Introducción y fundamento jurídico

El 27 de julio de 2023 y el 11 de septiembre de 2023, el Banco Central Europeo (BCE) recibió del Parlamento Europeo y del Consejo de la Unión Europea sendas solicitudes de dictamen sobre una propuesta de reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al curso legal de los billetes y monedas en euros (1) (en lo sucesivo, el «reglamento propuesto»).

La competencia consultiva del BCE se basa en el artículo 133 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que dispone que, sin perjuicio de las atribuciones del BCE, el Parlamento Europeo y el Consejo establezcan las medidas necesarias para la utilización del euro como moneda única, y que dichas medidas se adopten previa consulta al BCE. De conformidad con la primera frase del artículo 17.5 del Reglamento interno del Banco Central Europeo, el presente dictamen ha sido adoptado por el Consejo de Gobierno.

1.   Observaciones generales

1.1.

El BCE celebra el reglamento propuesto, que se aplicará en los Estados miembros cuya moneda es el euro. El BCE apoya firmemente el establecimiento de normas sobre el curso legal de los billetes y monedas en euros en toda la zona del euro en el derecho derivado de la Unión. Estas normas fomentarán la seguridad jurídica necesaria en relación con el concepto de «curso legal» en el derecho de la Unión, que es la condición atribuida a los billetes en euros en el derecho primario de la Unión, y a las monedas en euros en el derecho derivado de la Unión (2). Las normas establecidas en el reglamento propuesto también garantizarán la coherencia, teniendo en cuenta al mismo tiempo las diferencias, con la propuesta de reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la instauración del euro digital (3) (en lo sucesivo, el «reglamento propuesto sobre el euro digital»), que incluye normas sobre el curso legal del euro digital. El reglamento propuesto contribuirá a garantizar que el euro digital, si se emite, complemente, pero no sustituya, los billetes y monedas en euros.

1.2.

El BCE celebra especialmente las medidas establecidas en el reglamento propuesto en relación con la necesidad de que los Estados miembros cuya moneda es el euro garanticen un acceso real y suficiente al efectivo. El BCE siempre ha acogido favorablemente los proyectos de legislación nacional destinados a proteger la disponibilidad del efectivo (4). El BCE comparte plenamente la opinión de que el acceso al efectivo es necesario para preservar la efectividad de su curso legal. Si los ciudadanos no tienen acceso al efectivo, no podrán utilizarlo como medio de pago y depósito de valor (5).

1.3.

En virtud del Tratado, el BCE tiene el derecho exclusivo de autorizar la emisión de billetes de banco en euros en la Unión (6). Los billetes en euros emitidos por el BCE y los bancos centrales nacionales de los Estados miembros cuya moneda es el euro son los únicos billetes de curso legal en la zona del euro (7). El curso legal de las monedas en euros se establece en el derecho derivado de la Unión (8). Sin embargo, no existe en este una definición jurídicamente vinculante del término «curso legal».

1.4.

El Tribunal de Justicia ha examinado el concepto de «curso legal» en una sentencia remitiéndose a la Recomendación 2010/191/UE de la Comisión (9), según la cual, cuando exista una obligación de pago, el curso legal de los billetes y monedas en euros debe implicar lo siguiente: a) la aceptación obligatoria de dichos billetes y monedas (10); b) su aceptación a pleno valor nominal, y c) su capacidad de liberar de obligaciones de pago.

1.5.

El Tribunal también aclaró que el concepto de «curso legal» a que se refiere el artículo 128, apartado 1, del Tratado, es un concepto del derecho de la Unión que debe interpretarse de manera autónoma y uniforme en toda ella (11). El artículo 133 del Tratado faculta en exclusiva al legislador de la Unión para adoptar las normas jurídicas que regulan el curso legal que se atribuye a los billetes y monedas denominados en euros, en la medida en que ello sea necesario para la utilización del euro como moneda única. Esta competencia exclusiva permite descartar toda competencia de los Estados miembros en la materia, a menos que hayan sido habilitados por la Unión para adoptar tales normas o cuando ello sea necesario para aplicar los actos de la Unión (12).

