1. 

El presente recurso de casación suscita varias cuestiones relativas al procedimiento de control de las ayudas de Estado. Pone de manifiesto que los terceros, o más bien las partes interesadas, que desean revocar una decisión de la Comisión Europea por la que ésta resuelve no incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, al afrontar «dificultades serias» en la apreciación de las medidas en cuestión, pueden, de hecho, afrontar ellos mismos este tipo de dificultades.

2. 

¿Será uno de los pocos asuntos en que ello prospere? A continuación expondré las razones por las que creo que no.

3. 

Mediante su recurso de casación, Club Hotel Loutraki AE, Vivere Entertainment AE, Theros International Gaming, Inc., Elliniko Casino Kerkyras, Casino Rodos, Porto Carras AE y Kazino Aigaiou AE (en lo sucesivo, «recurrentes») solicitan que se anule la sentencia de 8 de enero de 2015, Club Hotel Loutraki y otros/Comisión, ( 2 ) por la que el Tribunal General desestimó su recurso en el que solicitaban la anulación de una decisión adoptada por la Comisión con arreglo al artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.o 659/1999. ( 3 )

4.

El Reglamento (CE) n.o 659/1999 del Consejo ( 4 ) ha sido sustituido por el Reglamento (UE) 2015/1589 ( 5 ) de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Sin embargo, en el momento de la adopción de la decisión impugnada, sólo era aplicable el Reglamento n.o 659/1999. ( 6 )

5.

El artículo 4 del Reglamento n.o 659/1999 («Examen previo de la notificación y decisiones de la Comisión») prevé:

«1.   La Comisión procederá al examen de la notificación desde el momento de su recepción. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 8, la Comisión adoptará una decisión con arreglo a lo establecido en los apartados 2, 3 o 4.

2.   Cuando, tras un examen previo, la Comisión compruebe que la medida notificada no constituye una ayuda, lo declarará mediante decisión.

3.   Si, tras un examen previo, la Comisión comprueba que la medida notificada, en tanto en cuanto esté comprendida en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo [107 TFUE], no plantea dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado común, decidirá que la medida es compatible con el mercado común (denominada en lo sucesivo “decisión de no formular objeciones”). La decisión especificará la excepción del Tratado [FUE] que haya sido aplicada.

4.   Si, tras un examen previo, la Comisión comprueba que la medida notificada plantea dudas sobre su compatibilidad con el mercado común, decidirá incoar el procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo [108 TFUE] del Tratado (denominada en lo sucesivo “decisión de incoar el procedimiento de investigación formal”).

5.   Las decisiones a que se refieren los apartados 2, 3 y 4 se adoptarán en el plazo de dos meses. Este plazo comenzará a contar a partir del día siguiente a la recepción de la notificación completa. La notificación se considerará completa si, en el plazo de dos meses a partir de su recepción, o de la recepción de cualquier información adicional solicitada, la Comisión no solicita más información. El plazo podrá prorrogarse con el consentimiento tanto de la Comisión como del Estado miembro interesado. Cuando proceda, la Comisión podrá fijar un plazo más breve.

[…]»

6.

El 1 de diciembre de 2011, las autoridades griegas notificaron a la Comisión dos medidas (en lo sucesivo, «medidas notificadas») en favor del Organismos Prognostikon Agonon Podosfairou AE (Organismo de apuestas en los partidos de fútbol; en lo sucesivo, «OPAP»).

7.

Mediante la primera medida, el OPAP obtuvo una licencia exclusiva para explotar 35000 terminales de videolotería (en lo sucesivo, «TVL») durante un período de diez años, que finalizaba en 2022, como contrapartida del abono de 560 millones de euros (en lo sucesivo, «Acuerdo TVL»).

8.

La segunda medida se refería a la prórroga de diez años, desde 2020 hasta 2030, de los derechos exclusivos que se habían concedido previamente al OPAP para la explotación de trece juegos de azar por cualquier medio (en lo sucesivo, «Anexo»). El Anexo establecía que el OPAP debía pagar a cambio de estos derechos i) una cantidad a tanto alzado de 375 millones de euros y ii) un tributo al Estado griego correspondiente al 5 % de los ingresos brutos del juego procedentes de los juegos controvertidos durante el período comprendido entre el 13 de octubre de 2020 y el 12 de octubre de 2030.

9.

El 4 de abril de 2012, seis casinos (todos los recurrentes, con excepción de Kazino Aigaiou) presentaron una denuncia ante la Comisión, alegando que el Acuerdo TVL constituía una ayuda de Estado al OPAP incompatible con el mercado interior.

10.

En los debates mantenidos a cabo entre la Comisión y las autoridades griegas con motivo de la notificación se acordó la introducción de un suplemento de la contraprestación inicialmente prevista en el Acuerdo TVL. Mediante escrito de 7 de agosto de 2012, las autoridades griegas se comprometieron a introducir una tasa adicional sobre los ingresos brutos del juego obtenidos por el OPAP por la explotación de las terminales de videolotería (en lo sucesivo, «tasa adicional»).

11.

El 3 de octubre de 2012, la Comisión adoptó la decisión impugnada. En dicha decisión, la Comisión concluyó que, habida cuenta de la tasa adicional introducida por las autoridades griegas, las medidas notificadas no conferían ninguna ventaja al OPAP y, en consecuencia, no constituían una ayuda otorgada por el Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

12.

Mediante recurso presentado el 29 de enero de 2013, los recurrentes interpusieron un recurso de anulación contra la Decisión impugnada.

13.

Los recurrentes invocaron cuatro motivos de anulación en apoyo de su recurso: i) infracción del artículo 108 TFUE, apartado 2, y desviación de poder, en la medida en que la Comisión incurrió en un error al no incoar el procedimiento de investigación formal previsto en esta disposición; ii) y iii) incumplimiento de la obligación de motivación y vulneración del derecho a una buena administración y vulneración del derecho a una tutela judicial efectiva por lo que respecta a la omisión de datos económicos decisivos en la versión no confidencial de la decisión impugnada, y iv) infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, en la medida en que la Comisión examinó el Acuerdo TVL y el Anexo de forma conjunta a fin de comprobar si se había conferido una ventaja económica al OPAP.

14.

Mediante autos de 12 de julio y de 12 de septiembre de 2013, la República Helénica y el OPAP fueron autorizados a intervenir en apoyo de las pretensiones de la Comisión.

15.

Tras la vista pública el Tribunal General dictó la sentencia recurrida, por la que desestimó el recurso en su totalidad y condenó a los recurrentes a cargar con sus propias costas, así como con las de la Comisión y el OPAP.

16.

Mediante su recurso de casación, los recurrentes solicitan al Tribunal de Justicia que:

17.

En su escrito de contestación, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:

18.

En su escrito de contestación, el OPAP solicita al Tribunal de Justicia que:

19.

Los recurrentes, la Comisión y el OPAP formularon observaciones orales en la vista celebrada el 2 de junio de 2016.

20.

Los recurrentes invocan tres motivos de casación en apoyo de sus pretensiones.

21.

Mediante su primer motivo de casación, los recurrentes alegan que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al declarar que la Comisión no estaba obligada a incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2. Al sostener que la Comisión podía negociar y tener en cuenta el tributo adicional introducido por las autoridades griegas, el Tribunal General no distinguió entre la fase de examen previo y el procedimiento de investigación formal, distinción que resulta fundamental para la protección de los derechos procesales de los recurrentes. Además, se pronunció así al concluir erróneamente que no había indicios de que la Comisión afrontase «dificultades serias» al apreciar las medidas notificadas de una magnitud tal que le obligaran a iniciar el procedimiento de investigación formal.

22.

Mediante su segundo motivo de casación, los recurrentes alegan que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al considerar que la Comisión había cumplido su obligación de motivación y que los derechos de los recurrentes a una buena administración y a la tutela judicial efectiva no se habían vulnerado, a pesar de que sobre la base de la versión no confidencial de la Decisión impugnada no podía determinarse la exactitud de los cálculos efectuados por la Comisión.

23.

Mediante su tercer motivo de casación, los recurrentes afirman que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al considerar que la evaluación conjunta del Acuerdo TVL y del Anexo efectuada por la Comisión no infringía el artículo 107 TFUE, apartado 1.

24.

Antes de proceder a examinar detalladamente los diferentes motivos de casación, me referiré de forma sucinta al procedimiento de control de las ayudas de Estado de la Unión y al papel que las partes interesadas —es decir, todo aquel cuyos intereses puedan verse afectados por la concesión de una ayuda, tales como el beneficiario de la misma o empresas competidoras— ( 7 ) desempeñan en dicho procedimiento.

25.

Con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 1, la Comisión deberá examinar y controlar permanentemente las ayudas de Estado. Los Estados miembros deberán notificar a la Comisión las nuevas ayudas que tienen intención de conceder a fin de permitir que ésta las examine. ( 8 ) En la medida en que el Estado miembro autor de la notificación no podrá ejecutar la ayuda prevista durante el procedimiento de control, se establece un plazo de dos meses, durante el que la Comisión deberá adoptar la decisión de autorizar la medida ( 9 ) o iniciar la segunda fase del procedimiento, es decir, el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2. ( 10 ) Con arreglo al artículo 4, apartado 4, del Reglamento n.o 659/1999, la Comisión deberá incoar el procedimiento de investigación formal cuando compruebe, tras un examen previo, que la medida notificada plantea «dudas» sobre su compatibilidad con el mercado interior.

26.

Reflexionaré más adelante sobre los límites de la fase de examen previo y la obligación de incoar el procedimiento de investigación formal en el marco del primer motivo de casación invocado por los recurrentes. Basta tomar nota aquí del concepto de «dudas», al que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se refiere a menudo como «serias dificultades», ( 11 ) concepto clave para delimitar el ámbito del examen previo.

27.

En estas circunstancias, me gustaría subrayar que el procedimiento de control de las ayudas de Estado es ante todo un procedimiento entre la Comisión y el Estado miembro autor de la notificación. Las partes interesadas, como los recurrentes, no son partes en el procedimiento y, por lo tanto, únicamente desempeñan un papel marginal. ( 12 ) El artículo 108 TFUE, apartado 2, sólo impone a la Comisión la obligación de emplazar a los interesados para que presenten sus observaciones en el marco del procedimiento de investigación formal. De la jurisprudencia se desprende que este derecho ofrece a dichas partes interesadas la posibilidad de participar en el procedimiento administrativo en una medida adecuada en función de las circunstancias del caso concreto, ( 13 ) pero no les otorga ningún derecho de defensa en igualdad de condiciones respecto del Estado miembro autor de la notificación, que es parte en el procedimiento y el destinatario de la decisión. ( 14 ) Es importante tener esto en cuenta al examinar el segundo motivo de casación invocado por los recurrentes, relativo a la falta de motivación.

28.

Con el fin de contrarrestar este papel secundario de las partes interesadas, el Tribunal de Justicia ha declarado que cualquier parte interesada podrá impugnar una decisión de autorización adoptada por la Comisión con arreglo al artículo 4, apartados 2 o 3, del Reglamento n.o 659/1999, en otras palabras, una decisión de no incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2. ( 15 ) Sin embargo, la parte interesada no podrá impugnar el fondo de dicha decisión sin haber demostrado que, con arreglo al artículo 263 TFUE, apartado 4, la decisión le afecta directa e individualmente. El tercer motivo de casación invocado por los recurrentes plantea la duda de si éstos satisfacen este requisito.

29.

Teniendo presentes estas características del procedimiento de control de las ayudas de Estado y del papel de las partes interesadas, pasaré a examinar las diferentes cuestiones planteadas por el recurso de casación.

30.

Mediante su primer motivo de casación, los recurrentes aducen que el Tribunal General infringió el artículo 108 TFUE, apartado 3, y los artículos 4, apartado 4, 7, apartados 2 y 3, y 13, apartado 1, del Reglamento n.o 659/1999, al considerar que la Comisión no estaba obligada a incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2.

31.

La Comisión formula una excepción de inadmisibilidad, no sólo respecto de este motivo, sino también del recurso en su totalidad. Además, el OPAP estima que el primer motivo de casación es en parte inadmisible. En cualquier caso, tanto la Comisión como el OPAP consideran que el primer motivo de casación es infundado.

32.

La Comisión afirma que debe declararse la inadmisibilidad manifiesta del recurso de casación en su totalidad, puesto que se limita a repetir o reproducir los motivos y alegaciones invocados en primera instancia y, en consecuencia, equivale a solicitar al Tribunal de Justicia que examine de nuevo la demanda presentada en primera instancia.

33.

Es a todas luces cierto que un recurso de casación debe indicar de manera precisa los elementos de la sentencia cuya anulación solicita el recurrente, así como los fundamentos jurídicos que apoyan de manera específica esta pretensión. ( 16 ) El recurso de casación que se limita a repetir o a reproducir literalmente los motivos y las alegaciones que ya se hayan formulado ante el Tribunal General es inadmisible. ( 17 )

34.

Sin embargo, al contrario de lo que afirma la Comisión, los recurrentes identifican los elementos impugnados de la sentencia del Tribunal General e impugnan la interpretación de la jurisprudencia efectuada por el Tribunal General de una manera lo suficientemente precisa como para que pueda declararse la admisibilidad del recurso de casación. En consecuencia, debe rechazarse la excepción de inadmisibilidad formulada por la Comisión.

35.

Además de la excepción general de inadmisibilidad formulada por la Comisión, el OPAP sostiene que el primer motivo de casación es inadmisible, en la medida en que los recurrentes pretenden impugnar la apreciación de los hechos efectuada por el Tribunal General.

36.

Desde mi punto de vista, los recurrentes no cuestionan la apreciación de los hechos efectuada por el Tribunal General. Por el contrario, es evidente que, si se aprecia en su contexto, la argumentación de los recurrentes pretende cuestionar la valoración jurídica llevada a cabo por el Tribunal General de los límites de la fase de examen previo. Ésta es una cuestión de Derecho, admisible en el procedimiento de casación.

37.

El primer motivo de casación se refiere a los límites de la fase de examen previo y a la obligación de la Comisión de incoar el procedimiento de investigación formal establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2. Los recurrentes alegan que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho, en primer lugar, al considerar que la Comisión podía aceptar legalmente la modificación de las medidas que le habían sido notificadas y, en segundo lugar, al considerar que la Comisión no afrontó dificultades serias durante su examen previo.

38.

En lo que atañe a la primera alegación —esto es, que se prohibió a la Comisión que tuviera en cuenta cualquier modificación introducida por las autoridades griegas en las medidas notificadas en el marco del examen previo— basta con observar lo siguiente.

39.

Como acertadamente subrayó el Tribunal General en el apartado 42 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de aclarar que la Comisión es competente para adoptar, tras un examen previo, una decisión sobre la base del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.o 659/1999, por la que declare que no existía ayuda estatal, teniendo en cuenta los compromisos propuestos por el Estado miembro de que se trate. ( 18 )

40.

El núcleo central de este primer motivo de casación consiste más bien en determinar si la Comisión afrontó dificultades serias durante el examen previo de tal magnitud que exigieran la incoación de un procedimiento de investigación formal. En la sentencia recurrida, el Tribunal General llegó a la conclusión de que éste no fue el caso, conclusión rebatida con vehemencia por los recurrentes.

41.

Antes de proceder al examen de la argumentación aducida por los recurrentes en apoyo de este motivo de casación, resulta útil recordar ciertos principios extraídos de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación con la fase de examen previo, el concepto de «dificultades serias» y la obligación de incoar el procedimiento de investigación formal.

42.

En primer lugar, el Tribunal de Justicia ha declarado que la fase de examen previo tiene por objeto permitir a la Comisión formarse una primera opinión sobre la calificación de la medida controvertida como ayuda de Estado y la compatibilidad de dicha ayuda con el mercado interior. ( 19 )

43.

En segundo lugar, como se ha expuesto en el punto 25 anterior, el artículo 4, apartado 4, del Reglamento n.o 659/1999 establece que la Comisión deberá incoar el procedimiento de investigación formal cuando compruebe, tras un examen previo, que la medida notificada plantea «dudas» sobre su compatibilidad con el mercado interior. El Tribunal de Justicia se ha pronunciado a este respecto en diversas ocasiones, declarando que el procedimiento de investigación formal es fundamental cuando la Comisión afronta «serias dificultades» inherentes a la apreciación de la compatibilidad de la medida de ayuda con el mercado interior. ( 20 ) De ser así, la Comisión está obligada a incoar el procedimiento de investigación formal sin disponer de una facultad de apreciación al respecto. ( 21 ) El Tribunal de Justicia ha declarado que los mismos principios deben aplicarse cuando la Comisión siga teniendo dudas sobre la propia calificación de la medida examinada como ayuda. ( 22 )

44.

En tercer lugar, conforme a la finalidad del artículo 108 TFUE, apartado 3, y al deber de buena administración, la Comisión puede, en particular, iniciar un diálogo con el Estado autor de la notificación o con terceros para superar, en el transcurso del procedimiento previo, las dificultades que en su caso hayan surgido. Pues bien, esta facultad presupone que la Comisión pueda adaptar su postura en función de los resultados del diálogo entablado, sin que esta adaptación deba interpretarse a priori como la acreditación de la existencia de serias dificultades. ( 23 )

45.

En cuarto lugar, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el concepto de serias dificultades tiene carácter objetivo y la existencia de tales dificultades debe buscarse tanto en las circunstancias en que se adoptó el acto impugnado como en su contenido, relacionando la motivación de la apreciación, que confirma la decisión de la Comisión, con los elementos de que disponía cuando se pronunció sobre la compatibilidad de la medida de ayuda controvertida con el mercado interior. ( 24 )

46.

En quinto lugar, el Tribunal de Justicia ha afirmado que la carga de la prueba para acreditar la existencia de dificultades serias incumbe a la parte que impugna la decisión de autorización adoptada por la Comisión con arreglo al artículo 4, apartados 2 o 3, del Reglamento n.o 659/1999. ( 25 )

47.

En el presente asunto, los recurrentes afirman que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al considerar que la Comisión no estaba obligada a incoar el procedimiento de investigación formal después de haber concluido que el Acuerdo TVL, examinado conjuntamente con el Anexo, proporcionaba una ventaja al OPAP en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. En ese momento, la Comisión debía tener claro que el Acuerdo TVL entrañaba una ayuda (supuestamente incompatible). Dicho de otro modo, las alegaciones de los recurrentes, tal como las entiendo, afirman que la Comisión afrontó dificultades serias en la apreciación de las medidas notificadas y debería haber incoado el procedimiento de investigación formal. Además, los recurrentes alegan que el Tribunal General incurrió en varios errores en los apartados 50 a 53 de la sentencia recurrida que, según ellos, le llevaron a la conclusión errónea de que la Comisión no afrontó dificultades serias en la apreciación de las medidas notificadas. Los recurrentes tratan de establecer en esencia que el Tribunal General, al sostener que las autoridades griegas podían introducir modificaciones en las medidas notificadas inicialmente después de haber realizado varias tandas de cálculos, y de repetir estos cálculos, limitó en realidad la obligación de la Comisión de incoar el procedimiento de investigación formal a aquellos casos en los que existe una discrepancia entre la Comisión y el Estado miembro autor de la notificación. Por último, los recurrentes afirman que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al apreciar de forma individual los elementos de hecho presentados en primera instancia para acreditar la existencia de dificultades serias, mientras que el Tribunal General debería haber examinado estos elementos de forma conjunta a fin de determinar si existían tales dificultades.

48.

Aunque es posible que existan situaciones en las que puede reprocharse a la Comisión haber ampliado los límites de la fase de examen previo más de lo necesario, privando de este modo a las partes interesadas de su derecho a participar en el procedimiento de control, considero que, en este caso específico, el Tribunal General llegó a la conclusión correcta: esto es, que la Comisión no afrontó dificultades serias en la apreciación de las medidas notificadas, de tal magnitud que tuviera que incoar el procedimiento de investigación formal establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2.

49.

En primer lugar, como observó el Tribunal General en el apartado 43 de la sentencia recurrida, la Comisión puede iniciar un diálogo con el Estado miembro autor de la notificación; es éste un derecho que presupone, naturalmente, que la Comisión pueda adaptar su postura en función de los resultados del diálogo entablado.

50.

Además, de la sentencia recurrida ( 26 ) se desprende que la finalidad de las conversaciones mantenidas entre la Comisión y las autoridades griegas era determinar la contraprestación adecuada que el OPAP debía pagar por los derechos exclusivos en virtud del Acuerdo TVL y el Anexo, y que los compromisos contraídos por las autoridades griegas en este caso específico no modificaron la naturaleza de las medidas notificadas inicialmente, sino que únicamente tenían por objeto aumentar la cuantía de la contraprestación prevista por el Acuerdo TVL.

51.

Por otra parte, si se debiera acoger la postura defendida por los recurrentes, según la cual, puesto que la contraprestación que debe pagar el OPAP por los derechos exclusivos es fundamental para determinar la existencia de una ayuda y que, por consiguiente, la contraprestación notificada inicialmente no podía modificarse sin la participación de las partes interesadas en el marco del procedimiento de investigación formal, debería aceptarse asimismo que la Comisión, en este caso específico, no podía mantener ningún tipo de conversación con las autoridades griegas durante la fase de examen previo puesto que, en realidad, únicamente suscitaba controversia el cálculo del precio.

52.

Aunque reconozco que la fase de examen previo, que constituye un primer control de la medida notificada, no puede ser ilimitada en el tiempo, sigo considerando que, habida cuenta de su trasfondo político y económico, en este caso específico no resulta excesivo un período de control de diez meses. ( 27 ) Es preciso recordar que, en aquel momento, Grecia atravesaba una profunda crisis financiera y política y que se debatía si debía abandonar la zona del euro, lo que naturalmente influyó en el resultado de las conversaciones mantenidas entre la Comisión y las autoridades griegas relativas a la contraprestación que el OPAP debía pagar por los derechos exclusivos con arreglo al Acuerdo TVL y al Anexo. Los numerosos cálculos efectuados, y sus repeticiones, deben apreciarse en este contexto.

53.

Por otra parte, es preciso tener presente que el Tribunal de Justicia ha declarado que las «dudas» o «dificultades serias» deben existir en el momento en que la Comisión «adopta una decisión» relativa a una medida notificada. Éste es el momento en que la Comisión adopta una postura definitiva o, en el contexto del presente recurso de casación, el momento en que la Comisión adoptó la Decisión impugnada. ( 28 )

54.

Por lo tanto, según mi parecer, resulta irrelevante desde mi punto de vista si la Comisión consideró —como sostienen los recurrentes— durante la fase de examen previo que las medidas notificadas inicialmente proporcionaban una ventaja económica al OPAP. Lo que importa es determinar si tal era el caso en el momento en que la Comisión adoptó la Decisión impugnada.

55.

A mi juicio, teniendo en cuenta el número relativamente reducido de casos en los que una parte interesada ha conseguido anular una decisión de la Comisión de no incoar un procedimiento de investigación formal, la parte interesada, a fin de obtener el resultado pretendido, debe —a menos que la propia Comisión haya expresado sus dudas en lo relativo a la calificación de una medida como ayuda o la compatibilidad de dicha medida con el mercado interior— ( 29 ) poder demostrar que, en el momento en que adoptó la decisión que se impugna, la Comisión no disponía de toda la información necesaria para excluir cualquier duda relativa a la calificación de la medida notificada como ayuda o su compatibilidad con el mercado interior ( 30 ) o, subsidiariamente, que la Comisión efectuó un análisis insuficiente o inapropiado de la información relevante. ( 31 )

56.

La argumentación expuesta por los recurrentes en relación con el procedimiento de control no puede poner en cuestión la conclusión del Tribunal General de que la Comisión, al término de la fase de examen previo, no afrontó «dificultades serias» o, en otras palabras, albergó «dudas» sobre la calificación de las medidas notificadas o, incluso, su compatibilidad con el mercado interior. Procede, por tanto, desestimar la alegación de los recurrentes por infundada.

57.

Por último, considero que la afirmación de los recurrentes de que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al apreciar de forma individual los elementos de hecho presentados en primera instancia para acreditar la existencia de dificultades serias, mientras que debería haber examinado estos elementos de forma conjunta a fin de determinar si existían tales dificultades, es infundada. De hecho, después de establecer que ninguno de los elementos presentados por los recurrentes acreditaba la existencia de dificultades serias, ( 32 ) y que la duración del procedimiento no era suficiente en sí misma para concluir que la Comisión se enfrentó a serias dificultades, ( 33 ) el Tribunal General declaró que la duración de la fase de examen previo en este caso concreto parecía razonable dadas las circunstancias del asunto. ( 34 ) En otras palabras, de hecho el Tribunal General examinó conjuntamente todos los elementos presentados por los recurrentes y concluyó que éstos no acreditaban la existencia de dificultades serias.

58.

Habida cuenta de lo anterior, concluyo que el Tribunal General no incurrió en un error de Derecho al considerar que la Comisión no estaba obligada a incoar el procedimiento de investigación formal. En consecuencia, procede desestimar el primer motivo de casación invocado por los recurrentes.

59.

Mediante su segundo motivo de casación, los recurrentes sostienen que el Tribunal General infringió el artículo 296 TFUE y vulneró su derecho a una buena administración y a una tutela judicial efectiva, previstos en los artículos 41 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, al considerar que la versión no confidencial de la Decisión impugnada estaba suficientemente motivada a pesar de la omisión de datos económicos decisivos.

60.

La Comisión formula una excepción de inadmisibilidad respecto de este motivo de casación. En cualquier caso, la Comisión, apoyada por el OPAP, considera que el segundo motivo de casación es infundado.

61.

La excepción de inadmisibilidad formulada por la Comisión respecto del segundo motivo de casación coincide con su excepción general de inadmisibilidad que ya he abordado en los puntos 32 a 34.

62.

El problema que debe resolver el Tribunal de Justicia versa sobre si la versión «no confidencial» de la Decisión impugnada debería haber permitido a los recurrentes comprobar la validez de los datos económicos presentados y la idoneidad de los cálculos efectuados por la Comisión y al Tribunal General revisarla, como sostienen los recurrentes, o si el Tribunal General consideró acertadamente que esto no era necesario para dar cumplimiento a la obligación de motivación y al derecho de los recurrentes a una buena administración y a una tutela judicial efectiva.

63.

Como ya he expuesto en el punto 28 anterior, cualquier parte interesada podrá impugnar una decisión de autorización adoptada por la Comisión con arreglo al artículo 4, apartados 2 o 3, del Reglamento n.o 659/1999 o, en otras palabras, una decisión de no incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2. Para poder ejercer adecuadamente este derecho a la revisión judicial, dicha parte habrá de ser informada sobre la motivación de la decisión adoptada. La obligación de motivación prevista en el artículo 296 TFUE debe apreciarse en este contexto y exige a la Comisión que tenga debidamente en cuenta el interés que los terceros puedan tener en recibir explicaciones. ( 35 )

64.

El Tribunal de Justicia ha declarado que la obligación de proteger la información confidencial prevista en el artículo 337 TFUE no puede justificar la omisión de la motivación y que la obligación de respetar la información confidencial no puede interpretarse de forma tan extensa que con ella se prive a la obligación de motivación de su contenido esencial. ( 36 )

65.

Sin embargo, a pesar de que la jurisprudencia antes citada debe aplicarse igualmente a la versión no confidencial de la Decisión impugnada, a la que pueden acceder las partes interesadas, como es el caso de los recurrentes, éstos parecen no entender el alcance de la obligación de motivación que incumbe a la Comisión.

66.

De reiterada jurisprudencia se desprende que la motivación exigida por el artículo 296 TFUE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente de la Unión pueda ejercer su control. ( 37 )

67.

La Decisión impugnada es una decisión adoptada con arreglo al artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.o 659/1999, es decir, una decisión mediante la cual la Comisión considera que la medida notificada no constituye una ayuda de Estado. El interés de terceros en dicha decisión reside en el hecho de que la Comisión, al no incoar el procedimiento de investigación formal, pudo privarlos de su derecho a participar en el proceso de toma de decisiones (véase además el punto 27 anterior). Por tanto, debe informarse a las partes interesadas de la motivación de tal decisión de una forma lo suficientemente precisa para permitirles determinar la existencia de indicios de dificultades serias que exijan la apertura de un procedimiento de investigación formal. En este caso específico se ha omitido casi la totalidad de los datos económicos. Siendo esto así, a mi juicio, para que la Comisión pueda dar adecuado cumplimiento a la obligación de motivación que le incumbe, tanto el método de cálculo empleado por la Comisión como cada uno de sus componentes deberán constar claramente en la versión no confidencial de la decisión.

68.

El Tribunal General expuso con todo detalle en el apartado 74 de la sentencia recurrida la forma en que la motivación de la versión no confidencial de la Decisión impugnada i) muestra la metodología aplicada por la Comisión y ii) permite a los recurrentes comprender el razonamiento seguido por la Comisión y en consecuencia formular sus motivos de anulación. El Tribunal General señala, en particular, que la Decisión impugnada establece el criterio que la Comisión pretendió aplicar para determinar si las medidas impugnadas creaban una ventaja, ( 38 ) y explica la forma en que la Comisión calculó el valor neto actual del Acuerdo TVL y del Anexo. ( 39 ) Además, el Tribunal General señaló que la Decisión impugnada expone las razones por las que la Comisión consideró adecuado evaluar conjuntamente las dos medidas. La Decisión también precisa que el aumento de la cuantía de la contraprestación prevista en el Acuerdo TVL, estipulado en el compromiso presentado por las autoridades griegas el 7 de agosto de 2012, garantizaba que la cuantía de la contraprestación fuera suficiente para excluir cualquier ventaja. Por último, el Tribunal General observó que la Decisión impugnada establece asimismo el método de cálculo de dicha contraprestación adicional.

69.

Habida cuenta de lo anterior, procede concluir que el Tribunal General no incurrió en un error de Derecho al considerar que la Comisión había cumplido su obligación de motivación ni vulneró los derechos de las recurrentes a una buena administración y a una tutela judicial efectiva, a pesar de que los recurrentes no pudieron revisar los datos económicos y la exactitud de los cálculos efectuados por la Comisión sobre la base de la versión no confidencial de la Decisión impugnada.

70.

En consecuencia, procede desestimar el segundo motivo de casación.

71.

Mediante su tercer motivo de casación, los recurrentes sostienen, fundamentalmente, que el Tribunal General infringió el artículo 107 TFUE, apartado 1, al considerar que la Comisión podía examinar el Acuerdo TVL y el Anexo conjuntamente, a pesar de que, en su opinión, los dos acuerdos se refieren a diferentes mercados, lo que posiblemente habría puesto de relieve un análisis de mercado previo.

72.

La Comisión afirma que procede declarar inadmisible el tercer motivo de casación invocado por los recurrentes por falta de legitimación. En cualquier caso, la Comisión, apoyada por el OPAP, considera que el tercer motivo de casación es infundado.

73.

La Comisión alega, como hizo anteriormente ante el Tribunal General, que los recurrentes han impugnado el fondo de la Decisión impugnada sin haber demostrado que las medidas notificadas les afectan directa e individualmente.

74.

Los recurrentes no parecen cuestionar que, en efecto, están impugnando el fondo de la Decisión impugnada, pero sostienen que, en la medida en que el Tribunal General se pronunció sobre el cuarto motivo de anulación en primera instancia sin haber examinado previamente la cuestión de admisibilidad, y ya que esta decisión es vinculante para los recurrentes, están legitimados para impugnar esta parte de la sentencia. De no ser así, su derecho de recurso se vería limitado de manera desproporcionada únicamente porque el Tribunal General decidió no examinar su legitimación en interés de la economía procesal.

75.

Aunque, hasta cierto punto, puedo estar de acuerdo con la argumentación expuesta por los recurrentes según la cual el método utilizado por el Tribunal General, es decir, examinar el asunto en cuanto al fondo sin apreciar la legitimación activa, podría poner a los demandantes en una situación desafortunada, especialmente en caso de que el Tribunal de Justicia considere que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho en lo que se refiere a la conclusión sobre el fondo de un motivo formulado para fundamentar la anulación, ( 40 ) de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende no obstante que la cuestión de la admisibilidad por falta de legitimación activa es una cuestión de orden público que el Tribunal de Justicia puede, e incluso debe, examinar de oficio. ( 41 )

76.

A pesar de que los recurrentes han tenido la oportunidad de responder a las observaciones de la Comisión, en sus observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia no han demostrado que en el presente asunto concurra alguno de los criterios establecidos en el artículo 263 TFUE, apartado 4. De este modo, de las observaciones presentadas por la Comisión se desprende que los recurrentes han afirmado ser competidores directos del OPAP en la medida en que sus máquinas tragaperras compiten supuestamente con los terminales de videolotería cubiertos por el Acuerdo TVL, pero que no demostraron la existencia de dicha relación ni que las medidas notificadas perjudicarían esencialmente la posición de mercado que cada recurrente ocupa de forma individual. ( 42 )

77.

En la medida en que coincido con la Comisión en que los recurrentes no han demostrado su legitimación activa para impugnar el fondo de la Decisión impugnada, considero que procede declarar la inadmisibilidad del tercer motivo de casación.

78.

No obstante, para el supuesto de que el Tribunal de Justicia no esté de acuerdo conmigo, procederé a examinar el fondo del tercer motivo de casación.

79.

La cuestión que plantea el tercer motivo de casación es si el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al sostener que la Comisión podía evaluar conjuntamente el Acuerdo TVL y el Anexo a fin de acreditar la existencia de una ventaja, sin haber definido de antemano el mercado (o mercados) afectados por estos acuerdos. Según los recurrentes, en la medida en que el artículo 107 TFUE, apartado 1, sólo permite la evaluación conjunta de medidas de ayuda de Estado cuando éstas afectan al mismo mercado, la definición previa del mercado resulta fundamental.

80.

Para responder a la cuestión planteada por el tercer motivo de casación, procede interpretar el concepto de «ventaja» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

81.

De reiterada jurisprudencia se desprende que una ventaja en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, incluye cualquier beneficio económico que el beneficiario no hubiera obtenido en condiciones normales de mercado. ( 43 ) A fin de acreditar la existencia de una ventaja, la Comisión debe examinar toda medida que se le notifique en su propio contexto atendiendo al conjunto de elementos de la transacción en cuestión. ( 44 )

82.

El Tribunal General examinó el contexto en que se adoptaron las medidas notificadas en los apartados 92 y 93 de la sentencia recurrida. Considera, en particular, que el Acuerdo TVL y el Anexo se concluyeron durante el mismo período, que persiguen la misma finalidad (aumentar el valor de mercado del OPAP con vistas a su inminente privatización) y que los tributos que el OPAP debía abonar por la concesión de dos categorías de derechos exclusivos se devengaron en el mismo momento. Teniendo esto en cuenta, el Tribunal General confirmó la conclusión de la Comisión según la cual era adecuado y necesario apreciar las medidas notificadas conjuntamente, en el marco de una «única» notificación.

83.

Los recurrentes parecen no cuestionar la pertinencia del contexto económico para acreditar la existencia de una ventaja con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 1. En cambio, lo que sostienen es que ha de efectuarse un análisis de mercado antes de decidir acerca de la idoneidad de una evaluación conjunta. Esto es así porque si dicho análisis de mercado muestra que las medidas notificadas pertenecen a dos contratos diferentes deberá descartarse su evaluación conjunta, dado que puede ocultar una ventaja conferida por una de estas medidas. Los recurrentes mantienen que, en el presente asunto, una evaluación conjunta del Acuerdo TVL y del Anexo (que supuestamente se refieren a dos contratos diferentes) permitiría al OPAP bajar sus precios en el mercado competitivo de los TVL al fijar unos precios excesivos en el mercado que cubre los trece juegos de azar recogidos en el Anexo, con arreglo al cual el OPAP se beneficia de una concesión exclusiva.

84.

Como señala la Comisión, la pertinencia de la definición del mercado en los casos que atañen a las ayudas de Estado se limita principalmente al contexto de la determinación de si una medida particular distorsiona la competencia o afecta al comercio entre Estados miembros. ( 45 ) Además, puede desempeñar también un papel para determinar la selectividad de una medida. ( 46 ) Ninguno de estos dos elementos para la determinación de la existencia de una ayuda de Estado con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 1, se examina en la Decisión impugnada.

85.

Además, carecen de pertinencia las alegaciones formuladas por los recurrentes acerca de los motivos por los que es importante una definición previa del mercado.

86.

Suponiendo que el OPAP pudiera, como alegan los recurrentes, obtener una subvención cruzada entre dos mercados supuestamente diferentes, considero que esta práctica carecería en todo caso de relación con la evaluación conjunta o separada del Acuerdo TVL y del Anexo. Lo que sí podría permitir dicha práctica, si se demostrara, es el hecho de que el OPAP aún posee el monopolio de trece juegos de azar cubiertos por el Anexo. En otros términos, el precio fijado por el Acuerdo TVL no guarda relación alguna con la posibilidad de que dispone el OPAP de fijar un precio excesivo para la explotación de los 13 juegos de azar cubiertos por el Anexo.

87.

Sin embargo, como señaló el Tribunal General, los recurrentes no han fundamentado su suposición de que el OPAP puede aumentar libremente los precios de los trece juegos de azar cubiertos por el Anexo. En la medida en que, como señala la Comisión, se trata de una cuestión de hecho, no está sujeta al control del Tribunal de Justicia.

88.

Adicionalmente, los recurrentes alegan que el contexto económico debe definirse de forma objetiva y que los Estados miembros no deben poder interpretar libremente el contexto de una medida de ayuda estatal. Sostienen que Grecia notificó conjuntamente el Acuerdo TVL y el Anexo a fin de maximizar sus ingresos públicos.

89.

Procede desestimar esta argumentación por ser manifiestamente infundada. Como indica la Comisión, el Estado miembro, al ser el autor de la notificación, influirá necesariamente en el contexto en el que se adoptaron las medidas. Corresponde al Estado miembro decidir las medidas que desea adoptar y notificar éstas a la Comisión. En consecuencia, la Comisión deberá apreciar las medidas notificadas atendiendo al conjunto de sus elementos relevantes.

90.

Los recurrentes no han aducido ningún otro argumento jurídico que pueda poner en entredicho la validez de la conclusión del Tribunal General relativa a la evaluación conjunta de las medidas notificadas. Por tanto, considero que procede desestimar también el tercer motivo de casación y, en consecuencia, desestimar el recurso de casación en su totalidad.

91.

A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. La Comisión y el OPAP han solicitado que se condene en costas a los recurrentes y se han desestimados los motivos formulados por éstos.

92.

En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que: