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COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO El Programa Marco y el Espacio Europeo de la Investigación: aplicación del artículo 169 y conexión en red de los programas nacionales.

1. INTRODUCCIÓN

En Europa más del 80% del esfuerzo público en el ámbito de la investigación se produce a nivel nacional, a través de programas nacionales o regionales de investigación.

En la fase de ejecución de los proyectos, el Programa Marco de Investigación de la Unión y otras iniciativas y estructuras de apoyo a la colaboración entre equipos nacionales (como Eureka, COST o la Fundación Europea de la Ciencia) contribuyen a dotar de dimensión europea a una parte significativa de la investigación llevada a cabo en Europa.

Sin embargo, los vínculos entre los propios programas nacionales de investigación, entre ellos, y con los programas comunitarios están poco desarrollados.

La combinación de dichos programas y el incremento de la coherencia en su aplicación ejercerían un efecto positivo considerable de cara a las repercusiones y a los resultados del esfuerzo investigador europeo, en especial por:

- la envergadura de los medios financieros y los recursos humanos movilizados;

- la diversidad y complementariedad de los aspectos cubiertos por los programas nacionales;

- los resultados rápidos que cabe esperar de la combinación de las iniciativas existentes.

Por lo demás, la mayor coordinación de estos instrumentos permitiría mejorar la dotación global de recursos asignados a la investigación en Europa, facilitando a un tiempo el surgimiento de una política de investigación europea en los ámbitos de interés común, especialmente en relación con los temas prioritarios desde el punto de vista económico o social.

Conforme a los principios ratificados por el Consejo Europeo de Lisboa en el mes de marzo de 2000 --firmemente mantenidos en los Consejos Europeos posteriores--, el proyecto de Espacio Europeo de la Investigación tiene por objetivo la apertura del esfuerzo europeo de investigación. En este sentido, su realización requerirá, en concreto, reforzar la coherencia y la coordinación de las actividades nacionales de investigación.

Concebido explícitamente con el objetivo de colaborar en la realización del Espacio Europeo de la Investigación, el Programa Marco comunitario de investigación 2002-2006 propuesto por la Comisión [1] prevé, a tal efecto, recurrir a nuevos instrumentos capaces de ejercer un efecto vertebrador de las actividades de investigación realizadas en Europa, como son las redes de excelencia, los proyectos integrados y la participación de la Comunidad en programas nacionales de investigación realizados conjuntamente, en virtud del artículo 169 del Tratado.

[1] COM (2001) 94

El Programa Marco incluye, además, diversas medidas de apoyo a la coordinación de las actividades y de las políticas nacionales de investigación, concretamente mediante la conexión en red de los programas nacionales de investigación.

El objetivo de la presente Comunicación --que constituye un complemento, a este respecto, tanto de la propuesta de Programa Marco como de las propuestas de programas específicos-- consiste en someter a debate diversas sugerencias sobre las condiciones en las que el artículo 169 del Tratado podría utilizarse para la aplicación del Programa Marco, en el contexto general de la conexión en red de los programas nacionales de investigación.

2. CONEXIÓN EN RED DE LOS PROGRAMAS NACIONALES

En aplicación del método abierto de coordinación, el Consejo Europeo de Lisboa invitó el Consejo, a la Comisión y a los Estados miembros a "desarrollar mecanismos adecuados para la creación de redes de programas nacionales y programas comunes de investigación sobre una base voluntaria y con objetivos elegidos libremente".

Los trabajos realizados, en ese sentido, por un grupo de representantes de alto nivel de los Estados miembros han permitido elaborar un primer cuadro de la situación e identificar las necesidades existentes.

Hay que resaltar tres aspectos fundamentales:

- El carácter extremadamente variado con las situaciones y las necesidades actuales, como consecuencia de la diversidad de las modalidades de intervención practicadas a escala nacional y regional, y la existencia de importantes diferencias entre ámbitos distintos.

- La necesidad subsiguiente de establecer mecanismos con la máxima flexibilidad posible.

- El importante efecto estimulador que se derivaría, en este ámbito, de una acción de apoyo a escala comunitaria.

En consecuencia, la propuesta del programa específico "Integración y fortalecimiento del Espacio Europeo de la Investigación" [2] del Programa Marco 2002-2006 prevé, en su epígrafe "Coordinación de actividades de investigación", un mecanismo doble:

[2] COM (2001)...

