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DECIMOTERCER INFORME ANUAL sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario - 1995 - (96/C 303/01) COM(96) 600 final

ÍNDICE

Página

PRÓLOGO .......... 8

ESPACIO SIN FRONTERAS

1. Introducción .......... 16

2. Situación en los distintos sectores .......... 17

2.1. Eliminación de las fronteras físicas .......... 17

2.1.1. Asuntos aduaneros .......... 17

2.1.1.1. Estado de las comunicacionesde las medidas nacionales de ejecución de las directivas

aplicables en el sector de los asuntos aduaneros .......... 17

2.1.2. Libre circulación de los productos agrícolas .......... 17

2.2. Eliminación de las fronteras técnicas .......... 18

2.2.1. Libre circulación de mercancías .......... 18

2.2.1.1. Artículos 30 y siguientes del Tratado CE .......... 18

2.2.1.2. Las normas de prevención previstas en la Directiva 83/189/CEE .......... 21

2.2.2. Balance por sectores en materia de aplicación de las directivas en el marco de la libre

circulación de mercancías .......... 21

2.2.2.1. Productos alimenticios .......... 21

2.2.2.2. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las directivas aplicables en el

sector de los productos alimenticios .......... 22

2.2.2.3. Productos farmacéuticos .......... 22

2.2.2.4. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las directivas aplicables en el

sector de los productos farmacéuticos .......... 22

2.2.2.5. Productos químicos .......... 22

2.2.2.6. Comunicaciones de las medidas nacionales de ejecución de las directivas aplicables en el

sector de los productos químicos .......... 23

2.2.2.7. Vehículos de motor, tractores, ciclomotores .......... 23

2.2.2.8. Comunicaciones de las medidas nacionales de ejecución de las directivas aplicables en el

sector de los vehículos de motor, los tractores y los ciclomotores .......... 23

2.2.2.9. Productos de construcción .......... 24

2.2.2.10. Bienes de equipo (mecánica, equipos de protección individual, preenvasados, metrología,

electrotécnica y aparatos médicos) .......... 24

2.2.2.11. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las directivas aplicables en el

sector de los bienes de equipo (mecánica, equipos de protección individual, preenvasados,

metrología, electrotécnica y aparatos médicos) .......... 24

2.2.3. Libre circulación de las personas, derecho de establecimiento y derecho de voto ..........

24

2.2.3.1. Prohibición de discriminaciones .......... 24

2.2.3.2. Entrada y estancia .......... 25

2.2.3.3. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las directivas aplicables en el

sector del derecho de residencia .......... 25

2.2.3.4. Derecho de voto y de admisibilidad .......... 26

2.2.3.5. Derechos sindicales .......... 26

2.2.3.6. Acceso al empleo en la función pública .......... 26

2.2.3.7. Seguridad social de los trabajadores migrantes .......... 26

2.2.3.8. Reconocimiento de diplomas .......... 26

2.2.3.9. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las directivas aplicables en el

sector del reconocimiento de diplomas .......... 28

2.2.3.10. Agentes comerciales independientes .......... 28

2.2.4. Libre prestación de servicios .......... 28

2.2.4.1. Sector audiovisual .......... 28

2.2.4.2. Telecomunicaciones .......... 28

2.2.4.3. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución directivas aplicables en el sector de

las telecomunicaciones .......... 29

2.2.4.4. Servicios financieros .......... 29

2.2.4.5. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las directivas en el sector de los

servicios financieros .......... 31

2.2.5. Libre circulación de capitales .......... 31

2.2.6. Derecho de sociedades .......... 32

2.2.6.1. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las directivas en el sector del

derecho de sociedades .......... 33

2.2.7. Propiedad intelectual e industrial .......... 33

2.2.7.1. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las directivas aplicables en el

sector de la propiedad intelectual e industrial .......... 34

2.2.8. Contratos públicos .......... 34

2.2.8.1. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las directivas aplicables en el

sector de los contratos públicos .......... 36

2.3. Eliminación de las fronteras fiscales .......... 36

2.3.1. Impuestos directos .......... 36

2.3.1.1. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las directivas en el sector de los

impuestos directos .......... 37

2.3.2. Impuestos indirectos .......... 37

2.3.2.1. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las directivas en el sector de los

impuestos indirectos .......... 38

PROTECCIÓN DE LOS CONSUMIDORES Y SEGURIDAD DE LOS PRODUCTOS

1. Introducción .......... 39

2. Situación en los distintos sectores .......... 39

2.1. Productos cosméticos .......... 39

2.2. Productos textiles .......... 39

2.3. Seguridad y salud .......... 39

2.4. Protección de los intereses económicos .......... 39

2.5. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las directivas aplicables en el sector

de la política de los consumidores y de la seguridad de los productos .......... 40

