1.

¿Confiere la Directiva 2003/4/CE ( 2 ) a toda persona el derecho a conocer la ubicación de las parcelas permanentes de muestreo del inventario forestal estadístico? A esta cuestión procede responder en el presente procedimiento.

2.

Periódicamente, la Agencia de Medio Ambiente de Estonia recoge datos en estas parcelas permanentes de muestreo, que sirven de muestras representativas para extraer conclusiones sobre el estado general de los bosques. Las localizaciones deben seguir siendo confidenciales para evitar que se manipulen los espacios naturales de estos lugares y que pierdan así su carácter representativo.

3.

Pero, como es sabido, en virtud de la Directiva 2003/4 es posible solicitar la divulgación de información medioambiental a las autoridades públicas sin acreditar un interés específico. Por ello, si se confirma que los datos de ubicación controvertidos son información medioambiental, se plantean cuestiones delicadas en cuanto a posibles excepciones a este derecho, en particular, si la cooperación internacional en materia de inventario forestal o la protección del medio ambiente justifican un tratamiento confidencial de estos datos. Asimismo, procede examinar qué importancia atribuye la Directiva 2003/4 al riesgo de que la divulgación de las localizaciones pueda afectar a la calidad del inventario forestal.

4.

El derecho de acceso a la información medioambiental se recoge en el Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente ( 3 ) (en lo sucesivo, «Convenio de Aarhus»), que la Comunidad firmó en Aarhus (Dinamarca) el 25 de junio de 1998. ( 4 )

5.

El artículo 2, punto 3, del Convenio define el concepto de información medioambiental:

«A efectos del presente Convenio:

[…]

3.   Por “información(es) sobre el medio ambiente” se entiende toda información, disponible en forma escrita, visual, oral o electrónica o en cualquier otro soporte material y que se refiera a:

[…]».

6.

El artículo 4 del Convenio regula el derecho de acceso a la información sobre el medio ambiente. En el artículo 4, apartados 3 y 4, se establecen excepciones:

«3.   Podrá denegarse una solicitud de información sobre el medio ambiente si:

[…]

4.   Podrá denegarse una solicitud de información sobre el medio ambiente en caso de que la divulgación de esa información pudiera tener efectos desfavorables sobre:

[…]

[…]

Los motivos de denegación antes mencionados deberán interpretarse de manera restrictiva teniendo en cuenta el interés que la divulgación de las informaciones solicitadas tendría para el público y según que esas informaciones guarden o no relación con las emisiones al medio ambiente.»

7.

Los objetivos relacionados con el acceso a la información medioambiental se desprenden del considerando 1 de la Directiva 2003/4:

«Un mayor acceso del público a la información medioambiental y la difusión de tal información contribuye a una mayor concienciación en materia de medio ambiente, a un intercambio libre de puntos de vista, a una más efectiva participación del público en la toma de decisiones medioambientales y, en definitiva, a la mejora del medio ambiente.»

8.

El considerando 16 de la Directiva 2003/4 se refiere a la denegación de dicha información:

«El derecho a la información significa que la divulgación de la información debe ser la norma general y que debe permitirse que las autoridades públicas denieguen una solicitud de información medioambiental en casos concretos claramente definidos. Los motivos de denegación deben interpretarse de manera restrictiva, de tal modo que el interés público atendido por la divulgación de la información debe ponderarse con el interés atendido por la denegación de la divulgación. […]»

9.

La calidad de la información medioambiental y el procedimiento de recogida de dicha información se mencionan en el considerando 20 de la Directiva 2003/4:

«Las autoridades públicas deben intentar garantizar que la información medioambiental sea comprensible, precisa y susceptible de comparación cuando esta sea recogida por dichas autoridades o en su nombre. El procedimiento empleado en la recogida de datos debe darse a conocer, a petición del interesado, ya que constituye un factor importante a la hora de evaluar la calidad de la información facilitada.»

10.

El artículo 2 de la Directiva 2003/4 define, en particular, el concepto de «información medioambiental»:

«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:

[…]».

11.

El derecho de acceso a la información medioambiental se deriva del artículo 3 de la Directiva 2003/4:

«1.   Los Estados miembros harán lo necesario para que las autoridades públicas estén obligadas, de acuerdo con lo dispuesto en la presente Directiva, a poner la información medioambiental que obre en su poder o en el de otras entidades en su nombre a disposición de cualquier solicitante, a petición de este, y sin que dicho solicitante esté obligado a declarar un interés determinado.

2.   A reserva del artículo 4, […], la información medioambiental se facilitará al solicitante»

12.

Las excepciones al derecho de acceso están previstas en el artículo 4 de la Directiva 2003/4:

«1.   Los Estados miembros podrán denegar las solicitudes de información medioambiental si:

[…]

[…]

2.   Los Estados miembros podrán denegar las solicitudes de información medioambiental si la revelación de la información puede afectar negativamente a:

[…]

Los motivos de denegación mencionados en los apartados 1 y 2 deberán interpretarse de manera restrictiva teniendo en cuenta para cada caso concreto el interés público atendido por la divulgación. En cada caso concreto, el interés público atendido por la divulgación deberá ponderarse con el interés atendido por la denegación de la divulgación. […]»

13.

