COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 19.10.2017

COM(2017) 604 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

de conformidad con el artículo 29, apartado 3, del Reglamento (UE) 2015/2365, de 25 de noviembre de 2015, sobre transparencia de las operaciones de financiación de valores y de reutilización y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 648/2012

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

de conformidad con el artículo 29, apartado 3, del Reglamento (UE) 2015/2365, de 25 de noviembre de 2015, sobre transparencia de las operaciones de financiación de valores y de reutilización y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 648/2012

1.Introducción

El Reglamento (UE) 2015/2365 sobre transparencia de las operaciones de financiación de valores y de reutilización (OFVR) tiene por objeto conseguir una mejor comprensión de los efectos del sistema de banca paralela (intermediación de crédito no bancario) y abordar los riesgos que conllevan las operaciones de financiación de valores (OFV).

Las OFV son operaciones de préstamo o financiación garantizadas que conllevan un intercambio temporal de activos con un componente de la operación que sirve de garantía (garantía real). Los acuerdos de recompra (repos) constituyen la categoría más importante de las OFV en términos de sumas pendientes y volumen de negocios. Suelen estar motivados por la necesidad de tomar prestado dinero en efectivo. Desde el punto de vista del prestatario, la operación consiste en la venta de valores a cambio de efectivo, pero acordando por adelantado la recompra de los valores a un precio predeterminado. Los valores vendidos sirven de garantía para el comprador (proveedor del efectivo) en el acuerdo de recompra. El préstamo de valores, la segunda categoría en importancia de las OFV, está impulsado principalmente por la demanda del mercado de valores específicos, por ejemplo, en el caso de las ventas en corto o a efectos de liquidación. En este tipo de operaciones, una contraparte presta valores a cambio de un precio con una garantía en forma de efectivo u otros valores otorgados por otra contraparte.

Las OFV permiten a los bancos y a los participantes en el mercado no bancarios acceder a financiación/préstamos garantizados a corto plazo, creando así oportunidades de inversión y financiación de bajo riesgo. Por consiguiente, las OFV son una parte integral del ecosistema financiero actual. El buen funcionamiento de los mercados de OFV es fundamental para el movimiento del efectivo y de los valores entre los participantes en el mercado, es decir, las entidades financieras y no financieras. Fomentan también la determinación de los precios y la liquidez del mercado secundario respecto a una serie de valores, asimismo facilitan la aplicación de estrategias de gestión de riesgos y garantías reales 1 . Además, concretamente los mercados de recompra desempeñan un papel esencial en las operaciones de política monetaria de los bancos centrales europeos. No obstante, las OFV posibilitan el aumento del apalancamiento y la prociclicidad, tal como se puso de manifiesto durante la emergencia de la crisis financiera en el período 2007-2008. Las OFV también fomentan la interconexión entre los distintos tipos de participantes en el mercado y, por lo tanto, pueden aumentar el riesgo de contagio financiero.

A nivel mundial, el Consejo de Estabilidad Financiera (CEF) es responsable de identificar los riesgos y elaborar recomendaciones para abordarlos de forma coordinada a escala internacional. En agosto de 2013, el CEF aprobó un marco de actuación 2 para hacer frente a los riesgos del sistema bancario paralelo asociados al préstamo de valores y los repos. El marco incluye un conjunto de recomendaciones políticas y fue refrendado por los líderes del G-20 en septiembre de 2013. Algunas de las recomendaciones están destinadas a mejorar la transparencia de los mercados de OFV mediante una notificación reglamentaria detallada y frecuente. El Reglamento constituye una respuesta a estas recomendaciones a nivel de la UE.

En noviembre de 2015, el CEF amplió sus recomendaciones políticas 3 con un marco regulador para los llamados descuentos aplicables a las OFV no compensadas centralmente. Un descuento es una rebaja aplicada al valor de la garantía real proporcionada a fin de tener en cuenta el riesgo de mercado. Los descuentos tienen por objeto evitar un apalancamiento excesivo y mitigar el riesgo de concentración y de impago.

2.Objetivo del informe y aportaciones de las partes interesadas

De conformidad con el artículo 29, apartado 3, del Reglamento sobre la transparencia de las operaciones de financiación de valores y de reutilización, la Comisión está obligada a elaborar un informe «sobre los avances de las iniciativas internacionales para mitigar los riesgos asociados a las OFV, incluidas las recomendaciones del CEF sobre los descuentos aplicables a las OFV no compensadas centralmente, así como sobre la idoneidad de las tales recomendaciones para los mercados de la Unión».

