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Document 52026DC0322
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Report on the evaluation of the European Migration Network 2018-2021
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Informe sobre la evaluación de la Red Europea de Migración 2018-2021
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Informe sobre la evaluación de la Red Europea de Migración 2018-2021
COM/2026/322 final
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 29.6.2026
COM(2026) 322 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
Informe sobre la evaluación de la Red Europea de Migración 2018-2021
{SWD(2026) 173 final}
1.CONTEXTO
La Red Europea de Migración (en adelante, «la REM») es una red financiada por la UE, creada por la Decisión 2008/381/CE del Consejo 1 y modificada por el Reglamento (UE) n.º 516/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo 2 , con el objetivo de recopilar y compartir información sobre migración y asilo entre las instituciones de la Unión y las autoridades e instituciones de los Estados miembros, en respuesta a las necesidades de los responsables políticos y otras partes interesadas en esos ámbitos.
La REM también tiene por objeto apoyar el desarrollo de la cooperación práctica en el ámbito de la migración y el asilo entre la Unión y determinados terceros países, incluido el intercambio de buenas prácticas e información mediante la conclusión de protocolos administrativos.
De conformidad con el artículo 13 de la Decisión 2008/381/CE del Consejo, la Comisión presenta al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones un informe sobre el desarrollo de la REM, basado en una evaluación externa e independiente. Esta evaluación abarca el período de cuatro años comprendido entre 2018 y 2021 3 . El período 2018-2021 estuvo marcado por la pandemia de COVID-19 y las restricciones de movilidad conexas, que afectaron a la dinámica de la migración y el asilo y crearon necesidades operativas y de información en rápida evolución. En paralelo, la Comisión propuso el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo en septiembre de 2020, que estableció la principal reforma política de la UE. La propuesta de la Comisión sobre el Nuevo Pacto fue un importante elemento impulsor de las actividades y los resultados de la REM después de que se presentara la propuesta. En cuanto al ámbito geográfico, el informe abarca todos los Estados miembros excepto Dinamarca, dado que no participa en la Decisión 2008/381/CE del Consejo por la que se crea la REM, propuesta como medida en virtud del artículo 66 del TCE (ahora en virtud del título V de la tercera parte del TFUE), y de conformidad con el Protocolo sobre la posición de Dinamarca. La evaluación también abarca a Georgia, Moldavia y Noruega, que participan en la REM en calidad de observadores.
La evaluación se centra en la pertinencia, la eficacia, la eficiencia, la coherencia y el valor añadido europeo de la REM. También examina si el mandato de la REM está actualizado y si se ajusta a los objetivos para los que fue creada, así como la eficacia de los cambios en el ámbito de sus actividades. Asimismo, revisa las prácticas de trabajo de la REM y de su proveedor de servicios, en particular el flujo de información, y ofrece las lecciones aprendidas y recomendaciones para responder mejor a los retos que plantea a la REM un entorno en constante cambio.
Un consorcio privado llevó a cabo, en nombre de la Comisión, un estudio de evaluación independiente de la REM, finalizado en 2024, para apoyar y fundamentar la evaluación. Se recopilaron datos de las siguientes fuentes:
-una encuesta en línea de los 29 puntos de contacto nacionales (PCN) y 555 miembros de la Red Nacional de Migración;
-3 entrevistas estratégicas con los servicios de la Comisión y otras partes interesadas a escala de la UE;
-33 entrevistas específicas y 10 entrevistas rápidas con las distintas partes interesadas;
-6 estudios de casos, que combinan la revisión de documentos con 6 entrevistas en grupo con PCN y 5 grupos temáticos con miembros de redes nacionales de migración;
-un taller con 24 coordinadores de PCN;
-investigación documental.
El conjunto principal de pruebas consistió en las respuestas de los encuestados. Los recursos documentales proporcionaron datos pertinentes y pruebas objetivas sobre el funcionamiento de la REM, incluyendo su estructura, gobernanza, actividades y productos. Las actividades de investigación sobre el terreno ayudaron a recopilar información cualitativa sobre cómo y por qué se habían logrado resultados específicos y destacaron las lecciones aprendidas. Los informes anuales sobre la situación de la REM 4 resultaron útiles, ya que presentan una visión general detallada de las actividades que la REM ha llevado a cabo en un año determinado. La fiabilidad y validez de los resultados se garantizó mediante la aplicación de una triangulación sistemática de los datos y la información recopilados a través de fuentes documentales y de campo.
El presente informe se presenta al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, y va acompañado de un documento de trabajo de los servicios de la Comisión en el que se presentan los resultados de la evaluación.
2.PRINCIPALES CONCLUSIONES DE LA EVALUACIÓN
En relación con la eficacia, la evaluación concluyó que los documentos de programación clave de la REM respetan y reflejan los objetivos de su base jurídica. Así lo confirman las partes interesadas, la gran mayoría de las cuales consideraron que las acciones y las actividades de la REM entre 2018 y 2021 han reflejado debidamente los objetivos establecidos en su mandato.
La REM prestó apoyo a los responsables políticos de la UE en el ámbito de la migración y el asilo, que se utilizó para responder a las prioridades políticas de la UE y para diseñar y aplicar nuevas iniciativas políticas. A nivel nacional, contribuyó a aumentar los conocimientos y a mejorar la elaboración de políticas nacionales en el ámbito de la migración y el asilo. La información producida por la REM se consideró en general accesible, comparable, fácilmente legible, objetiva, fiable y actualizada periódicamente. Además de su alta calidad, las partes interesadas consideraron que la información producida por la REM era pertinente para las políticas y satisfacía sus necesidades tanto a escala de la UE como nacional.
El acceso a la información generada por la REM mejoró considerablemente con el traslado del sistema de intercambio de información (SII) de la REM a una nueva plataforma, lo que contribuyó a mejorar su rendimiento 5 .
La REM colaboró con organizaciones internacionales en la preparación de productos y eventos: en 2020 se elaboraron cuatro informes 6 sobre el impacto de la COVID-19 en cooperación con la OCDE y uno en 2021, en colaboración con la Agencia de Asilo de la Unión Europea (AAUE) y Frontex 7 . Además, en 2021, el PCN de Finlandia, en colaboración con la OCDE y el Consejo de Europa, organizó de forma conjunta una conferencia de la REM.
La REM contribuyó a fomentar el intercambio de buenas prácticas continuando con su función de facilitadora para permitir el acceso a las buenas prácticas observadas en los Estados miembros e intercambiando información sobre las prácticas migratorias seguidas por ellos.
Un avance importante en las relaciones exteriores fue la colaboración de la REM con terceros países durante el período de evaluación. En 2021, Georgia y Moldavia se incorporaron a la REM en calidad de observadores 8 , mientras que Armenia, Montenegro, Serbia y Ucrania manifestaron su interés en adherirse a la REM 9 . La Comisión, con la ayuda del Grupo de Trabajo sobre Cooperación con Terceros Países, inició conversaciones preliminares con estos países 10 .
Cuando la evaluación examinó la información facilitada al público en general, se determinó la necesidad de reforzar aún más el papel que desempeñaban los PCN en la movilización de los socios nacionales para promover las actividades de la REM, en particular una mejor coordinación con los responsables políticos. La evaluación confirmó que los esfuerzos cada vez mayores por mejorar la información al público en general, incluida la producción de material que pudiera adaptarse a las necesidades nacionales específicas, estaban surtiendo efecto en 2021 11 .
Con respecto a la eficiencia, se consideró que la REM era financieramente sostenible y rentable, y que la financiación del Fondo de Asilo, Migración e Integración (FAMI) era adecuada, mientras que los costes de implementación de la REM eran proporcionales a los beneficios. Los PCN informaron de que los elementos que requerían más recursos tendían a ser la organización de actos nacionales, la participación en reuniones de la REM y la contribución a productos de la REM, como los estudios y los informes anuales sobre migración y asilo. Las partes interesadas señalaron que, si bien el ciclo anual de subvenciones implicaba varias etapas administrativas y la asignación presupuestaria puede materializarse en la práctica tras el inicio de la ejecución, los PCN han podido, en general, llevar a cabo las actividades previstas y obtener los resultados previstos. Además, la racionalización de las medidas introducidas en 2018 para dar a los PCN una mayor autonomía para pequeños ajustes presupuestarios sin aprobación previa contribuyó a una aplicación más fluida y a la eficiencia general. La financiación de la REM resultó ser fundamental para garantizar que los resultados y beneficios logrados por la Red fueran realizables y sostenibles.
En cuanto a la gobernanza, la evaluación confirmó que los diversos componentes de la REM funcionaron de conformidad con la base jurídica de esta Red a lo largo del período analizado, incluida la asistencia a las reuniones del Comité directivo y el desempeño de su función de conformidad con la Decisión 2008/381/CE del Consejo. Dado el elevado número de temas que surgieron debido a la COVID-19 como factor clave del sistema de migración y asilo de la UE, en 2021 se organizaron dos reuniones adicionales del Comité directivo. La gobernanza de la REM proporcionó una orientación estratégica y política sustancial a la Red, lo que se consideró una mejora significativa con respecto a la situación constatada en la evaluación anterior de 2015. Sin embargo, también se constató que los expertos científicos aún no habían participado en la asistencia al Comité directivo, tal como se exige en el artículo 4 de la Decisión 2008/381/CE del Consejo, y que no habían realizado ningún progreso en esta cuestión desde la evaluación de 2015.
La composición de los PCN se ajustaba a la Decisión 2008/381/CE del Consejo y la evaluación confirmó que desempeñaban sus funciones de conformidad con lo dispuesto en dicha Decisión.
Se consideró que la contribución del proveedor de servicios de la REM al funcionamiento de la REM era eficaz y útil, aunque se determinó la necesidad de seguir mejorando la puntualidad en la presentación de documentos, incluidas las actas de las reuniones.
En general, la evaluación confirmó la idoneidad de la estructura interna de la REM, lo que le permitía gestionar sus actividades de manera eficiente, y también se observó un buen nivel de conocimiento de la distribución interna de funciones y responsabilidades.
La evaluación concluyó que la actividad de la REM era coherente con la política europea en materia de migración y asilo, incluido el Pacto sobre Migración y Asilo y otras iniciativas clave seleccionadas en materia de política migratoria. Los resultados de la REM para apoyar la elaboración de políticas e informar al público en general eran coherentes con el objetivo de la Comisión de garantizar políticas de asilo, retorno e integración justas y eficaces, así como una mejor gestión de las fronteras exteriores de la UE. La contribución de la REM a la facilitación de la cooperación práctica y el intercambio de buenas prácticas constituyó una herramienta importante para una aplicación más coordinada del acervo comunitario existente. Resultó útil para promover los esfuerzos de armonización de la aplicación de las normas comunes que rigen los procedimientos de asilo, las condiciones de acogida y el reconocimiento de los nacionales de terceros países que solicitan protección internacional. El entendimiento común de las cuestiones relacionadas con la migración, promovido por la REM, respaldó la introducción de un nuevo mecanismo de solidaridad para hacer frente a una situación de presión migratoria. La recopilación y el intercambio de información fiable y actualizada contribuyeron a mejorar la preparación y la respuesta ante las crisis, así como al desarrollo de nuevas vías legales en el ámbito de la migración y el asilo.
La REM recopiló y facilitó información relevante para la Directiva sobre la tarjeta azul de la UE 12 . Los informes anuales sobre migración y asilo y las fichas informativas por países recogió anualmente —y los boletines trimestralmente— las medidas nacionales aplicadas por los Estados miembros para regular la entrada y la residencia de los nacionales de terceros países. Esto era plenamente coherente con la Directiva, que establece las condiciones de entrada y residencia de los nacionales de terceros países con fines de empleo altamente cualificado en los Estados miembros. Además, el apoyo de la REM a la elaboración de indicadores de migración mejorados, también en colaboración con los organismos pertinentes de la UE, resultó ser coherente con dicha Directiva.
Asimismo, se consideró que los objetivos y actividades de la REM eran coherentes con los del Plan de Acción de la UE contra el Tráfico Ilícito de Migrantes 13 . Ambas iniciativas preveían la recopilación de información sobre el tráfico ilícito de migrantes, la asistencia a los migrantes vulnerables y una mayor cooperación con terceros países para luchar contra la migración irregular. A este respecto, entre 2018 y 2021, los informes anuales sobre migración y asilo de la REM y las fichas informativas por país incluyeron una visión general de las últimas novedades en materia de políticas nacionales de lucha contra el tráfico ilícito de migrantes. La REM y el Plan de Acción de la UE apoyaron la cooperación con terceros países y las agencias pertinentes de la UE, así como la elaboración de información objetiva, actualizada, fiable, pertinente y comparable.
A nivel nacional, los Estados miembros adoptaron los cambios políticos en todos los ámbitos cubiertos por la REM entre 2018 y 2021 14 .
El análisis de la cooperación entre la REM y las agencias pertinentes (AAUE, Frontex y FRA) reveló un alto grado de coherencia y congruencia en sus objetivos y actividades. Las bases jurídicas tanto de la REM como de las agencias incluyen disposiciones específicas destinadas a evitar solapamientos, al tiempo que se mejoran las sinergias mutuas. Además, se invitó regularmente a representantes de las agencias a las reuniones de la REM para fomentar la colaboración y evitar la duplicación del trabajo.
El valor añadido de la UE de la REM se reafirmó en el curso de la evaluación, que demostró que muchos de los logros de la REM no habrían sido posibles sin su trabajo y apoyo, en particular en lo que se refiere al intercambio de buenas prácticas y al refuerzo de una cooperación estable y práctica entre los Estados miembros, así como a la satisfacción de las necesidades de información de los responsables políticos nacionales.
Las partes interesadas ratificaron que la REM había aportado un notable valor añadido, especialmente el apoyo directo a una mayor cooperación tanto dentro de la Unión como fuera de ella. El carácter estable de la REM y su amplio alcance a una gran variedad de partes interesadas tanto en el sector público como privado crearon un entorno en el que se establecieron relaciones y se pudo desarrollar la confianza mutua entre los agentes en el ámbito de la migración y el asilo, tanto entre los Estados miembros como dentro de ellos. El desarrollo de relaciones estables con los agentes nacionales fue fundamental para acceder a datos contrastados y garantizar la producción de información actualizada y completa.
La evaluación también confirmó que la información producida por la REM era muy buena en cuanto a calidad, exhaustividad y pertinencia en comparación con otras fuentes disponibles a nivel nacional. Ninguna otra red u organización a nivel de la UE fue capaz de ofrecer los mismos procedimientos estructurados y normas de calidad para la recopilación y el intercambio de información, ni de garantizar la comunicación y el intercambio de datos entre todos los miembros de la REM. La mayoría de las partes interesadas consideraban que la REM era una «ventanilla única» para obtener información relacionada con la migración que no podía obtenerse en ningún otro lugar. La evaluación también reveló que, si se hubiera suprimido la REM, habría sido difícil garantizar la continuidad de sus actividades y resultados a un nivel comparable.
La pertinencia de la REM quedó confirmada por el alto nivel de concordancia entre el alcance de los resultados, las conferencias y los eventos de la REM, por un lado, y los retos y prioridades en el ámbito de la migración y el asilo en la UE, por otro. Si bien los objetivos principales de la REM se mantuvieron sin cambios durante el período de evaluación, los objetivos específicos enumerados en sus programas de trabajo evolucionaron, centrándose cada vez más en las nuevas tecnologías y en la mejora de la cooperación con terceros países. Este enfoque en constante evolución reflejaba los nuevos retos y la evolución de las políticas que han configurado el panorama de la migración y el asilo en la UE a lo largo de los años.
La evaluación confirmó la convergencia entre el enfoque de los productos de la REM y los temas prioritarios propuestos por los Estados miembros. Aunque se consideró que la REM era adecuada para las necesidades de los responsables políticos nacionales, solo se confirmó una adecuación parcial a las necesidades del público en general 15 .
3.CONCLUSIONES Y LECCIONES APRENDIDAS
La evaluación confirmó que, entre 2018 y 2021, el rendimiento de la REM se ajustó a su mandato y contribuyó a la consecución de sus objetivos. La ejecución de las actividades de la REM resultó rentable, incluso en el caso de las actividades de alto valor (eventos nacionales y participación en reuniones de la REM).
La creciente eficacia de la REM también se confirmó al centrarse en actividades que mejoran su visibilidad (a través de su presencia en línea, publicaciones y actos). Se consideró necesario reforzar aún más esa función, con el fin de movilizar mejor a los socios nacionales para promover las actividades de la REM.
El análisis de la eficiencia de la REM en la evaluación supuso un reto debido a las limitaciones metodológicas relativas a la disponibilidad de datos financieros, dada la diferencia temporal entre los años evaluados y el período de recopilación de pruebas, así como a la ausencia de datos para el período específico 2018-2021, debido a la falta de alineación del período de evaluación con los programas de trabajo de la REM. Esto se mitigó basando el análisis en las asignaciones presupuestarias e incluyendo los datos financieros disponibles de los años 2017 y 2022. A pesar de las limitaciones, la evaluación confirmó que la financiación del FAMI era en gran medida suficiente para cubrir el funcionamiento de la REM y proporcional a la variedad de actividades realizadas por esta. También se constató que la arquitectura de la gobernanza de la REM era adecuada para llevar a cabo las diversas actividades previstas en los programas de trabajo durante el período evaluado. Además, el proveedor de servicios de la REM desempeñó un papel importante para garantizar el buen funcionamiento de la Red.
A escala de la UE, la evaluación confirmó un alto grado de coherencia entre las actividades de la REM y las prioridades clave de la UE en el ámbito de la migración y el asilo. Se constató que los objetivos de la REM estaban en consonancia con las iniciativas pertinentes seleccionadas adoptadas en la UE durante el período de evaluación, a saber, el Pacto sobre Migración y Asilo, la Directiva revisada sobre la tarjeta azul de la UE y el Plan de Acción de la UE contra el Tráfico Ilícito de Migrantes. Estas iniciativas se destacaron debido a su pertinencia directa para las actividades analíticas y de intercambio de información de la REM. Los marcos internacionales evaluados se han visto limitados por el mandato de la REM en lo que respecta a las actividades relacionadas con la migración en los Estados miembros de la UE y los países observadores de la REM. También se constató que el enfoque global de la REM respecto a la migración se ajustaba sistemáticamente al ámbito de actuación específico de cada una de estas iniciativas. La singularidad de los productos de la REM radica en la amplia gama de temas que abarcan sus resultados, así como en la capacidad de recopilar datos e información directamente de los Estados miembros, lo que se traduce en una mayor fiabilidad y comparabilidad. Por último, la cooperación reforzada entre la REM y los representantes de la UE sirvió para garantizar que los objetivos comunes no dieran lugar a una duplicación de esfuerzos.
A escala nacional, también se observó un alto grado de coherencia entre los temas tratados en los resultados de la REM y la evolución de las políticas de los Estados miembros entre 2018 y 2021. Esto se debió principalmente al proceso consultivo de la REM para la selección de los temas prioritarios para sus productos, que requirió varias rondas de consultas entre la Comisión y los Estados miembros, tanto en el Comité directivo como en los PCN, lo que contribuyó a responder a las necesidades de las distintas partes interesadas a escala nacional. La debilidad del proceso consultivo, una característica distintiva de la Red, residió en el largo tiempo empleado en las reiteradas rondas de consulta. No obstante, se consideró que los beneficios del proceso y el consenso alcanzado compensaban con creces el coste percibido de las rondas de consultas.
La evaluación también reveló que la capacidad de respuesta de la REM a las necesidades del público en general seguía siendo un aspecto que debía mejorarse. La información producida por la REM era en ocasiones de carácter técnico y, por lo tanto, no se adaptaba adecuadamente a las necesidades del público en general. También se detectó margen de mejora en la forma en que se comparten los resultados de la REM. A pesar de haber logrado una mayor visibilidad de la REM a escala de la UE, las actividades de intercambio de información a escala nacional, en particular la comunicación con los medios, resultaron ser algo limitadas tanto en número como en alcance, y la comunicación de las actividades de la REM siguió reduciéndose principalmente al círculo de los responsables políticos. Para abordar esta cuestión, en 2021 la REM tomó varias medidas destinadas a mejorar la comunicación y la publicación de sus actividades y resultados entre el público en general. Los efectos de estos esfuerzos se analizarán durante la próxima evaluación de la REM.
La evaluación confirmó que la REM tenía un notable valor añadido de la UE. El fomento del intercambio y el suministro de información comparativa y de alta calidad y de buenas prácticas en el ámbito de la migración y el asilo, así como la mejora de la cooperación práctica en materia de política migratoria entre los Estados miembros, la UE y las organizaciones internacionales, y entre los agentes nacionales, no se habrían podido lograr a un nivel comparable sin las actividades de la Red. Además, los productos de la REM contribuyeron a una comprensión común de las características clave relacionadas con la migración entre los responsables políticos de los Estados miembros de la UE.
Si se hubiera suprimido la REM, habría sido difícil garantizar la continuación de sus actividades, en particular la existencia de redes nacionales de migración, el intercambio de información con terceros países y la elaboración de informes nacionales sobre migración y asilo en todos los Estados miembros. En este contexto, se consideró que la base jurídica de la REM era adecuada, ya que proporcionaba un mandato suficiente acompañado de los recursos adecuados para alcanzar sus objetivos.
La evaluación señaló cinco áreas en las que sería necesario centrarse más en el futuro para mejorar el funcionamiento de la REM tanto a escala de la UE como nacional. Las cinco lecciones aprendidas son las siguientes:
·mantener una coherencia total entre las prioridades políticas de la UE en constante evolución y las actividades de la REM definidas en los programas de trabajo;
·garantizar que el Centro Común de Investigación (JRC) participe regularmente en las reuniones del Comité directivo y de los PCN;
·garantizar que se incluya una sección sobre buenas prácticas nacionales en los informes anuales sobre migración y asilo y los estudios de la REM;
·elaborar directrices sobre la producción de estadísticas nacionales sobre migración en colaboración con Eurostat;
·redactar una estrategia sobre cómo establecer y gestionar las redes nacionales de migración.
En general, la evaluación reconoció la contribución positiva de la Red Europea de Migración a las necesidades y objetivos de la política migratoria de la UE. En los cinco criterios evaluados, la REM obtuvo sistemáticamente una buena puntuación, por su eficacia en la realización de actividades pertinentes, su aportación de un sólido valor añadido de la UE y su uso adecuado y eficiente de los recursos disponibles, de manera coherente con el marco en el que opera. La evaluación no ha propuesto modificaciones que revisen la Decisión 2008/381/CE del Consejo.
