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COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, EL PARLAMENTO EUROPEO, EL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y EL COMITÉ DE LAS REGIONES Mejora de la protección del transporte marítimo

(presentada por la Comisión)

1. Introducción

El pasado reciente ha demostrado que ningún país del mundo está al abrigo de la amenaza terrorista. Con independencia de su motivación, una acción terrorista puede producirse en cualquier momento y lugar. El mundo marítimo no escapa a esta situación.

Por desgracia, ello no supone novedad alguna para la Unión Europea, varios de cuyos Estados miembros han tomado numerosas medidas para proteger a sus ciudadanos y modos de transporte. Por su parte, la Comisión ya abordó el tema de la protección de los pasajeros a bordo de buques de crucero en Europa en su Libro Blanco sobre los transportes [1]. Considera la Comisión que, a partir de ahora, habrá que mejorar la protección de la totalidad de la cadena logística que engloba el transporte marítimo, desde el proveedor al consumidor. Puesto que la seguridad de la cadena de transporte es siempre igual a la del eslabón más débil, un planteamiento que aborde la dimensión multimodal en paralelo permitirá mejorar la protección del transporte en su conjunto.

[1] COM(2001) 370, 12 de septiembre de 2001.

Por otra parte, en su Comunicación "Hacia una gestión integrada de las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea" [2], la Comisión propone mecanismos de trabajo y cooperación a nivel de la Unión Europea para permitir a los encargados de los controles de las fronteras exteriores coordinar sus acciones operativas en el marco de una estrategia global, teniendo en cuenta el aspecto pluridimensional de esa gestión. La Comunicación, enfocada a las personas, se basa en la normativa Schengen. Será seguida por una segunda comunicación dedicada a los bienes y mercancías de toda naturaleza.

[2] COM(2002) 233 final, 7 de mayo de 2002.

La presente Comunicación trata, como primera etapa, el componente marítimo de la cadena logística.

1.1. Compendio de posibles amenazas

Cualquier buque puede convertirse en arma si se le da esa finalidad, o en vector de un arma de destrucción masiva, o en medio de transporte inconsciente de una carga malévola, a menos que se tomen medidas adecuadas en materia de protección marítima y control. Es posible asimismo emprender acciones terroristas contra un buque, por ejemplo, utilizando otro barco, o bien desde el interior, por parte de terroristas que lo aborden por la fuerza o que se hayan infiltrado previamente. Los buques de pasaje constituyen blancos potenciales de especial relevancia, debido al número de vidas inmediatamente amenazadas. También los buques de carga son vulnerables, y pueden convertirse en peligrosos vectores. Por ejemplo, la naturaleza de ciertas cargas peligrosas podría inducir a grupos terroristas a intentar hacer explosionar esos buques en zonas portuarias, con consecuencias humanas y medioambientales fácilmente imaginables. Por último, está el transporte ilícito de productos nucleares, bacteriológicos o químicos por vía marítima, para su posterior utilización contra el país de destino la carga.

1.2. Papel del transporte marítimo en el comercio de la Unión Europea

El transporte marítimo es vital para la fortaleza económica y comercial de la Comunidad, tal como demuestran los datos que se ofrecen a continuación. Por lo tanto, es primordial mejorar su protección para conservar, e incluso incrementar, dicho papel, así como la confianza de los operadores. Los esfuerzos que requiere la mejora del nivel de protección de los buques y los puertos de la Comunidad deben considerarse a la luz de la importancia que la flota y el comercio marítimo revisten para la economía de la Unión Europea, según se expone en las secciones 1.3 y 1.4.

Las importaciones de la Unión Europea procedentes de terceros países representan el 17% del total mundial. En valor global, las exportaciones de la Unión Europea ascendieron en 2001 a 981 millardos de euros aproximadamente, y las importaciones, a 1027 millardos [3]. De hecho, la Unión Europea es el primer socio comercial de dos terceras partes del planeta. Mantener los mercados -y las fronteras- abiertos, es evidentemente uno de los principales objetivos de la política comercial de la Unión Europea.

[3] Fuente: Comisión Europea, DG TRADE.

El sistema logístico marítimo de la Unión Europea, incluido el transporte marítimo de mercancías, los puertos y los servicios portuarios, interviene en más de dos terceras partes del total del comercio entre la Comunidad y el resto del mundo. Así pues, es importante mejorar la protección del transporte marítimo, conservando al mismo tiempo sus condiciones de competitividad y facilitando el comercio.

1.3. Flotas abanderadas y flotas controladas por la Unión Europea

La proporción de la flota mundial controlada por armadores europeos se ha mantenido en torno al 34% del tonelaje mundial en los diez últimos años.

La flota comunitaria se compone [4] aproximadamente de 8 800 buques, entre los cuales se cuentan 1 966 petroleros, 1 702 graneleros, 1 104 portacontenedores, 3 428 buques de carga diversos (carga clásica y transbordo rodado) y 685 buques de pasaje. En volumen, posee una capacidad de transporte de 257 millones de toneladas, incluidas más de 3,15 millones de TEU (contenedores). En tonelaje, un 67% de la flota está matriculada fuera de la Unión Europea: una proporción importante de los buques matriculados en Panamá, Liberia, Bahamas, Chipre y Malta está controlada por armadores y operadores de la Unión Europea, lo cual no debe constituir una sorpresa. En cuanto a la flota abanderada en Estados miembros de la Unión Europea, supone el 13% del tonelaje mundial total, es decir, aproximadamente 102 millones de toneladas, y se compone de más de 4 200 buques. Esta flota emplea a 180.000 marinos, el 40% de los cuales son ciudadanos de terceros países.

[4] Datos a 1 de enero de 2001, buques de arqueo bruto igual o superior a 1000. Fuente: Institute of Shipping Economics and Logisitics, Shipping Statistics 2001.

1.4. Los puertos de la Comunidad

La Unión Europea cuenta con 35.000 kilómetros de costas y centenares de puertos marítimos. Por los puertos europeos transitan todos los años 2 millardos de toneladas de mercancías diversas, necesarias para la economía europea y el comercio con las demás zonas del mundo (hidrocarburos, combustibles sólidos y minerales, productos manufacturados). Hay que recordar que el 90% del comercio de petróleo con la Unión Europea se realiza por vía marítima, y cerca del 70% de las importaciones transitan junto a las costas de Bretaña y por el Canal de la Mancha. El volumen de operaciones (en millones de toneladas/km) de los puertos de la Unión Europea registró las cifras siguientes en 1999:

>SITIO PARA UN CUADRO>

Cuadro 1. Estimación del volumen de operaciones realizadas en los puertos de la Unión Europea en 1999 desglosada por zonas, en millones de toneladas/km - DG TREN

La lista de los 25 puertos europeos más importantes por volumen de tráfico y evolución en tonelaje durante el período 1996-2000 figura en el Anexo I. Conviene señalar el carácter heterogéneo de los servicios portuarios y la diversidad de los puertos incluidos en la lista (en categoría, titularidad, tamaño, función y características geográficas).

Apenas es posible establecer una tipología estricta de los puertos. Aunque existe un cierto número de puertos especializados en determinados sectores, por ejemplo, el sector petrolero y químico, automóvil, o servicios de transbordadores, la mayoría están abiertos a todas las actividades, incluso en el interior de su recinto portuario.

El crecimiento del transporte marítimo se concentra en los contenedores, en buques cada vez más grandes, en terminales portuarias especializadas y en servicios regulares de transbordadores. Desde principios de los años 90 crece el número de los denominados "centros de transbordo" (transhipment hubs), un nuevo tipo de puerto y sistema de almacenes.

* * *

La vocación marítima de la Comunidad y la importancia del comercio por mar para la fortaleza de nuestra economía aconsejan mejorar la protección marítima a nivel mundial y, en particular, dentro de la Unión Europea, frente a la situación cuando menos incierta que se vive actualmente en relación con el terrorismo.

2. Sensibilización internacional ante la imperiosa necesidad de mejorar la protección del transporte marítimo

Esta sensibilización se ha traducido recientemente en una multiplicación de los trabajos e iniciativas, tanto en los foros y organizaciones internacionales como en el nivel regional.

2.1. Organización marítima internacional (OMI)

Los trabajos sobre protección marítima comenzaron en la OMI en febrero de 2002, y finalizaron el 12 de diciembre de ese mismo año con la Conferencia Diplomática que enmendó el Convenio internacional para la seguridad de la vida humana en el mar (Convenio SOLAS), y adoptó el nuevo Código internacional para la protección de los buques y de las instalaciones portuarias (Código PBIP).

El Convenio SOLAS se había limitado hasta entonces a la seguridad del transporte marítimo. Las enmiendas aprobadas, así como el Código PBIP, tienen por objetivo regular el aspecto de la protección marítima tanto en la navegación propiamente dicha como en las instalaciones portuarias [5].

[5] Por instalaciones portuarias debe entenderse las que realizan las actividades de interfaz entre el buque y el puerto.

Las enmiendas al Convenio SOLAS y la Parte A del Código PBIP tienen carácter obligatorio; por su parte, la Parte B de este último está constituida por recomendaciones cuya aplicación se solicita a los Estados Partes.

Estas disposiciones se aplican a los buques de pasaje, buques de carga de arqueo superior o igual a 500, unidades móviles de perforación mar adentro e instalaciones portuarias que presten servicio al tráfico internacional.

Las disposiciones obligatorias constituyen un marco imprescindible para la mejora de la protección marítima. Prescriben un marcado permanente del número de identificación del buque, un sistema de identificación automática, una alarma de protección del buque para difundir la alerta en caso de acción hostil, y el denominado registro sinóptico continuo, auténtico documento de identidad en el que se reseña la vida del buque.

Asimismo prescriben un conjunto de medidas activas y pasivas de protección, articuladas en tres niveles de seguridad (normal, reforzado y excepcional) cuya utilización se vincula a un análisis de riesgos. En particular, se establece la obligación de designar a responsables de la aplicación de las medidas de protección (oficiales de protección del buque, de la compañía y de la instalación portuaria), diseñar planes de protección en función de los oportunos análisis de riesgos (para buques e instalaciones portuarias) y expedir el nuevo certificado internacional de protección del buque. Completan este dispositivo otras medidas en materia de formación y practicas del personal.

Se prevé también la posibilidad, en función de los posibles riesgos para la población, los bienes y el medio ambiente, de establecer entre el buque y la instalación portuaria que lo acoge una "declaración de protección" que establezca sus responsabilidades respectivas. Además, es posible la aplicación de medidas de control del buque con fines de protección, tanto en puerto como antes de penetrar en él, por parte de las autoridades del Estado rector del mismo. Por otra parte, se definen claramente las competencias y obligaciones de los diferentes partícipes (gobiernos contratantes, compañías, capitanes, instalaciones portuarias).

La Parte B del Código PBIP está compuesta por un conjunto de recomendaciones detalladas, que servirán para orientar la aplicación de la disposiciones obligatorias. Por lo que respecta a la responsabilidad de los Estados contratantes, se dan a éstos orientaciones para que designen una organización de protección reconocida (encargada de prestar servicios de protección a las instalaciones portuarias y los buques) y puntos de contacto nacionales o regionales de protección marítima, así como otras directrices sobre gestión de los niveles de protección e intercambio de información. Esta parte del Código PBIP presenta también propuestas detalladas, tanto para los buques como para las instalaciones portuarias, en relación con los análisis de riesgo y los planes de protección que deberán establecerse, así como en materia de formación y prácticas del personal. También se indica en qué casos y de qué manera deberá cumplimentarse la declaración de protección marítima entre el buque y la instalación portuaria de acogida.

2.2. Organización Internacional del Trabajo (OIT)

La gente de mar participa directamente en el transporte internacional de mercancías (incluidas las sustancias peligrosas) y pasajeros, y puede circular por todas las zonas portuarias, incluidas las de acceso restringido.

La particular naturaleza de las condiciones de vida y trabajo de la gente de mar es la causa de que la Organización Internacional del Trabajo (OIT) haya aprobado gran cantidad de convenios y recomendaciones destinados especialmente a ella. En enero de 2001, la OIT decidió convocar una sesión marítima de la Conferencia de la Organización en 2005, con el fin de aprobar un instrumento único que reagrupe en lo posible la totalidad de las normas marítimas contenidas en la cincuentena de convenios y recomendaciones hoy vigentes.

Sin embargo, en marzo de 2002 se decidió incorporar al orden del día de la 91 sesión de la Conferencia Internacional de junio de 2003 una cuestión urgente relativa a un sistema más seguro de identificación de la gente de mar, con vistas a la revisión del Convenio 108 relativo a los documentos nacionales de identidad de la gente de mar, que data de 1958.

Una de las cuestiones más destacadas en los trabajos de la Organización Marítima Internacional en relación con la protección marítima es justamente la identificación de la gente de mar, que es competencia de la OIT. La gente de mar debe contar con un documento de identidad que permita su identificación "positiva y verificable": "positiva", porque se asegure que la persona en posesión del documento es efectivamente aquélla para la cual el documento fue expedido, y "verificable" gracias a un control que acredite la autenticidad del documento con respecto a su origen.

2.3. Organización Mundial de Aduanas (OMA)

En junio de 2002 el Consejo de la OMA aprobó una resolución sobre la protección y facilitación del comercio en la cadena logística internacional. En el seno de su Secretaría General se creó un grupo operativo organizado en torno a cinco temas prioritarios [6], al que se encomendó la definición de medidas para proteger el comercio internacional contra los ataques terroristas y la cadena logística internacional contra su utilización para el transporte ilícito de armas de destrucción masiva con fines de terrorismo.

[6] "Asuntos legales y de procedimiento", "Asuntos comerciales y relaciones con otras organizaciones", "Desarrollo de capacidades", "Aplicación e información", "Promoción".

