisión y los requisitos de capital (factor de apoyo a las pymes). No obstante, se debe avanzar más en esa dirección, adaptando las normas en la medida de lo posible a los distintos modelos de negocio, sin sacrificar la eficacia del marco prudencial.

4.3El CESE reconoce el papel especial que desempeñan las entidades de crédito regionales, locales y rurales —a menudo organizadas en forma de cooperativas en Estados miembros como Italia y España— en favor de las pymes y las familias. El CESE reconoce asimismo la contribución de los bancos cooperativos de mayores dimensiones de Estados miembros como Alemania, Austria y los Países Bajos, al sistema bancario europeo. En los casos en que contribuyan a los riesgos sistémicos, esto debe tenerse debidamente en cuenta en la regulación y la supervisión.

4.4Sería positivo para el tejido económico y bancario europeo superar el planteamiento (previsto en el Reglamento (UE) n.º 468/2014, artículo 40) según el cual las entidades bancarias que forman parte de un grupo bancario «significativo» se convierten a su vez en «significativas», si bien siguen siendo, de hecho, por dimensiones, función y exposición a los denominados riesgos sistémicos bastante modestas, con el objetivo de reconocer las formas de proporcionalidad introducidas en mayo de 2019 con la Directiva sobre requisitos de capital V (DRC5) y el Reglamento sobre requisitos de capital II (RRC2) (el denominado «paquete bancario»). En particular, el artículo 84, apartado 4, de la DRC5 y el artículo 4, apartado 1, punto 145, del RRC2 introducen el concepto de «entidad pequeña y no compleja», con la consiguiente relajación de algunos requisitos, sobre todo en materia de obligaciones de información.

4.5El CESE considera que la definición de «entidad pequeña y no compleja» hace posible ahora abordar de forma sistemática la cuestión de la proporcionalidad. La simplificación de las obligaciones para una entidad pequeña y no compleja no debería limitarse a las obligaciones de información, sino abarcar también otros aspectos prudenciales y de supervisión. Por ejemplo, una entidad pequeña y no compleja no debería ser supervisada como entidad «significativa» cuando esté afiliada a un grupo «significativo» en virtud de una norma de Derecho nacional que se lo imponga. Esta situación podría ocasionar en la práctica una especie de doble supervisión de los bancos menores a diferentes niveles, lo que tendría importantes repercusiones negativas en lo que respecta tanto a los costes de conformidad para los bancos como a los costes de reglamentación para las autoridades bancarias.

4.6El CESE espera también que se revisen las normas y mecanismos que rigen la resolución y liquidación de entidades bancarias, las modalidades de cálculo del MREL 3 y las intervenciones de tipo alternativo que pueden efectuar los «fondos de garantía de los depositantes» 4 constituidos por algunos sistemas de bancos regionales o cooperativas de crédito, con arreglo a lo dispuesto en la «sentencia Tercas» del Tribunal de Justicia de la UE de 19 de marzo de 2019 5 .

4.7Es necesario impedir que las nuevas normativas primarias, así como las normas de control en materia de finanzas sostenibles, se traduzcan en un nuevo incremento de las cargas de cumplimiento, con los consiguientes modelos de supervisión «insostenibles» para los bancos de pequeñas dimensiones y de forma jurídica cooperativa.

4.8El CESE apoya lo propuesto por la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios del Parlamento Europeo en 2019 sobre la oportunidad de introducir un «factor de apoyo verde y social» que permita reducir la absorción de capital para las financiaciones concedidas por los bancos en favor de empresas de la economía social y de empresas realmente comprometidas con programas de desarrollo sostenible e inclusivo. Por lo tanto, teniendo en cuenta la necesidad de resiliencia y estabilidad del sector financiero, debería examinarse y evaluarse debidamente la posibilidad de desarrollar un factor de apoyo ecológico y social.

4.9En efecto, el CESE considera importante que la nueva regulación de la Unión Bancaria brinde instrumentos concretos para reconocer que las inversiones de los bancos en actividades con impacto social y medioambiental positivo deben fomentarse también mediante un trato favorable en cuanto a las provisiones prudenciales requeridas por la Autoridad Bancaria Europea (ABE).

