19.3.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 64/7

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El 10 de marzo de 2009, el Consejo examinó el programa de estabilidad actualizado de Grecia, que abarca el período 2008-2011 (2).

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Grecia ha registrado un fuerte crecimiento económico: un 4 % anual durante la década en curso. Paralelamente, los desequilibrios macroeconómicos internos y externos han aumentado considerablemente, lo que ha llevado a una rápida acumulación de la deuda exterior, mientras que la deuda pública ha permanecido en niveles elevados. Habida cuenta de los efectos de la actual crisis económica y financiera mundial en la economía griega, la revaloración implícita de los riesgos aumenta la presión sobre la deuda. Según las previsiones intermedias realizadas

por los servicios de la Comisión en enero de 2009, el crecimiento del PIB se frenó en 2008, situándose en el 2,9 % en términos reales, y experimentará una fuerte desaceleración en 2009, aunque sin abandonar los valores positivos. Con un déficit de las administraciones públicas que se ha mantenido por encima del umbral del 3 % del PIB desde 2007 (3), y una ratio de deuda pública entre las más elevadas de la UE, Grecia carece de margen para recurrir a un estímulo presupuestario si no quiere comprometer aún más la sostenibilidad a largo plazo de sus finanzas públicas y su competitividad. Por consiguiente, no se prevé adoptar ningún plan de estímulo presupuestario. Las autoridades griegas han presentado en la ley presupuestaria de 2009 algunas medidas destinadas a salvaguardar la cohesión social, que incluyen ayudas para los hogares con bajos ingresos. Grecia afronta el reto de conseguir un saneamiento presupuestario sustancial, mejorando al mismo tiempo la calidad de las finanzas públicas y corrigiendo los factores subyacentes a los grandes desequilibrios internos y externos de la economía.

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Las hipótesis macroeconómicas en que se basa el programa prevén una caída del crecimiento del PIB real, que pasaría del 3 % en 2008 al 1,1 % en 2009, antes de repuntar hasta el 1,75 % por término medio durante el resto del período del programa. Sobre la base de la información disponible actualmente (4), esta hipótesis se basa en previsiones de crecimiento optimistas para 2009 y para los años siguientes. En particular, el programa de estabilidad prevé que el consumo privado y, en menor medida, el crecimiento de las inversiones se mantendrán firmes, gracias a un aumento del empleo relativamente pujante y a una evaluación optimista de los efectos de algunas medidas adoptadas recientemente para apoyar las inversiones y mejorar la absorción de los Fondos Estructurales de la UE. Por otra parte, la disminución de la actividad económica de los socios comerciales de Grecia y el debilitamiento de las perspectivas comerciales internacionales suponen una amenaza importante para la hipótesis macroeconómica del programa, que refleja sobre todo la vulnerabilidad de los sectores del transporte marítimo y del turismo ante la crisis actual. Las proyecciones del programa en materia de inflación parecen realistas, mientras que la evolución de los desequilibrios externos a medio plazo es más bien optimista.

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Para 2008, la actualización sitúa el déficit de las administraciones públicas en el 3,7 % del PIB (incluido un 0,4 % del PIB correspondiente a medidas puntuales de reducción del déficit), lo que supone un cuarto de punto más que en las previsiones intermedias de los servicios de la Comisión de enero de 2009. Esta cifra contrasta con el objetivo del 1,6 % del PIB fijado en la actualización anterior. Esta desviación de dos puntos porcentuales refleja a la vez la pérdida de ingresos y los excesos en los gastos. Concretamente, se estima que los ingresos serán inferiores a los presupuestados en un 1 % del PIB aproximadamente, sobre todo como consecuencia de un rendimiento menor del esperado de las medidas de fomento de los ingresos aplicadas en 2008. Los excesos en los gastos representan alrededor de otro 1 % del PIB, y son imputables principalmente a desvíos de los gastos corrientes primarios y, en particular, a un crecimiento del consumo público y de los salarios superior al previsto.

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Según la actualización del programa, el objetivo de déficit para 2009 queda fijado en el 3,7 % del PIB (incluido un 0,5 % del PIB correspondiente a medidas puntuales de reducción del déficit), lo que coincide con las previsiones intermedias de los servicios de la Comisión. Si se compara con el objetivo presupuestario establecido en la ley del presupuesto de 2009, aprobada por el Parlamento el 21 de diciembre de 2008, supone una revisión al alza del 1,75 % del PIB. El nuevo objetivo presupuestario tiene en cuenta los resultados presupuestarios de 2008, que son peores de lo previsto. Asimismo, refleja una proyección más prudente de los ingresos totales, que se revisan a la baja en un 1 % de PIB, mientras que el gasto público se revisa al alza, en un 0,4 % del PIB. Sin embargo, se sigue pronosticando un crecimiento del ratio de ingresos de casi un 1 % del PIB en 2009, gracias al paquete de medidas de fomento de los ingresos adoptado en septiembre de 2008 e incluido en la ley presupuestaria de 2009. Para asegurar el cumplimiento de los objetivos revisados, la actualización contempla una serie de medidas, además de las incluidas en la ley presupuestaria de 2009, que pretenden contener el gasto público primario y racionalizar la gestión del gasto público. Estas nuevas medidas, que deben adoptarse en el curso de 2009, no se detallan claramente en el programa. En líneas generales, la política presupuestaria será neutra en 2009.