De dichos trabajos se esperan los siguientes resultados:

- Elaboración de un instrumento de evaluación de necesidades que ayude a las autoridades aduaneras a establecer regímenes de protección de la cadena logística;

- Acceso de las autoridades aduaneras a una base de datos de la OMA sobre verificaciones técnicas y material de detección;

- Revisión del Convenio de la OMA de 1972 sobre contenedores;

- En particular, por lo que respecta al grupo operativo citado, se esperan los siguientes resultados en junio de 2003:

- Revisión del modelo de datos de la OMA para incluir los principales elementos que permitan a las aduanas detectar envíos de alto riesgo;

- Elaboración de directrices que permitan a los miembros de la OMA adoptar una base jurídica para la recogida, transmisión e intercambio de datos aduaneros, sin perjuicio de la confidencialidad de los mismos;

- Elaboración de directrices que fomenten la cooperación entre aduanas y empresas para mejorar la protección de la cadena logística y facilitar el flujo del comercio internacional.

2.4. G8

La cumbre de KANANASKIS (26 y 27 de junio de 2002) abordó estos temas tanto desde el punto de vista de la protección marítima de general como del caso particular de los contenedores.

Los miembros del G8 acordaron una serie de iniciativas en colaboración para favorecer la protección del transporte, facilitando al mismo tiempo el comercio. El G8 adoptará las siguientes iniciativas:

- Protección marítima

Apoyar, en el seno de la Organización Marítima Internacional (OMI) la modificación del Convenio internacional para la seguridad de la vida humana en el mar (Convenio SOLAS) con el fin de:

- Adelantar a diciembre 2004 la fecha de instalación de los sistemas de identificación automática a bordo de determinados buques.

- Hacer obligatoria la presencia de planes de protección y oficiales de protección a bordo de los buques antes de julio de 2004.

- Hacer obligatorias, antes de julio de 2004, la elaboración de planes de protección marítima y la realización de evaluaciones de protección de las instalaciones portuarias en los puertos visitados por buques en viaje internacional.

- Protección de contenedores

- De concierto con las organizaciones internacionales interesadas, trabajar diligentemente en la elaboración y aplicación de un régimen de protección reforzada para contenedores a escala mundial, a fin de identificar e inspeccionar los que presenten un elevado riesgo y garantizar su integridad en todo su trayecto.

- En colaboración con los países interesados que no sean miembros del G8, desarrollar proyectos piloto para la modelización de un régimen integrado de protección de contenedores.

- Aplicar diligentemente, en la media de lo posible antes de 2005, normas comunes para las declaraciones de aduana electrónicas y, en el seno de la Organización Mundial de Aduanas (OMA), fomentar la aplicación de las mismas normas comunes por parte de los países no miembros del G8.

- En el seno del G8 y de la OMA, iniciar diligentemente los trabajos para exigir el envío de información previa sobre contenedores por vía electrónica, incluidas su situación y las condiciones de su transporte, lo más pronto posible en la cadena logística.

Por último, los miembros del G8 han acordado elaborar, en el seno de las Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales competentes, un régimen de protección eficaz y proporcionado para el transporte terrestre y la distribución de materias peligrosas que puedan suponer riesgos importantes.

El desarrollo de estas actividades será objeto de una evaluación semestral por parte del G8.

2.5. Iniciativas estadounidenses

Tras los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001, los Estados Unidos de América adoptaron medidas de protección unilaterales, a menudo adelantándose a los calendarios de entrada en vigor de las disposiciones que se estaban negociando en las instancias internacionales. En particular, en el ámbito del transporte marítimo, la protección es considerada "asunto de seguridad interior".

Se han multiplicado las iniciativas parlamentarias. Concretamente, el 14 de noviembre de 2002 el Congreso aprobó la "Ley de protección marítima de 2002" (« Maritime Security Act of 2002 ») (S.1214). Cuando se aplique plenamente, esta medida impondrá importantes obligaciones de protección al sector marítimo.

Asimismo, la creación, efectiva a partir del 1 de marzo de 2003, de un gran ministerio de seguridad interior, (Department of Homeland Security), que reagrupa más de 20 organismos gubernamentales activos en este ámbito) impulsa las actividades de las diferentes administraciones que se ocupan de las cuestiones de seguridad.

En este contexto, destacan tres tipos de medidas recientes en el ámbito del sector marítimo.

Protección de contenedores : desde mediados de 2002, los Estados Unidos han puesto en marcha la denominada "Iniciativa de Protección de Contenedores" (CSI), que, en una primera fase, se aplicará a los 20 puertos [7] europeos y asiáticos que concentran la mayor parte del comercio marítimo de contenedores hacia los Estados Unidos.

[7] Algeciras, Amberes, Bremerhaven, Busan, Felixtowe, Génova, Hamburgo, Hong Kong, Kaohsiung, Kobe, La Spezia, Laem Chabang, El Havre, Nagoya, Rotterdam, Shanghai, Shenzhen, Singapur, Tokio, Yokohama.

Esta iniciativa, aplicada con el apoyo de escuadras de "observadores aduaneros", se articula en torno a los siguientes elementos:

- Establecimiento de criterios de protección que permitan identificar los contenedores de alto riesgo;

- Inspección de los contenedores previa a su llegada a los puertos de los Estados Unidos;

- Utilización de medios tecnológicos para la inspección de contenedores de alto riesgo;

- Utilización de contenedores protegidos que permitan una vigilancia inteligente.

Las aduanas americanas han persuadido a las autoridades competentes de los Estados miembros, así como a las de la mayor parte de los países asiáticos interesados, de que se adhieran a esta iniciativa [8]. Además, otros puertos se han incorporado también a la CSI [9]. Por desgracia, estas disposiciones han sido concebidas y aplicadas sin tener en cuenta el acervo comunitario y sin concertación con la Comisión, que se ha visto obligada a reaccionar conforme a las disposiciones del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.

[8] El 13 de febrero de 2003, los únicos puertos que no habían firmado los acuerdos, entre los enumerados en la nota anterior eran los de Kaohsiung (Taiwan) y Laem Chabang (Tailandia).

[9] El 13 de febrero de 2003 se firmaron acuerdos con Goteburgo (Suecia) y Tanjung Pelepas (Malasia).

Regla del "preaviso de 24 horas": En agosto de 2002, las aduanas estadounidenses anunciaron su intención de modificar el código aduanero de ese país, introduciendo una norma que obliga a facilitar el manifiesto de carga de los buques con destino a los Estados Unidos 24 horas antes de que se realice la carga en el puerto de origen. Como justificación se adujo que ello permitirá a las aduanas estadounidenses evaluar el riesgo de amenaza terrorista que puedan suponer los contenedores destinados a su país. La nueva norma entró en vigor el 2 de diciembre de 2002 y se está aplicando desde el 2 de febrero de 2003.

Proyecto de reglamento sobre supresión de los visados de tripulaciones: Esta propuesta, presentada por el Departamento de Estado de los Estados Unidos, pretende acabar con la práctica de expedir visados, a los tripulantes de buques extranjeros que hagan escala en los Estados Unidos basándose en la lista de la tripulación. Hasta ahora, este tipo de visado colectivo se consideraba una práctica aceptable por ambas partes, a pesar de que los Estados Unidos eran el único país marítimo importante que exige visados a los tripulantes de los buques.

2.6. Actuaciones de la Comunidad

La protección marítima figura entre las preocupaciones de la Comisión desde mucho antes del 11 de septiembre de 2001, como lo prueba del Libro Blanco sobre los transportes, en el que ya se hace referencia a la necesidad de mejorar la protección de los pasajeros de los buques de crucero en Europa.

Por esta razón, la Comisión ha apoyado sin reservas la iniciativa de la Organización Marítima Internacional (OMI) para tratar en su seno el tema de la protección marítima.

La Unión Europea necesita soluciones de alcance mundial en materia de protección, en un contexto económico global. Por este motivo, la Comisión estimula y apoya toda iniciativa internacional que produzca resultados tangibles y rápidos. En consecuencia, considera que deben proseguir las discusiones en la OMI y otros foros internacionales (G7/G8,OMA). Con este fin, ha elegido un planteamiento pluridisciplinar (transportes, aduanas, inmigración, comercio, política internacional,...) tanto en sus encuentros con sus socios internacionales, como los Estados Unidos, como en la indispensable coordinación con los Estados miembros respecto de los trabajos sobre protección marítima en el seno de las organizaciones internacionales (OMI, OIT, OMA). En este sentido, la Comisión ha contribuido en gran medida a coordinar las posiciones de los Estados miembros en la Organización Marítima Internacional. Los Estados miembros han respondido de manera muy positiva, presentando varias proposiciones conjuntas para elaborar textos realistas, eficaces y aplicables.

Ahora bien, la Comisión se opondrá a toda medida unilateral que pueda no solamente tener efectos negativos sobre el comercio internacional, sino también resultar incompleta o contraria a los objetivos de protección, que precisan soluciones globales.

En esta perspectiva, parece dudosa la tesis de que el riesgo se contrarresta eficazmente limitándose al problema de los grandes puertos o al transporte de contenedores. De forma similar, la mencionada norma del preaviso de 24 horas, impuesta de improviso, y a pesar de que contribuye a la transparencia necesaria para la protección, alberga riesgos tanto endógenos, pues desatiende lo que sucede en los mismos contenedores que intenta proteger durante el período de 24 horas tras la declaración, y exógenos, por la amenaza que supone para los pequeños explotadores, que no dispondrán del tiempo ni los medios para adaptarse económicamente a la misma.

En esa situación, y a la vista de la diversidad de respuestas de los Estados miembros ante las exigencias estadounidenses, la Comisión obtuvo del Consejo, el 18 de marzo de 2003, una autorización para negociar los asuntos que son competencia comunitaria con el fin de llegar a un acuerdo con las autoridades aduaneras de los Estados Unidos sobre un sistema de control de las exportaciones que integre la necesidad de proteger el tráfico internacional de contenedores. Dicho acuerdo sustituirá a los acuerdos bilaterales celebrados hasta la fecha entre algunos Estados miembros y el servicio de aduanas de los Estados Unidos. El acuerdo se basará en la aplicación de los principios de reciprocidad y no discriminación a la totalidad de los intercambios entre la Comunidad y los Estados Unidos. En un futuro, deberá permitir un control conjunto de la aplicación de medidas concebidas de común acuerdo. Evidentemente, esta cooperación está también abierta a todos nuestros socios internacionales. En ese contexto, conviene señalar que la Comunidad ha puesto en marcha un proyecto piloto para informatizar los controles aduaneros a la exportación, en especial para los casos en que los puntos de exportación y salida de la Comunidad se encuentran en Estados miembros distintos.

Por último, la Comisión no puede admitir que la protección marítima se convierta en un factor de competencia desleal entre los puertos, en particular dentro de la Comunidad. Son necesarias normas comunes de protección, así como criterios comunes aplicados a los controles aduaneros, para posibilitar una gestión integrada de las fronteras. Como se ha indicado en la introducción, el eslabón más débil determina la fortaleza de una cadena de seguridad. Así pues, los controles deberá ser aplicados por todos los participantes, y perturbar lo menos posible, e incluso mejorar, el actual nivel de eficacia del comercio mundial. En consecuencia, la cuestión de la reciprocidad es igualmente importante porque también la seguridad de la Unión Europea está en peligro, y el riesgo puede proceder de cualquier origen, ya sean los Estados Unidos o un tercer país. Por lo tanto, la Comunidad debe asegurarse de que los buques de terceros países que deseen hacer escala en sus puertos operan en condiciones de protección adecuadas. Este es uno de los objetivos que se persigue con la propuesta de reglamento adjunta a la presente Comunicación.

Conviene señalar que el dictamen exploratorio Seguridad de los transportes (CES 1156/2002), emitido por el Comité Económico y Social Europeo en su sesión plenaria del 23 y 24 de octubre de 2002, respalda el análisis de la Comisión, tanto en su diagnóstico como en las soluciones propuestas.

Por otra parte, la Comisión ha emprendido un estudio sobre las consecuencias de un reforzamiento de la protección marítima. En el marco de un enfoque multidisciplinar, la Comisión realiza otros trabajos sobre aspectos relacionados con la protección. Entre otras cosas, se examina la protección de las fronteras exteriores desde el punto de vista aduanero. A su vez, el Consejo ha pedido a la Comisión que realice un estudio de viabilidad sobre los controles y la vigilancia de las fronteras marítimas, en especial para luchar contra la inmigración clandestina por vía marítima. Es evidente que las medidas previstas deberán ser examinadas teniendo en cuenta el contexto multisectorial (aspectos de la protección, la seguridad de la navegación y de los pasajeros, y temas fiscales, comerciales y sanitarios).

Además, la Comunicación COM(2002) 233, citada anteriormente, contiene una propuesta denominada PROSECUR, procedimiento que, en función de la naturaleza de la información y los riesgos, tendrá por finalidad el establecimiento de vínculos e intercambios directos entre las autoridades portuarias, aduaneras, y las encargadas del control de las personas en las fronteras exteriores.

En el marco del plan de gestión de fronteras exteriores (que pone en práctica gran parte de las propuestas contenidas en COM (2002) 233), se están realizando trabajos para poner a punto un modelo común de análisis de riesgos. Aunque en su origen esto se inscribe en la gestión de las fronteras exteriores, el modelo podría tal vez contribuir al desarrollo de otros similares para la mejora de la protección marítima (y a la inversa).

3. La protección marítima: un reto de eficacia, coherencia y reconocimiento mutuo

Tener en cuenta los aspectos relacionados con la protección del tráfico marítimo no debe conducir a una proliferación de medidas desproporcionadas y exageradamente costosas, dictadas por la mera emulación, y que pueden tener más de gestos para la galería que de eficacia.

Por este motivo, es imprescindible partir de un análisis realista de los riesgos. Tal análisis debe ser objeto de reevaluaciones periódicas que permitan aprobar las medidas de seguridad indispensables en el actual entorno internacional, al mismo tiempo que se controlan los costes. Todo dispositivo de protección implica medidas permanentes, como el establecimiento de planes, la designación de autoridades responsables o la implantación de tecnologías, pero también comprende disposiciones variables que sólo se aplican en función de una sana gestión del riesgo, cuando la situación así lo justifica. A menudo, estas medidas complementarias son las que consumen más recursos de todo tipo y, por tanto, conviene justificar su utilización. Este tipo de enfoque caracteriza las medidas adoptadas por la Organización Marítima Internacional.

Por otra parte, los aspectos relacionados con la "protección" del transporte marítimo deben integrarse en todas las fases de las operaciones. Aunque tales aspectos no han constituido hasta la fecha motivo de preocupación importante, deben convertirse en un modo de pensar subyacente a toda actuación en la materia, y ello de manera realista, es decir, sin exageraciones. Por ejemplo, es evidente que en los mayores puertos de la Comunidad no puede inspeccionarse todos los contenedores, ni siquiera con aparatos de radiografía. En cambio, parece igualmente inconcebible que se siga aceptando que el contenido de los contenedores se designe con la expresión "said to contain" ("Supuestamente contiene..."). En lo sucesivo serán necesarias mayor claridad y transparencia en todas las etapas de la cadena logística. A ello deberán contribuir los avances tecnológicos y nuevos esfuerzos de organización, así como de responsabilización. A este precio podrán asegurarse la protección del transporte y, al mismo tiempo, la fluidez del comercio internacional.

También parece importante subrayar que las medidas que se aplicarán para reforzar la protección del transporte marítimo no supondrán simplemente un coste añadido. También repercutirán positivamente en la protección de los trabajadores portuarios y la gente de mar, así como de los pasajeros y los suministros estratégicos, y surtirán efectos positivos indirectamente en los ámbitos de la lucha contra todo tipo de tráfico ilegal, así como en la fiscalidad y la seguridad de las mercancías transportadas. En efecto, los controles que traen consigo estas medidas tendrán un efecto disuasorio y facilitará la represión del tráfico ilícito y el fraude [10]. Por último, la nueva transparencia de las operaciones permitirá organizar y planificar mejor estas últimas en beneficio de todos los operadores eficaces y honrados.

[10] Por ejemplo, si la instalación de escáneres para contenedores en el puerto de Rotterdam costó 15 millones de euros, su utilización ha generado en un año 88 millones en concepto de ingresos de aduanas y fiscales, aun cuando sólo una media del 2% de los contenedores se someten a tales controles.

3.1. Aplicación de las medidas de protección de las operaciones marítimas

Se trata de las medidas adoptadas el 12 de diciembre de 2002 en la Conferencia Diplomática de la Organización Marítima Internacional. Dichas medidas afectan a los buques, las compañías marítimas y las instalaciones portuarias. Las medidas deberán aplicarse con la mayor celeridad posible y, en todo caso, ser efectivas antes del 1 de julio de 2004. La Comunidad, cuyos Estados miembros son Partes en las enmiendas del Convenio SOLAS y el Código PBIP, deberá desempeñar un papel impulsor activo y aplicar íntegramente las disposiciones adoptadas por la OMI.

3.1.1. El transporte marítimo internacional

Las disposiciones que se acaban de mencionar se aplican al transporte marítimo internacional. La prevención y represión de actos terroristas obligan a adoptar medidas de protección cuya aplicación compete principalmente a los Gobiernos Contratantes. Sin embargo, es importante garantizar la aplicación homogénea de tales medidas en el interior de la Comunidad, con el fin de mantener el nivel de calidad y eficacia de nuestros intercambios internacionales y evitar los factores de competencia desleal entre puertos.

La aplicación eficaz de las medidas de protección marítima requiere un intenso trabajo de preparación por parte de los interesados (compañías marítimas, autoridades portuarias), pero también de los Gobiernos Contratantes, sobre los que recaen responsabilidades esenciales. Sin volver a la descripción detallada de la sección 2.1, hay que subrayar que los gobiernos deberán haber implantado numerosas medidas antes de junio de 2004. En particular, se deben establecer las reglas que definan los tres niveles de protección y las condiciones de su aplicación, aprobar las evaluaciones de protección de las instalaciones portuarias que deberán realizarse, fijar la lista de instalaciones portuarias que habrán de designar a un oficial de protección y preparar un plan de protección, validar dicho plan, así como los planes de protección de los buques sujetos a su jurisdicción, expedir los certificados de protección de esos buques y definir las medidas de control que conviene organizar.

Por otra parte, las compañías marítimas deberán designar a sus oficiales de protección, así como a los de sus buques, efectuar las evaluaciones de protección y elaborar los planes de protección de sus buques, y dotar a estos últimos de los medios técnicos (sistema de identificación automática (SIA), dispositivos de difusión de alerta, marcados) previstos en las nuevas disposiciones de la OMI.

La Comisión subraya que, por su parte, patrocinará la investigación tecnológica y fomentará las aplicaciones de radionavegación por satélite (GALILEO y GPS) que, junto con una política de radiotelecomunicaciones eficaz, permitirán no solamente mejorar la protección, sino también la seguridad marítima, la navegación y la gestión.

***

Ahora bien, las enmiendas al Convenio SOLAS y la parte A del Código PBIP, aun teniendo carácter obligatorio, pueden prestarse a diversas interpretaciones y adaptaciones; la Parte B del Código PBIP contiene recomendaciones cuya aplicación se solicita a los Estados Partes.

Así pues, la Comisión considera indispensable proporcionar una base para la interpretación y aplicación armonizadas de esas disposiciones, así como para el control comunitario de las mismas, con el fin de ofrecer a los Estados miembros las mejores condiciones posibles para su oportuna aplicación; de este modo, se garantiza también la igualdad de condiciones en toda la Unión Europea en cuanto al acceso y control de mercados y a las actividades vinculadas al sector marítimo.

Por estos motivos, la Comisión considera imprescindible hacer obligatorias determinadas disposiciones, que tienen sólo carácter de recomendaciones en la Parte B del código PBIP, a fin, por una parte, de incrementar el nivel de protección, y por otra, de evitar divergencias de interpretación entre los Estados miembros.

Por último, conviene señalar que algunas disposiciones de las enmiendas de diciembre de 2002 al Convenio SOLAS afectan a una serie de instrumentos preexistentes en el derecho comunitario. Se trata de las prescripciones relativas al sistema de identificación automática, el número de identificación y el registro sinóptico del buque.

3.1.2. Los casos particulares. El tráfico marítimo intracomunitario y los puertos que participan ocasionalmente en el transporte marítimo internacional

Una de las líneas de conducta importantes que caracterizan a la política comunitaria de transportes es el fomento de la diversificación de modos, con el que se pretende evitar la congestión, por no hablar de la saturación, de determinados modos de transporte (en especial, el transporte por carretera). A este respecto, el transporte marítimo entre los Estados miembros y en el interior de los mismos reviste especial relevancia, y conviene preservar la flexibilidad que ofrece.

Para ello, la Comisión considera que las disposiciones alternativas de protección previstas en las enmiendas al Convenio SOLAS deberán aplicarse al transporte marítimo intracomunitario. Por lo tanto, invita a los Estados miembros a celebrar los acuerdos bilaterales y multilaterales previstos en el texto enmendado del Convenio SOLAS [11], en particular, los necesarios para el fomento del transporte marítimo intracomunitario regular de corto recorrido. Sin embargo, para utilizar esta posibilidad dentro de la Comunidad deberán diferenciarse claramente y someterse a obligaciones distintas las instalaciones portuarias que atiendan al tráfico intracomunitario y las utilizadas para el transporte extracomunitario.