1.6.

Como se menciona en la exposición de motivos que acompaña al reglamento propuesto (13), las conversaciones en el seno del ELTEG confirmaron la existencia de inseguridad jurídica por lo que respecta al curso legal del efectivo en euros y a las disparidades en la aplicación de sus principios en la zona del euro. También pusieron de manifiesto la preocupación por los efectos en el acceso al efectivo de la reducción tanto de la cobertura geográfica de los cajeros automáticos como de los servicios de efectivo en las sucursales bancarias (14).

1.7.

El reglamento propuesto contribuirá a garantizar que el efectivo en euros siga estando disponible, incluso en las regiones periféricas, y siga aceptándose en los pagos en toda la zona del euro, reforzando así la estrategia del Eurosistema sobre el efectivo (15). A pesar de la digitalización de la economía de la Unión y del creciente uso de medios de pago electrónicos, el efectivo sigue desempeñando un papel importante en la sociedad (16). La posibilidad de pagar en efectivo sigue siendo muy importante para determinados grupos sociales que, por diversas razones legítimas, pueden preferir utilizar el efectivo en lugar de otros medios de pago. Entre estos grupos figuran los discapacitados, los inmigrantes, los ciudadanos socialmente vulnerables, las personas mayores, los menores y otras personas con acceso limitado o nulo a los servicios de pago digitales (17).

1.8.

Además, el efectivo es útil como instrumento de pago porque es ampliamente aceptado y rápido y facilita el control del gasto del pagador. Asimismo, actualmente es el único instrumento de pago que permite a los ciudadanos liquidar instantáneamente una operación en dinero del banco central garantizando al mismo tiempo la privacidad (18). Como dinero del banco central, el efectivo en euros garantiza la convertibilidad del dinero de un banco comercial, tranquilizando así a los ciudadanos en cuanto a la facilidad de uso del dinero de un banco comercial como medio de pago y en cuanto a su función de depósito de valor. Por lo tanto, el efectivo en euros desempeña su papel en el mantenimiento de la estabilidad financiera y en la transmisión de la política monetaria.

2.   Prohibición clara de la exclusión unilateral ex ante del efectivo

2.1.

El BCE comparte las preocupaciones expuestas en el reglamento propuesto en relación con la «exclusión unilateral ex ante del efectivo» por minoristas o proveedores de servicios. La prevalencia de estas situaciones socavaría gravemente el curso legal de los billetes y monedas en euros (19). Debe incluirse en el reglamento propuesto una nueva disposición que indique claramente que están prohibidas las exclusiones unilaterales ex ante del efectivo.

2.2.

El BCE también sugiere que se modifique la definición de exclusión unilateral ex ante del efectivo en el reglamento propuesto (20) para aclarar que incluye las prácticas de no admisión del pago en efectivo (por ejemplo, mediante carteles al efecto colgados a la entrada de las tiendas o puntos de venta) y también las cláusulas contractuales que no se han negociado individualmente (por ejemplo, los contratos tipo formulados de antemano). Además, la disposición del reglamento propuesto sobre las excepciones al principio de aceptación obligatoria de los billetes y monedas en euros (21) debe especificar que la carga de la prueba de que existe un acuerdo previo entre pagador y beneficiario sobre un medio de pago distinto del efectivo corresponde al beneficiario.

2.3.

El reglamento propuesto dice que también se aplica a la exclusión unilateral ex ante de los pagos en efectivo (22), y define la «exclusión unilateral ex ante del efectivo» como la situación en la que un comerciante minorista o proveedor de servicios excluye de forma unilateral el efectivo como método de pago, caso en el cual, el pagador y el beneficiario no acuerdan libremente el medio de pago en una compraventa (23). Por lo tanto, la exclusión unilateral ex ante del efectivo no es una situación en la que exista un acuerdo previo, negociado individualmente, entre el pagador y el beneficiario, sobre un medio de pago distinto del efectivo, que constituiría una excepción válida al principio de aceptación obligatoria (24). Si bien las exclusiones del efectivo previamente acordadas requerirían una negociación real, las exclusiones unilaterales ex ante del efectivo implican una condición no negociable relativa a la liquidación por el pagador de una deuda pecuniaria con el beneficiario.

2.4.

Sin embargo, el reglamento propuesto también dispone que los Estados miembros realicen un seguimiento del nivel de exclusión unilateral ex ante del efectivo en todo su territorio (25). En los considerandos del reglamento propuesto se dice que, si un Estado miembro concluye que la exclusión unilateral ex ante del efectivo menoscaba el principio de la aceptación obligatoria de los pagos en billetes y monedas en euros, tendrá que tomar medidas para subsanar la situación, que pueden incluir la prohibición de la exclusión unilateral ex ante del efectivo en todo su territorio o algunas de sus partes (26).

2.5.

Por lo tanto, algunas disposiciones del reglamento propuesto parecen indicar que una exclusión unilateral ex ante del efectivo no constituye un acuerdo previo entre un pagador y un beneficiario para utilizar un medio de pago distinto del efectivo, de modo que se aplicaría el principio de aceptación obligatoria (27). Una de esas disposiciones establece claramente (28) que, cuando un minorista o proveedor de servicios excluye unilateralmente el efectivo como método de pago, por ejemplo, colgando un cartel que indica que no admite dicho método de pago, el pagador y el beneficiario no acuerdan libremente el medio de pago. Esto sugiere que las exclusiones unilaterales ex ante del efectivo no estarían exentas del principio de aceptación obligatoria de los billetes y monedas en euros. Por lo tanto, constituirían infracciones del reglamento propuesto.

2.6.

Sin embargo, esta interpretación es difícilmente conciliable con la obligación de los Estados miembros de realizar un seguimiento del nivel de las exclusiones unilaterales ex ante del efectivo en su territorio y prohibirlas, en todo el territorio o partes de este, si el nivel de aceptación de los pagos en efectivo en su territorio o partes de este socava el principio de aceptación obligatoria del efectivo en euros. Si las exclusiones unilaterales ex ante del efectivo infringen el reglamento propuesto, la respuesta de los Estados miembros debería ser hacerlo cumplir, en particular estableciendo normas sobre sanciones e imponiendo sanciones contra esas exclusiones del efectivo en euros (29), en lugar de realizar un seguimiento de cuán generalizadas están esas situaciones ilegales en sus territorios.

2.7.

Una clara prohibición de las exclusiones unilaterales ex ante del efectivo sustituiría a la obligación impuesta a los Estados miembros de realizar un seguimiento del nivel de las exclusiones unilaterales ex ante de los pagos en efectivo en su territorio y proporcionaría una definición clara del alcance y los efectos del curso legal del efectivo en euros (30).

3.   Exclusiones unilaterales ex ante del efectivo por entidades del sector público

3.1.

El reglamento propuesto no excluye categorías específicas de pagadores o beneficiarios de su ámbito de aplicación (31). Al mismo tiempo, sus considerandos reconocen que los Estados miembros pueden, en principio, restringir la aceptación obligatoria del efectivo, actuando con arreglo a sus competencias y si se cumplen determinadas condiciones (por ejemplo, motivos de interés público y proporcionalidad) (32), tal como ha sostenido el Tribunal de Justicia (33). A este respecto, el BCE entiende que las prácticas de no admisión del efectivo aplicadas por entidades del sector público (por ejemplo, hospitales y museos públicos) no son, como tales, excepciones válidas a la aceptación obligatoria de billetes y monedas en euros introducidas por los Estados miembros en el ejercicio de sus competencias. En la medida en que estas prácticas no son procedimientos regulados para la liquidación de obligaciones pecuniarias (34) establecidos en la legislación de un Estado miembro, sino más bien prácticas unilaterales, las prácticas de no admisión del efectivo aplicadas por las entidades del sector público constituyen exclusiones unilaterales ex ante del efectivo, tal como se definen en el reglamento propuesto (35). Por lo tanto, los considerandos del reglamento propuesto (36) deben ajustarse para aclarar que las prácticas de no admisión del efectivo aplicadas por las entidades del sector público también entran en el ámbito de aplicación del reglamento propuesto, por lo que están prohibidas.

