23.7.2011   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 218/126

1.1

Con el objetivo de armonizar con el Tratado de Lisboa el Reglamento (CE) no 485/2008 del Consejo, relativo a los controles, por los Estados miembros, de las operaciones comprendidas en el sistema de financiación por el Fondo Europeo Agrícola de Garantía, se propone adaptar las competencias de ejecución de la Comisión a la diferenciación entre competencias delegadas y competencias de ejecución de la Comisión introducida por los artículos 290 y 291 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

1.2

En la fase de elaboración de los actos de la Unión Europea, el CESE se muestra favorable al uso de procedimientos de consulta con las partes interesadas, así como a la obtención y utilización de asesoramiento técnico.

1.3

Por lo que respecta a la armonización del Reglamento no 485/2008 con el artículo 290 del TFUE, el CESE considera que la propuesta de la Comisión se atiene a los límites fundamentales de la delegación de poderes, según queda establecido por el legislador en el artículo 290, primer apartado, segundo párrafo, del TFUE. El nuevo contenido propuesto por la Comisión para la segunda frase del artículo 1, apartado 2, de la propuesta de Reglamento delimita claramente los objetivos, el contenido y el alcance de la delegación de poderes.

1.4

Sin embargo, el CESE no cree que la Comisión haya respetado los criterios temporales de la delegación de poderes con arreglo a lo establecido por el legislador en el artículo 290, primer apartado, segundo párrafo, del TFUE. La propuesta de la Comisión, tal como queda recogida en el artículo 13 bis de la nueva propuesta de Reglamento, por la que se confiere a la Comisión la facultad de adoptar actos delegados por un período de duración indeterminada, va más allá de lo dispuesto por el legislador en el sentido de que se debe delimitar de manera explícita la duración de la delegación de poderes, a la vez que contradice el principio de proporcionalidad y plantea interrogantes en lo relativo al principio de legitimidad. El CESE cree que la duración de la delegación de poderes a la Comisión debe determinarse claramente por un período de tiempo bien definido.

1.5

El CESE acepta que se reduzca a dos meses el plazo para que el Parlamento Europeo o el Consejo puedan presentar objeciones al acto delegado –frente a los tres meses que contempla el sistema actual–, siempre y cuando se eleve a dos meses el plazo de la prolongación eventual.

1.6

El CESE mantiene reservas sobre la valoración de las disposiciones referentes a las competencias de ejecución de la Comisión, tal como quedan recogidas en el artículo 13 quinquies de la propuesta. Este artículo remite al Reglamento no 1290/2005 (1), actualmente en fase de modificación (2). Se ignora el contenido del Reglamento modificado no 1290/2005, a pesar de la especial importancia que éste reviste para el Reglamento no 485/2008 (3). No obstante, habida cuenta de que el artículo del Reglamento no 1290/2005 modificado remite a su vez al nuevo procedimiento de comitología previsto en el nuevo Reglamento (UE) no 182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, que establece las reglas y principios generales relativos a las modalidades de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (4), y visto que este nuevo procedimiento simplifica el régimen anteriormente en vigor, el CESE no considera que el nuevo artículo 13 quinquies propuesto suscite problemas de aplicación.

2.1

En la propuesta de modificación del Reglamento objeto de examen, la Comisión establece que las competencias de ejecución de la Comisión previstas en el Reglamento (CE) no 485/2008 del Consejo deben adaptarse a la diferenciación entre competencias delegadas y competencias de ejecución de la Comisión introducida por los artículos 290 y 291 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

2.2

El nuevo artículo 291 del TFUE se basa en el tercer guión del artículo 202 y el cuarto guión del artículo 211 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, por los que se otorga a la Comisión, y en determinadas circunstancias al Consejo, el derecho a ejercer competencias de ejecución. Sin embargo, el artículo 290 del TFUE confiere a la Comisión una nueva competencia para adoptar actos no legislativos de alcance general que completen o modifiquen determinados elementos no esenciales del acto legislativo. El artículo 291 del TFUE regula el ejercicio de las competencias de ejecución por parte de la Comisión o, en algunos casos específicos, del Consejo.

