11.3.2017   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

L 66/15

(1)

La Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (1) establece normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular.

(2)

El mecanismo de evaluación de Schengen (2) y la información recogida a través de la Red Europea de Migración (3) han permitido realizar una evaluación detallada del modo en que los Estados miembros aplican la política de la Unión en materia de retorno.

(3)

Las evaluaciones indican que el margen de discreción concedido a los Estados miembros por la Directiva 2008/115/CE ha dado lugar a su transposición incoherente a las legislaciones nacionales, con un impacto negativo en la eficacia de la política de la Unión en materia de retorno.

(4)

Desde la entrada en vigor de la Directiva 2008/115/CE, y habida cuenta de la creciente presión migratoria que sufren los Estados miembros, los retos a que debe hacer frente la política de la Unión en materia de retorno han aumentado y han hecho que este aspecto protagonice la política europea global en materia de migración. En sus conclusiones de 20 y 21 de octubre de 2016 (4), el Consejo Europeo pidió el refuerzo de los procesos administrativos nacionales en relación con los retornos.

(5)

La Declaración de Malta de los Jefes de Estado o de Gobierno (5) de 3 de febrero de 2017 puso de manifiesto la necesidad de una revisión de la política de la UE en materia de retorno que se base en un análisis objetivo de la manera en que se aplican las herramientas jurídicas, operativas, financieras y prácticas disponibles a escala nacional y de la Unión. También aplaudió la intención de la Comisión de presentar rápidamente un Plan de Acción de la UE actualizado en materia de retorno y de proporcionar orientaciones para hacer más operativos los retornos efectuados por la UE y por los Estados miembros y para conseguir una readmisión efectiva con arreglo al acervo vigente.

(6)

Teniendo en cuenta el aumento del número de nacionales de terceros países que entran y permanecen ilegalmente en los Estados miembros, y a fin de garantizar la capacidad adecuada para proteger a las personas necesitadas, es preciso aprovechar plenamente la flexibilidad prevista en la Directiva 2008/115/CE. Una aplicación más eficaz de esta Directiva reduciría las posibilidades de abuso de los procedimientos y subsanaría los problemas de eficiencia, garantizando al mismo tiempo la protección de los derechos fundamentales consagrados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

(7)

La presente Recomendación proporciona orientaciones sobre la manera en que deberían utilizarse las disposiciones de la Directiva 2008/115/CE para mejorar la eficacia de los procedimientos de retorno e insta a los Estados miembros a tomar las medidas necesarias para eliminar los obstáculos jurídicos y prácticos al retorno.

(8)

Una política eficaz de la Unión en materia de retorno requiere medidas eficientes y proporcionadas para la aprehensión y la identificación de los nacionales de terceros países en situación irregular, la rápida tramitación de sus asuntos y las capacidades adecuadas para garantizar su presencia con vistas al retorno.

(9)

Organizar el retorno exige una organización fluida y bien integrada de competencias pluridisciplinares a nivel nacional. Además, exige procedimientos e instrumentos que permitan que la información se comunique sin demora a las autoridades competentes, así como cooperación entre todas las partes que participan en los distintos procedimientos.

(10)

Hace falta personal competente y formado de modo pluridisciplinar para garantizar que las autoridades nacionales sean capaces de satisfacer las necesidades, especialmente cuando los Estados miembros sufran una presión considerable a la hora de cumplir su obligación de repatriar a los nacionales de terceros países en situación irregular. Al organizar este enfoque integrado y coordinado, los Estados miembros deben hacer pleno uso de los proyectos, los programas y los instrumentos financieros disponibles de la Unión en materia de retorno, especialmente del Fondo de Asilo, Migración e Integración. A este respecto, los Estados miembros deben tener también en cuenta la presión migratoria que afrontan las autoridades competentes.