4.   Otras cuestiones

4.1.

El reglamento propuesto se aplica a «la liquidación de deudas pecuniarias, en la medida en que se vayan a liquidar total o parcialmente en efectivo, en presencia de una obligación de pago» (37). El BCE entiende que la expresión «en la medida en que se vayan a liquidar […] en efectivo» se refiere al derecho del pagador a optar por pagar en efectivo cuando se disponga de otros medios de pago. Sin embargo, esta frase también podría interpretarse como una limitación indeterminada del principio de aceptación obligatoria (38). Podría interpretarse en el sentido de que solo algunas deudas pecuniarias pueden liquidarse en efectivo. Por motivos de claridad jurídica, el BCE sugiere, por tanto, que se modifique el reglamento propuesto en este punto.

4.2.

Por otra parte, por lo que se refiere a las excepciones al principio de aceptación obligatoria de los billetes y monedas en euros, el reglamento propuesto habilita al beneficiario para rechazar el efectivo en euros «cuando el rechazo se haga de buena fe y se base en motivos legítimos y temporales en consonancia con el principio de proporcionalidad, habida cuenta de circunstancias específicas ajenas al control del beneficiario» (39). El BCE entiende que se han establecido varias condiciones acumulativas para la aplicación de la excepción de la «buena fe», a fin poner un listón alto para los beneficiarios que se basen en esta excepción para justificar el rechazo del efectivo. El BCE celebra esta solución.

4.3.

El BCE entiende que no disponer de cambio (40) es un motivo legítimo muy específico para rechazar los billetes y monedas en euros que no informa el sentido general de la excepción de la buena fe. Este motivo específico no puede utilizarse para determinar qué constituye «circunstancias específicas ajenas al control del beneficiario» en otras situaciones. De hecho, es cuestionable que tal circunstancia sea ajena al control del beneficiario, y tratarla como un ejemplo sintomático sería contrario a la intención general del legislador de poner un listón alto para recurrir a la excepción de la buena fe al principio de la aceptación obligatoria establecido en el reglamento propuesto.

4.4.

Además, el reglamento propuesto habilita a la Comisión para adoptar actos de ejecución de aplicación general sobre un conjunto de indicadores comunes que los Estados miembros deben utilizar en el seguimiento de la aceptación de los pagos en efectivo y el acceso al efectivo en todo su territorio (41). Dispone expresamente que la Comisión consulte al BCE al preparar los actos de ejecución pertinentes. En la medida de lo posible, el trabajo actual del Eurosistema en este ámbito debería servir de referencia para establecer indicadores comunes. El reglamento propuesto también habilita a la Comisión para adoptar actos de ejecución dirigidos a un Estado miembro si considera que las medidas correctoras propuestas por este son insuficientes o que no se garantiza adecuadamente la aceptación de los pagos en efectivo o el acceso al efectivo (42). Sin embargo, falta en este último caso una referencia similar a la consulta al BCE. La obligación de consultar al BCE deriva de que los actos pertinentes, en la medida en que ejecutan el reglamento propuesto, se basarían en el artículo 133 del Tratado, que se refiere expresamente a la necesidad de consultar al BCE. Para garantizar la seguridad jurídica, el reglamento propuesto debe hacer referencia expresa a la obligación de consultar al BCE antes de que la Comisión adopte actos de ejecución dirigidos a un Estado miembro determinado.

4.5.

Por último, el BCE celebra la referencia del reglamento propuesto a que los billetes y monedas en euros y el euro digital serán convertibles entre sí en paridad (43). Esta convertibilidad es una consecuencia natural del curso legal del efectivo en euros y del euro digital. Sin embargo, el BCE propondría utilizar el término «fungibilidad» en lugar de «convertibilidad», ya que refleja mejor la idea de que el efectivo en euros y el euro digital son la misma moneda (es decir, el euro), aunque en dos formas diferentes. El BCE toma nota de que el artículo pertinente del reglamento propuesto sobre el euro digital refleja al respecto el artículo correspondiente del reglamento propuesto (44), y llama a la atención de los colegisladores la necesidad de mantener estas dos disposiciones alineadas a lo largo de todo el proceso legislativo. En un documento técnico de trabajo aparte, disponible en inglés en EUR-Lex, figuran las propuestas de redacción específicas, acompañadas de explicaciones, correspondientes a los puntos del reglamento propuesto que el BCE recomienda modificar.

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(1)  COM(2023) 364 final.

(2)  Artículo 128, apartado 1, tercera frase, del Tratado, y artículo 16, segunda frase, de los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo (en lo sucesivo, los «Estatutos del SEBC»); artículo 11 del Reglamento (CE) n.o 974/98 del Consejo, de 3 de mayo de 1998, sobre la introducción del euro (DO L 139 de 11.5.1998, p. 1).

(3)  COM(2023) 369 final.

(4)  Véanse, por ejemplo, el apartado 3.3 del Dictamen CON/2022/40, el apartado 7.2 del Dictamen CON/2021/9, el apartado 2.4 del Dictamen CON/2020/21 y el apartado 9.2 del Dictamen CON/2020/13. Todos los dictámenes del BCE se publican en EUR-Lex.

(5)  Véanse la sección 1, página 1, y la sección 3, página 6, de la exposición de motivos del reglamento propuesto, y el principio 6 del ELTEG III en el informe final del Grupo de Expertos en el Curso Legal del Euro (ELTEG), de 6 de julio de 2022, disponible en la dirección de la Comisión en internet, www.ec.europa.eu

(6)  Artículo 128, apartado 1, primera frase, del Tratado, y artículo 16, primera frase, de los Estatutos del SEBC.

(7)  Artículo 128, apartado 1, tercera frase, del Tratado, y artículo 16, segunda frase, de los Estatutos del SEBC.

(8)  Artículo 11 del Reglamento (CE) n.o 974/98.

(9)  Recomendación 2010/191/UE de la Comisión, de 22 de marzo de 2010, sobre el alcance y los efectos del curso legal de los billetes y monedas en euros (DO L 83 de 30.3.2010, p. 70).

(10)  El Tribunal aclaró además que la condición de curso legal solo exige la aceptación, en principio, de los billetes y monedas en euros, y no su aceptación absoluta. Los Estados miembros podrán introducir restricciones a la obligación de aceptar billetes y monedas en euros si actúan dentro de sus competencias y con sujeción a determinadas condiciones. Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de enero de 2021, Hessischer Rundfunk, C-422/19 y C-423/19, ECLI:EU:C:2021:63, apartados 55 y 56 y 67 a 70. En este contexto, el BCE sigue de cerca cualquier cambio de la legislación nacional que tenga por objeto limitar las posibilidades de pago en efectivo e interferir así en el derecho de los ciudadanos a pagar en efectivo. Véanse, por ejemplo, los dictámenes CON/2023/13, CON/2022/43, CON/2020/33 y CON/2019/39.

(11)  Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de enero de 2021, Hessischer Rundfunk, C-422/19 y C-423/19, ECLI:EU:C:2021:63 (en lo sucesivo, la «sentencia en los asuntos acumulados C-422/19 y C-423/19»), apartado 45.

(12)  Véase la sentencia en los asuntos acumulados C-422/19 y C-423/19, apartados 50 a 52.

(13)  Véanse la sección 3, página 5, de la exposición de motivos del reglamento propuesto, y el informe final del ELTEG, de 6 de julio de 2022, disponible en la dirección de la Comisión en internet, www.ec.europa.eu.

(14)  Véase el principio 6 del ELTEG III en el informe final del ELTEG, de 6 de julio de 2022, disponible en la dirección de la Comisión en internet, www.ec.europa.eu

(15)  Véase «La estrategia del Eurosistema para el efectivo», disponible en la dirección del BCE en internet, www.ecb.europa.eu

(16)  Véanse, por ejemplo, los apartados 2.4 y 2.7 del Dictamen CON/2019/46, los apartados 2.1 y 2.2 del dictamen CON/2021/18, y el apartado 4.7 del dictamen del Banco Central Europeo de 16 de febrero de 2022 acerca de una propuesta de directiva y de reglamento sobre la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo (CON/2022/5) (DO C 210 de 25.5.2022, p. 15). El BCE ha declarado su neutralidad con respecto a los distintos medios de pago, lo que significa que no favorece un instrumento en detrimento de otro. Véase el apartado 2.1 del Dictamen CON/2015/55.

(17)  Véase, por ejemplo, el apartado 2.10 del Dictamen CON/2022/9.

(18)  Véanse el apartado 2.4 del Dictamen CON/2017/8, el apartado 2.1 del Dictamen CON/2019/41, el apartado 9.2.1 del Dictamen CON/2020/13, el apartado 2.3 del Dictamen CON/2020/21, el apartado 7.2.1 del Dictamen CON/2021/9 y el apartado 2.1 del Dictamen CON/2021/18.

(19)  Véase «Letter from the ECB President to Mr Chris MacManus, Member of the European Parliament, on the legality of merchants’ unilateral refusal to accept cash payments in a business-to-customer context» (L/CL/23/130), de 23 de junio de 2023, disponible en la dirección del BCE en internet, www.ecb.europa.eu

(20)  Véase el artículo 3, apartado 4, del reglamento propuesto.

(21)  Véase el artículo 5, apartado 1, del reglamento propuesto.

(22)  Véase el artículo 2, apartado 1, del reglamento propuesto.

(23)  Véase el artículo 3, apartado 4, del reglamento propuesto.

(24)  Véase el artículo 5, apartado 1, letra b), del reglamento propuesto.

(25)  Véase el artículo 7 del reglamento propuesto.

(26)  Véase el considerando 6 del reglamento propuesto.

(27)  Véanse el artículo 3, apartado 4, y el artículo 5, apartado 1, letra b), del reglamento propuesto.

(28)  Véase el artículo 3, apartado 4, del reglamento propuesto.

(29)  Véanse el artículo 12 y el artículo 13, apartado 1, letra b), del reglamento propuesto.

(30)  Véanse los artículos 7 y 9 del reglamento propuesto.

(31)  Véase el artículo 2 del reglamento propuesto.

(32)  Véanse los considerandos 4 y 11 del reglamento propuesto.

(33)  Véase la sentencia en los asuntos acumulados C-422/19 y C-423/19, apartados 55 y 56 y 67 a 70.

(34)  Véase la sentencia en los asuntos acumulados C-422/19 y C-423/19, apartados 56 y 58.

(35)  Véase el artículo 3, apartado 4, del reglamento propuesto.

(36)  Véase, en particular, el considerando 11 del reglamento propuesto.

(37)  Véase el artículo 2, apartado 1, del reglamento propuesto.

(38)  Véase el artículo 4 del reglamento propuesto.

(39)  Véase el artículo 5, apartado 1, letra a), del reglamento propuesto.

(40)  Véase el artículo 5, apartado 2, inciso ii), del reglamento propuesto.

(41)  Véase el artículo 9, apartado 2, del reglamento propuesto.

(42)  Véase el artículo 9, apartado 5, del reglamento propuesto.

(43)  Véase el artículo 15 del reglamento propuesto.

(44)  Véanse el artículo 12 del reglamento propuesto sobre el euro digital y el artículo 15 del reglamento propuesto.