(1)

De conformidad con el artículo 3 del Tratado de la Unión Europea, los objetivos de la Unión son, entre otras cosas, promover el bienestar de sus pueblos y trabajar en pro del desarrollo sostenible de Europa basado en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social. La Unión combate la exclusión social y la discriminación y fomenta la justicia y la protección sociales, la igualdad entre las mujeres y los hombres, la solidaridad entre las generaciones y la protección de los derechos del niño.

(2)

De conformidad con el artículo 9 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), la Unión, en la definición y ejecución de sus políticas y acciones, debe tener en cuenta las exigencias relacionadas con la promoción de un nivel de empleo elevado, con la garantía de una protección social adecuada, con la lucha contra la exclusión social y con un nivel elevado de educación, formación y protección de la salud humana.

(3)

El artículo 153, apartado 1, letra c), del TFUE permite a la Unión apoyar y completar las actividades de los Estados miembros en el ámbito de la seguridad social y la protección social de los trabajadores. La Unión también puede actuar a fin de abordar los retos a que se enfrentan las personas que trabajan por cuenta propia para acceder a la protección social tomando como base el artículo 352 del TFUE, que contiene una disposición que autoriza al Consejo a adoptar las disposiciones adecuadas para alcanzar los objetivos fijados por los Tratados cuando estos no hayan previsto los poderes de actuación necesarios a tal efecto.

(4)

El 17 de noviembre de 2017, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión proclamaron solemnemente el pilar europeo de derechos sociales. El principio n.o 12 del pilar europeo de derechos sociales establece que, con independencia del tipo y la duración de su relación laboral, los trabajadores por cuenta ajena y, en condiciones comparables, los trabajadores por cuenta propia, tienen derecho a una protección social adecuada.

(5)

Los interlocutores sociales se han comprometido a seguir contribuyendo a que Europa ofrezca resultados a sus trabajadores y empresas.

(6)

En su resolución de 19 de enero de 2017 sobre un pilar europeo de derechos sociales, el Parlamento Europeo subrayó la necesidad de que exista una protección social y una inversión social adecuadas a lo largo de la vida de las personas que permita a todos participar plenamente en la sociedad y la economía y tener un nivel de vida digno.

(7)

En su dictamen sobre la comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones – Apertura de una consulta sobre un pilar europeo de derechos sociales, el Comité Económico y Social Europeo hizo hincapié en la necesidad de procurar que todos los trabajadores estén cubiertos por las normas laborales fundamentales y cuenten con una protección social adecuada.

(8)

Los sistemas de protección social en sus diferentes formas son la piedra angular del modelo social europeo y de un buen funcionamiento de la economía social de mercado. La función clave de la protección social es proteger a las personas contra las consecuencias económicas de los riesgos sociales, tales como la enfermedad, la vejez, los accidentes de trabajo o la pérdida del puesto de trabajo, así como prevenir y mitigar la pobreza y mantener un nivel de vida digno. Unos sistemas de protección social bien diseñados pueden también facilitar la participación en el mercado de trabajo contribuyendo a la activación laboral y apoyando la vuelta al trabajo y la transición en el mercado laboral de las personas que cambian de empleo, se ponen a trabajar o dejan de hacerlo, o bien crean una empresa o la cierran. Contribuyen a la competitividad y el crecimiento sostenible, dado que apoyan la inversión en capital humano y que pueden contribuir a la reasignación de recursos humanos hacia sectores emergentes y dinámicos de la economía. También desempeñan el papel de estabilizadores automáticos suavizando las fluctuaciones del consumo a lo largo del ciclo económico.

(9)

La protección social puede facilitarse a través de prestaciones en especie o en efectivo. En general, se proporciona a través de regímenes universales que protegen a todas las personas y se financian a través de los impuestos generales o a través de regímenes que protegen a las personas en el mercado laboral, en muchos casos a partir de cotizaciones relacionadas con sus ingresos procedentes del trabajo. La protección social comprende varias ramas, y estas abarcan una gran variedad de riesgos sociales que van desde la vejez hasta la enfermedad o el desempleo. La presente Recomendación se aplica a las ramas de la protección social que a menudo están más estrechamente relacionadas con la participación en el mercado laboral y que principalmente garantizan una protección contra la pérdida de ingresos procedentes del trabajo en caso de producirse un determinado riesgo. La presente Recomendación no se aplica a la prestación de acceso a la asistencia social y a los regímenes de renta mínima. Complementa las orientaciones existentes, a nivel de la Unión, sobre los servicios y la asistencia social así como sobre la inclusión activa de las personas excluidas del mercado laboral, como la Recomendación de la Comisión, de 3 de octubre de 2008, sobre la inclusión activa de las personas excluidas del mercado laboral.

(10)

La mundialización, los avances tecnológicos, los cambios en las preferencias individuales y el envejecimiento de la población han impulsado cambios en los mercados de trabajo de la Unión durante los dos últimos decenios y seguirán haciéndolo en el futuro. El empleo será cada vez más diverso y las carreras profesionales serán cada vez menos lineales.

(11)

Los mercados de trabajo de la Unión contienen diferentes relaciones laborales y formas de empleo por cuenta propia junto con los contratos de trabajo indefinidos a tiempo completo. Algunos tipos de trabajo ya existían en el mercado de trabajo desde hace mucho tiempo (por ejemplo, de duración determinada, temporales, a tiempo parcial, trabajo doméstico o períodos de prácticas), mientras que otros, como el trabajo según demanda, el trabajo basado en vales y el trabajo a través de plataformas, se han desarrollado más recientemente y han ido ganando en importancia desde los años 2000.

(12)

En particular, los trabajadores por cuenta propia también forman un grupo heterogéneo. La mayor parte de las personas que eligen convertirse en trabajadores por cuenta propia, con o sin asalariados, lo hacen voluntariamente, asumiendo el riesgo de convertirse en empresarios, mientras que uno de cada cinco trabajadores por cuenta propia lo es debido a que no puede encontrar un trabajo por cuenta ajena.

(13)

A medida que los mercados de trabajo evolucionan, también deben evolucionar los sistemas de protección social en sus diferentes formas, a fin de garantizar que el modelo social europeo esté preparado para el futuro y permita a las sociedades y economías de la Unión aprovechar al máximo el mundo del trabajo en el futuro. Sin embargo, en la mayoría de los Estados miembros, las normas que rigen las cotizaciones y los derechos de los regímenes de protección social todavía se basan en gran medida en contratos indefinidos a tiempo completo entre un trabajador y un empleador único, mientras que la cobertura de otros grupos de trabajadores por cuenta ajena y de los trabajadores por cuenta propia ha sido más marginal. Los datos recogidos muestran que algunos trabajadores no convencionales y algunos trabajadores por cuenta propia no tienen un acceso suficiente a las ramas de la protección social que están más estrechamente relacionadas con la participación en el mercado laboral. Solamente algunos Estados miembros han iniciado reformas para adaptar los sistemas de protección social a la naturaleza cambiante del trabajo a fin de proteger mejor a los trabajadores por cuenta ajena afectados y a los trabajadores por cuenta propia. Las mejoras no han sido uniformes entre los Estados miembros y entre las ramas de la protección social.

(14)

A largo plazo, las diferencias en el acceso a la protección social pueden poner en peligro el bienestar y la salud de las personas y contribuir al incremento de la inseguridad económica, el riesgo de pobreza y las desigualdades. También pueden dar lugar a una inversión subóptima en capital humano, reducir la confianza en las instituciones y limitar un crecimiento económico inclusivo. Dichas diferencias pueden también reducir los ingresos de protección social si un número creciente de personas no contribuye a los regímenes.

(15)

Podría considerarse a los trabajadores por cuenta ajena y los trabajadores por cuenta propia como formalmente cubiertos por una rama específica de la protección social si la legislación existente o el convenio colectivo establecen que tienen derecho a participar en un régimen de protección social en esa rama específica. La cobertura formal puede realizarse a través de regímenes obligatorios o voluntarios. Estos últimos permiten que las personas se afilien a un régimen (cláusulas de inclusión voluntaria) o cubren a todas las personas del grupo destinatario por defecto, dándoles la posibilidad de abandonar el régimen si así lo desean (cláusulas de exclusión voluntaria). Los datos de que se dispone demuestran que los regímenes voluntarios con cláusulas de exclusión voluntaria presentan unas tasas más elevadas de afiliación y, por tanto, proporcionan una mejor cobertura que los regímenes voluntarios con cláusulas de inclusión voluntaria.

(16)

Podría considerarse que los trabajadores por cuenta ajena y los trabajadores por cuenta propia están efectivamente cubiertos en una rama específica de la protección social si tienen la posibilidad de acumular prestaciones adecuadas y la oportunidad, en caso de que se materialice el riesgo correspondiente, de acceder a un nivel determinado de prestaciones. Puede concederse acceso formal a una persona sin que tenga de hecho la posibilidad de acumular y hacer valer derechos a prestaciones.

(17)

La protección social se considera adecuada cuando permite que las personas mantengan un nivel de vida digno, sustituyan su pérdida de ingresos de manera razonable y vivan con dignidad, y evita que caigan en la pobreza, contribuyendo al mismo tiempo, en su caso, a la activación laboral y a la facilitación de la vuelta al trabajo. Al evaluar la adecuación, debe tenerse en cuenta el sistema de protección social del Estado miembro en su conjunto, es decir, deben considerarse todas las prestaciones de protección social de un Estado miembro.

(18)

En algunos Estados miembros, determinadas categorías de trabajadores, como los trabajadores a tiempo parcial de corta duración, los trabajadores estacionales, los trabajadores según demanda, los que trabajan a través de plataformas y los que trabajan con contratos de agencias de trabajo temporal o en períodos de prácticas, están excluidos de los regímenes de protección social. Por otra parte, los trabajadores que no tienen contratos indefinidos a tiempo completo pueden encontrar dificultades para estar efectivamente cubiertos por la protección social debido a que podrían no cumplir los criterios para tener derecho a recibir prestaciones de los regímenes de protección social de carácter contributivo. En algunos Estados miembros, los trabajadores por cuenta propia están totalmente excluidos del acceso formal a los principales regímenes de protección social, mientras que en otros pueden afiliarse a ellos de forma voluntaria. La cobertura voluntaria puede ser una solución adecuada en el caso del seguro de desempleo, que está más estrechamente relacionado con el riesgo empresarial; en cambio, es menos justificable para otros riesgos como el de enfermedad, que son en gran medida independientes de la situación en el mercado laboral.

(19)

Las normas que rigen los derechos a prestaciones pueden jugar en contra de los trabajadores no convencionales y de los trabajadores por cuenta propia. En particular, los ingresos y los umbrales temporales (los períodos de carencia, los períodos de espera, los períodos mínimos de trabajo y la duración de las prestaciones) pueden constituir un obstáculo indebidamente elevado para que algunos grupos de trabajadores no convencionales y los trabajadores por cuenta propia puedan acceder a la protección social. En general, se ha determinado la existencia de dos grupos de cuestiones: en primer lugar, las diferencias existentes en las normas aplicables a los trabajadores convencionales y a las personas con empleos no convencionales o que trabajan por cuenta propia pueden penalizar innecesariamente a un grupo; en segundo lugar, la aplicación de las mismas normas a todos los grupos puede tener como consecuencia unos resultados peores para las personas que se encuentran fuera del empleo convencional y puede no estar adaptada a la situación de los trabajadores por cuenta propia. En ambos casos, puede haber margen para ajustar mejor las normas a la situación de los grupos específicos, manteniendo al mismo tiempo un principio general de universalidad, de manera que no quede nadie sin cobertura en el mercado laboral cuando se materializa un riesgo social. Pueden ser precisas medidas específicas para evitar que la gente cotice en regímenes que se superpongan, por ejemplo cuando desempeñen actividades auxiliares mientras están plenamente cubiertos en su ocupación principal.

(20)

Los derechos de protección social no siempre se conservan, acumulan o transfieren cuando las personas transitan entre diferentes situaciones en el mercado laboral, por ejemplo cuando se pasa del trabajo por cuenta ajena al trabajo por cuenta propia o a estar en paro, cuando se combina el trabajo por cuenta ajena con el trabajo por cuenta propia, o cuando se pone en marcha o se cierra una empresa. No obstante, el mantenimiento, la acumulación o la transferibilidad de los derechos entre los distintos regímenes son de capital importancia para que las personas que combinan trabajos o cambian de trabajo, o que pasan de ser un trabajador por cuenta ajena a uno por cuenta propia, y viceversa, puedan acceder efectivamente a las prestaciones de los regímenes de protección social de carácter contributivo y dispongan de una cobertura adecuada, así como para fomentar su participación en caso de regímenes de protección social voluntarios.