El artículo 8 de la Directiva 2003/4 se refiere a la calidad de la información y a los procedimientos para su recogida:

«1.   Los Estados miembros velarán por que, en la medida en que esté en su poder, toda información recogida por ellos o en su nombre esté actualizada y sea precisa y susceptible de comparación.

2.   Previa petición, las autoridades públicas deberán responder a las solicitudes de información mencionada en la letra b) del apartado 1 del artículo 2, informando al solicitante sobre el lugar donde se puede encontrar información, siempre y cuando esta esté disponible, sobre el método de medición, incluido el método de análisis, de muestreo y de tratamiento previo de las muestras, utilizado para la obtención de la información, o haciendo referencia al procedimiento normalizado empleado.»

14.

Desde 1999, la Agencia de Medio Ambiente demandada lleva a cabo el inventario forestal nacional de Estonia. Su objetivo principal es elaborar resúmenes estadísticos sobre el estado, la situación y la utilización de las masas forestales en Estonia, así como sobre el uso del suelo y los cambios que se producen en él. Se trata de un método para inventariar de forma objetiva extensas superficies forestales, con el menor coste posible. Las mediciones y las valoraciones se recogen en parcelas de muestreo agrupadas, situadas en los laterales de parcelas cuadradas (denominadas rectángulos) de 800 x 800 m (64 ha). Las parcelas se dividen en permanentes y temporales. Conforme a las condiciones de un muestreo aleatorio, cada parcela de muestreo representa proporcionalmente una parte de la superficie total de los bosques de Estonia. Los datos de seguimiento se generalizan y a partir de ellos se elabora un informe estadístico sobre las masas forestales de Estonia. La Agencia de Medio Ambiente publica los resultados del inventario forestal en su sitio web.

15.

La Mittetulundusühing Roheline Kogukond, la MTÜ Eesti Metsa Abiks, la Päästame Eesti Metsad MTÜ y la Sihtasutus Keskkonnateabe Ühendus (en lo sucesivo, conjuntamente, «asociaciones de defensa del medio ambiente») presentaron ante la Agencia de Medio Ambiente una solicitud de información con la que pretendían obtener, entre otras cosas, los datos básicos en los que se basaba el inventario forestal estadístico. Estos datos básicos son datos relativos a la ubicación, medición y evaluación de las parcelas de muestreo. Pues bien, la Agencia de Medio Ambiente solo facilitó parte de los datos básicos, sin dar las coordenadas de las parcelas permanentes de muestreo.

16.

Posteriormente, las asociaciones de defensa del medio ambiente presentaron ante el Tallinna Halduskohus (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Tallin, Estonia) una demanda en la que solicitaban que se condenase a la Agencia de Medio Ambiente a atender a su solicitud de información y a facilitarles las coordenadas de las parcelas permanentes de muestreo utilizadas para el inventario forestal estadístico.

17.

En el marco de este procedimiento, el Tallinna Halduskohus (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Tallin) plantea al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

18.

Las asociaciones de defensa del medio ambiente, la Agencia de Medio Ambiente, Estonia y la Comisión Europea presentaron observaciones escritas y respondieron a una solicitud de información del Tribunal de Justicia. Este renunció a la celebración de una vista oral con arreglo al artículo 76, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, al considerar que ya estaba suficientemente informado.

19.

Mediante sus cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si el derecho de acceso a la información medioambiental obliga a la demandada a facilitar datos sobre la ubicación de las parcelas permanentes de muestreo del inventario forestal estadístico.

20.

El derecho de acceso a la información medioambiental se deriva del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2003/4 y solo requiere que la información solicitada constituya información medioambiental. No obstante, la Directiva también prevé algunas excepciones al derecho de acceso que permiten a la autoridad competente denegar la divulgación.

21.

A continuación, expondré, en primer lugar, que los datos de ubicación controvertidos son información medioambiental (primera cuestión, véase la sección A) y, a continuación, analizaré las excepciones al derecho de acceso a la información medioambiental (cuestiones segunda y sexta, véase la sección B). Para concluir, demostraré que las restantes cuestiones carecen de pertinencia en el procedimiento principal (véanse las secciones C y D).

22.

Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si los datos relativos a la ubicación de las parcelas permanentes de muestreo del inventario forestal estadístico en el litigio principal deben calificarse de información medioambiental en el sentido del artículo 2, punto 1, letras a) o b), de la Directiva 2003/4.

23.

A tenor del artículo 2, punto 1, letra a), de dicha Directiva, se entenderá por «información medioambiental» toda información sobre la situación de elementos del medio ambiente, como, en particular, el suelo, la tierra, los paisajes y espacios naturales, así como la diversidad biológica y sus componentes.

24.

Considerados aisladamente, los datos de ubicación en cuestión son meras coordenadas geográficas que no dicen nada sobre la situación de los elementos del medio ambiente.

25.