COMPETENCIA

1. Introducción .......... 40

2. Situación en los distintos sectores .......... 40

2.1. Empresas públicas .......... 40

2.2. Monopolios .......... 41

2.3. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las directivas aplicables en el sector

de la política de la competencia .......... 41

EMPLEO Y POLÍTICA SOCIAL

1. Introducción .......... 42

2. Situación en los distintos sectores .......... 42

2.1. Igualdad entre hombres y mujeres .......... 42

2.2. Condiciones de trabajo .......... 43

2.3. Salud y seguridad en el lugar de trabajo .......... 43

2.4. Salud pública .......... 43

2.5. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las directivas aplicables en el sector

del empleo y de la política social .......... 43

AGRICULTURA

1. Introducción .......... 43

2. Situación en los distintos sectores .......... 43

2.1. Mercados .......... 43

2.2. Armonización .......... 44

2.3. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las directivas aplicables en el sector

de la agricultura .......... 46

PESCA

1. Introducción .......... 46

2. Situación en los distintos sectores .......... 47

2.1. Mercados .......... 47

2.2. Recursos .......... 47

2.3. Compatibilidad con el Derecho comunitario de las legislaciones nacionales en materia de

concesión de pabellón .......... 47

MEDIO AMBIENTE

1. Introducción .......... 48

1.1. Situación general .......... 48

1.2. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución .......... 48

1.3. Conformidad de las medidas nacionales de ejecución .......... 48

1.4. Aplicación correcta de las directivas .......... 49

1.5. Libertad de acceso a la información .......... 49

1.6. Evaluación del impacto medioambiental .......... 50

1.7. Acciones pendientes .......... 51

2. Situación en los distintos sectores .......... 51

2.1. Aire .......... 51

2.2. Química .......... 52

2.3. Agua .......... 52

2.4. Ruido .......... 53

2.5. Residuos .......... 53

2.6. Naturaleza .......... 54

2.7. Radioprotección .......... 54

2.8. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las directivas aplicables en el sector

del medio ambiente .......... 55

TRANSPORTES

1. Introducción .......... 56

2. Situación en los distintos sectores .......... 56

2.1. Transportes por carretera .......... 56

2.2. Transportes combinados .......... 56

2.3. Transportes por vía navegable .......... 57

2.4. Transportes por ferrocarril .......... 57

2.5. Transportes marítimos .......... 57

2.6. Transportes aéreos .......... 57

2.7. Horarios aéreos .......... 58

2.8. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las directivas aplicables en el sector

de los transportes .......... 58

ENERGÍA

1. Introducción .......... 58

2. Situación en los distintos sectores .......... 59

2.1. Transparencia de precios .......... 59

2.2. Mercado interior de la electricidad y del gas natural .......... 59

2.3. Eficacia energética .......... 59

2.4. Hidrocarburos .......... 59

2.5. Comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las directivas aplicables en el sector

de la energía .......... 59

PERSONAL DE LAS COMUNIDADES .......... 60

CUESTIONES ESTADÍSTICAS .......... 60

ANEXOS

Anexo I: Presuntas infracciones .......... 61

Anexo II: Infracciones comprobadas .......... 68

Anexo III: Infracciones a los Tratados y Reglamentos .......... 76

Anexo IV: Estado de aplicación de las directivas .......... 89

Anexo V: Sentencias no ejecutadas del Tribunal de Justicia .......... 174

Anexo VI: Aplicación del Derecho comunitario por las jurisdicciones nacionales .......... 178

PRÓLOGO

La Comisión Europea elabora cada año el Informe sobre el Control de la Aplicación del Derecho comunitario en respuesta a las sucesivas peticiones del Parlamento Europeo (Resolución de 9 de febrero de 1983) y de los Estados miembros (punto 2 de la declaración n° 19, aneja al Tratado firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992). Este informe responde también a las peticiones del Consejo Europeo o del Consejo en relación con sectores específicos.

La Unión Europea no sería una auténtica Unión de Derecho, basada en el Derecho y construida por el Derecho, si el respeto y la aplicación efectiva de ese Derecho por parte de y en los Estados miembros no fuera objeto de un control permanente. El artículo 155 CE (1) encomienda a la Comisión esa misión de control.