(21)

En algunos casos, las prestaciones pueden ser inadecuadas, es decir, ser insuficientes o no llegar a tiempo. Pueden no permitir a las personas a mantener un nivel de vida digno o vivir con dignidad, y no evitar que caigan en la pobreza. En tales casos, puede haber margen para mejorar la adecuación, sin dejar de prestar atención a la necesidad de medidas que permitan facilitar la vuelta al trabajo. Las normas que rigen las cotizaciones pueden distorsionar las condiciones de competencia equitativas e ir en detrimento de determinadas categorías de trabajadores por cuenta ajena y de los trabajadores por cuenta propia. Por ejemplo, las cotizaciones de protección social para los trabajadores por cuenta propia pueden incluir aportaciones independientes de los ingresos, o establecerse a partir de ingresos del pasado o de estimaciones sobre futuros ingresos. Esto puede crear problemas de flujo de efectivo para la persona cuando sus ingresos descienden por debajo de las estimaciones. Si un Estado miembro decide fijar un umbral de ingresos por debajo del cual el trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia de que se trate no estará sujeto a la obligación de pago de las cotizaciones, deben aplicarse estas reducciones y otras medidas de progresividad, en su caso, de la misma manera a los trabajadores por cuenta ajena y por cuenta propia, pero no deben inducir a infradeclarar los ingresos. En general, las reducciones y otras medidas de progresividad también pueden utilizarse para promover transiciones hacia formas de empleo menos precarias y para luchar contra la segmentación.

(22)

La complejidad normativa y la falta de transparencia actuales en lo que respecta a las normas de protección social en muchos Estados miembros pueden impedir que las personas conozcan sus derechos y obligaciones y las formas en las que pueden ejercer esos derechos y cumplir esas obligaciones. También pueden contribuir a una baja tasa de utilización, o a una baja participación en los regímenes de protección social, en especial en el caso de los regímenes voluntarios. La transparencia puede lograrse de distintas maneras, por ejemplo enviando actualizaciones sobre los derechos individuales, creando herramientas de simulación en línea sobre los derechos a prestaciones, estableciendo centros de información de ventanilla única en línea o en otros medios, o abriendo cuentas personales. En particular, la digitalización puede contribuir a mejorar la transparencia para las personas.

(23)

La falta de estadísticas sobre la cobertura de la protección social, desglosadas por tipo de relación laboral, edad, sexo y nacionalidad, puede limitar las posibilidades de mejorar la capacidad de los sistemas de protección social para adaptarse y responder a un mundo laboral en transformación.

(24)

Las diferencias en el acceso a la protección social pueden tener efectos perjudiciales, en cuanto a repercusiones económicas y fiscales, que se dejan sentir en toda la Unión. Son una cuestión de interés común para los Estados miembros, y pueden presentar obstáculos para la consecución de los objetivos clave de la Unión.

(25)

La legislación de la Unión ya garantiza el principio de igualdad de trato entre diferentes tipos de relaciones laborales, prohíbe cualquier discriminación directa o indirecta por razón de sexo en materia de empleo, ocupación, protección social y acceso a bienes y servicios, asegura la portabilidad y el mantenimiento de los derechos en caso de movilidad entre Estados miembros y garantiza unos requisitos mínimos para la adquisición y el mantenimiento transfronterizo de los derechos complementarios de pensión, así como unos requisitos mínimos en cuanto a la transparencia de los regímenes profesionales. La presente Recomendación debe entenderse sin perjuicio de las disposiciones de Derecho de la Unión aplicable en materia de derechos de protección social, en particular, el Reglamento (CE) n.o 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo (1), las Directivas 2006/54/CE (2), 2008/94/CE (3), 2008/104/CE (4), 2010/41/UE (5), (UE) 2016/2341 (6), (UE) 2019/1152 (7) y (UE) 2019/1158 (8) del Parlamento Europeo y del Consejo, y las Directivas 79/7/CEE (9), 93/103/CE (10), 97/81/CE (11), 1999/70/CE (12), 2004/113/CE (13) y 2010/18/UE (14) del Consejo.