- Estimular de las iniciativas destinadas a la conexión en red de actividades nacionales o regionales, mediante ayudas a la coordinación de actividades llevadas a cabo independientemente y ayudas a la preparación o gestión de acciones conjuntas. Dichas iniciativas se presentarían en el marco de una convocatoria de propuestas abierta, en todo momento, a cualquier entidad que participe en la realización de programas públicos de investigación, y sujetas a evaluaciones periódicas.

- Desarrollar un sistema de información integrado sobre las actividades y programas nacionales y regionales de investigación, destinado a los responsables políticos y a los responsables de investigación, así como a los propios investigadores.

La idea subyacente es proporcionar un apoyo abierto y limitado a iniciativas que estén realmente en condiciones de mejorar la coordinación de las actividades de investigación realizadas en Europa en los distintos ámbitos.

Del amplio abanico de medios utilizables a tal efecto cabe destacar los intercambios de información, la apertura mutua de los programas y la realización de diversas modalidades de actuación conjunta como, por ejemplo, la organización compartida de convocatorias de propuestas y ejercicios de evaluación o la realización de iniciativas en materia de formación o de difusión de resultados.

El apoyo comunitario se concedería con arreglo a la valoración de la envergadura de los recursos movilizados y de la importancia de las repercusiones previstas. En cualquier caso, la ayuda se referiría exclusivamente a los aspectos de coordinación y directamente relacionado con ésta.

Dichas acciones de apoyo a la coordinación podrían realizarse en todos los ámbitos científicos y tecnológicos, incluidos los distintos campos temáticos prioritarios, así como el ámbito reservado al apartado "Previsión de las necesidades científicas y tecnológicas de la Unión".

Con idéntico propósito, la propuesta del programa específico "Estructuración del Espacio Europeo de la Investigación" [3] contempla diversas acciones de coordinación y apoyo específico (incluida la cofinanciación) en relación con las iniciativas que tengan por objeto fomentar o fortalecer la cooperación y las sinergias entre los programas nacionales y regionales en materia de recursos humanos y movilidad, así como la cooperación y las sinergias con dichos programas.

[3] COM (2001)...

El objetivo de tales iniciativas será abrir los programas nacionales y regionales cuyos objetivos coincidan con los de la actividad "Recursos humanos y movilidad" a los investigadores de los demás Estados miembros o de los países asociados al Programa Marco, así como garantizar a dichos investigadores todo el apoyo práctico que puedan necesitar (en materia jurídica y administrativa, esencialmente).

3. UTILIZACIÓN DEL ARTÍCULO 169 DEL TRATADO

3.1. Principios

La modalidad más eficaz de conexión en red consiste en la ejecución conjunta de un programa completo o de parte sustancial de un programa.

En la propuesta de Programa Marco 2002-2006 se contempla una participación financiera en la ejecución conjunta que va más allá del apoyo a los aspectos de coordinación, para la que recurriría al artículo 169 del Tratado.

En su artículo 169 el Tratado contempla de hecho la posibilidad de que la Comunidad prevea en la ejecución del Programa Marco, "una participación en programas de investigación y desarrollo emprendidos por varios Estados miembros".

Este tipo de participación comunitaria en programas realizados conjuntamente figura en la propuesta de Programa Marco y en la propuesta correspondiente al programa específico "Integración y fortalecimiento del Espacio Europeo de la Investigación" como uno de los tres nuevos instrumentos de ejecución.

Por definición, este instrumento es de carácter distinto a los otros dos, en la medida en que la decisión de aplicarlo requiere una iniciativa previa de los Estados miembros, las autoridades regionales o las organizaciones nacionales de investigación. Por consiguiente, su utilización debera realizarse en condiciones específicas.

La propuesta de Programa Marco y las propuestas de programas específicos contemplan la posibilidad de recurrir al artículo 169 en los campos temáticos prioritarios de investigación correspondientes al programa "Integración y fortalecimiento del Espacio Europeo de la Investigación".

Habida cuenta que una amplia movilización coordinada de esfuerzos nacionales y comunitarios se exige, en particular, en determinados aspectos de dichos campos temáticos, ésta merece el apoyo que pueda prestarle la financiación comunitaria.

Asimismo, se considera que recurrir al artículo 169 permitirá alcanzar unos resultados que sería imposible obtener mediante los otros dos instrumentos, debido tanto a la importancia y diversidad de los medios que deberán movilizarse, como a los efectos estructurales que conlleva la combinación de esfuerzos previstos a nivel nacional.

3.2. Los programas

Los Estados miembros podrán prever la realización conjunta de programas cuya naturaleza podrá diferir en varios aspectos: programas públicos realizados por las autoridades nacionales o regionales o por organizaciones nacionales de investigación; programas realizadas mediante convocatorias de propuestas directamente en manos de organismos de investigación o respondiendo a métodos específicos; programas en fase de ejecución o de preparación avanzada.

En todos los casos señalados podrá contemplarse la participación comunitaria. Desde un punto de vista práctico, dicha participación deberá tener como objeto acciones o iniciativas bien definidas (independientemente de que reciban, o no, la denominación oficial de "programa") relacionadas con un tema o un ámbito específico, que estén dotadas de un presupuesto definido y cuya realización se extienda a un período de tiempo determinado y se efectúe a través de procedimientos claros.

3.3. Condiciones de la participación comunitaria

La participación de la Comunidad, y la financiación que ésta implica, podrán producirse en las siguientes condiciones:

- Ejecución conjunta

La ejecución conjunta de los programas de investigación habrá de producirse mediante la adopción de un programa de trabajo común, en el que se prevea:

- la asignación de los medios financieros con arreglo a un plan de financiación común, establecido por los participantes;

- la nueva orientación de determinadas actividades, al objeto de incrementar su complementariedad, en el caso de los programas ya existentes;

- la publicación de convocatorias de propuestas conjuntas, cuando la realización de los programas requiera dichas convocatorias.

- Efecto vertebrador

La ejecución conjunta de los programas ha de tener un efecto vertebrador con respecto a la realización de las actividades de investigación de que se trate; además, la realización de los programas en estas condiciones tiene que lograr unos resultados, cuya ejecución de forma separada no hubiera hecho posible.

- Ámbito cubierto

Los temas tendrán que ser lo suficientemente importantes como para justificar la realización de acciones de gran envergadura en varios Estados miembros. Asimismo, deberían cubrir una parte significativa del ámbito en cuestión, o un aspecto especialmente importante de éste.

- Número de países participantes

El número mínimo de participantes será de tres países (Estados miembros o países asociados al Programa Marco), dos de los cuales tendrán que ser Estados miembros.

- Estructura común

El Tratado prevé la creación de estructuras para la ejecución de los programas emprendidos conjuntamente, así como la posibilidad de que la Comunidad participe en las mismas.

Habida cuenta de la envergadura de las acciones consideradas y de la implicación financiera de la Comunidad, la participación de ésta en tales estructuras debería constituir una condición necesaria para la financiación comunitaria.

A pesar de su participación en la definición y el seguimiento de la ejecución de dichas actividades, la Comunidad no se vería implicada en su gestión cotidiana.

Según los casos, las estructuras comunes podrían responder a alguna de las dos fórmulas que a continuación se indica (o a una combinación de ambas):

- estructuras de seguimiento de la ejecución, del tipo "Consejo científico", en las que estén representados todos los Estados miembros participantes;

- estructuras operativas que asuman una serie de tareas de coordinación directamente vinculadas a la realización de las investigaciones.

- Propiedad intelectual

Las normas en materia de propiedad intelectual utilizadas para la ejecución de los programas deberán ser explícitas y compatibles con las disposiciones de las "Normas de participación y difusión" del Programa Marco, específicamente adaptadas para estos casos.

3.4. Aspectos financieros de la participación comunitaria

En el campo financiero, la participación de la Comunidad se produciría mediante una contribución parcial al presupuesto de los programas realizados conjuntamente, cuya asignación se efectuaría en unas condiciones aún por determinar.

Dicha contribución tendría por objeto garantizar:

- el apoyo a las actividades de investigación realizadas en el marco de programas ejecutados de manera conjunta, incluido el funcionamiento de la estructura o estructuras comunes asociadas a la acción;

- el apoyo a la participación de investigadores e instituciones de otros Estados miembros o países asociados al Programa Marco, siempre que los Estados miembros implicados decidan abrir los programas de realización conjunta a dichos participantes.

Para determinar el importe de la contribución relativa al primer aspecto, existen varias opciones:

- reservar un porcentaje determinado y siempre idéntico del presupuesto total de los programas realizados conjuntamente;

- efectuar una contribución cuantificada en términos absolutos, teniendo en cuenta el importe destinado al apartado correspondiente del Programa Marco y la proporción de dicho ámbito cubierta por la acción de que se trate;

- asignar un importe destinado a cubrir los costes directamente vinculados a la ejecución conjunta de los programas y calculado a partir de dichos costes.

En el curso del debate relativo al Programa Marco y a los programas específicos, y antes de su adopción, se establecería un porcentaje orientativo del importe asignado a cada uno de los ámbitos en cuestión para la realización de acciones en virtud del artículo 169, sobre la base de un trabajo exploratorio de definición tanto de los intereses de los Estados miembros como de los posibles temas.

3.5. Los temas

Los temas que podrían dar lugar, dentro de cada campo temático prioritario, a la ejecución conjunta de programas nacionales y a la aplicación del artículo 169 son, potencialmente, numerosos.

En algunos ámbitos ya se ha iniciado la exploración informal de las posibilidades al respecto.

Entre dichos temas podrían figurar, en particular:

- temas vinculados a necesidades que por naturaleza requieran una respuesta coordinada, como en el caso de las pruebas clínicas de vacunas y medicamentos;

- temas que sean objeto desde hace tiempo de programas estructurados, como el cambio global y sus distintos componentes;

- temas correspondientes a ámbitos de investigación de reciente aparición, los cuales son objeto de programas en numerosos Estados miembros, como las nanotecnologías o la investigación centrada en algunos aspectos de la genómica;

- temas vinculados a ámbitos tecnológicos e industriales objeto de un importante esfuerzo de integración a nivel europeo, como la aeronáutica;

- temas vinculados a necesidades de determinadas políticas comunitarias, como, por ejemplo, los transportes ferroviarios (política de transportes) o la gestión del agua (política de medio ambiente).

3.6. Procedimiento de decisión

Conforme a lo dispuesto en el artículo 172 del Tratado, la participación de la Comunidad en programas emprendidos por varios Estados miembros ha de ser objeto de una decisión adoptada por el Consejo y el Parlamento Europeo mediante el procedimiento de codecisión.

Con el fin de mantener las mejores condiciones en la aplicación de este procedimiento a acciones cuyo lanzamiento se producirá a lo largo del período de ejecución del Programa Marco, la Comisión prevé una estrategia en dos tiempos.

En primer término y en base al trabajo de definición del que ya se ha hecho mención, la Comisión presentaría una propuesta de decisión marco --cuya adopción mediante el procedimiento de codecisión debería ser simultánea a la del propio Programa Marco-- en la que se establecerían:

- los principios generales y las condiciones de participación de la Comunidad;

- las normas y modalidades de apoyo financiero;

- las condiciones de aprobación de las decisiones relativas a las acciones individuales;

- los importes orientativos de la contribución financiera de la Comunidad en los distintos ámbitos.

De acuerdo con lo anterior, y a medida que las acciones en cuestión se vayan concretando y sean objeto de acuerdos entre los Estados miembros de que se trate, la Comisión irá adoptando las decisiones técnicas de aplicación correspondientes, con arreglo a unas condiciones, especialmente en materia de comitología, que se determinarán, por lo general en el marco del procedimiento presupuestario anual.

4. CONCLUSIÓN

Habida cuenta de que nunca se ha recurrido hasta la fecha al artículo 169 del Tratado para la ejecución del Programa Marco, no existe experiencia alguna en cuanto a la forma en que puede contribuir a dicha ejecución.

Sin embargo, la aplicación de esta disposición, que hasta ahora no había sido explorada , parece constituir un medio especialmente indicado a priori para la ejecución, en combinación con otros instrumentos, de un Programa Marco específicamente concebido para contribuir a la realización del Espacio Europeo de la Investigación.

El apoyo a la ejecución conjunta de programas de investigación se revela como un medio particularmente eficaz para fomentar la cooperación entre regiones de distintos Estados miembros o entre varios países de una misma región de Europa.

Las mismas consideraciones pueden aplicarse a otras formas más leves de apoyo a la coordinación y a la conexión en red, especialmente eficaces en la relación coste/beneficio.

Corresponde decidir a los agentes de la investigación de los Estados miembros, en qué medida debe recurrirse a esas dos posibilidades y en relación con qué temas del Programa Marco. La Comisión está dispuesta a prestarles su ayuda, si así lo desean, en las tareas de definición de los posibles temas y de preparación de las acciones a que haya lugar.

La Comisión trata con la presente Comunicación de ayudar a las demás instituciones a formarse una opinión sobre el artículo 169 del Tratado para la ejecución del Programa Marco, mediante una serie de precisiones y sugerencias concretas en cuanto a las condiciones por las cuales podría aplicarse dicha disposición.