52018DC0034

1.ANTECEDENTES

Conforme al artículo 395 de la Directiva 2006/112/CE del Consejo, de 28 de noviembre de 2006, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido (la Directiva del IVA), el Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, puede autorizar a cualquier Estado miembro para que introduzca medidas especiales de excepción a lo dispuesto en dicha Directiva, con el fin de simplificar el procedimiento de recaudación del IVA o de impedir ciertos tipos de evasión o elusión fiscales. Dado que este procedimiento prevé excepciones a los principios generales del IVA, estas deben ser, con arreglo a una jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, proporcionadas y de alcance limitado.

Mediante carta registrada por la Comisión el 8 de agosto, Letonia solicitó autorización para introducir una medida de excepción a lo dispuesto en el artículo 193 de la Directiva del IVA. Mediante carta de 3 de noviembre de 2017 (en el caso de Portugal, de 6 de noviembre de 2017), la Comisión informó, de conformidad con el artículo 395, apartado 2, de la Directiva del IVA, a los demás Estados miembros de la solicitud presentada por Letonia. Mediante carta de 7 de noviembre de 2017, la Comisión notificó a Letonia que tenía toda la información que consideraba necesaria para examinar la solicitud.

Como norma general, la persona sujeta al pago del IVA (deudor del IVA) a las autoridades fiscales conforme a lo establecido en el artículo 193 de la Directiva del IVA es el sujeto pasivo que entrega los bienes. La finalidad de la excepción solicitada por Letonia es desplazar esa obligación al sujeto pasivo a quien se entregan los bienes (mediante el llamado mecanismo de inversión del sujeto pasivo) en el caso de determinados productos, como los materiales de construcción. El objetivo de la excepción solicitada es la lucha contra el fraude.

2.INVERSIÓN DEL SUJETO PASIVO

De acuerdo con el artículo 193 de la Directiva del IVA, el deudor del IVA es el sujeto pasivo que efectúa la entrega de bienes o la prestación de servicios. La finalidad del mecanismo de inversión del sujeto pasivo es desplazar la deuda al sujeto pasivo a quien se entregan los bienes o se prestan los servicios.

El fraude del operador desaparecido se produce cuando los operadores económicos venden bienes o prestan servicios, recaudan el IVA de sus clientes y posteriormente desaparecen sin remitir el IVA percibido de sus clientes a las autoridades tributarias. En las manifestaciones más agresivas de ese tipo de evasión fiscal, los mismos bienes o servicios se suministran o prestan varias veces sin abonar el IVA a las autoridades tributarias, mediante un sistema de «carrusel» (que afecta a bienes o servicios que están siendo comercializados entre Estados miembros), a la vez que el cliente deduce el IVA pagado a su proveedor. Al designar, en esos casos, a la persona a quien se entregan los bienes o servicios como deudora del IVA, el procedimiento nacional de inversión del sujeto pasivo elimina la posibilidad de incurrir en ese tipo de evasión fiscal.

3.SOLICITUD

Letonia solicita, con arreglo al artículo 395 de la Directiva del IVA, que el Consejo, a propuesta de la Comisión, la autorice a poner en práctica una medida especial de excepción a lo dispuesto en el artículo 193 de la Directiva del IVA en lo que se refiere a la aplicación del procedimiento de inversión del sujeto pasivo en relación con el suministro nacional de materiales de construcción.

Habida cuenta del fraude que se estaba produciendo, Letonia introdujo el mecanismo de inversión del sujeto pasivo en el sector de los servicios de la construcción con arreglo al artículo 199, apartado 1, letra a), de la Directiva del IVA, consiguiendo reducir, según Letonia, el fraude del IVA en el sector de los servicios de la construcción. No obstante, Letonia considera que se ha observado un incremento de las devoluciones del IVA a los sujetos pasivos tras la introducción del mecanismo de inversión del sujeto pasivo en el sector de los servicios de construcción, lo cual puede explicarse parcialmente por el aumento del fraude en el suministro de materiales de construcción. Letonia alega que existen motivos para creer que una parte de los sujetos pasivos del IVA identificados en el sector de la construcción actúan de mala fe, no divulgando los volúmenes reales de materiales de construcción utilizados en la prestación de servicios de construcción.

Según la información presentada por Letonia, al igual que en otros sectores, los contribuyentes que operan en el sector de la construcción aplican los mismos métodos para evadir el IVA, a saber: a) el impuesto soportado está incrementado indebidamente; b) los proveedores de materiales de construcción son sociedades sospechosas («operadores desaparecidos») que no permiten verificar el origen de los productos; c) los productos son adquiridos a «empresas intermediarias» y se declara el impuesto soportado.

Letonia también sostiene que el sector de la construcción presenta el mayor porcentaje de economía sumergida consistente en no comunicar los ingresos empresariales y pagar los sueldos «en negro».