[11] Regla 11 (Acuerdos de protección alternativos) del capítulo XI-2 del Convenio SOLAS.

En el caso de los puertos que dan servicio al transporte internacional sólo de forma ocasional, parece inútilmente costoso aplicarles con carácter permanente las medidas previstas en los instrumentos internacionales que venimos considerando. Parece más flexible y económico aplicar esas medidas con carácter temporal, aunque efectiva, cuando se realicen las operaciones de transporte internacional. Por este motivo, la Comisión considera que, en el interior de la Comunidad, deberán utilizarse caso por caso y ad hoc las disposiciones en materia de flexibilidad previstas en el texto enmendado del Convenio SOLAS [12], a fin de limitar su aplicación a lo estrictamente necesario.

[12] Regla 2, párrafo 2 (Aplicación a las instalaciones portuarias que presten servicio ocasionalmente a buques en viaje internacional) del capítulo XI-2 del Convenio SOLAS.

3.1.3. Buques de crucero

Los trabajos de la OMI sobre protección marítima no consideran específicamente a los buques de crucero. Sin embargo, la Comisión opina, y así lo ha señalado en el Libro Blanco sobre los transportes, que merecen atención particular. Habida cuenta de la naturaleza de sus viajes y del importante número de pasajeros que llevan a bordo, esos buques pueden convertirse en objetivo de acciones terroristas, de la misma manera que los demás medios de transporte colectivo. En primer lugar, es importante intensificar el control del acceso a estos buques, en lo que se refiere a las personas, sus bienes y los suministros del buque. Especial mención merecen las disposiciones adoptadas para el embarco de pasajeros a bordo de buques de crucero en el puerto de Génova, que parecen inspiradas en los usos del transporte aéreo. En 2002 la Comisión financió un estudio sobre el reforzamiento de las condiciones de protección de los pasajeros de buques de crucero en los puertos mediterráneos de la Unión Europea. Sus resultados, combinados con los que se espera de otro estudio de mayor envergadura sobre la problemática de la protección portuaria, servirán de base a una próxima iniciativa legislativa en relación con la protección de los puertos. La cuestión del control de pasajeros de los buques de crucero y, en su caso, de los miembros de la tripulación, podría examinarse en el cuadro de la refundición de los textos aplicables en esta materia, en particular, el Manual común relativo a las fronteras exteriores.

Por último, conviene prever medidas de intervención para el caso de actos hostiles en el mar contra buques de crucero. Algunos Estados miembros están ya bien preparados en este ámbito. Sus experiencias merecen generalizarse al resto de la Unión Europea, y conviene desarrollar también protocolos de intervención. La Comisión desea estimular una cooperación más estrecha entre todos los Estados miembros en el ámbito de las medidas antiterroristas [13] en el espacio marítimo para los casos de atentados contra buques comunitarios y, en particular, los que pudieran dirigirse directamente contra buques de crucero y transporte de pasajeros, o indirectamente contra los puertos europeos.

[13] Decisión marco 2002/475/JAI del Consejo, de 13 de junio de 2002, sobre la lucha contra el terrorismo (DO L 164).

3.1.4. Buques destinados al transporte nacional

Para que el dispositivo de protección sea eficaz, conviene que sea lo más global posible. El cuerpo de guardacostas estadounidenses aplica ampliamente este principio cuando prevé, por una parte, aplicar la totalidad de las nuevas reglas de protección de la OMI a todo buque que navegue por aguas norteamericanas, incluidos los destinados al transporte nacional y, por otra parte, conferir carácter obligatorio a la totalidad de la Parte B del Código PBIP.

La Comisión no entiende que medidas de tal alcance sean necesarias en la Comunidad. En cambio, considera indispensable aplicar una serie de disposiciones al transporte marítimo nacional con el fin de alcanzar el objetivo global de la protección del transporte marítimo. Para preservar la igualdad de condiciones de acceso al mercado, la Comisión piensa que esas medidas deben adaptarse uniformemente en todos los Estados miembros. Asimismo, las medidas deben ser proporcionales a los potenciales riesgos. De este modo, se da prioridad al transporte de pasajeros, donde son más graves las consecuencias de un acto ilícito intencional con respecto a las vidas humanas que están en juego. Todo ello no debe entrañar limitaciones excesivas para los servicios marítimos regulares, siempre que no se ponga en peligro el nivel general de protección a que se aspira.

3.2. La protección de los puertos de la Comunidad

El ámbito de aplicación de los trabajos de la OMI en materia de protección marítima se limita a los buques y a las instalaciones portuarias, constituidas por la interfaz buque-puerto [14]. Al margen de esa interfaz, el puerto constituye un lugar de encuentro para los flujos de personas y mercancías que proceden del mar o de tierra adentro. Además, el puerto reúne una variada población de trabajadores, que presenta una diversidad de actividades profesionales indispensable para el buen funcionamiento del comercio.

[14] La Conferencia Diplomática de la OMI otorgó, el 12 de diciembre de 2002, un mandato a la OIT, en colaboración con la OMI para establecer una guía de buenas prácticas que cubra todos los aspectos de la protección de los puertos. Sería deseable extender estas buenas prácticas, no sólo a las gentes de mar, sino también a los trabajadores portuarios y a todos los profesionales que trabajan ocasionalmente en zona portuaria.

Sin necesidad de establecer clasificaciones intangibles y un poco virtuales, la Comisión es favorable a la generalización de determinadas prácticas de sentido común en materia de protección, que tengan en cuenta a la vez un análisis efectivo de los riesgos y la geografía y actividad de cada puerto.

A este respecto, cabe ya señalar algunos elementos constantes. Se deben identificar y diferenciar los flujos de mercancías, pasajeros y trabajadores portuarios que llegan a los puertos por distintos medios de transporte, con el fin de facilitarlos y, al mismo tiempo, simplificar los controles de protección. Deben crearse zonas reservadas de acceso restringido en función de la vulnerabilidad o peligrosidad de las instalaciones que contengan (por ejemplo, zonas de embarco, zonas de almacenamiento de productos vulnerables o peligrosos) [15].

[15] Los informes anuales que elaborará la red temática SIT (Safe Intermodal Transport), financiada por la Comisión durante el período 2003-2006, podrán brindar soluciones en este ámbito.

Asimismo deben racionalizarse los controles de acceso a la zona portuaria, en especial en lo que respecta a las mercancías. La multiplicidad de administraciones competentes contribuye a la complejidad de los trámites, la ralentización de los flujos de tráfico, así como a los errores y omisiones, en particular en los controles de seguridad. En materia de protección de mercancías, las aduanas son la autoridad competente y la más indicada para poner en práctica tales controles, así como para coordinar los que realizan otras administraciones nacionales en sus ámbitos de actividad. La Comisión es favorable a la implantación de "ventanillas únicas" donde estén representadas las diversas autoridades interesadas y en la que se realicen los diferentes controles. Todo pasajero o mercancía que hayan transitado por una de esas ventanillas se considerará seguro y apto para el embarco.

Por otra parte, se debe buscar un mayor intercambio de buenas prácticas entre los puertos de la Comunidad. Una fuente de inspiración posible es el ejemplo del grupo de contacto aduanero RALPH. Este grupo, compuesto por los altos responsables aduaneros de algunos de los mayores puertos de Europa septentrional [16], se reúne periódicamente para definir medidas que creen igualdad de trato en materia de controles de aduanas. Un grupo similar, ODYSUD, agrupa a los puertos del sur de Europa [17].

[16] Rotterdam, Amberes, Felixtowe, Hamburgo y el Havre.

[17] Barcelona, Leixoes, El Pireo, Marsella, Trieste y Koper.

Finalmente, por lo que respecta a la gente de mar, la Comisión entiende que los trabajos en curso en el seno de la OIT para dotar a estas personas de documentos de identidad seguros constituirán una ventaja tanto para la protección marítima como para la mejora de las condiciones de vida y trabajo.

3.3. Mejora de la protección de la totalidad de la cadena logística

La protección marítima depende en gran medida de la seguridad de los demás modos de transporte que abastecen el transporte por mar. La seguridad de toda cadena viene determinada por el eslabón más débil. Esto se verifica especialmente en el caso del transporte marítimo de mercancías, cuyo volumen es de tal magnitud que el control físico de las mercancías a la entrada en zona portuaria sólo es concebible de manera selectiva. El control selectivo se deriva del análisis de riesgo, así como del uso de la documentación y la información disponible. En este ámbito, conviene subrayar el papel esencial que están llamadas a desempeñar las autoridades aduaneras en el control de las mercancías a todo lo largo de la cadena logística internacional.

Lo anterior resulta especialmente pertinente en lo que respecta a los contenedores. Es esencial que, desde que se inicien las operaciones de carga a la puerta del almacén del primer proveedor que haga entrega de una carga para su transporte marítimo, se puedan identificar tanto la mercancía como los participantes en su manipulación (proveedores y transportistas) y sus respectivas responsabilidades, especialmente si se realizan cargas suplementarias.

Todo esto se lleva a cabo hoy de manera imperfecta. Los usos actuales (por ejemplo, declaración escrita de carga, precintos físicos de dudosa inviolabilidad, cargas suplementarias de última hora) constituyen otros tantos límites a la protección, como se pone de manifiesto en la práctica del "Said to contain" ya mencionada.

En razón de lo expuesto, la Comisión apoya el planteamiento del G8 en relación con la protección de los contenedores. Es más, considera que conviene fomentar toda solución tecnológica que conduzca a la construcción de contenedores seguros que permitan una vigilancia inteligente, y generalizar su utilización en todos los modos de transporte [18]. La reciente iniciativa de creación de la aduana informatizada [19] pretende también introducir una solución tecnológica que implique a todos los participantes en la cadena logística de mercancías en la implantación de un sistema de vigilancia informatizada. Esta generalización lleva aparejadas diversas ventajas, la primera de las cuales será un incremento de la protección del conjunto de la cadena de transporte gracias al conocimiento en tiempo real de la naturaleza de las mercancías transportadas, así como de los distintos participantes y sus respectivas responsabilidades. Cabe legítimamente esperar un incremento de la calidad y la eficacia de la cadena de transporte, una menor utilización de la misma con fines ilícitos, y una disminución del número de robos. Asimismo, se simplificará y rentabilizará la gestión de los parques de contenedores, pues todo contenedor podrá utilizarse en cualquier modo de transporte y con cualquier destino [20]. Así pues, parece indispensable la generalización del uso de estos contenedores en un futuro, tanto por razones indiscutibles de protección, como para evitar disparidades de todo tipo entre los diferentes modos de transporte [21]. Además, esta práctica permitiría responder a las necesidades simultáneas de rapidez de tramitación y protección de los contenedores transbordados [22] en puerto, que precisan una atención particular que distan de recibir siempre en el contexto actual

[18] Conviene señalar que el proyecto SIMTAG (Safe and Secure Intermodal Transport Across the Globe) del Quinto Programa Marco de investigación aborda gran parte de estas preocupaciones en el plano técnico.

[19] Comunicación de la Comisión sobre un entorno simplificado e informatizado para las aduanas. En preparación.

[20] Por el contrario, si la utilización de contenedores "inteligentes" se limita al transporte internacional, además de la menor protección de otros modos de transporte ello supondría costes inútiles de almacenamiento y transporte en vacío para los contenedores "internacionales". (Se calcula que, en 2001, el porcentaje de contenedores transportados en vacío se situó en el 21,7% del total transportado - Fuente: Policy Research Corporation). Sin embargo, conviene recordar que deben observarse unos requisitos mínimos en el ámbito de la alimentación humana y animal para evitar contaminaciones y que, en estos casos, la mejor opción es sin duda el uso de contenedores específicos.

[21] La Comisión preconizará tal actuación en una propuesta de directiva del Parlamento Europeo y el Consejo sobre unidades de carga intermodales, que presentará próximamente.

[22] "Transshipment"

3.4. Control y administración de la protección marítima

Las nuevas normas aprobadas por la OMI definen claramente determinadas responsabilidades en relación con la protección marítima, en particular, las que incumben a los Gobiernos Contratantes y las compañías marítimas. Sin embargo, en el mundo marítimo persisten zonas grises y aspectos complejos que dificultan la aplicación de medidas de protección óptimas.

La Comisión considera necesaria una mayor transparencia en relación con la identificación de los operadores de los buques. Ahora bien, el Comité de Transporte Marítimo de la OCDE intenta desde julio de 2002 establecer un inventario de prácticas que pueden ir en sentido contrario a esta aspiración.

Por otra parte, del mismo modo que la Comisión se ha organizado para abordar todos los aspectos relacionados con la protección del transporte marítimo, convendría que todos los Estados miembros adopten un enfoque multidisciplinar en esta materia. La Comisión es perfectamente consciente de la razones históricas, culturales y de oportunidad que han llevado a los Estados miembros a adoptar cada uno un sistema administrativo y económico distinto en los ámbitos marítimo y portuario, en especial por lo que se refiere a las autoridades de control. Sin poner esto en cuestión, la Comisión desea ante todo que se instauren procedimientos claros y comprensibles tanto en el nivel nacional como en el plano comunitario, en relación con la protección marítima.

En cuanto a la aplicación de medidas de protección en zonas portuarias, la Comisión es favorable a la instauración de un procedimiento de "ventanilla única", tal como se describe en la sección 32.

Por otra parte, las enmiendas al Convenio SOLAS y el código PBIP confieren importantes responsabilidades en materia de protección a los gobiernos contratantes. La Parte B de dicho Código recomienda la designación de un punto de contacto nacional, responsable de las cuestiones de protección marítima, y vinculado a los puntos de contacto de los demás Gobiernos Contratantes. La Comisión juzga indispensable la designación de dichos puntos de contacto en el interior de los Estados miembros, autoridad nacional única responsable de la protección de los buques y las instalaciones portuarias. Análogamente, parece imprescindible una "autoridad de protección del puerto" que pueda coordinar en cada puerto de la Comunidad la aplicación de las medidas de protección d los buques e instalaciones portuarias.

