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Document 52022DC0609
Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the 2022 National Reform Programme of Greece and delivering a Council opinion on the 2022 Stability Programme of Greece
Recomendación de RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO relativa al Programa Nacional de Reformas de 2022 de Grecia y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2022 de Grecia
Recomendación de RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO relativa al Programa Nacional de Reformas de 2022 de Grecia y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2022 de Grecia
COM/2022/609 final
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 23.5.2022
COM(2022) 609 final
Recomendación de
RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO
relativa al Programa Nacional de Reformas de 2022 de Grecia y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2022 de Grecia
{SWD(2022) 609 final} - {SWD(2022) 640 final}
Recomendación de
RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO
relativa al Programa Nacional de Reformas de 2022 de Grecia y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2022 de Grecia
EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 121, apartado 2, y su artículo 148, apartado 4,
Visto el Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas 1 , y en particular su artículo 5, apartado 2,
Visto el Reglamento (UE) n.º 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos 2 , y en particular su artículo 6, apartado 1,
Vista la Recomendación de la Comisión Europea,
Vistas las Resoluciones del Parlamento Europeo,
Vistas las Conclusiones del Consejo Europeo,
Visto el Dictamen del Comité de Empleo,
Visto el Dictamen del Comité Económico y Financiero,
Visto el Dictamen del Comité de Protección Social,
Visto el Dictamen del Comité de Política Económica,
Considerando lo siguiente:
(1)El Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo 3 , por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, entró en vigor el 19 de febrero de 2021. Este Mecanismo proporciona ayuda financiera para la realización de reformas e inversiones, lo que supone un impulso fiscal financiado por la Unión. Contribuye a la recuperación económica y a la realización de reformas e inversiones sostenibles y favorables al crecimiento, en particular para promover las transiciones ecológica y digital, al mismo tiempo que fortalece la resiliencia y el crecimiento potencial de las economías de los Estados miembros. Asimismo, ayuda a fortalecer la sostenibilidad de las finanzas públicas y a impulsar el crecimiento y la creación de empleo a medio y largo plazo. La contribución financiera máxima por Estado miembro en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia [fue] actualizada el [XX] de junio de 2022, de conformidad con el artículo 11, apartado 2, del Reglamento (UE) 2021/241.
(2)El 24 de noviembre de 2021, la Comisión adoptó el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento Sostenible, lo que marcó el inicio del Semestre Europeo de 2022 para la coordinación de las políticas económicas. Tuvo debidamente en cuenta el compromiso conjunto reafirmado durante la Cumbre Social de Oporto de mayo de 2021, consistente en seguir aplicando el pilar europeo de derechos sociales proclamado por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión el 17 de noviembre de 2017. El 25 de marzo de 2022, el Consejo Europeo refrendó las prioridades del Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento Sostenible de 2022. El 24 de noviembre de 2021, la Comisión, sobre la base del Reglamento (UE) n.º 1176/2011, adoptó asimismo el Informe sobre el Mecanismo de Alerta, en el que señalaba a Grecia como uno de los Estados miembros para los que sería necesario un examen exhaustivo 4 . En la misma fecha, la Comisión adoptó también una Recomendación de Recomendación del Consejo sobre la política económica de la zona del euro, que fue adoptada el 5 de abril de 2022 por el Consejo, así como la propuesta de Informe Conjunto sobre el Empleo de 2022, en el que se analiza la aplicación de las orientaciones para las políticas de empleo y los principios del pilar europeo de derechos sociales y que fue adoptada por el Consejo el 14 de marzo de 2022.
(3)La invasión de Ucrania por parte de Rusia, tras la pandemia mundial, ha alterado significativamente el contexto geopolítico y económico. Los efectos de la invasión en las economías de los Estados miembros se han dejado sentir, por ejemplo, a través del aumento de los precios de la energía y de los alimentos y del debilitamiento de las perspectivas de crecimiento. El aumento de los precios de la energía afecta especialmente a los hogares más vulnerables, que viven o corren el riesgo de vivir en situación de pobreza energética. La UE está experimentando también una afluencia sin precedentes de personas que huyen de Ucrania. En este contexto, el 4 de marzo de 2022 se activó por primera vez la Directiva de protección temporal 5 , que concede a las personas desplazadas de Ucrania el derecho a permanecer legalmente en la UE, así como a acceder a la educación y la formación, al mercado de trabajo, a la atención médica, a alojamiento y a la asistencia social.
(4)Teniendo en cuenta la rápida evolución de la situación económica y geopolítica, el Semestre Europeo reanuda su amplio ejercicio de coordinación de las políticas económicas y de empleo en 2022, mientras evoluciona en consonancia con los requisitos de ejecución del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, como se indica en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento Sostenible de 2022. La ejecución de los planes de recuperación y resiliencia adoptados es esencial para alcanzar las prioridades políticas en el marco del Semestre Europeo, ya que en los planes se aborda la totalidad o una parte significativa de las recomendaciones específicas por país pertinentes formuladas en los ciclos del Semestre de 2019 y 2020. Las recomendaciones específicas por país de 2019 y 2020 siguen siendo igual de pertinentes también para los planes de recuperación y resiliencia revisados, actualizados o modificados de conformidad con los artículos 14, 18 y 21 del Reglamento (UE) 2021/241, además de las recomendaciones específicas por país formuladas hasta la fecha de presentación del plan modificado.