Tradicionalmente, el Informe anual sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario se centra en el análisis de los procedimientos de infracción tratados por la Comisión, sobre la base del artículo 169 del Tratado CE, durante el año transcurrido.

Este es el objeto del presente Informe, que refleja la situación al 31 de diciembre de 1995.

No obstante, es fundamental recordar, al comenzar, que la misión de control de la aplicación del Derecho comunitario que el artículo 155 del Tratado CEE encomienda a la Comisión, «guardiana del Tratado», no se limita a los procedimientos de infracción. Cuando interpone recursos contenciosos contra otras Instituciones (artículos 173 y 175), cuando controla la legalidad de las ayudas concedidas por los Estados (artículo 93), cuando lucha contra el fraude al presupuesto comunitario, cuando vela por el respeto de los principios de prohibición de prácticas concertadas y de abusos de posición dominante formulados en los artículos 85 y 86 del Tratado, la Comisión también cumple su misión de control de la aplicación del Derecho comunitario. Tales actividades son objeto de informes distintos.

Nunca se insistirá bastante en la originalidad de los procedimientos de infracción basados en el artículo 169 del Tratado CE.

Dicho procedimiento - que sólo la Comisión puede poner en marcha - está destinado a resolver un litigio entre la Comunidad y un Estado miembro y los particulares no pueden ser parte en él. Este procedimiento, calificado de «objetivo», tiene como función hacer que un Estado miembro retorne a una situación conforme con el Derecho comunitario, no garantizar la protección jurídica del particular que invoca el Derecho comunitario. Este dispone de medios de impugnación ante las administraciones nacionales y ante los órganos jurisdiccionales nacionales calificados de «órganos jurisdiccionales comunitarios de Derecho común» que hoy pueden llegar incluso a que un Estado miembro incurra en responsabilidad pecuniaria frente a un particular por violación del Derecho comunitario (2). No obstante, las quejas que se presentan ante la Comisión constituyen un instrumento valiosísimo, en particular cuando el ciudadano comunitario no consigue que se respeten a nivel nacional los derechos que le otorga el Derecho comunitario.

Aun cuando no pueda controlarlos, el ciudadano comunitario desempeña una función clave en los procedimientos de infracción. Las quejas que se presentan ante la Comisión son una fuente privilegiada de información para iniciar este tipo de procedimiento, por ejemplo, cuando dan cuenta de una práctica administrativa contraria al Derecho comunitario o cuando revelan infracciones en ámbitos en los que la Comisión no podría detectarlas, por carecer de la facultad de inspección. De igual modo, las denuncias contribuyen a señalar a la Comisión la existencia de infracciones en operaciones que gozan de cofinanciación comunitaria (3).

Por consiguiente, es primordial que la Comisión rinda cuentas, no sólo a quienes presentan las quejas - que, a menudo, no tienen otro recurso que la Comisión - sino también al conjunto de los ciudadanos comunitarios y al Parlamento Europeo. El Informe anual traduce esta voluntad de transparencia de la Comisión.

En primer lugar, 1995 es el primer año de la Comunidad de los Quince. Este Informe incluye los resultados relativos a la aplicación del Derecho comunitario en Austria, Suecia y Finlandia. Por primera vez la Comunidad ha acogido a tres nuevos Estados, antiguos miembros del Espacio Económico Europeo. Esta pertenencia explica sin duda el altísimo índice de incorporación de las Directivas comunitarias por parte de los nuevos Estados miembros, quienes ya habían incorporado una parte del acervo comunitario a su legislación nacional desde el 1 de enero de 1994, fecha de entrada en vigor del Tratado sobre el Espacio Económico Europeo. De acuerdo con el apartado 1 del artículo 172 del Tratado de Adhesión, el Órgano de Vigilancia de la AELC remitió a la Comisión toda la legislación que le había sido comunicada por dichos Estados (1). En un año, los nuevos Estados miembros han integrado el acervo comunitario hasta el punto de que Suecia y Finlandia (2) tienen un índice global de incorporación de las Directivas superior a la media comunitaria, siendo el de Austria del 84,6 %.

El año 1995 fue también un año de intensa actividad de la Comisión en materia de control de la aplicación de Derecho comunitario. La Comisión nunca había adoptado en un año tantas decisiones en el marco del artículo 169 del Tratado: 5 068 decisiones (frente a 4 802 en 1994).

I. EVOLUCIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE INFRACCIÓN EN 1995 El año 1995 se ha caracterizado por siete grandes tendencias:

A. Procedimientos de infracción registrados en 1995: descenso del número de quejas y aumento del número de casos detectados de oficio.

B. Importancia del papel del Parlamento Europeo en el inicio de los procedimientos de infracción.

C. Procedimientos incoados en 1995: estabilidad del número de cartas de emplazamiento.

D. Procedimientos relativos a las infracciones comprobadas: disminución del número de dictámenes motivados y estabilidad del número de recursos.

E. Fuerte aumento del número de casos archivados.

F. Inicio de recuperación del retraso pendiente: un gran número de los expedientes más antiguos ha sido resuelto.

G. Mayor transparencia de los procedimientos de infracción.

A. Expedientes de infracción registrados en 1995

- Descenso del número de quejas

El análisis de las estadísticas nos lleva a una sorprendente constatación: el número de quejas presentadas ante la Comisión ya no aumenta. Las cifras de los cinco últimos años (1991: 1 051; 1992: 1 185; 1993: 1 040; 1994: 1 145; 1995: 978) demuestran que se trata de una tendencia firme y no de un accidente (3). No obstante, la situación varía de un sector a otro: en materia de aduanas y de fiscalidad indirecta el número de quejas es estable. Esta cifra ha aumentado en materia de contratos públicos, donde ha pasado de 100 a 137 en un año, y en el sector de los transportes. En cambio, ha bajado en el sector de la agricultura (127 en lugar de 191).

Habida cuenta de la ampliación de la Comunidad y del aumento de su población, el carácter constante del número de quejas significa un descenso del número de ellas. Dicho descenso es tanto más claro cuanto que el aumento de competencias de la Unión debería ser fuente de dificultades, de contenciosos y, por consiguiente, de quejas adicionales.

Este descenso del número de quejas debe interpretarse con mucha prudencia.

Podría verse como una señal de que los ciudadanos comunitarios que invocan el Derecho comunitario han obtenido reparación por parte de las administraciones o los órganos jurisdiccionales nacionales sin necesidad de acudir a la Comisión. Esta explicación peca sin duda de exceso de optimismo. En todo caso, es difícilmente demostrable y requeriría un estudio que excede del marco del presente Informe.

El descenso del número de quejas puede también ser un indicio de una mejor aplicación del Derecho comunitario por parte de los Estados miembros, habida cuenta de la experiencia adquirida y del efecto disuasorio de los procedimientos por incumplimiento.

Puede formularse otra explicación: la posibilidad que se ofrece a los particulares de presentar una queja ante la Comisión Europea es aún insuficientemente conocida por los ciudadanos de los nuevos Estados miembros. Por tanto, las nuevas adhesiones aún no han dado lugar a un aumento proporcional del número de quejas. A veces se desconoce también la función exacta de la Comisión, como demuestran determinadas quejas que no son manifiestamente de su competencia.

- Aumento del número de casos detectados de oficio

De 1994 a 1995, el número de casos detectados de oficio ha pasado de 277 a 320, lo cual indica que vivimos un período de consolidación.

La actividad legislativa de la Comunidad es menos intensa que antes (1). Quizá también esté más centrada en determinados objetivos.

En la línea definida por el Programa de Trabajo de la Comisión en 1995, la Comisión hizo hincapié en la aplicación efectiva de las normas existentes, procediendo a un control profundo de las condiciones de aplicación del Derecho comunitario en los Estados miembros, como lo demuestra el aumento sensible del número de casos detectados de oficio, así como el aumento global del número de expedientes de infracción examinados por la Comisión en todo el año. La Comisión examinó más de 4 800 expedientes de infracción en 1994. Esta cifra saltó a 5 068 expedientes en 1995.

B. Importancia del papel del Parlamento Europeo en el inicio de los procedimientos de infracción La Comisión elabora sistemáticamente una ficha de supuesta infracción en cuanto una pregunta parlamentaria (2) o una petición señala un caso de incumplimiento del Derecho comunitario.

De la totalidad de los nuevos expedientes de infracción registrados por la Comisión durante 1995, 30 tienen por origen una pregunta escrita u oral de un miembro del Parlamento Europeo y 4 una petición.