En consecuencia, la propuesta de reglamento adjunta contiene una serie de disposiciones que regulan el control, a nivel comunitario, de la vigilancia de la aplicación de las medidas de protección expuestas anteriormente, y precisa el papel que la Agencia Europea de Seguridad Marítima desempeñará en ese ámbito.

3.5. Aseguramiento de los riesgos vinculados al transporte marítimo

El sector del seguro marítimo tiende todavía a considerar los riesgos derivados de amenazas terroristas como riesgos de guerra o conflicto armado. Sin embargo, el riesgo terrorista es un fenómeno cotidiano y no puede circunscribirse a zonas geográficas delimitadas, como sucede en el caso de la guerra, y en cierta medida también, de las acciones de piratería. Así pues, parece que el sector del seguro debería, en su análisis de las diferentes coberturas, diferenciar ambos tipos de riesgo basándose en el concepto del riesgo efectivamente asumido por el contratante que desarrolla una actividad en zonas consideradas peligrosas. En el curso de 2003, la Comisión pretende analizar las posibles consecuencias de la mejora de la protección marítima desde el punto de vista de las pólizas de seguro, para favorecer una mejor cobertura del riesgo en beneficio de los operadores y clientes del transporte marítimo. En este sentido, estudiará la conveniencia de proponer medidas complementarias a las ya contenidas en las propuesta de directiva sobre indemnización a las víctimas de delitos [23], presentada en octubre de 2002.

[23] COM(2002) 562 final de 16.10.2002.

3.6. Reconocimiento mutuo internacional

La aplicación de estas medidas, nacidas tanto de los instrumentos internacionales como de las iniciativas adoptadas en el seno de la Unión Europea, deberá persuadir a nuestros socios de la voluntad comunitaria de garantizar el más alto nivel de protección para el transporte marítimo de la Comunidad, tanto en beneficio propio como en el suyo. En consecuencia, nuestros socios comerciales deberán garantizar un nivel de protección análogo, a fin de permitir un reconocimiento mutuo que posibilite la igualdad de trato. En particular, habrá que evaluar la asistencia que deberá prestarse a los países menos favorecidos para que puedan alcanzar niveles de protección equivalentes [24]. Por lo demás, esto sólo puede concebirse mediante una cooperación que englobe a la totalidad de los países involucrados en el tráfico marítimo internacional. Ahora bien, de ello depende el vigor de los flujos comerciales y la seguridad de las poblaciones de la Unión Europea. En consecuencia, la Comisión favorecerá el establecimiento de una relación basada en el reconocimiento mutuo y recíproco de las medidas de protección y control de todos sus socios internacionales, incluidos los Estados Unidos de América, a fin de favorecer un flujo armónico y seguro del comercio marítimo mundial.

[24] Conviene señalar que la Resolución 5 aprobada el 12 de diciembre de 2002 por la Conferencia Diplomática de la OMI hace un llamamiento para que se brinde dicha asistencia, así como cooperación técnica, a esos países.

4. Conclusiones

La Comisión considera necesaria una actuación de conjunto y coherente de la Comunidad para mejorar la protección del transporte marítimo. Al mismo tiempo que se favorecen los avances en las organizaciones internacionales, conviene aplicar las medidas adoptadas en su seno con eficacia y a la mayor brevedad posible; definir otras medidas de protección necesarias no previstas en futuros acuerdos internacionales; y asegurarse, en el plano internacional, del reconocimiento de las actuaciones realizadas, a fin de favorecer el comercio sin riesgo de distorsión de la competencia. En ese espíritu deben encuadrarse las negociaciones con los Estados Unidos, sobre la base de un mandato otorgado por el Consejo, así como las que la Comunidad mantiene con sus principales socios comerciales, en particular, China y Rusia. Por último, se deberán controlar la coherencia de conjunto y la aplicación efectiva de las medidas adoptadas, a fin de garantizar la credibilidad de la Comunidad en esta materia.

Por otra parte, en la medida en que el reforzamiento de las medidas de protección, incluso si se conjuntan con medidas de seguridad adecuadas, no puede excluir totalmente el riesgo de que se produzcan sucesos accidentales o maliciosos que afecten a la seguridad o la protección marítimas, hay que emprender una reflexión sobre las medidas existentes a fin de limitar las consecuencias de los mismos. Así, para evitar las consecuencias sobre las poblaciones y el medio ambiente de tales sucesos, e independientemente del origen de los mismos, la Comisión estudiará la conveniencia de adoptar medidas que garanticen un nivel mínimo de información a la población sobre el comportamiento a seguir en tales casos. La Comisión estudiará con los Estados miembros la necesidad de garantizar la existencia de planes de urgencia elaborados por anticipado y ensayados periódicamente para asegurar una organización óptima de los medios de rescate y asistencia en caso de necesidad.

En el ámbito legislativo, la Comisión adoptará las siguientes iniciativas:

- Paralelamente a esta Comunicación, presenta una propuesta de reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de mejora de la protección de los buques y las instalaciones portuarias, que incorpora al derecho comunitario el capítulo XI-2 del Convenio SOLAS de la OMI y el Código PBIP, proporcionando una base para su interpretación y aplicación armonizadas, así como para el control comunitario, y extiende algunas de sus disposiciones al transporte marítimo nacional.

- En concertación con los Estados miembros, apoyará las labores de la Organización Internacional del Trabajo para mejorar la seguridad de la identificación de la gente de mar. En caso necesario, en el segundo semestre de 2003 presentará una iniciativa legislativa en esta materia, tras la aprobación prevista del texto de la OIT en junio de 2003.

- A falta de texto internacional que defina actualmente las medidas de protección aplicables a las zonas portuarias en su totalidad, la Comisión se reserva la opción de presentar, durante el año 2003, una propuesta de directiva que defina las medidas complementarias de protección que deberán aplicarse en los puertos comunitarios.

ANEXO 1

Tráfico portuario - Principales puertos marítimos de la UE

Relación de tráficos portuarios, por carga total en 2000 / 1996 (millones de toneladas)

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente: Instituto de economía y logística del transporte marítimo, BREMEN -Anuario estadístico del transporte marítimo, 2001

ANEXO 2

Los quince principales puertos de la Unión Europea para el tráfico de contenedores

en el año 2000

(En millones de unidades de transporte - TEU-)

Rotterdam // 6,27

Hamburgo // 4,24

Amberes // 4,08

Felixtowe // 2,80

Bremerhaven // 2,71

Gioia Tauro // 2,65

Algeciras // 2,01

Génova // 1,50

El Havre // 1,46

Barcelona // 1,38

Valencia // 1,30

El Pireo // 1,15

Southampton // 1,06

Zeebrugge // 0,96

La Spezia // 0,91

Fuente : Lloyds List Special Report, Septiembre 26, 2001 y Policy Research Corporation