Con el fin de contextualizar las recomendaciones del CEF y de responder a un compromiso de la Comisión en su comunicación de convocatoria de datos 4 , este informe también ofrecerá una breve evaluación de los mercados de OFV europeos.

Conforme a lo dispuesto en el Reglamento, la Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEVM) presentó un informe 5 , en cooperación con la Autoridad Bancaria Europea (ABE) y la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS), en el que se analiza:

·si el uso de OFV lleva a la acumulación de un apalancamiento importante que no se trata en la reglamentación vigente;

·en su caso, las opciones disponibles para resolver dicha acumulación;

·si son precisas nuevas medidas para reducir la prociclicidad de dicho apalancamiento.

Por otra parte, se han tenido en cuenta otras contribuciones y documentos políticos para la elaboración de este informe, concretamente los documentos antes mencionados del CEF, así como los informes del JERS 6 7 y del Banco de Pagos Internacionales (BPI) 8 .

3.Mercados de OFV

3.1.Funcionamiento de los mercados europeos de OFV

Los mercados de OFV desempeñan un papel fundamental en el actual sistema financiero pues contribuye a que los participantes en el mercado cubran sus necesidades de financiación garantizada y garantías. Los acuerdos de recompra son especialmente importantes en el funcionamiento de los mercados interbancarios, al ofrecer una alternativa a los préstamos interbancarios no garantizados y a los depósitos a plazo, para cubrir las exigencias de reservas y gestionar las necesidades de liquidez.

La importancia de reducir el riesgo de contraparte ha aumentado desde la crisis financiera, lo que ha dado lugar a una demanda creciente de garantías reales por parte de los participantes en el mercado. Por lo tanto, se ha producido una fuerte transición de los mercados de préstamos no garantizados a los de préstamos garantizados. El volumen de negocios del mercado de préstamos garantizados era 10 veces más elevado que el de los préstamos no garantizados en 2015, en comparación con un índice de 1,6 aún en 2008 9 . En términos de volumen de mercado, las sumas pendientes de los mercados europeos de repos fueron de 5,6 billones EUR, lo que corresponde aproximadamente al 13 % de los activos totales de los bancos de la UE o al 25 % de los bonos pendientes denominados en euros y las acciones cotizadas 10 .

Los repos no solo ayudan a obtener financiación garantizada. Los inversores institucionales y las contrapartes no financieras aprovechan los mercados de recompra para almacenar efectivo y obtener un interés. Además, los bancos y los participantes en el mercado no bancarios, a menudo, buscan obtener valores que se puedan utilizar como garantía real para apoyar las operaciones financieras más allá de los préstamos de efectivo/préstamos. Se puede conseguir a través de acuerdos de recompra inversa, que implican una verdadera venta y reventa de los activos financieros, o de operaciones de préstamo de valores, otra importante categoría de OFV. Las OFV llevan tiempo utilizándose como fuente de valores, como, por ejemplo, para llevar a cabo ventas en corto. El aumento de las garantías de operaciones de derivados extrabursátiles (OTC), incluyendo el paso a la compensación de las entidades de contrapartida central, ha vinculado el uso de contratos de derivados extrabursátiles más estrechamente con la disponibilidad de tales garantías. Los participantes en el mercado que accedan a las operaciones de derivados extrabursátiles, a menudo, recomprarán valores para obtener efectivo y así cumplir sus requisitos en materia de márgenes; si bien, las contrapartes centrales podrán hacer uso de los acuerdos de recompra inversa para acumular garantías en efectivo, lo que ha dado lugar a una demanda adicional a ambos lados del mercado de recompra.

Más recientemente, se han observado cambios significativos en los mercados de repos. La demanda de valores como garantía ha aumentado significativamente, mientras que, según las partes interesadas, se ha restringido la oferta de garantías de elevada calidad, al menos durante ciertos períodos. Esto se ha puesto de manifiesto en un aumento de las sumas pendientes de los acuerdos de recompra inversa en comparación con los normales, y especialmente en un aumento de las primas de las garantías específicas 11 .

Es posible que la crisis de la deuda soberana haya afectado a la oferta de activos debido al deterioro de la calidad crediticia de determinados bonos del Estado, que los participantes en el mercado ya no consideran como garantía de alta calidad. Los participantes en el mercado también consideran que el programa de compra de activos del SEBC, en particular de bonos del Estado, contribuye a la falta de garantías de alta calidad y al bajo coste de la financiación en euros con respecto a la del dólar estadounidense. Esta última puede tener un efecto indirecto sobre la demanda de valores al hacer que sea rentable la permuta de dólares estadounidenses por euros e invertir los beneficios procedentes de los activos denominados en euros. La posición en el mercado en un momento concreto también es importante: un aumento de las posiciones cortas también aumenta la demanda de valores.

Por otra parte, las partes interesadas afirman que, además de la política macroeconómica, es posible que la reglamentación haya tenido un impacto sobre las actividades en los mercados de garantías reales. Más allá de las obligaciones de compensación central, que dieron lugar a un aumento global en la demanda de garantías reales, con frecuencia los participantes en el mercado señalan que el acuerdo de Basilea III transformó y reformó la estructura y la dinámica de los mercados de repos. Se considera que la ratio de apalancamiento, los requisitos de capital riesgo, el coeficiente de cobertura de liquidez y el coeficiente de financiación estable neta tienen un efecto acumulativo sobre la liquidez de los mercados de repos. Se considera que cada uno de estos componentes impone restricciones a las operaciones de recompra o aumenta su coste.

Recientemente se han manifestado signos de tensiones en los mercados de repos especialmente en lo que respecta a las fechas de información reglamentaria: algunas entidades financieras redujeron temporalmente su actividad en los mercados de repos, o la retiraron, a finales del año 2016 y, en menor medida, a finales del trimestre. En algunos casos, la escasez de oferta de garantías de alta calidad, aunque prevista por los participantes en el mercado, era tan aguda que condujo al fuerte incremento de la prima sobre garantías limitadas en fechas concretas. Si ello incidió en los precios y la liquidez de los mercados de bonos más amplios es difícil de determinar; hasta el momento parece que la repercusión ha sido muy limitada y de corta duración.

3.2.Apalancamiento y opciones para hacer frente a su aumento

Al facilitar la expansión del crédito, las OFV crean apalancamiento 12 más allá del sistema bancario con su regulación prudencial. Además, la reinversión de las garantías en efectivo y la reutilización de las garantías diferentes del efectivo podrían permitir a los participantes en el mercado consolidar de forma recurrente sus posiciones 13 . En algunos casos, podría dar lugar a un crecimiento del apalancamiento excesivo, lo que a su vez podría suponer un riesgo para la estabilidad financiera, concretamente debido a los efectos procíclicos implícitos: en general, el apalancamiento contribuye al crecimiento del balance durante las fases económicas expansivas y a una presión de desapalancamiento durante las recesivas 14 .

La contribución específica de las OFV al aumento del apalancamiento es difícil de evaluar debido a la falta de datos detallados (por ejemplo, el volumen de operaciones de préstamo con reposición de la garantía, los datos sobre la reinversión y reutilización de las garantías) y a los distintos fines para los que potencialmente se realizan OFV. La obligación de notificar operaciones que se introdujo con el Reglamento permitirá a las autoridades generar estos datos en el futuro y analizar mejor las consecuencias de las OFV en términos de creación de apalancamiento.

A la hora de abordar el aumento del apalancamiento, primero debe recordarse que existen distintas medidas de apalancamiento. Por ejemplo, las diferencias entre el apalancamiento bruto y neto son pertinentes para comprender las implicaciones del apalancamiento en la estabilidad financiera. Actualmente se está trabajando en esta área para desarrollar medidas coherentes de apalancamiento entre jurisdicciones y sectores 15 .

Hay una serie de elementos en el marco regulador de la UE en materia de servicios financieros que pretenden limitar el apalancamiento y la prociclicidad. Esto se aplica, en particular, al sector bancario con su marco regulador Basilea III 16 , incluso si algunas de las medidas con arreglo a este marco solo se han introducido recientemente y todavía no se han aplicado plenamente. Determinadas medidas y requisitos con el objetivo de abordar el apalancamiento se aplican también a las compañías de seguros, a las entidades de contrapartida central (ECC) y a los fondos de inversión. En la actualidad no existen instrumentos a escala de la UE destinados a contener el aumento del apalancamiento en todos los sectores financieros.

Más allá de las medidas sectoriales mencionadas anteriormente, los márgenes y los descuentos pueden ser, en el contexto específico de las OFV, herramientas adecuadas para limitar el aumento del apalancamiento y, especialmente, la aplicación recurrente de apalancamiento. El CEF ha formulado recomendaciones con respecto a los descuentos aplicados a las garantías, que se desarrollan con más detalle más adelante en este informe (véase el punto 4.6).

Si bien el establecimiento de descuentos puede limitar el aumento del apalancamiento, la práctica en sí puede generar efectos procíclicos. En los períodos de auge, los participantes en el mercado pueden disminuir los niveles de descuento ya que esperan riesgos inferiores de liquidación de garantías. En períodos de recesión, los participantes en el mercado podrían tender a incrementar los descuentos para explicar la mayor volatilidad esperada en la liquidación de garantías 17 . Sin embargo, en esta fase, no existen pruebas claras de cómo y en qué medida estos descuentos afectan a los precios de los activos, al apalancamiento y a los ciclos financieros 18 .

4.Esfuerzos internacionales para mitigar los riesgos de las OFV

4.1.Antecedentes

En agosto de 2013 19 y en noviembre de 2015 20 , el CEF publicó informes que proponen recomendaciones para abordar los riesgos relativos a la estabilidad financiera en relación con las OFV. En términos generales, estas recomendaciones tienen por objeto:

·mejorar la transparencia de los mercados de financiación de valores a través de normas de presentación y divulgación frecuente y detallada de información ;

·introducir normas de regulación para la reinversión de las garantías en efectivo;

·introducir principios para rehipotecar los activos de los clientes;

·introducir normas de regulación para la valoración y gestión de garantías reales; e

·introducir normas cualitativas en los métodos de cálculo de los descuentos aplicables a las garantías reales y aplicar un marco para los niveles mínimos de descuentos numéricos.

En las secciones siguientes se describen brevemente las recomendaciones y se evalúa su estado de aplicación, tanto a nivel de la UE como a nivel internacional. Se sugieren posibles maneras de avanzar, según proceda.

4.2.Transparencia de los mercados de OFV (recomendaciones 1-5 del CEF)

Las autoridades deben estar facultadas para recopilar información completa y oportuna sobre las exposiciones a las OFV entre las entidades financieras, incluyendo la composición y evolución de las garantías subyacentes. A tal fin, deben recabarse datos, con frecuencia y un alto nivel de detalle, sobre el nivel de posición y comercial de las OFV. La coherencia en el proceso de recopilación de datos a través de la definición y aplicación de las normas debe permitir la agregación regional y mundial de los datos recogidos. Por último, dado que los fondos de inversión usan profusamente las OFV, los gestores de dichos fondos deben estar obligados a comunicar la información adecuada sobre las OFV a sus inversores finales.

El Reglamento, que se adoptó en noviembre de 2015, responde a estas recomendaciones. Consta de tres elementos principales:

·Obligación de las contrapartes respecto de las OFV de notificarlas a los registros de operaciones centrales.

·Obligación de los fondos de inversión de dar a conocer a los inversores su recurso a las OFV en sus informes periódicos y documentos precontractuales.

·Condiciones de transparencia mínimas para la reutilización de la garantía recibida en una OFV, como la comunicación de los riesgos y las consecuencias que pueden suponer, así como el consentimiento previo de la contraparte aportante de la garantía (aborda la recomendación 7 del CEF en materia de rehipoteca, véase el punto 4.4).

El Reglamento aborda plenamente las recomendaciones del CEF sobre transparencia. Los datos del nivel de posición y comercial que deben notificarse con arreglo al Reglamento están en consonancia con los requisitos del CEF. La Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEVM), responsable de la elaboración de las normas técnicas para la aplicación del Reglamento, ha tenido en cuenta el trabajo del CEF y ha incluido los datos requeridos en el marco de notificación propuesto. La Comisión y la AEVM siguen cooperando estrechamente con el CEF; además, se ha tenido en cuenta el trabajo del CEF en la actual finalización de las medidas de ejecución del Reglamento. Está previsto que se elabore un informe propiamente dicho a partir de 2019. La Comisión evaluará la eficacia del Reglamento dos años después del inicio de la notificación.

4.3.Reinversión de las garantías en efectivo (Recomendación 6 del CEF)

Las autoridades responsables de entes no bancarios que ejerzan actividades de préstamo de valores (prestamistas principales y agentes prestamistas) deben aplicar regímenes reguladores en sus jurisdicciones que cumplan las normas mínimas del CEF en lo que respecta a la reinversión de las garantías en efectivo para limitar los riesgos de liquidez derivados de tales actividades. Las normas mínimas contienen principios y medidas de alto nivel que abordan el riesgo de liquidez, la transformación de vencimientos, así como el riesgo de concentración y de crédito.

En agosto de 2014, la AEVM adoptó el documento Guidelines on ETFs and other UCITS (Undertakings for Collective Investment in Transferable Securities) issues 21 , que establece normas para la reinversión de las garantías en efectivo por parte de los gestores de activos OICVM que participan en operaciones de préstamo de valores. Las normas abordan la liquidez, la valoración, la diversificación, la admisibilidad, la correlación y otros criterios de las garantías en efectivo reinvertidas. Si bien dichas directrices no son obligatorias, las autoridades competentes y los participantes en los mercados financieros deben hacer todo lo posible para atenerse a estas directrices y recomendaciones o explicar por qué no tienen la intención de hacerlo.

Por otra parte, el Reglamento de la UE sobre los fondos del mercado monetario (FMM) 22 prohíbe expresamente a tales fondos celebrar acuerdos de préstamo de valores.

4.4.Rehipoteca 23 de los activos de los clientes (recomendaciones 7 y 8 del CEF)

El CEF formuló varias recomendaciones en relación con la rehipoteca de los activos de los clientes. En primer lugar, los intermediarios financieros deben proporcionar a los clientes información suficiente con respecto a la rehipoteca de sus activos, a fin de que los clientes puedan entender sus exposiciones en caso de incumplimiento del intermediario. En segundo lugar, los intermediarios pueden rehipotecar los activos de los clientes a fin de financiar las posiciones largas y cubrir las cortas; sin embargo, no deben rehipotecarse para financiar las actividades por cuenta propia del intermediario. En tercer lugar, solo las entidades sujetas a una regulación adecuada del riesgo de liquidez deben estar autorizadas a ejercer la rehipoteca de los activos de los clientes.

En cuanto a la divulgación de información a los clientes, el artículo 15 del Reglamento establece que todo derecho de reutilización de garantías está sometido a que la contraparte aportante haya sido informada de los riesgos y las consecuencias que puede suponer dar el consentimiento para el derecho de utilización de una garantía real. Además, el derecho de reutilización de la garantía real está sujeto al consentimiento previo y expreso de la contraparte aportante de la garantía.

En lo que respecta a la utilización de los activos de los clientes para actividades por cuenta propia, la Directiva MiFID I 24 establece que las empresas de servicios de inversión y las entidades de crédito deben salvaguardar los derechos de propiedad de dichos clientes e impedir la utilización por cuenta propia de los instrumentos de los clientes, salvo en el caso de que los clientes manifiesten su consentimiento expreso. Estas exigencias se reforzarán aún más a partir de enero de 2018 con arreglo a la Directiva MiFID II 25 , que prohíbe la celebración de acuerdos de garantía con cambio de titularidad con clientes minoristas e impone condiciones sobre la celebración del mismo tipo de acuerdos con clientes profesionales, en particular destacando los riesgos inherentes y los efectos sobre los instrumentos financieros y los fondos del cliente. Por último, en lo que respecta a los OICVM, las directrices relativas a los fondos cotizados de la AEVM y otras cuestiones vinculadas con los OICVM y el Reglamento del FMM establecen que las garantías diferentes del efectivo recibidas no se deben vender, reinvertir ni pignorar.

Las instituciones financieras (es decir, las empresas de servicios de inversión y las entidades de crédito) que permitieron rehipotecar los activos de los clientes en las condiciones descritas anteriormente están, en todo caso, sujetas a la regulación del riesgo de liquidez en el marco de los requisitos de capital de la UE.

4.5.Valoración y gestión de las garantías reales (recomendación 9 del CEF)

Las contrapartes de OFV que reciban garantías solo deben aceptar los tipos de garantías que —tras el incumplimiento de una contraparte— sean capaces de mantener durante un período de tiempo sin infringir las disposiciones legales o reglamentarias, y de determinar su valor y de gestionar el riesgo de manera adecuada. Asimismo, deben disponer de planes de emergencia en caso de incumplimiento de sus principales contrapartes del mercado, incluso en situaciones de tensión en los mercados.

Las garantías reales y los valores prestados deben valorarse diariamente a precios de mercado y aplicarse un margen de variación diario, cuando estos importes sean superiores a un umbral mínimo aceptable.

Se han introducido normas mínimas de regulación para la valoración y la gestión de las garantías reales de los OICVM y los FMM, de determinadas entidades de crédito y empresas de servicios de inversión, así como compañías de seguros y fondos de pensiones de empleo.

Para los OICVM, las normas sobre gestión de garantías reales se establecen en las directrices de la AEVM relativas a los fondos cotizados y otras cuestiones vinculadas con los OICVM. Las garantías reales recibidas deben ser de elevada liquidez y negociadas en mercados regulados o sistemas de negociación multilateral con precios transparentes para que puedan venderse con rapidez. Se deben valorar al menos diariamente y no deben aceptarse los activos con alta volatilidad de precios a menos que se apliquen descuentos adecuadamente prudentes. Además, el Reglamento sobre los FMM contempla normas más estrictas sobre la gestión de las garantías reales, en particular debido a la naturaleza específica de los FMM. La Comisión está facultada para adoptar actos delegados en los que se especifiquen los requisitos cuantitativos y cualitativos en materia de liquidez y de calidad crediticia aplicables a la garantía real recibida.

Para las entidades de crédito y las empresas de servicios de inversión que utilicen los métodos de modelos internos para calcular los requisitos mínimos de capital de las OFV, el marco de los requisitos mínimos de capital de la UE prevé la creación de una unidad de gestión de garantías reales. La Directiva MiFID II exige que las empresas de servicios de inversión y entidades de crédito: i) garanticen a todos los clientes que su prestatario de instrumentos financieros proporcione la garantía real, y ii) supervisen la continua validez de las garantías reales y tomen las medidas necesarias para mantener el equilibrio con el valor de los instrumentos de los clientes.

Para las empresas de seguros y de reaseguros, la Directiva Solvencia II 26 introduce el «principio de prudencia», en el sentido de que las empresas de seguros solo invertirán en activos e instrumentos cuyos riesgos puedan determinar, medir, vigilar y controlar. Los aseguradores pueden participar en las OFV si se cumple el principio de prudencia. En este caso, la garantía real debe valorarse de conformidad con la Directiva Solvencia II y sus actos delegados. En relación con los fondos de pensiones de empleo, se incluye un principio de prudencia similar en la Directiva FPE2 27 . Además, se ha introducido un sistema adecuado de gestión del riesgo a fin de garantizar el equilibrio con relación a la libertad de inversión. Por lo que se refiere a los aseguradores, si se cumple el principio de prudencia, los fondos de pensiones pueden participar en OFV.

4.6.Descuentos aplicables a las garantías reales (recomendaciones 12-18 del CEF)

En el marco del CEF sobre descuentos, se recomienda un enfoque dual:

1.normas de calidad para los métodos utilizados por los participantes en el mercado para calcular los descuentos aplicables a las garantías reales, y

2.descuento numérico mínimo aplicable a las OFV no compensadas centralmente, en las que se facilita financiación con garantías reales distinta a títulos de deuda soberana a las entidades no bancarias, con arreglo a lo dispuesto en el cuadro que figura a continuación.

Descuento numérico mínimo para operaciones de valores a cambio de efectivo

Fuente: Marco regulador del CEF para los descuentos aplicables a las OFV no compensadas centralmente.

Recomendaciones sobre la metodología

Las normas mínimas de la metodología utilizada para calcular los descuentos complementan la actual regulación de apalancamiento basada en la entidad (para las entidades de crédito y las empresas de servicios de inversión) y abordan concretamente la prociclicidad. En particular, el ámbito de aplicación de esta recomendación es amplio y se aplica a todos los participantes en el mercado que reciban garantías reales en el marco de operaciones de financiación de valores.

En la actualidad no existen tales normas aplicables a todos los participantes en el mercado de la UE. No obstante, las directrices de la AEVM relativas a los fondos cotizados y otras cuestiones vinculadas con los OICVM definen tales normas relativas a los OICVM. Más concretamente, los OICVM deben tener una política de descuentos clara para cada clase de activo recibido como garantía real, teniendo en cuenta las características de los activos, como la capacidad de solvencia, la volatilidad y los resultados de las pruebas de resistencia periódicas.

Recomendaciones sobre los descuentos numéricos mínimos

Los descuentos numéricos mínimos intentan abordar el aumento sistémico del apalancamiento fuera del sistema bancario. El ámbito de aplicación de las recomendaciones sobre los descuentos numéricos mínimos es más reducido (es decir, las OFV no compensadas centralmente, en las que se facilita financiación con garantías reales distinta a títulos de deuda soberana a las entidades no bancarias) que el de la recomendación sobre la metodología para calcular los descuentos. Las recomendaciones sobre los descuentos mínimos son complementarias al marco de Basilea III y se aplican a las OFV no interbancarias y entre entidades bancarias y no bancarias. La financiación de valores recibida por los bancos y las empresas de servicios de inversión sujeta a un marco regulador adecuado para el capital y la liquidez sobre una base consolidada (OFV interbancarias) se excluye del ámbito de aplicación de los descuentos numéricos mínimos, ya que el CEF considera que aplicar esos niveles a dichas operaciones puede duplicar los requisitos vigentes. Las recomendaciones del CEF prevén que los descuentos numéricos mínimos para las OFV entre entidades bancarias y no bancarias se deben incorporar en primer lugar al marco de Basilea III. Las autoridades deben entonces aplicar el marco mediante el requisito de que los participantes en el mercado lleven a cabo operaciones por encima de los descuentos mínimos. El marco puede aplicarse bien mediante una reglamentación basada en las entidades (es decir, sobre la base del marco de Basilea III), bien mediante una reglamentación aplicable a todo el mercado, que abarcaría un conjunto más amplio de entidades de manera que pueda proporcionar financiación de valores a las entidades no bancarias, bien mediante una combinación de estos métodos.

En la actualidad, no hay requisitos reglamentarios a nivel de la UE en lo que se refiere a los descuentos numéricos mínimos para las OFV entre entidades bancarias y no bancarias o entre entidades no bancarias en el ámbito de aplicación de la recomendación del CEF.

Camino a seguir en relación con las recomendaciones relativas a los descuentos aplicables

Se ha de tener en cuenta una serie de cuestiones importantes a la hora de reflexionar sobre posibles medidas reguladoras en relación con los descuentos aplicables.

En primer lugar, si bien los descuentos pueden contribuir a limitar el apalancamiento, sus efectos sobre la prociclicidad no están del todo claros (como se describe en el apartado 3.1) y pueden depender de su aplicación (por ejemplo, descuentos estáticos o dinámicos mínimos). Entender mejor la relación mutua entre los descuentos y la prociclicidad facilitaría la decisión sobre las normas cualitativas o cuantitativas en relación con los descuentos. En segundo lugar, los debates entre la AEVM y los participantes en el mercado, así como los datos que se pusieron de relieve en este contexto, sugieren que los descuentos aplicados efectivamente por los participantes en el mercado tienden a ser más elevados, o están al mismo nivel, que los descuentos mínimos recomendados por el CEF, incluso en el actual entorno de mercado relativamente benigno. Por lo tanto, no está claro en qué medida la aplicación de las recomendaciones del CEF podría tener un impacto en el mercado en la práctica. En tercer lugar, las OFV en el ámbito de aplicación de la recomendación del CEF sobre los descuentos numéricos mínimos representan una parte limitada del conjunto del mercado 28 , por lo que podría ser útil volver a evaluar el alcance de una posible actuación atendiendo a datos exhaustivos. En cuarto lugar, sigue retrasándose la incorporación de los descuentos numéricos mínimos aplicados a las OFV entre entidades bancarias y no bancarias en el marco de Basilea III, lo que recomendó inicialmente el CEF para finales de 2015 como un requisito previo a la introducción de los descuentos mínimos por parte de las autoridades. Por último, otros países importantes (por ejemplo, los Estados Unidos y Japón) también se encuentran en las fases iniciales de sus análisis y no han tomado aún una decisión sobre los descuentos mínimos aplicables.

El citado informe de la AEVM apoya esta justificación y proporciona información complementaria sobre varios de los aspectos anteriormente mencionados, en especial en relación con los descuentos numéricos mínimos 29 . En conclusión, parece beneficioso evaluar la posible introducción de criterios cualitativos y descuentos numéricos mínimos atendiendo a datos más detallados de las OFV, que estarán disponibles una vez que entren en vigor las obligaciones generales de notificación del Reglamento (según la planificación actual a partir de 2019).

5.Conclusiones generales

En gran medida, en la UE se han abordado las recomendaciones del CEF sobre las OFV a través de la adopción del Reglamento y la adopción de disposiciones específicas en las directrices y la legislación sectorial sobre servicios financieros. Por lo tanto, no parece existir la necesidad de llevar a cabo nuevas actuaciones reguladoras en esta fase.

Por lo que se refiere a las normas de calidad intersectoriales para el cálculo de los descuentos y la introducción de descuentos numéricos mínimos, la evaluación de la necesidad de una posible acción reglamentaria en este ámbito, así como su alcance, debe basarse en datos completos y detallados de los mercados de OFV, que estarán disponibles una vez se haga efectiva la obligación de notificación del Reglamento. Por otra parte, la dinámica de mercado actual (descrita en la sección 3) refuerza la necesidad de cierto grado de cautela y de pruebas sólidas al reflexionar sobre las medidas reguladoras que implican requisitos cuantitativos. Los avances a nivel internacional son comparables a los de la UE (es decir, en la fase de evaluación inicial), porque ninguna otra región ha tomado una decisión sobre la adopción de una acción reguladora relacionada con los descuentos mínimos en esta fase. En su caso, la introducción de descuentos numéricos mínimos debería hacerse de manera coordinada a escala mundial a fin de evitar poner en peligro la igualdad de condiciones o poner a los participantes en el mercado del primer país en actuar en una situación de desventaja competitiva.

La Comisión continuará supervisando de cerca la evolución de los mercados de OFV y del entorno regulador internacional. La Comisión volverá a evaluar el valor añadido de unas normas de calidad y descuentos mínimos en base a un informe elaborado por la AEVM una vez se disponga de datos de OFV globales.

(1)

CEF, Strengthening Oversight and Regulation of Shadow Banking, 29 de agosto de 2013 http://www.fsb.org/2013/08/r_130829c/

(2)

Ibídem.

(3)

CEF, Transforming Shadow Banking into Resilient Market-based Finance, 12 de noviembre de 2015 http://www.fsb.org/2015/11/regulatory-framework-for-haircuts-on-non-centrally-cleared-securities-financing-transactions-2/

(4)

COM(2016) 855 final.

(5)

AEVM, Report on securities financing transactions and leverage in the EU, de 4 de octubre de 2016 https://www.esma.europa.eu/press-news/esma-news/esma-reports-shadow-banking-leverage-and-pro-cyclicality

(6)

JERS, Opinion to ESMA on securities financing and leverage, 4 de octubre de 2016 https://www.esrb.europa.eu/pub/pdf/other/20161004_esrbopinion.en.pdf?

(7)

JERS, The macroprudential use of margins and haircuts, del 16 de febrero de 2017 https://www.esrb.europa.eu/pub/pdf/reports/170216_macroprudential_use_of_margins_and_haircuts.en.pdf?8115a0e7c89b631df250abdcf9ad008a

(8)

BPI, CGFS Papers No 59 Repo market functioning, del 12 de abril de 2017  https://www.bis.org/publ/cgfs59.pdf

(9)

ECB money market survey https://www.ecb.europa.eu/stats/financial_markets_and_interest_rates/money_market/html/index.en.html

(10)

ICMA market survey https://www.icmagroup.org/assets/documents/Market-Info/Repo-Market-Surveys/No.-32-December-2016/RepoSurvey-140217.pdf

(11)

Ibídem.

(12)

El apalancamiento se refiere a la utilización de fondos prestados para la adquisición de activos.

(13)

JERS (2016), p. 5.

(14)

AEVM (2016), p. 48.

(15)

AEVM (2016), p. 49.

(16)

La AEVM (2016), p. 25, menciona una serie de instrumentos aplicados en virtud del acuerdo marco de Basilea III a través de la Directiva sobre requisitos de capital (Directiva (UE) n.º 2013/36 - DRC) y del Reglamento (UE) n.º 2013/575 - RRC. Estas medidas incluyen requisitos más estrictos para la absorción de pérdidas y capital de calidad elevada; requisitos de capital reforzado para las exposiciones a riesgos de crédito de contraparte procedentes de los instrumentos derivados y las OFV; introducción del ratio de apalancamiento, del coeficiente de cobertura de liquidez y del coeficiente de financiación estable neta; y mejor gestión de riesgos, gobernanza y estructuras de remuneración.

(17)

JERS (2016), p. 10.

(18)

JERS (2017), p. 35.

(19)

CEF (2013).

(20)

CEF (2015).

(21)

  https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/library/2015/11/esma-2014-0011-01-00_en_0.pdf

(22)

Reglamento (UE) 2017/1131 de 14 de junio de 2017.

(23)

Según la terminología del CEF, «reutilización» se define como la utilización de los valores aportados en una operación para garantizar otra operación. «Rehipoteca» se define más concretamente como la reutilización de los activos de los clientes.

(24)

Directiva sobre mercados de instrumentos financieros (2004/39/CE), de 21 de abril de 2004.

(25)

Directiva 2014/65/UE, de 15 de mayo de 2014.

(26)

Directiva 2009/138/CE, de 25 de noviembre de 2009.

(27)

Directiva (UE) 2016/2341, de 14 de diciembre de 2016.

(28)

Las estimaciones oscilan entre el 8 % y el 35 % del mercado de repos de la UE, y hasta el 25 % en los mercados de préstamo de valores de la UE, según la AEVM (2016). Se trata de límites superiores, dado que las cifras incluyen operaciones interbancarias.

(29)

Un dictamen de la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS), en una contribución al informe de la AEVM, adopta una opinión más conservadora y recomienda la aplicación del marco del CEF respecto a los descuentos numéricos mínimos antes de que se disponga de más datos. No obstante, reconoce que existe una falta general de datos y que se necesita un análisis conceptual y empírico adicional.