5.7.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 164/18

1.1

Las zonas rurales de la Unión Europea (UE) se caracterizan por una gran diversidad. La política rural debe tenerlo en cuenta y preservar, con vistas al futuro, tal diversidad, que comprende también la estructura social y el medio ambiente de las zonas rurales. Un espacio rural vivo es beneficioso no sólo para la población rural, sino también para el conjunto de la sociedad.

1.2

En la UE se está elaborando poco a poco una política de desarrollo rural que es algo más que un apéndice de la política aplicable al sector agrario. En efecto, además de la producción de alimentos, se necesitan otros pilares económicos en las zonas rurales, dada la importancia económica decreciente de la agricultura en muchas de esas zonas. Sólo así podrá mantenerse vivo desde un punto de vista medioambiental, económico y social el espacio rural europeo. El objetivo es: a) brindar perspectivas a largo plazo a la población, incrementando el número de puestos de trabajo, desarrollando infraestructuras y diversificando en mayor medida el empleo; b) centrar la producción agrícola más en el consumidor que en el productor, como ocurría en el pasado; c) mejorar la calidad de los alimentos al tiempo que se incrementa la protección de la naturaleza y el paisaje, del medio ambiente y de los recursos hídricos.

1.3

También es importante adoptar un enfoque realista. Ello implica ser conscientes del papel de la agricultura europea como mantenedora del territorio, así como del impacto territorial que generaría la desaparición de dicho papel si se aplican criterios estrictamente economicistas a las actividades agrarias y forestales. Por lo tanto, la política de desarrollo rural por sí sola no puede ofrecer una solución a todos los problemas que tienen planteados las zonas rurales de la UE. En algunas zonas, los problemas superan las posibilidades económicas que brinda el Reglamento y será necesaria una aportación común de diversos fondos. A tal fin, la coordinación –al nivel regional– entre política rural y regional (2) es un factor esencial. No obstante, el CDR solicita propuestas adicionales para la verificación de otras políticas comunitarias y nacionales, a fin de garantizar una mayor complementariedad con las políticas comunitarias y nacionales de desarrollo rural. Por otro lado, debe examinarse también el FEADER en el contexto de otras políticas con el fin de asegurar que los objetivos sean mutuamente beneficiosos.

1.4

La Conferencia de Salzburgo (2003) imprimió un nuevo y vigoroso impulso a la política rural. El Comité de las Regiones se congratula de que en el Reglamento se integren en buena medida las conclusiones de Salzburgo. La aplicación de la política en todas las regiones de la Unión, la simplificación de la ejecución y la financiación son importantes aspectos positivos. El Comité suscribe también la cooperación en el sentido expresado en el artículo 6 del Reglamento. Es de gran importancia que las autoridades regionales y locales participen en todas las fases de la política rural. Es el mejor modo de que en la región de que se trate se apliquen las medidas que conducen a una mayor cohesión económica y social, dentro de la región y con las regiones limítrofes.

1.5

En este contexto, el Comité formula las observaciones siguientes a la propuesta de Reglamento. En ellas, la principal prioridad es la realización de una política eficaz para el desarrollo rural.

2.1

El Comité de las Regiones se felicita de que la Comisión, en coherencia con lo dispuesto en el artículo 159 del Tratado, reserve una parte sustancial del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) para las regiones del nuevo objetivo «Convergencia».

2.2.

El Comité acoge con satisfacción la nueva normativa para la política rural, pero lamenta que en los considerandos se entienda dicha política, en primer lugar, como destinada a acompañar y completar las políticas de apoyo al mercado y a los ingresos, en lugar de otorgarle un papel independiente. En conexión con ello está la cuestión de si existen suficientes recursos presupuestarios para seguir una política rural ambiciosa.