(11)

De conformidad con el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/115/CE, los Estados miembros deben expedir sistemáticamente decisiones de retorno a los nacionales de terceros países que se encuentren en situación irregular en su territorio. La legislación y las prácticas en los Estados miembros no dan pleno efecto a esta obligación en todas las circunstancias, lo que menoscaba la eficacia del sistema de retorno de la Unión. Por ejemplo, algunos Estados miembros no expiden decisiones de retorno tras una decisión negativa sobre una solicitud de asilo o de permiso de residencia, o no expiden tales decisiones a los nacionales de terceros países en situación irregular que no posean un documento de viaje o de identidad válido.

(12)

En función de las estructuras institucionales de los Estados miembros, sobre todo cuando diversas autoridades tramitan el procedimiento, una decisión de retorno no es necesariamente o inmediatamente seguida de una solicitud a las autoridades de terceros países para que comprueben la identidad de los nacionales de terceros países en situación irregular y emitan un documento de viaje válido.

(13)

De conformidad con el artículo 13 del Código de fronteras de Schengen (6), toda persona que haya cruzado una frontera ilegalmente y que no tenga derecho de estancia en el territorio del Estado miembro de que se trate será aprehendida y sometida a unos procedimientos conformes a la Directiva 2008/115/CE.

(14)

La Directiva 2008/115/CE establece que el estado de salud de los nacionales de terceros países de que se trate será tenido en cuenta a la hora de aplicar dicha Directiva, y que debe prestarse atención sanitaria de urgencia y tratamiento básico de las enfermedades a la espera del retorno. No obstante, es fundamental garantizar que las expulsiones de nacionales de terceros países en situación irregular se apliquen de forma efectiva y que se tomen medidas para impedir las conductas destinadas a obstaculizar o impedir el retorno, tales como nuevas declaraciones médicas falsas. Además, también es necesario poner en práctica medidas que aborden de manera eficaz las solicitudes de asilo presentadas únicamente para retrasar o frustrar la ejecución de las decisiones de retorno.

(15)

Al tiempo que obliga a un nacional de un tercer país en situación irregular a abandonar la Unión, la Directiva 2008/115/CE requiere que las decisiones de retorno las ejecute únicamente el Estado miembro que las haya expedido. Se puede poner en marcha un proceso de retorno en cada Estado miembro que haya aprehendido residentes ilegales nacionales de terceros países. El reconocimiento mutuo de las decisiones de retorno, tal como disponen la Directiva 2001/40/CE del Consejo (7) y la Decisión 2004/191/CE del Consejo (8), aceleraría el proceso de retorno y desalentaría los movimientos secundarios no autorizados dentro de la Unión.

(16)

El internamiento puede ser un elemento esencial para mejorar la eficacia del sistema de retorno de la Unión y solo debe utilizarse si no se pueden aplicar con eficacia otras medidas suficientes de carácter menos coercitivo, de conformidad con el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2008/115/CE. En particular y en caso necesario, para garantizar que no se fuguen los nacionales de terceros países en situación irregular, el internamiento puede permitir preparar y organizar con éxito las operaciones de retorno.

(17)

La duración máxima del período de internamiento actual en varios Estados miembros es muy inferior al autorizado por la Directiva 2008/115/CE y que resulta necesario para completar con éxito el procedimiento de retorno. Estos breves períodos de internamiento están impidiendo unas expulsiones eficaces.

(18)

Los plazos de la interposición de recursos contra las decisiones relativas al retorno difieren considerablemente entre los Estados miembros y oscilan entre unos días y un mes o más. En observación de los derechos fundamentales, el plazo debería dar tiempo suficiente para garantizar el acceso a vías de recurso efectivas, teniendo en cuenta al mismo tiempo que los largos plazos pueden tener un efecto perjudicial en los procedimientos de retorno.

(19)

Debe concederse a los nacionales de terceros países que se encuentren en situación irregular el derecho a ser oídos por las autoridades competentes antes de adoptarse cualquier medida individual que les afecte.

(20)

En virtud de la Directiva 2008/115/CE, debe concederse un efecto suspensivo automático de los recursos contra las decisiones de retorno si existe un riesgo de que el nacional de un tercer país de que se trate quede expuesto a un riesgo real de tratos degradantes en caso de retorno, en violación del artículo 19, apartado 2, y del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, tal como ha sido interpretada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (9).