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El objetivo de la estrategia presupuestaria expuesta en el programa es reducir el déficit estructural desde el 4,5 % del PIB en 2008 hasta el 4,3 % en 2009 y el 2,2 % para 2011; no se prevé alcanzar, sin embargo, dentro del período del programa, el objetivo a medio plazo, consistente en una situación de equilibrio para el saldo estructural (es decir, el saldo ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal). Tras el objetivo del 3,7 % del PIB en 2009, el déficit global disminuiría durante el período del programa hasta el 3,2 % del PIB en 2010 y el 2,6 % para 2011. Del mismo modo, el saldo primario alcanzaría un superávit del 1,7 % del PIB para 2011, frente al 0,8 % en 2009. En términos estructurales, ello supondría una mejora de 0,75 puntos porcentuales del PIB por término medio. El saneamiento presupuestario en 2010 y 2011 se basa principalmente en un recorte ambicioso de los gastos, que, sin embargo, no va plenamente respaldado por medidas concretas. Se prevé que la deuda pública bruta, estimada en el 94,6 % del PIB en 2008, supere el 96 % del PIB en 2009 y 2010, antes de retroceder hasta el 94,75 % en 2011. Aparte del incremento del déficit y de la disminución del crecimiento del PIB, el considerable ajuste de flujos-fondos contribuirá al aumento del ratio de deuda en 2009.

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Los resultados presupuestarios están sujetos a importantes riesgos de sobreestimación. En particular, la hipótesis macroeconómica subyacente se basa en previsiones de crecimiento optimistas. En 2009, los riesgos también van ligados a posibles desvíos en la aplicación del objetivo presupuestario revisado para 2009, especialmente si se tienen en cuenta los numerosos antecedentes de excesos en los gastos y de ingresos menores de lo previsto. A partir de 2010, los riesgos se derivan de la falta de información sobre las medidas de apoyo al saneamiento previsto, en particular por lo que se refiere al gasto. Por otra parte, los recortes programados en algunas categorías de gasto parecen, a primera vista, demasiado ambiciosos. Los riesgos asociados a la evolución prevista del ratio deuda/PIB también parecen subestimados, si se tienen en cuenta los riesgos ligados a las previsiones de déficit. Estos riesgos podrían agravarse por la incertidumbre que rodea a los ajustes de flujos-fondos; como en el pasado, el programa no facilita información sobre los componentes de los riesgos. Por otro lado, la posibilidad de que las operaciones financieras acarreen un aumento de la deuda, en el marco del conjunto de medidas de apoyo al sector financiero, podría impulsar al alza el ratio deuda/PIB. El programa no incluye el impacto potencial de estas medidas financieras en la evolución de la deuda.

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Se están elaborando las proyecciones a largo plazo del gasto en pensiones, aplicando el método común; es probable que los efectos a largo plazo del envejecimiento de la población en el presupuesto se sitúen muy por encima de la media de la UE. La situación presupuestaria apuntada por el programa para 2008, peor que la situación de partida de la actualización anterior, agravaría estos efectos. Además, el nivel actual de deuda bruta rebasa con creces el valor de referencia del Tratado y para reducirlo será necesario obtener unos superávit primarios elevados durante un largo período de tiempo. Si se mantienen unos superávit primarios elevados a medio plazo y se prosiguen las reformas del sistema de pensiones con objeto de frenar el probable incremento sustancial de los gastos vinculados al envejecimiento de la población, podrían reducirse los considerables riesgos que pesan sobre la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas. Los mencionados riesgos, derivados de las medidas de estabilización del sector financiero aplicadas por Grecia podrían tener efectos negativos en la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas, fundamentalmente por su impacto en la deuda pública, aunque una parte del coste de las ayudas del Gobierno podría recuperarse en el futuro.

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El marco presupuestario a medio plazo, caracterizado por unos resultados mediocres, sigue dando muestras de debilidad. La evolución de la situación presupuestaria en Grecia refleja un control insuficiente del gasto público, mientras que las previsiones relativas a los ingresos han resultado ser sistemáticamente optimistas. Por otra parte, y a pesar de algunos avances registrados en años recientes, los problemas estructurales y endémicos relacionados con el registro de las cuentas públicas griegas también han perjudicado un control oportuno y efectivo de los ingresos y los gastos. El programa prevé la continuación de la reforma presupuestaria en curso y nuevos avances en la ejecución de la programación del presupuesto, con objeto de mejorar el seguimiento y la gestión del gasto público, aumentar la transparencia e introducir una perspectiva de planificación plurianual en el procedimiento presupuestario. No obstante, la reforma del procedimiento presupuestario no finalizará hasta 2012.