4.10Esta sensibilidad regulatoria encontraría asimismo el respaldo de los datos, que demuestran un menor riesgo de las inversiones realizadas por las empresas de la economía social, que han tenido en el sistema bancario europeo una incidencia casi irrelevante de morosidad.

4.11En la primavera de 2019, los colegisladores alcanzaron un compromiso para confiar a la ABE (artículo 501 del Reglamento (UE) n.º 575/2013 – RRC), la tarea de determinar, previa consulta a la JERS y sobre la base de los datos disponibles y las conclusiones del Grupo de Expertos de Alto Nivel sobre Finanzas Sostenibles de la Comisión, si está justificado un tratamiento prudencial específico de las exposiciones relacionadas con activos o actividades ligados en gran medida a objetivos medioambientales o sociales. El CESE espera que esta evaluación se efectúe con detenimiento y arroje un resultado positivo.

5.Grupos bancarios y supervisión

5.1Con respecto a la constitución de grupos bancarios cooperativos solicitada por la regulación europea, a través de los cuales se asocian las entidades de crédito regionales y municipales, en especial en algunos Estados miembros como Italia y España, para incrementar la masa crítica de su actividad, los bancos regionales deberían poder gestionar de forma adecuada la absorción de capital de las participaciones en el capital de sus respectivas matrices, para no comprimir en exceso el capital destinado a la concesión de crédito.

5.2En la actualidad, el marco jurídico previsto por la normativa europea sobre grupos bancarios obedece a tres artículos del RRC:

a.artículo 10: grupos bancarios constituidos por entidades afiliadas de forma permanente a un organismo central, con garantías cruzadas y poderes de dirección y coordinación (Italia, Países Bajos, Finlandia, Portugal, Luxemburgo);

b.artículo 113, apartado 6: grupos con poderes de dirección y coordinación por parte de la matriz, es decir, sistemas altamente integrados (Francia);

c.artículo 113, apartado 7: sistema institucional de protección: Alemania, Austria, España, provincia de Bolzano en Italia.

5.3En la práctica, ninguna de estas tres figuras permite reconocer algunas características específicas que sin embargo caracterizan y distinguen el funcionamiento de las cooperativas de crédito que se han visto obligadas a afiliarse a grupos bancarios cooperativos o a sistemas institucionales de protección tras el nacimiento de la Unión Bancaria.

5.4La obligación de que las cooperativas de crédito cumplan unos requisitos mutualistas y circunscriban su funcionamiento al territorio en el que están establecidas, unida a otras características como su gobernanza democrática, la ausencia de fines lucrativos individuales, unos límites precisos a la distribución de beneficios y la indivisibilidad del patrimonio no se concilian con el marco reglamentario actual.

5.5Ello puede debilitar su tradicional eficacia como bancos de desarrollo territorial con una función anticíclica acreditada.

6.Panorama tras la COVID-19

6.1El impacto de la pandemia de COVID-19 es ahora dramáticamente evidente. Tendremos que acostumbrarnos a convivir con unos niveles mucho más altos de deuda pública y, para hacer llegar los recursos allí donde son necesarios y en los plazos requeridos, habrá que recurrir a todo el sistema financiero, en el marco de un esfuerzo general compartido en el que participen los organismos del sector público y los agentes privados.

6.2A la vista de las secuelas de la COVID-19, los expertos han señalado que los bancos europeos deberán convertirse en «vectores» de las intervenciones públicas para sostener la economía y el empleo tras esta crisis sanitaria. En consecuencia, los reglamentos y normas sobre los activos de garantía no deberían obstaculizar en modo alguno la creación de las oportunidades necesarias a tal fin en los balances de las entidades bancarias 6 .