2.3

El Comité de las Regiones suscribe la utilidad de un enfoque más estratégico del desarrollo rural. Es importante evitar un uso no integrado de los recursos. Se plantean, sin embargo, interrogantes sobre el valor añadido de una estrategia europea. Las estrategias de Lisboa y Gotemburgo y las conclusiones de la Conferencia de Salzburgo ofrecen ya un marco suficiente a nivel de la UE. Corresponde a los Estados miembros, a las regiones y a los entes locales interpretar lo que estos marcos significan para las zonas rurales y la política de desarrollo rural. Sólo así se podrá resolver el dilema entre el deseo de un enfoque más estratégico de la política rural al nivel de la UE y la necesidad de mantener suficiente flexibilidad en el plano nacional, regional y local.

2.4

El CDR acoge con satisfacción la propuesta que garantiza que los Estados miembros consultarán a sus entes locales y regionales. No obstante, expresa su preocupación con respecto al tiempo dado a los Estados miembros para elaborar sus planes estratégicos nacionales y sus programas para el desarrollo rural. El Comité también lamenta que haya que presentar la estrategia nacional a la Comisión antes de presentar los programas de desarrollo rural, cuando ambos están estrechamente relacionados. El Comité propone seguir el mismo procedimiento que para la política regional, donde los Estados miembros pueden presentar el marco estratégico junto con los programas operativos (recomendación 1).

2.5

Con vistas al largo plazo se podría fijar el objetivo de un único fondo regional –eliminando la distinción entre el fondo para política rural y el fondo para política regional– y en el cual, sobre la base de una sola estrategia coherente para todo el territorio regional, se tuviesen en cuenta las oportunidades y problemas de cada una de las regiones.

2.6

La política rural se lleva a cabo a través de uno o varios programas de desarrollo rural. Sobre la base de un análisis de los puntos fuertes y débiles de la región y del Estado miembro, el programa de desarrollo rural establece medidas relativas a las necesidades de la región o del Estado miembro en cuestión. Ello puede entrar en conflicto con la aportación mínima prevista en el artículo 16 de la propuesta de Reglamento en lo que se refiere a la contribución de la UE para cada una de las prioridades (respectivamente 15 % — 25 % — 15 %). El Comité reconoce la necesidad de equilibrio en los gastos de política rural. Desde este punto de vista, conviene fijar –principalmente para la tercera prioridad: diversificación de la economía rural– una contribución mínima. En efecto, las evaluaciones de los diversos programas rurales para el período 2000–2006 ponen de relieve que precisamente esta parte de la política rural es la menos desarrollada. No obstante, el reparto de los fondos entre las prioridades debe reflejar también el análisis de los puntos fuertes y débiles recogidos en el programa. Por ello, el Comité pide que se recurra a la posibilidad de desviarse de los porcentajes fijados en el artículo 16 cuando los análisis mencionados anteriormente lo justifiquen adecuadamente (recomendación 3).

2.7

El reparto de los fondos no debería tener tampoco un efecto inhibidor sobre proyectos que, entrando en el campo de aplicación del Reglamento, quedan sin embargo fuera del ámbito de un objetivo prioritario. No obstante, esta posibilidad parece quedar excluida por lo dispuesto en el artículo 71.6 –cada operación podrá financiarse únicamente con cargo a un solo eje prioritario del programa de desarrollo rural–. El Comité propone por tanto modificar dicho artículo en tal sentido (recomendación 19).

2.8

El nivel de detalle de la propuesta de Reglamento es a veces llamativo, sobre todo en comparación con los reglamentos de política regional. Hay asuntos que es mejor encomendárselos a los encargados de elaborar los programas de desarrollo rural. Algunos ejemplos son la limitación de la ayuda a las pequeñas empresas y microempresas para la mejora de la transformación y comercialización; lo establecido en el artículo 50 en el sentido de que la ayuda a la diversificación se limite a uno de los hijos de los agricultores, y por último, los importes máximos de la ayuda de la UE fijados en el anexo.