A este respecto, hay que recordar las cifras de los años 1992 (45 preguntas parlamentarias y 33 peticiones) y 1993 (30 preguntas parlamentarias y 23 peticiones) (3). Por otra parte, dichas cifras no traducen bien la importancia tanto cualitativa como cuantitativa de la función del Parlamento en la identificación de las infracciones. En efecto, además de los casos a que se refieren las cifras anteriormente citadas, los parlamentarios señalan casos de supuestas infracciones que pueden haber sido detectadas anteriormente por los servicios de la Comisión o haber sido objeto de una denuncia ya registrada.

La tercera parte de estos expedientes se refiere a infracciones de la normativa comunitaria en materia de medio ambiente (esencialmente, proyectos industriales iniciados sin estudio previo de impacto medioambiental), otro tercio se refiere al mercado interior (cabe citar, entre otros, los obstáculos a la libertad de establecimiento de los dentistas o las infracciones a las Directivas sobre contratos públicos). Por ejemplo, un parlamentario europeo señaló a la Comisión una serie de contratos de servicios de asesoría en gestión y ordenación del medio ambiente, adjudicados sin publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

El interés del Parlamento Europeo se refiere principalmente a los dos ámbitos (medio ambiente y mercado interior) que representan por sí solos más del 60 % de los expedientes pendientes en la Comisión.

C. Procedimientos incoados en 1995: Estabilidad del número de cartas de emplazamiento La Comisión incoó 1 016 procedimientos de infracción en 1995, frente a 974 en 1994 y 1 209 en 1993.

Es evidente que esta cifra hay que vincularla al hecho de que el número de denuncias ya no aumenta. También hay que atribuirla al hecho de que los contactos preliminares entre la Comisión y los Estados miembros - conscientes de la importancia de sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario - son cada vez más fructíferos.

D. Procedimientos relativos a las infracciones constatadas

- Fuerte disminución del número de dictámenes motivados

El sensible descenso del número de dictámenes motivados enviados (192) se explica por el número excepcionalmente elevado de dictámenes motivados enviados en 1994 (546 frente a 352 en 1993) y por retrasos técnicos internos de la Comisión, hoy recuperados.

- Estabilidad del número de recursos

En 1995 se presentaron ante el Tribunal de Justicia 72 nuevos recursos por incumplimiento (frente a 64 en 1992, 44 en 1993 y 89 en 1994).

La Comisión se esfuerza por utilizar plenamente la fase precontenciosa del procedimiento de infracción para conseguir que el Estado miembro implicado regularice su situación o para negociar una solución aceptable. Como ha indicado el Tribunal de Justicia, recurrir a él para que declare el incumplimiento no es más que «la ultima ratio que permite que prevalezcan los intereses comunitarios consagrados por los Tratados sobre la inercia y la resistencia de los Estados miembros» (4).

La relativa estabilidad del número de recursos es también la consecuencia del alto índice de regularización por parte de los Estados miembros tras el envío del dictamen motivado.

E. Fuerte aumento del número de casos archivados

Globalmente considerado, el número total de procedimientos archivados por infracciones constatadas o supuestas ha pasado de 1 811 en 1994 a 2 045 en 1995. A este respecto, cabe citar las cifras especialmente significativas del sector de la libre circulación de mercancías, donde ha habido 238 casos archivados y únicamente dos recursos. La Comisión recoge los frutos de una larga tradición de diálogo con los Estados miembros en el marco de las «reuniones - paquete».

El número de casos archivados tras el inicio del procedimiento ascendió a 1 344 en 1995 frente a 668 en 1994.

Estas cifras no ponen de manifiesto ningún tipo de debilidad de la Comisión, sino que indican que sus intervenciones ante los Estados miembros es eficaz, bien para facilitar una incorporación adecuada y dentro de plazo de las Directivas comunitarias, bien para garantizar la aplicación efectiva del Derecho comunitario directamente aplicable. La política seguida por la Comisión en el ámbito del medio ambiente es ejemplar: en 1995 se archivaron 182 expedientes que habían sobrepasado la fase de la carta de emplazamiento. Esta cifra era sólo de 70 el año anterior. Cabe también destacar los ejemplos citados en materia de contratos públicos y de IVA (1).

F. Recuperación del retraso pendiente: un gran número de los expedientes más antiguos han sido resueltos

Gracias al principio del examen global del conjunto de expedientes pendientes, la Comisión reexamina periódicamente la totalidad de los mismos. Así, en 1995, como en los años anteriores, todos los expedientes más antiguos fueron sistemáticamente reexaminados.

