Ponente:

Pietro Vittorio BARBIERI

Asesor	Carlo GIACOBINI (por el ponente)
Consulta de la Presidencia Presidencia del Consejo de la UE	Carta de 14.3.2024
Base jurídica	Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente	Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía
Aprobado en sección	4.9.2024
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	86/0/2
Aprobado en el pleno	18.9.2024
Pleno n.o	590
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	213/0/1

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El CESE manifiesta su preocupación por la persistente exclusión de las personas con discapacidad del mercado laboral —con todo lo que ello conlleva en cuanto a empobrecimiento material e inmaterial, acentuado por desigualdades adicionales de género—, que afecta más a las personas que tienen un mayor grado de discapacidad.

1.2.

El CESE lamenta que, pese a la elaboración normativa y estratégica, tanto en la UE —pilar europeo de derechos sociales, Estrategia europea sobre los derechos de las personas con discapacidad— como en Naciones Unidas —Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD)—, para la inclusión laboral de las personas con discapacidad, sigan existiendo situaciones muy significativas de exclusión del mercado laboral y modelos y soluciones que parecen dar acceso al empleo, como el trabajo protegido, pero provocan en la práctica la exclusión de dichas personas de las vías de acceso al mercado laboral abierto, o incluso su segregación.

1.3.

El CESE insta a los Estados miembros a que promuevan políticas y medidas destinadas ante todo a superar de manera gradual los modelos contrarios a los principios compartidos de inclusión y orientados a reforzar el acceso al mercado abierto. Espera que la Comisión prevea al mismo tiempo la aplicación de las acciones estratégicas correspondientes que se prevén en el paquete sobre el empleo de las personas con discapacidad.

1.4.

Entre las medidas de acción positiva que deben adoptarse, el CESE pide a los Estados miembros que reanuden o intensifiquen el empleo de las personas con discapacidad, por ejemplo a través de un fondo común de ajustes razonables financiado por los empleadores, tanto privados como públicos, que no alcancen las cuotas que se hayan podido establecer. Esas medidas deben aportar beneficios concretos a los trabajadores con discapacidad y promover la productividad de las empresas.

1.5.

El CESE considera que las medidas incentivadoras en el marco de las ayudas estatales deben estar condicionadas, en todo caso, al respeto de los derechos de los trabajadores y adecuarse a las indicaciones de la CDPD, del Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad en el ámbito laboral y de la Estrategia sobre los derechos de las personas con discapacidad.

1.6.

El CESE pide que se adopten, dentro de las medidas de acción positiva en materia de empleo, incentivos en favor del emprendimiento de las personas con discapacidad, tanto de forma individual como colectiva.

1.7.

El CESE, al tiempo que acoge con satisfacción las medidas de orientación y apoyo referidas a ajustes razonables elaboradas merced al paquete sobre el empleo, señala que existen diferencias significativas entre los Estados miembros respecto de su aplicación. En consecuencia, pide que los ajustes razonables se regulen y apliquen de manera uniforme y coherente y que se difunda la guía «Reasonable accommodation at work – Guidelines and good practices», que puede contribuir a aumentar la sensibilización y reforzar las capacidades en este ámbito.

1.8.

El CESE subraya la necesidad de establecer normas para recopilar y comparar los modelos, los servicios y las prestaciones que facilitan los servicios públicos nacionales de empleo por medio de evaluaciones comparativas, con el fin de determinar buenas prácticas basadas en datos reales y promover el aprendizaje mutuo.

1.9.

El CESE pide que se lleve a cabo una recopilación específica de datos cuantitativos y cualitativos que permitan concretar la situación y las tendencias, tanto en la UE como en los Estados miembros, en relación con el empleo protegido.

1.10.

El CESE, en consonancia con las trayectorias recogidas en la Declaración Europea sobre los Derechos y Principios Digitales para la Década Digital del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, con el fin de colmar la brecha digital, llama la atención sobre el hecho de que los avances tecnológicos y en el ámbito de la inteligencia artificial (IA) pueden facilitar la participación de las personas con discapacidad en el mercado abierto; a este respecto, pide apoyar las políticas que promueven su difusión, potencial, accesibilidad y asequibilidad.

2.   Observaciones generales

2.1.

El informe de la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión de la Comisión Europea «European comparative data on Europe 2020 and persons with disabilities – Labour market, education, poverty and health analysis and trends» (1) indica que, a escala europea, un 51,3 % de las personas con discapacidad tiene un empleo, frente al 75,6 % de las personas sin discapacidad.