2.9

Una de las conclusiones de la Conferencia de Salzburgo fue que «la vitalidad del campo es esencial para la agricultura porque la actividad agraria es esencial para un campo vivo». Es muy importante que en los programas de desarrollo regional se preste suficiente atención a la instalación de jóvenes agricultores. Actualmente se carece de una política integrada para jóvenes agricultores. Un paquete de ayuda inicial es un ejemplo de tal política integrada en la que se integran en un único proyecto todos los asuntos que tienen que ver con el traspaso de una empresa y la implantación del nuevo agricultor.

2.10

El Comité de las Regiones toma nota de la propuesta de abandonar los criterios socioeconómicos para la designación de «dificultades en zonas distintas de las de montaña» y de alinear la base de cálculo para las indemnizaciones con los pagos en el marco de los programas agroambientales. Aunque los motivos de la Comisión Europea al respecto están claros, el Comité manifiesta su preocupación por las consecuencias que la modificación de los criterios puede tener para las explotaciones agrarias en las zonas afectadas. En el caso de que la modificación tuviera consecuencias socioeconómicas importantes, debería preverse la adopción de otras medidas para mitigar el impacto. Como mínimo debería examinarse la posibilidad de establecer un plazo transitorio para la supresión gradual de la ayuda a agricultores en zonas que pronto no podrán optar a ella.

2.11

El Comité se congratula de que, a partir de ahora, puedan participar también en las ayudas agroambientales otros propietarios de tierras distintos de los agricultores. Dichos propietarios pueden ser, efectivamente, el eslabón que falta en la gestión de las tierras cuando lo que se quiere es cubrir todo el territorio de una zona (y no sólo la parte dedicada a la agricultura). En este contexto, el Comité sugiere explícitamente la posibilidad de incluir otras bases de remuneración para ayudas agroambientales, porque la base actual –que se fundamenta en los costes adicionales y la pérdida de ingresos resultante del cumplimiento de obligaciones contraídas– no siempre es aplicable. Una posibilidad es prever una indemnización basada en la producción real y los beneficios conexos (recomendación 8).

2.12

El incentivo para participar en las ayudas agroambientales –es decir, la posibilidad de aumentar un 20 % la indemnización– ya no figura en la propuesta de Reglamento. En vista de la utilidad e importancia de tales ayudas para la gestión de las tierras agrarias, el Comité lo lamenta, y propone volver a incluir dicho incentivo (recomendación 8).

2.13

Hay diferencias muy significativas entre los países cuya industria forestal está bien desarrollada y aquellos otros en que no lo está tanto. Las propuestas de la Comisión no son suficientemente flexibles para fomentar la forestación en los países en los que este sector es débil. Si no se tienen en cuenta esas diferencias, podría ponerse en peligro el desarrollo de la industria forestal en estos países y podrían perderse las ventajas medioambientales.

2.14

Año tras año, un gran número de agricultores buscan trabajo fuera del sector agrario, cosa que, en determinadas regiones, puede agravar el problema de la despoblación. En combinación con la creación de empleo es preciso prestar atención a la reconversión profesional de los agricultores y a la posibilidad de la agricultura a tiempo parcial. El programa de desarrollo rural –especialmente en las regiones que menos se beneficien de las ventajas de los Fondos Estructurales (en concreto, el Fondo Social Europeo (FSE)– deberá dejar margen para tal reconversión y/o para la diversificación, entre otras cosas para incluir las actividades no agrarias. En las regiones en que el FSE esté más concentrado, los programas de este Fondo deberían mencionar explícitamente la posibilidad de reconversión y ejercicio de la pluriactividad de los agricultores.

2.15

Las zonas rurales de la Unión ofrecen un valioso patrimonio natural y cultural que puede tener un papel importante en la diversificación de la economía rural. No obstante, la capacidad del sector turístico local para utilizar este elemento de atracción de un modo sostenible y para brindar al turista una experiencia de alta calidad se ve obstaculizada con frecuencia por un bajo nivel de prestación de servicios o un desarrollo inadecuado del producto. Por consiguiente, es fundamental que en la medida relativa al turismo incluida en el artículo 52 del Reglamento se haga una referencia específica a la formación (recomendación 12).

2.16

Las mujeres desempeñan un papel importante en la diversificación de la economía rural, pero también suelen enfrentarse con problemas específicos, como un acceso más limitado al capital para poner en marcha una empresa. El Comité considera conveniente que el Reglamento contribuya a una mayor participación de las mujeres en la economía rural (recomendación 11). Internet reviste un valor inestimable para la diversificación de la economía rural. Sin embargo, muchas zonas rurales apenas tienen acceso a Internet o no lo tienen en absoluto. El Comité celebra, por lo tanto, la propuesta de la Comisión de utilizar el FEADER para dotar a las zonas rurales de suficientes infraestructuras TIC. Esto contribuirá en gran medida a colmar esta «brecha digital», al tiempo que las zonas en cuestión se harán más atractivas para el establecimiento de nuevas empresas, y las empresas ya implantadas podrán acceder a nuevos mercados. Asimismo, se podría adoptar medidas adicionales en el marco de la prioridad de diversificación de la economía rural a través del FEADER.

3.1

El Comité atribuye gran importancia a la participación de los entes regionales y locales en la elaboración y ejecución de los programas para el desarrollo de las zonas rurales, y considera que este papel debería quedar más claramente reflejado en la propuesta de Reglamento (recomendación 13). El Comité pide que las estrategias nacionales dejen margen suficiente para una intervención específica de las regiones y municipios (véase también punto 2.2). Además, considera importante que las estrategias tengan en cuenta la necesidad de una ordenación del territorio equilibrada en todas las regiones. Un exceso de normas comunitarias o nacionales en relación con la estrategia que se deba seguir puede tener un efecto paralizador en la adopción de iniciativas regionales adaptadas a las oportunidades y problemas locales.

3.2

Se necesita un trabajo «a la medida» en lo que concierne a la programación, la financiación y el control. Por ello, es sorprendente que la propuesta de Reglamento establezca que los Estados miembros pueden elaborar un programa de desarrollo rural al nivel nacional o regional. Sería mejor dar mayor libertad al respecto, incluida la posibilidad de combinar programas regionales y nacionales. Además, precisamente en los Estados miembros de estructura federal se ha revelado útil, en el actual período de ayudas, la posibilidad de autorizar reglamentaciones marco nacionales que luego puedan incorporarse a los programas regionales (recomendación 2).

3.3

El Comité suscribe la propuesta de aplicar la tercera prioridad preferentemente a través de estrategias de desarrollo local. Es indiscutible que las nuevas actividades económicas son de importancia vital para las zonas rurales. Estas actividades son complementarias de las agrarias. Las nuevas actividades, no obstante, deben incorporarse con cuidado para no afectar a la calidad de las zonas rurales. A este respecto el Comité de las Regiones se suma a la opinión del Comité Económico y Social Europeo (3) de que se debe evitar la «urbanización del campo», es decir, la aplicación de las mismas acciones de desarrollo en las zonas rurales y en las zonas urbanas. Esto rige naturalmente para las zonas sometidas a la presión urbana, en las cuales es de gran importancia, para la calidad de vida en las zonas urbanas, preservar las propiedades específicas del espacio rural. Los problemas que se plantean en estas zonas, entre ellos los relacionados con la agricultura urbana, requieren un enfoque muy diferente del adoptado para abordar los problemas de las zonas rurales más periféricas. El Reglamento debe brindar al respecto suficiente margen de acción.

4.1

El Comité concede gran importancia al programa LEADER y, por ello, lamenta la posición poco clara de este programa en el Reglamento. LEADER, por una parte, se presenta en el artículo 4.2 como cuarto eje prioritario y, por otra, como método para dar forma a las medidas de los tres primeros ejes prioritarios. El Comité pide que se dé a LEADER el lugar que le corresponde: una prioridad aparte, comparable al papel desempeñado por Interreg en la política regional. La integración de LEADER entraña el riesgo de que se pierda el carácter único y el valor añadido del enfoque. El Comité pide a la Comisión que especifique en la propuesta de Reglamento el futuro papel de LEADER y que resalte claramente la posición de LEADER como eje prioritario aparte.

4.2

Con respecto a la aplicación de estrategias locales, el artículo 63.1 parece sugerir que éstas deben cumplir todos los objetivos establecidos para los cuatro ejes prioritarios. Ello está en contradicción con el artículo 62 a), en el que se afirma que a través del enfoque LEADER se podrán alcanzar los objetivos de uno o varios de los tres ejes prioritarios. El Comité propone eliminar esta contradicción del Reglamento (recomendación 14).

4.3

El Comité de las Regiones suscribe la propuesta de reservar para LEADER una parte de los fondos comunitarios a disposición de los Estados miembros, con arreglo a las necesidades de las zonas afectadas. También apoya la propuesta de crear una red europea para el desarrollo rural. Cabe aprovechar para ello la experiencia adquirida en la creación de las redes nacionales LEADER. No obstante, el Comité advierte del peligro de que se repitan los retrasos inaceptables que se han producido en la puesta en marcha del Observatorio Europeo de Territorios Rurales (LEADER+), el Observatorio Europeo LEADER (LEADER II) y muchas de las redes nacionales de este programa. Tanto la Comisión Europea como los Estados miembros deberían considerar prioritaria la creación de estos órganos desde el principio del periodo de programación. Los entes locales tienen mucha experiencia de trabajo con el enfoque LEADER, enfoque que deberían utilizar los Estados miembros para establecer un marco que les permita aplicar LEADER a escala más amplia.

4.4

El Comité es contrario a reservar una parte sustancial del presupuesto para los Estados miembros que obtengan «los mejores resultados» por lo que respecta al eje LEADER. Esto probablemente conduciría a dar preferencia a proyectos a corto plazo y «fáciles», en detrimento de proyectos a medio y largo plazo. Para que la planificación sea fiable, es preciso establecer qué recursos están disponibles en el Estado miembro de que se trate (recomendaciones 15 y 18).

5.1.

El Comité considera importante que la transición entre el período de programación 2000-2006 y el de 2007-2013 se diseñe de manera tal que no se ponga en peligro la continuidad de las operaciones y medidas. Así pues, deberá garantizarse que las medidas plurianuales previstas en la fase anterior (como las medidas agroambientales) se financien hasta el final del periodo obligatorio y que se mantenga la participación comunitaria prometida (tasa de cofinanciación). Con el fin de poder contar con una política rural efectiva en la UE en la nueva fase, el Comité de las Regiones apoya la propuesta de la Comisión de asignar un presupuesto de 88,75 millardos de euros (sin contar la modulación) destinado a la financiación de la política de desarrollo rural de la Unión. El CDR se opone firmemente a la renacionalización de esta política o de partes de ella.

5.2.

El Comité observa que, conforme a la propuesta de Reglamento, además de las evaluaciones a priori, intermedias y a posteriori debe presentarse también una evaluación continua anual; el Comité se pregunta cuál es el valor añadido de esta evaluación continua anual.

5.3.

Uno de los objetivos de la propuesta de Reglamento es simplificar la legislación en la materia. Para poder apreciar si se ha conseguido tal objetivo es necesario examinar los reglamentos de aplicación. Teniendo en cuenta la experiencia que tienen los miembros del Comité en la aplicación de la política en este ámbito, el Comité acogería con satisfacción que se le consultase también sobre dichos reglamentos, al objeto de poder emitir un dictamen.