(21)

Un gran número de Estados miembros llevan a cabo evaluaciones repetidas del riesgo de expulsión a lo largo de las diferentes fases de los procedimientos de asilo y de retorno, lo que puede dar lugar a retrasos innecesarios en el retorno de residentes nacionales de terceros países en situación irregular.

(22)

El retorno de un menor no acompañado al tercer país de origen y la reunificación familiar pueden redundar en el interés superior del menor. La prohibición de expedir decisiones de retorno de los menores no acompañados, que existe en las legislaciones nacionales de varios Estados miembros, no da pleno efecto a la obligación de los Estados miembros de tener debidamente en cuenta el interés superior del niño y de prestar atención a las circunstancias de cada caso. Tales prohibiciones pueden provocar consecuencias imprevistas para la inmigración ilegal, al incitar a menores no acompañados a emprendan peligrosos viajes para llegar a la Unión.

(23)

Las decisiones sobre el estatuto jurídico y sobre el retorno de los menores no acompañados deben basarse siempre en sólidas evaluaciones individuales y pluridisciplinares, que incluyan la búsqueda de familiares y la apreciación de la situación familiar. Tal evaluación debe estar debidamente justificada.

(24)

De conformidad con el artículo 17 de la Directiva 2008/115/CE, que define las condiciones en que los Estados miembros pueden recurrir al internamiento de menores no acompañados y de familias con menores como medida de último recurso y por el menor tiempo posible, los Estados miembros deben velar por que haya alternativas al internamiento de menores. Sin embargo, cuando estas no existan, una prohibición absoluta de internamiento en tales casos podría no dar pleno efecto a la obligación de tomar todas las medidas necesarias para garantizar el retorno, lo que se traduce en la anulación de las operaciones de retorno debido a las fugas.

(25)

A la espera de la adopción de la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la utilización del Sistema de Información de Schengen para el retorno de nacionales de terceros países en situación irregular (10), los Estados miembros deben hacer pleno uso de la posibilidad de introducir una descripción sobre una prohibición de entrada en virtud del artículo 24, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 1987/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo (11).

(26)

La presente Recomendación debe dirigirse a todos los Estados vinculados por la Directiva 2008/115/CE.

(27)

Los Estados miembros deben instruir a sus autoridades nacionales competentes para llevar a cabo las tareas relacionadas con el retorno para que apliquen la presente Recomendación en el ejercicio de sus funciones.

(28)

La presente Recomendación respeta los derechos fundamentales y los principios reconocidos por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. En particular, procura garantizar el pleno respeto de la dignidad humana y la aplicación de los artículos 1, 4, 14, 18, 19, 24 y 47 de la Carta, y debe aplicarse en consecuencia.

1)

Para solventar los obstáculos operativos, técnicos y de procedimiento a unos retornos más eficaces, los Estados miembros deben reforzar, para el 1 de junio de 2017, su capacidad de proceder al retorno de nacionales de terceros países garantizando un enfoque integrado y coordinado.

2)

Los objetivos de un enfoque integrado y coordinado en materia de retorno deben ser los siguientes:

3)

Un enfoque integrado y coordinado en materia de retorno debe cubrir, en particular, las tareas siguientes:

4)

Los Estados miembros deben velar por que las unidades u órganos encargados de garantizar un enfoque integrado y coordinado dispongan de todos los recursos humanos, financieros y materiales necesarios.

5)

Con el fin de garantizar que las decisiones de retorno se expidan sistemáticamente a los nacionales de terceros países que no tengan o ya no tengan derecho a permanecer en la Unión Europea, los Estados miembros deben:

6)

Los Estados miembros deben garantizar que las decisiones de retorno tengan duración ilimitada, de modo que puedan ejecutarse en cualquier momento sin necesidad de volver a poner en marcha procedimientos de retorno tras un determinado período de tiempo. Esto debe entenderse sin perjuicio de la obligación de tener en cuenta cualquier cambio que se produzca en la situación individual de los nacionales de terceros países de que se trate, incluido el riesgo de devolución.

