52021DC0088

COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 26.2.2021

COM(2021) 88 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO EMPTY

sobre la entrada en funcionamiento del fondo de provisión común

Introducción:

La presente Comunicación informa al Parlamento Europeo y al Consejo de las medidas que la Comisión Europea ha adoptado para preparar la entrada en funcionamiento del fondo de provisión común 1 , junto con el nuevo marco financiero plurianual (MFP). Sobre la base del trabajo realizado por la Comisión, se establecieron todas las medidas jurídicas, administrativas y técnicas para permitir que las operaciones del fondo de provisión común comiencen en enero de 2021, y para recibir y empezar a administrar los activos del Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE), como fondo de garantía 2 , en esa fecha. El fondo de provisión común está listo para recibir transferencias de activos de los otros instrumentos contribuyentes [el Programa InvestEU 3 y la Garantía de Acción Exterior en el marco del Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional (IVDCI 4 )], tan pronto como entren en vigor los actos legislativos para su establecimiento.

El fondo de provisión común constituirá un pilar central de la arquitectura presupuestaria de la Unión Europea (UE) a lo largo del marco financiero plurianual para 2021-2027. Contendrá las provisiones que aseguren el funcionamiento de todas las garantías presupuestarias de la Unión [es decir, FEIE, InvestEU, las garantías presupuestarias del Fondo Europeo de Desarrollo Sostenible Plus (FEDS+) cubiertas por la Garantía de Acción Exterior y el mandato de préstamo exterior (MPE)] y los programas de dotación de ayuda financiera (préstamos de ayuda macrofinanciera 5 y préstamos Euratom) en una única cartera. Se prevé que los activos crecerán de 12 000 millones EUR, al principio, hasta un máximo de 25 000 millones EUR. La gestión eficaz de estos activos de la Unión es vital para consolidar el apoyo a la inversión que la Unión proporciona a través de sus garantías presupuestarias dentro y fuera de la UE.

La presente Comunicación:

1.recuerda la justificación de la creación del fondo de provisión común, tal como se establece en el título X del Reglamento sobre las normas financieras;

2.explica cómo se estructurará el fondo de provisión común para servir a los instrumentos contribuyentes. Ofrece una evaluación provisional de la magnitud de los activos del fondo de provisión común al comienzo de las operaciones en 2021 y en su punto máximo esperado;

3.presenta el trabajo realizado por el gestor financiero del fondo de provisión común en 2020 para preparar el marco de gestión del fondo, incluida la adopción de directrices en materia de gestión de activos, la formulación de la política de inversiones, la aplicación de los procesos de gobernanza y gestión de riesgos, y la preparación de la infraestructura de TI y contabilidad;

4.subraya el enfoque prudente que se seguirá en la gestión de los activos del fondo, a fin de preservar el valor de la cartera en la medida de lo posible frente a los desafíos que representan los tipos negativos prolongados para los activos en los que el fondo de provisión común invierte;

5.explica la presentación de informes que proporcionará la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo.

1.Justificación para el fondo de provisión común:

El fondo de provisión común contendrá los «colchones de seguridad» (provisiones 6 ) para cubrir las obligaciones financieras derivadas de las garantías presupuestarias y los programas de ayuda financiera, proporcionados por el presupuesto de la Unión, en una cartera común. Los instrumentos que aportarán provisiones incluyen tres fondos de garantía ya establecidos [el fondo de garantía del FEIE, la garantía del Fondo Europeo de Desarrollo Sostenible 7 (FEDS) y el Fondo de Garantía relativo a las acciones exteriores 8 ], así como cuatro nuevos instrumentos contribuyentes, en virtud del MFP 2021-2027. Una vez que entren en vigor los actos legislativos pertinentes, el fondo podrá recibir recursos comprometidos en el marco de los programas InvestEU e IVDCI, de acuerdo con el flujo programado de pagos previsto en los actos legislativos pertinentes.

Las provisiones depositadas en el fondo de provisión común constituyen el colchón de capital para absorber reclamaciones derivadas de incumplimientos de proyectos u otras pérdidas que puedan experimentar los socios ejecutantes en relación a operaciones de inversión o préstamos de ayuda financiera respaldados por garantías de la Unión. Para atender estas solicitudes, hay una necesidad primordial de proteger el presupuesto de la Unión contra el riesgo de que las pérdidas incurridas en el marco de los programas superen los activos disponibles en el fondo de provisión común. Dada la importancia del fondo de provisión común para la buena gestión del presupuesto de la Unión, el título X del Reglamento sobre las normas financieras confía a la Comisión responsabilidades concretas para el establecimiento del fondo, definir su estrategia de inversión y supervisar su buena gestión.

La gestión conjunta de las provisiones para las distintas garantías presupuestarias y ayudas financieras permite agrupar importantes economías de escala y de alcance. Permite a la Comisión diseñar y aplicar una única estrategia de inversión, que atiende las necesidades y limitaciones subyacentes de los programas correspondientes a través de una amplia cartera única. La combinación de los activos en una única cartera permite gestionarlos de forma eficaz gracias a una política y un marco de inversión rigurosos, de tal manera que se optimice el perfil de riesgos y beneficios y la liquidez de la cartera y se disponga de recursos para atender las solicitudes de garantía de las garantías presupuestarias subyacentes, o para reembolsar las deudas de la UE recurriendo a ayuda financiera cuando sea necesario. Esto es de especial importancia en un momento en que el recurso cada vez más frecuente a las garantías presupuestarias y la asistencia financiera genera unos pasivos contingentes de mayor magnitud para el presupuesto de la Unión. Además, una gestión conjunta de las distintas garantías permite a la Comisión ofrecer una visión global más eficaz de la gestión de los activos del fondo de provisión común, mediante la adopción de un enfoque de información centralizado.

El fondo de provisión común ofrece el posible beneficio añadido de una menor provisión de instrumentos de participación en determinadas circunstancias, ya que el uso compartido de los recursos correspondientes a los programas con diferentes características de riesgo diversificará algunos de los riesgos. Cuando exista un menor grado de sincronización de las solicitudes de las diferentes garantías presupuestarias, podría reducirse la provisión proporcionalmente sin poner en peligro la buena gestión financiera. Esta es la lógica detrás del concepto de «tasa de provisión efectiva», de conformidad con su aplicación a través de la Decisión Delegada de la Comisión 9 que complementa al Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo. Dicha Decisión define las condiciones detalladas para el cálculo de la tasa de provisión efectiva del fondo de provisión común, que se presenta en la sección 3.

Las normas aplicables a la provisión y gestión del fondo de provisión común ofrecerán el sólido marco de control interno necesario para garantizar el uso eficaz de los recursos presupuestarios de la Unión y la gestión y la liberación eficaces de recursos cuando lo requieran las garantías presupuestarias y la asistencia financiera correspondientes.

2.Arquitectura y dimensiones del fondo de provisión común

Los recursos del fondo de provisión común los aportarán tres «instrumentos tradicionales» y cuatro instrumentos contribuyentes nuevos, tras la promulgación de los actos legislativos correspondientes. Los instrumentos «tradicionales» que contribuyen al fondo de provisión común representan instrumentos ya existentes que se establecieron en el marco de anteriores marcos financieros plurianuales y que deben contabilizarse por separado, ya que respaldan un conjunto distinto de operaciones garantizadas. Podrán añadirse más instrumentos contribuyentes al fondo de provisión común, sujeto a la entrada en vigor de los actos jurídicos pertinentes.

Las provisiones aportadas por los distintos instrumentos al servicio de las políticas se contabilizan en diferentes compartimentos del fondo de provisión común con el fin de rastrear los importes relacionados con cada uno de los instrumentos contribuyentes, de conformidad con las disposiciones del Reglamento sobre las normas financieras y los actos jurídicos subyacentes. Cada compartimento corresponde a un instrumento contribuyente. La participación de los compartimentos se determina a prorrata, reflejando las contribuciones y las retiradas de los activos del fondo de provisión común por parte de cada instrumento contribuyente.

	Garantías presupuestarias	Garantías presupuestarias externas	Dotación de ayuda financiera
Tradicionales	Garantía de la UE en el marco del FEIE (9 100 millones EUR)	Garantía FEDS (750 millones EUR)
		Fondo de Garantía relativo a las acciones exteriores 10 (2 800 millones EUR de apoyo al MPE, a los préstamos de ayuda macrofinanciera y los préstamos Euratom 11 )
		MPE	Préstamos de ayuda macrofinanciera previos a 2020 Préstamos Euratom previos a 2020
Nuevas	Garantía de la UE en el marco de InvestEU (10 400 millones EUR, de los cuales 5 900 millones EUR proceden del Instrumento de Recuperación de la Unión Europea, 3 500 millones EUR del MFP y 1 000 millones EUR de reflujos previstos)	Garantía de Acción Exterior en el marco del IVDCI (10 000 millones EUR, garantía de apoyo del FEDS+ 12 , préstamos de ayuda macrofinanciera y préstamos Euratom)
		Garantía FEDS+	Préstamos de ayuda macrofinanciera posteriores a 2020 Préstamos Euratom posteriores a 2020

Además de los compartimentos que se financian con cargo al presupuesto de la Unión, se prevé un compartimento Ómnibus adicional para los compartimentos de los Estados miembros previstos en el artículo 9 de la Propuesta para el establecimiento de InvestEU. Estos compartimentos de los Estados miembros contendrán provisiones financiadas con recursos de los Estados miembros procedentes de distintas fuentes, como colchón de capital para las garantías presupuestarias nacionales constituidas por separado. El compartimento Ómnibus se dividirá en compartimentos separados de los Estados miembros, cuando estos establezcan garantías presupuestarias en el marco de InvestEU. La estructura de compartimento inicial se representa de forma esquemática a continuación.

