Ponente : Isabelle BOUDINEAU (FR/PSE), Miembro de la Asamblea Regional de Nueva Aquitania

RECOMENDACIONES POLÍTICAS

EL COMITÉ EUROPEO DE LAS REGIONES (CDR)

Introducción

1.

acoge con satisfacción que la necesidad de una política de cohesión reforzada y mejorada sea reconocida por muchas partes interesadas y grupos políticos del Parlamento Europeo, pero también en la Agenda Estratégica 2024-2029 del Consejo Europeo, en las orientaciones políticas de la presidenta de la Comisión y en varios documentos como el informe Letta sobre el futuro del mercado único, que consagra en particular el concepto de «libertad de permanencia», y el informe Draghi sobre el futuro de la competitividad europea; todo ello demuestra la existencia de un consenso político sobre la necesidad de una política de cohesión y crecimiento fuerte, moderna y descentralizada;

2.

señala que se procedió a recopilar información y realizar análisis antes del desarrollo del marco político y legislativo de cada uno de los períodos de programación de la política de cohesión, lo que permitió actualizar el vínculo con el marco político general de la Unión y las sinergias con otras políticas y fondos de la Unión y, al mismo tiempo, optimizar su sistema de aplicación;

3.

acoge con satisfacción la voluntad de la Comisión Europea de proponer un futuro marco financiero plurianual (MFP) más sencillo, específico y adaptado a las necesidades, basado en políticas y no en programas, pero sigue sintiendo gran preocupación por la propuesta de un plan único por Estado miembro que vincule las reformas clave y las inversiones; recuerda que, para ser eficaz y pertinente, este plan (desde su concepción hasta su negociación) debe basarse imperativamente en los principios de asociación y gobernanza multinivel, con las regiones en el centro del sistema;

4.

tiene la convicción, en sintonía con el informe «Much more than a Market» de Enrico Letta o el informe «Forging a sustainable future together: Cohesion for a competitive and inclusive Europe» del Grupo de Alto Nivel sobre el Futuro de la Política de Cohesión, de que las políticas territorializadas, que tienen en cuenta las particularidades locales, son esenciales para reforzar la competitividad, la sostenibilidad, la productividad, la inclusión social y la resiliencia de Europa en su conjunto;

5.

reafirma que, para respetar el principio de subsidiariedad activa, es esencial mantener programas regionales para la ejecución de los fondos de la política de cohesión; el enfoque local facilita la determinación de los retos, necesidades, posibilidades y objetivos específicos de cada territorio y permite que las políticas e iniciativas europeas sean eficaces y sostenibles. La Unión Europea ha de contar con la implicación real de los entes regionales, que constituyen el nivel institucional más adecuado para planificar y ejecutar las políticas territoriales; un programa único por país estará inevitablemente concebido de manera poco cercana a las necesidades de cada territorio y, en consecuencia, de las necesidades de los ciudadanos europeos;

6.

ya ha expresado en varios Dictámenes (1) su profunda preocupación por los efectos negativos de un enfoque centralizado y reitera la necesidad de respetar los principios fundamentales de la política de cohesión: la subsidiariedad activa, el enfoque de base local, la asociación, la gobernanza multinivel, la gestión compartida y los programas regionales plurianuales;

7.

destaca el papel clave que ya desempeñan las regiones (especialmente cuando se trata de autoridades de gestión) a la hora de orientar el diseño de programas que persiguen de manera conjunta los objetivos europeos y las estrategias territoriales: la concentración temática en la competitividad (investigación, innovación, modernización del aparato industrial, digitalización de la economía, aumento de las capacidades de los trabajadores, etc.), o en cuestiones medioambientales (energía, biodiversidad, movilidad descarbonizada, renovación térmica, etc.), o en ámbitos relacionados con la inclusión social, es un componente esencial de los programas; las regiones quieren seguir desempeñando este papel después de 2027; Por último, es importante conceder a las regiones la flexibilidad necesaria para que puedan seleccionar las inversiones y los instrumentos que mejor se ajusten a sus realidades territoriales y que contribuyan a los objetivos estratégicos europeos asignados a la futura política de cohesión;

8.

subraya que las autoridades de gestión regionales o locales, al participar en la elaboración de los objetivos políticos y en la fijación de los indicadores de rendimiento, garantizando la participación de los actores locales en la asociación y acercando así la política de cohesión a ciudadanos y territorios, asegurando su ejecución y seleccionando los proyectos sobre la base de criterios coherentes y compartidos, aportan un valor añadido a las prioridades europeas. Limitar su función a un papel de ejecutor privaría a la Unión de esta inteligencia y eficacia territorial;

9.

recuerda que la política de cohesión es el principal vínculo entre los ciudadanos y Europa y que es una «política de comunicación» a través de actuaciones concretas. Considera que elaborar un plan único por Estado miembro podría comprometer gravemente la visibilidad de Europa en las regiones y entre los agentes locales y los ciudadanos;

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precisa que esta inteligencia territorial contribuye a crear un entorno y unas condiciones favorables al desarrollo económico en toda la región, al tiempo que apoya a las empresas ya establecidas a escala local, como las empresas de mediana capitalización, que mantienen la estabilidad social y económica de su territorio, y a las empresas de nueva creación, en particular, las empresas emergentes ágiles que son fuentes de innovación. Esta doble dinámica del ecosistema regional contribuye a aumentar la competitividad de la Unión Europea así como a mejorar la posición de la UE en su papel de actor global en la escena internacional;

11.

entiende el interés que existe en torno a la reforma de la política de cohesión hacia un enfoque más basado en los resultados para aumentar su eficacia y su impacto, siempre que esta reforma no mine sus principales características;

12.

por lo tanto, acoge con satisfacción la solicitud de la Presidencia polaca del Consejo de elaborar un Dictamen sobre esta cuestión;

La política de cohesión como motor clave para la consecución de los objetivos y las reformas de la UE

13.

recuerda que existen numerosas pruebas, tanto cuantitativas como cualitativas, de que la política de cohesión ofrece resultados. Los estudios demuestran que es un motor clave para la consecución de los objetivos políticos de la Unión: competitividad, éxito del mercado único, respuestas a los crecientes retos demográficos como la despoblación, apoyo a las transiciones ecológica y digital o toma en consideración del proceso de ampliación;

14.

destaca que la política de cohesión ha tenido una repercusión significativa en el desarrollo socioeconómico de las regiones de la Unión, en particular en las regiones menos desarrolladas, en las que el PIB previsto será entre un 10 % y un 13 % más elevado en 2030 de lo que habría sido sin esta política;

15.

recuerda que los informes bienales sobre la cohesión ponen de relieve los resultados significativos de dicha política en una amplia gama de ámbitos: creación de puestos de trabajo cualificados, rendimiento energético, mejora de los servicios sanitarios, así como presencia y mantenimiento de los servicios públicos en los territorios en declive o que tienen alguna desventaja competitiva. Observa que las inversiones realizadas tienen una función estructuradora, dado que preparan el futuro sin olvidar a nadie. Subraya que la política de cohesión fomenta el desarrollo local y la equidad territorial al reforzar la capacidad administrativa y la gobernanza territorial, además de promover los activos locales sobre la base de estrategias compartidas y una metodología de proyecto. Los fondos de la política de cohesión son un componente central de la inversión pública en muchos países;

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sigue convencido de que la cooperación territorial europea es la expresión por excelencia del valor añadido europeo y que debe reforzarse. Al constituir uno de los instrumentos más importantes para reforzar la ciudadanía europea y el mercado interior, y eliminar los obstáculos a la libre circulación; la competitividad de la UE se beneficia del aumento de los intercambios y la cooperación entre las regiones, que constituyen laboratorios de innovación;

17.

señala asimismo que la política de cohesión presenta excelentes resultados presupuestarios, con tasas de absorción de casi el 100 % por término medio al final de cada período de programación;

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rechaza las alegaciones sobre el bajo grado de utilización de los créditos asignados a la política de cohesión, ya que es necesario distinguir entre los porcentajes de compromiso y los porcentajes de pago. La menor tasa de desembolso de los fondos, es decir, de pagos a los beneficiarios y subsiguiente certificación del gasto a la Comisión Europea, se debe a la adopción tardía del marco presupuestario europeo y de los Reglamentos, retrasos que no pueden atribuirse a la aplicación propiamente dicha. Además, la elaboración de un programa verdaderamente asociativo requiere tiempo. Por último, y cabe aplicar esta afirmación a los marcos financieros 2014-2020 y 2021-2027, los ritmos de absorción de los últimos años se han visto afectados por un contexto excepcional de crisis y la concomitancia de la ejecución del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) y la gestión de la Ayuda a la Recuperación para la Cohesión (REACT-UE);

19.

indica que los programas adoptados en el marco de la política de cohesión 2021-2027 se elaboraron y negociaron para invertir 527 000 millones EUR en los objetivos estratégicos a largo plazo de la Unión en materia de competitividad, descarbonización, conectividad, inclusión social y desarrollo territorial. A este respecto, recuerda que la concentración temática es una garantía de que esta política persigue los principales objetivos europeos. Este mecanismo permite impulsar las prioridades europeas en todos los territorios que se benefician del efecto multiplicador de las ayudas europeas a la inversión;

20.

está convencido de que, si bien la política de cohesión ya responde a muchos de los objetivos que se le han asignado, hay margen de mejora, en particular en lo que respecta al refuerzo de la coordinación y las sinergias entre los instrumentos y las políticas y a la racionalización y simplificación de los procedimientos, a fin de proporcionar de este modo a las autoridades de gestión la flexibilidad que necesitan para mejorar el impacto y la eficacia de la política; Para que la política de cohesión ofrezca resultados aún mejores, es necesario modernizar el Semestre Europeo, que debería incluir un enfoque estratégico plurianual y una dimensión territorial (NUTS 2), así como respetar la subsidiariedad activa;

21.

reconoce que el Semestre Europeo podría establecer un marco global para orientar la programación y la aplicación de la política de cohesión; subraya además que la Comisión Europea y el legislador europeo están poniendo en marcha numerosas políticas en ámbitos muy diversos (energía, retos climáticos, anticipación de las crisis o incluso el respeto de los derechos fundamentales) que no siempre son coherentes entre sí; desea recordar que, en cambio, los acuerdos de asociación de la política de cohesión sintetizan y combinan, sobre la base de un enfoque territorial, las distintas medidas de aplicación de los objetivos estratégicos de la Unión;

22.

destaca que entre el 54 y el 58 % del volumen total de inversión pública corresponde a los entes locales y regionales, que desempeñan un papel importante en el desarrollo de las infraestructuras y servicios públicos indispensables para la correcta aplicación del programa europeo;

23.

recuerda que el vínculo entre la política de cohesión y el Semestre Europeo ya se ha reforzado para el período 2021-2027 con el fin de garantizar que las inversiones nacionales y europeas alcancen todo su potencial. Las referencias al Semestre Europeo ya aparecen en la legislación y los programas de la política de cohesión, y las referencias a la programación y la puesta en práctica de esta política están presentes en los informes por país;

24.

no obstante, señala que ambos procesos no son coherentes entre sí: el Semestre Europeo es un ciclo político anual basado en un diálogo entre la Comisión y los gobiernos nacionales, en el que se presta poca atención a las especificidades territoriales y subnacionales, mientras que la política de cohesión se basa en una programación plurianual, una gobernanza multinivel, una gestión compartida, una asociación y un enfoque de base local;

25.

por tanto, pide que se lleve a cabo una modernización del Semestre Europeo:

26.

en primer lugar, debe formar parte de un enfoque estratégico plurianual e incluir las iniciativas e instrumentos políticos actuales y futuros de la Unión. Este enfoque permitiría una mayor armonización con la política de cohesión;

27.

en segundo lugar, debe reforzarse la dimensión territorial en los informes por país, con el fin de constituir la base de recomendaciones específicas a nivel regional y local;

28.

en tercer lugar, los entes locales y regionales deberían participar (y no solo ser consultados) en la elaboración de los informes y recomendaciones específicas por país. El CDR pide que se adopte un código de conducta al respecto (2).

29.

Este enfoque, elaborado de forma conjunta, permitiría la apropiación del Semestre Europeo por parte de las autoridades regionales y locales de gestión;

Reforzar el enfoque basado en los resultados para consolidar el éxito de la política de cohesión, en particular aprendiendo de otros instrumentos políticos

30.

al mismo tiempo, señala que la aplicación de la política de cohesión, orientada a las inversiones estructurantes, siempre ha seguido una lógica estratégica y plurianual basada en los resultados, que se han medido mediante indicadores centrados en las realizaciones concretas con sus logros y repercusiones. Dicha aplicación es objeto de informes y evaluaciones periódicos;

31.

recuerda que estas experiencias han dado lugar a reformas sucesivas de esta política, en particular con el objetivo de reforzar un enfoque basado en el rendimiento que contribuya a lograr un nivel de simplificación satisfactorio, mediante la exigencia del cumplimiento de condiciones ex ante o favorecedoras específicas y la creación de una reserva de rendimiento o una asignación de flexibilidad que pueda movilizarse en la revisión intermedia, así como el fomento del uso de modelos de financiación basados en los resultados, como la «financiación no vinculada a los costes» o las «opciones de costes simplificados»;

Primera vía que debe explorarse: ¿reforzar el vínculo entre la política de cohesión y las reformas?

32.

toma nota de las vías de reflexión de la Comisión para que, en el futuro, los programas de la política de cohesión estén vinculados a reformas basadas en el modelo del MRR; no obstante, subraya que muchas partes interesadas en el debate, incluidos algunos Estados miembros, manifiestan serias dudas a este respecto; no obstante, si una política de cohesión y crecimiento modernizada se acompañara de vínculos reforzados entre inversiones y reformas, sería necesario garantizar la participación de las autoridades públicas subnacionales y diseñar de manera adecuada los objetivos que deben alcanzarse y las reformas que deben acometerse;

33.

recuerda que la elección de determinados hitos de los planes de recuperación se ha basado en las «condiciones favorecedoras» del sistema actual de la política de cohesión, como la obligación de adoptar un marco institucional o el establecimiento de marcos estratégicos en diversos sectores; por tanto, pide a la Comisión que presente un estudio exhaustivo sobre este asunto antes de formular propuestas para después de 2027; considera que la política de cohesión ya ha contribuido a la puesta en práctica de muchas de las reformas definidas en los planes nacionales de recuperación y resiliencia y que, por lo tanto, es posible aprovechar esta experiencia de cara al futuro (por ejemplo, en lo que respecta al acceso al mercado laboral y a la falta de correspondencia entre necesidades y capacidades, o en lo relativo al desarrollo de una estrategia nacional plurianual de gestión de residuos);

34.

recuerda que, según el Tribunal de Cuentas Europeo, el sistema de pagos por reformas introducido mediante el MRR aún tiene que demostrar su pertinencia o sostenibilidad. En caso de que este sistema se aplique a la cohesión, debería excluir del ámbito de aplicación de las reformas aquellas que no estén relacionadas con las competencias de los entes subnacionales y sus inversiones. En efecto, debe evitarse la trampa en la que ya se ha caído con las condiciones favorecedoras que penalizan los programas proactivos de las regiones con el pretexto de que los Estados miembros no responden suficientemente a las obligaciones y objetivos europeos;

35.

señala la posibilidad de incluir en los programas regionales objetivos e hitos centrados en las reformas sobre la gobernanza: capacidad administrativa, asociación y elaboración de estadísticas subnacionales adaptadas a los contextos socioeconómicos. La política de cohesión podría ser más eficaz si la ingeniería local contara con más respaldo;

Segundo ámbito que debe explorarse: ¿introducir un sistema de pagos basado en resultados?

36.

acoge positivamente las ideas (3) tendentes a introducir de forma más amplia un sistema de «pagos basado en resultados», según el cual los pagos se establecen sobre la base de hitos, que representan una fase de ejecución cualitativa, y de objetivos, en una fase de ejecución cuantitativa (como los indicadores);

37.

tiene en cuenta los posibles beneficios de este sistema, en especial la simplificación, la reducción de la burocracia y un menor uso de cálculos complejos (como se destaca en el Dictamen previo del CDR «Simplificación de los Fondos EIE desde el punto de vista de los entes locales y regionales»), con el fin de centrarse más en los objetivos políticos, la calidad de los proyectos y los resultados. La simplificación debe garantizarse también, de manera reglamentaria, en el nivel de los beneficiarios finales, ya que son estos los que realizan las operaciones conducentes a la consecución de los objetivos y metas;

38.

subraya que las normas vigentes ya contienen elementos que permitirían aclarar el debate sobre un posible futuro sistema de «pagos basados en resultados», en particular la existencia de un conjunto de indicadores de seguimiento y de resultados bien desarrollado y ampliamente probado (definición, cálculo de objetivos y objetivos intermedios y finales, etc.); llama asimismo la atención sobre las posibilidades de utilizar en el marco actual de la política de cohesión métodos como la financiación no vinculada a los costes y las opciones de costes simplificados. No obstante, este sistema también presenta inconvenientes. Un elemento importante al que debe prestarse atención es que se mantenga la posibilidad de seguir apoyando proyectos de alto riesgo muy innovadores (que a veces no producen los resultados deseados);

39.

pide a la Comisión que analice la aplicación de estas posibilidades y extraiga conclusiones antes de imponer un uso más amplio de esta metodología; recuerda que la información disponible indica que el uso limitado de la financiación no vinculada a los costes se debe a la falta de conocimiento y al temor de duplicar las auditorías;

40.

reitera que, a la hora de definir los regímenes de financiación no vinculada a los costes, será fundamental respetar los principios fundamentales de la cohesión. Solo un enfoque de base local, basado en el principio de gobernanza multinivel y asociación, puede garantizar que los hitos y objetivos se establezcan en función del contexto territorial y, por tanto, sean pertinentes y se adapten a lo largo del tiempo;

41.

considera que la condición para que tenga éxito este enfoque basado en los resultados pasa por un marco normativo común que englobe también los fondos europeos, incluido el Feader (u otros futuros fondos de desarrollo rural), en un conjunto de normas únicas con un formato similar al del Reglamento sobre disposiciones comunes 2014-2020. Ello daría lugar a una verdadera armonización de todas las políticas europeas, en particular la política de cohesión y la política agrícola común;

42.

propone que se apliquen métodos de ejecución comunes a los distintos programas, con independencia de que se lleven a cabo en régimen de gestión directa o compartida, a fin de que la política de cohesión pueda contribuir plenamente a la realización de las políticas de la UE y de crear verdaderas sinergias;

43.

recuerda que la aplicación de un enfoque más orientado a los resultados requiere mejorar la recogida, el análisis y la evaluación de los datos a escala europea, nacional y regional (4);

44.

puntualiza que la generalización del modelo de financiación no vinculada a los costes requerirá una verdadera relación de confianza entre las autoridades de gestión, la Comisión y el Tribunal de Cuentas Europeo, con el fin de garantizar que el sistema de control se adecúe al nivel de riesgo y al volumen de las operaciones, y evitar que se dupliquen las auditorías. Subraya que es necesario velar por que los beneficiarios y las diferentes autoridades reciban apoyo para adaptarse a este cambio de modelo;

En este contexto, para consolidar el éxito de la política de cohesión, es necesario modernizar el sistema de gestión presupuestaria entre la Comisión y las autoridades de gestión, también extrayendo lecciones de otros instrumentos políticos;

45.

reitera que el modelo de financiación no vinculada a los costes debe diseñarse sobre la base de hitos y objetivos adaptados a la naturaleza de los proyectos, que sean cuantificables y realizables y puedan alcanzarse en los plazos fijados, a fin de permitir pagos periódicos tanto a los beneficiarios como por parte de la Comisión;

46.

por tanto, pide que se introduzca un porcentaje de prefinanciación más elevado para la política de cohesión; el porcentaje anual, que actualmente está fijado en el 0,5 % anual, se elevaría al 13 % y, de esta forma, se alinearía con los de otros programas de la UE. Ello permitiría uniformizar los pagos, lograr una ejecución regular del MFP y maximizar el efecto de palanca, y facilitaría la consecución de los objetivos financieros derivados de la norma de liberación. Por último, la futura política de cohesión debe aplicarse sobre la base de una subsidiariedad activa, respetando los principios de descentralización, gobernanza multinivel y asociación;

47.

recuerda la posición expresada en el Dictamen de los ponentes Boc y Cordeiro, según la cual el sistema actual permite la coexistencia de diferentes formas de programas (regionales, interregionales, nacionales, multifondo, etc.) y de diversas funciones en la gestión de los programas (autoridades de gestión, organismos intermedios, etc.), lo que permite adoptar el sistema que mejor se ajuste a los marcos institucionales de los Estados. No obstante, los programas deben establecerse en el nivel territorial más adecuado, que para muchos Estados miembros es el nivel regional;

48.

subraya que la plena aplicación del principio de asociación implica una ejecución simultánea y tridimensional, tanto a nivel horizontal (los socios de un programa) como vertical (la gobernanza multinivel) y entre todos los programas de la UE (nuevos o existentes) que se llevan a cabo en el mismo territorio, en particular los que se basan en el artículo 174 del TFUE;

49.

pide a la Comisión que integre plenamente el Código de Conducta Europeo sobre las asociaciones en el futuro marco legislativo de la política de cohesión (5);

50.

precisa que la asociación debe aplicarse de forma activa desde las diferentes etapas de preparación de los programas (determinación de las necesidades, de los ámbitos prioritarios o de las dotaciones financieras), durante su ejecución y también durante el seguimiento de los programas, por ejemplo formando parte del comité de seguimiento en el nivel territorial adecuado para debatir sobre la preparación de las convocatorias de propuestas, los informes de situación o la evaluación de los programas;

51.

subraya que sigue siendo esencial, en vista de todos los cambios en el sistema de gestión, apoyar el desarrollo de la capacidad institucional de los socios, incluidas los pequeños entes locales, mediante talleres, formación y estructuras de creación de redes.

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(1)  Cabe citar, entre otros, el Dictamen «Una política de cohesión renovada después de 2027 que no deje a nadie atrás».

(2)  Dictamen del COR sobre el tema « Mejorar la gobernanza del Semestre Europeo: un código de conducta para la participación de los entes locales y regionales ».

(3)  Por ejemplo, el informe del Grupo de Alto Nivel sobre el Futuro de la Política de Cohesión.

(4)  Dictamen «El presupuesto de la UE y las políticas de base local: propuestas para un nuevo diseño y mecanismos de ejecución en el MFP posterior a 2027».

(5)  Reglamento Delegado (UE) no 240/2014 de la Comisión de 7 de enero de 2014 relativo al Código de Conducta Europeo sobre las asociaciones en el marco de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (DO L 74 de 14.3.2014, p. 1).