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En respuesta a la crisis financiera, el Gobierno griego ha adoptado diversas medidas tendentes a garantizar la estabilidad del sector financiero, incluida una medida que eleva hasta los 100 000 EUR la garantía de los depósitos. El paquete de medidas comprende un plan de recapitalización que pone a disposición de las entidades de crédito capital nuevo a cambio de acciones preferentes, un régimen de garantía que cubre la nueva deuda con vencimiento entre tres meses y tres años, y un sistema de valores que ofrece bonos del Estado a entidades de crédito que cumplen una serie de requisitos y que mejora su acceso a la liquidez, en particular del BCE. El importe total del paquete de medidas asciende a 28 000 millones EUR (alrededor del 10 % del PIB).

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Según el programa, la política presupuestaria está dirigida a restablecer la confianza de los inversores y a resolver los desequilibrios macroeconómicos. El Gobierno griego, ante la falta de margen presupuestario, no ha adoptado medidas de estímulo a corto plazo para responder a la recesión económica, lo que, teniendo en cuenta los grandes desequilibrios económicos, sería lo adecuado conforme al Plan Europeo de Recuperación Económica. El programa prevé una serie de medidas estructurales, entre ellas medidas específicas en el sector del turismo, sin incidencia presupuestaria directa, como las dirigidas a mantener el empleo, aumentar la inversión en las empresas, incluidas las asociaciones público-privadas, favorecer los préstamos a las PYME y mejorar la absorción de los fondos de la UE. La actualización también incluye otras medidas de reforma estructural, que se integran en una estrategia, más a largo plazo, de mejora de la calidad y la sostenibilidad de las finanzas públicas, por ejemplo la reforma de la gestión y el control del gasto público y la aplicación de la reforma del sistema de pensiones adoptada recientemente. Estas medidas guardan relación con el programa de reforma a medio plazo y las recomendaciones específicas por país formuladas por la Comisión el 28 de enero de 2009 en el marco de la Estrategia de Lisboa para el Crecimiento y el Empleo.

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Grecia ha adoptado un programa de saneamiento con el objetivo de limitar el deterioro de la situación presupuestaria en 2009 y de reducir el déficit de las administraciones públicas por debajo del umbral del 3 % del PIB para 2011. Sobre la base de la evolución del saldo estructural (recalculado), la política presupuestaria adoptará una orientación globalmente neutra en 2009 y restrictiva en 2010. Más específicamente, los objetivos del programa para 2010 incluyen un ajuste estructural de un 1,5 % del PIB y una mejora estructural adicional del 0,5 % aproximadamente en 2011. Sin embargo, teniendo en cuenta los riesgos que pesan sobre los planes presupuestarios, puede que el saneamiento previsto no alcance sus objetivos y que el déficit global permanezca por encima del valor de referencia del 3 % PIB. A la luz de los grandes desequilibrios internos y externos de la economía griega, el ritmo de ajuste presupuestario es insuficiente y no va plenamente respaldado por medidas concretas permanentes en 2010 y 2011, especialmente por lo que respecta al gasto. Por último, teniendo en cuenta los riesgos para las proyecciones de deuda mencionados anteriormente, el ratio deuda/PIB podría aumentar durante todo el período del programa, debido sobre todo a los avances insuficientes en la reducción del déficit público.

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En cuanto a los requisitos en materia de datos que establece el código de conducta para los programas de estabilidad y de convergencia, el programa presenta lagunas en los datos obligatorios y en los opcionales (5).

i)

reforzar sustancialmente la senda de saneamiento presupuestario ya en 2009, mediante medidas permanentes debidamente detalladas que frenen los gastos corrientes; entre ellas, una política prudente en materia de salarios del sector público, que contribuiría a la necesaria reducción del ratio deuda/PIB;

ii)

velar por que las medidas de saneamiento presupuestario vayan también dirigidas a mejorar la calidad de las finanzas públicas, en el marco de un programa global de reformas, habida cuenta de la necesidad de ajustar la economía para recuperar las pérdidas de competitividad y subsanar los desequilibrios de la balanza de pagos;

iii)

aplicar sin demora las políticas encaminadas a reformar la administración tributaria y a seguir mejorando el funcionamiento del procedimiento presupuestario, aumentando su transparencia, detallando la estrategia presupuestaria en una perspectiva a más largo plazo y establecer mecanismos para supervisar, controlar y mejorar la eficiencia de los gastos primarios corrientes;

iv)

teniendo en cuenta el nivel creciente de deuda y el aumento previsto del gasto relacionado con el envejecimiento de la población, mejorar la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas, continuando las reformas en curso de la atención sanitaria y el sistema de pensiones.