2.3

En la propuesta de la Comisión, la armonización del Reglamento no 485/2008 con el artículo 290 del TFUE se recoge de manera específica en los nuevos artículos 1, apartado 2, y 13 bis, ter y quater del Reglamento propuesto. Por su parte, la armonización con el artículo 291 del TFUE remite en concreto al nuevo artículo 13 quinquies.

3.1

En la fase de elaboración de los actos de la Unión Europea, el CESE se muestra favorable al uso de procedimientos de consulta con las partes interesadas y a la obtención y utilización de asesoramiento técnico. En opinión del CESE, estos procedimientos revisten una importancia particular para la propuesta actual de armonización del Reglamento no 485/2008 con el Tratado de Lisboa, ya que considera que las modificaciones tendentes a la simplificación no son de alcance limitado ni de naturaleza puramente técnica. Estas modificaciones afectan a un sector sensible como es el agrícola, un ámbito de competencia compartida entra la UE y los Estados miembros –según lo estipulado en el artículo 4, apartado 2, letra d) del TFUE– que, además, está sujeto a las disposiciones del artículo 43 de ese mismo Tratado.

3.2

Por lo que respecta a la armonización de las competencias de ejecución de la Comisión, tal como quedan recogidas en el Reglamento no 485/2008, con la diferenciación entre competencias delegadas y competencias de ejecución, se debe hacer una clara distinción entre los actos «cuasi legislativos» del artículo 290 del TFUE y los actos de ejecución del artículo 291 del TFUE. En su Comunicación sobre la aplicación del artículo 290 del TFUE (5), la Comisión señala que, en aras de la eficacia, el legislador otorga a la Comisión la facultad de adoptar actos delegados. De este modo, la Comisión puede completar o modificar el trabajo del legislador. Este tipo de delegación es siempre de carácter facultativo y debe reunir las condiciones establecidas en el Tratado. El artículo 291 del TFUE, por otro lado, permite a la Comisión adoptar actos de naturaleza ejecutiva, no legislativa. [En virtud del artículo 291, apartado 1 del TFUE, en combinación con el artículo 4, apartado 3, del TUE], los Estados miembros son responsables de la ejecución y entrada en vigor de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión Europea, y por consiguiente ejercen su propia responsabilidad y no la de la Unión. Así pues, esta competencia de los Estados miembros únicamente puede restringirse cuando la ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión exija condiciones uniformes. Éste es el único caso en el que la Comisión debe ejercer, en virtud del artículo 291 del TFUE, sus competencias de ejecución. En este caso la responsabilidad es obligatoria (6).

3.3

Si el legislador otorga la delegación de poderes a la Comisión, le corresponde establecer los límites de éstos en cada acto legislativo. El artículo 290, apartado 1, párrafo segundo, del nuevo Tratado impone al legislador delimitar de forma expresa los objetivos, el contenido, el alcance y la duración de la delegación de poderes. Con ello define dos tipos de límites a la delegación de poderes: límites sustanciales y límites temporales (7).

3.4

En este orden de cosas, es necesario examinar si el legislador respeta en la actual propuesta de Reglamento los límites sustanciales y temporales previstos.

3.5

Los límites sustanciales de la delegación de poderes, tal como se definen en el artículo 1, apartado 2, de la propuesta de Reglamento, se refieren a la elaboración por parte de la Comisión de una lista de medidas que, por su naturaleza, no se prestan a una comprobación a posteriori a través del control de los documentos comerciales y a los cuales no se aplica el Reglamento.

3.6

La delegación de poderes es, efectivamente, muy clara y explícita. No contraviene el artículo 290 del TFUE en la medida en que se refiere a elementos no esenciales de un acto legislativo, y los objetivos, el contenido y el alcance de la delegación de poderes están suficientemente delimitados.

3.7

Por lo que respecta a los límites temporales sobre la delegación de poderes, la Comisión propone en el artículo 13 bis de la nueva propuesta de Reglamento que los poderes para adoptar los actos delegados a que se refiere el Reglamento deben serle conferidos por un período de duración indeterminada. Esta propuesta de la Comisión contraviene, en primer lugar, lo estipulado en el artículo 290, primer apartado, segundo párrafo, del TFUE en el sentido de que, entre otros aspectos, se debe delimitar de manera explícita la duración de la delegación de poderes.

3.8

Como se desprende de la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación del artículo 290 del TFUE (8), la actual propuesta se justifica argumentando que la exigencia según la cual el legislador debe delimitar claramente la duración de la delegación de poderes «no consagra la práctica de las llamadas “cláusulas de expiración” (“sunset clauses”) que, incluidas en un acto legislativo, ponen automáticamente un término a los poderes otorgados a la Comisión obligándola, en la práctica, a presentar una nueva propuesta legislativa una vez vencido el plazo impuesto por el legislador. El artículo 290 exige sobre todo que los poderes delegados estén delimitados de forma clara y previsible; no impone, en cambio, que la Comisión esté sujeta a cláusulas de extinción con fecha de expiración». Por este motivo, la Comisión cree que las delegaciones de poderes deben ser, en principio, de duración indefinida. Para corroborar esta justificación, la Comisión recuerda que, con arreglo al artículo 290, apartado 2, letra a) del TFUE, el Parlamento Europeo o el Consejo pueden decidir la revocación de la delegación de poderes: «Jurídicamente, una revocación comporta efectos idénticos a los de una cláusula resolutoria; ambas ponen un término a los poderes otorgados a la Comisión la cual, si fuere útil y necesario, deberá presentar posteriormente una propuesta legislativa. En otros términos, si en algunos ámbitos el legislador considera necesario evitar que la delegación de poderes se transforme en mandato perpetuo, puede dotarse con el derecho de revocación cuyo uso, además, puede resultar más flexible que una cláusula resolutoria automática».

3.9

En el anexo a su Comunicación, la Comisión ofrece modelos de aplicación del nuevo artículo del Tratado. Por lo que respecta a los períodos temporales para la delegación de los poderes, la Comisión propone establecer bien un período de tiempo indefinido, bien un período de validez que, salvo revocación por parte del Parlamento Europeo o del Consejo, se renovaría automáticamente por un período de idéntica duración (9).

3.10

La delegación de poderes a la Comisión para la adopción de actos delegados por un período indefinido no constituye en ningún caso una clara definición de la delegación de poderes. El Tratado requiere expresamente una definición clara de la delegación de poderes para permitir el control práctico y eficaz de la Comisión por parte del legislador. La disposición del artículo 290, apartado 2, letra a) del TFUE, por la que se otorga al Consejo o al Parlamento Europeo el derecho de revocación, no puede sustituir la exigencia del legislador para que se delimite de forma expresa la duración de la delegación de poderes. El derecho de revocación es una salvaguardia adicional para garantizar el respeto de los derechos del legislador. La delegación indefinida de poderes a la Comisión sobrepasa los límites temporales establecidos en el artículo 290 del TFUE y excede las responsabilidades por parte de la Comisión.

3.11

De conformidad con el artículo 4, apartado 2, letra d) del TFUE, el sector agrícola es un ámbito de competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros. Ello significa que, cuando la Unión emprenda iniciativas legislativas, deberá respetar el principio de subsidiariedad (artículo 5, apartado 3, del TUE). El actual Reglamento modificado se refiere a los controles, la asistencia y la cooperación entre los Estados miembros y la Comisión en lo referente a las operaciones comprendidas en el sistema de financiación por el Fondo Europeo Agrícola de Garantía. La necesidad de un enfoque único y uniforme a escala europea en este ámbito justifica la adopción de un Reglamento por parte de la Unión. En virtud del principio de proporcionalidad (artículo 5, apartado 4, del TUE), el contenido y la forma de la acción de la Unión no pueden superar lo que es necesario para el cumplimiento de los objetivos de los Tratados. La delegación de poderes a la Comisión para la adopción de actos delegados por un período indefinido contraviene la exigencia de delimitar de manera explícita la duración de la delegación de poderes, un requisito ideado para permitir un control regular y eficaz de la Comisión en el ejercicio de los actos «cuasi legislativos». Constituye una violación del principio de proporcionalidad y, por extensión, del principio de subsidiariedad y, de conformidad con el artículo 8 del Protocolo (no 2) sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, podría llevar a la presentación de un recurso ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea por violación del principio de subsidiariedad (10).

3.12

La delegación de poderes a la Comisión para la adopción de actos delegados está también relacionada con la diferenciación entre poderes. Si los órganos legislativos de la Unión son el Parlamento Europeo y el Consejo, el poder de adoptar actos «cuasi legislativos» se otorga, a título excepcional, a la Comisión, un órgano de poder ejecutivo. Como quiera que lo que está en juego aquí es una cuestión de legitimidad democrática fundamental, deben respetarse las disposiciones del legislador para delimitar explícitamente los objetivos, el contenido, el alcance y la duración de la delegación de poderes. Además, al contrario que el artículo 291, apartado 3, del TFUE, el artículo 290 no prevé un sistema de control de los actos delegados de la Comisión, por lo que tampoco se debe menoscabar el derecho de control del Consejo o el Parlamento Europeo.

3.13

La propuesta alternativa de la Comisión –renovar de manera automática la delegación de los poderes a ella conferidos– no representaría una amenaza menos grave para el Derecho primario de la Unión que la que supone la duración indefinida de la delegación de poderes.

3.14

A modo de conclusión, la delegación de poderes por una duración indeterminada a la Comisión para adoptar actos delegados no constituye una armonización correcta con el artículo 290 del TFUE. El derecho de revocación de los poderes por parte del Consejo o del Parlamento Europeo no puede suplantar el motivo que justifica la existencia de una duración definida de manera expresa de la delegación de poderes, esto es, el control regular y eficaz por parte del legislador de los actos «cuasi legislativos» de la Comisión. Cuando adopta actos delegados, la Comisión no ejerce una competencia propia, sino una competencia del poder legislativo. No se puede limitar el derecho que posee el órgano competente, en este caso el legislador, a realizar controles regulares y eficaces de la Comisión. Habida cuenta de que el sector agrícola es un ámbito de competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros y de que, por lo tanto, cualquier acto legislativo de la Unión debe respetar los principios de subsidiaridad y proporcionalidad, resulta inaceptable la propuesta de la Comisión de que se le confiera una delegación de poderes para la adopción de actos delegados por un período de duración indeterminada.

3.15

El plazo de dos meses a partir de la fecha de la notificación para que el Parlamento Europeo o el Consejo puedan formular sus objeciones, tal como establece el nuevo artículo 13 quater de la propuesta de Reglamento, acorta el plazo de tres meses vigente en la actualidad. En aras de la rapidez y efectividad del procedimiento, el CESE no se opone a este recorte del plazo, siempre y cuando se establezca en dos meses el plazo de la prolongación eventual.

3.16

El artículo 13 quinquies de la propuesta de Reglamento se refiere a la aplicación del artículo 291 del TFUE y se atiene a su contenido. Igualmente será de aplicación el nuevo Reglamento no 182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por el que se establecen las normas y principios generales relativos a las modalidades de control, por parte de los Estados miembros, del ejercicio de las competencias de ejecución de la Comisión (11), que simplifica los anteriores procedimientos de comitología limitando a dos el número de procedimientos: el procedimiento consultivo y el procedimiento de examen.

4.1

Cabe señalar que en esta ocasión se ha solicitado la opinión del CESE acerca de cuestiones aún pendientes de ser precisadas. Así, por ejemplo, el considerando 4 y el artículo 13 quinquies de la propuesta de la Comisión remiten respectivamente al apartado 1 de la letra d) del artículo 41 y al apartado 2 de la letra d) del artículo 42 del Reglamento (CE) no 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la política agrícola común (12), y ello a pesar de que no existen tales letras ni apartados en el citado Reglamento.

4.2

La Comisión ha presentado una propuesta de modificación de este Reglamento (13), aunque el procedimiento se encuentra aún en fase de aprobación. Ni el Consejo de la Unión Europea ni el Parlamento Europeo han aprobado todavía la propuesta de la Comisión. Incluso si se aprueba en el futuro, las letras d) de los artículos 41 y 42 remitirán al nuevo texto del Reglamento no 1290/2005, que presentará una numeración nueva. Además, el punto 26 del artículo 1 de esta propuesta de la Comisión precisa que el artículo 41 será suprimido y no hace ninguna referencia a la letra d) del artículo 41. Así pues, resulta cuando menos curioso que la Comisión preste tanta atención al procedimiento de modificación del Reglamento no 485/2008 cuando seguimos esencialmente sin conocer el contenido básico de su propuesta, es decir, el Reglamento no 1290/2005.