6.3Todavía no es posible saber cuál será la evolución de la crisis de la COVID-19 para la economía ni cuál será su impacto final sobre los bancos, pero se pueden hacer algunas reflexiones a la luz del marco actual y futuro.

a.Desde el punto de vista regulatorio, el principal objetivo tras la crisis financiera de 2008 fue la reducción del riesgo en las hojas de balance de los bancos. Tras el brote de COVID-19, y durante un tiempo que nadie puede estimar, sin embargo, los balances bancarios se verán afectados por los riesgos de los propios Estados y de la economía real.

b.Dentro del margen de flexibilidad que les permite el actual marco reglamentario, el Mecanismo Único de Supervisión (MUS), la Autoridad Bancaria Europea (ABE) y la Autoridad Europea de Valores y Mercados (ESMA) han adoptado una serie de medidas para suspender algunos procedimientos o suavizar algunos requisitos prudenciales.

c.Si los efectos económicos y financieros de la crisis siguen afectando de manera significativa los balances bancarios en el futuro, habrá que tener en cuenta este impacto a la hora de aplicar los acuerdos de Basilea de diciembre de 2017 en la UE.

d.El aplazamiento de la aplicación de los acuerdos de diciembre de 2017 del Comité de Basilea es sin duda oportuno y necesario para que los bancos puedan afrontar las consecuencias de la pandemia, ya sea para tener en cuenta el impacto de la crisis de COVID-19 en la situación financiera de los bancos como para responder mejor a las necesidades de los diversos bancos en Europa.

Bruselas, 15 de julio de 2020

Luca JAHIER
Presidente del Comité Económico y Social Europeo

_____________

(1)

   El CESE se ha pronunciado ya en varias ocasiones mediante dictámenes sobre la Unión Bancaria («El papel de las cooperativas de crédito y cajas de ahorros en la cohesión territorial», cuyas recomendaciones no se han recogido). En 2014, el CESE propuso, en relación con la propuesta de Reglamento sobre medidas estructurales para aumentar la resiliencia de las entidades de crédito de la UE – [ COM(2014) 43 final - 2014/0020 (COD) ], algunas recomendaciones en materia de apoyo a las economías locales y sobre la necesidad de una regulación bancaria respetuosa del principio de proporcionalidad. En 2018, el CESE publicó un estudio titulado «Modelos de cooperativismo de crédito europeo» (ISBN: 978-92-830-4024-8, número de catálogo: QE-01-18-233-EN-N) que describe la situación y las perspectivas del sistema bancario cooperativo en el contexto europeo.

(2)    Informes del Comité Científico Consultivo – Complexity and the Quest for Robust Regulation («La complejidad y la búsqueda de una regulación robusta»), n.º 8, junio de 2019.

(3)

   El MREL (Minimum Requirement for own funds and Eligible Liabilities – requisito mínimo de fondos propios y pasivos admisibles) fue introducido por la Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias; su objetivo es garantizar el buen funcionamiento del mecanismo de recapitalización interna aumentando la capacidad de absorción de pérdidas del banco.

(4)

   La protección de los depositantes que ofrece el consorcio italiano de cooperativas de crédito (Banche Cooperative Italiane consorziate, BCC-CR) constituye un ejemplo útil de creación de un sistema de protección de los depositantes completamente financiado con recursos propios del banco, con un mecanismo de tipo mutualista y cooperativo. El fondo interviene: en caso de liquidación forzosa por decisión administrativa de los miembros del consorcio y, por lo que respecta a las sucursales de bancos comunitarios de crédito cooperativo afiliados y activos en Italia, cuando haya intervenido el sistema de garantía del Estado de pertenencia; en caso de resolución de miembros del consorcio; en operaciones de cesión de activos, pasivos, empresas, ramas de empresas, bienes y relaciones jurídicas identificables en bloque; para superar una situación de quiebra o riesgo de quiebra de un socio.

(5)

   Esta sentencia anula la Decisión de la Comisión según la cual una intervención de apoyo de un consorcio de Derecho privado en favor de uno de sus miembros constituía una «ayuda otorgada por un Estado».

(6)    Véanse, por ejemplo, los argumentos del anterior presidente del BCE Mario Draghi en la edición del Financial Times del 26 de marzo de 2020.