En cambio, la información relativa a las parcelas permanentes de muestreo del inventario forestal estadístico, en el sentido de dicha definición, es información sobre la situación de elementos del medio ambiente, a saber, sobre determinados espacios naturales y elementos de la diversidad biológica presentes en dichos lugares. Sin embargo, esto incluye también la información de ubicación correspondiente. Sin información sobre la ubicación, el conjunto de estos datos permite hacer afirmaciones estadísticas sobre el estado de los bosques, pero solo con la información sobre la ubicación puede atribuirse a determinados espacios naturales la información sobre su situación.

26.

La Agencia de Medio Ambiente objeta que el método de recogida de información medioambiental no está necesariamente incluido en el concepto de información medioambiental. A este respecto se ha de admitir que el artículo 8, apartado 2, de la Directiva 2003/4 contiene obligaciones específicas de comunicación en lo que respecta a los procedimientos de recogida de información medioambiental que son objeto de las cuestiones prejudiciales tercera a quinta.

27.

Pero incluso, aun cuando los datos de ubicación se consideraran información metodológica, esto no permitiría excluir, solo por esta razón, dichos datos del concepto de información medioambiental. A este respecto, los datos de ubicación se distinguen, por ejemplo, de los criterios de selección de las parcelas de muestreo, que no describen la situación de elementos concretos del medio ambiente.

28.

Por consiguiente, procede afirmar que los datos relativos a la ubicación de las parcelas permanentes de muestreo del inventario forestal estadístico constituyen, junto con la información sobre la situación de dichas parcelas, información sobre la situación de elementos del medio ambiente y, por tanto, información medioambiental en el sentido del artículo 2, punto 1, letra a), de la Directiva 2003/4.

29.

La cuestión de si dicha información constituye además información medioambiental en el sentido del artículo 2, punto 1, letra b), de la Directiva 2003/4 no afecta al derecho de acceso y, por tanto, no es necesario resolver al respecto.

30.

Dado que las asociaciones de defensa del medio ambiente tienen, por tanto, en principio, en virtud del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2003/4, un derecho a la divulgación de los datos de ubicación controvertidos, se plantea la cuestión de si la Agencia de Medio Ambiente puede invocar una excepción a este derecho para denegar la divulgación. Estas excepciones se basan en determinados intereses que se verían afectados por la divulgación.

31.

Por lo tanto, comenzaré describiendo el grado de riesgo necesario para un interés protegido en el marco de una excepción (tercera parte de la segunda cuestión prejudicial; véase el apartado 1). Sobre esta base, es posible examinar los diferentes intereses que pueden justificar una denegación de divulgación. A este respecto, examinaré en primer lugar la sexta cuestión prejudicial, ya que el interés en la calidad del inventario forestal que en ella se menciona constituye el núcleo de todas las objeciones formuladas contra la divulgación de los datos de ubicación controvertidos (véase el apartado 2). Además, el órgano jurisdiccional remitente pregunta sobre distintas excepciones previstas en el artículo 4 de la Directiva 2003/4, a saber, sobre las operaciones en curso de elaboración (primera parte de la segunda cuestión prejudicial; véase el apartado 3), sobre la necesidad de fijar por ley la excepción para la confidencialidad de los procedimientos de las autoridades públicas (segunda parte de la segunda cuestión prejudicial; véase el apartado 4), sobre los efectos negativos sobre las relaciones internacionales del Estado (tercera parte de la segunda cuestión prejudicial; véase el apartado 5) y sobre la protección del medio ambiente (cuarta parte de la segunda cuestión prejudicial; véase el apartado 6).

32.

Mediante la tercera parte de la segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si, a efectos de la aplicación de la excepción al derecho de acceso a la información medioambiental prevista en el artículo 4, apartado 2, letra b), de la Directiva 2003/4, es preciso tener constancia de efectos negativos reales sobre las relaciones internacionales del Estado que puedan derivar de la revelación de la información solicitada, o basta con que se constate el riesgo de que se produzcan tales efectos.

33.

Si bien el órgano jurisdiccional remitente plantea esta cuestión en lo que respecta específicamente a la excepción relativa a la protección de las relaciones internacionales prevista en el artículo 4, apartado 2, letra b), de la Directiva 2003/4, el grado de riesgo exigido para una excepción es pertinente para todas las excepciones. Por lo tanto, responderé a esta parte de la cuestión en primer lugar.

34.

La respuesta se desprende de una reiterada jurisprudencia relativa al acceso a los documentos de las instituciones de la Unión. Según esta jurisprudencia, incumbe a la institución, en caso de denegación, explicar las razones por las que el acceso puede menoscabar concreta y efectivamente el interés protegido por una excepción que invoca dicha institución. Además, el riesgo de dicho menoscabo debe ser razonablemente previsible y no meramente hipotético. ( 5 )

35.

Como señala Estonia, el Tribunal de Justicia ha aplicado entretanto este criterio a las excepciones al derecho de información con arreglo a la Directiva 2003/4. ( 6 )

36.

Por consiguiente, la aplicación de excepciones al derecho de acceso a la información medioambiental presupone que la divulgación de la información controvertida cree un riesgo razonablemente previsible y no meramente hipotético de un perjuicio concreto y efectivo para el interés protegido en cada caso.