De 1 545 expedientes incoados en 1992, 161 aún estaban pendientes en 1995. De los 1 340 expedientes incoados en 1993, 225 seguían pendientes en 1995, mientras que esta cifra era de 404 un año antes. El número de expedientes incoados en 1994 todavía pendientes se ha reducido a la mitad en un año, pasando de 1 136 a 670 (véase infra el cuadro 1.3).

Está claro que dicho esfuerzo debe continuar. El procedimiento de infracción está estructurado en etapas sucesivas que deben permitir al Estado miembro poner término a la infracción antes de que se recurra al Tribunal de Justicia. Por lo tanto, este procedimiento requiere necesariamente tiempo. Aún así, los plazos de instrucción de los expedientes son todavía demasiado largos y la Comisión está intentando reducirlos.

G. Mayor transparencia de los procedimientos de infracción

El procedimiento de infracción tiene como objetivo principal, según el propio Tratado, regularizar, antes de acudir al Tribunal de Justicia, la situación de infracción objeto del procedimiento. Por ello este procedimiento es tradicionalmente confidencial y debe estar presidido por la discreción, lo cual permite más fácilmente al Estado miembro regularizar la situación.

La culminación del mercado interior y el cada vez mayor interés del Parlamento Europeo por el control de la aplicación del Derecho comunitario, así como la voluntad de la Comisión de que su acción resulte visible han llevado a la Comisión a reforzar su política de transparencia.

Esta es la razón por la que la Comisión ha desarrollado su política en materia de comunicados de prensa. En su reunión del 19 de julio de 1995, la Comisión decidió publicar 22 comunicados de prensa referidos a 58 casos de infracción sin esperar a la emisión formal del dictamen motivado o a la presentación del recurso ante el Tribunal de Justicia. La transparencia sobre la actividad de la Comisión relativa al control de la aplicación del Derecho comunitario, en especial en el ámbito del mercado único se ha considerado una prioridad política. Esta operación se repitió en el segundo semestre de 1995 y ha encontrado una acogida favorable.

II. ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS DE 1995

A. Normativa directamente aplicable

El examen de las infracciones a las normas comunitarias distintas de las directivas prosigue a un ritmo constante. En 1995 se enviaron 89 cartas de emplazamiento, frente a 67 en 1994.

Aunque hay que remitirse a los análisis sectoriales, cabe destacar algunos hechos relevantes de 1995.

Mediante una serie de sentencias dictadas en 1995, el Tribunal de Justicia ha precisado los límites del ámbito de aplicación del artículo 30, tal como se interpreta en la sentencia Keck y Mithouard de 24 de noviembre de 1993 (2) (véase infra el punto 2.2.1.1).

Cabe subrayar el gran número de procedimientos de infracción incoados relativos a la libre circulación de las personas, en particular en lo que se refiere a las discriminaciones en materia de acceso al empleo y de derecho de residencia (artículo 48 del Tratado CE y Reglamento 1612/68) (3).

En materia de competencia, hay que señalar que la Comisión ha conseguido poner término de manera efectiva al monopolio de operaciones portuarias en el puerto de Génova.

En el ámbito del empleo y de la política social, la importancia del contencioso relativo al artículo 119 del Tratado sobre la igualdad de trato a hombres y mujeres no disminuye. La sentencia Kalanke de 17 de octubre de 1995 relativa a las discriminaciones positivas en favor de las mujeres ha dado lugar a una comunicación interpretativa de la Comisión (1).

En el ámbito de la pesca y de la acuicultura, la Comisión examina sistemáticamente las legislaciones nacionales para apreciar su compatibilidad con el Derecho comunitario en materia de concesión del pabellón y de medidas técnicas de conservación de los recursos.

B. Directivas

1. Comunicación de las medidas de incorporación

El número de procedimientos incoados en 1995 por falta de comunicación de las medidas de incorporación aumenta ligeramente en relación con el año anterior (799 frente a 732).

El cuadro siguiente ofrece una visión general del grado de aplicación del conjunto de las Directivas aplicables al 31 de diciembre de 1995. Hay que señalar que el número de Directivas que han entrado en vigor durante el año transcurrido ha aumentado menos que los años anteriores (unas 40 en lugar de unas 70 en 1994). Se trata de los primeros efectos de una menor actividad legislativa de la Comunidad. La Comunidad legisla menos para legislar mejor. Esta tendencia proseguirá sin duda en los próximos años (véase al respecto el documento presentado por la Comisión al Consejo Europeo de Madrid de diciembre de 1995 «Legislar mejor». La Comisión adoptó la iniciativa de 25 propuestas de textos en 1995 frente a 61 en 1990 y 51 en 1992. Para 1996 se prevén 19) (2).

>SITIO PARA UN CUADRO>

Al 31 de diciembre de 1995, los Estados miembros habían comunicado, por término medio, un 90,7 % de las medidas nacionales de ejecución necesarias para la ejecución del conjunto de las directivas comunitarias aplicables. Esta cifra es inferior a la del año anterior (91,89 %) debido a la inclusión de los tres nuevos Estados miembros. Los resultados individuales de los otros doce Estados miembros están todos en alza. Cabe, pues, constatar:

- Un elevado porcentaje de comunicación en los tres nuevos Estados miembros.

- Suecia ocupa la sexta posición;

- El resultado de Austria se explica en gran parte por un retraso en la comunicación de las medidas de incorporación del sector agrícola (punto 2.3).

- La situación finlandesa se explica esencialmente por el estatus especial de que gozan las Islas AAland en virtud del Derecho internacional (5), ya que disponen de autonomía en determinados sectores como la agricultura y el medio ambiente y deben adoptar medidas específicas de incorpora- ción. Si se excluyen las Islas AAland, el índice finlandés es superior a la media comunitaria.

- Una mejora del índice de comunicación de las medidas nacionales de incorporación de las Directivas en los otros doce Estados miembros con un índice récord, por primera vez, de 98 % en un Estado miembro (Dinamarca).

Sin embargo, estos elevados porcentajes medios enmascaran una realidad con muchos contrastes.

El índice de comunicación es del 100 % en el sector aduanero y en el ámbito del derecho de residencia (salvo Bélgica y Alemania en este último caso).

El índice de comunicación es en todos los Estados miembros superior al 90 % en los sectores de los bienes de equipo y de los vehículos a motor, así como en materia de reconocimiento de diplomas.

Los índices de comunicación varían mucho de un Estado a otro en el ámbito de las telecomunicaciones y los servicios financieros.

Los sectores en los que persisten las mayores dificultades y en los que las medidas de incorporación de Directivas ya antiguas todavía no se han comunicado son el medio ambiente (puntos 1.2 y 2.8), los transportes (punto 2.8), y la energía (punto 2.5).

En el sector de la agricultura, los retrasos en la comunicación de las medidas nacionales de incorporación siguen siendo considerables en lo referente, en particular, a las Directivas adoptadas en el marco del Libro Blanco sobre el mercado interior. El número de recursos ante el Tribunal de Justicia ha pasado de 34 en 1994 a 57 en 1995 (puntos 1 y 2.2). No obstante, la evolución parece positiva: el número de nuevos procedimientos incoados por falta de comunicación de las medidas de incorporación disminuye en relación con 1994. Éste es también el caso de los dictámenes motivados.

En el ámbito de la protección de los consumidores, las medidas nacionales de incorporación de la importante Directiva 92/59/CEE (1), relativa a la seguridad general de los productos, no han sido comunicadas por cinco Estados miembros.

2. Conformidad de las medidas de incorporación

La Comisión parte del principio de que muchos casos de aplicación incorrecta de las Directivas comunitarias se evitarían si las medidas nacionales adoptadas para su incorporación se ajustaran a los requisitos establecidos en la Directiva.

Por ello, el control de la «calidad» de las medidas nacionales de ejecución de las Directivas comunitarias es una de las tareas prioritarias de la Comisión en materia de control de la aplicación del Derecho comunitario. En la medida de la posible, la Comisión procede al examen sistemático de las legislaciones existentes, como lo demuestra, por ejemplo, su acción en el ámbito de la libre circulación de mercancías (véase infra el punto 2.2.1).

El número de nuevos expedientes registrados por falta de conformidad pasó de 54 en 1994 a 63 en 1995. El número de cartas de emplazamiento fué de 23 (frente a 32 el año anterior).

En materia de contratos públicos, el número de expedientes que están siendo examinados por no conformidad de la legislación nacional se ha duplicado en un año, pasando de 14 casos en 1994 a 30 en 1995.

La determinación de las principales causas de no conformidad ha sido objeto de un análisis profundo en el ámbito del medio ambiente (punto 1.3) donde se ha puesto de manifiesto que el control de la conformidad de las medidas nacionales de ejecución puede exigir un análisis especialmente delicado del Derecho nacional, en particular, cuando la autoridad competente para proceder a la incorporación no es nacional sino regional o provincial, lo que puede implicar la adopción de varios textos por parte de un mismo Estado miembro. Además, las Directivas pueden implicar para los Estados miembros obligaciones complejas que requieren la adopción o la modificación de varios textos jurídicos.

3. Aplicación de las medidas de incorporación

Las quejas relativas a casos puntuales de aplicación incorrecta de un texto nacional aprobado en ejecución de una Directiva son una valiosa fuente de información para la Comisión, sobre todo cuando ponen de manifiesto defectos de conformidad de dicho texto con la Directiva o cuando evidencian infracciones reiteradas o problemas de carácter horizontal, tales como prácticas administrativas incompatibles con la Directiva. Así, en 1995 más de 40 denuncias se referían a Directivas sobre el reconocimiento de diplomas con fines profesionales.

Es cierto que, en numerosos casos, las denuncias relativas a la aplicación incorrecta de una ley nacional conforme con la Directiva comunitaria que incorpora podrían ser examinadas y solucionadas a nivel nacional por las administraciones y los órganos jurisdiccionales nacionales (2). No obstante, la Comisión aparece como el recurso indispensable, en particular cuando la vía del Derecho nacional se ha agotado, o es ilusoria o ineficaz.

Para mejorar la aplicación del Derecho comunitario primero hay que adoptar una política de prevención de las infracciones.

A ello va encaminada la cada vez mayor implicación de las instancias nacionales y, en particular, de los Parlamentos nacionales, en el proceso legislativo. Tal implicación atenuará las dificultades de aplicación efectiva del Derecho comunitario a nivel nacional.

El mantenimiento de contactos regulares con las autoridades nacionales, en particular, en el marco de los comités institucionales, permite evitar infracciones (1).

La información puntual de la Comisión, como el procedimiento de información en el ámbito de las normas y reglamentaciones técnicas previstas en la Directiva 83/189/CEE (2) permite también evitar nuevos obstáculos a los intercambios (3). En una sentencia reciente, el Tribunal de Justicia refuerza la eficacia de este procedimiento de información (4).

Los esfuerzos realizados por la Comisión para difundir el Derecho comunitario, para que resulte comprensible y accesible también forman parte de esta política.

La labor de control de la aplicación del Derecho comunitario no deja de ser una labor interminable, en la que la Comisión se ha fijado dos objetivos prioritarios:

- Convertir el control de la aplicación del Derecho comunitario en el punto central de su acción. El Programa de Trabajo de la Comisión para 1996 se inscribe claramente en esta óptica (5) - Encontrar un reparto satisfactorio entre el control de la aplicación del Derecho comunitario en el plano comunitario y la función que corresponde en la materia a las autoridades naciones, en particular a las judiciales.

En efecto, el trabajo de la Comisión sería en vano sin unos ciudadanos comunitarios vigilantes y atentos al respeto de sus derechos, sin unas autoridades judiciales y administrativas nacionales que consideren prioritario el respeto del Derecho comunitario. La Comisión se expresó en este sentido en el dictamen que emitió el 28 de febrero de 1996 para preparar la Conferencia Intergubernamental prevista en el apartado 2 del artículo N del Tratado de Maastrich:

Consolidar una Unión de Derecho significa ante todo garantizar la aplicación y el respeto del Derecho comunitario, responsabilidad que incumbe, en primer lugar, a las autoridades nacionales. Ello resulta tanto más necesario cuanto que una Comunidad ampliada comprende sistemas jurídicos y administrativos nacionales más heterogéneos.

La Comisión considera que:

- debería contar con unos instrumentos más eficaces para garantizar la aplicación del Derecho comunitario, en concreto por lo que respecta al mercado interior

- debería fortalecerse el papel del Tribunal de Justicia, en particular en lo que se refiere al cumplimiento de sus sentencias (6).

Por último, la Comisión se felicita de la vigilancia del Parlamento Europeo en relación con el control de la aplicación del Derecho comunitario. Se ha destacado su función en la detección de las infracciones. Interviniendo ante las autoridades políticas nacionales y sensibilizando a la opinión pública, el Parlamento Europeo puede desempeñar un papel todavía mayor para que se ponga término a las infracciones expuestas en el presente Informe.

La Comisión necesita el apoyo continuo de un Parlamento Europeo que concede tanto valor a la aplicación efectiva de la legislación comunitaria como a su elaboración.

ANEXO

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