(26)

La Recomendación 92/442/CEE del Consejo (15) definió objetivos comunes en el ámbito de la protección social e invitó a los Estados miembros a examinar la posibilidad de instaurar y/o desarrollar una protección social apropiada para los trabajadores por cuenta propia. Estos objetivos definidos en común han creado un cierto margen para el método abierto de coordinación en el ámbito de la protección social y la inclusión social, instrumento esencial para apoyar la definición, ejecución y evaluación de los marcos nacionales de protección social y fomentar la cooperación mutua entre los Estados miembros en este ámbito.

(27)

En el marco del Semestre Europeo, el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento de 2018 recuerda que la mejora de la adecuación y de la cobertura de la protección social es de capital importancia para prevenir la exclusión social, mientras que, en las orientaciones para las políticas de empleo mencionadas en la Decisión (UE) 2018/1215 del Consejo (16), se invita a los Estados miembros a modernizar sus sistemas de protección social.

(28)

En su Recomendación de 2012 (n.o 202) sobre los niveles mínimos de protección social, la Organización Internacional del Trabajo recomienda a sus miembros, con arreglo a las circunstancias nacionales, que establezcan lo más rápidamente posible y mantengan sus niveles mínimos de protección social, incluidas las garantías básicas de seguridad social.

(29)

La Comisión ha puesto en marcha una consulta en dos etapas con los interlocutores sociales en virtud del artículo 154, apartado 2, del TFUE sobre una posible acción para hacer frente a los retos del acceso a la protección social para las personas con cualquier forma de empleo. El procedimiento previsto en el artículo 154, apartado 2, del TFUE no es aplicable, como tal, a la actuación de la Unión para abordar los desafíos relacionados con el trabajo por cuenta propia tomando como base el artículo 352 del TFUE. La Comisión invitó a los interlocutores sociales a que pusieran en común de forma voluntaria sus puntos de vista en lo que respecta a las personas que trabajan por cuenta propia.

(30)

La Comisión también ha llevado a cabo una consulta pública para recabar la opinión de diferentes partes interesadas y ciudadanos y ha recopilado datos objetivos para evaluar los efectos socioeconómicos de la presente Recomendación.

(31)

La aplicación de la presente Recomendación no debe utilizarse para reducir los derechos existentes establecidos en el Derecho de la Unión aplicable en este ámbito, ni debe constituir un motivo válido para reducir el nivel de protección general de que gozan los trabajadores en el ámbito cubierto por la presente Recomendación.

(32)

La presente Recomendación debe evitar establecer trabas de carácter administrativo, financiero o jurídico de tal modo que se obstaculice la creación y el desarrollo de pequeñas y medianas empresas (pymes). Se invita, por tanto, a los Estados miembros a que evalúen el impacto de sus reformas en las pymes, con el fin de asegurarse de que estas no se vean afectadas de manera desproporcionada, prestando especial atención a las microempresas y a la carga administrativa, así como a publicar los resultados de estas evaluaciones.

(33)

La presente Recomendación no debe empeorar aún más la liquidez de las empresas, y especialmente de las pymes, cuando su situación financiera se haya visto afectada negativamente por retrasos en los pagos por parte de los poderes públicos.

(34)

Los Estados miembros podrán implicar a las partes interesadas, incluidos los interlocutores sociales, en el diseño de las reformas.

(35)

La presente Recomendación debe entenderse sin perjuicio de las facultades de los Estados miembros para organizar sus sistemas de protección social. La competencia exclusiva de los Estados miembros respecto de la organización de sus sistemas de protección social incluye, entre otras cosas, las decisiones sobre la creación, financiación y gestión de tales sistemas y de sus correspondientes instituciones, así como sobre el nivel, el contenido y la concesión de las prestaciones, el nivel de las cotizaciones y las condiciones de acceso. Teniendo en cuenta las diferencias entre los sistemas nacionales, la presente Recomendación no debe impedir a los Estados miembros mantener o establecer disposiciones sobre protección social más avanzadas que las que se recomiendan en ella.

(36)

La presente Recomendación respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. En particular, pretende promover la aplicación del artículo 34 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

(37)

La sostenibilidad financiera de los regímenes de protección social es esencial para la resiliencia, eficiencia y eficacia de los mismos. La aplicación de la presente Recomendación no debe afectar de manera significativa al equilibrio financiero de los sistemas de protección social de los Estados miembros.

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