(5)La cláusula general de salvaguardia está activa desde marzo de 2020 6 . En su Comunicación de 3 de marzo de 2021 7 , la Comisión expuso su opinión de que la decisión relativa a la desactivación o el mantenimiento de la cláusula general de salvaguardia debía basarse en una evaluación global de la situación de la economía, utilizando como criterio cuantitativo clave la comparación del nivel de actividad económica en la UE o en la zona del euro con los niveles anteriores a la crisis (finales de 2019). La mayor incertidumbre y el alto riesgo de sobreestimación de las perspectivas económicas en el contexto de la guerra en Europa, las subidas sin precedentes de los precios de la energía y las continuas perturbaciones de la cadena de abastecimiento justifican la prórroga de la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento durante 2023.
(6)De acuerdo con el enfoque expuesto en el dictamen del Consejo de 18 de junio de 2021 sobre el Programa de Estabilidad de 2021, en la actualidad, la mejor manera de medir la orientación de la política fiscal es mediante la variación del gasto primario (excluidas las medidas discrecionales relativas a los ingresos), excluidas las medidas de emergencia temporales relacionadas con la crisis de la COVID-19, pero incluidos los gastos financiados mediante ayudas no reembolsables (subvenciones) del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y otros fondos de la UE, en relación con el crecimiento potencial a medio plazo 8 . Más allá de la orientación general de la política fiscal, para determinar si la política fiscal nacional es prudente y si su composición favorece una recuperación sostenible y compatible con las transiciones ecológica y digital, también se presta atención al crecimiento de las inversiones y de los gastos primarios corrientes financiados a nivel nacional 9 (excluidas las medidas discrecionales relativas a los ingresos y las medidas de emergencia temporales relacionadas con la crisis de la COVID-19).
(7)El 2 de marzo de 2022, la Comisión adoptó una Comunicación que proporciona orientaciones generales para la política fiscal de 2023 destinadas a apoyar la preparación de los programas de estabilidad y convergencia de los Estados miembros y así reforzar la coordinación de las políticas 10 . Sobre la base de las previsiones macroeconómicas del invierno de 2022, la Comisión señaló que sería adecuado pasar de una orientación fiscal agregada expansiva en 2020-2022 a una globalmente neutra en 2023, si bien manteniéndose alerta para reaccionar ante la evolución de la situación económica. Anunció que las recomendaciones de la política fiscal para 2023 debían seguir diferenciándose entre los Estados miembros y tener en cuenta los posibles contagios de los efectos entre países. Invitó a los Estados miembros a que reflejaran las orientaciones en sus programas de estabilidad y convergencia. La Comisión se comprometió a realizar un estrecho seguimiento de la evolución económica y a ajustar sus orientaciones según fuera necesario y, a más tardar, en el marco del Semestre Europeo de primavera, a finales de mayo de 2022.
(8)Con respecto a las orientaciones para la política fiscal proporcionadas el 2 de marzo de 2022, las recomendaciones fiscales para 2023 tienen en cuenta el deterioro de las perspectivas económicas, la mayor incertidumbre y los nuevos riesgos de sobreestimación, así como la mayor inflación en comparación con las previsiones de invierno. En vista de estas consideraciones, la respuesta fiscal debe ampliar la inversión pública en la transición ecológica y digital y la seguridad energética, así como mantener el poder adquisitivo de los hogares más vulnerables a fin de amortiguar el impacto de la subida de los precios de la energía y contribuir a limitar las presiones inflacionistas provocadas por los efectos indirectos a través de medidas específicas y temporales. La política fiscal debe seguir siendo ágil para adaptarse a la rápida evolución de las circunstancias y diferenciarse de un país a otro en función de su situación fiscal y económica, en particular en lo que se refiere a la exposición a la crisis y a la afluencia de personas desplazadas procedentes de Ucrania.
(9)El 27 de abril de 2021, Grecia presentó su plan nacional de recuperación y resiliencia a la Comisión, de conformidad con el artículo 18, apartado 1, del Reglamento (UE) 2021/241. De conformidad con el artículo 19 del Reglamento (UE) 2021/241, la Comisión evaluó la pertinencia, la eficacia, la eficiencia y la coherencia del plan de recuperación y resiliencia, con arreglo a las directrices de evaluación del anexo V de dicho Reglamento. El 6 de julio de 2021, el Consejo adoptó su Decisión relativa a la aprobación de la evaluación del plan de recuperación y resiliencia de Grecia 11 . El desembolso de los tramos está supeditado a una decisión de la Comisión, adoptada de conformidad con el artículo 24, apartado 5, del Reglamento (UE) 2021/241, por la que se establezca que Grecia ha cumplido satisfactoriamente los hitos y objetivos pertinentes enunciados en la Decisión de Ejecución del Consejo. El cumplimiento satisfactorio presupone que no se ha frustrado la consecución de los hitos y objetivos anteriores.
(10)El 30 de abril de 2022, Grecia presentó su Programa Nacional de Reformas de 2022 y, el 29 de abril de 2022, su Programa de Estabilidad de 2022, de conformidad con el artículo 4 del Reglamento (CE) n.º 1466/97. Teniendo en cuenta sus interrelaciones, ambos programas se han valorado conjuntamente. De conformidad con el artículo 27 del Reglamento (UE) 2021/241, el Programa Nacional de Reformas de 2022 refleja también el informe semestral de Grecia sobre los avances realizados en la ejecución de su plan de recuperación y resiliencia.
(11)La Comisión publicó el informe específico de 2022 sobre Grecia 12 el 23 de mayo de 2022. En él se evalúan los avances realizados por Grecia para poner en práctica las recomendaciones específicas por país pertinentes adoptadas por el Consejo en 2019, 2020 y 2021, y se hace balance de la ejecución del plan de recuperación y resiliencia por parte de Grecia, sobre la base del cuadro de indicadores de la recuperación y la resiliencia. Sobre la base de este análisis, el informe por país señala las deficiencias con respecto a los retos que no se abordan, o solo se abordan parcialmente, en el plan de recuperación y resiliencia, así como los retos nuevos y emergentes, incluidos los derivados de la invasión de Ucrania por parte de Rusia. Asimismo, evalúa los avances de Grecia en la aplicación del pilar europeo de derechos sociales y en la consecución de los objetivos principales de la UE en materia de empleo, capacidades y reducción de la pobreza, así como en la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas.
(12)La Comisión llevó a cabo un examen exhaustivo de Grecia, de conformidad con el artículo 5 del Reglamento (UE) n.º 1176/2011, y publicó sus resultados el 23 de mayo de 2022 13 . La Comisión llegó a la conclusión de que Grecia está experimentando desequilibrios macroeconómicos. Las vulnerabilidades están relacionadas con el alto nivel de endeudamiento público, el reequilibramiento exterior incompleto y la gran proporción de préstamos dudosos, en un contexto de bajo crecimiento potencial y de un elevado nivel de desempleo.
(13)El 23 de mayo de 2022, la Comisión emitió un informe en virtud del artículo 126, apartado 3, del TFUE. Dicho informe analizaba la situación presupuestaria de Grecia, ya que su déficit público de 2021 superaba el valor de referencia del 3 % del PIB establecido en el Tratado. El informe concluía que no se cumplía el criterio de déficit. De conformidad con la Comunicación de 2 de marzo de 2022, la Comisión no propuso iniciar nuevos procedimientos de déficit excesivo en la primavera de 2022 y volverá a evaluar la pertinencia de iniciarlos en el otoño de 2022.
(14)El 20 de julio de 2020, el Consejo recomendó a Grecia que adoptara en 2020 y 2021 todas las medidas necesarias, en consonancia con la cláusula general de salvaguardia, para combatir la pandemia, sostener la economía y apoyar la posterior recuperación de forma eficaz. Asimismo, le recomendó que, cuando las condiciones económicas lo permitiesen, aplicara políticas fiscales encaminadas a lograr situaciones fiscales prudentes a medio plazo, garantizar la sostenibilidad de la deuda y, al mismo tiempo, fomentar la inversión. Sobre la base de los datos validados por Eurostat, el déficit público de Grecia descendió del 10,2 % del PIB en 2020 al 7,4 % en 2021. La respuesta de Bélgica en materia de política fiscal respaldó la recuperación económica en 2021, mientras que las medidas temporales de apoyo de emergencia pasaron del 7,6 % del PIB en 2020 al 7,2 % en 2021. Las medidas adoptadas por Grecia en 2021 se ajustan a la Recomendación del Consejo de 20 de julio de 2020. Las medidas presupuestarias discrecionales adoptadas por el Gobierno en 2020 y 2021 fueron temporales o estuvieron acompañadas de medidas compensatorias. Sobre la base de los datos validados por Eurostat, la deuda pública se situó en el 193,3 % del PIB en 2021.
(15)El escenario macroeconómico en el que se basan las previsiones presupuestarias del Programa de Estabilidad de 2022 es realista para 2022 y favorable para 2023. El Programa de Estabilidad de 2022 prevé que el PIB real crezca un 3,1 % en 2022 y un 4,8 % en 2023. En comparación, las previsiones de la primavera de 2022 de la Comisión proyectan un mayor crecimiento del PIB real del 3,5 % en 2022 y un menor crecimiento del PIB real del 3,1 % en 2023. La diferencia entre las previsiones se debe principalmente a las diferentes hipótesis sobre el ritmo de absorción de los fondos de la UE, así como sobre el impacto de la agresión militar, especialmente sobre el consumo privado. En su Programa de Estabilidad de 2022, el Gobierno prevé que el déficit global descenderá al 4,4 % del PIB en 2022 y al 1,4 % del PIB en 2023. La caída registrada en 2022 se debe principalmente a la recuperación en curso de la actividad económica y la desaparición de la mayoría de las medidas de emergencia. De acuerdo con el Programa, se espera que la ratio de deuda pública sobre PIB disminuya considerablemente hasta situarse en el 180,2 % en 2022 y siga reduciéndose hasta el 168,6 % en 2023. Sobre la base de las medidas políticas conocidas en la fecha límite de las previsiones, las previsiones de la primavera de 2022 de la Comisión indican un déficit público para 2022 y 2023 del 4.3 % del PIB y del 1,0 % del PIB, respectivamente. A grandes rasgos, estas cifras están en consonancia con el déficit previsto en el Programa de Estabilidad de 2022. A pesar de la diferencia en el crecimiento del PIB real, las previsiones de la primavera de 2022 de la Comisión proyectan un aumento más dinámico de los precios y los salarios tanto para 2022 como para 2023, lo que supone un aumento de los ingresos procedentes de las rentas personales. Según las previsiones de la primavera de 2022 de la Comisión, la ratio de deuda pública sobre PIB será más elevada, del 185,7 % en 2022 y del 180,4 % en 2023. La diferencia se debe a variaciones en las estimaciones del saldo en efectivo y del saldo fiscal acumulado, así como a diferentes hipótesis sobre la acumulación neta de activos financieros.
Sobre la base de las previsiones de la primavera de 2022 de la Comisión, el crecimiento potencial de la producción a medio plazo (media de diez años) se estima en el -0,3 %. Sin embargo, esta estimación no incluye el impacto de las reformas que forman parte del plan de recuperación y resiliencia y que pueden impulsar el crecimiento potencial de Grecia.
(16)En 2022, el Gobierno ha suprimido gradualmente la mayoría de las medidas adoptadas en respuesta a la crisis de la COVID-19, de modo que se prevé que las medidas temporales de apoyo de emergencia disminuyan del 7,2 % del PIB en 2021 al 1,8 % del PIB en 2022. El déficit público se ve afectado por las medidas adoptadas para contrarrestar los efectos económicos y sociales del aumento de los precios de la energía, que, según las previsiones de la primavera de 2022 de la Comisión, se situarán en el 1,1 % del PIB en 2022 y no tendrán ningún impacto fiscal en 2023, ya que se prevé su supresión gradual 14 . El impacto en el déficit se ve parcialmente compensado por el aumento de los ingresos resultantes de los derechos de emisión. Estas medidas consisten principalmente en subvenciones para los consumidores de energía, transferencias sociales a hogares con rentas más bajas y recortes de impuestos indirectos sobre el consumo de energía. Inicialmente, estas medidas se presentaron como temporales. Tras la presentación del Programa de Estabilidad de Grecia y la fecha límite de las previsiones de la primavera de 2022 de la Comisión, el Gobierno anunció un nuevo paquete de medidas para 2022, destinadas a hacer frente a las consecuencias del aumento de los precios de la energía. Sin embargo, si los precios de la energía siguen siendo elevados en 2023, algunas de ellas podrían mantenerse. El déficit público también se ve afectado por los costes de la protección temporal para las personas desplazadas procedentes de Ucrania, que, según las previsiones de la primavera de 2022 de la Comisión, se situarán en el 0,1 % del PIB en 2022 y el 0,1 % en 2023 15 .
(17)El 18 de junio de 2021, el Consejo recomendó a Grecia 16 que utilizara el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia en 2022 para financiar inversiones adicionales para apoyar la recuperación, aplicando al mismo tiempo una política fiscal prudente, y que preservara las inversiones financiadas a nivel nacional. También le recomendó que, cuando las condiciones económicas lo permitiesen, aplicara una política fiscal encaminada a lograr situaciones fiscales prudentes a medio plazo y a garantizar la sostenibilidad fiscal a medio plazo y que, al mismo tiempo, fomentara la inversión para impulsar el potencial de crecimiento.
(18)En 2022, sobre la base de las previsiones de la primavera de 2022 de la Comisión y teniendo en cuenta la información incorporada en el Programa de Estabilidad de 2022 de Grecia, se prevé una orientación fiscal expansiva situada en el -3,3 % del PIB 17 . Grecia tiene previsto seguir apoyando la recuperación mediante el uso del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia para financiar inversiones adicionales, según lo recomendado por el Consejo. Se espera que el efecto positivo en la actividad económica del gasto financiado a través de las subvenciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y otros fondos de la UE se incremente en 0,2 puntos porcentuales del PIB respecto de 2021. Se espera que las inversiones financiadas a nivel nacional tengan un efecto expansivo en la orientación de la política fiscal de 0,8 puntos porcentuales en 2022 18 . Por consiguiente, Grecia tiene previsto mantener las inversiones financiadas a nivel nacional, según lo recomendado por el Consejo. Al mismo tiempo, se prevé que en 2022 el incremento de los gastos primarios corrientes financiados a nivel nacional (excluidas las nuevas medidas relativas a los ingresos) tenga un efecto expansivo equivalente a 2,2 puntos porcentuales sobre la orientación general de la política fiscal. Este importante efecto expansivo incluye el impacto adicional de las medidas para hacer frente al impacto económico y social del aumento de los precios de la energía (0,6 % del PIB), así como los costes de la protección temporal para las personas desplazadas procedentes de Ucrania (0,1 % del PIB), aunque se espera que el aumento de los gastos en pensiones y prestaciones sociales (0,6 % del PIB) también contribuya al crecimiento del gasto corriente neto. Sobre la base de las previsiones de la Comisión, estas medidas no van plenamente acompañadas de medidas compensatorias.
(19)De acuerdo con las previsiones de la primavera de 2022 de la Comisión, en 2023 la orientación de la política fiscal se situaría en el +1,5 % del PIB, con la hipótesis de mantenimiento de la política económica 19 . Se prevé que en 2023 Grecia siga utilizando el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia para financiar inversiones adicionales en apoyo de la recuperación. Se espera que el efecto positivo en la actividad económica del gasto financiado a través de las subvenciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y otros fondos de la UE disminuya en 0,3 puntos porcentuales del PIB en comparación con 2022, lo que indica la fase de inicio del nuevo período de programación de otros fondos de la UE. Las inversiones financiadas a nivel nacional tendrían un efecto expansivo en la orientación de la política fiscal equivalente a 0,6 puntos porcentuales en 2023 20 . Al mismo tiempo, en 2023 el incremento de los gastos primarios corrientes financiados a nivel nacional (excluidas las nuevas medidas relativas a los ingresos) tendría un efecto contractivo equivalente a 1,7 puntos porcentuales en la orientación general de la política fiscal. Esto incluye el impacto del 1,1 % del PIB de la eliminación gradual de las medidas para hacer frente al aumento de los precios de la energía.
(20)De acuerdo con el Programa de Estabilidad de 2022, el déficit público disminuiría gradualmente hasta alcanzar el 0,4 % del PIB en 2024 y el 0,1 % en 2025. Por consiguiente, se prevé que el déficit público se mantenga por debajo del 3 % del PIB durante el período cubierto por el programa. Estas previsiones suponen que la recuperación económica continuará y tienen en cuenta la prórroga de las reducciones favorables al crecimiento del recargo de solidaridad en el impuesto sobre la renta de las personas físicas y de las contribuciones sociales de solidaridad. De acuerdo con el Programa, se espera que la ratio de deuda pública sobre PIB siga disminuyendo hasta situarse en el 155,2 % en 2024 y el 146,5 % en 2025. Según el análisis de la Comisión, los riesgos para la sostenibilidad de la deuda parecen elevados a medio plazo.
(21)Sobre la base de las reformas emprendidas como parte del plan de recuperación y resiliencia, las modificaciones del marco de políticas fiscales de Grecia podrían ayudar a compensar el déficit de inversiones. Más concretamente, la introducción de un sistema de decisiones fiscales anticipadas podría aumentar la seguridad jurídica para los inversores y reforzar los trabajos en curso para simplificar el sistema de imposición. Asimismo, sobre la base de las mejores prácticas de otros Estados miembros, la revisión del actual impuesto anual a tanto alzado cobrado a los trabajadores por cuenta propia (además del impuesto sobre la renta de las personas físicas y del impuesto sobre el valor añadido) podría mejorar la estructura de la carga fiscal de los trabajadores por cuenta propia, fomentar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias y apoyar las inversiones. Grecia sigue tomando medidas para modernizar su administración pública, pero su rendimiento global sigue siendo bajo, debido en parte al desafío de atraer y mantener personal de alta calidad. El plan de recuperación y resiliencia contiene medidas destinadas a mejorar la eficacia de la administración pública, con especial atención a la mejora de sus servicios digitales. Más allá de las medidas que forman parte de su plan, Grecia está avanzando en el desarrollo de un sistema integrado de gestión de los recursos humanos que ya se encuentra en marcha, con organigramas digitales para las entidades del sector público y descripciones de todos los puestos. Se espera que este sistema facilite la asignación de recursos en función de las necesidades identificadas y prioritarias. Al mismo tiempo, aunque el número de funcionarios permanentes ha sido estable, en líneas generales, gracias a la aplicación de la regla «uno por otro» para la contratación de personal que sigue estando en vigor, desde 2018 se ha producido un fuerte aumento del personal temporal de casi un 25 %. El aumento del tamaño del sector público podría frustrar los esfuerzos para acercar la masa salarial de Grecia (en relación con el PIB) a la media de la UE. Más allá del riesgo fiscal, dado que el proceso de selección para ocupar puestos temporales no es tan exhaustivo como el de los puestos permanentes, ello podría debilitar la integridad del nuevo procedimiento de selección de funcionarios de carrera. La prórroga de la regla «uno por otro» para la contratación de personal permanente, que se ha complementado con el establecimiento de un límite máximo para la contratación de personal temporal aplicable a partir de 2022, establece un marco general para reforzar el control central de las contrataciones y llevar la dotación de personal a los niveles anteriores a la pandemia. Si se logra la reducción prevista de la dotación total de personal, podrían ajustarse los niveles de remuneración para determinados puestos y entidades considerados esenciales y en los que la administración pública tiene dificultades para atraer y mantener personal cualificado. Esto podría implicar vincular la descripción del puesto de trabajo a una tabla salarial adicional o establecer una tabla salarial especial para entidades específicas del sector público (p. ej., los reguladores del mercado), ya que estos enfoques sistemáticos no socavarían la tabla salarial unificada y son coherentes con una política fiscal prudente. Por último, aunque el plan de recuperación y resiliencia incluye medidas para reforzar las políticas activas del mercado de trabajo, sigue habiendo margen para otras medidas que permitan aumentar la empleabilidad de los jóvenes y las mujeres y promover un mercado laboral inclusivo y basado en más y mejores puestos de trabajo.
(22)De conformidad con el artículo 19, apartado 3, letra b), y con el anexo V, criterio 2.2, del Reglamento (UE) 2021/241, el plan de recuperación y resiliencia incluye un amplio conjunto de reformas e inversiones que se refuerzan mutuamente y que deben realizarse para 2026. Estas contribuyen a hacer frente a la totalidad o a una parte significativa de los retos económicos y sociales señalados en las recomendaciones específicas por país dirigidas a Grecia por el Consejo en el marco del Semestre Europeo en 2019 y 2020, además de en las recomendaciones específicas por país formuladas hasta la fecha de adopción de un plan. En particular, estas recomendaciones abordan la calidad y la sostenibilidad de las finanzas públicas; la accesibilidad y la resiliencia del sistema sanitario; las políticas activas del mercado de trabajo; las políticas de apoyo a la inversión pública en educación, capacidades y empleabilidad; la investigación y el desarrollo; el transporte y la logística seguros, inteligentes, sostenibles y resilientes; la producción y el uso limpios y eficientes de energía, en particular de las energías renovables, y los proyectos de interconexión; las infraestructuras medioambientales; la renovación de las zonas urbanas; y la transformación digital de la administración pública y las empresas. El plan también incluye un número importante de medidas que abordan desafíos en los ámbitos de las políticas fiscales estructurales, el bienestar social, la estabilidad financiera, los mercados de trabajo y de productos y la modernización de la administración pública, y que dan seguimiento, amplían y complementan los compromisos posteriores al programa. El plan también incluye medidas para mejorar la competitividad y promover la inversión privada mejorando el entorno empresarial y simplificando el marco regulador. Estas reformas se complementan con un instrumento de préstamo destinado a fomentar la inversión privada en sectores transformadores de la economía, como la transición ecológica y la transformación digital.
(23)Se espera que el plan de recuperación y resiliencia de Grecia contribuya a que prosigan los avances en la transición ecológica y digital. Las medidas de apoyo a los objetivos climáticos en Grecia representan el 37,5 % de la asignación total del plan, mientras que las medidas de apoyo a los objetivos digitales representan el 23,3 % de esa asignación total. La plena ejecución del plan de recuperación y resiliencia, en consonancia con los hitos y objetivos pertinentes, ayudará a Grecia a recuperarse rápidamente de las secuelas de la crisis de la COVID-19, reforzando al mismo tiempo su resiliencia. La participación sistemática de los interlocutores sociales y otras partes interesadas pertinentes sigue siendo importante para la ejecución satisfactoria del plan de recuperación y resiliencia, así como de otras políticas económicas y de empleo que van más allá de lo que aquel abarca, a fin de garantizar una amplia asunción del programa de políticas en su conjunto.
(24)El plan de recuperación y resiliencia de Grecia establece un marco integral de gestión para coordinar, aplicar y supervisar las medidas de inversión y reforma. Sin embargo, la aplicación efectiva del plan dependerá fundamentalmente de la capacidad administrativa y de ejecución de los organismos de ejecución y deberá ser objeto de un estrecho seguimiento. Se espera que los servicios técnicos de la administración regional y local, así como las empresas municipales, contribuyan a la aplicación de una serie de componentes, pero su capacidad administrativa, en particular en los municipios más pequeños, suele ser limitada, por lo que sería importante que la administración central proporcionara ayuda adicional a nivel central cuando fuera necesario. Será fundamental respetar unos plazos estrictos, reaccionar rápidamente a los obstáculos y buscar soluciones para garantizar la correcta ejecución del plan. Podría ser útil crear un grupo de trabajo interministerial de alto nivel para abordar los obstáculos. Por último, en términos de coordinación general, la Agencia de Coordinación del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, que forma parte del Ministerio de Hacienda, desempeñará una función clave y se espera que se le asignen recursos suficientes, mientras que la colaboración estrecha de la Agencia de Coordinación del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y la Secretaría General para la Coordinación (que es responsable de coordinar las medidas de reforma) es de importancia fundamental.
(25)La Comisión aprobó el Acuerdo de Asociación 21 de Grecia el 29 de julio de 2021. En octubre y noviembre de 2021, Grecia presentó a la Comisión Europea sus veintiún programas de la política de cohesión. De conformidad con el Reglamento (UE) 2021/1060 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de junio de 2021, Grecia ha tenido en cuenta las recomendaciones específicas por país pertinentes en la programación de los fondos de la política de cohesión para el período 2021-2027. Este es un requisito esencial para mejorar la eficacia y maximizar el valor añadido de la ayuda financiera que se reciba de los fondos de la política de cohesión, y al mismo tiempo promover la coordinación, la complementariedad y la coherencia entre estos fondos y otros instrumentos y fondos de la Unión. La ejecución satisfactoria del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y de los programas de la política de cohesión depende también de que se eliminen los impedimentos a la inversión en apoyo de la transición ecológica y digital y un desarrollo territorial equilibrado.
(26)Desde que finalizó satisfactoriamente en 2018 el programa de asistencia financiera en el marco del Mecanismo Europeo de Estabilidad, Grecia ha estado sujeta a supervisión reforzada de conformidad con el Reglamento (UE) n.º 472/2013. La supervisión reforzada ha permitido supervisar el cumplimiento de los compromisos específicos contraídos por Grecia en la reunión del Eurogrupo del 22 de junio de 2018 de llevar a cabo las reformas estructurales clave iniciadas en el marco del programa. La aplicación de estos compromisos en los plazos acordados hasta mediados de 2022 constituye la base para el alivio de la deuda, por lo que Grecia ha entrado en el último año de este acuerdo. Como se indica en el decimocuarto informe de supervisión reforzada publicado el 23 de mayo de 2022, a pesar de las circunstancias difíciles de la pandemia y, más recientemente, del impacto económico de la agresión militar de Rusia contra Ucrania, Grecia ha cumplido de manera eficaz la mayor parte de los compromisos políticos, lo que ha mejorado la resiliencia de la economía griega y reforzado su estabilidad financiera. No obstante, aún deben completarse una serie de elementos. Este es el caso, en particular, de la finalización del catastro nacional, que mejoraría aún más el clima empresarial griego. Se han logrado avances significativos en los últimos años, y se espera que el catastro se complete en diciembre de 2022. La elaboración del catastro se ha beneficiado del apoyo de los Fondos Estructurales de la UE. Desde hace poco, el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia presta apoyo para la digitalización de los registros y las escrituras de propiedad. En el contexto del proyecto del catastro, Grecia también debe finalizar los planos catastrales, la puesta en marcha de la agencia catastral y la ratificación de la cartografía de los bosques de todo el país.
(27)Además de los retos económicos y sociales de los que se ocupa el plan de recuperación y resiliencia, Grecia afronta algunos retos adicionales relacionados con la asistencia sanitaria. Los pagos directos en Grecia siguen siendo elevados y representan más de un tercio del gasto total en asistencia sanitaria (35 %) 22 . La mayoría de estos pagos están relacionados con copagos de productos farmacéuticos y pagos directos de servicios que no están cubiertos por el paquete de prestaciones sociales. A su vez, esto está relacionado con que el gasto público en productos farmacéuticos sigue siendo relativamente elevado (en comparación con la media de la UE) y el gasto en atención terapéutica sigue siendo relativamente bajo (en comparación con la media de la UE), especialmente en el caso de los pacientes ambulatorios. Un sistema de atención primaria que funcione correctamente, cubra a toda la población y cuente con una función eficaz de regulación del acceso puede aumentar la eficiencia de los bienes y servicios de asistencia sanitaria y el acceso a ellos. A este respecto, la plena aplicación de las modificaciones del sistema de atención primaria previstas en el contexto de la supervisión reforzada será fundamental para garantizar el buen funcionamiento del sistema sanitario. La reforma es fruto de los esfuerzos anteriores para crear un sistema integral de atención primaria, que, sin embargo, enfrentaron dificultades de aplicación. A tal fin, el aumento del número de médicos de familia para cubrir a toda la población y el registro de la población serán fundamentales para garantizar a esta un acceso adecuado y equitativo a la atención sanitaria.
(28)En respuesta al mandato de los Jefes de Estado o de Gobierno de la UE expuesto en la Declaración de Versalles, el plan REPowerEU tiene por objeto eliminar gradualmente, lo antes posible, la dependencia de la Unión Europea respecto de las importaciones de combustibles fósiles rusos. A tal fin, se están determinando, en diálogo con los Estados miembros, los proyectos, inversiones y reformas más adecuados a nivel nacional, regional y de la UE. Estas medidas tienen por objeto reducir la dependencia de los combustibles fósiles en general e ir abandonando las importaciones de estos combustibles procedentes de Rusia.
(29)Según datos de 2020, el petróleo y el gas representan el 50 % y el 24 %, respectivamente, de la combinación energética de Grecia. La dependencia de Grecia respecto de las importaciones de petróleo 23 y de gas procedentes de Rusia es ligeramente inferior a la media de la UE, al situarse en el 18 %, frente a la media de la UE del 26 %, en el caso del petróleo crudo, y en el 39 %, frente a la media de la UE del 44 % en el caso del gas 24 , respectivamente. El 87 % de sus importaciones de carbón provienen de Rusia, pero una gran cantidad de lignito se produce localmente. Para reducir su dependencia del gas ruso y diversificar su combinación energética en detrimento de los combustibles fósiles, así como para cumplir su compromiso de abandonar gradualmente la generación de electricidad a partir de lignito de aquí a 2028, Grecia podría seguir aplicando varias medidas que se apoyan en las inversiones y las reformas que forman parte del plan de recuperación y resiliencia de Grecia y que van más allá de estas. En primer lugar, Grecia podría acelerar la expansión de las energías renovables y el establecimiento de una plataforma de mercado organizada que facilite los acuerdos bilaterales de compra de energía renovable. La autorización de las reformas incluidas en el plan de recuperación y resiliencia de Grecia reducirá los obstáculos a la inversión en el sector de las energías renovables. Grecia tiene el potencial para empezar a desarrollar infraestructuras de hidrógeno, en particular en los puertos griegos, para facilitar el transporte de hidrógeno. La flota mercante griega podría facilitar el transporte de estos vectores de energía ecológica a Grecia y, más adelante, a otros Estados miembros de la UE. Podrían acelerarse y ampliarse las inversiones en infraestructuras previstas por los gestores de la red, en particular en lo que respecta a la instalación de subestaciones. También podría reducirse el tiempo medio que necesitan los gestores de la red para procesar y ultimar los detalles de las condiciones de conexión de nuevas instalaciones de energía renovable. El establecimiento de nuevas interconexiones eléctricas con países vecinos permitiría aumentar la energía renovable que podría inyectarse en la red. Grecia debe acelerar la diversificación de las rutas de suministro de gas realizando rápidamente las inversiones existentes que se encuentran en una fase avanzada. Se recomienda que las nuevas inversiones en infraestructuras y redes relacionadas con el gas estén preparadas para el futuro, en la medida de lo posible, con el fin de facilitar su sostenibilidad a largo plazo mediante su readaptación futura a los combustibles sostenibles. En tercer lugar, Grecia podría ampliar el alcance y la ambición de las medidas de ahorro energético existentes y reducir el elevado nivel de pobreza energética (17,1 % en 2020), en particular, si procede, utilizando los fondos de la política de cohesión, por ejemplo, para renovar el parque inmobiliario. Las actuales barreras del mercado que limitan el alcance de las renovaciones en segmentos específicos podrían reducirse mediante incentivos legislativos y financieros específicos. Será necesario seguir aumentando la ambición de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y aumentar las energías renovables y la eficiencia energética para estar en consonancia con los objetivos del paquete «Objetivo 55». Además, es necesario acelerar la descarbonización del sector del transporte, que sigue dependiendo en gran medida del petróleo, promoviendo la movilidad sostenible, en particular los proyectos de transporte público y ferroviarios.
(30)Aunque la aceleración de la transición hacia la neutralidad climática y el abandono de los combustibles fósiles generará importantes costes de reestructuración en varios sectores, Grecia puede utilizar el Mecanismo para una Transición Justa en el marco de la política de cohesión para mitigar el impacto socioeconómico de la transición en las regiones más afectadas. Además, Grecia puede utilizar el Fondo Social Europeo Plus para mejorar las oportunidades de empleo y reforzar la cohesión social.
(31)A la luz de la evaluación de la Comisión, el Consejo ha examinado el Programa de Estabilidad de 2022 y su dictamen 25 se refleja en la recomendación 1 que figura a continuación.
(32)Habida cuenta de las estrechas interrelaciones entre las economías de los Estados miembros de la zona del euro y su contribución colectiva al funcionamiento de la unión económica y monetaria, el Consejo recomendó a los Estados miembros de la zona del euro que tomaran medidas, también a través de sus planes de recuperación y resiliencia, para aplicar la Recomendación sobre la política económica de la zona del euro. Para Grecia, esto se refleja en particular en las recomendaciones 1 y 2 que figuran a continuación.
(33)A la luz del examen exhaustivo de la Comisión y de esta evaluación, el Consejo ha examinado el Programa Nacional de Reformas de 2022 y el Programa de Estabilidad de 2022. Sus recomendaciones, formuladas en virtud del artículo 6 del Reglamento (UE) n.º 1176/2011, se reflejan en las recomendaciones 1, 2 y 4 que figuran a continuación. Las recomendaciones 1 y 2 también contribuyen a la aplicación de la Recomendación para la zona del euro, en particular la primera, la segunda y la cuarta de las recomendaciones para la zona del euro. Las políticas fiscales a que se refieren las recomendaciones 1 y 2 ayudan, entre otras cosas, a corregir los desequilibrios vinculados al alto nivel de endeudamiento público y al reequilibramiento exterior incompleto, facilitando al mismo tiempo la lucha contra el elevado nivel de desempleo y el bajo crecimiento potencial. Las políticas a que se refiere la recomendación 4 ayudan, entre otras cosas, a abordar las vulnerabilidades asociadas a la elevada deuda exterior a largo plazo.
RECOMIENDA a Grecia que tome medidas en 2022 y 2023 con el fin de:
1.En 2023, garantizar una política fiscal prudente, en particular procurando mantener el incremento de los gastos corrientes financiados a nivel nacional por debajo del crecimiento potencial de la producción a medio plazo, teniendo en cuenta la continuación de la ayuda temporal y específica en favor de los hogares y las empresas más vulnerables a las subidas de los precios de la energía y de las personas que abandonan Ucrania. Estar dispuesta a ajustar sus gastos corrientes a la cambiante situación. Aumentar la inversión pública en los ámbitos de la transición ecológica y digital y la seguridad del abastecimiento energético, particularmente utilizando el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, el plan REPowerEU y otros fondos de la UE. Para el período posterior a 2023, proseguir una política fiscal encaminada a lograr situaciones fiscales prudentes a medio plazo y garantizar una reducción gradual de la deuda que sea creíble y la sostenibilidad fiscal a medio plazo, a través del saneamiento gradual, la inversión y las reformas. Sobre la base de las reformas emprendidas en el marco del plan de recuperación y resiliencia, mejorar el sistema de imposición para que favorezca la inversión, mediante la introducción de un sistema de decisiones fiscales anticipadas y la revisión de la estructura de la carga fiscal de los trabajadores por cuenta propia. Proteger la eficiencia de la administración pública, garantizando al mismo tiempo que atraiga a candidatos con las competencias adecuadas y manteniendo la coherencia con la tabla salarial unificada.
2.Proceder a la ejecución de su plan de recuperación y resiliencia, de acuerdo con los hitos y objetivos incluidos en la Decisión de Ejecución del Consejo de 13 de julio de 2021. Finalizar sin dilación las negociaciones con la Comisión relativas a los documentos de programación de la política de cohesión para 2021-2027, con vistas a iniciar su aplicación. Completar las reformas pendientes emprendidas en el marco de la supervisión reforzada, en particular la reforma del catastro.
3.Con el fin de garantizar un acceso adecuado y equitativo a la atención sanitaria, finalizar el despliegue de la reforma del sistema de atención primaria, en consonancia con el marco modificado en virtud de la supervisión reforzada, así como la dotación de personal de todas las unidades de atención primaria, la puesta en marcha del registro de la población y la introducción de un sistema eficaz de regulación del acceso por parte de los médicos de familia.
4.Reducir la dependencia general de los combustibles fósiles y diversificar las importaciones de estos combustibles, acelerando el despliegue de las energías renovables y el desarrollo de las infraestructuras de hidrógeno renovable. Gestionar asimismo la dependencia garantizando la capacidad suficiente de las redes y las interconexiones eléctricas y de las interconexiones de gas y diversificando las rutas de suministro de gas. Reforzar el marco del mercado de servicios energéticos e intensificar las medidas de mejora de la eficiencia energética mediante reformas e incentivos de mercado para apoyar la descarbonización del sector de la construcción y del transporte, en particular promoviendo la movilidad eléctrica.
Hecho en Bruselas, el
Por el Consejo
El Presidente