La arquitectura del fondo de provisión común garantiza una separación clara de funciones entre el gestor financiero y los servicios de ordenación de pagos responsables de los instrumentos contribuyentes. El gestor financiero es responsable de las operaciones de gestión de activos de la cartera del fondo de provisión común, informando y calculando la provisión efectiva a nivel de los compartimientos. Los servicios de ordenación de pagos son responsables de la gestión de las políticas de contribución y, en consecuencia, de supervisar la transferencia de provisiones al fondo de provisión común o instrucción de garantía, u otras solicitudes de liberación de recursos para satisfacer las necesidades operativas del programa contribuyente.

Se espera que el fondo alcance los 25 000 millones EUR en el transcurso del MFP 2021-2027. Tras la entrada en vigor del MFP, el fondo de provisión común recibió de inmediato 8 000 millones EUR en activos del fondo de garantía del FEIE. A esta cantidad le seguirá la transferencia de provisiones del Fondo de Garantía relativo a las acciones exteriores (3 000 millones EUR) y del FEDS (750 millones EUR) tras la adopción del Reglamento relativo al IVDCI. Esto dará lugar a un fondo de provisión común con activos de alrededor de 12 000 millones EUR para mediados de 2021.

En los años siguientes, el fondo recibirá importantes entradas del Programa InvestEU y de la Garantía de Acción Exterior en el marco del IVDCI, de entre 2 000 y 3 000 millones EUR al año. Durante los primeros años del MFP 2021-2027, la provisión para InvestEU consistirá fundamentalmente en recursos movilizados a través de préstamos del Instrumento de Recuperación de la Unión Europea (Next Generation EU). La cantidad de provisiones que se reciban de los préstamos de Next Generation EU dependerá del volumen de operaciones que puedan comprometer los socios ejecutantes antes de finales de 2023.

3.Medidas adoptadas en 2020 para anticipar la gestión del fondo de provisión común

A lo largo de 2020, la Comisión inició una serie de preparativos de gran envergadura, que se remontan a la Comunicación de 25 de marzo de 2020 sobre la identidad del gestor de activos del fondo de provisión común y a la Decisión de la Comisión relacionada sobre las directrices en materia de gestión de activos. Se ha requerido un esfuerzo continuo en varios temas, como riesgo, servicios de gestión, contabilidad, TI, gestión jurídica y de inversiones, para permitir la entrada en vigor oportuna y eficiente del fondo de provisión común. Este trabajo ha abarcado los siguientes hitos clave en los preparativos (el anexo ofrece una descripción más completa del trabajo realizado):

1.La adopción de directrices en materia de gestión de activos para el fondo de provisión común, que ha tomado la forma de una Decisión de la Comisión. Las directrices en materia de gestión de activos definen los objetivos, la estructuras y las operaciones del fondo de provisión común, e identifican la fuente de los activos que deberán incluirse en el fondo. Asimismo, las directrices establecen una política de inversión prudente para el fondo de provisión común, destinada a garantizar la estabilidad del valor del fondo y a preservar el capital en condiciones de mercado difíciles (tanto como sea posible), de modo que el fondo pueda cumplir con las solicitudes de garantía al amparo de la provisión de los compartimentos a tiempo y en su totalidad.

2.La adopción de la Decisión Delegada de la Comisión para el cálculo de la tasa de provisión efectiva, incluida la metodología para dicho cálculo. El objetivo de la tasa de provisión efectiva es aumentar la eficiencia en el uso de garantías presupuestarias y la ayuda financiera, mancomunando estas provisiones individuales en el fondo de provisión común y optimizando el nivel de provisión en vista de la diversificación de riesgos. Se esperaba que, cuando las solicitudes de recursos de las distintas garantías no estuvieran estrechamente correlacionadas, el presupuesto de la Unión pudiera permitirse mantener un nivel de recursos ligeramente inferior frente a los riesgos inherentes a las operaciones garantizadas. La Comisión adoptó la Decisión Delegada en noviembre de 2020 y, posteriormente, se transmitió al Parlamento Europeo y al Consejo para su examen de conformidad con el artículo 269, apartados 5 y 6, del Reglamento sobre las normas financieras. La Decisión Delegada entró en vigor el 25 de febrero de 2021.

3.La definición de una estrategia de inversión y la adopción de la referencia acordada por el contable de la Comisión y el gestor financiero del fondo de provisión común.

4.La preparación del nuevo marco de gobernanza (véase el resumen a continuación).

5.El contable ha adoptado un manual de procedimientos para las operaciones del fondo de provisión común. Este manual proporciona un documento de referencia completo y de uso sencillo que ofrece una descripción general de los principales procesos empresariales implicados en el funcionamiento del fondo de provisión común. Contempla todo el ciclo de vida del fondo de provisión común, incluye referencias a las disposiciones de gobernanza y rendición de cuentas, explica cómo se estimarán las necesidades de liquidez, los procedimientos para el pago de las solicitudes de garantía y la gestión de liquidez, etc.

Énfasis en la gobernanza:

La gobernanza de la gestión de activos para el fondo de provisión común se basa en las mejores prácticas de gestión de activos y análisis comparativo con instituciones homólogas 13 . A comienzos de 2018 se revisó y actualizó el marco organizativo existente para la gestión de los activos por parte de la Comisión. La evaluación independiente de la gestión de activos 14 , que concluyó en diciembre de 2019, respaldó la clara delegación de la toma de decisiones y las líneas de rendición de cuentas, la adecuada separación de funciones, las labores claramente definidas y los procedimientos y procesos bien estructurados y documentados, los controles y equilibrios en todos los niveles del proceso de toma de decisiones, el control apropiado y la específica verificación del cumplimiento.

Las disposiciones de gobernanza definen las funciones y responsabilidades de los actores principales en este marco, de la siguiente manera:

·el gestor financiero del fondo de provisión común asume la responsabilidad final de las decisiones relacionadas con la gestión financiera de los recursos del fondo, así como de las demás carteras que la Comisión gestiona o que se externalizan al Banco Europeo de Inversiones (BEI). Esta función la ha delegado la Comisión a la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros;

·el contable se asegura de que existan controles y equilibrios en todos los niveles para respaldar la supervisión rigurosa e independiente de los procesos y la buena gestión financiera y la contabilidad de los activos y pasivos del presupuesto de la Unión;

·el director de cumplimiento normativo ofrece un control independiente del cumplimiento de los procedimientos acordados y asesora acerca de nuevas o importantes cuestiones legales o de procedimiento.

Las decisiones adoptadas por parte del gestor financiero y acordadas por el contable se basan en una preparación rigurosa, organizada a través de un Consejo de Administración de Activos, que propone procedimientos (por ejemplo, aprobación o actualizaciones de la estrategia de inversión) para su endoso. El Consejo de Administración de Activos y sus subestructuras (comités de riesgo e inversión) garantizan que las decisiones de gestión de activos se tomen con el debido cuidado, de manera profesional y ambos proporcionan seguimiento y supervisión de los procesos de gestión de activos. Las consideraciones de gobernanza y el marco de gestión de riesgos se han ampliado también a otras carteras que la Comisión gestiona.

El Comité de Dirección para Pasivos Contingentes garantiza la organización entre la gestión de los activos del fondo de provisión común y la de los pasivos contingentes derivados de las garantías presupuestarias respaldadas por el fondo de provisión común. Este Comité de Dirección 15 reúne al gestor financiero del fondo de provisión común y a los representantes de la Secretaría General y de las Direcciones Generales competentes responsables de las garantías presupuestarias junto al contable, miembro del Gabinete del comisario de Presupuesto que participa como observador. El Comité de Dirección coordina la gestión del riesgo de las garantías presupuestarias para garantizar que estas se ejecuten de una forma coherente con la necesidad de proteger el presupuesto de la Unión contra la materialización de riesgos indebidos. El Comité de Dirección revisa el funcionamiento del fondo de provisión común para asegurarse de que las provisiones depositadas en el mismo se gestionan de tal manera que satisfagan las necesidades de las garantías presupuestarias subyacentes.

4.Preservar el valor del fondo de provisión común en mercados que suponen un desafío

Las directrices en materia de gestión de activos exigen una política de inversiones prudente para el fondo de provisión común, que tiene como objetivo, en la mayor medida posible, preservar el valor de sus activos para poder atender las solicitudes de garantía de las garantías presupuestarias de la UE, tanto a la vista como en su totalidad. Esto se refleja también en su enfoque conservador a la definición de «inversiones aptas», que se limitan principalmente a títulos de renta fija denominados en euros.

Este enfoque en la protección de la cartera contra la volatilidad o fluctuaciones indebidas está en consonancia con la necesidad de que los activos del fondo de provisión común proporcionen un colchón de capital estable y predecible para las garantías presupuestarias que dependen de él. Sin embargo, preservar el capital, por modesto que pueda parecer como objetivo de inversión, se ha convertido en un desafío cada vez mayor en los mercados de capital de deuda modernos. Recientemente, los tipos de interés de los bonos del Estado «AAA» de la zona del euro (vencimiento a 10 años) fluctuaron entre el -0,5 y el -0,25 % y, en ocasiones, alcanzaron valores tan bajos como el -0,8 % anual. El gráfico siguiente muestra la tendencia a la baja de los tipos de interés de todos los bonos del Estado con calificación «AAA» y de todos los bonos del Estado de la zona del euro desde 2004.

Gráfico 1: tipos de interés nominal de los bonos del Estado de la zona del euro desde el 6 de septiembre de 2004 (ECB SDW 16 )

La referencia para inversiones del fondo se ha modelado rigurosamente teniendo en cuenta el entorno de mercado imperante. Su objetivo es ofrecer la mejor combinación de bajo riesgo y estabilidad mientras se maximiza el rendimiento (reduciendo al mínimo las pérdidas) en este contexto. El contable de la Comisión lo aprobó en septiembre de 2020, tras una rigurosa validación que se realizó mediante pruebas retrospectivas, análisis de sensibilidad y pruebas de resistencia.

La referencia estratégica optimizada del fondo de provisión común tiene una duración de 3,4 años, con base en supuestos relativos a la dinámica de los instrumentos de política subyacentes, en concreto, el perfil temporal de las entradas y las solicitudes sobre las provisiones en los distintos compartimentos. El nivel de riesgo se limitó, de modo que la cantidad máxima esperada de pérdidas de la cartera durante el período anual no pueda exceder el 2 % del total de la cartera con un nivel de confianza elevado (95 %). El rendimiento absoluto esperado que cabe esperar que proporcione la referencia anualmente oscila entre el -0,35 y el + 0,05 %, con una estimación central de -0,15 %.

La estrategia de inversión propuesta ofrece el nivel optimizado de rendimiento para una cartera conservadora con oportunidades limitadas de toma de riesgos, algo que puede lograrse en la práctica en las circunstancias imperantes del mercado sin incurrir en riesgos de inversión indebidos.

Centrarse en los factores ambientales, sociales y de gobernanza (ASG) en la política de inversión del fondo de provisión común

Las directrices en materia de gestión de activos otorgan un lugar destacado a la política ASG en la selección y gestión de los activos que contiene el fondo de provisión común 17 . En primer lugar, los criterios de selección de activos de la política ASG incluyen tanto una evaluación negativa como positiva de los activos para garantizar la coherencia con las iniciativas de la Comisión sobre el Pacto Verde Europeo y los objetivos ASG relacionados, como el fortalecimiento de las finanzas sostenibles y la equidad social, etc. Por ejemplo, los criterios de evaluación negativa excluyen de las inversiones aquellas actividades relacionadas con la producción o comercialización de municiones y armamento prohibidos por los convenios internacionales o los juegos de azar, en las que los ingresos de estas actividades superen el 25 % de los ingresos de la empresa en la que se invierte. En segundo lugar, el enfoque de evaluación positiva implica elegir bonos con clasificación ASG en lugar de los que no tienen dicha clasificación, siempre que esta sea compatible con las consideraciones generales de nuestro proceso de inversión. Como resultado de ello, las carteras actuales que gestiona la Comisión ya presentan una huella ASG muy fuerte; por ejemplo, alrededor del 9 % de los activos del FEIE a finales de 2020 se han invertido en valores clasificados ASG. Mantener y profundizar esta ya sólida condición ASG requiere una supervisión y un análisis constante de los mercados, así como una evaluación de la profundidad del mercado y del volumen disponible para operar.

5.Obligación de informar y rendición de cuentas

18 De conformidad con el artículo 214 del Reglamento sobre las normas financieras, la Comisión informará anualmente al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el fondo de provisión común. Estos informes presentarán el desempeño general del fondo, así como la información adicional establecida en las directrices en materia de gestión de activos. El gestor financiero preparará los estados financieros anuales que acompañarán al informe anual. Estos estados financieros tendrán que prepararse de acuerdo con las normas de contabilidad de la UE y se consolidarán en las cuentas anuales provisionales y finales de la Unión.

Además, el artículo 41 del Reglamento sobre las normas financieras prevé la presentación de informes sobre cada uno de los programas de garantía presupuestaria, que también deberán ir acompañados de cierta información sobre el fondo de provisión común. Esto incluye información sobre la gestión financiera, el desempeño y el riesgo al final del año anterior, los flujos financieros durante el año anterior, las transacciones significativas y cualquier información pertinente sobre la exposición al riesgo financiero de la Unión. Esta información se adjuntará al proyecto de presupuesto en un documento de trabajo.

El proyecto de presupuesto también incluye el ajuste anual del nivel de provisión como resultado de aplicar la tasa de provisión efectiva y, por lo tanto, es importante garantizar la total transparencia en relación al nivel de la tasa de provisión efectiva y los supuestos empleados en estos cálculos. Sin embargo, dado que el fondo de provisión común estará compuesto únicamente por activos del Fondo de Garantía FEIE durante los primeros meses de su existencia, y dado que no habrá experiencia en la gestión de pasivos mancomunados en el momento del cálculo, el enfoque sensato sería aplicar una tasa de provisión efectiva del 100 % para 2021, y a efectos de la elaboración del proyecto de presupuesto 2022.

Conclusiones:

Con la introducción del fondo de provisión común, la función de gestión de activos de la Comisión, que ha estado en funcionamiento durante más de treinta años, evoluciona hacia una nueva dimensión, con base en una sólida gobernanza y controles de riesgos y en una experiencia técnica reconocida.

A lo largo de 2020, la Comisión dedicó mucho esfuerzo a la preparación del marco jurídico, político y técnico para la gestión del fondo de provisión común. Este trabajo ha preparado a la Comisión para gestionar eficazmente la transición al fondo de provisión común y la activación progresiva de sus compartimentos constituyentes durante 2021.

(1) Tal y como establece el artículo 212 del Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de julio de 2018, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1296/2013, (UE) n.º 1301/2013, (UE) n.º 1303/2013, (UE) n.º 1304/2013, (UE) n.º 1309/2013, (UE) n.º 1316/2013, (UE) n.º 223/2014 y (UE) n.º 283/2014 y la Decisión n.º 541/2014/UE y por el que se deroga el Reglamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 (DO L 193 de 30.7.2018, p. 1), (el Reglamento sobre las normas financieras).

(2) Reglamento (UE) 2015/1017 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de junio de 2015, relativo al Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas, al Centro Europeo de Asesoramiento para la Inversión y al Portal Europeo de Proyectos de Inversión, y por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1291/2013 y (UE) n.º 1316/2013 — el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (DO L 169 de 1.7.2015, p. 1).

(3) Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el Programa InvestEU [COM(2018) 439 final].

(4) Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional [COM (2018) 460 final].

(5) El marco para la ayuda financiera a países no pertenecientes a la UE en forma de préstamos se establece mediante decisiones del Parlamento Europeo y/o del Consejo emitidas a tal efecto.

(6) De conformidad con el artículo 212 del Reglamento sobre las normas financieras, el fondo de provisión común contendrá las provisiones para cubrir los pasivos financieros resultantes de instrumentos financieros, garantías presupuestarias o asistencia financiera. El conjunto inicial de instrumentos contribuyentes refleja los requisitos de los actos jurídicos pertinentes. La estructura prevista del fondo permite añadir más instrumentos contribuyentes en cualquier momento, sujeto al cumplimiento de los requisitos de las directrices en materia de gestión de activos del fondo de provisión común y de los actos jurídicos pertinentes.

(7) Reglamento (UE) 2017/1601 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de septiembre de 2017, por el que se establece el Fondo Europeo de Desarrollo Sostenible (FEDS), la Garantía del FEDS y el Fondo de Garantía del FEDS (DO L 249 de 27.9.2017, p. 1).

(8) Reglamento (CE, Euratom) n.º 480/2009 del Consejo, de 25 de mayo de 2009, por el que se crea un Fondo de Garantía relativo a las acciones exteriores (DO L 145 de 10.6.2009, p. 10).

(9) C(2020) 7684 final.

(10) En virtud de su base jurídica actual, los recursos del Fondo de Garantía relativo a las acciones exteriores se consideran un solo grupo y, por lo tanto, no se separan por instrumento contribuyente subyacente. A pesar de que el Reglamento n.º 480/2009 quedará derogado tras la transferencia de los activos del Fondo de Garantía relativo a las acciones exteriores al fondo de provisión común, dicho Reglamento seguirá rigiendo la provisión de la cartera «tradicional» del Fondo de Garantía relativo a las acciones exteriores. El Fondo de Garantía relativo a las acciones exteriores forma un único compartimento dentro del fondo de provisión común, y contiene las provisiones para ambos: garantías presupuestarias externas (mandato de préstamo exterior y sus garantías predecesoras) y dotación de ayuda financiera (préstamos de ayuda macrofinanciera autorizados antes del MFP posterior a 2020 y préstamos Euratom autorizados antes del MFP posterior a 2020).

(11) Decisión del Consejo, de 29 de marzo de 1977, por la que se faculta a la Comisión para contratar empréstitos Euratom con vistas a contribuir a la financiación de las centrales nucleoeléctricas (77/270/Euratom) (DO L 088 de 06.04.1977, p. 9).

(12) En virtud de la Garantía de Acción Exterior basada en la Propuesta para el establecimiento del IVDCI.

(13) Tras un taller de evaluación por homólogos con representantes del Banco Mundial y el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), se estableció una nueva estructura de gobernanza para las actividades de gestión de activos de la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros a partir del 1 de febrero de 2018. A pesar de que homólogos, en especial del Banco Mundial (en 2014), ya evaluaron que la estructura de gobernanza de la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros era compatible con los estándares de la industria, los cambios en la estructura de gobernanza aplicados desde principios de 2018 aportaron nuevas mejoras, a la luz del aumento previsto de los activos gestionados.

(14) Assessing the advantages and disadvantages of entrusting the financial management of the assets of the Common Provisioning Fund to the Commission, the EIB, or a combination of the two («Evaluación de las ventajas y desventajas de confiar la gestión financiera de los activos del fondo de provisión común a la Comisión, el BEI o una combinación de ambos», documento en inglés) realizada por ICF y Keypoint Financial, diciembre de 2019.

(15) Decisión de la Comisión, de 24 de julio de 2020, sobre la creación del Comité de Dirección para Pasivos Contingentes derivados de las garantías presupuestarias [C(2020) 5154].

(16) Statistical Data Warehouse.

(17) Artículos 9 y 10 de las directrices en materia de gestión de activos.

(18) El artículo 11 requiere que se incluya la información clave sobre la composición de la cartera, el desempeño en relación con la referencia, el número de solicitudes, etc.; el artículo 10 requiere informar sobre el perfil ASG del fondo de provisión común.

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Bruselas, 26.2.2021

COM(2021) 88 final

ANEXO

de la

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

sobre la entrada en funcionamiento del fondo de provisión común

Presentación de los preparativos para el fondo de provisión común

1.Directrices en materia de gestión de activos

En marzo de 2020 se adoptó la Decisión de la Comisión relativa a las directrices en materia de gestión de activos del fondo de provisión común. Estas directrices definen los objetivos, la estructura y las operaciones del fondo de provisión común, e identifican la fuente de los activos que se incluirán en el fondo. Las directrices en materia de gestión de activos establecen una política de inversión prudente para el fondo de provisión común, destinada a garantizar la estabilidad del valor del fondo y a preservar el capital en condiciones de mercado difíciles (tanto como sea posible), de modo que el fondo pueda cumplir a tiempo y en su totalidad con las solicitudes de garantía al amparo de la provisión de los compartimentos.

Esto se refleja también en su enfoque conservador a la definición de «inversiones admisibles». La Decisión incorpora también factores ambientales, sociales y de gobernanza (ASG) en el proceso de gestión de los activos. Artículos separados de la Decisión relativa a las directrices en materia de gestión de activos describen los principios de valoración, atribución de costes, contabilidad y presentación de informes. Además, las directrices en materia de gestión de activos proporcionan una descripción general del proceso de pago de las solicitudes de garantía y describen cómo aplica el gestor financiero la estrategia de inversión. Por último, la Decisión delega las responsabilidades y tareas del gestor financiero al director general de la Dirección General de Presupuestos.

2.Tasa de provisión efectiva

La Comisión ha adoptado la Decisión delegada que establece el método y las condiciones detalladas para el cálculo de la tasa de provisión efectiva, según lo previsto en el artículo 213 del Reglamento sobre las normas financieras.

El objetivo de la tasa de provisión efectiva es aumentar la eficiencia en el uso de garantías presupuestarias y la ayuda financiera, optimizando el nivel de cada una de las provisiones mancomunadas en el fondo de provisión común en vista de la diversificación de riesgos. Se esperaba que, cuando las solicitudes de recursos de las distintas garantías no estuvieran estrechamente correlacionadas, el presupuesto de la Unión pudiera permitirse mantener un nivel de recursos ligeramente inferior frente a los riesgos inherentes a las operaciones garantizadas.

El Reglamento sobre las normas financieras dispone que la Comisión adopte un acto delegado, como complemento del Reglamento, de conformidad con el procedimiento establecido en su artículo 269, apartado 4, previa consulta a los expertos de los Estados miembros. De acuerdo con los requisitos del Reglamento sobre las normas financieras, la tasa de provisión efectiva se aplica al importe total de los recursos necesarios para cubrir las solicitudes de garantías previstas durante un periodo de un año. El método para el cálculo de la tasa de provisión efectiva tiene en cuenta la correlación del riesgo entre las garantías presupuestarias y los programas de asistencia financiera, así como las condiciones del mercado y la previsión de entradas y salidas del fondo de provisión común.

Además de establecer la fórmula para el cálculo de la tasa de provisión efectiva, la Decisión enumera las funciones pertinentes del gestor financiero y de los ordenadores de instrumentos financieros que contribuyen al fondo de provisión común en relación a la provisión efectiva. Además, se estableció una medida de salvaguardia que permite la protección del presupuesto de la Unión en momentos en los que no pueda aplicarse de forma prudente el método de cálculo de la tasa de provisión efectiva debido a, por ejemplo, una falta de información sobre las exposiciones contraídas por las distintas garantías.

La Comisión adoptó la Decisión delegada en noviembre de 2020 y, posteriormente, se transmitió al Parlamento Europeo y al Consejo para su examen, de conformidad con el artículo 269, apartado 6, del Reglamento sobre las normas financieras. No se recibieron objeciones durante el periodo de control, por lo que la Decisión delegada entró en vigor el 25 de febrero de 2021.

3.Asignación estratégica de activos y referencia estratégica

Las directrices en materia de gestión de activos 1 del fondo de provisión común establecen los principios generales que rigen el proceso (asignación estratégica de activos) para la creación de una cartera de referencia que guíe la composición del fondo y a la que pueda recurrirse para comparar su desempeño. Esta referencia captura el perfil de riesgos y beneficios a largo plazo del fondo de provisión común y ofrecerá una orientación para las decisiones de inversión a lo largo de la vida útil del fondo. La referencia refleja la asignación estratégica de activos y ofrece una estructura de referencia en términos de distribución de vencimientos, clases de activos, calidad crediticia y duración, a la que se recurrirá para comparar periódicamente el desempeño de los activos del fondo de provisión común.

El gestor financiero utilizó, en un proceso separado para establecer la referencia estratégica, los objetivos de inversión establecidos en las directrices en materia de gestión de activos (p. ej., mantenimiento del capital y liquidez necesaria para cumplir con las solicitudes de garantía en su totalidad y sin demora) y el programa de flujo de efectivo del fondo de provisión común, para evaluar el horizonte de inversión de la cartera del fondo en base a la cual deben alcanzarse los objetivos, así como para determinar la tolerancia al riesgo de la cartera del fondo que resulte congruente con estos objetivos y con el horizonte de inversión.

El contable aprobó la referencia estratégica en septiembre de 2020, tras la debida revisión por parte de los órganos rectores. La asignación estratégica de activos y la referencia estratégica se fijan para varios años. Estas regirán la gestión de los activos del fondo de provisión común hasta que se actualice la referencia, en caso de que se produzca un cambio significativo en las condiciones del mercado o de que cambien las características subyacentes de riesgos y beneficios a largo plazo del fondo.

4.Asignación táctica de activos

Tras la adopción de la asignación estratégica de activos y de la referencia estratégica para el fondo de provisión común, el gestor financiero desarrolló la asignación táctica de activos, que establece asignaciones de inversión concretas en horizontes más cortos (de seis a doce meses), para orientar la aplicación diaria de la estrategia de inversión. La asignación táctica de activos incorpora dinámicas contemporáneas (p. ej., desarrollos de política previstos y una perspectiva de factores fundamentales, de valoración y técnicos) en las decisiones de inversión con el fin de posicionar mejor la cartera para hacer frente a las condiciones cambiantes del mercado. El desarrollo de la asignación táctica de activos es un proceso estructurado. Tiene como objetivo la creación de carteras que sean resistentes en diferentes condiciones de mercado, para lo que utiliza el análisis de escenarios para lidiar con la incertidumbre y técnicas de optimización. Los límites de inversión garantizan la mitigación del riesgo y la coherencia con la asignación estratégica de activos a más largo plazo. Si bien la asignación táctica de activos constituye la referencia a corto plazo para la gestión real de la cartera, se ajustará periódicamente sobre la base de la evolución del flujo de información de los mercados financieros.

5.Configuración operativa y de TI

La operación de un fondo mancomunado requirió el desarrollo y la realización de pruebas de nuevos procesos contables y de TI en un corto período de tiempo. Este trabajo se ha centrado en la creación de un registro de accionistas, una solución de TI que realizará un seguimiento de las transacciones, el número de unidades por accionista y la evolución del valor de los activos del fondo de provisión común. Asimismo, se ha trabajado en otros desarrollos de TI relacionados con el desarrollo de nuevos módulos de TI para la gestión de las entradas y salidas, para supervisar e informar sobre la propiedad y para determinar el valor al final de cada mes.

6.Gestión de la liquidez y flujos de efectivo

La propuesta de procedimientos eficaces relacionados con la gestión de los flujos de efectivo entre el fondo de provisión común, la tesorería central de la Comisión y los servicios de ordenación de pagos, que representan el instrumento de contribución subyacente, atiende a 3 objetivos: garantizar la gestión eficaz de la liquidez y unos pagos puntuales, manteniendo una carga administrativa ligera. El sistema de colchones de liquidez, por el que cada compartimento está representado por un colchón de liquidez independiente, está alineado con los requisitos de las directrices en materia de gestión de activos del fondo de provisión común. Para la gestión eficaz de los flujos de efectivo, los procedimientos separados, que definen las operaciones del colchón de liquidez, la reposición y el pago de las solicitudes de garantía, se basan en gran medida en la estrecha coordinación entre las tres contrapartes principales, es decir, la cartera del fondo de provisión común, la tesorería central de la Comisión y las Direcciones Generales de la línea correspondiente, aplicando las garantías presupuestarias y otros programas.

7.Manual de procedimientos y documento de información de los accionistas

Según lo dispuesto en el artículo 212, apartado 3, del Reglamento sobre las normas financieras, el contable ha acordado el manual de procedimientos para las operaciones del fondo de provisión común. Dicho manual constituye un documento de referencia exhaustivo y de uso fácil que proporciona una descripción general de los principales procesos empresariales. Contempla todo el ciclo de vida del fondo de provisión común, incluye referencias a las disposiciones de gobernanza y rendición de cuentas, explica cómo se estimarán las necesidades de liquidez, los procedimientos para el pago de las solicitudes de garantía y la gestión de liquidez, etc. El manual se basa en las directrices en materia de gestión de activos y en las disposiciones del Reglamento sobre las normas financieras, y consolida el trabajo realizado por el gestor financiero para preparar la aplicación del fondo de provisión común. Un beneficio adicional de este resumen global es que demuestra claramente las interdependencias entre operaciones y flujos de trabajo, y facilita la coordinación de todos los actores. Además del manual de procedimientos, la información más relevante para los «accionistas» (servicios de la Comisión cuyos instrumentos de política aportan disposiciones al fondo de provisión común) se resume en un documento independiente de información de los accionistas. Este documento presenta los aspectos principales de la gestión de riesgos, negociación, gestión de la cartera y explica en detalle las operaciones, tales como entradas o pago de solicitudes de garantía, etc.

(1) Artículo 5 de las directrices en materia de gestión de activos.

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