2.2.

En el mismo informe se señala que, en los veintisiete Estados miembros de la UE, de un total de 42,8 millones de personas con discapacidad de entre 20 y 64 años, alrededor de 22 millones trabajan.

2.3.

En la EU-27, la tasa de desempleo de las personas con discapacidad de entre 20 y 64 años es del 17,3 %, frente al 8,3 % de las personas sin discapacidad del mismo grupo de edad. La tasa de desempleo total es del 9,5 %. La brecha laboral se registra en todos los Estados miembros, aunque con diferencias significativas: Croacia (34 puntos porcentuales), Bulgaria (37 puntos) e Irlanda (44 puntos). Las brechas más bajas se registran en Italia (17 puntos) y Letonia y Francia (18 puntos).

2.4.

Las mujeres con discapacidad afrontan una doble desventaja. Por un lado, la tasa de actividad de las personas con discapacidad es inferior a la de las personas sin discapacidad. Por otro, la tasa de actividad de las mujeres con discapacidad (59,1 %) es inferior a la de los hombres con discapacidad (65,4 %).

2.5.

Existe una relación inversa entre el grado de discapacidad y la tasa de actividad, ya que esta alcanza el 82,5 % para las personas sin discapacidad, mientras que es del 69 % y el 42,1 %, respectivamente, en el caso de las personas con discapacidad moderada y severa. El riesgo de pobreza económica aumenta con el grado de discapacidad. En la UE, se sitúa en el 19,8 % para las personas con discapacidad moderada que tienen 16 años o más, frente al 24,4 % para las personas con discapacidad severa.

2.6.

Alrededor de 17,8 millones de personas con discapacidad viven en hogares en riesgo de pobreza económica.

2.7.

Dentro de la UE, se registra una brecha de género en materia de pobreza. Alrededor del 21,9 % de las mujeres con discapacidad que tienen 16 años o más se enfrenta a un riesgo de pobreza económica, frente al 20,0 % de los hombres con discapacidad del mismo grupo de edad. En un Dictamen de 2018 (2), el CESE señaló que, según el Índice Europeo de Igualdad de Género de 2015 publicado por el Instituto Europeo de la Igualdad de Género (EIGE), en la UE solo el 18,8 % de las mujeres con discapacidad tiene empleo, mientras que en el caso de los hombres con discapacidad el porcentaje aumenta hasta el 28,1 %.

2.8.

La Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación (3) constituye una referencia en materia de igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad en el trabajo.

2.9.

En concreto, el artículo 5 de la Directiva 2000/78/CE, sobre ajustes razonables para las personas con discapacidad, establece que, a fin de garantizar la observancia del principio de igualdad de trato en relación con las personas con discapacidades, deben realizarse ajustes razonables. Los empresarios deben adoptar, en caso necesario, las medidas adecuadas para permitir a las personas con discapacidades acceder al empleo, tomar parte en el mismo o progresar profesionalmente, o recibir formación, salvo que esas medidas supongan una carga excesiva (4).

2.10.

En su Comunicación relativa a la Estrategia sobre los derechos de las personas con discapacidad para 2021-2030, la Comisión Europea señala que la participación en el mercado laboral es la mejor forma de garantizar la autonomía económica y la inclusión social.

2.11.

La Estrategia destaca que el pilar europeo de derechos sociales sirve de guía para las políticas sociales y de empleo, cuyo principio 17 subraya que las personas con discapacidad tienen derecho a una ayuda a la renta que les garantice una vida digna, a servicios que les permitan participar en el mercado laboral y en la sociedad y a un entorno de trabajo adaptado a sus necesidades. Además, la UE ha suscrito la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que constituye, por tanto, una referencia jurídica adicional para la UE.

2.12.

Para una aplicación más eficaz de la Estrategia europea, la Comisión publicó en 2022 el paquete sobre el empleo de las personas con discapacidad destinado a mejorar su integración en el mercado laboral, con el objetivo de ayudar a los Estados miembros a garantizar que las personas con discapacidad disfruten de inclusión social y autonomía económica por medio del empleo, en el que se fijaban seis líneas de actuación: — reforzar las capacidades de los servicios de empleo e integración (5); — mejorar las perspectivas de contratación mediante medidas de acción positiva y luchar contra los estereotipos; — garantizar los ajustes razonables en el trabajo; — conseguir que las personas con discapacidad conserven sus empleos: prevenir las discapacidades asociadas a enfermedades crónicas; — garantizar regímenes de readaptación profesional en caso de enfermedad o accidente; — buscar puestos de trabajo de calidad en el empleo protegido y vías para acceder al mercado laboral abierto.

2.13.

En particular, por lo que se refiere al empleo protegido, el paquete hace hincapié en que las personas con discapacidad, principalmente las que tienen discapacidades severas, tienden a trabajar en modelos de empleo alternativos. Los programas adoptados en los Estados miembros varían entre ellos, por lo que las condiciones laborales, los derechos de los trabajadores y los enfoques de desarrollo profesional difieren. La línea divisoria entre los regímenes de readaptación y la terapia ocupacional es a veces difusa. En general, aunque todavía no se dispone de datos cuantitativos específicos, el porcentaje de transición de formas alternativas de empleo al mercado laboral abierto tiende a ser muy bajo.

2.14.

Cabe señalar que, al referirse a puestos de trabajo alternativos para las personas con discapacidad, el método más común es el denominado «empleo protegido» o «talleres protegidos». A escala europea, la única definición jurídica se encuentra en el Reglamento general de exención por categorías [Reglamento (UE) n.o 651/2014] (6), que lo define como «empleo en una empresa cuya plantilla esté compuesta, como mínimo, por un 30 % de trabajadores con discapacidad». En virtud de dicho Reglamento, los Estados miembros pueden prestar apoyo financiero a este modelo de empleo como excepción a las ayudas estatales.

2.15.

Con arreglo a lo previsto en el paquete sobre el empleo, en mayo de 2024 se publicó el texto (7)«Reasonable accommodation at work – Guidelines and good practices», que ofrece orientaciones y propuestas respecto de ajustes razonables en el trabajo, tal como se establece en la Directiva 2000/78/CE. En la introducción de la publicación, se señala que los veintisiete Estados miembros de la UE cuentan con disposiciones legislativas nacionales y regionales que transponen y aplican la Directiva relativa la igualdad de trato en el empleo, lo que significa que los empresarios tienen la obligación de ofrecer ajustes razonables en todos ellos. Sin embargo, algunos Estados miembros solo utilizan definiciones generales de lo que se entiende por «ajuste razonable» y de lo que puede considerarse una «carga excesiva».

2.16.

En la misma publicación se pone de relieve que la mayoría de los Estados miembros ofrecen subvenciones, subsidios y apoyo logístico para cubrir los costes necesarios que permitan alcanzar ajustes razonables, así como asistencia con vistas a su planificación y ejecución. En once Estados miembros de la UE los empresarios que contratan trabajadores con discapacidad en el mercado laboral abierto pueden acogerse a desgravaciones fiscales, y en otros trece tienen la posibilidad de reducir las cotizaciones a la seguridad social o los pagos por el seguro de enfermedad. La mayoría de los Estados miembros ofrece subsidios salariales para fomentar el empleo de las personas con discapacidad, cuyo uso no deja de aumentar.

2.17.

En un Dictamen de 2021 (8), el CESE acoge favorablemente la propuesta de la Comisión Europea sobre la Estrategia 2021-2030, pero «expresa su preocupación por el debilitamiento de las medidas y la legislación vinculantes de aplicación de la Estrategia». Asimismo, pone de relieve que la «Comisión tendrá que presionar a los Estados miembros para que fijen metas que estipulen en qué medida reducirán la brecha de empleo de las personas con discapacidad para 2030». El CESE pide «que se fijen metas ambiciosas encaminadas a acercarse lo máximo posible a la eliminación de cualquier brecha en el empleo, centrándose en el empleo en el mercado laboral abierto».

2.18.

En el paquete sobre el empleo de las personas con discapacidad, la Comisión Europea, entre las acciones para mejorar el mercado laboral, hace hincapié en reforzar las capacidades de los servicios de empleo e integración y prevé, en particular, proporcionar a los servicios públicos de empleo un conjunto de herramientas con recomendaciones, información y asesoramiento sobre estrategias y prácticas respecto de seis ámbitos: políticas internas dirigidas a los trabajadores de los servicios públicos de empleo, servicios, políticas activas de empleo, ajustes razonables, sensibilización y asociaciones.

3.   Trabajo y Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad

3.1.

En el artículo 27 de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD) (9) se aborda la cuestión del trabajo y el empleo de las personas con discapacidad. Con el fin de aclarar el contenido de la CDPD relativo al empleo y explicar la interpretación que hace de dichas disposiciones, el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad publicó el 9 de septiembre de 2022 su nueva Observación general n.o 8 sobre el derecho al trabajo y al empleo, que expone la manera en que deben interpretarse muchas de las disposiciones de la CDPD sobre el trabajo y el empleo. Estas indicaciones ayudan a los Estados a informar sobre sus contextos jurídicos, políticos y socioeconómicos que afectan a los derechos laborales de las personas con discapacidad (10).

3.2.

La aclaración más significativa de la Observación general n.o 8 se refiere al empleo protegido, en particular al describir qué tipo de entornos protegidos son contrarios a la Convención. De esta forma, explica que «[E]n virtud del artículo 27, párrafo 1, de la Convención, los Estados partes reconocen el derecho de las personas con discapacidad a trabajar, en igualdad de condiciones con las demás, lo que incluye el derecho a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente elegido o aceptado en un mercado y un entorno laborales que sean abiertos, inclusivos y accesibles para las personas con discapacidad». Este párrafo indica claramente que los entornos laborales segregados son incompatibles con el derecho de estas personas.

3.3.

Asimismo, en la Observación general se especifica que: «el empleo segregado, como los talleres protegidos, abarca una variedad de prácticas y experiencias, que se caracterizan por al menos algunos de los siguientes elementos: a) Las personas con discapacidad están segregadas, sin gozar de un empleo abierto, inclusivo y accesible; b) El empleo se organiza en torno a determinadas actividades concretas que se considera que las personas con discapacidad pueden realizar; c) Se ponen de manifiesto o destacan los enfoques de la discapacidad basados en criterios médico y de rehabilitación; d) No se promueve eficazmente la transición al mercado de trabajo abierto; e) Las personas con discapacidad no reciben la misma remuneración por un trabajo de igual valor; f) Las personas con discapacidad no son remuneradas por su trabajo en igualdad de condiciones con las demás; g) Las personas con discapacidad no suelen firmar contratos de trabajo estándar, por lo que no están cubiertas por los regímenes de seguridad social».

3.4.

No obstante, cabe señalar que la Observación general permite una excepción al añadir lo siguiente: «Las empresas orientadas al empleo que son gestionadas y dirigidas por personas con discapacidad, incluidas las de propiedad colectiva y administradas democráticamente, pueden no ser consideradas empleo segregado si ofrecen unas condiciones de trabajo justas y favorables en igualdad de condiciones con los demás».

3.5.

De acuerdo con la Observación general n.o 8 del Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, el empleo segregado «no debe considerarse una medida tendiente al logro progresivo del derecho al trabajo», ya que ello solo es posible «a través del empleo libremente elegido o aceptado y desempeñado en un mercado laboral abierto e inclusivo».

4.   Del empleo protegido al trabajo inclusivo

4.1.

El CESE:

4.1.1.

señala que, pese a la elaboración normativa y estratégica, tanto en la Unión Europea como en Naciones Unidas, para la inclusión laboral de las personas con discapacidad, siguen existiendo situaciones muy significativas de exclusión del mercado laboral y modelos y soluciones que parecen dar acceso al empleo, pero provocan en la práctica la exclusión, cuando no la segregación de dichas personas o su confinamiento en empleos no cualificados y mal retribuidos;

4.1.2.

considera que la línea divisoria entre las iniciativas verdaderamente inclusivas y el trabajo protegido y segregado reside principalmente en la conformidad de la CDPD y la Estrategia sobre los derechos de las personas con discapacidad, así como en el respeto de los derechos laborales y en la aplicación del proceso de transición hacia un mercado laboral abierto;

4.1.3.

considera que el trabajo protegido y los efectos segregadores que se señalan en la Observación general n.o 8 del Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad deben superarse mediante políticas y medidas globales destinadas a eliminar de manera gradual modelos contrarios, con el fin de adoptar la visión inclusiva de la CDPD y la Estrategia sobre los derechos de las personas con discapacidad, y de mejorar los procesos de empoderamiento, formación, cualificación y, en caso necesario, acompañamiento;

4.1.4.

propone, entre otras posibles medidas de acción positiva, que se adopten y difundan más ampliamente los modelos nacionales que promueven el empleo de las personas con discapacidad, por ejemplo a través de un fondo común de ajustes razonables financiado por los empleadores, tanto privados como públicos, que no alcancen las cuotas impuestas;

4.1.5.

considera que las medidas de acción positiva deben englobar actuaciones para fomentar el emprendimiento de las personas con discapacidad, tanto de forma individual como colectiva;

4.1.6.

considera que las medidas incentivadoras en el marco de las ayudas estatales deben estar condicionadas, en todo caso, al respeto de los derechos de los trabajadores y adecuarse a las indicaciones de la CDPD, del Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad en el ámbito laboral y de la Estrategia sobre los derechos de las personas con discapacidad;

4.1.7.

llama la atención sobre el hecho de que los avances tecnológicos y en el ámbito de la IA pueden facilitar la participación de las personas con discapacidad en el mercado abierto; a este respecto, pide apoyar las políticas que promueven su potencial, accesibilidad y asequibilidad en consonancia con las trayectorias recogidas en la Declaración Europea sobre los Derechos y Principios Digitales del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión (11);

4.1.8.

considera que los ajustes razonables deben apoyar acciones directas destinadas a garantizar un amplio abanico de oportunidades a las personas con discapacidad en cuanto a pleno desarrollo de su potencial, acceso al perfeccionamiento profesional, promoción laboral, mantenimiento del empleo y conciliación de los compromisos laborales con situaciones de salud específicas; acoge con satisfacción la publicación y difusión del documento «Reasonable accommodation at work – Guidelines and good practices», que, no obstante, debería ir acompañado de iniciativas que permitan lograr una aplicación más homogénea en los Estados miembros;

4.1.9.

apoya la visión de la Estrategia sobre los derechos de las personas con discapacidad, que da a entender que las perspectivas de empleo de las personas con discapacidad podrían mejorarse si se presta apoyo a los empresarios para que los lugares de trabajo sean más inclusivos. Tanto los empresarios como los interesados a menudo desconocen las medidas de apoyo al empleo de las personas con discapacidad, lo que justifica la necesidad de una mejor coordinación de las políticas del mercado laboral;

4.1.10.

considera que, para dotar a la Estrategia sobre los derechos de las personas con discapacidad de un carácter más vinculante, es necesario adoptar directrices que permitan optimizar la eficiencia y la eficacia de los servicios públicos de empleo, como también se recomienda en la Orientación 6, párrafo cuarto, de la Decisión del Consejo relativa a las orientaciones para las políticas de empleo (12). En particular, es necesario establecer normas para recopilar de manera homogénea y comparar los modelos, los servicios y las prestaciones que facilitan los servicios públicos nacionales de empleo por medio de evaluaciones comparativas, con el fin de determinar buenas prácticas basadas en datos reales y promover el aprendizaje mutuo;

4.1.11.

comparte y apoya la indicación recogida en el paquete sobre el empleo para superar las soluciones de empleo protegido mediante la promoción de la transición al mercado abierto, en particular gracias al apoyo directo de los servicios públicos de empleo, pero también mediante el refuerzo de las políticas positivas en favor del empleo.

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(1)   https://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=27037&langId=en.

(2)  Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «La situación de las mujeres con discapacidad» ( DO C 367 de 10.10.2018, p. 20).

(3)   DO L 303 de 2.12.2000, p. 16.

(4)  Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación (DO L 303 de 2.12.2000, p. 16) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX%3A32000L0078.

(5)  Decisión n.o 573/2014/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, sobre una mayor cooperación entre los servicios públicos de empleo (SPE) (DO L 159 de 28.5.2014, p. 32).

(6)  Reglamento (UE) n °651/2014 de la Comisión, de 17 de junio de 2014 , por el que se declaran determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado (DO L 187 de 26.6.2014, p. 1) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:02014R0651-20230701.

(7)   https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=738&langId=es&pubId=8612&furtherPubs=yes.

(8)  Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Una Unión de la Igualdad: Estrategia sobre los derechos de las personas con discapacidad para 2021-2030» ( DO C 374 de 16.9.2021, p. 50).

(9)   https://social.desa.un.org/issues/disability/crpd/convention-on-the-rights-of-persons-with-disabilities-articles.

(10)   https://www.ohchr.org/es/documents/general-comments-and-recommendations/crpdcgc8-general-comment-no-8-2022-right-persons.

(11)  Declaración Europea sobre los Derechos y Principios Digitales para la Década Digital (DO C 23 de 23.1.2023, p. 1) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=OJ:JOC_2023_023_R_0001.

(12)  Decisión (UE) 2018/1215 del Consejo, de 16 de julio de 2018, relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros ( DO L 224 de 5.9.2018, p. 4