37.

La sexta cuestión prejudicial tiene por objeto determinar si un riesgo para la calidad de las futuras ediciones del inventario forestal puede justificar la denegación de la divulgación de los datos de ubicación.

38.

La Directiva 2003/4 reconoce expresamente este interés e incluso crea la correspondiente obligación de protección. En efecto, con arreglo al artículo 8, apartado 1, los Estados miembros velarán por que, en la medida en que esté en su poder, toda información recogida por ellos o en su nombre esté actualizada y sea precisa y susceptible de comparación.

39.

El inventario forestal es elaborado periódicamente por la Agencia de Medio Ambiente, una autoridad del Estado estonio, y, según las informaciones concordantes facilitadas por las partes, sirve de base para las decisiones adoptadas por las autoridades públicas en el ámbito de la silvicultura y de la política medioambiental. La comparabilidad de la información recogida es esencial a este respecto, ya que el inventario forestal debe plasmar la evolución de la situación de los bosques a lo largo del tiempo y ser comparable con estudios similares realizados en otros Estados. Se trata, por tanto, de información en el sentido del artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2003/4.

40.

Según el órgano jurisdiccional remitente, la Agencia de Medio Ambiente acreditó que la divulgación de los datos de ubicación controvertidos podría dar lugar a intentos de manipular el inventario forestal por parte de personas interesadas con el fin, por ejemplo, de obtener mayores volúmenes de tala. Si se materializase este riesgo, se vería comprometida la calidad del inventario forestal. Probablemente sería menos preciso y la comparabilidad de los resultados temporales y locales también sería dudosa. Por consiguiente, el Estado miembro debe impedir dicha divulgación, al menos en la medida de lo posible. La Agencia de Medio Ambiente y Estonia señalan que esta evaluación se comparte a nivel internacional ( 7 ) y, en particular, en otros Estados miembros. ( 8 )

41.

Pero, ¿es esto suficiente para justificar, sobre la base del artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2003/4, una excepción al derecho de acceso a los datos de ubicación?

42.

Este resultado sería contrario a la enumeración exhaustiva de las excepciones que figuran en el artículo 4 de la Directiva 2003/4. Como ya ha señalado el Tribunal de Justicia ( 9 ) y también yo misma, ( 10 ) conforme al considerando 16, solo debe permitirse que las autoridades públicas denieguen una solicitud de información medioambiental en casos concretos claramente definidos. Estos casos se recogen en el artículo 4. Por consiguiente, el derecho de acceso a la información medioambiental se reconoce en el artículo 3, sin perjuicio del artículo 4. En cambio, el artículo 8, apartado 1, no es objeto de una reserva y tampoco contiene ninguna indicación expresa según la cual la protección de la calidad de la información medioambiental pueda justificar la denegación de su divulgación.

43.

Además, otras excepciones serían contrarias al Convenio de Aarhus, ( 11 ) transpuesto por la Directiva 2003/4, que también prevé, en su artículo 4, apartados 3 y 4, únicamente determinadas excepciones expresamente enunciadas. ( 12 )

44.

No obstante, el párrafo 17 del preámbulo del Convenio de Aarhus subraya también que es importante que en la toma de decisiones los gobiernos tengan plenamente en cuenta consideraciones relacionadas con el medio ambiente y que, por tanto, las autoridades públicas deben disponer de informaciones exactas, detalladas y actualizadas sobre el medio ambiente. Además, en virtud del artículo 5, apartado 1, de dicho Convenio, cada Parte procurará que las autoridades públicas posean y tengan al día las informaciones sobre el medio ambiente que sea útiles para el desempeño de sus funciones. También es necesario que se establezcan mecanismos obligatorios para que las autoridades públicas estén debidamente informadas de las actividades propuestas y en curso que puedan afectar de manera significativa al medio ambiente. El inventario forestal es un mecanismo de este tipo.

45.

De lo anterior cabe concluir, por una parte, que el interés en la calidad de la información medioambiental reconocido en el artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2003/4 no puede justificar por sí solo la negativa a divulgar información medioambiental. En efecto, dicha disposición no designa ninguno de los casos concretos claramente definidos en los que es admisible una denegación.

46.

Por otra parte, la reconocida importancia de la calidad de la información medioambiental confiere especial entidad a este interés. En consecuencia, debe tenerse plenamente en cuenta al interpretar y aplicar los motivos de denegación de la divulgación expresamente previstos.

47.

A este respecto, el punto de conexión lo proporciona el artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4. La primera frase dispone que los motivos de denegación deberán interpretarse de manera restrictiva teniendo en cuenta para cada caso concreto el interés público atendido por la divulgación. Con arreglo a la segunda frase, en cada caso concreto, el interés público atendido por la divulgación deberá ponderarse con el interés atendido por la denegación de la divulgación.

48.

A este respecto, no se contraponen necesariamente los intereses públicos en la divulgación y los intereses privados en un tratamiento confidencial. Antes bien, muchas excepciones también se refieren a intereses públicos. De hecho, no son realmente los intereses públicos en general, sino que es el interés del público en una divulgación, el que debe ponderarse con los intereses protegidos. ( 13 )

49.

Sin embargo, el interés del público en la divulgación de los datos de ubicación impugnados como tales es limitado. En efecto, su valor primordial no reside en la descripción de la situación del medio ambiente en los lugares concretos de que se trate. Consideradas aisladamente, las respectivas descripciones de situación parecen relativamente poco interesantes y podrían sustituirse con relativa facilidad, o incluso mejorarse, en caso necesario, mediante una visita al lugar en cuestión.

50.

El valor de estas descripciones de situación locales reside más bien en el hecho de que, en conjunto, proporcionan una imagen global representativa de la situación de los bosques que puede compararse con inventarios forestales anteriores y futuros. Pues bien, esta función se vería comprometida si, debido a una divulgación, hubiera motivos para temer una manipulación de la situación de los bosques en las parcelas de muestreo.

51.

No obstante, debe evaluarse cuidadosamente la importancia de los riesgos asociados a la divulgación. Puede ser escasa si otras medidas permiten prevenir eficazmente la manipulación o cuando los datos de ubicación ya están ampliamente disponibles o pueden calcularse fácilmente.

52.

La importancia del riesgo de manipulación también sería escasa si fuera correcto el argumento de las asociaciones de defensa del medio ambiente de que en Estonia existe un incentivo, sobre todo para el Estado estonio como mayor propietario de los bosques, para manipular el inventario forestal. El Estado estonio ya conoce los datos de ubicación, puesto que fue la Agencia de Medio Ambiente la que determinó las localizaciones. Por tanto, el riesgo para el inventario forestal no residirá principalmente en una divulgación de los datos de ubicación al público, sino en el hecho de que no se impida a determinadas autoridades públicas realizar manipulaciones.

53.

Desde este punto de vista, el interés invocado por las asociaciones de defensa del medio ambiente en controlar la veracidad del inventario forestal sería aún más importante.

54.

En cambio, si la divulgación de los datos de ubicación constituyera efectivamente un riesgo serio adicional de manipulación de las parcelas de muestreo, ello reduciría también el interés de un control público por parte de las asociaciones de defensa del medio ambiente. En efecto, este control socavaría sus propios objetivos si exigiera la divulgación de los datos de ubicación, aunque dicha divulgación pusiera en duda la calidad del inventario forestal.

55.

Por lo demás, el interés en un control público por las asociaciones de defensa del medio ambiente también podría verse reducido por el hecho de que la calidad y veracidad del inventario forestal fuesen controladas por organismos independientes sin una divulgación generalizada de los datos de ubicación, como se menciona en la segunda parte de la quinta cuestión prejudicial.

56.

El Tribunal de Justicia no dispone de la información necesaria para proceder a una apreciación definitiva de estos aspectos. Esta tarea incumbe, más bien, al órgano jurisdiccional nacional competente.

57.

Por lo tanto, al interpretar las excepciones al derecho de acceso y ponderar los intereses, debe tenerse en cuenta el interés del público en la divulgación de las ubicaciones de las parcelas permanentes de muestreo del inventario forestal estadístico. Este interés es limitado si dicha divulgación crea un riesgo razonablemente previsible y no meramente hipotético de un perjuicio concreto y efectivo para la fiabilidad del inventario forestal y si las eventuales ventajas de la divulgación pueden obtenerse por otros medios.

58.

Mediante la primera parte de la segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si los datos relativos a la ubicación de las parcelas permanentes de muestreo del inventario forestal estadístico están comprendidos en la excepción prevista en el artículo 4, apartado 1, letra d), de la Directiva 2003/4. En virtud de esta disposición, los Estados miembros podrán denegar las solicitudes de información medioambiental si la solicitud se refiere a material en curso de elaboración o a documentos o datos inconclusos. Esta excepción tiene por objeto responder a la necesidad de las autoridades públicas de disponer de un espacio protegido para las deliberaciones y los debates internos. ( 14 )

59.

Sin embargo, al igual que todas las excepciones al derecho de acceso, esta excepción también debe interpretarse de manera restrictiva, con arreglo al artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4. Por lo tanto, debe limitarse a los tres supuestos concretamente regulados. Estos se caracterizan por el hecho de que los materiales, documentos y datos registrados todavía se están tratando. En este sentido, el artículo 4, apartado 3, letra c), del Convenio de Aarhus se refiere a «documentos que estén elaborándose». Existe un vínculo con la calidad de los datos en la medida en que el acceso del público a dicha información puede dar una imagen errónea. No obstante, una denegación solo puede justificar dicho riesgo si una indicación en este sentido no permite superarlo. ( 15 )

60.

Sin embargo, los datos relativos a la ubicación de las parcelas permanentes de muestreo del inventario forestal estadístico ya están disponibles en su totalidad y, por tanto, no pertenecen a ninguna de las tres categorías.

61.

El hecho de que los datos relativos a la ubicación de las parcelas permanentes de muestreo del inventario forestal estadístico sirvan para elaborar periódicamente otros informes sobre la situación de los bosques no cambia nada. Estos informes y la información que recogen pueden estar comprendidos, en determinados momentos, en los supuestos antes citados y, por tanto, en la excepción prevista en el artículo 4, apartado 1, letra d), de la Directiva 2003/4. Sin embargo, ello no permite retener los datos de ubicación. Ciertamente, forman parte expresa o implícitamente de los informes. No obstante, también tienen un significado autónomo, con independencia de los informes concretos, en su caso en curso de elaboración. Esto también queda patente por el hecho de que estos datos de ubicación no solo constituyen la base de informes que aún se están elaborando, sino que también, como reconoce la Agencia de Medio Ambiente, son la base de informes ya realizados en el pasado.

62.

Las consideraciones que acaban de exponerse sobre el interés eventualmente limitado del público en la divulgación de los datos de ubicación ( 16 ) no conducen a una conclusión diferente. No cambian el hecho de que los datos de ubicación forman parte de procedimientos ya finalizados.

63.

Sería contrario al carácter temporal de esta excepción aplicarla indefinidamente a determinados datos mediante el uso repetido de estos, aunque ya se hayan establecido definitivamente. Por el contrario, la excepción solo está destinada a aplicarse durante un determinado período de tiempo, a saber, durante el tratamiento de materiales, documentos y datos. ( 17 ) La idea de una aplicación limitada en el tiempo de esta excepción se ve confirmada por el artículo 4, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4, según el cual, en caso de denegación de la divulgación de material en curso de elaboración, se deberá informar de cuándo dicho material estará completo.

64.

Por consiguiente, los datos relativos a la ubicación de las parcelas permanentes de muestreo de un inventario forestal estadístico repetido periódicamente no son material en curso de elaboración, ni documentos o datos inconclusos en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra d), de la Directiva 2003/4.

65.

En virtud del artículo 4, apartado 2, letra a), de la Directiva 2003/4, los Estados miembros podrán denegar las solicitudes de información medioambiental si la revelación de la información puede afectar negativamente a la confidencialidad de los procedimientos de las autoridades públicas, cuando tal confidencialidad esté dispuesta por la ley.

66.

Mediante la segunda parte de la segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si se cumple el requisito establecido en dicha disposición (que la confidencialidad de que se trate esté dispuesta por la ley), ( 18 ) cuando la exigencia de confidencialidad no está dispuesta por la ley para un determinado tipo de información, sino que se deduce interpretativamente de una disposición contenida en un acto jurídico de carácter general, como la Ley de información pública o la Ley sobre las estadísticas estatales.

67.

Sin embargo, esta cuestión prejudicial no es pertinente y, por tanto, es inadmisible, ya que esta excepción no afecta a los datos relativos a la ubicación de las parcelas permanentes de muestreo del inventario forestal estadístico. Como he explicado recientemente, ( 19 ) esta excepción se limita al procedimiento propiamente dicho en el marco de los procesos de toma de decisiones, mientras que la base fáctica de la toma de decisión no está cubierta. ( 20 ) Por ello, el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 4, apartado 2, letra a), de la Directiva 2003/4 y el artículo 4, apartado 4, letra a), del Convenio de Aarhus remiten a las etapas finales de los procesos de toma de decisiones por las autoridades públicas, ( 21 ) es decir, protegen la confidencialidad de los procedimientos (finales) de las autoridades públicas y no la totalidad del procedimiento administrativo al final del cual deliberan esas autoridades. ( 22 )

68.

La información controvertida forma parte de la base fáctica de los procedimientos sobre el inventario forestal, pero no de los procedimientos protegidos por esta excepción.

69.

Por consiguiente, no es necesario responder a esta cuestión prejudicial.

70.

Solo con carácter subsidiario procede señalar que debería bastar, en principio, que la confidencialidad de los procedimientos finales se deduzca interpretativamente de una disposición contenida en un acto jurídico de carácter general. La Directiva 2003/4 no contiene ninguna referencia a que la confidencialidad de los procedimientos deba regularse específicamente en lo que respecta al acceso a la información medioambiental.

71.

La tercera parte de la segunda cuestión prejudicial versa sobre el artículo 4, apartado 2, letra b), de la Directiva 2003/4. En virtud de esta disposición, los Estados miembros podrán denegar las solicitudes de información medioambiental si la revelación de la información puede afectar negativamente a las relaciones internacionales.

72.

Si se interpretase la tercera parte de la segunda cuestión prejudicial de manera restrictiva, ya estaría contestada, puesto que, según su tenor literal, se refiere exclusivamente al grado de peligro para las relaciones internacionales necesario para una denegación. ( 23 )

73.

No obstante, de la motivación de la petición de decisión prejudicial se desprende asimismo que el órgano jurisdiccional remitente considera que esta excepción, basada en la vulneración de las relaciones internacionales, presupone un riesgo de incumplimiento de una obligación de Derecho internacional. Este punto de vista explica que, en este contexto, el órgano jurisdiccional remitente hable del carácter «hipotético» de la alegación de la Agencia de Medio Ambiente basada en la protección de las relaciones internacionales. Contrariamente a lo que sostiene la Comisión, no quiere decir que su cuestión prejudicial sea hipotética, es decir, carente de pertinencia y, por tanto, inadmisible. Más bien, considera que la invocación de dicho interés es poco convincente.

74.

Esto hace que, para dar una respuesta útil, sea tanto más importante examinar en detalle lo que debe considerarse un perjuicio para las relaciones internacionales que puede dar lugar a una negativa a facilitar información. Hasta la fecha, el Tribunal de Justicia aún no ha interpretado este concepto en el contexto de la Directiva 2003/4 y tampoco existen declaraciones pertinentes del Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus. No obstante, la correspondiente excepción al derecho de acceso a los documentos de la Unión ( 24 ) ya ha sido objeto de resoluciones por parte de los órganos jurisdiccionales de la Unión.

75.

Según esta jurisprudencia, este concepto no se refiere únicamente al incumplimiento de obligaciones internacionales por la divulgación de información. Así, el Tribunal de Justicia ya ha reconocido que esta excepción también puede, en principio, justificar el tratamiento confidencial de objetivos estratégicos en las negociaciones internacionales. ( 25 )

76.

Con carácter más amplio, el Tribunal General ha concretado de manera convincente el alcance de la protección de las relaciones internacionales en el sentido de que la forma en la que las autoridades de un tercer país perciben las decisiones de la Unión es un componente de las relaciones internacionales establecidas con ese tercer país. De ello depende, en efecto, el mantenimiento y la calidad de esas relaciones. ( 26 )

77.

Por lo tanto, es coherente que el Tribunal General acepte que la divulgación de documentos o de información transmitida a la Unión por terceros países pueda perjudicar dichas relaciones, ya sea en el marco de la lucha contra el terrorismo, ( 27 ) de la protección de las indicaciones de procedencia geográfica ( 28 ) o de otras negociaciones. ( 29 ) Lo mismo puede decirse de un contrato celebrado por la Unión con una empresa pública de un tercer país para promover un programa de mejora de la seguridad de las centrales nucleares. ( 30 )

78.

Como señalan la Agencia de Medio Ambiente y Estonia, el inventario forestal es una herramienta importante en la aplicación de la normativa sobre la consideración del uso de la tierra en el marco de la protección del clima, ( 31 ) que, como es sabido, es objeto de una intensa cooperación internacional. Por lo tanto, los Estados también cooperan específicamente en materia de inventario forestal ( 32 ) y la Comisión tiene la intención de proponer un nuevo marco de la Unión para el seguimiento forestal. ( 33 )

79.

Si la calidad del inventario se viera comprometida por manipulaciones, ello podría tener consecuencias negativas para esta cooperación internacional. En efecto, una información menos fiable sobre el desarrollo de los bosques disminuye para otros países el incentivo para tal cooperación y para la recogida de tal información.

80.

Es cierto que este riesgo de menoscabo de la relación internacional no parece ser particularmente grave en el presente caso. No se trata de una cuestión de guerra y paz y los litigios de Derecho internacional son también bastante improbables. Sin embargo, ya he señalado anteriormente que el peso atribuido al interés del público en la divulgación de los datos de ubicación controvertidos también puede ser limitado. ( 34 )

81.

A ello se le añade que, cuando se trata de decidir sobre la divulgación de esa información, también deben tenerse en cuenta otros intereses que puedan verse afectados. En particular, deberá considerarse la protección del medio ambiente, que será analizada más adelante.

82.

Por lo que respecta a la tercera parte de la segunda cuestión prejudicial, procede en cualquier caso señalar que un riesgo razonablemente previsible y no meramente hipotético de un perjuicio concreto y efectivo para la fiabilidad del inventario forestal utilizado por un Estado miembro en el marco de la cooperación internacional con otros países puede afectar negativamente a las relaciones internacionales en el sentido del artículo 4, apartado 2, letra b), de la Directiva 2003/4.

83.

Mediante la cuarta parte de la segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si la protección del medio ambiente justifica una limitación del acceso a la información medioambiental para garantizar la fiabilidad del inventario forestal nacional.

84.

Con arreglo al artículo 4, apartado 2, letra h), de la Directiva 2003/4, los Estados miembros podrán denegar las solicitudes de información medioambiental si la revelación de la información puede afectar negativamente a la protección del medio ambiente al que se refiere la información, como por ejemplo la localización de especies raras.

85.

El ejemplo citado demuestra que esta excepción estaba prevista para determinados lugares en peligro, por ejemplo, a causa de los cazadores furtivos o de una curiosidad excesiva. ( 35 ) Esta referencia a lugares concretos también parece reflejarse en la versión alemana de la Directiva 2003/4, que, a diferencia de otras versiones lingüísticas, no utiliza el término «Umwelt» (medio ambiente), sino la expresión «Umweltbereiche» (zonas medioambientales). No obstante, el término «zona» puede entenderse en el sentido de lugar.

86.

En menor medida, las parcelas permanentes de muestreo también están expuestas a dicho peligro local, ya que las manipulaciones pueden afectar a los espacios naturales que se encuentran en ellas. La Agencia de Medio Ambiente y Estonia alegan incluso que en el inventario forestal se recogió información sobre la presencia de especies protegidas en determinadas parcelas de muestreo.

87.

Sin embargo, el escaso riesgo de que se produzcan tales efectos adversos no es la razón principal que alega la Agencia de Medio Ambiente. Su argumento, y el del órgano jurisdiccional remitente, es más bien que un inventario forestal cuya calidad se ve comprometida constituye también una base menos fiable para las medidas de protección del medio ambiente. La protección de los lugares a los que se refieren los datos de ubicación se vería, a lo sumo, indirectamente afectada por ello.

88.

La versión alemana está redactada de manera particularmente restrictiva por lo que respecta a las desventajas localizadas al referirse a «zonas» del medio ambiente. En otras versiones, como la inglesa, la francesa o la española, y también en las versiones lingüísticas auténticas del Convenio de Aarhus, se hace una referencia más general al «medio ambiente» al que se refiere la información.

89.

Esto podría incluir a los bosques en general, que podrían verse afectados negativamente por políticas medioambientales basadas en un inventario forestal menos fiable. Debido a la importancia ya mencionada del inventario forestal en el ámbito de la protección del clima, ( 36 ) un menoscabo de su calidad también podría tener efectos adversos en este ámbito de la política medioambiental, que se aleja aún más de la situación de los lugares respectivos.

90.

Una interpretación del artículo 4, apartado 2, letra h), de la Directiva 2003/4 que no abarcara exclusivamente la protección de lugares específicos, sino también la protección del medio ambiente en general, como propone la Comisión, no sería ciertamente la interpretación más restrictiva concebible de esta excepción.

91.

No obstante, el objetivo de una interpretación restrictiva con arreglo al artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, primera frase, de la Directiva 2003/4 no es absoluto, como demuestra el hecho de que también deba tenerse en cuenta el interés del público atendido por la divulgación. Como ya se ha señalado, este interés es más bien escaso si dicha divulgación pone en peligro la fiabilidad del inventario forestal y las eventuales ventajas de la divulgación pueden obtenerse por otros medios. ( 37 )

92.

Además, la Directiva 2003/4 reconoce el interés de la calidad del inventario forestal mediante el artículo 8, apartado 1. Incluso con independencia de ello, el acceso a la información medioambiental no es un fin en sí mismo, sino que, según el considerando 1 de la Directiva, tiene por objeto contribuir a la mejora del medio ambiente. Por lo tanto, sería contradictorio interpretar la excepción relativa a la protección del medio ambiente de forma tan restrictiva que no se pudiera impedir la divulgación de información medioambiental perjudicial para el medio ambiente solo porque el daño a los lugares a los que se refiere directamente la información sea menor.

93.

Así pues, un riesgo razonablemente previsible y no meramente hipotético de un perjuicio concreto y efectivo para la fiabilidad del inventario forestal, que es la base de las medidas de protección del medio ambiente, puede afectar negativamente a la protección del medio ambiente en el sentido del artículo 4, apartado 2, letra h), de la Directiva 2003/4.

94.

Por último, ha de recordarse que la existencia de una excepción al derecho a la información en el sentido del artículo 4 de la Directiva 2003/4 no permite necesariamente denegar la divulgación. Más bien, los riesgos para los intereses protegidos, en este caso posiblemente las relaciones internacionales y/o la protección del medio ambiente, deben ponderarse con el interés del público en la divulgación.

95.

Mediante las cuestiones tercera, cuarta y quinta, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si la solicitud se refiere a los métodos de identificación de la información medioambiental que deben comunicarse en virtud del artículo 8, apartado 2, de la Directiva 2003/4.

96.

Sin embargo, no procede responder a estas cuestiones porque se plantean únicamente en el supuesto de que la información controvertida sobre la ubicación de las parcelas permanentes de muestreo del inventario forestal estadístico no sea información medioambiental.

97.

Mediante la séptima cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si la obligación de difundir activamente información medioambiental exige la divulgación de los datos de ubicación controvertidos. Aunque hace referencia al considerando 21 de la Directiva 2003/4, en realidad esta obligación se establece en el artículo 7.

98.

En principio, es concebible que esta obligación se extienda a los datos de ubicación controvertidos. Comprende, de conformidad con el artículo 7, apartados 2, letra d), y 3, de la Directiva 2003/4, los informes sobre el estado del medio ambiente y, de conformidad con el artículo 7, apartado 2, letra e), los datos del seguimiento de las actividades que afecten o puedan afectar al medio ambiente.

99.

No obstante, la obligación de difundir activamente la información puede limitarse en virtud del artículo 7, apartado 5, de la Directiva 2003/4 con arreglo a las excepciones previstas en el artículo 4, apartados 1 y 2.

100.

Por lo tanto, la obligación de difundir activamente información medioambiental prevista en el artículo 7 de la Directiva 2003/4 no es más amplia que la obligación de divulgar información medioambiental previa solicitud en virtud del artículo 3.

101.

Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva de la siguiente manera: