1.

Si bien la llegada de Internet no provocó, como anunciaban algunos, la desaparición de la televisión, sin duda debilitó su situación, en particular desde el punto de vista económico y financiero. No se trata únicamente de la competencia que suponen para los programas de televisión los contenidos a los que se puede acceder a través de Internet, sino también, o quizá principalmente, del potencial de Internet para competir con los medios de comunicación «tradicionales», en particular con los organismos de radiodifusión televisiva, en el mercado de la publicidad, y de la consiguiente disminución de los ingresos de estos organismos. A ello se añaden la coyuntura económica general desfavorable y las sucesivas crisis, en particular la crisis financiera de 2008 y, actualmente, la relacionada con la crisis sanitaria de la COVID-19.

2.

No es, por tanto, sorprendente que los organismos de radiodifusión televisiva busquen nuevas fuentes de ingresos, en particular ampliando y flexibilizando su oferta publicitaria, tomando como modelo la publicidad en Internet. En este contexto, la empresa de televisión alemana ProSiebenSat.1 trató de ofrecer a los anunciantes la posibilidad de emitir publicidad de ámbito regional (es decir, dirigida a uno o varios Länder) en sus canales de televisión nacionales. Sin embargo, ello suponía una amenaza para los intereses económicos de las televisiones regionales y locales para las que la publicidad constituye una fuente importante de ingresos. En consecuencia, en su proyecto, ProSiebenSat.1 se enfrentó, en un primer momento, a la prohibición del Medienanstalt Berlin‑Brandenburg (autoridad responsable de los medios de comunicación en Berlín y Brandenburgo, Alemania). Sin embargo, esta prohibición fue anulada por la sentencia del Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso‑Administrativo, Alemania), de 17 de diciembre de 2014, ( 2 ) dictada en casación contra la sentencia del Verwaltungsgericht Berlin (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Berlín, Alemania) de 26 de septiembre de 2013. ( 3 ) En efecto, en su resolución, el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) consideró, en particular, que, al no constituir la publicidad parte integrante del programa de televisión, la licencia para la radiodifusión televisiva en el territorio nacional no se oponía a la emisión de la publicidad regional, dado que dicha licencia solo se refería al contenido editorial. ( 4 )

3.

A raíz de esta resolución, los Länder, competentes en Alemania en materia de radiodifusión televisiva, adoptaron el Achtzehnter Rundfunkänderungsstaatsvertrag (Decimoctavo Convenio de Estado de Modificación de la Radiodifusión), de 21 de diciembre de 2015, el cual introdujo, en el artículo 7, apartado 11, del Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien (Convenio de Estado sobre la Radiodifusión y los Medios Televisivos), de 31 de agosto de 1991 (en lo sucesivo, «RStV»), la prohibición expresa de emitir publicidad de ámbito regional en los canales de televisión nacionales. ( 5 )

4.

El Landgericht Stuttgart (Tribunal Regional de lo Civil y Penal de Stuttgart, Alemania), órgano jurisdiccional remitente en el presente asunto, solicita ahora que se dilucide si dicha prohibición es conforme con diferentes disposiciones y principios del Derecho de la Unión.

5.

Con arreglo al artículo 1, apartado 1, letra e), de la Directiva 2010/13/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de marzo de 2010, sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas a la prestación de servicios de comunicación audiovisual (Directiva de servicios de comunicación audiovisual): ( 6 )

«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:

[…]

[…]».

6.

El artículo 4, apartado 1, de esta Directiva 2010/13 dispone que:

«Los Estados miembros tendrán la facultad de exigir a los prestadores del servicio de comunicación bajo su jurisdicción el cumplimiento de normas más estrictas o detalladas en los ámbitos regulados por la presente Directiva siempre y cuando estas normas sean conformes al Derecho de la Unión.»

7.

El RStV establece en su artículo 2, apartado 1:

«La radiodifusión es un servicio de información y comunicación lineal; consiste en la organización y difusión de ofertas en forma de imágenes animadas o de sonidos destinadas al público y al visionado simultáneo, sobre la base de un horario de programación y mediante la utilización de ondas electromagnéticas.»

8.

Con arreglo al artículo 7, apartado 11, del RStV:

«La emisión solo en parte del territorio nacional de publicidad o de otros contenidos en un programa designado o autorizado para su emisión a escala nacional solo será admisible si y en la medida en que lo autorice la normativa del Land en el que se lleve a cabo dicha emisión. La publicidad o los otros contenidos de operadores privados que sean emitidos solo en parte del territorio nacional requerirán una autorización específica con arreglo al Derecho del Land de que se trate; dicha autorización podrá supeditarse a requisitos de contenido que se determinarán por ley.»

9.

Hasta la fecha, ningún Land ha hecho uso de la facultad prevista en el artículo 7, apartado 11, del RStV de conceder, en virtud de la normativa del Land de que se trate, autorizaciones para la emisión de publicidad regional en el marco de programaciones de emisión nacional.

10.

Fussl Modestraße Mayr GmbH, sociedad austriaca, gestiona una serie de tiendas de moda establecidas en Austria y en el Land de Baviera (Alemania).

11.

SevenOne Media GmbH, sociedad alemana, es la empresa de comercialización del grupo ProSiebenSat.1, un organismo privado de radiodifusión televisiva establecido en Alemania.

12.

El 25 de mayo de 2018, Fussl Modestraße Mayr celebró un contrato con SevenOne Media relativo a la emisión, únicamente en el Land de Baviera, de publicidad televisiva en el marco de programas emitidos en el canal nacional ProSieben a través de las redes de cable bávaras de Vodafone Kabel Deutschland GmbH. SevenOne Media se negó a ejecutar dicho contrato basándose en que el artículo 7, apartado 11, del RStV le prohíbe difundir a nivel regional publicidad televisiva en el marco de programaciones emitidas en todo el territorio alemán. A raíz de dicha negativa, Fussl Modestraße Mayr presentó recurso ante el órgano jurisdiccional remitente con la pretensión de que instara a SevenOne Media a cumplir sus obligaciones dimanantes del contrato en cuestión.

13.

El órgano jurisdiccional remitente señala que es pacífico entre las partes que, desde un punto de vista técnico, SevenOne Media tiene capacidad para difundir, en el marco de sus emisiones nacionales, la publicidad televisiva controvertida de modo que esta solo pueda visualizarse en el territorio del Land de Baviera. El único obstáculo para llevar a cabo tal difusión es, por tanto, de naturaleza legal.

14.

En estas circunstancias, el Landgericht Stuttgart (Tribunal Regional de lo Civil y Penal de Stuttgart) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

15.

Han presentado observaciones escritas Fussl Modestraße Mayr, el Gobierno alemán y la Comisión. ( 7 ) Estas mismas partes, así como SevenOne Media, estuvieron representadas en la vista celebrada el 2 de julio de 2020.

16.

Las tres primeras cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente, que propongo abordar conjuntamente, se refieren a la apreciación de la prohibición de la publicidad regional en los canales de televisión nacionales, contenida en el artículo 7, apartado 11, del RStV, a la luz de diversas disposiciones y principios del Derecho de la Unión. Esta apreciación requerirá efectuar un examen de proporcionalidad que tendrá en consideración, entre otras cosas, la facultad de los Länder para autorizar tal publicidad y el hecho de que ninguno de ellos haya hecho uso de esta facultad. La cuarta cuestión prejudicial, tal como la entiendo, se refiere a una apreciación de principio de esta misma prohibición a la luz de los derechos fundamentales, en particular de la libertad de expresión.

17.

Mediante sus tres primeras cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2010/13, el principio de igualdad de trato y el artículo 56 TFUE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una prohibición de la emisión de publicidad regional en los canales de televisión nacionales como la que resulta del artículo 7, apartado 11, del RStV. Por «publicidad regional» debe entenderse la emisión por un canal de televisión con cobertura nacional de bloques o anuncios publicitarios específicos de una o varias regiones, diferentes de la publicidad emitida simultáneamente en el resto del territorio. La cuestión así planteada se refiere asimismo a la importancia de la eventual facultad de levantar dicha prohibición en una o varias regiones.

18.

Abordaré el análisis de la prohibición controvertida a la luz de las diferentes normas del Derecho de la Unión, en el orden en el que han sido indicadas en las cuestiones prejudiciales. Analizaré asimismo la alegación del Gobierno alemán basada en el artículo 1, apartado 1, letra e), de la Directiva 2010/13.

19.

El órgano jurisdiccional remitente menciona, en primer lugar, el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2010/13. Simultáneamente, el Gobierno alemán formula una alegación basada en el artículo 1, apartado 1, letra e), de dicha Directiva para defender la medida nacional controvertida.

20.

La Directiva 2010/13 establece la libre circulación de los servicios de comunicación audiovisual, es decir, de las emisiones televisivas y de los servicios audiovisuales a petición, prohibiendo, en principio, a los Estados miembros obstaculizar la recepción y las retransmisiones en su territorio de tales servicios procedentes de otros Estados miembros (artículo 3, apartado 1). Esa libre circulación de servicios va acompañada de una armonización de las normas que regulan dichos servicios. Dicha armonización afecta en particular a ámbitos como la protección de los consumidores o de determinadas categorías de consumidores, el fomento de obras europeas o el acceso de los organismos de radiodifusión a acontecimientos de gran importancia para el público. Al tratarse de una armonización mínima, el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2010/13 implica la facultad de los Estados miembros de exigir a los prestadores bajo su jurisdicción el cumplimiento de normas más estrictas en los ámbitos regulados por las medidas de armonización llevadas a cabo por la citada Directiva.

21.

No veo de qué manera podría oponerse esta disposición a una prohibición de publicidad regional como la controvertida en el litigio principal.

22.

En primer lugar, considero que esta prohibición no está comprendida en el ámbito regulado por la Directiva 2010/13. En efecto, si bien la citada Directiva contiene normas relativas a la publicidad televisiva, estas se refieren al contenido de dicha publicidad, al tiempo que se le asigna y a la clara distinción entre la publicidad y el contenido editorial. El objetivo principal de estas normas es la protección de los telespectadores. En cambio, la medida controvertida en el litigio principal se refiere al reparto del mercado publicitario entre organismos de radiodifusión nacionales y regionales y está destinada a proteger la posición de estos últimos en dicho mercado. Este aspecto no está comprendido en el ámbito armonizado de la Directiva 2010/13.

23.

En segundo lugar, aun suponiendo que la medida nacional controvertida esté comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2010/13, su artículo 4, apartado 1, se limita a conferir una facultad a los Estados miembros para que adopten normas más estrictas que las establecidas en dicha Directiva, sin definir el contenido de tales normas. Por consiguiente, difícilmente podría oponerse dicho artículo a tales normas una vez han sido adoptadas por un Estado miembro.

24.

Por lo que se refiere a la reserva según la cual esas normas más estrictas deben ser conformes con otras disposiciones del Derecho de la Unión, se trata de una limitación clásica cuyo objetivo es evitar que una facultad conferida a los Estados miembros de apartarse de las disposiciones de un acto del Derecho de la Unión no se interprete en el sentido de que permite apartarse de dicho Derecho con carácter general. Sin embargo, la conformidad de las normas adoptadas por un Estado miembro con otras disposiciones del Derecho de la Unión no debe apreciarse a la luz del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2010/13, sino a la luz de esas otras disposiciones.

25.

Por tanto, comparto la opinión de la Comisión, según la cual una disposición como el artículo 7, apartado 11, del RStV no está comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2010/13 y, por tanto, del artículo 4, apartado 1, de esta.

26.

El Gobierno alemán sostiene en sus observaciones escritas que la utilización, en la definición del concepto de «radiodifusión televisiva» que figura en el artículo 1, apartado 1, letra e), de la Directiva 2010/13, de la expresión «visionado simultáneo de los programas», reproducida en el artículo 2, apartado 1, del RStV, exige que se difunda simultáneamente el mismo contenido en todo el territorio cubierto por la emisión de un canal de televisión y se opone, por tanto, a la publicidad regional en canales nacionales.

27.

No me parece que este punto de vista sea correcto.

28.

En efecto, aun suponiendo, contrariamente al tenor exacto de la disposición de que se trata, que la expresión «visionado simultáneo» no solo se aplique a los programas (es decir, al contenido editorial) sino también a la publicidad, esta expresión no exige en modo alguno la identidad del contenido difundido en todo el territorio cubierto por la emisión.

29.

La Directiva 2010/13 se basa en la distinción entre los servicios denominados «lineales» y los servicios a petición. Los servicios lineales se definen en el artículo 1, apartado 1, letra e), de dicha Directiva. La característica esencial de estos servicios es que es el organismo de radiodifusión el que decide acerca del contenido que se emite en un momento dado, al margen de cualquier petición, ya que el telespectador se limita a optar entre recibir o no la emisión. Por lo tanto, estos servicios son lineales en el tiempo. De ello resulta que todos los telespectadores a los que se dirige un contenido lo visionan simultáneamente. Sin embargo, de ello no se desprende exigencia alguna según la cual deba transmitirse el mismo contenido a todos los espectadores que se encuentren en la zona de cobertura de la emisión de un canal de televisión. El organismo de radiodifusión televisiva puede perfectamente diferenciar el contenido en función del ámbito territorial cubierto o del modo de transmisión (terrestre, por cable, por satélite, etc.), sin que ello elimine el carácter lineal de su servicio.

30.

Es evidente que los requisitos establecidos en la autorización de la emisión o incluso, como en el caso de autos, las normas del Derecho interno pueden prohibir tal diferenciación, pero ello no viene exigido en modo alguno por el artículo 1, apartado 1, letra e), de la Directiva 2010/13 ni por ninguna otra disposición de esta Directiva.

31.

Por consiguiente, el artículo 1, apartado 1, letra e), de la Directiva 2010/13 no impone una prohibición de la publicidad regional como la que establece el artículo 7, apartado 11, del RStV.

32.

El órgano jurisdiccional remitente invoca, en segundo lugar, en sus cuestiones prejudiciales, el principio de igualdad de trato como norma de referencia para apreciar la conformidad con el Derecho de la Unión de la prohibición de la emisión de publicidad de ámbito regional en los canales de televisión nacionales contenida en el artículo 7, apartado 11, del RStV. Por una parte, expresa su preocupación en relación con la posición de desventaja en que se encuentran los prestadores de servicios nacionales de comunicación audiovisual lineales (es decir, los organismos de radiodifusión televisiva) respecto a los prestadores de servicios de comunicación audiovisual no lineales, especialmente los que operan en Internet, en lo que respecta a la posibilidad de ofrecer servicios publicitarios a un público específico. Por otra parte, el órgano jurisdiccional remitente invoca la diferencia de trato entre los anunciantes potenciales, por ende destinatarios de los servicios de publicidad televisiva, que operan a escala regional, como la demandante en el litigio principal, y los operadores de mayor tamaño, para los que es adecuada la publicidad de ámbito nacional.

33.

A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el principio de igualdad de trato exige que no se traten de manera diferente situaciones que son comparables y que situaciones diferentes no sean tratadas de manera idéntica, salvo que ese trato esté justificado objetivamente. ( 8 )

34.

Ahora bien, no me parece que las situaciones de los operadores a las que se refiere el órgano jurisdiccional remitente sean comparables.

35.

En primer lugar, por lo que respecta a los operadores de los canales de televisión nacionales, considero, al igual que la Comisión, que su situación no es comparable, a efectos del principio de igualdad de trato, a la de los prestadores de servicios de comunicación audiovisual no lineales que operan en Internet. En mi opinión, los patrones de consumo de estos servicios, la forma en que funciona la publicidad en televisión y en Internet y, por último, el marco normativo, tanto nacional como de la Unión, ( 9 ) difieren hasta tal punto que, a mi parecer, la comparación de sus situaciones a la luz de las normas relativas a la publicidad regional carece de sentido. Ello guarda relación, en particular, con el hecho de que, gracias a su carácter interactivo y a la recopilación de abundante información relativa a los usuarios, la publicidad en Internet no está limitada por el criterio del territorio y puede dirigirse a los usuarios de manera individual, en función de sus supuestos intereses, extremo este imposible en el caso de la televisión. La posibilidad de ofrecer un servicio de publicidad televisiva regional no podría suprimir estas diferencias.

36.

En segundo lugar, en lo que se refiere a la situación de los anunciantes potenciales que operan a escala regional en relación con la de los que operan a escala nacional, no creo, contrariamente esta vez a lo que ha manifestado la Comisión, que la dispar incidencia de las normas en cuestión sobre estas dos categorías de operadores económicos (destinatarios de los servicios de publicidad) pueda considerarse constitutiva de una diferencia de trato.

37.

En efecto, es cierto que la prohibición de la emisión de publicidad regional en los canales de televisión nacionales puede afectar en mayor medida a los anunciantes potenciales que operan a escala regional, los cuales podrían beneficiarse de tal publicidad, que a los anunciantes que operan a escala nacional, para quienes carece de utilidad. No obstante, dicha prohibición no tiene por objeto regular las oportunidades publicitarias de las distintas categorías de anunciantes potenciales, sino, dirigiéndose a los organismos de radiodifusión televisiva, reservar el mercado publicitario regional a los organismos de televisión regionales y locales. La incidencia de esta prohibición en las diferentes categorías de destinatarios potenciales de los servicios de publicidad no resulta directamente de esa regulación, sino de la situación en la que se encuentran estos distintos operadores debido, en particular, a su tamaño económico. En cambio, las normas son las mismas para todos. Pues bien, en mi opinión, el principio de igualdad de trato no puede interpretarse en el sentido de que impone una adaptación de las normas jurídicas a las necesidades específicas de cada justiciable.

38.

En resumen, no creo, por tanto, que el principio de igualdad de trato se oponga a una prohibición de emitir publicidad regional en los canales de televisión nacionales, como la contenida en el artículo 7, apartado 11, del RStV.

39.

En tercer lugar, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si el artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una prohibición de la emisión de publicidad regional en los canales de televisión nacionales, como la que figura en el artículo 7, apartado 11, del RStV.

40.

Este artículo del Tratado prohíbe toda restricción a la libre prestación de servicios en situaciones transfronterizas, a menos que esa restricción esté justificada por una razón imperiosa de interés general.

41.

Es jurisprudencia reiterada que la emisión de mensajes televisivos, incluidos los que tienen carácter publicitario, constituye una prestación de servicios comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 56 TFUE. ( 10 ) También está comprendida en la libertad establecida en dicho artículo, en favor de los anunciantes potenciales, la posibilidad de obtener prestaciones de servicios de difusión de la publicidad televisiva. ( 11 )

42.

Así, deben considerarse restricciones a la libre prestación de servicios las medidas que prohíban, obstaculicen o hagan menos interesante el ejercicio de dicha libertad. ( 12 ) Ello es así máxime cuando los anunciantes potenciales proceden de otros Estados miembros, puesto que las restricciones de las posibilidades de obtener servicios de publicidad les hacen particularmente difícil el acceso al mercado del Estado miembro que ha establecido las restricciones. Pueden existir tales restricciones, en particular, cuando la difusión de la publicidad de la actividad del potencial anunciante solo se permite en la televisión local, mientras que se prohíbe en la televisión nacional. ( 13 )

43.

En el presente asunto cabe reconocer una situación similar. La demandante en el litigio principal, sociedad austriaca, explota una cadena de tiendas especializadas en moda en Austria. Pretende expandir su actividad estableciéndose también en Alemania, si bien, en lo que concierne a este Estado miembro, limitándose a una parte de su territorio, a saber, Baviera.

44.

Para ello, la demandante en el litigio principal desea recurrir a servicios de publicidad televisiva. Sin embargo, debido a la prohibición contenida en el artículo 7, apartado 11, del RStV, no puede encargar la emisión de publicidad limitada al territorio de Baviera en un canal de televisión nacional, como tenía intención de hacer mediante la celebración de un contrato en este sentido con la demandada en el litigio principal. Las únicas opciones que se le ofrecen son, o bien comprar espacios publicitarios a escala nacional en un canal nacional de televisión, o bien recurrir a los servicios de operadores de radiodifusión regionales y locales. Sin embargo, la demandante explica que ninguna de estas opciones responde a sus necesidades.

45.

La publicidad a escala nacional sería demasiado costosa y, en gran medida, inútil, al abarcar principalmente un territorio en el que la demandante no desea desarrollar su actividad. Por consiguiente, tal publicidad no sería rentable. ( 14 )

46.

En cuanto a la publicidad en canales de televisión regionales y locales, no permitiría alcanzar los objetivos perseguidos por ella. En primer lugar, dichos canales de televisión no concentran sino a una mínima parte de los telespectadores (aproximadamente el 5 % de la audiencia televisiva, según los datos de la demandante). En segundo lugar, el público de estos canales regionales y locales no es el público específico al que se dirige la demandante. Así, el interés de la demandante es que la publicidad se difunda antes o después de la emisión de programas de televisión que puedan interesar a sus clientes potenciales, esto es, la clientela de los artículos de moda. Ahora bien, este tipo de programas se difunde en los canales de televisión nacionales, mientras que los canales regionales y locales se centran en los temas de actualidad local y atraen a un público diferente.

47.

En este sentido, la imposibilidad de obtener la emisión de publicidad limitada al territorio de Baviera en un canal de televisión nacional, derivada de la prohibición contenida en el artículo 7, apartado 11, del RStV, aun cuando tal publicidad sea técnicamente posible y la demandada en el litigio principal esté dispuesta a prestar tal servicio, dificultaría el acceso de la demandante al mercado alemán. Ello sería así, en particular, por cuanto esta competiría con las cadenas de tiendas especializadas en moda que operan en el ámbito nacional, a las que se ajusta perfectamente la publicidad emitida en los canales de televisión nacionales que abarcan todo el territorio nacional.

48.

En estas circunstancias, me parece innegable que la prohibición de emitir publicidad regionalizada en los canales de televisión nacionales, contenida en el artículo 7, apartado 11, del RStV, constituye una restricción a la libre prestación de servicios garantizada por el artículo 56 TFUE. El hecho de que el RStV permita a los Länder que autoricen la emisión de publicidad regionalizada en sus territorios no altera en absoluto esta apreciación, puesto que, por una parte, dicha autorización depende en todo caso de la decisión que adopte al respecto cada Land y, por otra parte, hasta la fecha ninguno de ellos ha autorizado tal publicidad, por lo que esta posibilidad sigue siendo meramente teórica.

49.

Procede analizar a continuación si tal restricción puede estar justificada por razones imperiosas de interés general.

50.

Según reiterada jurisprudencia, la restricción a la libre prestación de servicios garantizada por el artículo 56 TFUE puede hallarse justificada cuando responda a razones imperiosas de interés general, siempre que sea adecuada para garantizar la consecución del objetivo que persigue y no vaya más allá de lo que sea necesario para alcanzarlo. ( 15 ) Corresponde al Estado miembro de que se trate demostrar el carácter justificado de la medida que pretende adoptar o mantener en vigor.

51.

El Gobierno alemán invoca como justificación la conservación de la diversidad de opiniones en el ámbito regional, a cuyo efecto es primordial que existan canales de televisión regionales y locales. Pues bien, según dicho Gobierno, el hecho de reservar, a través del artículo 7, apartado 11, del RStV, el mercado publicitario regional a los organismos de radiodifusión televisiva regionales y locales es necesario para garantizar su supervivencia económica.

52.

El Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de declarar que las razones de política cultural relacionadas con el mantenimiento del pluralismo de los medios de comunicación pueden justificar las restricciones a la libre prestación de servicios. En efecto, estas medidas contribuyen a la salvaguardia de la libertad de expresión, protegida por el artículo 11 de la Carta. ( 16 )

53.

Parece que en el presente asunto cabe aplicar el mismo razonamiento. Naturalmente, las televisiones regionales y locales abordan cuestiones de interés local que no están apenas o en absoluto presentes en los canales de televisión nacionales. Así pues, estas televisiones contribuyen al debate público y, por tanto, a la diversidad de opiniones sobre estas cuestiones. También diferentes instancias del Consejo de Europa señalan la importancia de los medios de comunicación regionales y locales para la conservación de la diversidad de opiniones y para la democracia participativa. ( 17 ) Una medida que tiene por objeto garantizar que para las televisiones regionales y locales sea posible mantenerse en funcionamiento, reservando a estas el mercado de la publicidad regional y garantizándoles así una fuente de financiación, puede estar justificada por una política cultural que constituye razón imperiosa de interés general.

54.

No obstante, para que dicha medida sea conforme con el artículo 56 TFUE, debe ser adecuada para garantizar la realización del objetivo que persigue y proporcionada, en el sentido de que no vaya más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido.

55.

Pues bien, sobre estos dos aspectos plantean precisamente dudas tanto el órgano jurisdiccional remitente como las partes en el litigio principal.

56.

En primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente duda del carácter sistemático y coherente de la medida en cuestión, en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ( 18 ) debido a que en Internet está permitida la publicidad dirigida a determinadas categorías de usuarios, en particular en relación con servicios de comunicación audiovisual no lineales prestados en esa red. Tanto las partes en el litigio principal como la Comisión formulan alegaciones similares.

57.

Estos argumentos no resultan convincentes. Como ya he mencionado en relación con el principio de igualdad de trato, la publicidad en Internet funciona de forma completamente distinta de la publicidad televisada. Por una parte, la publicidad en Internet es técnicamente independiente del contenido al que se asocia. Si bien el usuario tiene la impresión de que la publicidad forma parte integrante de dicho contenido, esta procede, en la práctica, de una fuente diferente. Por otra parte, los prestadores de servicios en Internet, gracias a la información que recaban sobre los usuarios, pueden adaptar individualmente a cada usuario la publicidad de Internet, en función de los intereses particulares que se le atribuyen sobre la base de la información recabada. La situación geográfica del usuario no es sino uno de los elementos que se tienen en cuenta. En consecuencia, visionando el mismo contenido en Internet, cada usuario puede recibir su propia selección de publicidad, diferente de la dirigida a los demás usuarios. Este mecanismo es mucho más sofisticado que la distribución geográfica de la publicidad televisiva objeto de la medida nacional controvertida.

58.

En efecto, es cierto que los servicios prestados a través de Internet constituyen una fuente de competencia para los organismos de radiodifusión televisiva regionales y locales en el mercado de la publicidad y una amenaza para sus ingresos procedentes de dicho mercado, pero ello no forma parte de las competencias legislativas de los Länder, aunque solo sea porque la Directiva 2000/31 limita en gran medida la capacidad de los Estados miembros para regular estos servicios. ( 19 ) Por otra parte, los retos que representa la normativa de Internet son de naturaleza completamente distinta de los que plantea el marco regulador de la televisión. Pues bien, no puede reprocharse a un Estado miembro, como hace la Comisión, no haber regulado lo que escapa a su potestad normativa.

59.

Tampoco veo analogía, por tanto, entre el presente asunto y el que dio lugar a la sentencia Corporación Dermoestética. ( 20 ) Dicho asunto versaba sobre la prohibición de publicidad de tratamientos médicos y quirúrgicos. Sin embargo, dicha prohibición afectaba únicamente a los canales de televisión nacionales, con exclusión de los canales regionales, en los que se admitía tal publicidad. El Tribunal de Justicia consideró que dicho régimen era incoherente y, por consiguiente, contrario al artículo 56 TFUE. ( 21 ) En cambio, el objetivo de la medida nacional controvertida en el presente asunto no es prohibir o restringir toda publicidad dirigida específicamente a una categoría de telespectadores, sino reservar un mercado específico, el de la publicidad televisiva regional, en su formato actual, a los organismos de radiodifusión regionales y locales. Por consiguiente, el hecho de que, en otros canales de comunicación, en particular en Internet, exista una publicidad dirigida a un público específico no desvirtúa la coherencia de esta medida.

60.

Por otra parte, no me parece que la «convergencia de los medios de comunicación», en concreto la de televisión e Internet, invocada por la demandada en el litigio principal, pueda poner en entredicho esta apreciación. Esta convergencia no es sino un proceso, el cual, mientras estos dos medios estén regulados por normativas diferentes, ( 22 ) está lejos de culminarse. Así pues, no comparto la opinión de la Comisión sobre el carácter supuestamente «anacrónico» de la medida nacional controvertida. En cualquier caso, esta medida no es más anacrónica que la normativa de la Unión relativa a distintos tipos de medios de comunicación.

61.

En segundo lugar, la demandante en el litigio principal, apoyada en este aspecto, al igual que, por otra parte, en los demás, por la demandada en el litigio principal, cuestiona la premisa en la que se basa la medida nacional controvertida, a saber, que la apertura del mercado de la publicidad regional a los canales de televisión nacionales ocasiona un considerable perjuicio a la financiación de los organismos de radiodifusión televisiva regionales y locales. Esta alegación se basa, en particular, en un estudio realizado por encargo de la demandada en el litigio principal. ( 23 ) Según este estudio, los anunciantes que potencialmente pueden utilizar los servicios de publicidad regional en los canales de televisión nacionales, como la demandante en el litigio principal, no son los mismos que los usuarios de los servicios publicitarios de los canales regionales y locales. Así, la apertura de este mercado a los canales nacionales no tendría como resultado una pérdida significativa de ingresos para los canales regionales y locales. En cambio, según dicho estudio, la publicidad en Internet es perjudicial para los ingresos de esos canales.

62.

Sin embargo, sin querer entrar en la polémica sobre apreciaciones fácticas, me resulta complicado predecir con certeza el comportamiento futuro de los operadores del mercado en un entorno jurídico modificado, en particular porque estos tienden a adaptar su comportamiento a tales cambios. Por otra parte, una vez admitido el principio de la publicidad regional, nada impediría a los canales de televisión nacionales ofrecer también servicios publicitarios en los ámbitos subregional y local, esto es, el espacio actualmente ocupado, según el estudio antes mencionado, por los organismos de radiodifusión televisiva regionales y locales.

63.

Así pues, no me parece manifiestamente carente de fundamento la idea de que la entrada en el mercado de la publicidad regional de operadores tan poderosos como los canales de televisión nacionales puede menoscabar gravemente las cuotas de este mercado que poseen actualmente los organismos de radiodifusión televisiva regionales y locales. Por consiguiente, considero que el legislador alemán, en el marco de su margen de apreciación, podía basarse legítimamente en esta premisa al introducir la prohibición de emitir publicidad regional en los canales de televisión nacionales. Pues bien, al tratarse de una medida destinada a proteger la libertad de expresión garantizada en el artículo 11 de la Carta, la facultad de apreciación de que dispone el legislador nacional es particularmente amplia. ( 24 )

64.

Como conclusión de esta sección, considero que el legislador alemán, en el marco de su facultad de apreciación, podía legítimamente considerar que la entrada de los canales de televisión nacionales en el mercado de la publicidad regional podía menoscabar la financiación de los organismos de radiodifusión televisiva regionales y locales, poniendo de este modo en riesgo la diversidad de opiniones a nivel regional a la que contribuyen estos últimos. Por consiguiente, la medida nacional controvertida me parece adecuada para la consecución del objetivo de proteger dicha diversidad. Por otra parte, la existencia de una publicidad dirigida a usuarios específicos en Internet no pone en entredicho la coherencia de esta medida.

65.

Para que una restricción a la libre prestación de servicios pueda estar justificada por una razón imperiosa de interés general, no solo debe ser adecuada para la consecución del objetivo perseguido, sino que también debe ser proporcionada, es decir, no ir más allá de lo que sea necesario para alcanzarlo. La cuestión que se plantea es, por consiguiente, si no existen otras medidas que permitan alcanzar ese mismo objetivo siendo al mismo tiempo menos restrictivas para la libre prestación de servicios.

66.

Tanto las partes en el litigio principal como la Comisión cuestionan la proporcionalidad de la medida nacional de que se trata al afirmar que esta afecta gravemente a las posibilidades de promoción de la demandante, aportando solamente un beneficio muy limitado a los operadores de radiodifusión televisiva regionales y locales.

67.

Sin embargo, esta alegación se basa en la negación, por parte de los interesados, del carácter adecuado de dicha medida para alcanzar el objetivo perseguido. Pues bien, como he explicado, no me parece probado el carácter inadecuado de la medida en relación con su objetivo. En este sentido, si se admite que la medida controvertida es adecuada para alcanzar su objetivo, la ponderación de los intereses en juego, es decir, los de las empresas que desean promocionarse mediante publicidad regional en los canales de televisión nacionales y los de los organismos de radiodifusión televisiva regionales y locales, se presenta bajo otra perspectiva. En efecto, en mi opinión, el legislador alemán pudo legítimamente considerar que el interés público en la existencia de dichos organismos y en su contribución al debate público en los ámbitos regional y local prevalece sobre el interés privado de las empresas en promocionarse mediante un canal determinado de comunicación.

68.

Queda entonces por preguntarse si existen otras medidas menos restrictivas que permitan alcanzar este objetivo de protección del pluralismo de los medios de comunicación en los ámbitos regional y local.

69.

La demandante en el litigio principal invoca a este respecto la solución vigente en Austria, su Estado miembro de origen. Esta solución consiste en garantizar la financiación de los canales públicos de televisión mediante un canon, con la prohibición de emitir publicidad, y en conceder un margen de libertad en lo que respecta a la publicidad, incluso de ámbito regional, a los canales privados.

70.

No obstante, conforme a jurisprudencia reiterada, el hecho de que un Estado miembro imponga reglas menos rigurosas que las impuestas por otro Estado miembro no significa que estas últimas sean desproporcionadas y, en consecuencia, incompatibles con el Derecho de la Unión. ( 25 ) Por tanto, la existencia de reglas menos rigurosas en Austria no puede considerarse una prueba de la falta de proporcionalidad de la medida alemana controvertida.

71.

Por otro lado, aunque la financiación de los medios de comunicación mediante fondos públicos puede constituir una solución a determinados problemas, también puede suscitar dudas en cuanto a la verdadera independencia de estos medios de comunicación. Desde este punto de vista, el hecho de disponer de recursos propios, por ejemplo, en forma de ingresos publicitarios, constituye una garantía adicional de la independencia de tales medios de comunicación y, por tanto, de la diversidad de opiniones.

72.

En cambio, la propia existencia de la cláusula prevista en el artículo 7, apartado 11, del RStV, que permite a los Länder autorizar en sus respectivos territorios, en su caso con sujeción a determinados requisitos, la emisión de publicidad regional en los canales de televisión nacionales, induce a pensar que podría ser posible flexibilizar la prohibición derivada del artículo 7 del RStV sin comprometer el objetivo perseguido por dicha prohibición. El hecho de que esta posibilidad no haya sido aplicada hasta la fecha en nada afecta al hecho de que el legislador alemán, al introducir esa cláusula, ha reconocido la compatibilidad de esa posible autorización con los objetivos de la medida controvertida.

73.

Podrían concebirse otras medidas menos restrictivas que la prohibición absoluta de emitir publicidad regional en los canales de televisión nacionales, como por ejemplo la participación de los organismos de radiodifusión televisiva regionales y locales en los ingresos que obtengan los organismos de radiodifusión nacionales de esa publicidad regionalizada. Tal medida permitiría conciliar los intereses de los anunciantes potenciales, como la demandante en el litigio principal, con los de los organismos de radiodifusión televisiva regionales y locales.

74.

Corresponderá, en última instancia, al órgano jurisdiccional remitente apreciar, a la luz de las circunstancias particulares de hecho y de Derecho en Alemania, la proporcionalidad de la medida controvertida y, en particular, la existencia de posibles medidas menos restrictivas. Para que esta apreciación sea realista, dicho órgano jurisdiccional solo debe tener en consideración las medidas que efectivamente puedan ser aplicables por el legislador nacional. En efecto, de nada sirve censurar la medida existente aludiendo a medidas ciertamente menos restrictivas, pero meramente teóricas.

75.

Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo que se responda a las tres primeras cuestiones prejudiciales que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2010/13 y el principio de igualdad de trato deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una prohibición de la emisión de publicidad regional en los canales de televisión nacionales como la que figura en el artículo 7, apartado 11, del RStV. El artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que no se opone a tal prohibición, siempre que no existan medidas menos restrictivas que el legislador nacional pueda realmente introducir y que permitan alcanzar el objetivo de protección de la diversidad de opiniones en los ámbitos regional y local, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.

76.

Mediante su cuarta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si el artículo 11 de la Carta debe interpretarse en el sentido de que se opone a una prohibición de la emisión de publicidad regional en los canales de televisión nacionales como la que figura en el artículo 7, apartado 11, del RStV.

77.

El órgano jurisdiccional remitente no explica el fundamento de sus dudas sobre la conformidad de la medida nacional controvertida con el artículo 11 de la Carta. Lo mismo cabe decir respecto a la demandante en el litigio principal y a la Comisión, que se limitan a afirmar que esa medida infringe la citada disposición de la Carta. No obstante, procede analizar este aspecto para dar al órgano jurisdiccional remitente una respuesta a su cuestión.

78.

Como observa acertadamente la Comisión, la Carta es aplicable en el caso de autos. En efecto, está destinada a aplicarse, inter alia, en los casos en que la normativa nacional controvertida constituye una restricción a una libertad del mercado interior y el Estado miembro invoca una razón imperiosa de interés general para justificar esa restricción. ( 26 )

79.

En virtud del artículo 52, apartado 3, de la Carta, en la medida en que esta contenga derechos que correspondan a derechos garantizados por el CEDH, su sentido y alcance serán iguales a los que les confiere dicho Convenio. La libertad de expresión está garantizada por el artículo 10 del CEDH. El sentido y el alcance de los derechos conferidos por este Convenio se encuentran definidos en la jurisprudencia del Tribunal EDH.

80.

Según esta jurisprudencia, como señala la Comisión, la libertad de expresión se aplica a la expresión comercial y a la publicidad. ( 27 ) De ello se deduce que la medida nacional controvertida en el presente asunto, que limita las posibilidades de publicidad de la demandante en el litigio principal, debe considerarse una restricción a la libertad de expresión garantizada tanto por el artículo 10 del CEDH como por el artículo 11 de la Carta.

81.

No obstante, en virtud del artículo 52, apartado 1, de la Carta, la limitación del ejercicio de los derechos y libertades que en ella se reconocen es posible siempre que dicha limitación esté establecida por la ley, respete el contenido esencial de dichos derechos y libertades y responda efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás. Una reserva similar se encuentra, en cuanto atañe a la libertad de expresión, en el artículo 10, apartado 2, del CEDH.

82.

La medida nacional controvertida en el presente asunto persigue el objetivo de proteger el pluralismo de los medios de comunicación, valor reconocido expresamente en el artículo 11, apartado 2, de la Carta. Ahora bien, según reiterada jurisprudencia del Tribunal EDH relativa a la aplicación del artículo 10, apartado 2, del CEDH, «el alcance del margen de apreciación de que disponen los Estados contratantes en la materia varía en función de diversos elementos, entre los que el tipo de “discurso” o de información en causa reviste una importancia particular. Así, si bien el artículo 10, apartado 2, del [CEDH] no deja sitio para las restricciones a la libertad de expresión en materia política, por ejemplo, los Estados contratantes disponen de un amplio margen de apreciación al regular la libertad de expresión en el ámbito comercial». ( 28 ) Este principio ya ha sido reconocido por el Tribunal de Justicia en lo que se refiere a la aplicación de los derechos fundamentales en Derecho de la Unión. ( 29 ) Por otro lado, según el Tribunal EDH, «cuando el objetivo perseguido es el de la“protección de los derechos y libertades de los demás” y “esos derechos y libertades” están entre los garantizados por el [CEDH] o sus Protocolos, hay que admitir que la necesidad de protegerlos podría conducir a los Estados a limitar otros derechos o libertades igualmente consagrados en el [CEDH]. La ponderación entre los intereses eventualmente contradictorios de unos y otros es difícil de realizar, y los Estados contratantes deben disponer de un amplio margen de apreciación al respecto». ( 30 )

83.

En mi opinión, al adoptar la medida nacional controvertida, el legislador alemán no rebasó su margen de apreciación en el ejercicio de la ponderación, por una parte, de la libertad de expresión comercial y, por otra, del interés de proteger la diversidad de opiniones y el pluralismo de los medios de comunicación.

84.

A este respecto, es particularmente importante observar que la medida controvertida no contiene prohibición alguna de hacer publicidad de los productos o de la marca de la demandante en el litigio principal. Sus efectos se limitan a restringir únicamente la posibilidad de la demandante de promocionar su actividad mediante una sola vía de comunicación, a saber, los canales de televisión nacionales a través de la publicidad regional. Aun cuando, según la demandante, se trate del medio publicitario más rentable, también es cierto que tiene a su disposición otros canales promocionales, en particular la publicidad en Internet que la propia demandante presenta como prácticamente equivalente a la publicidad televisiva. Así pues, por lo que respecta a la libertad de expresión de la demandante, es preciso señalar que la medida nacional controvertida no afecta al contenido esencial de sus derechos. ( 31 ) A lo sumo afecta a sus oportunidades comerciales.

85.

Por consiguiente, propongo que se responda a la cuarta cuestión prejudicial que el artículo 11 de la Carta debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una prohibición de la emisión de publicidad regional en los canales de televisión nacionales como la que figura en el artículo 7, apartado 11, del RStV.

86.

Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo que se responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Landgericht Stuttgart (Tribunal Regional de lo Civil y Penal de Stuttgart, Alemania) del siguiente modo:

«El artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2010/13/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de marzo de 2010, sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas a la prestación de servicios de comunicación audiovisual (Directiva de servicios de comunicación audiovisual), el principio de igualdad de trato y el artículo 11 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una prohibición de la emisión de publicidad regional en los canales de televisión nacionales, como la contenida en el artículo 7, apartado 11, del Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien (Convenio de Estado sobre la Radiodifusión y los Medios Televisivos), de 31 de agosto de 1991, en su versión modificada por el Achtzehnter Rundfunkänderungsstaatsvertrag (Decimoctavo Convenio de Estado de Modificación de la Radiodifusión), de 21 de diciembre de 2015.

El artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que no se opone a tal prohibición, siempre que no existan medidas menos restrictivas que el legislador nacional pueda realmente introducir y que permitan alcanzar el objetivo de proteger la diversidad de opiniones en los ámbitos regional y local, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.»