Al designar a la persona a la que se han entregado los materiales o a la que se han prestado los servicios de construcción como persona responsable del pago del IVA, Letonia desea combatir el fraude que se produce en el sector de los materiales de construcción. De la solicitud se desprende, y lo confirma la carta enviada a la Comisión el 12 de octubre de 2017, que Letonia prevé la posibilidad de aplicar el mecanismo de inversión del sujeto pasivo a las entregas de esos materiales a partir del 1 de enero de 2018.

4.OPINIÓN DE LA COMISIÓN

Siempre que recibe solicitudes al amparo de lo dispuesto en el artículo 395, la Comisión las examina a fin de garantizar que se den las condiciones básicas para su autorización, es decir, que las medidas específicas propuestas simplifiquen los procedimientos en lo que atañe a los sujetos pasivos o a las administraciones fiscales o eviten determinados tipos de evasión o elusión fiscal. En este contexto, la Comisión ha adoptado siempre un enfoque restrictivo y cautelar para garantizar que las excepciones no afecten al funcionamiento del sistema general del IVA y sean limitadas en su alcance, necesarias y proporcionadas.

Cualquier excepción del sistema de pago fraccionado no puede, por tanto, constituir sino un último recurso y una medida de emergencia y ofrecer garantías en cuanto a la necesidad y el carácter excepcional de la medida de excepción autorizada.

Es preciso recordar que la Comisión ha seguido la política de autorizar únicamente la concesión de excepciones que impliquen el mecanismo de inversión del sujeto pasivo cuando, al mismo tiempo, los bienes en cuestión no puedan llegar al consumo final, un contribuyente dudoso sea sustituido por otro más fiable y no haya riesgo de fraude al sector minorista o a otros Estados miembros que no utilicen el mecanismo.

En primer lugar, hay que señalar que los materiales de que se trata pueden destinarse al consumo privado, lo cual conlleva, por consiguiente, el riesgo de que el fraude se traslade a un nivel inferior de la cadena de suministro que podría ser aún más difícil de controlar. La transferencia del devengo del IVA al último eslabón de la cadena incrementaría, por lo tanto, los riesgos. También existe el riesgo de que el fraude se desplace a otros Estados miembros.

Por otra parte, la excepción no constituye, en cualquier caso, una solución a largo plazo ni reemplaza las medidas de control oportunas, tanto para el sector como para los sujetos pasivos. Aunque Letonia indicó en su solicitud que actualmente está en vigor una amplia gama de medidas de control para luchar contra los defraudadores del IVA, no demostró por qué esas medidas de control no son suficientes para combatir el fraude en los materiales de construcción. Letonia tampoco concretó las medidas que se han adoptado o se van a adoptar para luchar contra el fraude en el sector de los materiales de construcción.

Según la información facilitada por Letonia, aparecen diversas formas de fraude en el sector de los materiales de construcción. Aunque el mecanismo nacional de inversión del sujeto pasivo se ha considerado eficaz para combatir el fraude del operador desaparecido, no parece ser un instrumento adecuado para luchar contra otras formas de fraude, como por ejemplo la no declaración de volúmenes de materiales adquiridos. En consecuencia, la medida solicitada no aportaría una solución óptima para la situación en materia de fraude en el sector de los materiales de construcción.

Por último, la Comisión ha denegado varias solicitudes de excepción para aplicar el mecanismo de inversión del sujeto pasivo sobre la base de estos mismos criterios. A este respecto, se hace referencia a las comunicaciones de la Comisión sobre el sector de la cría de cerdos y de los alimentos para animales (COM(2013) 148 de 19.3.2013, en respuesta a una solicitud de Hungría), el sector del azúcar (COM(2014) 229 de 22.4.2014, en respuesta a la solicitud de Hungría), las piedras preciosas (COM(2014) 623 de 10.10.2014, solicitud de Estonia), el sector de la carne (COM(2017) 24 final de 19.1.2017, solicitud de Eslovaquia).

Teniendo en cuenta cuanto precede, la Comisión ha llegado a la conclusión de que una excepción que permita la aplicación del mecanismo de inversión del sujeto pasivo en el sector de los materiales de construcción podría tener efectos negativos en materia de fraude en el comercio al por menor y en otros Estados miembros. La medida solicitada tampoco se considera una medida óptima para hacer frente a la compleja situación del fraude en este sector.

Habría que encontrar una solución a un nivel más amplio que implicara medidas de control adecuadas. La Comisión sigue poniendo a disposición de Letonia la asistencia necesaria para resolver los problemas de fraude del IVA.

5.CONCLUSIÓN

En virtud de los argumentos expuestos, la Comisión se opone a la solicitud presentada por Letonia.

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