7)

Los Estados miembros deben incluir sistemáticamente en las decisiones de retorno la información de que el nacional de un tercer país deberá abandonar el territorio del Estado miembro para llegar a un tercer país, al efecto de prevenir y desincentivar los movimientos secundarios no autorizados.

8)

Los Estados miembros deben recurrir a la excepción prevista en el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva 2008/115/CE si esto facilita procedimientos más eficaces, sobre todo cuando sufran una presión migratoria considerable.

9)

Con el fin de garantizar el retorno rápido de los nacionales de terceros países en situación irregular, los Estados miembros deben:

10)

Con el fin de garantizar de manera eficaz las expulsiones de nacionales de terceros países en situación irregular, los Estados miembros deben:

11)

En relación con los nacionales de terceros países en situación irregular que obstaculicen deliberadamente los procedimientos de retorno, los Estados miembros deben estudiar la posibilidad de recurrir a sanciones con arreglo al Derecho nacional. Estas sanciones deben ser efectivas, proporcionadas y disuasorias, y no deben poner en peligro la consecución de los objetivos de la Directiva 2008/115/CE.

12)

Los Estados miembros deben:

13)

Para garantizar el respeto de los derechos del niño, y teniendo plenamente en cuenta el interés superior del menor y la vida familiar en virtud del artículo 5 de la Directiva 2008/115/CE, los Estados miembros deben:

14)

En observancia de los derechos fundamentales y de los requisitos fijados en la Directiva 2008/115/CE, los Estados miembros no deben impedir en su legislación nacional la posibilidad de internar a menores, cuando sea estrictamente necesario para ejecutar una decisión de retorno firme en la medida en que los Estados miembros no puedan aplicar con eficacia medidas menos coercitivas a fin de garantizar un retorno efectivo.

15)

Cada una de las circunstancias objetivas siguientes debe constituir una presunción iuris tantum de que existe riesgo de fuga:

16)

Los Estados miembros deben disponer que los criterios siguientes se tengan debidamente en cuenta como un indicio de que existe riesgo de fuga de los nacionales de un tercer país en situación irregular:

17)

Los Estados miembros solo deben conceder un plazo de salida voluntaria previa solicitud presentada por el nacional de un tercer país interesado, garantizando al mismo tiempo que dicho nacional está informado de la posibilidad de presentar una solicitud en este sentido.

18)

Los Estados miembros deben establecer en la decisión de retorno el período más breve posible para la salida voluntaria que sea necesario para organizar y llevar a cabo el retorno, teniendo en cuenta las circunstancias particulares del asunto.

19)

Para determinar la duración del plazo de salida voluntaria, los Estados miembros deben evaluar las circunstancias particulares del caso, en especial las perspectivas de retorno y la disposición del nacional de un tercer país en situación irregular a cooperar con las autoridades competentes con vistas al retorno.

20)

Un período superior a siete días solo debe concederse cuando el nacional de un tercer país en situación irregular coopere activamente con vistas al retorno.

21)

No debe concederse un plazo de salida voluntaria en los casos previstos en el artículo 7, apartado 4, de la Directiva 2008/115/CE, y en particular cuando exista riesgo de fuga del nacional de un tercer país en situación irregular conforme a lo dispuesto en los apartados 15 y 16 de la presente Recomendación y en caso de condenas anteriores por delitos graves en otros Estados miembros.

22)

Los Estados miembros deben disponer de programas operativos de ayuda al retorno voluntario para el 1 de junio de 2017, los cuales han de estar en consonancia con las normas comunes sobre el retorno voluntario y los programas de reintegración creados por la Comisión en cooperación con los Estados miembros y aprobados por el Consejo (14).

23)

Los Estados miembros deben tomar medidas para mejorar sus procedimientos de difusión de la información sobre el retorno voluntario y los programas de ayuda al retorno voluntario para los nacionales de terceros países en situación irregular, en cooperación con las autoridades nacionales de educación y los servicios sociales y de salud.

24)

Con el fin de aprovechar plenamente las prohibiciones de entrada, los Estados miembros deben: