52009SC1377

ES

(...PICT...)|COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS|

Bruselas, 21.10.2009

SEC(2009) 1377 final

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

que acompaña a la Propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la protección internacional Resumen de la evaluación de impacto {COM(2009) 554} {SEC(2009) 1376}

1. Definición del problema

Pese a las medidas adoptadas en la primera fase del Sistema Europeo Común de Asilo (CEAS), a los solicitantes de asilo se les siguen abriendo perspectivas distintas de protección internacional en función del lugar de la UE donde se examinen sus solicitudes. La mayoría de las personas encuestadas para el Libro Verde aludieron a deficiencias graves observadas en la Directiva 2005/85/CE de 1 de diciembre de 2005 (la «Directiva sobre procedimientos de asilo» o la «Directiva») que podrían abrir brechas en la protección y provocar un riesgo de expulsión o devolución de personas.

Las disposiciones de la Directiva son, en su mayoría, optativas y han permitido a los Estados miembros continuar con sus procedimientos actuales. El resultado de ello son las incongruencias que se dan en toda la UE y la incertidumbre para los solicitantes, lo que hace difícil hablar de un sistema común de asilo. Como prueban las estadísticas de asilo, las ambigüedades y posibilidades de derogación han llevado a amplias divergencias en la aplicación de la Directiva sobre requisitos mínimos. Por citar solo unos ejemplos:

· Los porcentajes de decisiones positivas totales en los distintos Estados miembros oscilaron desde el 52,2 % de Luxemburgo hasta el 27,5 % de Alemania y el 0,8 % en Grecia;

· Los índices de reconocimiento en los distintos Estados miembros de solicitantes de la misma nacionalidad durante el período 2005-2007 variaron considerablemente; por ejemplo, para los solicitantes de asilo procedentes de Rusia (de origen checheno en su mayoría), desde el 63 % de Austria al 0 % de Eslovaquia.

La evaluación de impacto se centra en los asuntos que han resultado ser más controvertidos y que podrían suscitar reacciones diferentes entre los Estados miembros, requiriendo inversiones económicas adicionales, a saber:

· los obstáculos para solicitar protección internacional;

· el margen de error administrativo ;

· las divergencias en la concepción de los procedimientos;

· la preocupación por la eficacia y calidad de la toma de decisiones.

2. Valor añadido de la acción de la UE y respeto del principio de subsidiariedad

Las conclusiones de Tampere disponen que el CEAS incluya, a corto plazo, normas comunes para un procedimiento de asilo eficaz y justo y, a más largo plazo, normas comunitarias que lleven a un procedimiento común de asilo en la Comunidad. El Programa de La Haya fijó como objetivo de la segunda fase del CEAS la introducción de un procedimiento común de asilo en la Unión.

El desarrollo del CEAS se ha convertido en una prioridad de la UE por una serie de factores. En especial, hay Estados miembros que reciben un número mucho mayor que otros de solicitantes de protección internacional. Casi 1/5 de las solicitudes son solicitudes múltiples. Es obvio que a los solicitantes de asilo ciertos Estados miembros les parecen destinos más «atractivos» que otros. Así, por ejemplo, en 2006, Bélgica, Alemania, Francia, Suecia y el Reino Unido recibieron más de 3 000 solicitudes múltiples, mientras que Chipre y Portugal recibieron menos de 100. Hay personas necesitadas de protección que no la obtienen.

Una de las razones de tales disparidades es la aplicación desigual de los procedimientos de examen de las solicitudes. Esto ha hecho que prosigan la «lotería» del asilo y, consiguientemente, iniciativas paralelas entre los Estados miembros que socavan la justificación del Reglamento de Dublín, basado en el supuesto de que los solicitantes tienen acceso a la protección en condiciones equivalentes en todos los Estados miembros. La Directiva afecta a la esencia del CEAS al conectar y apuntalar todos los instrumentos de asilo, y toda deficiencia en la misma incide negativamente en la aplicación de las demás normas comunitarias.

La actuación de la UE es, pues, necesaria para obtener normas más estrictas y armonizadas, basadas en los actuales requisitos sobre procedimientos de asilo.

3. Objetivos políticos

Objetivo general:

Obtener normas más estrictas de protección en toda la UE para las personas necesitadas de protección internacional.

Objetivos específicos:

(1) garantizar la accesibilidad de los procedimientos de asilo;

(2) hacer más justos los procedimientos;

(3) garantizar la aplicación coherente de los sistemas de actuación comunes;

(4) mejorar la calidad y eficacia de los procedimientos;

(5) mejorar el acceso a la tutela judicial eficaz;

(6) garantizar la coherencia entre los distintos instrumentos de asilo de la UE.

4. Opciones políticas

La diversa índole de los problemas hace imposible señalar una única opción política de validez general. Por ello, la evaluación de impacto propone opciones políticas distintas para cada uno de los objetivos. Para cada una de las opciones se describen dos o tres subopciones legislativas. En materia de legislación sobre procedimientos de asilo, únicamente las medidas legislativas pueden garantizar un impacto estructural y durable en la calidad y eficiencia de los procedimientos de examen de solicitudes. Las subopciones son casi todas acumulativas. Se acompañan de las actividades prácticas de cooperación previstas. Para determinar los elementos de la opción elegida, la evaluación de impacto estudia todas las subopciones en relación a la hipótesis básica en términos de eficacia, eficiencia y coherencia, pero también examinando si las medidas son proporcionadas y midiendo su impacto social y su incidencia en los derechos fundamentales.

Dado el nivel de complejidad de las opciones propuestas, el presente resumen se limita a describir los principales elementos que componen la opción elegida.

i. Status quo

El marco jurídico actual permanecería inamovible. La supervisión comunitaria contribuiría a una mejor observancia de las normas actuales. Las resoluciones del TJE y del TEDH y las constataciones que, por ejemplo, acentúan el principio de un escrutinio profundo de las aplicaciones, podrían reducir la arbitrariedad en la aplicación de la Directiva. No obstante, tales enfoques serían solo puntuales y no de carácter estructural. Los procedimientos de asilo divergentes que autoriza la Directiva proseguirían aunque posiblemente se redujeran con la cooperación práctica, especialmente si la Oficina Europea de Apoyo al Asilo desarrollara programas de formación o proporcionara apoyo específico especializado, recurriendo, si fuera necesario, a grupos de expertos

ii. Garantizar el acceso a los procedimientos de asilo

- establecer una autoridad competente responsable de registrar las solicitudes de protección internacional;

- especificar que la policía, los guardias fronterizas y otras autoridades a que pueda dirigirse una persona que desee solicitar protección internacional, dispongan de instrucciones claras sobre su actuación en tales casos, incluida la obligación de remitir la solicitud a la autoridad competente;

- introducir la obligación de hacer accesibles la información sobre procedimientos de presentación de la solicitud y los servicios de asesoría e interpretación a los solicitantes de asilo concretos que se hallen en los puestos de entrada fronterizos;

- obligar a los Estados miembros a registrar las solicitudes dentro de un plazo razonable;

- revisar los motivos de inadmisibilidad y establecer disposiciones que permitan al solicitante dar a conocer su opinión a propósito de los motivos y la información en los que vayan a basar su decisión las autoridades;

- eliminar la noción de tercer país seguro europeo.

iii. Mejorar las garantías de los procedimientos

- eliminar las derogaciones de los principios y garantías básicos y proporcionar asistencia jurídica gratuita a los menores no acompañados y a otros solicitantes de asilo que carezcan de recursos económicos en los procedimientos de primera instancia;

- garantizar que los tratados de extradición no se utilicen para devolver a su país de origen a un solicitante de asilo;

- dar acceso a los solicitantes de asilo al informe de entrevista personal y permitirles comentarlo antes de que se adopten decisiones sobre la solicitud;

- disponer que la comunicación en la entrevista personal se realice en una lengua en que el solicitante pueda expresarse y presentar adecuadamente los elementos de su solicitud.

iv. Mejorar el acceso equitativo a la protección de personas con necesidades particulares

- introducir la noción de solicitantes con necesidades particulares;

- disponer el derecho de los menores a presentar solicitudes de protección internacional, eliminar la actual posibilidad de limitar el nombramiento de un representante si el menor no acompañado tiene 16 años o más;

- definir las cualificaciones del tutor y especificar el derecho del mismo a solicitar asilo en nombre de un menor no acompañado;

- exigir a los Estados miembros que informen a cada adulto en privado de su derecho a presentar una solicitud separada de protección internacional y que den a los adultos dependientes la posibilidad de presentar sus circunstancias personales al personal de la autoridad decisoria;

- definir la función y los procedimientos de petición de informes médicolegales para la documentación de torturas, proporcionar a los supervivientes de tortura el tiempo necesario para preparar una entrevista personal sobre el fondo de su solicitud e introducir requisitos que tengan en cuenta el sexo y la edad de los solicitantes entrevistados;

- clarificar las consideraciones de sexo y las obligaciones internacionales para que los derechos del menor se tengan debidamente en cuenta en la aplicación de la Directiva y eximir a los supervivientes de torturas, a las personas con incapacidades psíquicas y a los menores no acompañados de procedimientos acelerados basados en la noción de solicitud manifiestamente infundada;

- eximir a los menores no acompañados de los procedimientos de control de frontera y los procedimientos de tercer país seguro;

- introducir consideraciones ligadas al sexo, al trauma padecido y a la edad en programas de formación para personal de asilo.

v. Armonizar los procedimientos acelerados

- introducir una lista limitada y exhaustiva de motivos de procedimientos acelerados, basada en la noción de solicitud manifiestamente infundada, dejando a la discreción de los Estados miembros la facultad de dar prioridad a otras solicitudes;

- exigir a los Estados miembros que realicen entrevistas personales y especificar que la autoridad decisoria disponga del tiempo necesario para realizar una evaluación seria de la solicitud.

vi. Clarificar la noción de país de origen seguro

- eliminar la noción de lista mínima común de países de origen seguros y las derogaciones de los requisitos materiales para designar a terceros países como países de origen seguros a nivel nacional;

- establecer una revisión seguida regular de la situación en terceros países designados como seguros.

vii. Mejorar el acceso a la tutela judicial efectiva

- especificar que la revisión abarque hechos y elementos de Derecho, al menos en los procedimientos ante un órgano judicial de primera instancia, y se base en una evaluación ex nunc de la necesidad de protección;

- disponer un efecto automático de suspensión de recursos frente a resoluciones en primera instancia con limitadas excepciones. En este último caso, una instancia judicial podría otorgar medidas cautelares caso por caso;

- establecer el derecho ilimitado de los órganos judiciales a recibir los materiales utilizados como base de una decisión de la autoridad decisoria;

- disponer plazos razonables para introducir recursos frente a resoluciones en primera instancia.

viii. Mejorar la coherencia entre los diversos instrumentos de asilo de la UE

- fijar en la Directiva los elementos clave de un procedimiento de asilo único;

- ampliar las disposiciones de la Directiva sobre retirada del estatuto de refugiado a casos de retirada de la protección complementaria;

- subrayar que la Directiva cubre a personas sujetas a los procedimientos de Dublín y que la noción de retirada implícita de la solicitud no se aplica a las personas transferidas a los Estados miembros responsables con arreglo al Reglamento de Dublín.

ix. Aumentar la eficiencia y calidad de la toma de decisiones

- reducir las actuales derogaciones del principio de autoridad decisoria;

- disponer que la autoridad decisoria cuente con personal competente en número suficiente;

- establecer requisitos mínimos en el contenido de la entrevista;

- especificar requisitos mínimos en el contenido de los programas de formación;

- fusionar el procedimiento de tratamiento de solicitudes posteriores con el procedimiento de admisibilidad;

- exigir a los Estados miembros que tengan en cuenta otras declaraciones antes de adoptar una decisión final sobre el fondo;

- establecer plazos razonables para valorar las resoluciones en primera instancia.

5. Evaluación de impacto

Cada una de las subopciones implica un determinado grado de impacto en las materias siguientes:

· mejora del acceso a la protección y a la justicia al reducirse significativamente el margen de error administrativo en los procedimientos de asilo en razón de la mejora de garantías procesales, una coherencia mayor de los instrumentos de asilo y una optimización del proceso de toma de decisiones;

· mejor acceso a la protección social al aumentar las posibilidades de acceso a los procedimientos de asilo de los solicitantes de este y, en su caso, de obtener protección, incluida la asistencia social y médica necesarias. Consideración análoga se aplica a la mejora de la salud pública;

· mayor equidad y menor discriminación: en concreto, las disposiciones que fomentan la igualdad efectiva en los procedimientos de asilo (garantías particulares para las mujeres y los solicitantes en situación vulnerable), las disposiciones sobre acceso a la tutela judicial efectiva y la mejora de garantías procesales son elementos clave de la opción elegida que favorecerán la equidad y disminuirán la discriminación;

· Buena gobernanza : los Estados miembros la alcanzarían mejor introduciendo una autoridad decisoria única y aportando personal con la preparación y experiencia debidas .

Cuantificar los costes del cambio a un CEAS es particularmente difícil. La protección se concede tras el examen individual de cada caso basado en una análisis complejo que depende de cada contexto y de una serie de circunstancias jurídicas y fácticas. No se dispone de datos sobre las razones por las que, en un período dado, se han aceptado determinadas solicitudes y otras se han rechazado. La amplitud o el perfil de los flujos de asilo no puede predecirse de un año a otro. Las indicios conocidos relativos a los elementos principales de la opción elegida son los siguientes:

Diez Estados miembros a los que podrían afectar las disposiciones previstas sobre entrevistas personales recibieron un total de 111 650 solicitantes en 2008. Si la accesibilidad de las entrevistas mejora en un 5 %, la disposición propuesta afectará al menos a 5 582 solicitantes, lo que supondrá unos 266 149, 76 EUR anuales Los cálculos se basan en los costes medios por hora de los funcionarios de asilo (23,84 EUR). . Cinco Estados a los que afectarían las medidas propuestas para facilitar el acceso a los procedimientos en fronteras marítimas recibieron 56 985 solicitantes en 2008. Las disposiciones sobre asistencia jurídica en primera instancia afectarían al menos a once Estados miembros que recibieron a 125 255 solicitantes en 2008. Hasta 48 400 personas (20 % de todos los solicitantes) podrían recurrir a las medidas propuestas en relación con las víctimas de torturas. Unas 45 140 personas podrían beneficiarse de un mejor acceso a la tutela jurídica efectiva en ocho Estados miembros. El total de los costes administrativos probables de la opción elegida se calcula en 2 857 555 EUR.[1]

Los cálculos se basan en los costes medios por hora de los funcionarios de asilo (23,84 EUR).

Muchos costos se verían ampliamente compensados por los beneficios económicos a largo plazo. Ahorros potenciales pueden resultar de la disminución de movimientos secundarios y de la mayor eficacia de los procedimientos en primera instancia. Concentrando al principio del procedimiento servicios y asesoría y un trabajo de examen, la opción elegida debiera reducir la presentación de recursos, lo que originaría ahorros administrativos y económicos. Los datos disponibles sugieren que los recursos pueden duplicar el coste de una demanda de asilo. En 2007 se presentaron 110 846 recursos. Adicionalmente, ello acarrearía la reducción de los costes de los servicios de recepción. Como media, un año de recepción puede costar 11 000 EUR por persona y la duración prevista de los procedimientos en primera instancia es de seis meses, mientras que con frecuencia los procedimientos de recurso llevan un año como mínimo.

Las medidas nacionales de aplicación de las normas de la propuesta pueden cofinanciarse al 50 % o al 75 % con el Fondo Europeo para los Refugiados.

6. Comparación de opciones

La opción elegida establece principios procesales, garantías y principios de Derecho comunitario. Al armonizar las disposiciones procesales, la opción elegida presenta la virtualidad de garantizar el acceso a la protección en condiciones equivalentes en toda la Unión y de distribuir mejor el «peso» que acarrean los Estados miembros. Supone también un paso importante para que la UE logre el objetivo de garantizar el respeto al derecho de asilo, el principio de no devolución y, más generalmente, el respeto de los derechos fundamentales.

La opción elegida debería mejorar la eficacia y cualidad de los procedimientos con un despliegue de servicios, asesoría y preparación técnica e incitando a los Estados miembros a motivar sólidamente sus decisiones en un plazo razonable. Ello debiera (i) permitir a los Estados miembros distinguir más rápidamente entre solicitantes de asilo y otros inmigrantes en llegadas mixtas, (ii) mejorar la justificación de resoluciones negativas en primera instancia; (iii) permitir al personal de asilo determinar mejor los casos de demandas infundadas y abusivas; (iv) apoyar los esfuerzos de los Estados miembros para alejar de su territorio a los demandantes rechazados.

7. Supervisión y evaluación

Las disposiciones de supervisión y evaluación adoptarán la forma de un informe de evaluación de la Comisión que se presentará cada dos años. Proseguirán las reuniones periódicas de expertos para debatir los problemas de aplicación e intercambiar buenas prácticas entre los Estados miembros. La Oficina Europea de Apoyo al Asilo tendrá un papel central en la recogida de información actualizada sobre la aplicación de la Directiva en los Estados miembros.

[1] Los cálculos se basan en los costes medios por hora de los funcionarios de asilo (23,84 EUR).

ET

(...PICT...)|EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON|

Brüssel 21.10.2009

SEK(2009) 1377 lõplik

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

Lisatud järgmisele dokumendile: ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV liikmesriikides rahvusvahelise kaitse andmise ja äravõtmise menetluse miinimumnõuete kohta Mõju hindamise kokkuvõte {KOM(2009) 554} {SEK(2009) 1376}

1. Probleemi olemus

Hoolimata Euroopa ühise varjupaigasüsteemi esimeses etapis võetud meetmetest, on varjupaigataotlejatel rahvusvahelise kaitse saamiseks väga erinevad väljavaated, mis sõltuvad ELi riigist, kus nende taotlus läbi vaadatakse. Enamik rohelise raamatule vastajatest osutasid tõsistele puudujääkidele nõukogu 1. detsembri 2005. aasta direktiivis 2005/85/EÜ (edaspidi „varjupaigamenetluste direktiiv” või „direktiiv”), mis võivad põhjustada probleeme kaitsega ning kaasa tuua tagasi- ja väljasaatmise riski.

Enamik direktiivi sätteid on vabatahtlikud ja seega on liikmesriigid saanud jätkata kehtivate menetluste rakendamist. Selle tulemuseks on ELi menetluste vastuolulisus ja taotlejate ebakindlus, mistõttu ei saa rääkida ühisest varjupaigasüsteemist. Varjupaigastatistika kinnitab, et erandite ebamäärasus ja erandite tegemise võimalused on põhjustanud miinimumnõuete direktiivi väga erineva kohaldamise. Näiteks:

· positiivsete otsuste määr erinevates liikmesriikides oli 2007. aastal väga erinev: Luksemburgis 52,2 %, Saksamaal 27,5 % ja Kreekas 0,8 %;

· sama kodakondsusega taotlejate taotluste heakskiitmise määr erinevates liikmesriikides ajavahemikul 2005–2007 oli väga erinev: näiteks Venemaalt pärit varjupaigataotlejate puhul (enamik tšetšeeni päritolu) oli see Austrias 63% ja Slovakkias 0 %.

Mõjuhinnangus keskendutakse kõige vastuolulisemaks osutunud küsimustele, millele liikmesriigid pakuvad tõenäoliselt erinevaid lahendusi ning mille lahendamine eeldab täiendavaid rahalisi investeeringuid, näiteks:

· takistused rahvusvahelise kaitse taotlemisel;

· haldusvea tõenäosus;

· lahknevus menetlustega seotud mõistetes;

· otsustusprotsessi tõhususe ja kvaliteediga seotud probleemid.

2. ELi meetme lisaväärtus ja subsidiaarsuse põhimõtte järgimine

Tampere kohtumise järeldustes on sätestatud, et Euroopa ühine varjupaigasüsteem peaks lühikeses perspektiivis hõlmama tulemuslike ja tõhusate varjupaigamenetluste ühiseid nõudeid ning pikas perspektiivis ühenduse õigusakte, mille tulemuseks on ühine varjupaigamenetlus Euroopa Ühenduses . Haagi programmis on Euroopa ühise varjupaigasüsteemi teise etapi eesmärgina sätestatud ühise varjupaigamenetluse loomine Euroopa Liidus.

Euroopa ühise varjupaigasüsteemi väljaarendamine on saanud ELi prioriteediks mitme asjaolu tõttu. Nimelt saabub mõnesse liikmesriiki märkimisväärselt rohkem rahvusvahelise kaitse taotlejaid kui teise. Korduvad taotlused moodustavad ligikaudu 20 % taotlustest. Varjupaigataotlejad eelistavad sihtriikidena teatavaid liikmesriike: näiteks 2006. aastal esitati Belgiale, Saksamaale, Prantsusmaale, Rootsile ja Ühendkuningriigile rohkem kui 3 000 korduvat taotlust, samas kui Küprosele ja Portugalile esitati alla 100 taotluse. Teatavatele kaitset vajavatele isikutele ei ole kaitset antud.

Selliste erinevuste põhjuseks on taotluste läbivaatamise menetluste ebaühtlane kohaldamine. See on põhjustanud nn varjupaigaloterii jätkumise ja sellest tuleneva edasiliikumise ühest liikmesriigist teise, kahjustades Dublini määrust, mis tugineb eeldusele, et taotlejatel on võimalik kaitset saada kõikides liikmesriikides samaväärsetel tingimustel. Direktiiv on otseselt seotud Euroopa ühise varjupaigasüsteemiga, sest tugineb muudele varjupaigaalastele õigusaktidele ja toetab neid ning selle puudujäägid mõjutavad negatiivselt ühenduse muude eeskirjade kohaldamist.

Seega on ELi meede vajalik , et tagada senisest rangemad ja paremini ühtlustatud nõuded, mis tuginevad varjupaigamenetluste suhtes kehtivatele miinimumnõuetele.

3. Poliitikaeesmärgid

Üldeesmärk:

tagada kogu ELis senisest rangemad kaitsenõuded isikutele, kes vajavad rahvusvahelist kaitset.

Konkreetsed eesmärgid:

(1) tagada varjupaigamenetluste kättesaadavus;

(2) suurendada menetluste õiglust;

(3) tagada menetlustega seotud ühiste vahendite järjekindel kohaldamine;

(4) parandada menetluste kvaliteeti ja tõhustada neid;

(5) parandada juurdepääsu tõhusale õiguskaitsevahendile;

(6) tagada ELi erinevate varjupaigaalaste õigusaktide kooskõla.

4. Poliitikavalikud

Puudujääkide erinev laad ei võimalda leida ühte, kõiki puudujääke kõrvaldavat poliitikavalikut. Seega pakutakse mõjuhinnangus iga eesmärgi jaoks välja erinevad poliitikavalikud. Iga sellise valiku puhul kirjeldatakse kahte või kolme seadusandlikku alamvalikut, sest varjupaigaalaseid menetlusi käsitlevate õigusaktide puhul saavad ainult seadusandlikud meetmed tagada süsteemse ja kestva mõju taotluse läbivaatamise menetluste kvaliteedile ja tõhususele. Alamvõimalused on peaaegu alati kumulatiivsed ja nendega kaasnevad praktilise koostöö kavandatud meetmed. Selleks et tuvastada eelistatud valiku osad, hinnatakse mõjuhinnangus kõiki alamvõimalusi võrreldes põhistsenaariumiga tõhususe, tulemuslikkuse ja sidususe seisukohalt, võttes arvesse ka võimaluste proportsionaalsust, sotsiaalset mõju ja mõju põhiõigustele.

Arvestades kavandatud valikute keerukust, piirdutakse käesolevas kokkuvõttes eelistatud valiku peamiste osade kirjeldamisega.

i) Praeguse olukorra säilitamine

Kehtiv õiguslik raamistik jääks muutmata. Komisjoni järelevalve aitaks kaasa kehtivate nõuete senisest paremale järgimisele. Euroopa Kohtu ja Euroopa Inimõiguste Kohtu otsused ja järeldused, milles rõhutatakse näiteks taotluste põhjaliku läbivaatamise põhimõtet, võiksid vähendada omavoli direktiivi rakendamisel. Siiski oleks selline areng konkreetset, mitte süstemaatilist laadi. Varjupaigamenetluste kehtivast direktiivist tulenev lahknevus jääks alles, kuigi seda saaks praktilise koostöö abil vähendada, eriti juhul, kui Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet töötab välja koolitusprogrammid või pakub vajaduse korral ekspertide kaudu erialast erituge.

ii) Tagada juurdepääs varjupaigamenetlustele

- Näha ette pädev ametiasutus, kes vastutab rahvusvahelise kaitse taotluste registreerimise eest;

- täpsustada, et politsei-, piirivalve- ja muudele ametiasutustele, kelle poole rahvusvahelise kaitse taotlust esitada soovivad isikud tõenäoliselt pöörduvad, tuleks anda selged juhised nimetatud juhtumite menetlemiseks, sealhulgas kohustus edastada taotlus pädevale ametiasutusele;

- muuta kohustuslikuks taotluse esitamise menetlustega seotud teabe, nõustamise ja tõlgi teenuste kättesaadavus piiripunktides olevatele tegelikele varjupaigataotlejatele;

- kehtestada liikmesriikidele kohustus registreerida taotlusi mõistliku aja jooksul;

- vaadata läbi taotluse vastuvõetamatuse alused ja näha ette kord, mis võimaldab taotlejal esitada oma seisukohad aluste ja teabe kohta, millele tuginedes kavatsevad ametiasutused oma otsuse teha;

- kaotada Euroopa turvalise kolmanda riigi mõiste.

iii) Täiustada menetlustagatisi

- Kaotada erandid üldpõhimõtetest ja tagatistest ning näha esimese astme menetlustes ette tasuta õigusabi saatjata alaealistele ja muudele varjupaigataotlejatele, kellel ei ole selleks rahalisi vahendeid;

- tagada, et väljaandmislepinguid ei kasutata varjupaigataotleja tagasisaatmiseks tema päritoluriiki;

- anda varjupaigataotlejale juurdepääs vestluse aruandele ja õigus teha selle kohta märkusi, enne kui tehakse otsus tema taotluse kohta;

- näha ette, et vestluse ajal peaks suhtlus toimuma keeles, milles taotleja on võimeline suhtlema ja oma taotlusega kaasnevaid dokumente nõuetekohaselt esitama.

iv) Parandada kaitse võrdset kättesaadavust erivajadustega isikute jaoks

- Kehtestada erivajadustega taotleja mõiste;

- näha ette lapse õigus esitada rahvusvahelise kaitse taotlus ja kaotada kehtiv võimalus jätta esindaja määramata, kui saatjata alaealine on 16aastane või vanem;

- määrata kindlaks eestkostja kvalifikatsioon ja täpsustada eestkostja õigust taotleda varjupaika saatjata alaealise nimel;

- nõuda liikmesriikidelt iga täisealise taotleja eraviisil teavitamist tema õigusest esitada uus rahvusvahelise kaitse taotlus ja anda täisealisest ülalpeetavale võimalus esitada teave oma konkreetse olukorra kohta menetleva ametiasutuse personalile;

- määrata kindlaks piinamise tunnuseid dokumenteeriva kohtumeditsiinilise aruande roll ja sellega seotud menetlused, anda piinamise ohvriks langenud isikule piisavalt aega valmistuda taotluse sisu käsitlevaks vestluseks ning kehtestada taotlejaga peetavale vestlusele sootundlikud ja taotleja vanust arvestavad nõuded;

- selgitada, et sooliseid kaalutlusi ja rahvusvahelisi kohustusi seoses lapse õigustega tuleks direktiivi kohaldamisel nõuetekohaselt arvesse võtta, ning mitte kohaldada piinamise ohvriks langenud ja vaimse puudega isikute ning saatjata alaealiste suhtes kiirendatud menetlusi, mille aluseks on selgelt põhjendamatu taotluse mõiste;

- mitte kohaldada saatjata alaealiste suhtes piiri- ja turvalise kolmanda riigi menetlusi;

- näha ette sooküsimuste ning tervisekahjustuste ja vanusega seotud küsimuste lisamine varjupaigaküsimustega tegeleva personali koolitusprogrammi.

v) Ühtlustada kiirendatud menetlusi

- Kehtestada selgelt põhjendamatu taotluse mõistele tugineva kiirendatud läbivaatamise aluste piiratud ja täielik loetelu, säilitades samal ajal liikmesriikide otsustusõiguse prioriseerida muid taotlusi;

- nõuda liikmesriikidelt taotlejaga vestluse korraldamist ja täpsustada, et menetleval ametiasutusel peaks olema taotluse põhjalikuks hindamiseks piisavalt aega.

vi) Täpsustada turvalise päritoluriigi mõistet

- Kaotada turvaliste päritoluriikide ühise miinimumnimekirja mõiste ja erandid olulistest nõuetest, millest lähtutakse siseriiklikul tasandil kolmanda riigi turvaliseks päritoluriigiks tunnistamisel;

- näha ette turvaliseks tunnistatud kolmandate riikide olukorra korrapärane läbivaatamine.

vii) Parandada juurdepääsu tõhusale õiguskaitsevahendile

- Täpsustada, et vähemalt esimese astme apellatsioonimenetluses tuleks läbi vaadata nii faktilised kui ka õiguslikud asjaolud ja läbivaatamise aluseks peaks olema kaitsevajaduste ex nunc hindamine;

- näha väheste eranditega ette esimese astme otsuste edasikaebamise automaatne peatav toime. Erandi korral võiks kohus iga juhtumi puhul eraldi kehtestada ajutised meetmed;

- näha ette kohtu piiramatu õigus tutvuda dokumentidega, millest menetlev ametiasutus on otsust tehes lähtunud;

- kehtestada mõistlik tähtaeg esimese astme otsuse edasikaebamiseks.

viii) Parandada ELi erinevate varjupaigaalaste õigusaktide kooskõla

- Näha direktiiviga ette ühtse varjupaigamenetluse olulised etapid;

- laiendada direktiivi pagulasseisundi äravõtmist käsitlevaid sätteid täiendava kaitse seisundi äravõtmisele;

- rõhutada, et direktiiviga on hõlmatud isikud, kelle suhtes kohaldatakse Dublini menetlusi, ning et taotluse kaudse tagasivõtmise mõistet ei kohaldata isikute suhtes, kes antakse üle Dublini määruse kohasele vastutavale liikmesriigile.

ix) Tõhustada otsustusprotsessi ja parandada selle kvaliteeti

- Vähendada kehtivaid erandeid ühe menetleva ametiasutuse põhimõttest;

- näha ette, et menetleval ametiasutusel peaks olema piisav hulk pädevat personali;

- kehtestada vestluse sisu miinimumnõuded;

- täpsustada koolitusprogrammi sisu miinimumnõudeid;

- ühendada korduvate taotluste menetlemist käsitlevad sätted taotluse vastuvõetavust käsitleva menetlusega;

- nõuda liikmesriikidelt täiendavate selgituste arvessevõtmist enne lõpliku sisulise otsuse tegemist;

- kehtestada mõistlik tähtaeg esimese astme otsuse tegemiseks.

5. Mõju hindamine

Iga alamvalik mõjutab erineval määral järgmisi valdkondi:

· kaitse ja õiguskaitse senisest parem kättesaadavus , sest haldusvigu varjupaigamenetlustes vähendatakse menetlustagatiste tugevdamise, varjupaigaalaste õigusaktide kooskõlastamise ja otsustusprotsessi täiustamise abil märkimisväärselt;

· sotsiaalkaitse senisest parem kättesaadavus , sest varjupaigataotlejatel on senisest suuremad võimalused kasutada varjupaigamenetlusi ning vajaduse korral saada kaitset, sealhulgas vajalikke sotsiaal- ja tervishoiuteenuseid. Sama kehtib ka rahvatervise parandamise kohta;

· senisest suurem võrdsus ja mittediskrimineerimine : eelistatud valik, millega suurendatakse võrdsust ja tagatakse mittediskrimineerimine, hõlmab eelkõige sätteid, millega edendatakse tegelikku võrdsust varjupaigamenetlustes (eritagatised naistele ja haavatavatele taotlejatele), milles käsitletakse juurdepääsu tõhusale õiguskaitsevahendile ja millega täiustatakse menetlustagatisi;

· hea valitsemistava oleks liikmesriigis tagatud, kui määrataks üks menetlev ametiasutus ja oleks personal, kellel on vajalikud oskused ja eksperditeadmised.

Euroopa ühise varjupaigasüsteemi muutmisega kaasnevaid kulusid on väga keeruline kindlaks määrata . Kaitse andmise üle otsustatakse iga juhtumi puhul eraldi , tuginedes keerulisele, asjaolusid arvestavale analüüsile, ning selline otsus sõltub mitmest õiguslikust ja faktilisest asjaolust. Perioodilised andmed taotluste heakskiitmise ja tagasilükkamise põhjuste kohta puuduvad. Varjupaigataotlejate voo suurust ega laadi ei ole võimalik aastast aastasse prognoosida. Eelistatud valiku peamisi osi käsitlevad arvnäitajad on järgmised:

Kümme liikmesriiki, keda taotlejaga vestlust käsitlevad kavandatud sätted tõenäoliselt mõjutavad, said 2008. aastal kokku 111 650 taotlust. Kui vestlusi korraldataks praegusest 5 % võrra rohkem, mõjutaks kavandatud säte vähemalt 5 582 taotlejat, nõudes ligikaudu 266 149,76 eurot aastas Hinnanguline maksumus põhineb varjupaigaküsimustega tegeleva ametniku keskmisel tunnitasul (23,84 eurot). . Viis liikmesriiki, keda tõenäoliselt mõjutavad sätted, millega tagatakse merepiiril senisest parem juurdepääs menetlustele, menetlesid 2008. aastal 56 985 taotlust. Esimeses astmes pakutavat tasuta õigusabi käsitlevad sätted mõjutaksid vähemalt ühtteist liikmesriiki, kellele esitati 2008. aastal 125 255 taotlust. Piinamisohvrite abistamiseks kavandatud meetmeid võib vajada kuni 48 400 isikut (20 % kõigist taotlejatest). Kaheksas liikmesriigis võivad ligikaudu 45 140 isikut saada senisest parema juurdepääsu tõhusale õiguskaitsevahendile. Eelistatud valiku halduskulu kogusumma on hinnanguliselt 2 857 555 eurot.[1]

Hinnanguline maksumus põhineb varjupaigaküsimustega tegeleva ametniku keskmisel tunnitasul (23,84 eurot).

Paljusid kulusid võiks suurel määral tasakaalustada pikaajalises perspektiivis saadav finantskasu. Võimalik kokkuhoid võib tuleneda edasiliikumiste vähenemisest ja esimese astme menetluste tõhustamisest. Eelistatud valik peaks tänu esimese astme teenustele, eksperditeadmistele ja taotluste läbivaatamisele vähendama edasikaebuste hulka, mis omakorda aitab saavutada haldus- ja rahalist kokkuhoidu. On alust eeldada, et edasikaebus võib varjupaigataotlusega seotud kulusid kahekordistada, kusjuures näiteks 2007. aastal esitati hinnanguliselt 110 846 edasikaebust. Lisaks võiks eelistatud valik vähendada vastuvõtuteenustega kaasnevaid kulusid, näiteks taotleja ülalpidamisele võib ühel aastal keskmiselt kuluda 11 000 eurot isiku kohta. Esimese astme menetluste kavandatud pikkus on kuus kuud, samas kui edasikaebamismenetlus kestab sageli vähemalt ühe aasta.

Ettepanekus sätestatud nõuete rakendamiseks võetavaid riiklikke meetmeid saab kaasrahastada Euroopa Pagulasfondist 50 % või 75 % ulatuses.

6. Valikute võrdlus

Eelistatud valik võimaldab kehtestada ühenduse õiguses olulised menetluspõhimõtted ja -tagatised ning menetlusega seotud mõisted. Menetluste ühtlustamise kaudu on eelistatud valikuga võimalik tagada kaitse kättesaadavus kogu Euroopa Liidus samalaadsete tingimuste alusel ja jagada liikmesriikide koormust senisest paremini. See on ka oluline samm, et saavutada ELi eesmärk tagada varjupaigaõiguse, tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte ning laiemalt põhiõiguste austamine.

Eelistatud valikuga soovitakse esimese astme teenuste, nõustamise ja eksperditeadmiste abil menetlusi tõhustada ja parandada nende kvaliteeti ning julgustatakse liikmesriike esimeses astmes mõistliku aja jooksul tegema senisest usaldusväärsemaid otsuseid. See peaks i) võimaldama liikmesriikidel teha eri taustaga saabujate puhul senisest kiiremini vahet varjupaigataotlejatel ja muudel rändajatel; ii) suurendama esimese astme eitava otsuse põhjendatust; iii) võimaldama varjupaigaküsimustega tegeleval personalil senisest paremini tuvastada põhjendamatuid ja süsteemi kuritarvitavaid taotlusi ning iv) toetama liikmesriikide jõupingutusi saata territooriumilt tagasi varjupaigataotlejad, kelle taotlus on tagasi lükatud.

7. Järelevalve ja hindamine

Järelevalve ja hindamine toimub komisjoni hindamisaruande vormis, mis koostatakse iga viie aasta järel. Jätkuvad korrapärased ekspertide kohtumised, et arutada rakendusega seotud probleeme ja vahetada liikmesriikide vahel häid tavasid. Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet aitab kaasa direktiivi rakendamist käsitleva ajakohase teabe kogumisele.

[1] Hinnanguline maksumus põhineb varjupaigaküsimustega tegeleva ametniku keskmisel tunnitasul (23,84 eurot).

FR

(...PICT...)|COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES|

Bruxelles, le 20.10.2009

SEC(2009) 1377 final

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

accompagnant la Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait de la protection internationale dans les États membres Résumé de l'analyse d'impact

{COM(2009) 554} {SEC(2009) 1376}

1. Définition des problèmes

En dépit des mesures adoptées dans le cadre de la première phase du régime d'asile européen commun (RAEC), les chances qu'ont les demandeurs d'asile d'obtenir une protection internationale varient encore beaucoup selon l'endroit de l'UE où leur demande est examinée. La majorité des participants à la consultation sur le livre vert ont signalé de graves insuffisances dans la directive 2005/85/CE du Conseil du 1 er  décembre 2005 (ci-après «la directive relative aux procédures d'asile» ou «la directive») , susceptibles d'être à l'origine de lacunes en matière de protection et d'entraîner un risque de refoulement.

La plupart des dispositions de la directive sont facultatives et ont permis aux États membres de maintenir leurs procédures déjà existantes. Il s'ensuit un manque d'uniformité entre les pays de l'Union européenne et une incertitude pour les demandeurs, si bien qu'il est difficile de parler de régime d'asile commun. Comme le montrent les statistiques sur l'asile, les ambiguïtés et les possibilités de dérogation ont entraîné de larges divergences dans la mise en œuvre de la directive «qualification». En voici quelques exemples:

· En 2007, le pourcentage des décisions positives rendues dans les différents États membres a varié de 52,2 % au Luxembourg à 27,5 % en Allemagne et 0,8 % en Grèce;

· Au cours de la période 2005-2007, le taux de reconnaissance pour les demandeurs de même nationalité a varié sensiblement d'un État membre à l'autre: pour les demandeurs d'asile venus de Russie (souvent d'origine tchétchène), par exemple, il a oscillé entre 63 % en Autriche et 0 % en Slovaquie.

L'analyse d'impact se concentre sur les points qui se sont avérés les plus controversés et qui sont propres à susciter des réactions diverses entre les États membres, ainsi que sur ceux qui nécessitent des investissements financiers supplémentaires, à savoir:

· les obstacles à l'introduction des demandes de protection internationale;

· la marge d'erreur administrative;

· la divergence des notions procédurales;

· les préoccupations concernant l'efficacité et la qualité du processus décisionnel.

2. Valeur ajoutée d'une action au niveau de l'UE et respect du principe de subsidiarité

Les conclusions de Tampere indiquent que le RAEC devrait comporter, à court terme, des normes communes pour une procédure d'asile équitable et efficace et, à terme, des règles communautaires débouchant sur une procédure d'asile commune dans la Communauté européenne . Le programme de La Haye fixe comme objectif de la seconde phase du RAEC la mise en place d'une procédure d'asile commune dans l'Union.

La création d'un RAEC est devenue une priorité de l'Union européenne pour toute une série de raisons, notamment parce que le nombre de personnes sollicitant une protection internationale est beaucoup plus important dans certains États membres que dans d'autres. Près d'un cinquième des demandes sont des demandes multiples. De toute évidence, les demandeurs d'asile trouvent certains États membres plus «attrayants» que d'autres. Ainsi en 2006, la Belgique, l'Allemagne, la France, la Suède et le Royaume-Uni ont reçu plus de 3 000 demandes multiples, contre moins de 100 pour Chypre et le Portugal. La protection internationale n'est pas accordée à toutes les personnes qui en ont besoin.

L'une des raisons de ces disparités est l'application inégale des procédures d'examen des demandes. Celle-ci a entraîné la persistance d'une «loterie» de l'asile et, par conséquent, des mouvements secondaires entre les États membres, remettant ainsi en cause la raison d'être du règlement de Dublin, dont le principe de base est que les demandeurs ont accès à une protection dans des conditions équivalentes dans tous les États membres. La directive touche le cœur même du RAEC puisqu'elle relie et complète tous les instruments relatifs à l'asile, aussi toute lacune dans cette directive a-t-elle des répercussions sur l'application des autres règles communautaires.

Une action au niveau de l'Union européenne est donc nécessaire pour parvenir à une élévation et à une plus grande harmonisation des normes, sur la base des normes minimales existantes en matière de procédures d'asile.

3. Objectifs stratégiques

Objectif général:

Élever les normes de protection à travers l'Union européenne pour les personnes ayant besoin d'une protection internationale.

Objectifs spécifiques:

(1) Garantir l'accessibilité des procédures d'asile;

(2) Améliorer l'équité des procédures;

(3) Garantir une application uniforme des mécanismes procéduraux communs;

(4) Améliorer la qualité et l'efficacité des procédures;

(5) Améliorer l'accès à un recours effectif;

(6) Garantir la cohérence entre les différents instruments de l'UE relatifs à l'asile.

4. Options stratégiques

Les problèmes étant de natures diverses, il est impossible d'identifier une option globale unique. L'analyse d'impact propose donc des options stratégiques distinctes pour chacun des objectifs stratégiques. Deux à trois sous-options législatives sont ensuite présentées pour chaque option. En matière de législation procédurale sur l'asile, seules des mesures législatives peuvent garantir un effet systémique et durable sur la qualité et l'efficacité des procédures d'examen. Les sous-options sont presque toutes cumulatives. Elles sont complétées par les mesures de coopération pratique envisagées. Afin de déterminer les éléments constitutifs de l'option privilégiée, l'analyse d'impact examine toutes les sous-options en les comparant au scénario de référence du point de vue de leur efficacité, de leur pertinence et de leur cohérence, mais aussi de leur caractère proportionnel, de leur impact social et de leur incidence sur les droits fondamentaux.

Vu le niveau de complexité des options proposées, le présent résumé se borne à décrire les principaux éléments de l'option privilégiée.

i. Statu quo

Le cadre juridique en place demeurerait inchangé. Le suivi de la Commission contribuerait à un meilleur respect des normes actuelles. Les arrêts et conclusions de la Cour de justice et de la Cour européenne des droits de l'homme qui insistent sur le principe d'un examen rigoureux des demandes pourraient, par exemple, limiter l'arbitraire de la mise en œuvre de la directive. Ces évolutions seraient toutefois ponctuelles et ne revêtiraient pas de caractère systémique. La disparité des procédures d'asile que permet la directive persisterait, quoique peut-être atténuée par une coopération pratique, notamment si le Bureau européen d'appui en matière d'asile venait à élaborer des programmes de formation ou à fournir, lorsqu'elle s'avère nécessaire, l'assistance spécifique de spécialistes par le biais d'un groupe d'experts.

ii. Garantir l'accès aux procédures d'asile

- charger une autorité compétente de l'enregistrement des demandes de protection internationale;

- préciser que la police, les gardes-frontières et les autres autorités susceptibles d'être contactées par une personne désireuse de présenter une demande de protection internationale devraient recevoir des instructions claires sur la manière de traiter ces cas, et notamment en ce qui concerne l'obligation de transmettre la demande à l'autorité compétente;

- instaurer l'obligation de mettre à la disposition des personnes présentes aux points d'entrée qui constituent de facto des demandeurs d'asile les informations relatives aux procédures à suivre pour introduire une demande et aux services de conseil et d'interprétation;

- prévoir l'obligation pour les États membres d'enregistrer les demandes dans un délai raisonnable;

- revoir les motifs d'irrecevabilité et prévoir un dispositif permettant à un demandeur de faire connaître son point de vue sur les motifs et les informations sur lesquels les autorités entendent fonder leur décision;

- supprimer la notion de pays tiers européen sûr.

iii. Améliorer les garanties procédurales

- supprimer les dérogations aux principes de base et aux garanties fondamentales et prévoir une assistante judiciaire gratuite pour les mineurs non accompagnés ainsi que pour les autres demandeurs d'asile dépourvus de ressources financières dans les procédures en première instance;

- veiller à ce que les traités d'extradition ne servent pas à renvoyer un demandeur d'asile dans son pays d'origine;

- autoriser les demandeurs d'asile à consulter le rapport sur l'entretien personnel et à formuler des commentaires avant qu'une décision ne soit prise au sujet de leur demande;

- veiller à ce que l'entretien personnel se déroule dans une langue dans laquelle le demandeur est capable de communiquer et de présenter convenablement les éléments de sa demande.

iv. Assurer aux personnes ayant des besoins particuliers une meilleure égalité d'accès à la protection

- introduire la notion de demandeurs ayant des besoins particuliers;

- accorder aux enfants le droit de présenter une demande de protection internationale, supprimer la possibilité qui existe actuellement de ne pas nommer de représentant lorsqu'un mineur non accompagné est âgé de 16 ans ou plus;

- définir les compétences du tuteur et préciser son droit de présenter une demande d'asile au nom du mineur non accompagné;

- exiger des États membres qu'ils informent de façon individuelle chaque adulte de son droit d'introduire une demande distincte de protection internationale et qu'ils accordent aux adultes dépendants la possibilité de présenter leur propre situation au personnel de l'autorité responsable de la détermination;

- définir le rôle des rapports médicolégaux pour attester les signes de torture et les procédures à suivre pour obtenir ces rapports, accorder aux personnes ayant survécu à la torture le temps nécessaire pour se préparer à un entretien personnel sur le fond de la demande et introduire pour les entretiens des règles qui tiennent compte de l'âge et du sexe des demandeurs;

- préciser que les spécificités hommes-femmes et les obligations internationales relatives aux droits des enfants doivent être convenablement prises en compte dans la mise en œuvre de la directive et exempter les personnes ayant survécu à la torture, celles atteintes d'un handicap mental et les mineurs non accompagnés des procédures accélérées reposant sur la notion de demande manifestement infondée;

- exempter les mineurs non accompagnés des procédures à la frontière et de celles relatives aux pays tiers sûrs;

- veiller à inclure les questions liées aux spécificités hommes-femmes, aux traumatismes et à l'âge dans les programmes de formation destinés au personnel des services d'asile.

v. Rapprocher les procédures accélérées

- établir une liste restreinte et complète des motifs d'ouverture d'une procédure accélérée, basée sur la notion de demande manifestement infondée, tout en préservant la liberté des États membres d'accorder la priorité à d'autres demandes;

- obliger les États membres à réaliser des entretiens individuels et préciser que l'autorité responsable de la détermination devrait disposer du temps nécessaire pour effectuer une évaluation rigoureuse de la demande.

vi. Clarifier la notion de pays d'origine sûr

- supprimer la notion de liste commune minimale des pays d'origine sûrs et les dérogations aux exigences matérielles pour la désignation de pays tiers comme pays d'origine sûrs au niveau national;

- organiser un suivi régulier de la situation dans les pays tiers désignés comme sûrs.

vii. Améliorer l'accès à un recours effectif

- préciser que le réexamen doit porter à la fois sur des faits et sur des points de droit, du moins dans les procédures portées devant une juridiction de première instance, et reposer sur une appréciation ex nunc des besoins de protection;

- conférer un effet suspensif automatique aux recours formés contre des décisions de première instance avec un nombre limité d'exceptions. Dans ce dernier cas, une juridiction pourrait accorder des mesures provisoires au cas par cas;

- accorder aux juridictions un droit d'accès illimité aux documents sur lesquels l'autorité responsable de la détermination a fondé sa décision;

- prévoir des délais raisonnables pour la formation de recours contre les décisions de première instance.

viii. Améliorer la cohérence entre les différents instruments de l'UE relatifs à l'asile

- déterminer les éléments clés d'une procédure d'asile unique dans la directive;

- étendre les dispositions de la directive relatives au retrait du statut de réfugié aux cas de retrait de la protection subsidiaire;

- souligner que la directive couvre les personnes soumises aux procédures prévues dans le règlement de Dublin et que la notion de retrait implicite de la demande ne s'applique pas aux personnes transférées à l'État membre responsable en vertu du règlement de Dublin.

ix. Accroître l'efficacité et la qualité du processus décisionnel

- réduire le nombre actuel de dérogations au principe d'une seule autorité responsable de la détermination;

- veiller à ce que l'autorité responsable de la détermination dispose d'effectifs compétents suffisants;

- instaurer des exigences minimales concernant le contenu de l'entretien;

- indiquer les exigences minimales requises pour le contenu des programmes de formation;

- fusionner la procédure de traitement des demandes ultérieures avec la procédure d'examen de la recevabilité;

- obliger les États membres à prendre les nouvelles déclarations en compte avant qu'une décision finale soit rendue sur le fond;

- fixer un délai raisonnable pour l'adoption de décisions au fond en première instance.

5. Évaluation des incidences

Chacune des sous-options a des incidences, à un degré variable, sur les domaines suivants:

· Amélioration de l'accès à une protection et à la justice puisque la marge d'erreur administrative serait sensiblement réduite grâce à l'amélioration des garanties procédurales, à une plus grande cohérence entre les instruments relatifs à l'asile et à un processus décisionnel de meilleure qualité;

· Amélioration de l'accès à une protection sociale puisque les demandeurs d'asile auraient davantage de chances d'accéder aux procédures d'asile et, le cas échéant, d'obtenir une protection, notamment l'assistance sociale et les soins de santé dont ils ont besoin. Ces considérations s'appliquent également à l'amélioration de la santé publique;

· Amélioration de l'égalité/non-discrimination : les éléments clés de l'option privilégiée qui renforceront l'égalité et la non discrimination sont notamment les dispositions promouvant une égalité de fait dans le cadre des procédures d'asile (garanties particulières pour les femmes et les demandeurs vulnérables), les dispositions concernant l'accès à un recours effectif et l'amélioration des garanties procédurales;

· Bonne gouvernance : le meilleur moyen de l'instaurer dans les États membres serait de mettre en place une seule autorité responsable de la détermination et de doter les personnels des compétences et de l'expertise nécessaires.

Il est particulièrement difficile de chiffrer le coût des modifications du RAEC . La protection est accordée au cas par cas , au terme d'une analyse complexe qui est fonction du contexte, et dépend d'une série d'éléments juridiques et factuels. Il n'existe pas de données sur les motifs pour lesquels certaines demandes ont été acceptées et d'autres rejetées au cours d'une période donnée. L'ampleur ou les caractéristiques des flux de réfugiés ne sont pas prévisibles d'une année sur l'autre. Les indications disponibles concernant les principaux éléments de l'option privilégiée sont les suivantes:

Les dix États membres qui seraient éventuellement concernés par les dispositions envisagées sur les entretiens personnels ont accueilli un total de 111 650 demandeurs en 2008. Si l'accès aux entretiens augmente de 5 %, la disposition proposée touchera au moins 5 582 demandeurs, ce qui nécessite quelque 266 149,76 EUR par an Estimations fondées sur le coût salarial horaire moyen des employés des services d'asile (23,84 EUR). . Les cinq États membres qui seraient concernés par les mesures envisagées pour faciliter l'accès aux procédures aux frontières maritimes ont accueilli 56 985 demandeurs en 2008. Les dispositions relatives à l'assistance judiciaire gratuite en première instance toucheraient au moins onze États membres, qui ont accueilli 125 255 demandeurs en 2008. Jusqu'à 48 400 personnes (20 % de l'ensemble des demandeurs) pourraient avoir besoin des mesures envisagées pour les victimes de la torture. Quelque 45 140 personnes pourraient bénéficier d'un meilleur accès à un recours effectif dans huit États membres. Le coût administratif total probable de l'option privilégiée est évalué à 2 857 555 EUR.[1]

Estimations fondées sur le coût salarial horaire moyen des employés des services d'asile (23,84 EUR).

Bon nombre de dépenses pourraient être contrebalancées par des gains financiers à long terme . La diminution des mouvements secondaires et l'amélioration de l'efficacité des procédures en première instance pourraient engendrer des économies. En concentrant en début de procédure l'offre de services, les interventions d'experts et les différents examens, l'option privilégiée devrait réduire le nombre de recours et entraîner ainsi des économies sur les plans administratif et financier. Certains éléments indiquent que les recours peuvent doubler le coût d'une demande d'asile, or on estime que 110 846 recours ont été formés en 2007. L'option privilégiée entraînerait en outre une diminution des dépenses liées aux services d'accueil. Le coût moyen d'une année d'accueil peut s'élever à 11 000 EUR par personne, or la durée prévue des procédures en première instance est de six mois tandis que les procédures de recours durent au moins un an.

Les mesures nationales visant à mettre en œuvre les normes de la proposition peuvent être cofinancées à hauteur de 50 % ou de 75 % dans le cadre du Fonds européen pour les réfugiés.

6. Comparaison des options

L'option privilégiée prévoit l'établissement de garanties, de notions et de principes procéduraux essentiels dans le droit communautaire. En harmonisant les modalités de procédure, l'option privilégiée est susceptible de garantir l'accès à une protection dans des conditions équivalentes dans toute l'Union ainsi qu'une meilleure répartition de la «charge» supportée par les États membres. Elle constitue aussi une étape importante en vue d'atteindre l'objectif de l'Union européenne d'assurer le respect du droit d'asile, du principe de non-refoulement et, plus généralement, des droits fondamentaux.

L'option privilégiée devrait améliorer tant l'efficacité que la qualité des procédures en concentrant au début l'offre de services, de conseils et les interventions d'experts et en encourageant les États membres à fournir, dans des délais raisonnables, des déterminations dûment étayées. Cela devrait (i) permettre aux États membres de distinguer plus rapidement les demandeurs d'asile des autres migrants lors des arrivées mixtes, (ii) améliorer la motivation des décisions négatives en première instance, (iii) permettre au personnel des services d'asile de mieux déceler les cas de demande infondée ou abusive et (iv) soutenir les efforts déployés par les États membres pour faire quitter leur territoire aux demandeurs d'asile déboutés.

7. Suivi et évaluation

Les mesures de suivi et d'évaluation prendront la forme d'un rapport d'évaluation de la Commission, qui devra être établi tous les cinq ans. Des réunions d'experts continueront à se tenir régulièrement afin d'examiner les problèmes de mise en œuvre et d'échanger les meilleures pratiques entre États membres. Le Bureau européen d'appui en matière d'asile contribuera à la collecte d'informations actualisées concernant la mise en œuvre de la directive dans les États membres.

[1] Estimations fondées sur le coût salarial horaire moyen des employés des services d'asile (23,84 EUR).

HU

(...PICT...)|AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA|

Brüsszel, 21.10.2009

SEC(2009) 1377 végleges

BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM

amely a következő dokumentumot kíséri: Javaslat: AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS IRÁNYELVE a nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó tagállami eljárások minimumszabályairól A hatásvizsgálat összefoglalása {COM(2009) 554} {SEC(2009) 1376}

1. A probléma meghatározása

A közös európai menekültügyi rendszer első szakaszában elfogadott intézkedések ellenére a menedékkérők továbbra is igen eltérő eséllyel részesülnek nemzetközi védelemben, annak függvényében, hogy az Unió mely részén bírálják el a kérelmeiket. A zöld könyv válaszadóinak többsége rámutatott a 2005. december 1-i 2005/85/EK tanácsi irányelv (a továbbiakban: a menekültügyi eljárásokról szóló irányelv, vagy az irányelv) komoly hiányosságaira, amelyek védelmi hézagokat idézhetnek elő és a visszaküldés kockázatát okozhatják.

Az irányelv rendelkezéseinek többsége szabadon választható, és lehetővé teszi, hogy a tagállamok továbbra is meglévő eljárásaik szerint járjanak el. Ennek eredményeként uniószerte következetlen gyakorlatok alakulnak ki, ami bizonytalanságot kelt a kérelmezőben, és kérdésessé teszi, hogy beszélhetünk-e egyáltalán közös menekültügyi rendszerről. A menekültügyi statisztikák azt tanúsítják, hogy az egyértelműség hiánya és az eltérési lehetőségek eredményeként jelentős különbségek alakultak ki az elismerésről szóló irányelv alkalmazása során. Csak az alábbi néhány példát idézzük fel:

· A különböző tagállamok 2007. évi kedvező döntéseinek százalékos aránya a luxemburgi 52,7%-tól, a németországi 27,5%-on át a görögországi 0,8%-ig terjedt.

· A 2005–2007-es időszak folyamán a különböző tagállamokban jelentősen eltért az elismerés aránya az ugyanazon állampolgárságú kérelmezők esetében: például a (főként csecsen hátterű) orosz menedékkérők esetében az ausztriai 63%-tól a szlovákiai 0%-ig.

A hatásvizsgálat azon kérdésekkel foglalkozik, amelyek a legvitatottabbaknak bizonyultak és amelyek várhatóan eltérő tagállami reakciókat váltanak ki, valamint további pénzügyi beruházásokat tesznek szükségessé, nevezetesen az alábbiakat:

· a nemzetközi védelem kérelmezésének akadályai,

· az adminisztratív hiba lehetőségei,

· eltérő eljárási fogalmak,

· a döntéshozatal hatékonyságával és minőségével kapcsolatos aggodalmak.

2. Az Uniós fellépés többletértéke, valamint a szubszidiaritás elvének tisztletben tartása

A tamperei következtetések előírják, hogy a közös európai menekültügyi rendszer rövid távon a méltányos és hatékony menekültügyi eljárások közös normáit , hosszú távon pedig az Európai Közösségen belül egy közös menekültügyi eljáráshoz vezető közösségi szabályokat foglalja magában. A hágai program az Unión belüli közös menekültügyi eljárás megteremtését tűzi ki a közös európai menekültügyi rendszer második szakaszának céljául.

Számos tényező játszik közre abban, hogy a közös európai menekültügyi rendszer kifejlesztése uniós prioritássá vált. Először is néhány tagállamhoz jóval több nemzetközi védelem iránti kérelem érkezik, mint a többihez. A kérelmek egyötödét többszörösen nyújtják be. A menedékkérők egyértelműen vonzóbbnak találnak néhány célállomást a többinél, pl.: 2006-ban Belgium, Németország, Franciaország, Svédország és az Egyesült Királyság több mint 3000 többszörös kérelmet kapott, Ciprus és Portugália viszont kevesebb mint 100-at. A védelemre szoruló személyek némelyike pedig nem részesül védelemben.

Az említett eltéréseknek az az oka, hogy nem azonos eljárásokat alkalmaznak a kérelmek elbírálására. Ennek eredményeként a menedékjog továbbra is szerencsejátéknak tűnik, következtetésképpen folytatódik a tagállamok közötti másodlagos migráció, megkérdőjelezve ezáltal a dublini rendelet indokolását, amely arra a feltevésre épült, hogy a kérelmezők az összes tagállamban azonos feltételekkel juthatnak védelemhez. Az irányelv összeköti és alátámasztja az összes menekültügyi jogi aktust, így a közös európai menekültügyi rendszer lényegét érinti, ezért hiányosságai kedvezőtlenül befolyásolják a többi közösségi szabály alkalmazását.

Ennélfogva uniós fellépés szükséges a menekültügyi eljárás hatályos minimumszabályaira épülő, magasabb szintű és összehangoltabb normák kialakítása érdekében.

3. szakpolitikai célkitűzések

Általános célkitűzés:

Magasabb szintű védelmi szabályok kialakítása az egész Unióban a nemzetközi védelemre szoruló személyek számára

Konkrét célkitűzések:

(1) a menekültügyi eljárások hozzáférhetőségének biztosítása,

(2) az eljárások méltányosságának fokozása,

(3) a közös eljárási eszközök következetes alkalmazásának biztosítása,

(4) az eljárások minőségének és hatékonyságának fokozása,

(5) a hatékony jogorvoslathoz való hozzáférés javítása,

(6) a különböző uniós menekültügyi jogi aktusok közötti összhang biztosítása.

4. Szakpolitikai lehetőségek

A problémák eltérő jellege nem teszi lehetővé egyetlen, mindenre kiterjedő szakpolitikai alternatíva megállapítását. A hatásvizsgálat ezért minden egyes szakpolitikai cél esetében különálló szakpolitikai opcióra tesz javaslatot. Ezt követően a szóban forgó szakpolitikai opciók mindegyike esetében két vagy három jogalkotási alopciót ismertet. A menekültügyi eljárási jogalkotás terén kizárólag jogalkotási intézkedésekkel biztosítható az elbírálási eljárások minőségének és hatékonyságának rendszerszintű, tartós befolyásolása. Majdnem az összes alopció kumulatív. Csatolni kell hozzájuk a tervezett gyakorlati együttműködési tevékenységeket. Az előnyben részesített szakpolitikai lehetőség alkotóelemeinek meghatározása érdekében a hatásvizsgálat valamennyi alopciót a kiindulóhelyzetbeli forgatókönyvvel összehasonlítva elemez, nem csupán azok eredményessége, hatékonysága és egységessége, hanem arányosságuk, társadalmi hatásuk, valamint az alapjogokra gyakorolt hatásuk vonatkozásában is.

Figyelembe véve a javasolt szakpolitikai lehetőségek összetettségét, ez az összefoglaló az előnyben részesített lehetőség fő elemeit ismerteti.

i. Status quo

A meglévő jogi keret nem változna. A bizottsági ellenőrzés hozzájárulhatna a jelenlegi normák szigorúbb betartásához. Az Európai Közösségek Bíróságának, valamint az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítéletei és megállapításai – amelyek például kiemelik az alkalmazás szigorú vizsgálatának elvét – korlátozhatják az irányelv önkényes alkalmazását. Ezek az előrelépések azonban eseti jellegűek, nem pedig rendszerjellegűek lennének. Az irányelv továbbra is eltérő menekültügyi eljárásokat tenne lehetővé, bár a gyakorlati együttműködés enyhíthetné ezek hatásait, különösen amennyiben az Európai Menekültügyi Támogató Hivatal képzési programokat dolgoz ki, vagy szakértői bázisa segítségével szükség esetén konkrét szakmai támogatást nyújt.

ii. A menekültügyi eljárások hozzáférhetőségének biztosítása

- a nemzetközi védelmet kérelmezők nyilvántartásba vételéért felelős illetékes hatóságra vonatkozó előírás,

- azon rendelkezés, hogy a rendőrséget, a határőrséget, és egyéb olyan hatóságokat, amelyekhez valószínűsíthetően olyan személy fordulhat, aki nemzetközi védelem iránti kérelmet kíván benyújtani, egyértelmű utasításokkal kell ellátni arra vonatkozóan, hogy miképpen kezeljék ezeket az ügyeket, ideértve azt a kötelezettséget, hogy a kérelmet továbbítsák az illetékes hatóságnak,

- olyan kötelezettség megállapítása, hogy a kérelem benyújtási eljárásairól szóló tájékoztatást, a tanácsadási és tolmácsolási szolgáltatásokat hozzáférhetővé tegyék a határátkelőhelyeknél megjelenő tényleges menedékkérők számára,

- a tagállamok azon kötelezettségére vonatkozó előírás, hogy a kérelmeket ésszerű határidőn belül nyilvántartásba vegyék,

- az elfogadhatatlansági okok felülvizsgálata, továbbá olyan előírásokra vonatkozó rendelkezés, amelyek lehetővé teszik, hogy a kérelmező ismertesse álláspontját azon indokokra és információkra vonatkozóan, amelyekre a hatóságok döntésüket alapozni kívánják,

- a biztonságos európai harmadik ország fogalmának hatályon kívül helyezése.

iii. Az eljárási garanciák javítása

- az alapelvektől és alapvető garanciáktól történő eltérések megszüntetése, továbbá az elsőfokú eljárások során térítésmentesen nyújtandó jogi segítség előírása a kísérő nélküli kiskorúak, és egyéb pénzügyi forrásokat nélkülöző menedékkérők számára,

- annak biztosítása, hogy a kiadatási szerződéseket nem használják a menedékkérőknek a származási országukba történő visszatoloncolására,

- a menedékkérők feljogosítása arra, hogy a kérelmükre vonatkozó döntés meghozatala előtt hozzáférhessenek a személyes meghallgatásról készült jegyzőkönyvhöz és megtehessék vonatkozó észrevételeiket,

- annak előírása, hogy a személyes meghallgatást olyan nyelven kell folytatni, amelyen a kérelmező kommunikációképes, és megfelelően elő tudja terjeszteni kérelmének elemeit.

iv. A különleges bánásmódot igénylő személyek védelemhez történő egyenlő hozzáférésének fokozása

- a különleges bánásmódot igénylő kérelmező fogalmának bevezetése,

- a gyermekek azon jogának előírása, hogy nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújtsanak be, a 16 éves vagy annál idősebb kísérő nélküli kiskorúak esetében a képviselő kijelölésétől való tartózkodás jelenlegi lehetőségnek megszüntetése,

- a gyámi minőség feltételeinek meghatározása, valamint a gyám azon jogának előírása, hogy a kísérő nélküli kiskorú nevében menedékkérelmet nyújtson be,

- annak előírása a tagállamok számára, hogy minden nagykorú személyt bizalmasan tájékoztassanak arról a jogáról, hogy külön nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújthat be, továbbá hogy az eltartott nagykorú személyek számára biztosítsák annak lehetőségét, hogy a döntéshozó hatóság alkalmazottja elé terjesszék egyedi körülményeiket,

- annak megállapítása, hogy milyen szerepet töltenek be, illetve mely eljárások során szerezhetők be a kínzás jeleit dokumentáló igazságügyi orvosszakértői jelentések, a kínzás túlélői számára kellő idő biztosítása ahhoz, hogy felkészüljenek a kérelem érdemi részére vonatkozó személyes meghallgatásra, valamint a kérelmezőkkel történő meghallgatással kapcsolatos, nemnek és életkornak megfelelő követelmények bevezetése.

- annak tisztázása, hogy az irányelv alkalmazása során megfelelően figyelembe kell venni a nemet érintő szempontokat és a gyermekek jogaival kapcsolatos nemzetközi kötelezettségeket, valamint a kínzást túlélők, a szellemi fogyatékosok és a kísérő nélküli kiskorúak mentesítése a nyilvánvalóan megalapozatlan kérelem fogalmára épülő gyorsított eljárások alól,

- a kísérő nélküli kiskorúak mentesítése a határátlépéssel és a biztonságos harmadik országgal kapcsolatos eljárások alól,

- annak előírása, hogy a nemet érintő szempontok, a sokkszerű élmények kezelésével és az életkorral összefüggő kérdéseket belefoglalják a menekültüggyel foglalkozók képzési programjaiba.

v. A gyorsított eljárások közelítése

- a nyilvánvalóan megalapozatlan kérelem fogalma alapján, a gyorsított eljárások okaira vonatkozó, korlátozott és teljeskörű jegyzék összeállítása, ugyanakkor a tagállamok választási lehetőségének fenntartása az egyéb kérelmek fontossági sorrendjének megállapítása terén,

- annak előírása a tagállamok számára, hogy folytassanak személyes meghallgatást, továbbá annak meghatározása, hogy a döntéshozó hatóság számára elegendő időt kell biztosítani a kérelem alapos elemzésének elvégzéséhez.

vi. A biztonságos származási ország fogalmának tisztázása

- a biztonságos származási országok közös minimumlistája fogalmának, továbbá a harmadik országok biztonságos származási országnak nyilvánítására vonatkozó érdemi követelményektől való tagállami szintű eltérések hatályon kívül helyezése,

- a biztonságosként megjelölt harmadik országokban uralkodó helyzet rendszeres nyomonkövetés formájában történő felülvizsgálatának előírása.

vii. A hatékony jogorvoslathoz való hozzáférés javítása

- annak tisztázása, hogy a felülvizsgálat hatókörének legalább az elsőfokú bíróság vagy törvényszék előtti eljárásban a ténybeli és jogi szempontokra egyaránt ki kell terjednie, továbbá a védelmi szükségletek ex nunc hatállyal történő elemzésén kell alapulnia,

- annak előírása, hogy az elsőfokú határozatokkal szembeni fellebbezés – korlátozott kivételektől eltekintve – automatikus felfüggesztő hatállyal rendelkezik. Fellebbezés esetén a bíróság (törvényszék) eseti alapon közbenső intézkedéseket hozhat,

- azon előírás, hogy a bíróság (törvényszék) korlátlan jogosultsággal rendelkezik az eljáró hatóság döntésének megalapozására használt bizonyítási anyag befogadására,

- az elsőfokú határozatokkal szembeni fellebbezés benyújtására vonatkozó ésszerű határidő meghatározása.

viii. A különböző uniós menekültügyi jogi aktusok közötti összhang fokozása

- az irányelv keretében az egységes menekültügyi eljárás alapvető elemeinek meghatározása,

- az irányelv menekült jogállás visszavonására vonatkozó rendelkezéseinek kiterjesztése a kiegészítő védelem visszavonásának eseteire,

- annak kiemelése, hogy az irányelv kiterjed a dublini eljárások hatálya alá tartozó valamennyi személyre, továbbá hogy a kérelem hallgatólagos visszavonásának fogalma nem vonatkozik a dublini rendelet alapján a felelős tagállamnak átadott személyekre.

ix. A döntéshozatal hatékonyságának és minőségének javítása

- az egyetlen eljáró hatóság elvétől való jelenlegi eltérések korlátozása,

- annak előírása, hogy az eljáró hatóságnak megfelelő létszámú, hozzáértő személyzettel kell rendelkeznie,

- a meghallgatás tartalmára vonatkozó minimumkövetelmények bevezetése,

- a képzési programok tartalmára vonatkozó minimumkövetelmények meghatározása,

- az ismételt kérelmek elbírálására vonatkozó eljárás összevonása az elfogadhatósági eljárással,

- annak előírása a tagállamok szánára, hogy az elsőfokú érdemi döntés meghozatala előtt tett további nyilatkozatokat is figyelembe vegyék,

- az elsőfokú érdemi határozat meghozatalára vonatkozó ésszerű határidő megállapítása.

5. A hatások értékelése

Az egyes alopciók különböző mértékű hatást fejtenek ki az alábbi területeken:

· Kedvezőbb hozzáférés a védelemhez és az igazságszolgáltatáshoz , mivel a fokozott eljárási biztosítékok, valamint a menekültügyi jogszabályok és a továbbfejlesztett döntéshozatal közötti jobb összhang miatt szűkül a menekültügyi eljárások során előforduló adminisztratív hibák lehetősége,

· Kedvezőbb hozzáférés a szociális védelemhez , mivel a menedékkérők nagyobb eséllyel férnek hozzá a menekültügyi eljárásokhoz, valamint – adott esetben – részesülnek védelemben, a szükséges szociális és egészségügyi ellátást is beleértve. Ugyanez a megfontolás vonatkozik a közegészségügyre,

· Fokozott egyenlőség/megkülönböztetésmentesség : kiváltképpen azok a rendelkezések, amelyek a menekültügyi eljárások tényleges egyenlőségét mozdítják elő (a nők és a kiszolgáltatott helyzetű kérelmezők esetében különleges garanciákkal), a hatékony jogorvoslathoz történő hozzáférésre, valamint a megerősített eljárási garanciákra vonatkozó rendelkezések az előnyben részesített szakpolitikai opció kulcsfontosságú elemei, amelyek fokozzák majd az egyenlőséget és a megkülönböztetésmentességet,

· Felelősségteljes irányítás : az egyetlen eljáró hatóság kijelölése és a szükséges képzettséggel és szakmai tapasztalattal rendelkező személyzet biztosítása révén eredményesebben megvalósítható volna a tagállamokban.

Rendkívül nehéz számszerűsíteni a közös európai menekültügyi rendszer költségeit . Az adott helyzettől, valamint a jogi és ténybeli körülményektől függő összetett elemzés figyelembevételével, eseti alapon biztosítják a védelmet. Nem állnak rendelkezésre arra vonatkozó adatok, hogy egy adott időszakban miért fogadtak el egyes kérelmeket, másokat pedig miért utasítottak el. Nem lehet megjósolni a következő évi menekülthullám méretét vagy jellemzőit. Az előnyben részesített opció legfontosabb elemei tekintetében az alábbi adatok állnak rendelkezésre:

a 2008. évben összesen 111 650 kérelmet kapott az a 10 tagállam, amelyet esetleg érintenének a személyes meghallgatásra vonatkozó tervezett rendelkezések. Amennyiben 5%-al javul a meghallgatáshoz való hozzáférés, a javasolt intézkedés legalább 5 582 kérelmezőt érint majd, és évente körülbelül 266   149,76 EUR A menekültügyi tisztviselők átlagos óránkénti bérköltségére (23,84 EUR) alapozott becslések. ráfordítást tesz szükségessé. A tengeri határokon lefolytatott eljárások megkönnyítését célzó intézkedések által esetleg érintetté váló 5 tagállam a 2008. évben 56 985 kérelmet kapott. Az első fokon nyújtandó térítésmentes jogi segítségre vonatkozó rendelkezések 11 olyan tagállamot érinthetnek, amelyekhez 125 255 kérelem érkezett a 2008. évben. Legfeljebb 48 400 személy (az összes kérelmező 20%-a) szorulhat rá a kínzás áldozataival kapcsolatban tervezett intézkedésekre. 8 tagállamban nagyjából 4 510 személy előnyére szolgálhat a hatékony jogorvoslathoz történő kedvezőbb hozzáférés. A preferált opció valószínűsíthető adminisztratív költsége 2 877 555 EUR körül alakul majd.[1]

A menekültügyi tisztviselők átlagos óránkénti bérköltségére (23,84 EUR) alapozott becslések.

A hosszú távú pénzügyi előnyök nagymértékben ellensúlyozhatnak számos költséget. A másodlagos migráció mérséklődése és az elsőfokú eljárások hatékonyságának javulása potenciális megtakarításokat idézhet elő. Az előnyben részesített szakpolitikai lehetőség – a szogáltatások, a szakértelem és a vizsgálatok előtérbe helyezése révén – várhatóan csökkenteni fogja a jogorvoslatok igénybevételét, így adminisztratív és pénzügyi megtakarításokat generál. Az adatok azt mutatják, hogy a fellebezések megkétszerezhetik a menedékkérelmek költségeit, a 2007. évben pedig nagyjából 11 0846 fellebbezést nyújtottak be. A preferált opció emellett a befogadási szolgáltatások költségeit is csökkenti. Egy személy befogadása évente akár átlagosan 11 000 EUR-ba is kerülhet, miközben az elsőfokú eljárások tervezett hossza 6 hónap, a fellebbezési eljárások pedig gyakran legalább 1 évíg elhúzódnak.

A javaslat normáinak végrehajtására irányuló tagállami intézkedések támogathatók az Európai Menekültügyi Alap 50, illetve 75%-os szintű társfinanszírozása keretében.

6. A szakpolitikai lehetőségek összehasonlítása

Az előnyben részesített opció alapvető eljárási elveket, biztosítékokat, valamint közösségi jogi fogalmakat állapít meg. A preferált opció az eljárási intézkedések összehangolása révén képes biztosítani, hogy Unió-szerte azonos feltételekkel férjenek hozzá a védelemhez, valamint hogy megfelelőbben megosszák a tagállamok által viselt terheket. Fontos állomást jelent továbbá az Unió azon céljának megvalósítása során, hogy biztosítsuk a menedékjog, a visszaküldés tilalma, illetve általában az alapvető jogok tiszteletben tartását.

Az előnyben részesített opció várhatóan egyaránt fokozza majd az eljárások hatékonyságát és minőségét azáltal, hogy a szolgáltatást, a tanácsadást, és a szakértelmet helyezi előtérbe, továbbá arra ösztönzi a tagállamokat, hogy ésszerű határidőn belül nagyszámú elsőfokú határozatot hozzanak. Ennek révén i. a tagállamok képesek lesznek gyorsabban elkülöníteni a menedékkérőket és a velük együtt érkező egyéb migránsokat, ii. fokozódik az elsőfokú elutasító határozatok megalapozottsága, iii. a menekültügyi hatóság képes lesz megfelelőbben azonosítani a megalapozatlan vagy visszaélésszerű kérelmeket, iv. támogatást kapnak az elutasított menedékkérők területükről való eltávolítására irányuló tagállami erőfeszítések.

7. Felügyelet és értékelés

A felügyeletre és az értékelésre vonatkozó intézkedések az ötévenként esedékes bizottsági értékelő jelentésekben öltenek majd testet. Továbbra is rendszeresen sor kerül szakértői találkozókra, amelyek célja a végrehajtás során felmerülő problémák megtárgyalása, valamint a bevált gyakorlatok megosztása a tagállamok között. Az Európai Menekültügyi Támogató Hivatal fontos szerepet játszik majd az irányelv tagállami végrehajtására vonatkozó friss információk összegyűjtése terén.

[1] A menekültügyi tisztviselők átlagos óránkénti bérköltségére (23,84 EUR) alapozott becslések.

IT

(...PICT...)|COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE|

Bruxelles, 21.10.2009

SEC(2009) 1377 definitivo

DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE

che accompagna la Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca della protezione internazionale Sintesi della valutazione d'impatto {COM(2009) 554} {SEC(2009) 1376}

1. Definizione del problema

Malgrado le misure adottate nella prima fase del sistema comune europeo di asilo, le prospettive per i richiedenti asilo di ottenere protezione internazionale variano ancora di molto a seconda che la domanda sia esaminata nell’uno o nell’altro Stato membro dell’Unione. Le risposte al Libro verde segnalano in prevalenza che la direttiva 2005/85/CE del Consiglio del 1º dicembre 2005 ("direttiva procedure" o "direttiva") accusa gravi carenze che possono comportare "vuoti" di protezione e rischi di respingimento.

Le disposizioni della direttiva sono per lo più facoltative e consentono agli Stati membri di continuare ad applicare le procedure nazionali vigenti. Ne discende un quadro normativo a livello UE incoerente che genera incertezza nei richiedenti, per cui è difficile poter parlare di un sistema comune di asilo. Come dimostrano le statistiche in materia di asilo, le ambiguità e le possibilità di deroga hanno portato ad applicazioni della direttiva qualifiche alquanto divergenti. Seguono alcuni esempi:

· nel 2007 la percentuale delle decisioni positive nei vari Stati membri è oscillata tra il 52,2% in Lussemburgo e lo 0,8% in Grecia, passando per il 27,5% in Germania;

· nel periodo 2005-2007 il tasso di riconoscimento nei vari Stati membri per i richiedenti con la stessa cittadinanza è variato sensibilmente: per i richiedenti asilo provenienti dalla Russia (in gran parte di origine cecena), per esempio, si è attestato tra il 63% in Austria e lo 0% in Slovacchia.

La valutazione d'impatto si concentra sulle questioni più controverse e suscettibili di destare reazioni diverse fra gli Stati membri, per le quali sono necessari investimenti finanziari aggiuntivi, ossia:

· ostacoli alle domande di protezione internazionale;

· margini di errore amministrativo;

· concetti procedurali divergenti;

· preoccupazioni per l'efficacia e la qualità del processo decisionale.

2. Valore aggiunto dell'azione a livello dell’UE e rispetto del principio di sussidiarietà

Le conclusioni di Tampere prevedono che il sistema comune europeo di asilo debba stabilire, a breve termine, norme comuni per procedure di asilo eque ed efficaci e che, nel lungo periodo, le norme comunitarie debbano indirizzarsi verso una procedura comune in materia di asilo nella Comunità europea . Il programma dell'Aia fissa quale obiettivo della seconda fase del sistema comune europeo di asilo l’instaurazione di una procedura comune di asilo nell'Unione.

Lo sviluppo di un sistema comune europeo di asilo è diventato una priorità dell'UE per una serie di fattori, tra cui, in particolare, il fatto che in alcuni Stati membri il numero delle domande di protezione internazionale è di lungi superiore che in altri. Circa 1/5 delle domande sono domande multiple. Evidentemente, per i richiedenti asilo certi Stati membri sono più “attraenti” di altri – ad esempio nel 2006 il Belgio, la Germania, la Francia, la Svezia e il Regno Unito hanno ricevuto oltre 3 000 domande multiple, mentre Cipro e il Portogallo meno di 100. Non tutte le persone bisognose di protezione hanno ottenuto la protezione richiesta.

Uno dei motivi di tali disparità è l’applicazione disomogenea delle procedure d'esame delle domande. Si è quindi protratta nel tempo una sorta di “lotteria dell’asilo”, con conseguenti movimenti secondari tra gli Stati membri che hanno minato la ragion d'essere del regolamento Dublino, il cui presupposto è che i richiedenti abbiano accesso alla protezione a condizioni equivalenti in tutti gli Stati membri. La direttiva costituisce il nucleo del sistema comune europeo di asilo in quanto collega e sostiene tutti gli strumenti in materia di asilo, e le sue eventuali carenze pregiudicano l'applicazione delle altre norme comunitarie.

È pertanto necessaria un'azione a livello dell’UE che assicuri norme più elevate e armonizzate, basate sulle norme minime esistenti in materia di procedura di asilo.

3. Obiettivi strategici

Obiettivi generali:

Assicurare norme di protezione più elevate in tutta l'UE per le persone che necessitano di protezione internazionale.

Obiettivi specifici:

(1) garantire l'accessibilità delle procedure di asilo;

(2) garantire procedure più eque;

(3) garantire l'applicazione coerente dei meccanismi procedurali comuni;

(4) migliorare la qualità e l’efficacia delle procedure;

(5) migliorare l'accesso a un ricorso effettivo;

(6) assicurare la coerenza tra i vari strumenti UE in materia di asilo.

4. Opzioni strategiche

A causa della diversità della natura dei problemi da affrontare è impossibile individuare un'unica opzione strategica globale. La valutazione d'impatto propone quindi opzioni strategiche distinte per ciascun obiettivo e per ciascuna opzione due o tre subopzioni legislative. In materia di norme procedurali sull’asilo, soltanto con misure legislative si possono ottenere ripercussioni sistemiche e sostenibili sulla qualità e sull'efficacia delle procedure d'esame. Le subopzioni sono quasi tutte cumulative e sono accompagnate da proposte di misure di cooperazione pratica. Al fine di stabilire gli elementi dell'opzione da preferire, tutte le subopzioni sono valutate rispetto allo scenario di riferimento in funzione della loro efficacia, efficienza e coerenza, della loro proporzionalità e del loro impatto sociale e sui diritti fondamentali.

Data la complessità delle opzioni proposte, la presente sintesi si limita a descrivere le componenti principali dell'opzione prescelta.

i. Status quo

Il quadro normativo vigente rimarrebbe immutato. Il controllo della Commissione contribuirebbe a un maggior rispetto delle norme vigenti. La giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee e della Corte europea dei diritti dell'uomo, ribadendo ad esempio il principio dell'esame rigoroso della domanda, potrebbe ridurre la discrezionalità nell'applicazione della direttiva. Tali sviluppi però avrebbero carattere ad hoc e non sistemico e continuerebbero a sussistere le procedure di asilo eterogenee consentite dalla direttiva, per quanto mitigate dalla cooperazione pratica, soprattutto se l'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo sviluppasse programmi di formazione o fornisse supporto specialistico specifico caso per caso con un gruppo di esperti.

ii. Garantire l'accesso alle procedure di asilo

- Prevedere un'autorità competente per la registrazione delle domande di protezione internazionale;

- specificare che le forze di polizia, le guardie di frontiera e le altre autorità cui potrebbe rivolgersi chi intende presentare domanda di protezione internazionale devono ricevere istruzioni chiare sul modo in cui trattare tali casi, compreso l'obbligo di trasmettere la domanda all’autorità competente;

- introdurre l'obbligo di rendere accessibili a quanti si trovano ai punti di ingresso e sono di fatto dei richiedenti asilo, le informazioni sulle procedure di presentazione della domanda e sui servizi di consulenza o di interpretazione;

- introdurre l'obbligo per gli Stati membri di registrare le domande entro un termine ragionevole;

- rivedere i motivi di inammissibilità della domanda e prevedere disposizioni che consentano al richiedente di far conoscere il proprio punto di vista riguardo ai motivi e alle informazioni su cui le autorità intendono basare la decisione;

- sopprimere il concetto di paesi terzi europei sicuri.

iii. Migliorare le garanzie procedurali

- Eliminare le deroghe ai principi e alle garanzie di base e prevedere l'assistenza legale gratuita nelle procedure di primo grado per i minori non accompagnati e gli altri richiedenti asilo che non dispongono di risorse finanziarie;

- impedire che i trattati di estradizione vengano applicati per rimpatriare richiedenti asilo nel loro paese di origine;

- consentire ai richiedenti asilo di accedere al verbale del colloquio personale e di presentare le proprie osservazioni, prima che l’autorità decida in merito alla domanda;

- prevedere che il colloquio personale si svolga in una lingua in cui il richiedente è in grado di comunicare e presentare gli elementi della domanda correttamente.

iv. Migliorare la parità di accesso alla protezione per le persone con esigenze particolari

- Introdurre il concetto di richiedente con esigenze particolari;

- prevedere il diritto del minore di presentare domanda di protezione internazionale, eliminare l'attuale possibilità di astenersi dal nominare un rappresentante se il minore non accompagnato ha 16 anni o più;

- definire le competenze del tutore e specificare il diritto del tutore di presentare domanda di asilo per conto di un minore non accompagnato;

- disporre l’obbligo in capo agli Stati membri di informare, in privato, ogni adulto del diritto di presentare domanda separata di protezione internazionale, e dare la possibilità agli adulti a carico di esporre la loro situazione particolare al personale dell’autorità accertante;

- definire il ruolo delle perizie medico-legali nel documentare i segni di tortura e le procedure per ottenerle, concedere ai sopravvissuti a tortura il tempo necessario per prepararsi al colloquio sul merito della domanda, e introdurre requisiti in ordine all’età e al sesso del richiedente per i colloqui;

- precisare che nell'applicare la direttiva va tenuto debitamente conto delle considerazioni di genere e degli obblighi internazionali in materia di diritti dei minori, ed escludere i sopravvissuti a tortura, i disabili psichici e i minori non accompagnati dall'applicazione delle procedure accelerate basate sulla nozione di domanda manifestamente infondata;

- escludere i minori non accompagnati dall'applicazione delle procedure di frontiera e delle procedure relative al paese terzo sicuro;

- includere nei programmi di formazione del personale competente le problematiche correlate al genere, ai traumi e all'età.

v. Ravvicinamento delle procedure accelerate

- Introdurre un elenco esaustivo e limitato dei motivi per l’applicazione delle procedure accelerate, basato sulla nozione di domanda manifestamente infondata, lasciando nel contempo agli Stati membri il potere discrezionale di dare la priorità ad altre domande;

- obbligare gli Stati membri a svolgere colloqui personali e precisare che l’autorità accertante deve disporre del tempo necessario per un esame rigoroso la domanda.

vi. Chiarire il concetto di paese di origine sicuro

- Sopprimere la nozione di elenco comune minimo di paesi di origine sicuri e le deroghe ai criteri sostanziali per la designazione nazionale dei paesi terzi quali paesi di origine sicuri;

- prevedere un esame periodico della situazione nei paesi designati quali paesi di origine sicuri.

vii. Migliorare l'accesso a un ricorso effettivo

- Precisare che il riesame riguarda gli elementi sia di fatto che di diritto, quanto meno nelle procedure di primo grado, e si basa su un esame ex nunc delle esigenze di protezione;

- prevedere l'effetto sospensivo automatico dei ricorsi avverso le decisioni di primo grado, salvo limitate eccezioni. In quest'ultimo caso, il giudice potrebbe disporre, caso per caso, provvedimenti provvisori.

- prevedere il diritto illimitato del giudice di accedere al materiale su cui si è fondata la decisione dell'autorità accertante;

- prevedere un termine ragionevole per la proposizione del ricorso avverso le decisioni di primo grado.

viii. Migliorare la coerenza tra i vari strumenti UE in materia di asilo

- Stabilire nella direttiva gli elementi basilari di una procedura unica in materia di asilo;

- estendere le norme vigenti della direttiva sulla revoca dello status di rifugiato ai casi di revoca della protezione sussidiaria;

- precisare che la direttiva riguarda le persone cui si applicano le procedure del regolamento Dublino e che la nozione di ritiro implicito della domanda non si applica alle persone trasferite nello Stato membro competente ai sensi del regolamento Dublino.

ix. Migliorare l'efficacia e la qualità del processo decisionale

- Ridurre le attuali deroghe al principio di un'unica autorità accertante.

- prevedere che l’autorità accertante disponga di personale competente in numero sufficiente;

- introdurre criteri minimi per il contenuto del colloquio;

- precisare i requisiti minimi del contenuto dei programmi di formazione;

- unificare la procedura di trattamento delle domande reiterate e la procedura di esame di ammissibilità;

- fare obbligo agli Stati membri di tenere conto delle ulteriori dichiarazioni prima di decidere nel merito;

- fissare un termine ragionevole per le decisioni di primo grado nel merito.

5. Valutazione dell’impatto

Ogni subopzione si ripercuote, in grado diverso, sui seguenti settori.

· Migliore accesso alla protezione e alla giustizia, in quanto i margini di errore amministrativo nelle procedure di asilo si ridurrebbero notevolmente grazie alle migliori garanzie procedurali, alla maggior coerenza tra gli strumenti sull'asilo e a un processo decisionale di migliore qualità.

· Migliore accesso alla protezione sociale, in quanto le persone in cerca di asilo avrebbero più possibilità di accedere alle procedure e, se del caso, di ottenere la protezione, compresa la necessaria assistenza sociale e sanitaria. Lo stesso dicasi per una migliore sanità pubblica.

· Maggiore parità/non discriminazione : tra gli elementi fondamentali dell'opzione prescelta figurano, in particolare, disposizioni che promuovono la parità di fatto nelle procedure di asilo (garanzie speciali per le donne e i richiedenti vulnerabili), disposizioni sull'accesso a un ricorso effettivo e migliori garanzie procedurali, elementi questi che aumenteranno la parità e rafforzeranno il principio di non discriminazione.

· Buona governance : la si otterrebbe negli Stati membri introducendo un'unica autorità accertante e fornendo al personale le competenze e le conoscenze necessarie.

Quantificare i costi delle modifiche al sistema comune europeo di asilo è particolarmente difficile. La protezione è concessa caso per caso , in base a una complessa analisi legata al contesto, e dipende da una serie di circostanze di diritto e di fatto. Non esistono statistiche che spieghino il motivo per cui, in un determinato periodo, alcune domande siano state accolte e altre respinte. Il volume o il profilo dei flussi di richiedenti asilo non può essere previsto anno per anno. Di seguito sono riportati i dati disponibili sui principali elementi dell'opzione prescelta.

Nel 2008 i 10 Stati membri che sarebbero potenzialmente interessati dalle disposizioni previste sul colloquio personale hanno accolto un totale di 111 650 richiedenti. Se la possibilità di accedere al colloquio aumenta del 5%, la disposizione proposta riguarderà come minimo 5 582 richiedenti per un importo di circa 266 149, 76 euro all'anno Stima basata sul costo orario medio di un funzionario competente in materia (23,84 euro). . Nel 2008 i cinque Stati membri che sarebbero interessati dalle misure previste per agevolare l'accesso alle procedure alla frontiera marittima hanno accolto 56 985 richiedenti. Le disposizioni sull'assistenza legale gratuita nei procedimenti di primo grado interesserebbero almeno 11 Stati membri che nel 2008 hanno accolto 125 255 richiedenti. Fino a 48 400 persone (20% dei richiedenti totali) potrebbero avere bisogno delle misure previste per le vittime di tortura. Circa 45 140 persone potrebbero beneficiare di un accesso migliore a un ricorso effettivo in otto Stati membri. I probabili costi amministrativi totali dell'opzione prescelta sono stimati a 2 857 555 euro.[1]

Stima basata sul costo orario medio di un funzionario competente in materia (23,84 euro).

La maggior parte dei costi potrebbe essere largamente compensata dai vantaggi finanziari nel lungo periodo. La riduzione dei movimenti secondari e la maggior effiicacia delle procedure di primo grado consentirebbero potenziali risparmi. “Anticipando” i servizi, l’assistenza e gli esami, l'opzione prescelta dovrebbe ridurre i ricorsi, consentendo quindi risparmi a livello amministrativo e finanziario. Stando ai dati, i ricorsi possono raddoppiare i costi di una domanda di asilo, e si stima che nel 2007 siano stati proposti 110 846 ricorsi. L'opzione prescelta diminuirebbe anche i costi dei servizi di accoglienza. In media, un anno di accoglienza può costare 11 000 euro a persona; la durata prevista delle procedure di primo grado è di sei mesi e quella dei ricorsi è spesso di almeno un anno.

Le misure nazionali destinate ad attuare le norme della proposta possono essere cofinanziate al 50% o al 70% dal Fondo europeo per i rifugiati.

6. Confronto delle opzioni

L'opzione prescelta prevede l'introduzione nel diritto comunitario di principi, garanzie e concetti procedurali essenziali. Armonizzando i regimi procedurali, si creano i presupposti per un accesso alla protezione a condizioni equivalenti in tutta l'Unione e una migliore distribuzione dell'“onere” tra gli Stati membri. L’opzione privilegiata segna inoltre un importante passo verso il raggiungimento dell'obiettivo dell'UE di garantire il rispetto del diritto di asilo, del principio di “non refoulement” e, più in generale, dei diritti fondamentali.

L'opzione prescelta dovrebbe accrescere l’efficacia e la qualità delle procedure “anticipando” i servizi, la consulenza e l’assistenza e incoraggiando gli Stati membri ad adottare, in tempi ragionevoli, decisioni solide in primo grado. Ciò dovrebbe i) permettere agli Stati membri un rapido distinguo tra richiedenti asilo e altri migranti negli arrivi misti, ii) migliorare la difendibilità delle decisioni negative di primo grado, iii) permettere al personale competente di individuare con maggiore certezza le domande infondate e strumentali, iv) sostenerne gli sforzi degli Stati membri diretti ad allontanare dal territorio i richiedenti asilo respinti.

7. Controllo e valutazione

La Commissione assicurerà il controllo e la valutazione nell’ambito di una relazione di valutazione da presentare ogni cinque anni. Gli esperti continueranno a riunirsi periodicamente per discutere dei problemi di attuazione e consentire lo scambio delle migliori prassi tra gli Stati membri. L'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo contribuirà alla raccolta di informazioni aggiornate sull'attuazione della direttiva negli Stati membri.

[1] Stima basata sul costo orario medio di un funzionario competente in materia (23,84 euro).

NL

(...PICT...)|COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN|

Brussel, 21.10.2009

SEC(2009) 1377 definitief

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

bij het Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de verlening of intrekking van internationale bescherming Samenvatting van de effectbeoordeling {COM(2009) 554} {SEC(2009) 1376}

1. Probleemomschrijving

Ondanks de in de eerste fase van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel genomen maatregelen zijn de kansen voor asielzoekers op internationale bescherming nog steeds zeer variabel en in hoge mate afhankelijk van de vraag waar in de EU hun verzoeken worden behandeld. In de meeste reacties op het desbetreffende groenboek wezen respondenten op ernstige tekortkomingen in Richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 (hierna 'de richtlijn voor asielprocedures' of 'de richtlijn' genoemd) , die zouden kunnen leiden tot leemten in de bescherming of tot refoulement.

De meeste bepalingen van de richtlijn zijn facultatief, zodat de lidstaten hun bestaande procedures konden behouden. Als gevolg daarvan is er geen samenhang binnen de EU en verkeren asielzoekers in onzekerheid. Er kan dus bezwaarlijk worden gesproken van een gemeenschappelijk asielstelsel. Volgens asielstatistieken hebben de dubbelzinnigheden en de mogelijkheden tot afwijking geleid tot een zeer uiteenlopende toepassing van de erkenningsrichtlijn. Om maar enkele voorbeelden te geven:

· de percentages van positieve beslissingen in de lidstaten liepen in 2007 uiteen van 52,2% in Luxemburg tot 27,5% in Duitsland en 0,8% in Griekenland;

· ook de percentages van asielzoekers met dezelfde nationaliteit die in 2005 2007 werden erkend, varieerden sterk van lidstaat tot lidstaat: voor asielzoekers uit Rusland (meestal van Tsjetsjeense afkomst) lag het erkenningspercentage tussen 63% in Oostenrijk en 0% in Slowakije.

In de effectbeoordeling wordt nader ingegaan op de kwesties die het meest omstreden bleken te zijn en die in de lidstaten wellicht uiteenlopende reacties zullen uitlokken en waarvoor extra financiële middelen zijn vereist, namelijk:

· belemmeringen voor verzoeken om internationale bescherming;

· de marge voor administratieve fouten;

· verschillen in de procedures;

· problemen met betrekking tot de doeltreffendheid en de kwaliteit van de besluitvorming.

2. Meerwaarde van EU maatregelen en inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel

Volgens de conclusies van Tampere moesten in het kader van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel op korte termijn gemeenschappelijke normen voor een eerlijke en doeltreffende asielprocedure worden opgesteld en op langere termijn communautaire regels die leiden tot een gemeenschappelijke asielprocedure in de Europese Gemeenschap . Volgens het Haags programma is de invoering van een gemeenschappelijke asielprocedure in de Unie een doel van de tweede fase van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel.

De ontwikkeling van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel werd voor de EU een prioriteit als gevolg van een reeks factoren. Zo is het aantal personen dat om internationale bescherming verzoekt in sommige lidstaten veel hoger dan in andere lidstaten. Bij bijna een vijfde van de verzoeken gaat het om meervoudige verzoeken. Asielzoekers vinden bepaalde lidstaten klaarblijkelijk "aantrekkelijker" dan andere. België, Duitsland, Frankrijk, Zweden en het Verenigd Koninkrijk ontvingen in 2006 bijvoorbeeld meer dan 3 000 meervoudige verzoeken, terwijl Cyprus en Portugal er minder dan 100 ontvingen. Sommige personen die bescherming nodig hebben, krijgen die niet.

Een van de redenen voor deze verschillen is de ongelijke toepassing van de procedures voor de behandeling van verzoeken. Dat heeft tot gevolg dat de zogenaamde "asiel loterij" en bijgevolg de secundaire migratiestromen tussen de lidstaten blijven bestaan, zodat afbreuk wordt gedaan aan de doelstelling van de Dublinverordening, die uitgaat van de veronderstelling dat asielzoekers in alle lidstaten onder gelijkwaardige voorwaarden toegang tot bescherming moeten hebben. Richtlijn 2005/85/EG raakt de kern van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel, aangezien zij een schakel is tussen en een ondersteuning voor alle asielinstrumenten. Tekortkomingen in deze richtlijn hebben ook negatieve gevolgen voor de toepassing van de andere communautaire asielvoorschriften.

Er zijn bijgevolg EU maatregelen nodig om op basis van de bestaande minimumnormen inzake asielprocedures te komen tot betere en meer geharmoniseerde normen.

3. Beleidsdoelstellingen

Algemene doelstelling:

Betere beschermingsnormen in de gehele EU voor personen die internationale bescherming behoeven

Specifieke doelstellingen:

(1) de toegang tot asielprocedures waarborgen;

(2) eerlijker procedures;

(3) een coherente toepassing van gemeenschappelijke procedurele instrumenten;

(4) de kwaliteit en de doeltreffendheid van procedures verbeteren;

(5) een betere toegang tot een daadwerkelijk rechtsmiddel;

(6) de samenhang tussen de verschillende EU asielinstrumenten waarborgen.

4. Beleidsopties

Het is onmogelijk de uiteenlopende problemen op te lossen met een enkele allesomvattende beleidsoptie. Bijgevolg worden in de effectbeoordeling afzonderlijke beleidsopties voorgesteld voor elke beleidsdoelstelling. Voor elke beleidsoptie worden dan twee of drie wetgevende subopties vermeld. Wat de wetgeving inzake asielprocedures betreft, kunnen alleen wetgevende maatregelen zorgen voor een systematische en duurzame verbetering van de kwaliteit en de doeltreffendheid van behandelingsprocedures. Bijna alle subopties zijn cumulatief. Zij gaan vergezeld van voorstellen ter versterking van de praktische samenwerking. Om de elementen van de voorkeursoptie te kunnen vaststellen, worden in de effectbeoordeling alle subopties getoetst aan de basiscriteria inzake efficiëntie, doeltreffendheid en coherentie, en worden tevens de evenredigheid en de sociale gevolgen van de subopties beoordeeld alsook hun gevolgen voor de grondrechten.

Gezien de complexiteit van de voorgestelde opties, wordt in deze samenvatting alleen een beschrijving gegeven van de belangrijkste elementen van de voorkeursoptie.

i. Status-quo

Het bestaande rechtskader zou ongewijzigd blijven. Toezicht door de Commissie zou bijdragen aan een betere inachtneming van de huidige normen. Willekeur bij de toepassing van de richtlijn zou kunnen worden tegengegaan met behulp van beslissingen van het Europees Hof van Justitie en het Europees Hof voor de rechten van de mens waarin bijvoorbeeld wordt beklemtoond dat verzoeken zorgvuldig moeten worden onderzocht. Dat zouden echter ad hocontwikkelingen zijn, die geen structurele oplossing bieden. De verschillen in de asielprocedures die niet door de richtlijn zijn weggewerkt, zouden blijven bestaan, doch waarschijnlijk in geringere mate als gevolg van praktische samenwerking, met name wanneer het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken opleidingsprogramma's zou ontwikkelen of via een pool van deskundigen specifieke, gespecialiseerde ondersteuning zou verlenen.

ii. De toegang tot asielprocedures waarborgen

- een bevoegde autoriteit aanwijzen die wordt belast met de registratie van verzoeken om internationale bescherming;

- de politie, de grenswacht en andere autoriteiten tot welke personen die om internationale bescherming willen verzoeken zich zouden kunnen richten, duidelijke instructies geven over de aanpak van dergelijke situaties, met inbegrip van de verplichting de verzoeken naar de bevoegde autoriteit door te zenden;

- de verplichting invoeren om aan feitelijke asielzoekers bij de punten van binnenkomst informatie te verstrekken over de procedures voor het indienen van een verzoek en over advies en tolkdiensten;

- de verplichting voor de lidstaten om verzoeken binnen een redelijke termijn te registreren;

- de gronden voor niet ontvankelijkheid herzien en een verzoeker de mogelijkheid bieden zijn standpunt kenbaar te maken over de gronden en de informatie waarop de autoriteiten hun beslissing willen baseren;

- het begrip Europees veilig derde land schrappen.

iii. Sterkere procedurele waarborgen

- afwijkingen van de basisbeginselen en –waarborgen intrekken en kosteloze rechtsbijstand verlenen aan niet begeleide minderjarigen en andere asielzoekers die geen financiële middelen hebben voor procedures in eerste aanleg;

- ervoor zorgen dat uitleveringsverdragen niet worden gebruikt om asielzoekers terug naar hun land van herkomst te sturen;

- een asielzoeker toegang verlenen tot en opmerkingen laten maken over het verslag van het persoonlijke onderhoud voordat een beslissing over zijn asielverzoek wordt genomen;

- voorschrijven dat het persoonlijke onderhoud wordt gevoerd in een taal waarin de verzoeker kan communiceren en waarin hij de elementen van zijn verzoek naar behoren kan uiteenzetten.

iv. Gelijke toegang tot bescherming voor personen met bijzondere behoeften

- het begrip verzoekers met bijzondere behoeften invoeren;

- kinderen het recht verlenen om een verzoek om internationale bescherming in te dienen, schrapping van de huidige mogelijkheid om van de aanwijzing van een vertegenwoordiger af te zien wanneer een niet begeleide minderjarige 16 jaar of ouder is;

- vaststelling van de kwalificaties voor een voogd en van het recht van een voogd om namens een niet begeleide minderjarige asiel aan te vragen;

- de lidstaten verplichten elke volwassene persoonlijk en individueel in kennis te stellen van zijn recht om een apart verzoek om internationale bescherming in te dienen, en ten laste komende volwassenen de mogelijkheid bieden om hun individuele omstandigheden uiteen te zetten aan het personeel van de beslissingsautoriteit;

- de rol van en de procedures voor juridisch medische verslagen die moeten dienen als bewijs van folteringen omschrijven; personen die folteringen hebben ondergaan de nodige tijd geven om een persoonlijk onderhoud over de inhoud van het verzoek voor te bereiden, en op gender en leeftijd toegesneden voorschriften invoeren voor de ondervraging van verzoekers;

- verduidelijken dat bij de toepassing van de richtlijn terdege rekening moet worden gehouden met genderoverwegingen en de internationale verplichtingen met betrekking tot de rechten van het kind; personen die foltering hebben ondergaan, personen met een geestelijke handicap en niet begeleide minderjarigen niet onderwerpen aan de versnelde procedures die kunnen worden toegepast bij ongegronde verzoeken;

- niet begeleide minderjarigen niet onderwerpen aan de grensprocedures of de procedures betreffende veilige derde landen;

- kwesties in verband met gender, trauma's en leeftijd behandelen tijdens de opleiding van asielpersoneel.

v. Onderlinge aanpassing van versnelde procedures

- invoering van een beperkte en limitatieve lijst van gronden voor versnelde procedures op basis van het begrip kennelijk ongegrond verzoek, zonder te raken aan de beoordelingsruimte van de lidstaten om voorrang te geven aan de behandeling van andere verzoeken;

- de lidstaten verplichten een persoonlijk onderhoud te hebben met de verzoeker, en de beslissingsautoriteit voldoende tijd geven om het verzoek zorgvuldig te behandelen.

vi. Verduidelijking van het begrip veilig land van herkomst

- schrapping van de gemeenschappelijke minimumlijst van veilige landen van herkomst en van de afwijkingen van de materiële vereisten voor de nationale aanmerking van een derde land als veilig land van herkomst;

- de situatie in derde landen die als veilig zijn aangemerkt regelmatig opnieuw onderzoeken.

vii. Een betere toegang tot een daadwerkelijk rechtsmiddel

- bepalen dat de toetsing, althans voor rechterlijke instanties in eerste aanleg, betrekking moet hebben op de feiten en de rechtsvragen, en gebaseerd moet zijn op een ex nunc beoordeling van de beschermingsbehoeften;

- bepalen dat beroepsprocedures tegen in eerste aanleg gegeven beslissingen, behoudens beperkte uitzonderingen, een automatische opschortende werking hebben. Wat de uitzonderingen betreft, zouden rechterlijke instanties op ad-hocbasis voorlopige maatregelen moeten kunnen gelasten;

- een onbeperkt recht toekennen aan de rechterlijke instanties om de stukken waarop een beslissing van de beslissingsautoriteit is gebaseerd, te ontvangen;

- redelijke termijnen invoeren om tegen in eerste aanleg gegeven beslissingen beroep in te stellen.

viii. Meer samenhang tussen de verschillende EU asielinstrumenten

- de belangrijkste elementen van een enkele asielprocedure in de richtlijn vaststellen;

- de bepalingen van de richtlijn inzake intrekking van de vluchtelingenstatus uitbreiden tot de gevallen van intrekking van subsidiaire bescherming;

- beklemtonen dat de richtlijn betrekking heeft op personen die onder de Dublinprocedures vallen en dat het begrip impliciete intrekking van een verzoek niet van toepassing is op personen die worden overgedragen aan de lidstaat die overeenkomstig de Dublinverordening verantwoordelijk is.

ix. De doeltreffendheid en de kwaliteit van de besluitvorming verbeteren

- de huidige afwijkingen van het beginsel van een enkele beslissingsautoriteit beperken;

- bepalen dat de beslissingsautoriteit over voldoende en bekwaam personeel moet beschikken;

- minimumvereisten voor de inhoud van het onderhoud invoeren;

- minimumvereisten voor de inhoud van opleidingsprogramma's vaststellen;

- de procedure voor de behandeling van volgende verzoeken samenvoegen met de ontvankelijkheidsprocedure;

- de lidstaten verplichten rekening te houden met verdere verklaringen vooraleer een definitieve beslissing over de inhoud te nemen;

- een redelijke termijn vaststellen waarbinnen in eerste aanleg een beslissing ten gronde moet worden genomen.

5. Effectbeoordeling

Elke suboptie heeft in uiteenlopende mate effecten op de volgende gebieden:

· betere toegang tot bescherming en tot de rechter: de kans op administratieve fouten in asielprocedures zou aanzienlijk afnemen als gevolg van sterkere procedurele waarborgen, een sterkere samenhang tussen asielinstrumenten en een betere kwaliteit van de besluitvorming;

· betere toegang tot sociale bescherming: asielzoekers zouden gemakkelijker toegang tot asielprocedures hebben en zouden in voorkomend geval gemakkelijker bescherming kunnen krijgen, waaronder de nodige sociale en gezondheidsdiensten. Hetzelfde geldt voor de volksgezondheid;

· grotere gelijkheid/non discriminatie : met name de bepalingen inzake een feitelijke gelijkheid in asielprocedures (bijzondere waarborgen voor vrouwen en kwetsbare verzoekers), de bepalingen inzake toegang tot een daadwerkelijk rechtsmiddel en sterkere procedurele waarborgen zijn belangrijke elementen van de voorkeursoptie, die zullen leiden tot grotere gelijkheid en non discriminatie;

· goed bestuur : kan in de lidstaten beter worden verwezenlijkt door een enkele beslissingsautoriteit aan te wijzen en door het personeel de nodige vaardigheden en deskundigheid bij te brengen.

De kosten van de wijzigingen aan het gemeenschappelijk Europees asielstelsel kunnen bijzonder moeilijk worden gekwantificeerd . Bescherming wordt verleend op grond van een complexe, contextgebonden beoordeling op ad hocbasis , waarbij rekening wordt gehouden met een aantal juridische en feitelijke omstandigheden. Er zijn geen gegevens over de redenen waarom gedurende een bepaalde periode sommige verzoeken worden ingewilligd en andere niet. De omvang en het profiel van asielstromen kunnen niet van jaar tot jaar worden voorspeld. Over de belangrijkste elementen van de voorkeursoptie is de volgende informatie beschikbaar:

De tien lidstaten waarvoor de voorgenomen bepalingen inzake het persoonlijke onderhoud gevolgen zouden kunnen hebben, ontvingen in 2008 in totaal 111 650 verzoekers. Indien het aantal ondervragingen met 5% stijgt, zal de voorgestelde bepaling gevolgen hebben voor ten minste 5 582 verzoekers, voor wie ongeveer 266 149,76 euro per jaar zal moeten worden uitgetrokken Ramingen gebaseerd op een gemiddeld uurloon van een asielambtenaar (23,84 euro). . De vijf lidstaten waarvoor de voorgenomen maatregelen inzake betere toegang tot de procedures aan de zeegrenzen gevolgen zouden kunnen hebben, ontvingen in 2008 56 985 verzoekers. De bepalingen inzake kosteloze rechtsbijstand in eerste aanleg zouden gevolgen kunnen hebben voor ten minste 11 lidstaten die in 2008 125 255 verzoekers ontvingen. Tot 48 400 personen (20% van alle verzoekers) zouden gebruik kunnen maken van de voorgenomen maatregelen inzake de slachtoffers van foltering. Ongeveer 45 140 personen zouden in 8 lidstaten baat kunnen hebben bij een betere toegang tot een daadwerkelijk rechtsmiddel. De waarschijnlijke totale administratieve kosten van de voorkeursoptie worden geraamd op 2 857 555 euro.[1]

Ramingen gebaseerd op een gemiddeld uurloon van een asielambtenaar (23,84 euro).

De kosten zouden grotendeels kunnen worden gecompenseerd door financiële voordelen op langere termijn. Een vermindering van de secundaire migratiestromen en doeltreffender procedures in eerste aanleg zouden tot besparingen kunnen leiden. Door te zorgen voor een betere dienstverlening, deskundigheid en behandeling in een vroeg stadium van de procedure, zou via de voorkeursoptie het aantal beroepsprocedures moeten kunnen worden teruggedrongen, met als gevolg administratieve en financiële besparingen. Er zijn aanwijzingen dat beroepsprocedures kunnen leiden tot een verdubbeling van de kosten van een asielverzoek; in 2007 zijn 110 846 beroepsprocedures ingesteld. Bovendien zouden dan ook de kosten voor de opvang van verzoekers kunnen worden teruggedrongen. Opvang van verzoekers kan jaarlijks gemiddeld 11 000 euro per persoon kosten. De beoogde duur van procedures in eerste aanleg is zes maanden, terwijl beroepsprocedures vaak minstens een jaar in beslag nemen.

Nationale maatregelen ter uitvoering van de normen van het voorstel kunnen ten belope van 50% of 75% worden medegefinancierd uit het Europees Vluchtelingenfonds.

6. Vergelijking van de opties

Door de voorkeursoptie worden essentiële procedurele beginselen, waarborgen en begrippen in het Gemeenschapsrecht verankerd. Door de procedurevoorschriften te harmoniseren kan de voorkeursoptie zorgen voor toegang tot bescherming onder gelijkwaardige voorwaarden in de gehele Unie en voor een betere lastenverdeling tussen de lidstaten. Zij kan ook een belangrijke bijdrage leveren aan de verwezenlijking van de EU doelstelling om het recht op asiel, het beginsel van non refoulement en meer in het algemeen de grondrechten te eerbiedigen.

De voorkeursoptie zal naar verwachting leiden tot een verbetering van de doeltreffendheid en de kwaliteit van de procedures door in een vroeg stadium van de procedure de dienst en adviesverlening en de deskundigheid te verbeteren en door de lidstaten aan te moedigen binnen een redelijke termijn degelijke beslissingen in eerste aanleg te nemen. Dat moet (i) de lidstaten in staat stellen om bij gemengde aankomsten sneller een onderscheid te maken tussen asielzoekers en andere migranten en (ii) om negatieve beslissingen in eerste aanleg beter te motiveren; (iii) het asielpersoneel in staat stellen om gevallen van ongegronde en misbruik opleverende verzoeken beter op te sporen; (iv) de inspanningen van de lidstaten ondersteunen om afgewezen asielzoekers van het grondgebied te verwijderen.

7. Toezicht en evaluatie

Met het oog op het toezicht en de evaluatie dient de Commissie om de vijf jaar een evaluatieverslag in. Er zullen ook in de toekomst regelmatig vergaderingen van deskundigen worden georganiseerd om uitvoeringsproblemen te bespreken en om tussen de lidstaten beproefde methoden uit te wisselen. Het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken zal helpen bij het verzamelen van actuele informatie over de uitvoering van de richtlijn in de lidstaten.

[1] Ramingen gebaseerd op een gemiddeld uurloon van een asielambtenaar (23,84 euro).

DA

(...PICT...)|KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER|

Bruxelles, den 21.10.2009

SEK(2009) 1377 endelig

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

ledsagedokument til Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV om minimumsstandarder for procedurer i medlemsstaterne for tildeling og fratagelse af international beskyttelse Resumé af konsekvensanalysen {KOM(2009) 554} {SEK(2009) 1376}

1. Problemstilling

Til trods for de foranstaltninger, der blev vedtaget i første fase af det fælles europæiske asylsystem (CEAS), har asylansøgere stadig meget forskellige udsigter til at finde international beskyttelse, da det afhænger af, hvor i EU deres ansøgninger bliver behandlet. Størsteparten af de respondenter, der reagerede på grønbogen, pegede på alvorlige problemer i Rådets direktiv 2005/85/EF af 1. december 2005 (benævnt "asylproceduredirektivet" eller "direktivet") , som kunne give anledning til huller i beskyttelsen og til risiko for udvisning.

De fleste af bestemmelserne i direktivet er fakultative, hvilket har gjort, at medlemsstaterne har kunnet fortsætte med deres eksisterende procedurer. Resultatet er, at der mangler konsekvens i EU, og det skaber usikkerhed hos ansøgerne, og det er derfor vanskeligt at tale om et fælles asylsystem. Som det fremgår af statistikker over asyl, har tvetydigheder og muligheder for fravigelser ført til store forskelle i anvendelsen af direktivet om anerkendelse. For blot at nævne nogle få eksempler:

· Andelen af totalt positive afgørelser i de forskellige medlemsstater var i 2007 på 52,2 % i Luxembourg, 27,5 % i Tyskland og 0,8 % i Grækenland.

· Anerkendelsen i de forskellige medlemsstater varierede markant for ansøgere af samme nationalitet i perioden 2005-2007. Således blev asylansøgere fra Rusland (de fleste af tjetjensk baggrund) anerkendt i 63 % af tilfældene i Østrig, og i 0 % i Slovakiet.

I konsekvensanalysen er der fokuseret på de aspekter, der har vist sig at være de mest kontroversielle, og som vil kunne give anledning til forskellige reaktioner i medlemsstaterne og kræve ekstra finansielle investeringer, nemlig:

· Hindringer for at kunne anmode om international beskyttelse.

· Mulighed for administrative fejl.

· Divergerende proceduremæssige begreber.

· Bekymringer om effektivitet og kvalitet i beslutningstagningen.

2. Merværdien ved en indsats på EU-plan og overholdelse af subsidiaritetsprincippet

I konklusionerne fra Tammerfors hedder det, at det fælles europæiske asylsystem på kort sigt bør omfatte fælles standarder for en retfærdig og effektiv asylprocedure , og på længere sigt fællesskabsbestemmelser, der fører til en fælles asylprocedure i EF . I Haagprogrammet er der som mål for anden fase af det fælles europæiske asylsystem sat etablering af en fælles asylprocedure i Unionen.

Udviklingen af et fælles europæisk asylsystem er blevet en prioritet for EU som følge af en række faktorer. Nogle medlemsstater modtager blandt andet et langt større antal ansøgere af international beskyttelse end andre. I næsten en femtedel af tilfældene er der tale om gentagne ansøgninger. Asylansøgerne synes naturligvis, at nogle medlemsstater er mere "attraktive" end andre. Således fik Belgien, Tyskland, Frankrig, Sverige og Det Forenede Kongerige i 2006 mere end 3 000 gentagne ansøgninger, medens Cypern og Portugal fik under 100. Der er flere af de personer, som har brug for beskyttelse, der ikke får det.

En af grundene til, at forholdene er så forskelligartede, er, at der anvendes så uensartede procedurer til behandling af ansøgninger. Det har ført til, at der fortsat er et "asyllotteri" og derfor sekundære bevægelser mellem medlemsstaterne, hvilket er med til at underminere Dublinforordningen, som er baseret på den antagelse, at ansøgere har adgang til beskyttelse under samme vilkår i alle medlemsstater. Direktivet går lige til kernen af det fælles europæiske asylsystem, da det forbinder og understøtter alle asylinstrumenterne, og til alle problemer i systemet, som indvirker negativt på anvendelsen af de andre fællesskabsregler.

Det er derfor nødvendigt med en indsats på EU-plan , hvis der skal opnås mere harmoniserede standarder, som er baseret på de nuværende minimumsstandarder for asylprocedurer.

3. Politiske målsætninger

Generelt mål:

At opnå højere standarder for beskyttelse i hele EU for personer, der har brug for international beskyttelse.

Specifikke mål:

(1) At sikre, at der er tilgængelige asylprocedurer.

(2) At gøre procedurerne mere rimelige.

(3) At sikre en konsekvent anvendelse af fælles proceduremæssige mekanismer.

(4) At gøre procedurerne bedre og mere effektive.

(5) At forbedre adgangen til effektive retsmidler.

(6) At sikre konsekvens mellem forskellige asylinstrumenter i EU.

4. Politiske løsningsmodeller

At problemerne er så forskelligartede, gør det umuligt at identificere en enkelt altomfattende politisk løsning. Derfor foreslås der i konsekvensanalysen særskilte politiske løsningsmodeller for hvert af de politiske mål. Og derpå følger to eller tre lovgivningsmæssige delløsninger for hver enkelt af disse politiske løsninger. Inden for proceduremæssig asyllovgivning er det kun lovgivningsmæssige foranstaltninger, der kan sikre systemiske og varige indvirkninger på kvaliteten af behandlingsprocedurerne og deres effektivitet. Delløsningerne er næsten alle kumulative. De ledsages af forventede praktiske samarbejdsaktiviteter. For at kunne fastlægge elementerne for den foretrukne løsningsmodel bliver alle delløsningerne vurderet i konsekvensanalysen i forhold til grundscenariet, hvad angår effektivitet, indvirkning og sammenhæng, men også hvad angår proportionalitet og social indvirkning samt indvirkning på grundlæggende rettigheder.

Da de foreslåede løsninger er meget komplekse, indeholder dette resumé kun en beskrivelse af hovedelementerne i den foretrukne løsningsmodel.

i. Status quo

Den nuværende retlige ramme forbliver uændret. Med Kommissionens overvågning vil der kunne opnås en bedre overensstemmelse med nuværende standarder. EF-Domstolen og ECHR fremhæver i deres afgørelser for eksempel princippet om, at ansøgningerne bliver nøje kontrolleret, hvilket kan mindske vilkårligheden i anvendelsen af direktivet. Men dette ville være en ad hoc-udvikling og ikke en systemisk udvikling. De forskelligartede asylprocedurer, direktivet giver mulighed for, vil kunne fortsætte om end muligvis i mindre omfang gennem et praktisk samarbejde, især hvis Det Europæiske Asylkontor udvikler uddannelsesprogrammer eller yder specifik støtte gennem et netværk af eksperter, når der er behov herfor.

ii. Sikre adgang til asylprocedurer

- fastsætte, hvilken kompetent myndighed der skal være ansvarlig for registrering af ansøgninger om international beskyttelse

- specificere, at politi, grænsevagter og andre myndigheder, som vil kunne få henvendelse fra en, der ønsker at indgive en ansøgning om international beskyttelse, bør have klare instruktioner i, hvordan de behandler sådanne sager, herunder forpligtelsen til at videresende ansøgningen til den kompetente myndighed

- indføre en forpligtelse til at gøre oplysninger om procedurer for indgivelse af ansøgninger, for rådgivning og for tolkeservice tilgængelige for de facto -asylansøgere, som befinder sig ved indrejsesteder

- gøre det obligatorisk for medlemsstaterne at registrere ansøgninger inden for en rimelig tidsfrist

- revidere grundene til afvisning og indføre ordninger, der gør, at en ansøger kan gøre sine synspunkter gældende for så vidt angår de argumenter og oplysninger, som myndighederne agter at basere deres afgørelse på

- slette begrebet europæisk sikkert tredjeland.

iii. Forbedre proceduregarantier

- fjerne afvigelser fra grundprincipper og garantier og tilbyde gratis juridisk bistand til uledsagede mindreårige samt til andre asylansøgere uden økonomiske ressourcer til procedurer i første instans

- sikre, at udleveringsaftaler ikke bliver brugt til at sende asylansøgere tilbage til deres hjemland

- give asylansøgere adgang til og ret til at kommentere rapporter over personlige samtaler, inden der træffes en afgørelse om vedkommende

- sørge for, at al kommunikation under en personlig samtale finder sted på et sprog, som ansøgeren er i stand til at kommunikere på, og at forelægge elementerne i vedkommendes ansøgning på en korrekt måde.

iv. Forbedre lige adgang til beskyttelse for personer med særlige behov

- indføre begrebet ansøgere med særlige behov

- sørge for, at børn har ret til at indgive ansøgning om international beskyttelse, fjerne den nuværende mulighed for at undlade at udpege en repræsentant, hvis en uledsaget mindreårig er 16 år eller derover

- definere, hvilke kvalifikationer en værge skal have, og angive, hvilke rettigheder værgen har til at søge om asyl på vegne af en uledsaget mindreårig

- kræve, at medlemsstaterne underretter alle myndige personer i fortrolighed om deres ret til at indgive en særskilt ansøgning om international beskyttelse, og at de giver myndige personer, over for hvem der bestå forsørgerpligt, mulighed for at forelægge deres personlige forhold for personalet hos den besluttende myndighed

- fastsætte procedurer for retsmedicinske rapporter, og hvilken rolle de spiller med hensyn til at dokumentere tegn på tortur, give torturofre den nødvendige tid til at forberede sig til en personlig samtale om indholdet af ansøgningen og indføre krav om, at der skal tages køns- og aldershensyn under samtaler med ansøgere

- gøre det klart, at der bør tages behørigt hensyn til køn og internationale forpligtelser, hvad angår børns rettigheder, når direktivet anvendes, og fritage torturofre, personer med psykiske handicap og uledsagede mindreårige fra fremskyndede procedurer, som er baseret på begrebet åbenbart grundløse ansøgninger

- fritage uledsagede mindreårige fra grænseprocedurer og procedurer vedrørende sikre tredjelande

- sørge for, at kønspecifikke emner, traumer og alder indgår i uddannelsesprogrammer for sagsbehandlere i asylsager.

v. Tilnærme fremskyndede procedurer

- indføre en begrænset og udtømmende liste over grunde til fremskyndede procedurer, der er baseret på begrebet åbenbart grundløse ansøgninger, uden at indskrænke medlemsstaternes mulighed for at prioritere andre sager

- kræve, at medlemsstaterne foretager personlige samtaler, og specificere, at den besluttende myndighed bør have den nødvendige tid til at foretage en indgående vurdering af ansøgningen.

vi. Klargøre begrebet sikkert tredjeland

- fjerne begrebet minimumsliste over sikre hjemlande og afvigelser fra de materielle krav til udpegning af tredjelande som sikre hjemlande på nationalt plan

- sørge for en løbende opfølgning af situationen i tredjelande, der er udpeget som sikre.

vii. Forbedre adgang til effektive retsmidler

- klargøre, at revisionen bør omfatte både faktiske og retlige omstændigheder i det mindste i procedurer ved en ret i første instans, og at den bør baseres på en ex nunc -vurdering af behovene for beskyttelse

- fastsætte en automatisk opsættende virkning for klager mod afgørelser truffet i første instans med enkelte undtagelser. I sidstnævnte tilfælde kan en retsinstans bevilge midlertidige foranstaltninger fra sag til sag

- fastsætte, at retsinstanserne har en uindskrænket ret til at få det materiale, som den besluttende myndighed har brugt som grundlag for sin afgørelse

- fastsætte rimelige tidsfrister for indgivelse af klager over afgørelser truffet i første instans.

viii. Skabe større overensstemmelse mellem forskellige asylinstrumenter i EU

- fastlægge hovedelementerne for en ensartet asylprocedure i direktivet

- udvide direktivets bestemmelser om tilbagetrækning af flygtningestatus til at omfatte tilbagetrækning af subsidiær beskyttelse

- understrege, at direktivet dækker personer, som er omfattet af Dublinprocedurerne, og at begrebet implicit tilbagetrækning af ansøgninger ikke gælder for personer, der overføres til den ansvarlige medlemsstat i henhold til Dublinforordningen.

ix. Gøre beslutningsproceduren mere effektiv og højne kvaliteten

- reducere det nuværende antal fravigelser fra princippet om en enkelt besluttende myndighed

- fastsætte, at den besluttende myndighed bør råde over et tilstrækkeligt antal kompetente ansatte

- indføre mindstekrav til indholdet af samtalerne

- angive mindstekravene til indholdet af uddannelsesprogrammerne

- samkøre proceduren for behandling af fornyede ansøgninger med proceduren for antagelse af ansøgninger

- kræve, at medlemsstaterne tager hensyn til nye oplysninger, inden der træffes en endelig afgørelse i sagen

- fastlægge en rimelig tidsfrist for afgørelser, der skal træffes i første instans.

5. Konsekvensanalyse

Hver enkelt løsningsmodel påvirker i større eller mindre grad følgende områder:

· Øget adgang til beskyttelse og retfærdighed , da der vil blive væsentligt mindre mulighed for administrative fejl i asylprocedurer på grund af bedre proceduregarantier, bedre sammenhæng mellem asylinstrumenter og bedre kvalitet i beslutningstagningen

· Øget adgang til social beskyttelse , da personer, der søger om asyl, vil få større chancer for at få adgang til asylprocedurer og i givet fald for at opnå beskyttelse, herunder om nødvendigt sociale ydelser og sundhedspleje. Det samme gælder for folkesundhed

· Større ligestilling/forbud mod forskelsbehandling : det er især bestemmelserne om de facto -ligestilling i asylprocedurer (særlige garantier for kvinder og sårbare ansøgere) og bestemmelserne om adgang til effektive retsmidler og bedre proceduregarantier, som er nøglekomponenter i den foretrukne løsningsmodel, der kan fremme ligestilling og forbud mod forskelsbehandling

· God forvaltningsskik : dette vil blive lettere at opnå i medlemsstaterne ved indførelsen af en enkelt besluttende myndighed og ved, at personalet får de nødvendige færdigheder og den nødvendige ekspertise.

Det er meget vanskeligt at fastslå omkostningerne i forbindelse med ændringen af det fælles europæiske asylsystem . Beskyttelse gives fra sag til sag og er baseret på en nøje analyse, som er kontekstbestemt, og som afhænger af en række juridiske og faktuelle omstændigheder. Der er ingen oplysninger om, hvorfor der i en given periode er blevet accepteret nogle ansøgninger og ikke andre. Hverken størrelse eller profil af asylstrømme kan forudsiges fra år til år. Om hovedelementerne i den foretrukne løsningsmodel foreligger der følgende:

Ti af de medlemsstater, der potentielt vil blive berørt af de påtænkte bestemmelser om personlige samtaler, modtog i 2008 i alt 111 650 ansøgere. Hvis adgangen til samtaler bliver forbedret med 5 %, vil den foreslåede bestemmelse få betydning for mindst 5 582 ansøgere og kræve omkring 266 149,76 EUR om året Tallene er baseret på den gennemsnitlige timeløn for sagsbehandlere i asylsager (23,84 EUR). . Fem af de medlemsstater, der vil blive berørt af de påtænkte foranstaltninger, der skal give lettere adgang til procedurer ved søgrænsen, modtog i 2008 56 985 ansøgere. Bestemmelserne om gratis juridisk bistand i første instans vil få betydning for mindst 11 af medlemsstaterne, som modtog 125 255 ansøgere i 2008. Næsten 48 400 personer (20 % af alle ansøgere) kan få brug for de påtænkte foranstaltninger vedrørende torturofre. Omkring 45 140 personer vil kunne få gavn af bedre adgang til effektive retsmidler i otte medlemsstater. De samlede administrative omkostninger til den foretrukne løsningsmodel anslås til 2 857 555 EUR.[1]

Tallene er baseret på den gennemsnitlige timeløn for sagsbehandlere i asylsager (23,84 EUR).

Mange af omkostningerne vil i vid udstrækning kunne give besparelser på længere sigt. Der kan blive tale om besparelser som følge af færre sekundære bevægelser og større effektivitet i procedurerne i første instans. I forbindelse med "frontloading"-tjenesteydelser, ekspertise og undersøgelser vil den foretrukne løsningsmodel kunne reducere antallet af klager og føre til besparelser administrativt og finansielt set. Noget tyder på, at der sker en fordobling af omkostningerne i asylsager, hvis der klages over en afgørelse, og i 2007 blev der indgivet anslået 110 846 klager. Desuden vil der kunne ske en reduktion af omkostningerne til modtagelse af ansøgere. I gennemsnit koster en modtagelse årligt 11 000 EUR pr. person, den forventede sagsbehandling i første instans er seks måneder, og klageprocedurer varer ofte mindst et år.

De nationale foranstaltninger til gennemførelse af standarderne i forslaget kan samfinansieres fra Den Europæiske Flygtningefond med 50 % eller 75 %.

6. Sammenligning af løsningsmodeller

Med den foretrukne løsningsmodel fastsættes der væsentlige proceduremæssige principper, garantier og begreber i fællesskabsretten. Ved at harmonisere procedureordningerne vil den foretrukne løsningsmodel kunne sikre adgang til beskyttelse under de samme vilkår i hele Unionen og en bedre fordeling af de byrder, som medlemsstaterne må bære. Det er også et vigtigt skridt i retning af EU's mål om at sikre respekt for retten til asyl, princippet om non-refoulement og mere generelt for de grundlæggende rettigheder.

Den foretrukne løsningsmodel forventes at gøre procedurerne både mere effektive og bedre ved at fremhæve "frontloading"-tjenesteydelser, rådgivning og ekspertise og tilskynde medlemsstaterne til inden for en rimelig frist at træffe solidt funderede afgørelser i første instans. På den måde vil medlemsstaterne for det første hurtigere kunne skelne mellem asylansøgere og andre migranter, der ankommer i blandede grupper. For det andet vil negative afgørelser i første instans bedre kunne forsvares. For det tredje vil sagsbehandlere i asylsager bedre kunne identificere tilfælde af grundløse og uretmæssige ansøgninger. Og for det fjerde vil medlemsstaterne blive støttet i deres bestræbelser på at fjerne afviste asylansøgere fra deres område.

7. Overvågning og evaluering

Overvågningen og evalueringen vil indgå i en evalueringsrapport fra Kommissionen hvert femte år. Der vil fortsat regelmæssigt blive afholdt ekspertmøder til drøftelse af problemer med gennemførelsen og til udveksling af bedste praksis mellem medlemsstaterne. Det Europæiske Asylstøttekontor vil være dér, hvor oplysninger om gennemførelsen af direktivet i medlemsstaterne vil blive samlet.

[1] Tallene er baseret på den gennemsnitlige timeløn for sagsbehandlere i asylsager (23,84 EUR).

BG

(...PICT...)|КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ|

Брюксел, 21.10.2009

SEC(2009) 1377 окончателен

РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА

придружаващ Предложение за ДИРЕКТИВА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА относно минимални норми относно процедурата за предоставяне или отнемане на международна закрила в държавите-членки Обобщение на оценката на въздействието {COM(2009) 554} {SEC(2009) 1376}

1. Дефиниране на проблема

Независимо от мерките, предприети през първата фаза на Общата европейска система за убежище (ОЕСУ), възможностите за това кандидатите за убежище да получат международна закрила все още са различни в зависимост от това къде в ЕС се разглеждат техните молби. Преобладаващата част от участвалите в консултацията по Зелената книга посочват сериозни недостатъци на Директива 2005/85/ЕО на Съвета от 1 декември 2005 г. („директивата за процедурите за убежище“ или „директивата“) , които създават възможност за пропуски при предоставянето на закрила и риск от връщане.

Повечето от разпоредбите на директивата не са задължителни и дават възможност на държавите-членки да продължат прилагането на своите съществуващи процедури. Това води до неравномерни практики в рамките на ЕС и несигурност за кандидатите, поради което е трудно да се говори за обща система за убежище. Както сочи статистиката относно убежището, двусмислията и възможностите за дерогация са причина за големи различия при прилагането на директивата за признаването. Няколко примера:

· Общият процент на положителните решения в различните държави-членки през 2007 г. е варирал от 52,2 % в Люксембург до 27,5 % в Германия и 0,8 % в Гърция;

· Делът на признаване на кандидати от една и съща националност в различните държави-членки през периода 2005—2007 г. е варирал значително: за кандидати за убежище от Русия например (предимно от чеченски произход) от 63 % в Австрия до 0 % в Словакия.

Оценката на въздействието се съсредоточава върху въпросите, които са се утвърдили като най-противоречиви и с най-голям потенциал да породят различни реакции сред държавите-членки, като освен това налагат допълнителни финансови инвестиции, а именно:

· пречки пред кандидатстването за международна закрила;

· възможности за административна грешка;

· различни процесуални понятия;

· опасения относно ефективността и качеството на вземане на решения.

2. Добавена стойност на действията на ЕС и зачитане на принципа на субсидиарност

Заключенията от Тампере предвиждат, че ОЕСУ следва да включва в краткосрочна перспектива общи стандарти за справедливи и ефикасни процедури за убежище , а в по-дългосрочна перспектива — норми на Общността, които да доведат до обща процедура за убежище в ЕО . Програмата от Хага задава като цел на втората фаза на ОЕСУ установяването на обща процедура за убежище в Съюза.

Развитието на ОЕСУ стана приоритет на ЕС поради редица фактори. В частност, кандидатите за международна закрила в някои държави-членки са много повече отколкото в други. Почти една пета от молбите са молби, подадени от един кандидат в повече от една държава. Търсещите убежище явно считат някои държави-членки за „по-привлекателна“ дестинация от други. През 2006 г. например Белгия, Германия, Франция, Швеция и Обединеното кралство са получили повече от 3000 молби, подадени в повече от една държава, докато Кипър и Португалия са получили под 100. Някои хора, които се нуждаят от закрила, не получават такава.

Една причина за тези различия е неравномерното прилагане на процедурите за разглеждане на молбите. Това води до продължаване на практиката на „лотарийно“ предоставяне на убежище и, вследствие на това, до вторични движения между държавите-членки, подкопаване на основите на регламента от Дъблин, който почива върху предположението, че кандидатите имат достъп до закрила при еднакви условия във всички държави-членки. Директивата засяга същината на ОЕСУ, тъй като свързва и застава в основата на всички инструменти в областта на убежището, като евентуалните недостатъци в нея имат отрицателно въздействие върху прилагането на други разпоредби на Общността.

Поради това са необходими действия на ЕС , чрез които да се постигнат по-високи и по-хармонизирани стандарти въз основа на съществуващите минимални стандарти за процедурите по предоставяне на убежище.

3. Цели на политиката

Обща цел:

Постигане на по-високи стандарти на закрила в целия ЕС за лица, нуждаещи се от международна закрила

Специфични цели:

(1) да се гарантира, че процедурите по предоставяне на убежище са достъпни;

(2) процедурите да бъдат направени по-справедливи;

(3) да се осигури последователно прилагане на общите процедурни механизми;

(4) да се подобри качеството и ефективността на процедурите;

(5) да се подобри достъпът до ефективна защита;

(6) да се осигури съгласуваност между различните инструменти на ЕС в областта на убежището.

4. Варианти на политика

Разнообразният характер на проблемите не позволява да се открои един всеобхватен вариант на политика. Затова оценката на въздействието предлага отделни варианти на политика по всяка една от целите на политиката. След това са описани два или три законодателни подварианта на всеки един от тези варианти на политика. В областта на процесуалното законодателство в областта на убежището само законодателни мерки могат да гарантират системно и трайно въздействие върху качеството и ефективността на процедурите за проверка. Почти всички подварианти са кумулативни. Те са придружени с предвидени практически дейности за сътрудничество. При определяне на елементите на предпочетения вариант ОВ оценява всички подварианти спрямо основния сценарий от гледна точка на ефективността, ефикасността и последователността, но и от гледна точка на пропорционалността и техните социални последици и въздействието им върху основните права.

Предвид степента на сложност на предложените варианти на политика, настоящото обобщение се свежда до изброяване на основните елементи на предпочетения вариант на политика.

i. Запазване на съществуващото положение

Съществуващата правна рамка остава непроменена. Мониторингът на Комисията ще допринесе за по-добро спазване на действащите стандарти. Решенията и констатациите на Съда на Европейските общности и ЕСПЧ, които например подчертават принципа на строг контрол върху молбите, може да ограничат произволното прилагане на директивата. Тези промени обаче ще са ad hoc , а не от системен характер. Ще продължи съществуването на допусканите от директивата различия в процедурите за предоставяне на убежище, макар че практическото сътрудничество вероятно ще ги ограничи, особено ако Европейската служба за подкрепа в областта на убежището разработи програми за обучение или предоставя специфична специализирана помощ когато е необходимо чрез резерв от експерти.

ii. Осигуряване на достъп до процедури за предоставяне на убежище

- да се предвиди компетентен орган, отговарящ за регистрацията на молбите за международна закрила;

- да се прецизира, че полицията, гранична полиция и другите органи, към които е вероятно да се обърне лице, което желае да подаде молба за международна закрила, следва да разполагат с ясни инструкции за това как да действат при тези случаи и да имат задължение да препратят молбата до компетентния орган;

- да се въведе задължението за предоставяне на информация относно процедурите за подаване на молба, даване на консултации и осигуряване на превод на търсещите убежище, които се намират на пунктовете за влизане;

- да се предвиди задължението държавите-членки да регистрират молбите в разумен срок;

- да се преразгледат основанията за недопустимост и да се предвидят мерки, позволяващи на кандидата да изложи възгледите си по отношение на основанията и информацията, върху които властите възнамеряват да основат своето решение;

- да се премахне понятието сигурна трета държава.

iii. Подобряване на процедурните гаранции

- да се премахнат изключенията от основните принципи и гаранции и да се предвиди безплатна правна помощ на непридружени непълнолетни лица, както и на други кандидати за убежище, които не притежават финансови ресурси при производствата на първа инстанция;

- да се следи за това договорите за екстрадиция да не се използват за връщане на кандидат за убежище в неговата/нейната държава на произход;

- на кандидата за убежище да се даде право на достъп и коментар по доклада от личното интервю, преди по молбата му/ѝ да е взето решение;

- да се предвиди, че комуникацията по време на личното интервю следва да се проведе на език, на който кандидатът е в състояние да общува и да изложи правилно елементите на своята молба.

iv. Подобряване на равния достъп до закрила на лица със специални нужди

- да се въведе понятието кандидати със специални нужди;

- да се предвиди възможността дете да има право да подаде молба за международна закрила, да се премахне съществуващата сега възможност да не се назначава представител когато непридружен непълнолетен е на 16 години или повече;

- да се дефинира компетентността на настойника и да се прецизира правото на настойник да кандидатства за убежище от името на непридружен непълнолетен;

- от държавите-членки да се изисква да информират насаме всеки възрастен, че има право да подаде отделна молба за международна закрила и да дадат възможност на възрастни на издръжка да изложат своите индивидуални обстоятелства пред служителите на решаващия орган;

- да се определи каква е ролята на съдебно-медицински доклади за удостоверяване на следи от мъчения и какви са процедурите за получаване на такива доклади; на лицата, преживели изтезания, да се предостави необходимото време за подготовка за лично интервю по съществото на молбата, и да се въведат изисквания за отчитане на пола и възрастта при интервюиране на кандидатите;

- да се прецизира, че при прилагането на директивата следва да бъдат надлежно отчитани съображенията относно пола и международните задължения по отношение на правата на детето и от ускорени процедури, почиващи върху концепцията за очевидно неоснователни молби, да се освободят лица, преживели изтезания, хора с умствени увреждания и непридружени непълнолетни лица;

- непридружени непълнолетни лица да бъдат освободени от процедури на границата и от процедури относно сигурна трета държава;

- в програмите за обучение на служителите в областта на предоставянето на убежище да бъдат застъпени аспектите пол, травми и възраст.

v. Сближаване на ускорените процедури

- да се въведе ограничен и пълен списък на основанията за ускорени процедури, почиващи върху концепцията за очевидно неоснователни молби, като същевременно се запази възможността дадена държава-членка да прецени дали да даде приоритет на други молби;

- от държавите-членки да се изисква провеждане на лични интервюта и да се прецизира, че на решаващия орган следва да се даде необходимото време за щателно разглеждане на молбата.

vi. Изясняването на понятието сигурна държава на произход

- да се премахне понятието минимален общ списък на сигурните държави на произход и изключенията по отношение на материалните изисквания за определяне на трети държави като сигурни държави на произход на национално ниво;

- да се предвиди редовен преглед на ситуацията в трети държави, определени като сигурни.

vii. Подобряване на достъпа до ефективна защита

- да се поясни, че поне при процедури пред първоинстанционен съд обхватът на прегледа следва да включва както факти, така и правни съображения и да се основава на оценка ex nunc на нуждата от закрила;

- да се предвиди автоматичен суспендиращ ефект на жалбите срещу решения на първа инстанция, освен при ограничен брой изключения, като в последния случай съдът да може да приеме временни мерки в зависимост от случая;

- да се предвиди неограничено право на съдилищата да получават материали, използвани като основание за решение на решаващия орган;

- да се предвидят разумни срокове за подаване на жалби срещу решения на първа инстанция;

viii. Подобряване на съгласуваността между различните инструменти на ЕС в областта на убежището

- в директивата да се зададат ключовите елементи на единна процедура за предоставяне на убежище;

- да се разширят разпоредбите на директивата относно оттеглянето на статут на бежанец, като се обхванат и случаи на оттегляне на субсидиарна закрила;

- да се подчертае, че директивата обхваща лицата, спрямо които се прилагат процедурите от Дъблин и че понятието негласно оттегляне на молбата не се отнася за лица, прехвърлени в отговорните държави-членки съгласно регламента от Дъблин.

ix. Подобряване на ефективността и качеството на вземане на решения

- да се намалят текущите изключения от принципа за определяне на единен решаващ орган;

- да се предвиди, че решаващият орган следва да разполага с достатъчен брой компетентни служители;

- да се въведат минимални изисквания за съдържанието на интервюто;

- да се определят минимални изисквания за съдържанието на програмите за обучение;

- процедурата за разглеждане на последващи молби да се обедини с процедурата за допустимост;

- да се изисква от държавите-членки да отчитат наличието на допълнителни сведения преди вземане на окончателно решение по принцип;

- да се определи разумен срок за вземане на решения на първа инстанция по основателността.

5. Оценка на въздействието

Всеки подвариант поражда въздействие в различна степен в следните области.

· По-широк достъп до закрила и правосъдие , тъй като възможностите за административна грешка в процедурите за убежище ще бъдат значително намалени поради подобряване на процедурните гаранции, по-добра съгласуваност между инструментите в областта на убежището и по-усъвършенствано вземане на решения;

· Повишаване на достъпа до социална закрила , тъй като лицата, търсещи убежище, ще имат увеличен шанс за достъп до процедурите за убежище и, при необходимост, до получаване на закрила, включително необходимите социални и здравни грижи. Същото съображение важи и за по-добро общественото здраве;

· По-голямо равенство/недискриминация : по-специално разпоредбите, които насърчават действителното равенство при процедурите за убежище (специални гаранции за жени и уязвими лица), разпоредбите относно достъпа до ефективна защита и по-добрите процедурни гаранции са основните компоненти на предпочетения вариант, който ще доведе до повишаване на равенството и недискриминацията;

· Добро управление: ще бъде постигнато по-адекватно в държавите-членки чрез въвеждането на единен решаващ орган и чрез осигуряване на персонал с необходимите умения и опит.

Изчисляването на разходите за въвеждане на промени в ОЕСУ е особено трудно. Закрила се предоставя в зависимост от отделния случай въз основа на комплексен анализ, при който се отчита контекстът, и който зависи от редица правни и фактически обстоятелства. Не съществуват данни относно това защо през определен период от време някои молби са били приети, а други са били отхвърлени. Размерът и профилът на потоците от лица, търсещи убежище, не може да бъде предсказано от една година за следващата. Известните данни по отношение на основните елементи на предпочетения вариант сочат следното:

Десетте държави-членки, които биха били потенциално засегнати от предвидените разпоредби относно личните интервюта, са приели общо 111 650 кандидати през 2008 г. Ако достъпът до интервю се подобри с 5%, предложената разпоредба ще се отрази на минимум 5 582 кандидати, за които са необходими около 266 149 76 EUR на година Прогнозните изчисления се основават на средните почасови разходи за труд на длъжностните лица, работещи в областта на убежището (23,84 EUR). . Пет държави-членки, върху които ще имат отражение предвидените мерки за улесняване на достъпа до процедурите на морските граници, са приели 56 985 кандидати през 2008 г. Разпоредбите за безплатна правна помощ на първа инстанция ще имат отражение върху най-малко единадесет държави-членки, които са приели 125 255 кандидати през 2008 г. До 48 400 души (20 % от всички кандидати), може да се нуждаят от мерките, предвидени по отношение на жертвите на изтезания. Около 45 140 души може да имат по-добър достъп до ефективна защита в осем държави-членки. Вероятните общи административни разходи за предпочетения вариант се изчисляват на 2 857 555 EUR.[1]

Прогнозните изчисления се основават на средните почасови разходи за труд на длъжностните лица, работещи в областта на убежището (23,84 EUR).

Много от разходите могат да бъдат до голяма степен прихванати от финансовите печалби в дългосрочен план . Възможности за икономии могат да произтекат от ограничаването на вторичните движения и подобрената ефективност на производствата на първа инстанция. Чрез съсредоточаването на услуги, експертни знания и изследвания в самото начало, предпочетеният вариант би следвало да доведе до по-малко обжалвания и така до икономизиране на административни и финансови разходи. Съществуват данни, че обжалването може да доведе до удвояване на разходите по една молба за убежище, а през 2007 г. са били подадени около 110 846 жалби. Освен това той би довел до намаляване на разходите за услуги по приемане. Едногодишно приемане може да струва 11 000 EUR на човек предвид факта, че очакваната продължителност на производството на първа инстанция е 6 месеца, а процедурите по обжалване често отнемат най-малко 1 година.

Налице е допустимост на съфинансиране на националните мерки за прилагане на стандартите в предложението от Европейския фонд за бежанците в размер на 50 % или 75 %.

6. Сравнение на вариантите

Предпочетеният вариант предвижда формулиране на основни процедурни принципи, гаранции и понятия в правото на Общността. Чрез хармонизиране на процедурните разпоредби, предпочетеният вариант има потенциал да осигури достъп до закрила при еднакви условия в рамките на Съюза и по-добро разпределение на „тежестта“ сред държавите-членки. Той представлява и важна стъпка към постигане на целта на ЕС за гарантиране на зачитането на правото на убежище, на принципа на забрана за връщане и по-общо на основните права.

Предпочетеният вариант има за цел да подобри както ефективността, така и качеството на вземане на решения чрез предоставяне на услуги, съвети и експертни знания в самото начало и чрез насърчаване на държавите-членки да постигат в разумен срок обосновани решения на първа инстанция. Това би следвало i) да даде възможност на държавите-членки по-бързо да разграничават лицата, търсещи убежище от други мигранти при пристигане на смесени групи; ii) да подобри защитимостта на решенията за отказ на първа инстанция; iii) да позволи на служителите в областта на предоставянето на убежище да разкриват по-добре случаите на неоснователни молби или такива с цел злоупотреба; iv) да подпомогне усилията на държавите-членки да отстранят от своя територия лица, търсещи убежище, на които такова е отказано.

7. Мониторинг и оценка

Мерките за мониторинг и оценка ще се във вид на доклад за оценка на Комисията, подготвян на всеки пет години. Ще продължи провеждането на редовни срещи на експерти за обсъждане на проблеми, свързани с прилагането и за обмен на най-добри практики между държавите-членки. Европейската служба за подкрепа в областта на убежището ще играе основна роля при събирането на актуална информация за прилагането на директивата в държавите-членки

[1] Прогнозните изчисления се основават на средните почасови разходи за труд на длъжностните лица, работещи в областта на убежището (23,84 EUR).

PL

(...PICT...)|KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH|

Bruksela, dnia 21.10.2009

SEK(2009) 1377 wersja ostateczna

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

uzupełniający Wniosek DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie minimalnych norm dotyczących procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej Streszczenie oceny skutków {KOM(2009) 554} {SEK(2009) 1376}

1. Definicja problemu

Pomimo środków przyjętych w pierwszej fazie wprowadzania wspólnego europejskiego systemu azylowego (CEAS), szanse uzyskania ochrony międzynarodowej przez osoby ubiegające się o azyl są w dalszym ciągu bardzo zróżnicowane, w zależności od tego, które państwo członkowskie rozpatruje ich wniosek. Większość podmiotów, które wzięły udział w konsultacjach na podstawie zielonej księgi wskazało na poważne braki w dyrektywie Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. („dyrektywa w sprawie procedur azylowych” lub „dyrektywa”) , które mogą powodować luki w systemie ochrony i ryzyko naruszenia zasady non-refoulement.

Większość przepisów dyrektywy ma charakter fakultatywny, co pozwoliło państwom członkowskim na dalsze stosowanie obowiązujących wcześniej procedur. Rezultatem są niespójne rozwiązania w poszczególnych państwach członkowskich oraz brak pewności dla wnioskodawców, przez co trudno jest mówić o wspólnym systemie azylowym. Statystyki w dziedzinie azylu potwierdzają, że niejednoznaczności i możliwości stosowania derogacji doprowadziły do znacznego zróżnicowania sposobu stosowania dyrektywy w sprawie kwalifikowania. Tytułem przykładu:

· w 2007 r. łączna liczba pozytywnych decyzji przyjętych w poszczególnych państwach członkowskich wahała się od 52,2% w Luksemburgu, przez 27,5% w Niemczech po 0,8% w Grecji;

· w latach 2005-2007 w poszczególnych państwach członkowskich występowały znaczne różnice, jeżeli chodzi o uznawanie wniosków składanych przez osoby tej samej narodowości; przykładowo w odniesieniu do osób ubiegających się o azyl przybywających z Rosji (głównie czeczeńskiego pochodzenia), odsetek uznanych wniosków wahał się od 63% w Austrii, po 0% na Słowacji.

W ocenie skutków skoncentrowano się na kwestiach, które okazały się być najbardziej kontrowersyjne, i które przypuszczalnie spowodują zróżnicowane reakcje w poszczególnych państwach członkowskich oraz wymagają dodatkowych inwestycji finansowych, mianowicie:

· przeszkodach w występowaniu o ochronę międzynarodową;

· możliwości wystąpienia błędu urzędniczego;

· zróżnicowanych pojęciach proceduralnych ;

· problemach dotyczących skuteczności i jakości procesu decyzyjnego.

2. Wartość dodana działań UE oraz poszanowanie zasady pomocniczości

W konkluzjach z Tampere przewidziano, że w perspektywie krótkoterminowej CEAS powinien objąć wspólne normy dotyczące sprawiedliwych i skutecznych procedur azylowych , a w dłuższej perspektywie przepisy wspólnotowe prowadzące do wspólnej procedury azylowej w WE . W programie haskim jako jeden z celów drugiej fazy tworzenia CEAS określono ustanowienie wspólnej procedury azylowej w Unii.

Wskutek splotu różnych czynników rozwój CEAS stał się jednym z priorytetów UE. W szczególności istotny okazał się fakt, że do niektórych państw członkowskich trafia dużo więcej osób ubiegających się o ochronę międzynarodową niż do innych. Prawie 1/5 wniosków to wnioski składane wielokrotnie przez tę samą osobę. Osoby ubiegające się o azyl niewątpliwie uznają niektóre państwa członkowskie za bardziej „atrakcyjne” cele niż inne, np. w 2006 r. Belgia, Francja, Niemcy, Szwecja i Zjednoczone Królestwo otrzymały ponad 3000 takich „wielokrotnych” wniosków, podczas gdy Cypr i Portugalia poniżej 100. Niektóre osoby potrzebujące ochrony nie uzyskują jej.

Powodem tych rozbieżności jest niejednolite stosowanie procedur rozpatrywania wniosków. Doprowadziło to do kontynuowania swoistej „loterii” azylowej, a tym samym wtórnego przepływu osób ubiegających się o azyl między państwami członkowskimi, podważając założenia stojące u podstaw rozporządzenia dublińskiego, zgodnie z którymi wnioskodawcy mają dostęp do ochrony na równych warunkach we wszystkich państwach członkowskich. Dyrektywa dotyczy zasadniczych elementów CEAS, ponieważ łączy i wspiera wszystkie akty prawne w dziedzinie azylu, a wszystkie jej braki negatywnie wpływają na stosowanie innych przepisów wspólnotowych.

Niezbędne jest zatem działanie ze strony UE w celu uzyskania wyższych i bardziej harmonijnych norm, opartych na obowiązujących normach minimalnych w dziedzinie procedur azylowych.

3. Cele strategiczne

Cel ogólny:

uzyskanie w całej UE wyższych norm ochrony osób potrzebujących ochrony międzynarodowej.

Cele szczegółowe:

(1) zapewnienie dostępności procedur azylowych;

(2) bardziej sprawiedliwe procedury;

(3) zapewnienie spójnego stosowania wspólnych mechanizmów proceduralnych;

(4) poprawa jakości i efektywności procedur;

(5) poprawa dostępu do skutecznego środka odwoławczego;

(6) zapewnienie spójności między różnymi instrumentami UE w dziedzinie azylu.

4. Warianty strategiczne

Ponieważ rozpatrywane problemy mają zróżnicowany charakter, nie ma możliwości ustalenia jednego, uniwersalnego wariantu strategicznego. W związku z tym w ocenie skutków zaproponowano odrębny wariant strategiczny dla każdego celu strategicznego. Następnie opisano dwa lub trzy podwarianty prawodawcze w zakresie każdego wariantu strategicznego. W dziedzinie azylowych przepisów proceduralnych wyłącznie środki prawodawcze mogą zagwarantować systematyczny i trwały wpływ na jakość i efektywność procedur rozpatrywania wniosków. Prawie wszystkie podwarianty mają charakter kumulatywny. Towarzyszą im przewidywane działania w zakresie praktycznej współpracy. W celu ustalenia elementów preferowanego wariantu, w ocenie skutków przeanalizowano wszystkie podwarianty na tle scenariusza wyjściowego pod kątem efektywności, skuteczności i spójności, lecz także pod kątem ich proporcjonalności oraz skutków społecznych i wpływu na prawa podstawowe.

W obliczu złożoności proponowanych wariantów, w niniejszym streszczeniu ograniczono się do opisu podstawowych elementów składających się na preferowany wariant.

i. Status quo

Obowiązujące ramy prawne pozostałyby w niezmienionym kształcie. Monitorowanie przez Komisję przyczyniłoby się do lepszego przestrzegania obecnych norm. Orzeczenia i ustalenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w których, przykładowo, podkreśla się konieczność przestrzegania zasady dokładnej kontroli wniosków, mogłyby przyczynić do zmniejszenia arbitralności w stosowaniu dyrektywy. Byłyby to jednak postępy o charakterze doraźnym, które nie miałyby charakteru systematycznego. W dalszym ciągu stosowane byłyby zróżnicowane procedury azylowe, na co zezwala dyrektywa, chociaż mogłoby też dojść do większej ich harmonizacji poprzez praktyczną współpracę, w szczególności gdyby Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu opracował programy szkoleniowe lub zapewniał w razie potrzeby konkretne specjalistyczne wsparcie za pośrednictwem sieci ekspertów.

ii. Zapewnienie dostępu do procedur azylowych

– zapewnienie właściwego organu odpowiedzialnego za rejestrowanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej;

– wyraźne zaznaczenie, że policja, straż graniczna i inne organy, do których przypuszczalnie skierują się osoby pragnące złożyć wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, powinny otrzymać wyraźne instrukcje, jak postępować w takim przypadku, w tym co do obowiązku przekazania wniosku właściwemu organowi;

– wprowadzenie obowiązku udostępnienia informacji na temat procedur składania wniosków oraz odpowiednich usług doradczych i związanych z tłumaczeniem stawiającym się na przejściu granicznym;

– nałożenie na państwa członkowskie obowiązku rejestrowania wniosków w rozsądnym terminie;

– weryfikacja przesłanek niedopuszczalności oraz wprowadzenie rozwiązań umożliwiających wnioskodawcy przedstawienie stanowiska na temat tych przesłanek, jak również informacji, na których organy zamierzają oprzeć swoją decyzję;

– skreślenie pojęcia europejskiego bezpiecznego kraju trzeciego.

iii. Poprawa gwarancji proceduralnych

– usunięcie derogacji od podstawowych zasad i gwarancji oraz zapewnienie bezpłatnej pomocy prawnej małoletnim bez opieki, jak również innym osobom ubiegającym się o azyl, które nie mają zasobów finansowych, w postępowaniu w pierwszej instancji;

– dopilnowanie, by umowy międzynarodowe dotyczące ekstradycji nie były wykorzystywane do odsyłania wnioskodawców do ich krajów pochodzenia;

– przyznanie wnioskodawcom ubiegającym się o azyl prawa dostępu do sprawozdania z przesłuchania oraz zgłoszenia do niego uwag zanim zostanie podjęta decyzja w sprawie jego wniosku

– ustanowienie przepisów przewidujących, że komunikacja w trakcie przesłuchania powinna odbywać się w języku, który wnioskodawca jest w stanie zrozumieć i w którym jest w stanie prawidłowo przedstawić elementy swojego wniosku.

iv. Równiejszy dostęp do ochrony osób o szczególnych potrzebach

– wprowadzenie pojęcia wnioskodawców o szczególnych potrzebach;

– wprowadzenie prawa składania przez dzieci wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, usunięcie istniejącej obecnie możliwości odstąpienia od wyznaczenia przedstawiciela w przypadkach, w których małoletni bez opieki ma 16 lat i więcej;

– określenie kwalifikacji kuratora oraz wyraźne przyznanie mu prawa do występowania o azyl w imieniu małoletniego bez opieki;

– nałożenie na państwa członkowskie wymogu informowania każdej osoby dorosłej na osobności o przysługującym jej prawie do złożenia odrębnego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz zapewnienie dorosłym pozostającym na utrzymaniu możliwości przedstawienia ich osobistej sytuacji personelowi organu rozstrzygającego;

– określenie roli i procedur uzyskania ekspertyzy sądowo-lekarskiej w celu udokumentowania śladów tortur, zapewnienie ofiarom tortur odpowiedniego czasu na przygotowanie się do przesłuchania na temat zasadniczej treści wniosku oraz wprowadzenie wymogu uwzględnienia aspektów związanych z płcią i wiekiem podczas przesłuchiwania wnioskodawców;

– wyjaśnienie, że aspekty związane z płcią oraz zobowiązania międzynarodowe dotyczące prawa dziecka powinny być należycie uwzględniane przy stosowaniu dyrektywy oraz wyłączenie możliwości prowadzenia wobec ofiar tortur, osób upośledzonych umysłowo oraz małoletnich bez opieki postępowania w trybie przyśpieszonym, opartego na koncepcji wniosków oczywiście bezzasadnych;

– wyłączenie możliwości stosowania wobec małoletnich bez opieki procedury granicznej i procedury bezpiecznego kraju pochodzenia;

– wprowadzenie przepisów przewidujących uwzględnianie aspektów związanych z płcią, traumatycznymi przeżyciami oraz wiekiem w programach szkoleniowych dla personelu azylowego.

v. Zbliżenie postępowań prowadzonych w trybie przyśpieszonym

– wprowadzenie ograniczonego, enumeratywnego wykazu przesłanek wszczęcia postępowania w trybie przyśpieszonym, opartego na koncepcji oczywiście bezzasadnych wniosków, z równoczesnym zachowaniem prawa państw członkowskich do nadania priorytetu innym wnioskom;

– nałożenie na państwa członkowskie obowiązku prowadzenia przesłuchań oraz sprecyzowanie, że organ rozstrzygający powinien mieć niezbędny czas na skrupulatną ocenę wniosku.

vi. Wyjaśnienie pojęcia bezpiecznego kraju pochodzenia

– usunięcie pojęcia minimalnego wspólnego wykazu bezpiecznych krajów pochodzenia oraz wyjątków od materialnych wymogów uznawania państw trzecich za bezpieczne kraje pochodzenia na szczeblu krajowym;

– zapewnienie regularnej następczej weryfikacji sytuacji w państwach trzecich uznanych za bezpieczne.

vii. Poprawa dostępu do skutecznego środka odwoławczego

– wyjaśnienie, że zakres kontroli powinien obejmować zarówno zagadnienia faktyczne, jak i prawne, przynajmniej w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, oraz że powinien opierać się na ocenie ex nunc potrzeby ochrony;

– wprowadzenie, z ograniczoną liczbą wyjątków, automatycznego skutku zawieszającego odwołań od decyzji wydanych w pierwszej instancji; w takich wyjątkowych przypadkach sąd może, na podstawie indywidualnej oceny, przyznać środki przejściowe;

– nadanie sądom nieograniczonego prawa do uzyskiwania materiałów stanowiących podstawę decyzji organu rozstrzygającego;

– ustanowienie rozsądnego terminu na złożenie odwołania od decyzji podjętej w pierwszej instancji.

viii. Zwiększenie spójności między różnymi aktami prawnymi UE w obszarze azylu

- określenie w dyrektywie kluczowych elementów jednej procedury azylowej;

- rozciągnięcie zakresu zastosowania przepisów dyrektywy dotyczących cofnięcia statusu uchodźcy na cofnięcie ochrony uzupełniającej;

- podkreślenie, że zakres zastosowania dyrektywy obejmuje osoby poddawane procedurom dublińskim oraz że pojęcie dorozumianego wycofania wniosku nie dotyczy osób przekazanych do odpowiedzialnego państwa członkowskiego na mocy rozporządzenia dublińskiego.

ix. Zwiększenie wydajności i jakości procedur decyzyjnych

- ograniczenie obecnych derogacji od zasady jednego organu rozstrzygającego;

- wprowadzenie przepisów przewidujących, że organ rozstrzygający powinien dysponować dostateczną liczbą kompetentnych pracowników;

- wprowadzenie minimalnych wymogów w zakresie treści przesłuchania;

- określenie minimalnych wymogów dotyczących zakresu programów szkoleniowych;

- połączenie procedury postępowania z kolejnymi wnioskami z procedurą oceny dopuszczalności;

- nałożenie na państwa członkowskie wymogu uwzględnienia dalszych oświadczeń przed wydaniem ostatecznej decyzji co do istoty sprawy;

- ustanowienie rozsądnego terminu na podjęcie w pierwszej instancji decyzji co do istoty sprawy.

5. Ocena skutków

Każdy podwariant wywiera, w zróżnicowanym zakresie, skutki w następujących dziedzinach:

· poprawa dostępu do ochrony i wymiaru sprawiedliwości , poprzez znaczące ograniczenie możliwości popełnienia błędu urzędniczego w postępowaniu azylowym dzięki lepszym gwarancjom proceduralnym, większej spójności między aktami prawnymi w dziedzinie azylu oraz poprawie jakości procesu decyzyjnego;

· poprawa dostępu do opieki socjalnej , ponieważ osoby ubiegające się azyl zyskałyby większe szanse dostępu do procedur azylowych oraz, w odpowiednich przypadkach, uzyskania ochrony, w tym odpowiedniej opieki socjalnej i zdrowotnej. Te same aspekty dotyczą również poprawy zdrowia publicznego;

· większa równość/niedyskryminacja : w szczególności przepisy wspierające faktyczną równość w procedurach azylowych (szczególne gwarancje dla kobiet i osób wymagających szczególnej troski), przepisy dotyczące dostępu do skutecznego środka odwoławczego oraz poprawione gwarancje proceduralne stanowią kluczowy element preferowanego wariantu, który doprowadzi do większej równości i niedyskryminacji;

· właściwe sprawowanie rządów : byłoby lepiej zapewnione w państwach członkowskich dzięki wprowadzeniu jednego organu rozstrzygającego oraz zapewnienie personelu posiadającego potrzebne umiejętności i wiedzę specjalistyczną.

Oszacowanie kosztów zmian wspólnego europejskiego systemu azylowego jest szczególnie trudne. Ochrona jest udzielana na zasadzie oceny każdego indywidualnego przypadku , po przeprowadzeniu złożonej analizy, odpowiedniej do kontekstu, oraz zależy od szeregu czynników prawnych i faktycznych. Brakuje danych pozwalających ustalić dlaczego, w danym okresie, jedne wnioski zostały zaakceptowane, a inne odrzucone. Nie można przewidzieć, ile osób i o jakim profilu wystąpi o azyl w danym roku. Dostępne są następujące dane dotyczące zasadniczych elementów preferowanego wariantu:

10 państw członkowskich, które odczułoby skutki przewidzianych przepisów dotyczących przesłuchań otrzymało w 2008 r. łącznie 111 650 wniosków. Jeżeli dostępność przesłuchań zwiększy się o 5%, proponowane przepisy zapewnią możliwość przesłuchania 5 582 dodatkowym wnioskodawcom, co wymaga 266 149,76 EUR rocznie Szacunki oparto na średnich kosztach godziny pracy urzędników azylowych (23,84 EUR). . 5 państw członkowskich, które odczułyby skutki środków dotyczących ułatwienia dostępu do procedur na granicy morskiej otrzymało w 2008 r. łącznie 56 985 wniosków. Skutki przepisów dotyczących bezpłatnej pomocy prawnej w pierwszej instancji odczułoby co najmniej 11 państw członkowskich, które w 2008 r. otrzymały łącznie 125 255 wniosków. Do 48 400 osób (20% wszystkich wnioskodawców) może potrzebować przewidzianych środków dotyczących ofiar tortur. Około 45 140 osób może skorzystać z lepszego dostępu do skutecznego środka odwoławczego w 8 państwach członkowskich. Przypuszczalne łączne koszty administracyjne preferowanego wariantu szacowane są na 2 857 555 EUR.[1]

Szacunki oparto na średnich kosztach godziny pracy urzędników azylowych (23,84 EUR).

Wiele kosztów zostałoby w dużej mierze zrekompensowanych przez oszczędności w dłuższej perspektywie czasowej Potencjalne oszczędności mogą wynikać z ograniczenia wtórnych przepływów oraz poprawy skuteczności procedur w pierwszej instancji. Dzięki skoncentrowaniu usług, wiedzy specjalistycznej i analiz na wczesnym etapie postępowania, preferowany wariant powinien ograniczyć korzystanie ze środków odwoławczych, pozwalając na oszczędności administracyjne i finansowe. Istnieją przesłanki wskazujące, że odwołania mogą podwoić koszty rozpatrzenia wniosku azylowego, tymczasem w 2007 r. wniesiono 110 846 odwołań. Dodatkowo ograniczone zostałyby koszty usług związanych z przyjmowaniem wnioskodawców. Średnio 1 rok przyjmowania jednej osoby kosztuje 11 000 EUR, podczas gdy przewidywana długość postępowania w pierwszej instancji wynosi 6 miesięcy, a procedury odwoławcze często trwają co najmniej rok.

Krajowe środki służące wdrożeniu norm przewidzianych we wniosku kwalifikują się do współfinansowania z Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców, na poziomie 50% lub 70%.

6. Porównanie wariantów

Wariant preferowany przewiduje ustanowienie zasadniczych zasad, gwarancji i pojęć proceduralnych w prawie wspólnotowym. Dzięki harmonizacji rozwiązań proceduralnych wariant preferowany może zapewnić dostęp do ochrony na równych warunkach w całej Unii, jak również lepsze rozłożenie „ciężarów” ponoszonych przez państwa członkowskie. Stanowi on również istotny krok na drodze do realizacji celu UE dotyczącego zagwarantowania przestrzegania prawa do azylu, zasady non-refoulement oraz, bardziej ogólnie, praw podstawowych.

Wariant preferowany ma poprawić zarówno jakość, jak i skuteczność procedur poprzez skoncentrowanie usług, doradztwa i wiedzy specjalistycznej na wczesnym etapie, a także zachęcenia państw członkowskich to tego, aby w rozsądnym terminie podejmowały solidne decyzje w pierwszej instancji. Powinno to (i) umożliwić państwom członkowskim szybsze odróżnianie osób ubiegających się o azyl od innych migrantów, przybywających w tej samej grupie, (ii) zwiększyć możliwość obrony decyzji odmownych podjętych w pierwszej instancji, (iii) umożliwić pracownikom zajmującym się azylem lepsze identyfikowanie przypadków wniosków bezzasadnych lub stanowiących nadużycie; (iv) wsparcie wysiłków państw członkowskich zmierzających do wydalenia z ich terytorium osób, które nie uzyskały azylu.

7. Monitorowanie i ocena

Proces monitorowania i oceny będzie miał formę sprawozdania z oceny sporządzanego przez Komisję co pięć lat. W dalszym ciągu odbywać się będą regularne spotkania ekspertów w celu omówienia problemów z wdrażaniem i wymiany najlepszych praktyk między państwami członkowskimi. Za pośrednictwem Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu gromadzone będą aktualne informacje na temat wdrażania dyrektywy w państwach członkowskich.

[1] Szacunki oparto na średnich kosztach godziny pracy urzędników azylowych (23,84 EUR).

LT

(...PICT...)|EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA|

Briuselis, 21.10.2009

SEK(2009) 1377 galutinis

KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS

pridedamas prie pasiūlymo dėl EUROPOS PARLAMENTO IR TARYBOS DIREKTYVOS dėl tarptautinės apsaugos suteikimo ir panaikinimo valstybėse narėse tvarkos Poveikio vertinimo santrauka {KOM(2009) 554} {SEK(2009) 1376}

1. P roblemos apibūdinimas

Nepaisant pirmuoju bendros Europos prieglobsčio sistemos (BEPS) etapu priimtų priemonių, prieglobsčio prašytojų galimybės gauti tarptautinę apsaugą vis dar labai skiriasi, priklausomai nuo to, kurioje ES valstybėje narėje nagrinėjami jų prašymai. Dauguma dėl žaliosios knygos pastabas pateikusių suinteresuotųjų šalių nurodė rimtų 2005 m. gruodžio 1 d. Tarybos direktyvos 2005/85/EB (toliau – Prieglobsčio tvarkos direktyva arba direktyva) trūkumų, dėl kurių gali atsirasti su apsauga susijusių spragų ir iškilti grąžinimo pavojus.

Daugelio direktyvos nuostatų taikyti neprivaloma, todėl valstybės narės galėjo ir toliau taikyti savo nustatytą tvarką. To pasekmė – Europos Sąjungoje egzistuojantys skirtumai ir prašytojams kylantys neaiškumai, todėl sunku kalbėti apie bendrą prieglobsčio sistemą. Kaip patvirtinama prieglobsčio srities statistiniais duomenimis, dėl daugiaprasmiškumo ir galimybių taikyti nukrypti leidžiančias nuostatas, Priskyrimo direktyva taikoma labai nevienodai. Galima pateikti keletą pavyzdžių:

· 2007 m. skirtingose valstybėse narėse priimtų visų teigiamų sprendimų procentinė dalis buvo įvairi – nuo 52,2 % Liuksemburge ir 27,5 % Vokietijoje iki 0,8 % Graikijoje.

· Labai skyrėsi tos pačios šalies pilietybę turinčių prašytojų pripažinimo rodiklis skirtingose valstybėse narėse, pavyzdžiui, kalbant apie prieglobsčio prašytojus iš Rusijos (daugiausia čečėnų kilmės), Austrijoje šis rodiklis siekė 63 %, o Slovakijoje – 0 %.

Poveikio vertinime daugiausia dėmesio skiriama klausimams, kurie laikytini problemiškiausiais ir dėl kurių valstybės narės gali būti skirtingos nuomonės, taip pat kuriems reikia papildomų finansinių investicijų, būtent:

· su tarptautinės apsaugos prašymu susijusioms kliūtims;

· administracinių klaidų galimybėms;

· nevienodoms procedūrinėms sąvokoms;

· abejonėms dėl sprendimų priėmimo veiksmingumo ir kokybės.

2. ES veiksmų pridėtinė vertė ir subsidiarumo principo laikymasis

Tamperės išvadose numatoma, kad bendroje Europos prieglobsčio sistemoje artimiausiu metu turėtų būti nustatyti bendri sąžiningos ir veiksmingos prieglobsčio suteikimo tvarkos reikalavimai , o ilgainiui – Bendrijos taisyklės, pagal kurias būtų sukurta bendra prieglobsčio suteikimo tvarka Europos bendrijoje . Hagos programoje nustatytas antrojo BEPS etapo tikslas – sukurti bendrą prieglobsčio tvarką Europos Sąjungoje.

BEPS plėtra ES prioritetu tapo dėl įvairių veiksnių. Visų pirma, į kai kurias valstybes nares atvyksta daug daugiau tarptautinės apsaugos prašytojų nei į kitas. Beveik penktadalis prašymų yra pakartotiniai. Akivaizdu, kad prieglobsčio prašytojams kai kurios valstybės narės yra patrauklesnės už kitas, pvz., 2006 m. Belgijoje, Vokietijoje, Prancūzijoje, Švedijoje ir Jungtinėje Karalystėje pateikta daugiau kaip 3 000 pakartotinių prašymų, o Kipre ir Portugalijoje – mažiau nei 100. Kai kuriems asmenims, kuriems reikalinga apsauga, ji nesuteikiama.

Šiuos skirtumus lemia tai, kad prašymų nagrinėjimo tvarka taikoma nevienodai. Todėl ir toliau ieškoma palankesnių prieglobsčio sąlygų, o tai lemia pakartotinį judėjimą iš vienos valstybės narės į kitą, taip pažeidžiant Dublino reglamento principą, kuris grindžiamas prielaida, kad prašytojams visose valstybėse narėse sudaromos vienodos galimybės naudotis apsauga. Direktyva yra BEPS pagrindas, nes ja sujungiamos ir paremiamos visos prieglobsčio srities priemonės, o bet kokie jos trūkumai turi neigiamą poveikį kitų Bendrijos taisyklių taikymui.

Imtis ES lygmens veiksmų būtina , kad būtų užtikrinti griežtesni ir labiau suderinti reikalavimai, pagrįsti galiojančiais būtiniausiais prieglobsčio suteikimo tvarkos reikalavimais.

3. Politikos tikslai

Bendras tikslas:

visoje Europos Sąjungoje užtikrinti griežtesnius apsaugos, teiktinos asmenims, kuriems reikalinga tarptautinė apsauga, reikalavimus.

Konkretūs tikslai:

1) užtikrinti, kad prieglobsčio procedūros būtų prieinamos;

2) prieglobsčio suteikimo tvarką padaryti sąžiningesnę;

3) užtikrinti nuoseklų bendrų procedūrinių priemonių taikymą;

4) pagerinti procedūrų kokybę ir padidinti jų veiksmingumą;

5) padidinti galimybes naudotis teise į veiksmingą teisės gynimo priemonę;

6) užtikrinti skirtingų ES prieglobsčio priemonių nuoseklumą.

4. Politinės galimybės

Dėl nevienodo problemų pobūdžio neįmanoma nustatyti vienos visa apimančios politinės galimybės. Todėl poveikio vertinime siūlomos politinės galimybės atskirai kiekvienam politikos tikslui. Vėliau apibūdinami du arba trys kiekvienos iš šių politinių galimybių teisiniai galimybių variantai. Procedūrinių prieglobsčio teisės aktų srityje sisteminį ir ilgalaikį poveikį nagrinėjimo procedūrų kokybei ir veiksmingumui galima užtikrinti tik teisinėmis priemonėmis. Beveik visi galimybių variantai vienas kitą papildo. Kartu su jais nurodomi numatyto praktinio bendradarbiavimo veiksmai. Siekiant nustatyti elementus, kurie turėtų sudaryti tinkamiausią galimybę, visi galimybių variantai įvertinami pagal pagrindinį scenarijų, atsižvelgiant į jų veiksmingumą, rezultatyvumą ir nuoseklumą, taip pat į jų proporcingumą ir socialinį poveikį bei poveikį pagrindinėms teisėms.

Dėl siūlomų politinių galimybių sudėtingumo šioje santraukoje apibūdinami tik pagrindiniai tinkamiausios politinės galimybės elementai.

i. Status quo:

Galiojanti teisinė sistema liktų nepakitusi. Dėl Komisijos vykdomos stebėsenos būtų geriau laikomasi dabar galiojančių reikalavimų. Atsižvelgiant į ETT ir EŽTT sprendimus ir išvadas, kuriomis, pavyzdžiui, pabrėžiamas atidaus prašymų nagrinėjimo principas, galima sumažinti savavališkumo taikant direktyvą mastą. Tačiau tokie pokyčiai būtų ad hoc , o ne sisteminio pobūdžio. Nesugretinamos prieglobsčio suteikimo procedūros, kiek tai leidžiama pagal direktyvą, būtų taikomos ir toliau, tačiau dėl praktinio bendradarbiavimo jų taikymo mastas greičiausiai būtų mažesnis, visų pirma jei Europos prieglobsčio paramos biuras prireikus parengtų mokymo programas arba teiktų konkrečią specialistų pagalbą, pasitelkdamas ekspertų grupę.

ii. Užtikrinti galimybę naudotis prieglobsčio procedūromis:

- paskirti kompetentingą instituciją, atsakingą už tarptautinės apsaugos prašymų registravimą;

- konkrečiai nurodyti, kad policijai, pasienio pareigūnams ir kitoms institucijoms, į kurias, tikėtina, kreipsis tarptautinės apsaugos prašymą pageidaujantis pateikti asmuo, turėtų būti nurodytos aiškios instrukcijos, kaip elgtis tokiais atvejais, įskaitant pareigą perduoti prašymą kompetentingai institucijai;

- nustatyti pareigą atvykimo punktuose esantiems de facto prieglobsčio prašytojams pateikti informaciją apie prašymo pateikimo tvarką ir konsultavimo bei vertimo žodžiu paslaugas, kuriomis jie gali naudotis;

- nustatyti valstybių narių pareigą prašymus užregistruoti per pagrįstą laiką;

- peržiūrėti nepriimtinumo priežastis ir numatyti tvarką, pagal kurią prašytojas galėtų išdėstyti savo nuomonę dėl priežasčių ir informacijos, kuriomis institucijos ketina pagrįsti savo sprendimą;

- išbraukti Europos saugios trečiosios šalies sąvoką.

iii. Gerinti procedūrines garantijas:

- panaikinti nuo pagrindinių principų ir garantijų nukrypti leidžiančias nuostatas ir teikti nemokamą teisinę pagalbą nelydimiems nepilnamečiams, taip pat kitiems prieglobsčio prašytojams, kurie neturi pakankamų lėšų pirmosios instancijos procedūroms;

- užtikrinti, kad nebūtų remiamasi ekstradicijos sutartimis prieglobsčio prašytojui į jo kilmės šalį išsiųsti;

- suteikti prieglobsčio prašytojui galimybę susipažinti su asmeninio pokalbio ataskaita ir pateikti dėl jos pastabų prieš priimant sprendimą dėl jo prašymo;

- numatyti, kad asmeninio pokalbio metu turėtų būti bendraujama ta kalba, kuria prašytojas gali bendrauti, ir tinkamai pateikti su jo prašymu susijusią informaciją.

iv. Gerinti ypatingų poreikių turinčių asmenų galimybes lygiomis teisėmis naudotis apsauga:

- nustatyti sąvoką „ypatingų poreikių turintys prašytojai“;

- numatyti vaiko teisę pateikti tarptautinės apsaugos prašymą, panaikinti šiuo metu galiojančią galimybę neskirti atstovo, kai nelydimam nepilnamečiui yra sukakę 16 arba daugiau metų;

- apibrėžti priskyrimą prie globėjų ir konkrečiai nustatyti globėjo teisę nelydimo nepilnamečio vardu pateikti prieglobsčio prašymą;

- reikalauti, kad valstybės narės kiekvieną suaugusįjį asmeniškai informuotų apie jo teisę pateikti atskirą tarptautinės apsaugos prašymą ir priklausomiems suaugusiesiems suteikti galimybę sprendžiančiosios institucijos darbuotojams pateikti informaciją apie konkrečias jo aplinkybes;

- apibrėžti medicininių teisinių ataskaitų svarbą ir jų rengimą, siekiant dokumentais patvirtinti kankinimo ženklus, suteikti kankinimą patyrusiems asmenims pakankamai laiko pasiruošti asmeniniam pokalbiui dėl prašymo esmės ir nustatyti pokalbių su prašytojais vedimo reikalavimus, pagal kuriuos atsižvelgiama į lyties ir amžiaus aspektus;

- aiškiai nurodyti, kad taikant direktyvą turėtų būti tinkamai atsižvelgiama į su lytimi susijusius aspektus ir tarptautinius įsipareigojimus dėl vaiko teisių, ir kankinimą patyrusiems asmenims, asmenimis su psichine negalia ir nelydimiems nepilnamečiams netaikyti paspartintos procedūros, kuri grindžiama akivaizdžiai nepagrįstų prašymų sąvoka;

- netaikyti nelydimiems nepilnamečiams pasienio ir saugios trečiosios šalies procedūrų;

- numatyti, kad į prieglobsčio srities darbuotojų mokymus būtų įtraukti su lytimi, traumomis ir amžiumi susiję klausimai.

v. Suderinti paspartintas procedūras:

- nustatyti ribotą ir galutinį paspartinto nagrinėjimo priežasčių sąrašą, pagrįstą akivaizdžiai nepagrįstų prašymų sąvoka, ir toliau leisti valstybėms narėms savo nuožiūra skirti pirmenybę kitiems prašymams;

- reikalauti, kad valstybės narės vestų asmeninius pokalbius, ir konkrečiai nurodyti, kad sprendžiančiajai institucijai turėtų būti suteikta pakankamai laiko prašymui atidžiai išnagrinėti.

vi. Paaiškinti saugios kilmės šalies sąvoką:

- išbraukti minimalaus saugių kilmės šalių sąrašo sąvoką ir nuo nacionalinio trečiųjų šalių priskyrimo saugioms trečiosioms šalims esminių reikalavimų leidžiančias nukrypti nuostatas;

- numatyti reguliariai peržiūrėti padėtį trečiosiose šalyse, priskirtose saugioms.

vii. Didinti galimybes naudotis teise į veiksmingą teisės gynimo priemonę:

- paaiškinti, kad peržiūra turėtų aprėpti ir faktines, ir teisines aplinkybes, bent jau procedūrų pirmosios instancijos teisme atveju, ir būti pagrįsta apsaugos poreikių ex nunc vertinimu;

- numatyti, kad apeliacijų poveikis, išskyrus kelias išimtis, yra stabdomasis pirmosios instancijos sprendimų atžvilgiu. Minėtu atveju teismas, kiekvienu atskiru atveju, galėtų nustatyti pereinamojo laikotarpio priemones;

- numatyti neribojamą teismų teisę gauti medžiagą, kuria grindžiamas sprendžiančiosios institucijos sprendimas;

- numatyti pagrįstus terminus apeliaciniams skundams dėl pirmosios instancijos sprendimų pateikti.

viii. Didinti skirtingų ES prieglobsčio priemonių nuoseklumą:

- direktyvoje nustatyti pagrindinius vienos prieglobsčio tvarkos elementus;

- išplėsti direktyvos nuostatas dėl pabėgėlio statuso ir papildomos apsaugos statuso panaikinimo atvejų;

- pabrėžti, kad direktyva taikoma ir asmenims, kuriems taikomos Dublino reglamente nustatytos procedūros, ir tai, kad netiesioginio prašymų atsiėmimo sąvoka netaikoma asmenims, pagal Dublino reglamentą perduotiems atsakingai valstybei narei.

ix. Didinti sprendimų priėmimo veiksmingumą ir gerinti jų kokybę:

- sumažinti šiuo metu galiojančių nuo vienos sprendžiančiosios institucijos principo nukrypti leidžiančių nuostatų skaičių;

- numatyti, kad sprendžiančiojoje institucijoje dirbtų pakankamai kompetentingų darbuotojų;

- nustatyti būtiniausius pokalbio turinio reikalavimus;

- nustatyti būtiniausius mokymo programų turinio reikalavimus;

- konsoliduoti vėlesnių prašymų nagrinėjimo ir priimtinumo procedūras;

- reikalauti, kad valstybės narės, prieš priimdamos galutinį sprendimą dėl prašymo esmės, atsižvelgtų į papildomus nusiskundimus;

- nustatyti pagrįstą terminą, per kurį turi būti priimtas pirmosios instancijos sprendimas dėl esmės.

5. Poveikio vertinimas

Kiekvienas politinės galimybės variantas gali turėti įvairaus masto poveikį šioms sritims:

· Daugiau galimybių gauti apsaugą ir kreiptis į teismą – dėl geresnių procedūrinių apsaugos priemonių, didesnio prieglobsčio priemonių nuoseklumo ir geresnės sprendimų priėmimo kokybės labai sumažėtų administracinių klaidų vykdant prieglobsčio procedūras galimybė;

· Daugiau galimybių naudotis socialinės apsaugos sistema – prieglobsčio prašytojams būtų suteikta daugiau galimybių naudotis prieglobsčio procedūromis ir, kai taikytina, gauti apsaugą, įskaitant socialinę rūpybą ir sveikatos priežiūrą. Tokia pati aplinkybė taikoma, kalbant apie geresnę visuomenės sveikatą;

· Didesnė lygybė / geriau užtikrintas nediskriminavimas – visų pirma nuostatos, kuriomis skatinama de facto lygybė vykdant prieglobsčio procedūras (specialios garantijos moterims ir pažeidžiamiems prašytojams), nuostatos dėl galimybės naudotis veiksminga teisės gynimo priemone ir geresnėmis procedūrinėmis garantijomis yra pagrindiniai tinkamiausios galimybės elementai, dėl kurių bus padidinta lygybė ir geriau užtikrintas nediskriminavimas;

· Geras valdymas – jį geriau užtikrinti valstybėse narėse būtų galima nustačius vieną sprendžiančiąją instituciją ir pasitelkus reikalingų įgūdžių ir žinių turinčius darbuotojus.

Labai sunku kiekybiškai įvardyti su BEPS pokyčiais susijusias išlaidas. Apsauga suteikiama atskirai išnagrinėjus kiekvieną atvejį , taikant sudėtingą kiekvieno atvejo analizę ir atsižvelgiant į įvairias teisines ir faktines aplinkybes. Nėra jokių statistinių duomenų apie tai, kodėl per nustatytą laiką tam tikri prašymai buvo patvirtinti, o kiti – atmesti. Negalima numatyti, koks kiekvienais metais bus pabėgėlių srauto mastas ar pobūdis. Su tinkamiausios galimybės aspektais susiję turimi duomenys yra tokie:

10 valstybių narių, kurios greičiausiai patirtų poveikį dėl numatytų asmeninio pokalbio nuostatų, 2008 m. iš viso priėmė 111 650 prašytojų. Jeigu pokalbių galimybė išaugtų 5 %, pasiūlyta nuostata turėtų įtakos bent 5 582 prašytojams, kuriems reikėtų maždaug 266 149,76  EUR per metus Apskaičiavimai grindžiami prieglobsčio pareigūnų vidutinėmis valandinėmis darbo sąnaudomis (23,84 EUR). . 5 valstybės narės, kurioms turėtų įtakos numatytos priemonės dėl didesnių galimybių naudotis procedūromis prie jūros sienos, 2008 m. priėmė 56 985 prašytojus. Nuostatos dėl nemokamos teisinės pagalbos vykdant pirmosios instancijos procedūras turėtų poveikį 11 valstybių narių, kurios 2008 m. priėmė 125 255 prašytojus. Poreikį naudotis priemonėmis, numatytomis kankinimo aukoms, gali turėti iki 48 400 asmenų (20 % prašytojų). Maždaug 45 140 asmenų 8 valstybėse narėse būtų naudinga didesnė galimybė naudotis veiksminga teisės gynimo priemone. Apskaičiuota, kad tinkamiausios galimybės administracinės išlaidos iš viso gali siekti 2 857 555 EUR.[1]

Apskaičiavimai grindžiami prieglobsčio pareigūnų vidutinėmis valandinėmis darbo sąnaudomis (23,84 EUR).

Ilgainiui daugelį išlaidų didžia dalimi galėtų kompensuoti gauta finansinė nauda . Sutaupyti būtų galima, jeigu sumažėtų pakartotinis judėjimas ir padidėtų pirmosios instancijos procedūrų veiksmingumas. Tinkamiausia galimybe dėmesį sutelkus į paslaugas, specialiąsias žinias ir nagrinėjimus turėtų būti sumažintas apeliacinių skundų skaičius – tai leistų sutaupyti administracinių ir finansinių išteklių. Yra duomenų, kad dėl apeliacinių skundų su prieglobsčio prašymu susijusios išlaidos padidėja dvigubai, tuo tarpu 2007 m. pateikti 110 846 apeliaciniai skundai. Be to, tai taip padėtų sumažinti su priėmimo paslaugomis susijusias išlaidas. Vieno priimto asmens išlaikymas per metus gali kainuoti vidutiniškai 11 000 EUR, o pirmosios instancijos procedūros vidutinė trukmė yra 6 mėn., apeliacinio proceso – 1 metai.

Iš Europos pabėgėlių fondo gali būti finansuojama 50 % arba 75 % nacionalinių priemonių, kuriomis turi būti įgyvendinti pasiūlyme nustatyti reikalavimai, išlaidų.

6. Galimybių palyginimas

Tinkamiausia galimybe numatyta Bendrijos teisėje nustatyti svarbiausius procedūrinius principus, apsaugines priemones ir sąvokas. Tinkamiausia galimybe suderinus procedūrinę tvarką, būtų galima užtikrinti galimybę visoje Europos Sąjungoje apsaugą gauti lygiomis sąlygomis ir geriau paskirstyti valstybių narių patiriamą naštą. Tai taip pat svarbi pažanga siekiant Europos Sąjungos tikslo užtikrinti teisę į prieglobstį, negrąžinimo principo laikymąsi ir bendrai – pagarbą pagrindinėms teisėms.

Tikimasi, kad tinkamiausia galimybe bus padidintas procedūrų veiksmingumas ir pagerinta jų kokybė dėmesį sutelkiant į paslaugas, konsultacijas ir specialiąsias žinias, taip pat skatinant valstybes nares per pagrįstą laiką pateikti pirmosios instancijos sprendimą. Dėl to valstybės narės turėtų: i) įgyti galimybę sparčiau atskirti prieglobsčio prašytojus ir kitus migrantus, kai jie atvyksta kartu; ii) užtikrinti galimybę lengviau apginti neigiamus pirmosios instancijos sprendimus; iii) prieglobsčio srities darbuotojams sudaryti sąlygas geriau nustatyti atvejus, kai prašymai nepagrįsti ir pateikti piktnaudžiaujant; iv) padėti valstybėms narėms pašalinti prieglobsčio prašiusius, bet jo negavusius asmenis.

7. Stebėsena ir vertinimas

Stebėsena ir vertinimas bus atliekami Komisijai kas penkerius metus pateikiant vertinimo ataskaitą. Reguliarūs ekspertų susitikimai bus rengiami ir toliau, siekiant aptarti įgyvendinimo problemas ir valstybėms narėms keistis gerąja patirtimi. Europos prieglobsčio paramos biuras rinks naujausią informaciją apie direktyvos įgyvendinimą valstybėse narėse.

[1] Apskaičiavimai grindžiami prieglobsčio pareigūnų vidutinėmis valandinėmis darbo sąnaudomis (23,84 EUR).

DE

(...PICT...)|KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN|

Brüssel, 21.10.2009

SEK(2009) 1377 endgültig

ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN

zu dem Vorschlag für eine RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES über Mindestnormen für Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzstatus Zusammenfassung der Folgenabschätzung

{KOM(2009) 554} {SEK(2009) 1376}

1. Problemstellung

Trotz der in der ersten Phase des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems erlassenen Maßnahmen sind die Aussichten von Asylbewerbern auf internationalen Schutz, je nachdem, wo ihr Antrag in der EU geprüft wird, nach wie vor sehr unterschiedlich. In den meisten Beiträgen zum Grünbuch wurde auf gravierende Unzulänglichkeiten in der Richtlinie 2005/85/EG vom 1. Dezember 2005 („Asylverfahrensrichtlinie“) hingewiesen, die Schutzlücken oder Zurückweisungen zur Folge haben können .

Die meisten Bestimmungen der Richtlinie sind fakultativ, so dass die Mitgliedstaaten ihre Verfahren beibehalten konnten. Dies hat dazu geführt, dass in der EU nicht einheitlich vorgegangen wird und es somit für Antragsteller nicht abzusehen ist, wie über ihren Antrag entschieden wird. Hier fällt es schwer, von einem gemeinsamen Asylsystem zu sprechen. Unklare Formulierungen und Möglichkeiten für Ausnahmeregelungen haben, wie die Asylstatistiken zeigen, auch bei der Anwendung der Anerkennungsrichtlinie große Diskrepanzen zur Folge. Dies wird anhand folgender Beispiele deutlich:

· Der Anteil der positiven Entscheidungen in den Mitgliedstaaten schwankte 2007 zwischen 52,2 % in Luxemburg, 27,5 % in Deutschland und 0,8 % in Griechenland.

· Deutliche Unterschiede gab es im Zeitraum 2005-2007 auch bei der Anerkennung von Antragstellern mit derselben Staatsangehörigkeit: Bei Asylbewerbern aus Russland (größtenteils tschetschenischer Herkunft) lag die Anerkennungsquote beispielsweise zwischen 63 % in Österreich und 0 % in der Slowakei.

In der Folgenabschätzung wird insbesondere auf die nachfolgenden Punkte eingegangen, die besonders kontrovers diskutiert wurden und die auf unterschiedliche Reaktionen in den Mitgliedstaaten stoßen dürften. Nicht zuletzt geht es dabei auch um zusätzliche Mittel, die bereitgestellt werden müssen.

· Hindernisse für Anträge auf internationalen Schutz

· Fehlerpotenzial auf Ebene der Verwaltung

· Unterschiede in den Verfahren

· Bedenken hinsichtlich der Effizienz und Qualität der Verfahren

2. Zusätzlicher Nutzen von EU-Maßnahmen und Achtung des Subsidiaritätsprinzips

Nach den Schlussfolgerungen von Tampere sollte ein Gemeinsames Europäisches Asylsystem auf kurze Sicht einheitliche Standards für ein gerechtes und wirksames Asylverfahren in den Mitgliedstaaten umfassen; auf längere Sicht sollten die Regeln der Gemeinschaft zu einem gemeinsamen Asylverfahren in der Europäischen Gemeinschaft führen. Für die zweite Phase des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems ist im Haager Programm die Einführung eines gemeinsamen Asylverfahrens in der EU vorgesehen.

Die Entwicklung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems hat für die EU aus verschiedenen Gründen Priorität. So ist die Zahl der Personen, die internationalen Schutz beantragen, in manchen Mitgliedstaaten sehr viel höher als in anderen. Bei etwa ein Fünftel der Anträge handelt es sich um Mehrfachanträge. Für Asylbewerber sind bestimmte Mitgliedstaaten offensichtlich „attraktiver“ als andere. 2006 wurden in Belgien, Deutschland, Frankreich, Schweden und im Vereinigten Königreich mehr als 3 000 Mehrfachanträge gestellt, während es in Zypern und Portugal noch nicht einmal 100 waren. Manchen Personen wird kein Schutz gewährt, obwohl sie schutzbedürftig sind.

Ein Grund für diese Unterschiede ist die uneinheitliche Verfahrensweise bei der Prüfung der Anträge. Dies hat dazu geführt, dass die „Asyl-Lotterie“ und die daraus resultierende Sekundärmigration zwischen den Mitgliedstaaten weitergeht, so dass die Dublin-Verordnung, die von der Annahme ausgeht, dass Antragstellern in allen Mitgliedstaaten unter gleichen Bedingungen Schutz gewährt wird, auf tönernen Füßen steht. Die Richtlinie 2005/85/EG ist der Dreh- und Angelpunkt des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems, da sie Bindeglied und Grundlage aller Asylrechtsinstrumente ist. Schwachstellen in dieser Richtlinie beeinträchtigen daher die Anwendung der anderen EG-Vorschriften.

Die EU muss deshalb tätig werden , um ausgehend von den bestehenden Mindestnormen für Asylverfahren höhere und einheitlichere Standards zu erreichen.

3. Politische Ziele

Allgemeines Ziel:

Erhöhung des Schutzniveaus in der EU für Personen, die internationalen Schutz benötigen

Einzelziele:

(1) Den Zugang zu Asylverfahren sicherstellen

(2) Verfahren fairer gestalten

(3) Die einheitliche Anwendung gemeinsamer Verfahrensregeln gewährleisten

(4) Die Qualität und Effizienz der Verfahren erhöhen

(5) Den Rechtsschutz verbessern

(6) Die Übereinstimmung zwischen den Asylrechtsakten der EU sicherstellen.

4. Optionen

Mit einer einzigen, umfassenden Regelungsoption ist es nicht möglich, den unterschiedlichen Problemstellungen gerecht zu werden. In der Folgenabschätzung werden deshalb für jedes politische Ziel spezifische Optionen vorgeschlagen. Zu jeder Option werden dann zwei oder drei legislative Unteroptionen angegeben. Was die Vorschriften für die Asylverfahren anbelangt, so ist eine systemgerechte und dauerhafte Einwirkung auf die Qualität und Effizienz der Prüfungsvorgänge nur mit legislativen Maßnahmen möglich. Die Unteroptionen sind fast ausnahmslos kumulativ. Sie werden ergänzt durch Vorschläge für praktische Kooperationsmaßnahmen. Um die Komponenten der bevorzugten Option zu bestimmen, werden die Unteroptionen nicht nur im Hinblick auf Wirksamkeit, Effizienz und Kohärenz, sondern auch in Bezug auf ihre Verhältnismäßigkeit sowie ihre sozialen Auswirkungen und ihre Auswirkungen auf die Grundrechte mit dem Referenzszenarium verglichen.

Angesichts der Komplexität der vorgeschlagenen Optionen beschränkt sich die Zusammenfassung auf eine Beschreibung der wesentlichen Elemente der bevorzugten Option.

i. Beibehaltung des Status quo

Der vorhandene Rechtsrahmen bleibt unverändert. Das Monitoring der Kommission trägt zu einer besseren Einhaltung der geltenden Normen bei. Der willkürlichen Anwendung der Richtlinie wird durch Entscheidungen des EuGH und des EGMR entgegengewirkt, in denen beispielsweise der Grundsatz festgeschrieben wird, dass Anträge sorgfältig zu prüfen sind. Dies wären jedoch Ad-hoc-Entwicklungen ohne jede Systematik. Die in der Richtlinie geduldeten Unterschiede zwischen den Asylverfahren bestünden fort, aber vermutlich in geringerem Maße dank der praktischen Zusammenarbeit, insbesondere wenn das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen Schulungsprogramme entwickelt oder im Bedarfsfall gezielte Unterstützung durch einen Pool von Fachleuten leistet.

ii. Den Zugang zu Asylverfahren sicherstellen

- Einrichtung einer kompetenten Stelle, die für die Registrierung der Anträge auf internationalen Schutz zuständig ist

- Klare Anweisungen an Polizei, Grenzschutz und andere Behörden, wie sie sich zu verhalten haben, wenn sich Personen an sie wenden, die einen Antrag auf internationalen Schutz stellen wollen, einschließlich der Verpflichtung, Anträge an die zuständige Behörde weiterzuleiten

- Verpflichtung, Asylsuchenden, die sich an den Einreisestellen befinden, Informationen über Antragsverfahren zur Verfügung zu stellen sowie über Beratungs- und Dolmetschleistungen

- Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Anträge innerhalb einer angemessenen Frist zu registrieren

- Überarbeitung der Unzulässigkeitsgründe und Möglichkeit für Antragsteller, zu den Gründen und Informationen, auf die die Behörden ihre Entscheidung stützen wollen, Stellung zu nehmen

- Aufgabe der auf EU-Ebene festgelegten Liste der sicheren Drittstaaten

iii. Verfahren fairer gestalten

- Beseitigung der Ausnahmen von den wesentlichen Prinzipien und Garantien und Bereitstellung eines unentgeltlichen rechtlichen Beistands für unbegleitete Minderjährige und andere Asylbewerber, die in erstinstanzlichen Verfahren nicht über ausreichende Finanzmittel verfügen

- Gewährleistung, dass Auslieferungsabkommen nicht dazu genutzt werden, um Asylbewerber in ihr Herkunftsland abzuschieben

- Anspruch des Asylbewerbers auf Einsichtnahme in den Bericht über die persönliche Anhörung und auf Stellungnahme dazu, bevor die Entscheidung über den Antrag ergeht

- Verpflichtung, die persönliche Anhörung in einer Sprache zu führen, in der sich der Antragsteller verständigen und seinen Antrag ordnungsgemäß darlegen kann

iv. Gleicher Schutz für Personen mit besonderen Bedürfnissen

- Einführung des Begriffs des Antragstellers mit besonderen Bedürfnissen

- Recht für Kinder, einen Antrag auf internationalen Schutz zu stellen, Verzicht auf die derzeitige Möglichkeit, bei unbegleiteten Minderjährigen ab 16 Jahren von der Bestellung eines Vertreters abzusehen

- Festlegung der Voraussetzungen für die Ausübung des Amts eines Vormunds und Recht des Vormunds, im Namen des unbegleiteten Minderjährigen Asyl zu beantragen

- Pflicht der Mitgliedstaaten, jeden Erwachsenen unter vier Augen über sein Recht zu belehren, einen eigenen Antrag auf internationalen Schutz zu stellen, und auf Unterstützung angewiesenen Erwachsenen Gelegenheit zu geben, dem Personal der Asylbehörde die besonderen Umstände ihres Falls darzulegen

- Regelung der Verfahren für rechtsmedizinische Gutachten und deren Bedeutung für den Nachweis von Folterungen, Einräumung einer ausreichenden Vorbereitungszeit für Folteropfer, um sich auf die persönliche Anhörung vorbereiten zu können, und Einführung geschlechts- und altersbezogener Kriterien für die Befragung der Antragsteller

- Klarstellung, dass geschlechtsspezifische Erwägungen und internationale Verpflichtungen in Bezug auf die Rechte des Kindes bei der Anwendung der Richtlinie gebührend zu berücksichtigen sind und dass Folteropfer, geistig Behinderte und unbegleitete Minderjährige von beschleunigten Verfahren auszunehmen sind, die bei offensichtlich unbegründeten Anträgen angewandt werden können

- Nichtanwendung des Grenzverfahrens und des „Sicherer-Drittstaat-Verfahrens“ bei unbegleiteten Minderjährigen

- Aufnahme geschlechts-, altersspezifischer und traumabezogener Fragestellungen in die Schulungsprogramme für das Asylpersonal.

v. Einheitlichere Handhabung der beschleunigten Verfahren

- Erschöpfende Auflistung der Gründe für die Einleitung eines beschleunigten Verfahrens auf der Grundlage eines offensichtlich unbegründeten Antrags, ohne das Ermessen der Mitgliedstaaten zu beschränken, andere Anträge vorrangig zu prüfen

- Verpflichtung der Mitgliedstaaten, persönliche Anhörungen durchzuführen und der Asylbehörde ausreichend Zeit für eine sorgfältige Prüfung der Anträge einzuräumen.

vi. Klärung des Begriffs „sicherer Herkunftsstaat“

- Verzicht auf eine gemeinsame Minimalliste sicherer Herkunftsstaaten und auf Ausnahmen von den materiellen Voraussetzungen für die Bestimmung eines Drittlands als sicheren Herkunftsstaat auf nationaler Ebene

- Verpflichtung zur regelmäßigen Überprüfung der Lage in als sicher bezeichneten Drittländern.

vii. Den Rechtsschutz verbessern

- Klarstellung, dass sich die Nachprüfung zumindest vor erstinstanzlichen Gerichten sowohl auf Tatsachen als auch auf Rechtsfragen erstreckt und das Schutzbedürfnis ex nunc beurteilt wird

- Automatische aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen gegen erstinstanzliche Entscheidungen mit begrenzten Ausnahmen: im letzteren Fall könnte ein Gericht im Einzelfall einstweiligen Rechtsschutz gewähren

- Unbeschränktes Recht der Gerichte, das als Grundlage für die Entscheidung der Asylbehörde herangezogene Material einzusehen

- Angemessene Frist für die Einlegung eines Rechtsbehelfs gegen erstinstanzliche Entscheidungen.

viii. Bessere Kohärenz zwischen den Asylrechtsakten der EU

- Aufnahme der wesentlichen Bestandteile eines einheitlichen Asylverfahrens auf der Grundlage einer einmaligen Antragsprüfung in die Richtlinie

- Erweiterung der Richtlinienbestimmungen über die Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft auf den Entzug des subsidiären Schutzes

- Hinweis darauf, dass die Richtlinie für Personen gilt, die dem Dublin-Verfahren unterliegen, und dass der Begriff der stillschweigenden Rücknahme des Antrags nicht auf Personen anwendbar ist, die nach Maßgabe der Dublin-Verordnung in den zuständigen Mitgliedstaat überstellt werden.

ix. Effizientere und qualitativ bessere Entscheidungsprozesse

- Begrenzung der derzeitigen Ausnahmen vom Grundsatz einer einzigen Asylbehörde

- Vorgabe, dass die Asylbehörde über kompetentes Personal in ausreichender Zahl verfügen sollte

- Einführung von Mindestanforderungen an den Inhalt der Anhörung

- Festlegung der Mindestanforderungen an den Inhalt der Schulungsprogramme

- Prüfung von Folgeanträgen und Prüfung der Zulässigkeit in einem Verfahren

- Verpflichtung der Mitgliedstaaten, weitere Angaben zu berücksichtigen, bevor endgültig in der Sache entschieden wird

- Festlegung einer angemessenen Frist für erstinstanzliche Entscheidungen in der Sache.

5. Abschätzung der Folgen

Jede Unteroption wirkt sich in unterschiedlichem Maß in den folgenden Bereichen aus:

· Verbesserung des Rechtsschutzes , da die Möglichkeiten für Verwaltungsfehler in Asylverfahren durch eine Stärkung der Verfahrensgarantien, kohärentere Asylvorschriften und qualitativ bessere Entscheidungen deutlich eingeschränkt würde

· Verbesserung des sozialen Schutzes , da Asylsuchenden bessere Aussichten auf Inanspruchnahme der Asylverfahren und gegebenenfalls entsprechenden Schutz geboten werden, einschließlich der erforderlichen Sozial- und Gesundheitsleistungen; mithin würden Antragsteller auch einen besseren Zugang zu Leistungen der öffentlichen Gesundheitsvorsorge erhalten

· Verbesserungen in Bezug auf Gleichstellung/Gleichbehandlung : die Bestimmungen, die eine tatsächliche Gleichstellung der Antragsteller im Asylverfahren bewirken sollen (besondere Garantien für Frauen und schutzbedürftige Antragsteller), sowie die Bestimmungen über den Zugang zu einem wirksamen Rechtsbehelf und bessere Verfahrensgarantien, sind Kernbestandteile der bevorzugten Option, die auf Gleichstellung und Gleichbehandlung abzielen

· gute Verwaltungspraxis in den Mitgliedstaaten : würde sich mit einer einzigen Asylbehörde und geschultem, kompetentem Personal besser erreichen lassen.

Die Kosten, die mit den Änderungen am Gemeinsamen Europäischen Asylsystem verbunden sind, lassen sich nur schwer quantifizieren . Schutz wird auf der Grundlage einer umfassenden, situationsbezogenen Einzelfallprüfung und unter Berücksichtigung rechtlicher und tatsächlicher Umstände gewährt. Es liegen keine Angaben darüber vor, warum manche Anträge in einem bestimmten Zeitraum akzeptiert und andere abgelehnt wurden. Umfang und Profil der Asylbewegungen lassen sich nicht von einem Jahr zum nächsten vorhersagen. Zu den Hauptkomponenten der bevorzugten Option liegen folgende Angaben vor:

10 Mitgliedstaaten, die von den geplanten Vorschriften über persönliche Anhörungen betroffen wären, hatten im Jahr 2008 insgesamt 111 650 neue Anträge zu bearbeiten. Eine Erhöhung der Anhörungen um 5 % entspräche mindestens 5 582 Antragstellern und einem Finanzierungsbedarf von etwa 266 149, 76 EUR jährlich Für einen Asylbeamten werden durchschnittliche Arbeitskosten je geleisteter Stunde von 23,84 EUR zugrunde gelegt. . 5 Mitgliedstaaten, die von den geplanten Maßnahmen zur Erleichterung des Zugangs zu Asylverfahren an den Seegrenzen betroffen wären, registrierten im Jahr 2008 56 985 Anträge. Die Vorschriften über unentgeltlichen rechtlichen Beistand in erstinstanzlichen Verfahren hätten Folgen für mindestens 11 Mitgliedstaaten, in denen 2008 125 255 Anträge gestellt wurden. Bis zu 48 400 Personen (20 % aller Antragsteller) würden unter Umständen die geplanten Maßnahmen für Folteropfer benötigen. In 8 Mitgliedstaaten könnten etwa 45 140 Personen von einem besseren Zugang zu einem wirksamen Rechtsbehelf profitieren. Die Verwaltungskosten für die bevorzugte Option werden auf insgesamt 2 857 555 EUR geschätzt.[1]

Für einen Asylbeamten werden durchschnittliche Arbeitskosten je geleisteter Stunde von 23,84 EUR zugrunde gelegt.

Ein Großteil der Kosten könnte durch die mit den geplanten Maßnahmen langfristig erzielten Einsparungen ausgeglichen werden . Einsparungen können sich beispielsweise aus einem Rückgang der Sekundärbewegungen und aus effizienteren erstinstanzlichen Verfahren ergeben. Wenn der Schwerpunkt auf Serviceleistungen, Sach- und Prüfungskompetenz gelegt wird, dürfte die bevorzugte Option zu einem Rückgang der Rechtsbehelfsverfahren mit den daraus resultierenden Einsparungen an Verwaltungs- und Finanzmitteln führen. Angaben zufolge können sich die Kosten eines Asylverfahrens verdoppeln, wenn ein Rechtsbehelf eingelegt wird. 2007 waren es schätzungsweise 110 846 Rechtsbehelfe. Weniger Rechtsbehelfsverfahren würden überdies weniger Kosten für Betreuungsleistungen bedeuten. Betreuungsleistungen kosten jährlich im Durchschnitt 11 000 EUR pro Person. Während erstinstanzliche Verfahren in der Regel in sechs Monaten abgeschlossen werden, dauern Rechtsbehelfsverfahren in vielen Fällen mindesten ein Jahr.

Für einzelstaatliche Maßnahmen zur Umsetzung der vorgeschlagenen Vorgaben kann eine Kofinanzierung aus dem Europäischen Flüchtlingsfonds in Höhe von 50 % oder 75 % beantragt werden.

6. Vorteile der bevorzugten Option

Die bevorzugte Option besteht darin, wesentliche Verfahrensgrundsätze, -garantien und -begriffe im Gemeinschaftsrecht zu verankern. Mit dieser Option ist es möglich, durch Angleichung der Verfahrensvorschriften unionsweit gleiche Bedingungen für die Zuerkennung des Schutzstatus in den Mitgliedstaaten herzustellen und eine bessere Lastenverteilung unter den Mitgliedstaaten zu erreichen. Sie leistet gleichzeitig einen wichtigen Beitrag zu dem Ziel der EU, die Achtung des Rechts auf Asyl, des Grundsatzes der Nichtzurückweisung und ganz allgemein der Grundrechte zu gewährleisten.

Von der bevorzugten Option wird erwartet, dass sie durch ihre Betonung auf Serviceleistungen, Sach- und Prüfungskompetenz und den Ansporn für die Mitgliedstaaten, innerhalb einer angemessenen Frist tragfähige Entscheidungen in erster Instanz zu treffen, Effizienz und Qualität der Verfahren gleichermaßen verbessert. Damit soll es den Mitgliedstaaten erstens ermöglicht werden, bei unterschiedlich zusammengesetzten Gruppen von Ankömmlingen rascher zwischen Asylsuchenden und anderen Migranten unterscheiden zu können, und zweitens negative erstinstanzliche Entscheidungen besser zu fundieren. Drittens soll das Asylpersonal auf diese Weise in die Lage versetzt werden, unbegründete oder missbräuchliche Anträge leichter zu erkennen, und viertens sollen damit die Mitgliedstaaten in ihren Bemühungen unterstützt werden, abgewiesene Asylbewerber aus ihrem Hoheitsgebiet zu entfernen.

7. Kontrolle und Bewertung

Kontrolle und Bewertung erfolgen in Form eines Bewertungsberichts der Kommission, der alle fünf Jahre vorzulegen ist. Zur Erörterung von Problemen bei der Umsetzung der Vorschriften und zum Austausch bewährter Verfahren unter den Mitgliedstaaten werden weiterhin regelmäßig Expertentreffen stattfinden. Um aktuelle Informationen über die Umsetzung der Richtlinie in den Mitgliedstaaten wird sich vor allem das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen kümmern.

[1] Für einen Asylbeamten werden durchschnittliche Arbeitskosten je geleisteter Stunde von 23,84 EUR zugrunde gelegt.

LV

(...PICT...)|EIROPAS KOPIENU KOMISIJA|

Briselē, 21.10.2009

SEC(2009) 1377 galīgā redakcija

KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS,

kas pievienots priekšlikumam EIROPAS PARLAMENTA UN PADOMES DIREKTĪVAI par minimāliem standartiem attiecībā uz dalībvalstu procedūrām, ar kurām piešķir un atņem starptautisko aizsardzības statusu Ietekmes novērtējuma kopsavilkums {COM(2009) 554} {SEC(2009) 1376}

1. Problēmas izklāsts

Neraugoties uz pasākumiem, kurus pieņēma Kopējās Eiropas patvēruma sistēmas (KEPS) pirmajā posmā, patvēruma meklētājiem aizvien ir ļoti dažādas iespējas attiecībā uz starptautiskās aizsardzības statusu atkarībā no tā, kurā ES dalībvalstī tiek izskatīti to pieteikumi. Vairums respondentu, kas piedalījās apspriedēs par Zaļo grāmatu, norādīja uz nopietniem trūkumiem Padomes 2005. gada 1. decembra Direktīvā 2005/85/EK (turpmāk — Patvērumu procedūru direktīva jeb direktīva), kuri spēj radīt aizsardzības nepilnības un repatriēšanas ( refoulement ) risku.

Lielākā daļa direktīvas noteikumu nav obligāti, tādējādi ļaujot dalībvalstīm turpināt piemērot tajās spēkā esošos valsts tiesību aktus. Tas ir radījis konsekvences trūkumu visā ES un neskaidrības pieteikuma iesniedzējiem, tādējādi ir sarežģīti runāt par kopējo patvēruma sistēmu. Saskaņā ar patvēruma statistiku neskaidrības un iespējas izdarīt atkāpes ir radījušas lielas atšķirības Kvalifikācijas direktīvas piemērošanā. Var minēt tikai dažus piemērus:

· rādītāji par kopējiem pozitīvajiem lēmumiem dažādās dalībvalstīs 2007. gadā svārstījās no 52,2 % Luksemburgā līdz 27,5 % Vācijā un līdz 0,8 % Grieķijā,

· dažādās dalībvalstīs laikposmā no 2005. līdz 2007. gadam būtiski atšķīrās atzīšanas līmenis attiecībā uz tās pašas pilsonības pieteikuma iesniedzējiem, piemēram, attiecībā uz patvēruma meklētājiem no Krievijas (lielākoties čečenu izcelsmes) rādītājs svārstījās no 63 % Austrijā līdz 0 % Slovākijā.

Ietekmes novērtējumā apskatīti jautājumi, kuri ir izrādījušies vispretrunīgākie un, iespējams, dalībvalstu starpā izraisīs dažādu reakciju, kā arī attiecībā uz kuriem nepieciešami papildu finansiālie ieguldījumi, proti:

· šķēršļi, pieprasot starptautiskās aizsardzības statusu,

· administratīvo kļūdu iespējamība,

· atšķirīgi procesuālie jēdzieni,

· bažas par lēmumu pieņemšanas efektivitāti un kvalitāti.

2. Pievienotā vērtība rīcībai ES mērogā un subsidiaritātes principa ievērošana

Tamperes sanāksmes secinājumos paredzēts, ka Kopējā Eiropas patvēruma sistēmā īstermiņā būtu jāietver kopēji standarti taisnīgām un efektīvām patvēruma piešķiršanas procedūrām un ilgtermiņā —  Kopienas noteikumi kopējas patvēruma piešķiršanas procedūras izveidei Eiropas Kopienā . Hāgas programmā paredzēts mērķis Kopējās Eiropas patvēruma sistēmas otrajā posmā izveidot kopēju patvēruma piešķiršanas procedūru Eiropas Savienībā.

Kopējās Eiropas patvēruma sistēmas izveide kļuva par ES prioritāti vairāku iemeslu dēļ. Jo īpaši dažās dalībvalstīs salīdzinājumā ar citām ir daudz lielāks to pieteikuma iesniedzēju skaits, kuri lūdz starptautiskās aizsardzības statusu. Gandrīz 1/5 pieteikumu tiek iesniegti vairākkārt. Neapšaubāmi, patvēruma meklētāji dažas dalībvalstis uzskata par „pievilcīgākiem” galamērķiem nekā citas, piemēram, 2006. gadā Beļģija, Vācija, Francija, Zviedrija un Apvienotā Karaliste saņēma vairāk nekā 3000 atkārtotus pieteikumus, turpretim Kiprā un Portugālē šādu pieteikumu skaits bija mazāk par 100. Ne visiem, kam nepieciešams aizsardzības statuss, tas tiek piešķirts.

Šādu nevienlīdzību iemesls ir pieteikumu izskatīšanas procedūru nevienmērīgā piemērošana. Tādēļ patvēruma jomā turpinās „loterija”, un līdz ar to arī veidojas patvēruma meklētāju otrreizēja plūsma starp dalībvalstīm, apdraudot Dublinas regulas pamatojumu, kas balstās uz pieņēmumu, ka pieteikuma iesniedzējiem ir piekļuve aizsardzībai saskaņā ar līdzvērtīgiem nosacījumiem visās dalībvalstīs. Šī direktīva skar Kopējās Eiropas patvēruma sistēmas būtību, jo ar to savieno un atbalsta visus instrumentus patvēruma jomā, un tās iespējamie trūkumi negatīvi ietekmē citu Kopienas noteikumu piemērošanu.

Tādēļ , lai izveidotu augstākus un saskaņotākus standartus, kuru pamatā ir spēkā esošie minimālie standarti par patvēruma piešķiršanas procedūrām, ir jārīkojas ES mērogā .

3. Politikas mērķi

Vispārīgais mērķis:

panākt augstākus aizsardzības standartus visā ES personām, kam nepieciešama starptautiskā aizsardzība.

Konkrētie mērķi:

(1) nodrošināt, ka patvēruma piešķiršanas procedūras ir pieejamas,

(2) padarīt procedūras līdzvērtīgākas,

(3) nodrošināt kopējo procesuālo līdzekļu konsekventu piemērošanu,

(4) uzlabot procedūru kvalitāti un efektivitāti,

(5) uzlabot piekļuvi efektīvai tiesiskajai aizsardzībai,

(6) nodrošināt konsekvenci starp dažādiem instrumentiem patvēruma jomā ES.

4. Politikas risinājumu varianti

Tā kā problēmas ir dažāda rakstura, nav iespējams izstrādāt vienotu visaptverošu politikas risinājumu. Tādēļ ietekmes novērtējumā ierosināts atdalīt politikas risinājumus katram politikas mērķim. Attiecībā uz katru no minētajiem politikas risinājumiem ir izklāstīti divi vai trīs leģislatīvie papildu risinājumi. Patvēruma piešķiršanas procesuālo tiesību aktu jomā tikai tiesību akti var nodrošināt sistēmisku un ilglaicīgu ietekmi uz izskatīšanas procedūru kvalitāti un lietderību. Gandrīz visi minētie papildu risinājumi ir kumulatīvi. Tos papildina plānotie praktiskie sadarbības pasākumi. Lai noteiktu vēlamā risinājuma elementus, ietekmes novērtējumā izskatīti visi papildu risinājumi salīdzinājumā ar standarta scenāriju ne tikai saistībā ar efektivitāti, lietderību un saskaņotību, bet arī to proporcionalitāti, sociālo ietekmi un ietekmi uz pamattiesībām.

Ņemot vērā ierosināto risinājumu sarežģītību, šajā kopsavilkumā ietverts tikai vēlamā politikas risinājuma galveno elementu apraksts.

i.  Status quo

Spēkā esošais tiesiskais regulējums netiktu mainīts. Komisijas veikta pārraudzība veicinātu labāku spēkā esošo standartu ievērošanu. Eiropas Kopienu Tiesas un Eiropas Cilvēktiesību tiesas lēmumi un atzinumi, kuros, piemēram, uzsvērts princips par pieteikumu rūpīgu pārbaudi, varētu samazināt patvaļīgumu direktīvas piemērošanā. Tomēr šādām tendencēm būtu ad hoc , nevis sistēmisks raksturs. Saskaņā ar direktīvu aizvien turpinātu īstenot atšķirīgas patvēruma piešķiršanas procedūras, bet, iespējams, mazākā mērā, ko veicinātu praktiska sadarbība, jo īpaši, ja Eiropas Patvēruma atbalsta birojs izstrādātu mācību programmas vai sniegtu konkrētu profesionālu atbalstu, vajadzības gadījumā izmantojot ekspertu tīklu.

ii. Nodrošināt piekļuvi patvēruma piešķiršanas procedūrām

- nodrošināt kompetentu iestādi, kas atbild par starptautiskās aizsardzības pieteikumu reģistrēšanu,

- precizēt, ka policijas darbiniekiem, miesassargiem un citu iestāžu darbiniekiem, pie kuriem, iespējams, vērsīsies persona, kas vēlas iesniegt starptautiskās aizsardzības pieteikumu, būtu jāsaņem skaidri norādījumi par to, kā rīkoties šādos gadījumos, tostarp jāparedz pienākums nodot pieteikumu kompetentajai iestādei,

- ieviest pienākumu informēt par procedūrām, kuras attiecas uz pieteikuma iesniegšanu, konsultēšanas un mutiskās tulkošanas pakalpojumiem, kas ir pieejami de facto patvēruma meklētājiem, kuri ierodas robežšķērsošanas punktos,

- paredzēt pienākumu dalībvalstīm reģistrēt pieteikumus saprātīgā laikposmā,

- pārskatīt noraidījuma pamatojumu un ieviest kārtību, kas ļauj pieteikuma iesniedzējam izteikt savu viedokli par pamatojumu un informāciju, ko iestādes plāno izmantot par pamatu lēmuma pieņemšanā,

- svītrot jēdzienu par drošu Eiropas trešo valsti.

iii. Uzlabot procesuālās garantijas

- atcelt atkāpes no pamatprincipiem un garantijām, kā arī nodrošināt bezmaksas juridisko palīdzību nepavadītām nepilngadīgajām personām un citiem patvēruma meklētājiem, kuriem nav finansiālo līdzekļu pirmās instances procedūrās,

- pārliecināties, ka izdošanas līgumi netiek izmantoti, lai patvēruma pieprasītāju nosūtītu atpakaļ uz viņa/viņas izcelsmes valsti,

- piešķirt tiesības patvēruma pieprasītājam piekļūt personiskās intervijas ziņojumam un izteikt par to viedokli, pirms tiek pieņemts lēmums par viņa/viņas pieteikumu,

- nodrošināt, ka personiskās intervijas laikā saziņa notiek valodā, kurā pieteikuma iesniedzējs spēj sazināties un pienācīgi izklāstīt savā pieteikumā ietverto informāciju.

iv. Uzlabot līdzvērtīgu piekļuvi aizsardzībai attiecībā uz personām ar īpašām vajadzībām

- ieviest jēdzienu — pieteikuma iesniedzējs ar īpašām vajadzībām,

- nodrošināt tiesības bērnam iesniegt starptautiskās aizsardzības pieteikumu, svītrot pašreiz spēkā esošo iespēju atturēties no pārstāvja iecelšanas gadījumos, kad nepavadīta nepilngadīgā persona ir 16 gadus veca vai vecāka,

- definēt prasības aizbildnim un precizēt aizbildņa tiesības iesniegt patvēruma pieteikumu nepavadītas nepilngadīgās personas vārdā,

- pieprasīt dalībvalstīm informēt katru pilngadīgo personu individuāli par viņa/viņas tiesībām iesniegt atsevišķu starptautiskās aizsardzības pieteikumu un sniegt apgādājamajām pilngadīgajām personām iespēju informēt atbildīgās iestādes darbiniekus par saviem individuālajiem apstākļiem,

- definēt tiesu medicīnas ziņojumu nozīmi un to iegūšanas procedūras, lai dokumentētu spīdzināšanas pazīmes, sniegt spīdzināšanu pārcietušajām personām vajadzīgo laiku, lai tās sagatavotos personiskajai intervijai par attiecīgo pieteikumu, kā arī ieviest ar dzimumu un vecumu saistītas prasības pieteikuma iesniedzēju intervēšanai,

- precizēt, ka, piemērojot direktīvu, pienācīgi jāņem vērā dzimumu apsvērumi un starptautiskās saistības bērna tiesību jomā un attiecībā uz spīdzināšanu pārcietušajām personām, personām ar garīgiem traucējumiem, kā arī nepavadītām nepilngadīgajām personām nepiemēro paātrinātas procedūras, kuru pamatā ir jēdziens par acīmredzami nepamatotiem pieteikumiem,

- nepiemērot nepavadītām nepilngadīgajām personām robežprocedūras un procedūras, kuras attiecas uz drošu trešo valsti,

- nodrošināt, ka patvēruma piešķiršanas jomā iesaistīto darbinieku mācību programmās ietver jautājumus, kas attiecas uz dzimumu, traumām un vecumu.

v. Tuvināt paātrinātās procedūras

- ieviest ierobežotu un izsmeļošu iemeslu sarakstu paātrināto procedūru piemērošanai, kura pamatā ir jēdziens par acīmredzami nepamatotiem pieteikumiem, vienlaikus paturot dalībvalstīm piešķirtās pilnvaras prioritārā kārtībā izskatīt citas prasības,

- pieprasīt dalībvalstīm organizēt personiskās intervijas un precizēt, ka atbildīgajai iestādei būtu jādod vajadzīgais laiks veikt attiecīgā pieteikuma rūpīgu pārbaudi.

vi. Paskaidrot jēdzienu par drošu izcelsmes valsti

- svītrot jēdzienu par drošām izcelsmes valstīm no minimālā kopējā saraksta, kā arī atkāpes no būtiskiem kritērijiem, ar ko trešām valstīm piešķir drošas izcelsmes valsts statusu valsts mērogā,

- nodrošināt regulāru pārskatu par situāciju trešās valstīs, kuras uzskata par drošām izcelsmes valstīm.

vii. Uzlabot piekļuvi efektīvai tiesiskajai aizsardzībai

- paskaidrot, ka pārskata jomā jāietver gan fakti, gan tiesiskie jautājumi vismaz tajās procedūrās, ko veic pirmās instances tiesā vai tribunālā, un tā pamatā jābūt ex nunc novērtējumam par aizsardzības vajadzībām,

- noteikt, ka pirmās instances lēmuma pārsūdzībai ir apturoša ietekme, tomēr paredzot atsevišķus izņēmumus. Pēdējā gadījumā tiesa (tribunāls) katrā konkrētajā gadījumā var veikt pagaidu pasākumus,

- nodrošināt, ka tiesām (tribunāliem) ir neierobežotas tiesības saņemt materiālus, kurus atbildīgā iestāde izmantojusi par pamatu lēmuma pieņemšanā,

- paredzēt saprātīgus termiņus pārsūdzības iesniegšanai pret pirmās instances lēmumiem.

viii. Uzlabot konsekvenci starp dažādiem instrumentiem patvēruma jomā ES

- noteikt direktīvā vienotas patvēruma piešķiršanas procedūras galvenos elementus,

- paplašināt direktīvas noteikumu piemērošanas jomu par bēgļa statusa atņemšanu, tajā ietverot alternatīvā aizsardzības statusa atņemšanu,

- precizēt, ka minētā direktīva attiecas uz personām, kurām piemēro Dublinas procedūras, un ka jēdziens par pieteikuma netiešu atsaukšanu neattiecas uz personām, kas saskaņā ar Dublinas regulu ir pārsūtītas uz atbildīgo dalībvalsti.

ix. Paaugstināt lēmumu pieņemšanas efektivitāti un kvalitāti

- samazināt to spēkā esošo atkāpju skaitu, kuras attiecas uz vienas atbildīgās iestādes principu,

- nodrošināt, ka atbildīgajai iestādei ir pietiekams skaits kompetentu darbinieku,

- ieviest minimālās prasības attiecībā uz intervijas saturu,

- precizēt minimālās prasības par mācību programmu saturu;

- apvienot turpmāko pieteikumu izskatīšanas procedūru un pieņemamības procedūru,

- pieprasīt dalībvalstij ņemt vērā turpmākus paziņojumus, pirms attiecīgajā jautājumā tiek pieņemts galīgais lēmums,

- noteikt saprātīgu termiņu pirmās instances lēmumu pieņemšanai pēc būtības.

5. Ietekmes novērtējums

Katrs papildu risinājums atšķirīgā mērā ietekmē šādas jomas:

· tiktu ievērojami samazināts administratīvo kļūdu skaits patvēruma piešķiršanas procedūrās, tā kā tiktu uzlabota piekļuve aizsardzībai un tiesas pieejamībai , pateicoties uzlabotām procesuālajām garantijām, labākai konsekvencei starp patvēruma piešķiršanas instrumentiem un uzlabotai lēmumu pieņemšanas kvalitātei,

· uzlabota piekļuve sociālajai aizsardzībai , jo personām, kas meklē patvērumu, būtu vairāk iespēju piekļūt patvēruma piešķiršanas procedūrām un attiecīgā gadījumā iegūt aizsardzību, tostarp vajadzīgo sociālo un veselības aprūpi. Tas pats attiecas uz labāku sabiedrības veselību,

· uzlabota vienlīdzība/nediskriminācija : jo īpaši noteikumi, ar ko veicina de facto vienlīdzību patvēruma piešķiršanas procedūrās (īpašas garantijas sievietēm un neaizsargātiem patvēruma pieprasītājiem), noteikumi par piekļuvi efektīvai tiesiskajai aizsardzībai un uzlabotām procesuālajām garantijām ir vēlamā risinājuma galvenie elementi, kas uzlabos kvalitāti un nediskrimināciju,

· laba pārvaldība : to varētu labāk sasniegt dalībvalstu mērogā, ieviešot vienu atbildīgo iestādi, kā arī nodrošinot darbiniekus, kuriem ir vajadzīgās prasmes un pieredze.

Jo īpaši sarežģīti ir noteikt izmaksas, kas saistītas ar pārmaiņām Kopējā Eiropas patvēruma sistēmā. Aizsardzību piešķir, izskatot katru gadījumu atsevišķi , saskaņā ar sarežģītu analīzi konkrētajā situācijā, un tā ir atkarīga no vairākiem juridiskajiem un faktiskajiem apstākļiem. Nav datu par to, kāpēc noteiktā laikposmā dažus pieteikumus pieņēma, bet citus noraidīja. Patvēruma meklētāju plūsmas apjomu vai profilu nevar paredzēt nākamajam gadam, pamatojoties uz datiem par iepriekšējo gadu. Pieejamās norādes attiecībā uz vēlamā risinājuma galvenajiem elementiem ir šādas.

Desmit dalībvalstis, kuras, iespējams, ietekmētu paredzētie noteikumi par personiskajām intervijām, 2008. gadā kopumā reģistrēja 111 650 pieteikuma iesniedzējus. Ja pieejamība intervijām uzlabojas par 5 %, ierosinātais risinājums ietekmēs vismaz 5582 pieteikuma iesniedzējus, un tam būs nepieciešami EUR 266 149,76 gadā Aprēķinu pamatā ir patvēruma jomā iesaistīto darbinieku vidējās darba izmaksas stundā (EUR 23,84). . Piecas dalībvalstis, kuras ietekmētu paredzētie pasākumi par piekļuves atvieglošanu procedūrām pie jūras robežām, 2008. gadā reģistrēja 56 985 pieteikuma iesniedzējus. Noteikumi par bezmaksas juridisko palīdzību pirmajā instancē ietekmētu vismaz 11 dalībvalstis, kuras 2008. gadā reģistrēja 125 255 pieteikuma iesniedzējus. Līdz pat 48 400 personām (20 % no visiem pieteikuma iesniedzējiem) būtu vajadzīgi paredzētie pasākumi, kuri attiecas uz spīdzināšanas upuriem. Aptuveni 45 140 personas varētu gūt labumu no labākas piekļuves efektīvai tiesiskajai aizsardzībai 8 dalībvalstīs. Vēlamā risinājuma iespējamās vispārīgās administratīvās izmaksas tiek lēstas EUR 2 857 555 apmērā.[1]

Aprēķinu pamatā ir patvēruma jomā iesaistīto darbinieku vidējās darba izmaksas stundā (EUR 23,84).

Daudzas izmaksas lielā mērā kompensētu finansiālie ieguvumi ilgtermiņā. Samazinot pieteikuma iesniedzēju otrreizējo plūsmu un uzlabojot procedūras pirmajā instancē, var iegūt potenciālus ietaupījumus. Uzsākot sniegt pakalpojumus, piesaistot ekspertus un veicot pārbaudes, vēlamajam risinājumam būtu jāsamazina pārsūdzību skaits, tādējādi radot administratīvus un finansiālus ietaupījumus. Ir norādes, ka pārsūdzības var divkāršot patvēruma pieteikuma izmaksas. 2007. gadā tika iesniegtas aptuveni 110 846 pārsūdzības. Turklāt tas nozīmētu ar reģistrācijas pakalpojumiem saistīto izmaksu samazināšanu. Vidēji reģistrācija vienam cilvēkam var izmaksāt EUR 11 000 gadā, turpretim paredzamais procedūru ilgums pirmajā instancē ir 6 mēneši, turpretim pārsūdzības procedūras bieži vien ilgst vismaz 1 gadu.

Saskaņā ar Eiropas Bēgļu fondu līdzfinansējums attiecībā uz valsts pasākumiem priekšlikuma standartu īstenošanai ir pieejams 50 % vai 75 % apmērā.

6. Risinājumu salīdzinājums

Ar ierosināto risinājumu Kopienas tiesību aktos nosaka būtiskus procesuālos principus, aizsardzības pasākumus un jēdzienus. Saskaņojot procesuālos pasākumus, ar vēlamo risinājumu ir iespēja nodrošināt piekļuvi aizsardzībai saskaņā ar vienlīdzīgiem nosacījumiem visā Eiropas Savienībā un panākt labāku sloga sadalījumu visās dalībvalstīs. Turklāt tas ir arī būtisks solis, lai sasniegtu ES mērķi nodrošināt to, ka tiek ievērotas tiesības uz patvērumu, nerepatriēšanas princips un pamattiesības kopumā.

Paredzams, ka ar vēlamo risinājumu uzlabos gan procedūru efektivitāti, gan kvalitāti, uzsākot pakalpojumu sniegšanu, ieteikumu un ekspertu zināšanu izmantošanu, kā arī ierosinot dalībvalstis saprātīgā laikposmā sniegt izsvērtus lēmumus pirmajā instancē. Tam vajadzētu (i) sniegt iespēju dalībvalstīm ātrāk noskaidrot, kuras personas jauktās migrantu plūsmās ir uzskatāmas par patvēruma meklētājiem, (ii) uzlabot pirmās instances negatīvu lēmumu pamatojamību, (iii) ar patvēruma jautājumiem saistītajiem darbiniekiem ļaut labāk identificēt nepamatotus un ļaunprātīgus pieteikumus, (iv) atbalstīt dalībvalstu centienus panākt nepieņemto patvēruma meklētāju izceļošanu no to teritorijas.

7. Uzraudzība un novērtēšana

Komisija ik pēc pieciem gadiem sagatavos ziņojumu par uzraudzības un novērtēšanas pasākumiem. Notiks regulāras ekspertu sanāksmes, lai apspriestu īstenošanas problēmas un apmainītos ar labāko praksi dalībvalstu starpā. Eiropas Patvēruma atbalsta birojam būs būtiska nozīme atjauninātas informācijas apkopošanā par direktīvas īstenošanu dalībvalstīs.

[1] Aprēķinu pamatā ir patvēruma jomā iesaistīto darbinieku vidējās darba izmaksas stundā (EUR 23,84).

MT

(...PICT...)|KUMMISSJONI TAL-KOMUNITAJIET EWROPEJ|

Brussel 21.10.2009

SEG(2009) 1377 finali

DOKUMENT TA’ ĦIDMA MILL-PERSUNAL TAL-KUMMISSJONI

mehmuż mal- Proposta għal DIRETTIVA TAL-PARLAMENT EWROPEW U TAL-KUNSILL dwar standards minimi għal proċeduri fl-Istati Membri għall-għoti u l-irtirar tal-protezzjoni internazzjonali Sommarju tal-Valutazzjoni tal-Impatt {KUMM(2009) 554} {SEG(2009) 1376}

1. Id-definizzjoni tal-problema

Minkejja l-miżuri adottati fl-ewwel fażi tas-Sistema Ewropea Komuni għall-Ażil (CEAS), dawk li jfittxu l-ażil xorta għandhom prospetti differenti ħafna li jsibu l-protezzjoni internazzjonali skont fejn fl-UE l-applikazzjonijiet tagħhom jiġu eżaminati. Il-parti l-kbira tal-persuni li wieġbu għall-Green Paper indikaw nuqqasijiet serji fid- Direttiva tal-Kunsill 2005/85/KE tal-1 ta' Diċembru 2005 (‘Id-Direttiva dwar il-Proċeduri għall-Ażil' jew ‘id-Direttiva’) li jistgħu jiftħu nuqqasijiet fil-ħarsien u jwasslu għal riskju ta’ refoulement (rifjut).

Il-parti l-kbira tad-dispożizzjonijiet tad-Direttiva huma fakultativi u ppermettew lill-Istati Membri (SM) li jkomplu bil-proċeduri eżistenti. Dan irriżulta f’inkonsistenzi fl-UE u inċertezza għall-applikanti li jrendi l-kunċett ta’ sistema komuni għall-ażil tassew diffiċli. Kif intwera' mill-istatistika dwar l-ażil, l-ambigwitajiet u l-possibbiltajiet għal derogi wasslu għal diverġenza wiesgħa fl-applikazzjoni tad-Direttiva ta’ Kwalifika (DK). Biex insemmu xi eżempji:

· Il-perċentwali tat-total tad-deċiżjonijiet pożittivi fid-diversti Stati Membri fl-2007 tvarja bejn 52.2% fil-Lussemburgu għal 27.5% fil-Ġermanja, għal 0.8% fil-Greċja;

· Ir-rati ta’ għarfien fid-diversi Stati Membri għal applikanti tal-istess nazzjonalità għall-perjodu 2005-2007 varjaw sostanzjalment: pereżempju, għal dawk il-persuni li talbu l-ażil mir-Russja (l-iktar ta’ oriġini Ċeċena), minn 63% fl-Awstrija għal 0% fis-Slovakkja.

Il-valutazzjoni tal-impatt jiffoka fuq il-kwistjonijeit li huma l-iktar kontroversjali u li huma l-iktar suxxettibbli li jqajjmu reazzjoni differenti bejn l-Istati Membri, u li jeħtieġu investiment finanzjarji addizzjonali, fosthom:

· Ostakli għat-talba ta’ protezzjoni internazzjonali;

· Spazju għal żbalji amministrattivi;

· Ideat proċedurali diverġenti;

· Tħassib dwar effiċjenza u kwalità tat-teħid ta’ deċiżjonijiet.

2. Valur miżjud tal-azzjoni tal-UE u rispett għall-prinċipju tas-sussidjarjetà

Il-Konklużjonijiet ta' Tampere jipprevedu li Sistema Ewropea Komuni ta' Ażil (SEKA) għandha tinkludi, fuq żmien qasir, standards komuni għal proċeduri ġusti u effiċjenti tal-ażil , u fuq żmien twil, regoli Komunitarji li jwasslu għal proċedura komuni tal-ażil fil-KE . Il-Programm tal-Aja stabilixxa bħala għan tas-SEKA tat-tieni fażi t-twaqqif ta' proċedura komuni għall-ażil fl-Unjoni.

L-iżvilupp ta’ SEKA saret priorità tal-UE minħabba fatturi diversi. B’mod partikolari, uħud mill-Istati Membri jirċievu numru ikbar ta' applikanti għall-protezzjoni internazzjonali minn oħrajn. Kważi kull applikazzjoni minn ħamsa hija talba multipla. Evidentement il-persuni li jfittxu l-ażil isibu ċerti Stati Membri destinazzjoni iktar “attraenti” minn oħra pereżempju fl-2006, il-Belġju, il-Ġermanja, Franza, l-Iżvezja u r-Renju Unit irċevew iktar minn 3000 talba multipla filwaqt li Ċipru u l-Portugall irċevew inqas minn 100. Xi persuni li jeħtieġu l-protezzjoni mhix qed tingħatalhom.

Raġuni għall-dawn id-disparitajiet hija l-applikazzjoni mhux uniformi ta’ proċeduri għall-eżaminazzjoni tal-applikazzjonijiet. Dan wassal għal kontinwazzjoni tal-“lotterija” tal-ażil u, konsegwentement, movimenti sekondarji bejn l-Istati Membri, li jimminaw il-ġustifikazzjoni tar-Regolament ta’ Dublin li huwa bbażat fuq l-assunzjoni li l-applikanti għandhom aċċess għall-protezzjoni taħt kundizzjonijiet ekwivalenti fl-Istati Membri kollha. Id-Direttiva hija fiċ-ċentru tas-SEKA, minħabba li tikkollega u tappoġġja l-istrumenti kollha tal-ażil, u kwalunkwe nuqqasijiet fiha jaffettwaw b’mod negattiv l-applikazzjoni tar-regoli Komunitarji l-oħra.

Għalhekk l-azzjoni mill-UE hija meħtieġa biex jinkisbu standards ogħla u iktar armonizzati, ibbażati fuq l-istandards minimi eżistenti dwar proċeduri għall-ażil.

3. L-għanijiet tal-politika

Għan ġenerali:

Biex jinkisbu standards ogħla ta’ protezzjoni fl-UE għall-persuni li jeħtieġu protezzjoni internazzjonali.

Għanijiet speċifiċi:

(1) Biex tiġi żgurata l-aċċessibbiltà tal-proċeduri għall-ażil;

(2) Biex titjieb l-imparzjalità tal-proċeduri;

(3) Biex tiġi żgurata applikazzjoni konsistenti tad-dispożitivi proċedurali komuni;

(4) Biex titjieb il-kwalità u l-effiċjenza tal-proċeduri;

(5) Biex jitjieb l-aċċess għal rimedju effettiv;

(6) Biex tiġi żgurata konsistenza bejn l-istrumenti tal-ażil tal-UE differenti.

4. Alternattivi tal-politika

In-natura diversa tal-problemi jagħmilha impossibbli l-dentifikazzjoni ta' alternattiva ta' politika li tkopri l-ħtiġijiet kollha. Għalhekk, il-Valutazzjoni tal-Impatt tipproponi għażliet separati ta’ politika għal kull għan politiku. Tnejn jew tliet sottoalternattivi huma deskritti għal kull wieħed minn dawn l-għażliet ta’ politika. Fil-qasam tal-leġiżlazzjoni proċedurali tal-ażil, biss miżuri leġiżlattivi jistgħu jiżguraw impatt sistemiku u sostenibbli dwar il-kwalità u l-effiċjenza tal-proċeduri ta’ eżaminazzjoni. Dawn is-sottogħażliet huma kważi kollha kumulattivi. Huma akkumpanjati minn attivitajiet ta’ kooperazzjoni prattiċi previsti. Biex jiġu ddeterminati l-elementi tal-alternattiva ppreferuta, il-Valutazzjoni tal-Impatt jevalwa s-sottoalternattivi kollha fuq l-isfond tax-xenarju bażi fir-rigward ta’ effettività, effiċjenza u koerenza, kif ukoll fir-rigward tal-proporzjonalità tagħhom u l-impatti soċjali tagħhom u l-impatti fuq id-drittijiet fundamentali.

Minħabba l-livell ta’ kumplessità tal-għażliet ta’ politika proposti, din it-taqsira hija limitata għal deskrizzjoni tal-elementi ewlenin li jiffurmaw l-alternattiva ta' politika preferuta.

i. Status quo

Il-qafas legali eżistenti jibqa’ ma jinbidilx. Il-monitoraġġ mill-Kummissjoni tikkontribwixxi għal konformità aħjar mal-istandards komuni. Id-deċiżjonijiet u l-konklużjonijiet tal-Qorti Ewropea tal-Ġustizzja u l-Qorti Ewropea għad-Drittijiet tal-Bniedem li, pereżempju, jenfasizzaw il-prinċipju għal skrutinju rigoruż tal-applikazzjonijiet, jistgħu jnaqqsu l-arbitrarjetà fl-applikazzjoni tad-direttiva. Madankollu, dawn l-iżviluppi jkunu ta’ natura ad hoc u mhux systemika. Proċeduri differenti tal-għażil kif permessi mid-direttiva jistgħu jkomplu għalkemm possibbilment imnaqqsa permezz tal-kooperazzjoni prattika b’mod partikolari jekk l-Uffiċċju Ewropew għall-Appoġġ tal-Ażil jiżviluppa programmi ta’ taħriġ jew jipprovdi appoġġ speċjali speċifiku meta jkun meħtieġ permezz ta’ ġabra ta’ esperti.

ii. Jiġi żgurat aċċess għall-proċeduri tal-ażil

- provvediment ta’ awtorità kompetenti responsabbli għall-applikazzjonijiet għall-protezzjoni internazzjonali;

- speċifikazzjoni li l-pulizija, il-gwardjani tal-fruntiera u awtoritajiet oħra li jistgħu jiġu indirizzati minn persuna li tixtieq tippreżenta applikazzjoni għal protezzjoni internazzjonali għandhom jiġu pprovduti b’istruzzjonijiet ċari dwar kif jindirizzaw dawn il-każijiet, inkluż l-obbligu li jgħaddu l-applikazzjoni lill-awtorità kompetenti;

- introduzzjoni tal-obbligu li l-informazzjoni dwar il-proċeduri għall-preżentazzjoni ta’ applikazzjoni, l-għoti ta’ pariri u s-servizzi ta’ interpretazzjoni jkunu aċċessibli għal persuni li jfittxu l-ażil de facto li huma preżenti fil-punti ta’ dħul;

- il-provvediment għall-obbligu ta’ Stati Membri li jirreġistraw l-applikazzjoni fi żmien raġonevoli;

- ir-reviżjoni tar-raġunijiet ta’ inammissibbiltà u l-provvediment ta’ arranġamenti li jippermettu lil applikant jagħti l-opinjonijiet tiegħu/tagħha fir-rigward tar-raġunijiet u l-informazzjoni li dwarha l-awtoritajiet bi ħsiebhom jibbażaw id-deċiżjoni tagħhom;

- it-tħassir tal-idea ta’ pajjiż terz sikur Ewropew.

iii. Titjib fil-garanziji proċedurali

- l-eliminazzjoni ta’ derogi mill-prinċipji bażiċi u garanziji u l-provvediment għal għajnuna legali b’xejn lil minuri mhux akkumpanjati kif ukoll applikanti oħra għall-ażil li m’għandhomx ir-riżorsi finanzjarji fil-proċeduri ta' prim'istanza;

- l-iżgurar li t-trattati ta’ estradizzjoni ma jintużawx biex applikant għall-għażil jiġi ritornat għall-pajjiż ta’ oriġini tiegħu;

- l-intitolament għal applikant għall-ażil tal-aċċess u l-possibbiltà li jikkummenta dwar ir-rapport ta' intervista personali qabel ma tittieħed deċiżjoni dwar l-applikazzjoni tiegħu/tagħha;

- il-provvediment li l-komunikazzjoni matul intervista personali għandha ssir f’ilsien li fih l-applikant jista’ jikkomunika u jippreżenta l-elementi tal-applikazzjoni tiegħu/tagħha kif xieraq.

iv. it-titjib fl-aċċess indaqs għall-protezzjoni għal persuni bi bżonnijiet speċjali

- l-introduzzjoni tal-idea tal-applikanti bi bżonnijiet speċjali;

- il-provvediment għal dritt ta’ minuri li jippreżenta applikazzjoni għal protezzjoni internazzjonali, l-eliminazzjoni tal-possibbiltà attwali ta’ nuqqas minn ħatra ta’ rappreżentant meta minur ikun ta’ 16-il sena jew iktar;

- id-definizzjoni tal-kwalifiki ta’ gwardjan u l-ispeċifikar tad-dritt tal-gwardjan ta’ applikazzjoni għall-ażil f’isem minur mhux akkumpanjat;

- ir-rekwiżit li l-Istati Membri jinfurmaw lil kull adult waħdu dwar id-dritt tiegħu/tagħha li jippreżenta applikazzjoni separata għal protezzjoni internazzjonali u li l-adulti dipendenti jingħataw l-opportunità li jippreżentaw iċ-ċirkostanzi individwali tagħhom lill-persunal tal-awtorità li tiddeċiedi;

- id-definizzjoni tar-rwol u tal-proċeduri tal-kisba ta’ rapporti medikolegali biex jiġu dokumentati s-sinjali ta’ tortura, il-provvediment lis-soppraviventi tal-ħin meħtieġ biex iħejju għal intervista personali dwar is-sostanza tal-applikazzjoni tagħhom, u l-introduzzjoni ta’ rekwiżiti sensittivi għall-ugwaljanza fis-sess u fl-età għall-intervisti tal-applikanti;

- il-kjarifika li l-kunsiderazzjonijiet dwar is-sessi u l-obbligi internazzjonali fir-rigward tad-drittijiet tal-minuri għandhom jiġu kkunsidrati fl-applikazzjoni tad-direttiva u jiġu eżentati s-sopraviventi tat-tortura, persuni b'diżabbiltajiet mentali u minuri mhux akkumpanjati, minn proċeduri mħaffa' li huma bbażati fuq l-idea ta' applikazzjonijiet li huma evidentement mingħajr raġuni valida;

- l-eżenzjoni ta’ minuri mhux akkumpanjati minn proċeduri tal-fruntieri u ta' pajjżi terzi sikur;

- il-provvediment għall-inklużjoni ta’ kwistjonijiet relatati mas-sessi, it-trawmi u l-età fil-programmi ta’ taħriġ għall-persunal tal-ażil.

v. Approssimazzjoni tal-proċeduri mħaffa

- l-introduzzjoni ta’ lista limitata u eżawrijenti tar-raġunijiet għal proċeduri mħaffa, ibbażata fuq l-idea ta’ applikazzjonijiet li evidentement bla raġuni valida, filwaqt li tiġi ppreservata d-diskrezzjoni ta’ Stat Membru fl-għoti ta' prijorità lil talbiet oħra;

- ir-rekwiżit li Stat Membru jagħmel intervisti personali, u jiġi speċifikat li l-awtorità determinanti għandha tingħata żmien xieraq biex tagħmel evalwazzjoni dettaljata tal-applikazzjoni.

vi. Kjarifika tal-idea ta’ pajjiż ta’ oriġini sikur

- eliminazzjoni tal-idea ta’ lista komuni minima ta’ pajjiżi ta’ oriġini sikur u derogi mir-rekwiżiti materjali għall-ħatra ta' pajjiżi terzi bħala pajjiżi ta' oriġini sikuri fil-livell nazzjonali;

- provvediment għal reviżjoni ta’ segwitu regolari tas-sitwazzjoni fil-pajjiżi maħtura bħala sikuri.

vii. Titjieb fl-aċċess għal rimedju effettiv

- il-kjarifika li l-iskop tar-reviżjoni għandha tinkludi kemm il-fatti kif ukoll il-punti tal-liġi mill-inqas fil-proċeduri quddiem qorti tal-ewwel livell jew tribunal u li tkun ibbażata fuq evalwazzjoni ex munc tal-ħtiġijiet ta’ protezzjoni;

- il-provvediment għal effett ta’ sospensjoni awtomatika ta’ appelli kontra deċiżjonijiet fi prim'istanza suġġetti għal eċċezzjonijiet limitati. F’dan il-każ, miżuri interim jistgħu jingħataw minn qorti (tribunali) skont il-każ;

- il-provvediment għal dritt mingħajr restrizzjonijiet tal-qrati (tribunali) li jirċievu l-materjali li ntużaw bħala bażi biex tittieħed deċiżjoni mill-awtorità determinanti;

- il-provvediment għal limiti ta’ żmien raġonevoli għall-preżentazzjoni ta’ appelli kontra deċiżjonijiet ta' prim'istanza.

viii. Titjieb fil-konsistenza bejn l-istrumenti tal-ażil tal-UE differenti

- l-istabbiliment tal-elementi ewlenin ta' proċedura unika għall-ażil fid-direttiva;

- il-firxa tad-dispożizzjonijiet tad-direttiva dwar l-irtirar tal-istatut ta' refuġjat f'każijiet ta' irtirar tal-protezzjoni sussidjarja;

- l-enfażi li d-direttiva tkopri persuni li huma suġġetti għall-proċeduri ta' Dublin u li l-idea ta' rtirar impliċita tal-applikazzjoni ma tapplikax għal persuni trasferiti għall-Istat Membru responsabbli skont ir-Regolament ta' Dublin.

ix. Żieda fl-effiċjenza u l-kwalità tat-teħid ta’ deċiżjonijiet

- it-tnaqqis tad-derogi attwali mill-prinċipju ta’ awtorità determinanti unika;

- il-provvediment li awtorità determinanti għandu jkollha għadd suffiċjenti ta’ persunal kompetenti;

- l-introduzzjoni ta’ rekwiżiti minimi għall-kontenut tal-intervista;

- l-ispeċifikazzjoni tar-rekwiżiti minimi għall-kontenut tal-programmi ta’ taħriġ;

- il-fużjoni tal-proċedura għall-indirizzar ta’ applikazzjonijiet sussegwenti mal-proċedura ta’ ammissibbiltà;

- il-rekwiżit li Stati Membri jikkunsidraw rappreżentazzjonijiet ulterjuri qabel ma tittieħed deċiżjoni finali fuq is-sostanza;

- l-istabbiliment ta’ limitu ta’ żmien raġonevoli biex id-deċiżjonijiet ta' prim'istanza jiġu evalwati kif xieraq.

5. Evalwazzjoni tal-impatti

Kull waħda mill-għażliet sussidjarji għandha impatti, bi grad differenti, f’dawn l-oqsma.

· Żieda fl-aċċess għall-protezzjoni u l-ġustizzja minħabba li jitnaqqas b’mod sostanzjali l-ispazju għall-iżbalji amministrattivi fil-proċeduri għall-ażil minħabba l-proċeduri ta’ salvagwardja mtejjba, aħjar konsistenza bejn l-istrumenti tal-ażil u kwalità mtejjba fit-teħid ta’ deċiżjonijiet;

· Żieda fl-aċċess għall-protezzjoni soċjali minħabba li l-persuni li jfittxu l-ażil ikollhom iktar possibbiltajiet ta' aċċess għall-proċeduri ta' ażil u, fejn applikabbli, li jiksbu protezzjoni, inkluż is-servizzi soċjali u tal-kura tas-saħħa meħtieġa. Din l-istess kunsiderazzjoni tapplika għal saħħa pubblika aħjar;

· Żieda fl-ugwaljanza/nondiskriminazzjoni: b’mod partikolari d-dispożizzjonijiet li jippromwovu l-ugwaljanza de facto fil-proċeduri tal-ażil (garanziji speċjali għan-nisa' u applikanti vulnerabbli), id-dispożizzjonijiet dwar aċċess għal rimedju effetti u garanziji proċedurali mtejjba huma elementi ewlenin tal-alternattiva ppreferuta favur tisħiħ fl-ugwaljanza u nondiskriminazzjoni;

· Il-governanza tajba: tinkiseb aħjar fl-Istati Membri permezz tal-introduzzjoni ta’ awtorità determinanti unika u l-provvediment ta' persunal bil-kapaċitajiet u l-esperjenza meħtieġa.

Il-kwantifikazzjoni tal-ispejjeż tal-bidliet għas-SEKA hija partikolarment diffiċli. Il-protezzjoni tingħata abbażi ta’ każ b’każ , ibbażata fuq analiżi kumpless li hija speċifika għall-kuntest, u li tiddependi fuq għadd ta' ċirkostanzi legali u fattwali. Ma hemm l-ebda dejta dwar ir-raġuni li, fuq ċertu perjodu ta’ żmien, ċerti applikazzjonijiet ġew aċċettati u oħrajn rifjutati. Id-daqs jew profil tal-flussi tal-ażil ma jistgħux jiġu mbassra minn sena għal sena. L-indikazzjonijiet disponibbli li jikkonċernaw l-elementi ewlenin tal-alternattiva ppreferuta huma dawn:

Għaxar Stati Membri li jkunu potenzjalment affettwati mid-dispożizzjonijiet previsti fuq intervisti personali rċevew b’kollox 111 650 applikant fl-2008. Jekk l-aċċessibbiltà tal-intervisti titjieb b’5%, id-dispożizzjoni proposta taffettwa mill-inqas 5 582 applikant li jeħtieġ madwar EUR 266 149,76 fis-sena Stimi bbażati fuq il-medja tal-ispejjeż għal kull siegħa ta' xogħol tal-uffiċjali għall-ażil (EUR 23.84). . Ħames Stati Membri jiġu affettwati mill-miżuri previsti dwar l-iffaċilitar tal-aċċess għall-proċeduri fil-fruntiera marittima rċevew 56 985 applikant fl-2008. Dispożizzjonijiet dwar għajnuna legali mingħajr ħlas fi prim'istanza jaffettwaw mill-inqas ħdax-il Stat Membru li rċevew 125 255 applikant fl-2008. Sa 48 400 persuna (20 % tal-applikanti kollha) jistgħu jeħtieġu l-miżuri previsti li jirrigwardaw il-vittmi tat-tortura. Madwar 45 140 persuna jistgħu jibbenefikaw minn aċċess imtejjeb għal rimedju effettivi f’tmien Stati Membri. It-total tal-ispejjeż amministrattivi tal-alternattiva ppreferuta x’aktarx ikunu madwar EUR 2 857 555.[1]

Stimi bbażati fuq il-medja tal-ispejjeż għal kull siegħa ta' xogħol tal-uffiċjali għall-ażil (EUR 23.84).

Ħafna mill-ispejjeż jistgħu jiġu kumpensati minn gwadanji finanzjarja fuq terminu twil . Ekonomiji potenzjali jistgħu jirriżultaw minn movimenti sekondarji mnqassa u effiċjenza mtejba fil-proċeduri tal-prim'istanza. B’antiċipazzjoni ta’ servizzi, esperjenza u eżaminazzjonijiet, l-alternattiva ppreferuta għandha tnaqqas ir-rikors għal appelli li jwasslu għal ekonomiji amministrattivi u finanzjarji. Hemm indikazzjonijiet li appelli jistgħu jirdoppjaw l-ispiża ta’ talba għall-ażil meta tressqu 111 846 appell ġew ippreżentati fl-2007. B’żieda ma’ dan, dan ifisser tnaqqis fl-ispejjeż involuti fis-servizzi ta’ akkoljenza. Bħala medja, sena ta’ akkoljenza tista’ tiswa EUR 11 000 għal kull persuna meta t-tul prevista għall-proċeduri ta' prim'istanza huwa ta’ sitt xhur, filwaqt li proċeduri għall-appell spiss idumu mill-inqas sena.

Miżuri nazzjonali biex jiġu implimentati l-istandards tal-proposta huma eliġibbli għall-kofinanzjament mill-Fond Ewropew għar-Refuġjati b’livell ta’ 50% jew 75%.

6. Paragun tal-alternattivi

L-alternattiva preferuta tipprovdi għat-twaqqif ta’ prinċipji proċedurali essenzjali, salvagwardji u ideat fil-Liġi Komunitarja. Permezz tal-armonizzazzjoni tal-arranġamenti proċedurali, l-alternattiva preferuta għandha l-potenzjal li tiżgura l-aċċess għall-protezzjoni taħt kundizzjonijiet ekwivalenti fl-Unjoni kollha u distribuzzjoni aħjar tal-‘piż’ li jġorru l-Istati Membri. Huwa wkoll pass importanti lejn il-kisba tal-għan tal-UE li tiżgura rispett għad-dritt għall-ażil, il-prinċipju ta' non-refoulement u b'mod iktar ġenerali għad-Drittijiet Fundamentali.

L-alternattiva ppreferuta hija mistennija li ttejjeb kemm l-effiċjenza kif ukoll il-kwalità tal-proċeduri permezz tal-“antiċipazzjoni” tas-serivizzi, il-pariri u l-esperjenza u billi jitħeġġu l-Istati Membri biex jipprovdu, fi żmien raġonevoli, determinazzjonijiet robusti fi prim'istanza. Dan għandhu (i) jippermetti lill-Istati Membri li jiddistingwu iktar malajr bejn dawk li jfittxu l-ażil u migranti oħra f’wasliet imħallta, (ii) itejjeb l-abbiltà ta' difiża ta' deċiżjonijiet negattivi fi prim'istanza. (iii) jippermetti lill-persunal tal-ażil jidentifikaw aħjar il-każijiet ta’ talbiet bla raġuni valida u abbużivi; (iv) jappoġġja l-isforzi tal-Istati Membri biex jibgħatu mit-territorju dawk li ma jiġux aċċettati għall-ażil.

7. Monitoraġġ u evalwazzjoni

L-arranġamenti ta’ monitoraġġ u evalwazzjoni jkunu fl-għamla ta’ rapport ta’ evalwazzjoni mill-Kummissjoni li għandu jsir kull ħames snin. Laqgħat regolari tal-esperti għandhom ikomplu jsiru sabiex jiġu diskussi l-problemi ta’ implimentazzjoni u jsir l-iskambju tal-aħħjar prattiċi bejn l-Istati Membri. Ir-rwol tal-Uffiċċju Ewropew tal-Appoġġ għall-Ażil ikun importanti ħafna fil-ġbir tal-informazzjoni aġġornata dwar l-implimentazzjoni tad-Direttiva fl-Istati Membri.

[1] Stimi bbażati fuq il-medja tal-ispejjeż għal kull siegħa ta' xogħol tal-uffiċjali għall-ażil (EUR 23.84).

SK

(...PICT...)|KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV|

Brusel, 21.10.2009

SEK(2009) 1377 v konečnom znení

PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE

Sprievodný materiál k dokumentu Návrh SMERNICA EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY o minimálnych štandardoch pre konanie v členských štátoch o priznávaní a odnímaní medzinárodnej ochrany Zhrnutie posúdenia vplyvu {KOM(2009) 554} {SEK(2009) 1376}

1. Vymedzenie problému

Napriek opatreniam prijatým v prvej fáze spoločného európskeho azylového systému (CEAS – Common European Asylum System) majú žiadatelia o azyl stále rôzne vyhliadky na získanie medzinárodnej ochrany v závislosti od toho, v ktorom štáte EÚ sa posudzujú ich žiadosti. Väčšina respondentov v zelenej knihe poukázala na vážne nedostatky v  smernici Rady 2005/85/ES z 1. decembra 2005 („smernica o azylovom konaní“ alebo „smernica“), ktoré môžu vyvolať rozpory v oblasti ochrany a viesť k riziku vyhostenia.

Väčšina ustanovení smernice je nepovinná a umožnila členským štátom (ČŠ) pokračovať v ich existujúcich postupoch. Výsledkom je nesúlad v celej EÚ a neistota medzi žiadateľmi, ktoré spôsobujú, že je ťažké hovoriť o spoločnom azylovom systéme. Ako potvrdili štatistiky o azyle, dvojznačnosť a možnosti výnimiek viedli k značným rozdielom v uplatňovaní smernice o priznaní azylu (QD – Qualification Directive). Uvedieme len niekoľko príkladov:

· podiel úplne kladných rozhodnutí v rôznych ČŠ v roku 2007 sa pohyboval od 52,2 % v Luxembursku cez 27,5 % v Nemecku po 0,8 % v Grécku;

· miera uznania osôb v rôznych ČŠ sa v prípade žiadateľov s tou istou štátnou príslušnosťou v rokoch 2005 – 2007 značne líšila: napríklad v prípade žiadateľov o azyl z Ruska (väčšinou s čečenským pôvodom) od 63 % v Rakúsku po 0 % na Slovensku.

Posúdenie vplyvu sa zameriava na otázky, ktoré sa ukázali ako najkontroverznejšie, a je pravdepodobné, že medzi ČŠ vyvolajú rôznu reakciu a vyžiadajú si ďalšie finančné investície, konkrétne :

· prekážky možnosti požiadať o medzinárodnú ochranu ;

· priestor pre administratívnu chybu ;

· odporujúce si procesné pojmy;

· obavy týkajúce sa účinnosti a kvality rozhodovania .

2. Pridaná hodnota opatrenia EÚ a dodržiavanie zásady subsidiarity

V záveroch Európskej rady zo zasadnutia v Tampere sa uvádza, že CEAS by mal v krátkodobom horizonte zahŕňať spoločné štandardy pre spravodlivé a účinné azylové konania a v dlhodobom horizonte pravidlá Spoločenstva vedúce k spoločnému azylovému konaniu v ES. Haagsky program si za cieľ druhej fázy CEAS stanovil zavedenie spoločného azylového konania v Únii.

Vytvorenie CEAS sa stalo prioritou EÚ v dôsledku spektra faktorov. Najmä niektorým členským štátom je adresovaný oveľa vyšší počet žiadostí o medzinárodnú ochranu, ako ostatným. Takmer jednu pätinu žiadostí tvoria viacnásobné žiadosti. Žiadatelia o azyl považujú určité ČŠ za „atraktívnejšie“ destinácie ako iné, napríklad, v roku 2006 prijalo Belgicko, Nemecko, Francúzsko, Švédsko a Spojené kráľovstvo viac ako 3 000 viacnásobných žiadostí, zatiaľ čo Cyprus a Portugalsko prijali menej ako 100. Niektorým osobám, ktoré potrebujú ochranu, sa ochrana neposkytne.

Dôvodom týchto rozdielov je odlišné uplatňovanie postupov na posudzovanie žiadostí . To viedlo k pokračovaniu azylovej „lotérie“ a v dôsledku toho sekundárnym pohybom medzi ČŠ, čím sa narušuje odôvodnenie dublinského nariadenia, ktoré je založené na predpoklade, že žiadatelia majú prístup k ochrane na základe rovnakých podmienok vo všetkých ČŠ. Smernica sa týka samotnej podstaty CEAS, keďže spája a podporuje všetky azylové nástroje, a akékoľvek nedostatky v nej majú negatívny vplyv na uplatňovanie ostatných pravidiel Spoločenstva.

Na dosiahnutie vyšších a zosúladenejších noriem založených na existujúcich minimálnych štandardoch pre azylové konania je preto nevyhnutné opatrenie EÚ .

3. Ciele politiky

Všeobecný cieľ:

Dosiahnuť vyššie štandardy ochrany osôb, ktoré potrebujú medzinárodnú ochranu, v celej EÚ.

Osobitné ciele:

(1) zabezpečiť sprístupnenie azylového konania;

(2) zlepšiť nestrannosť konania;

(3) zabezpečiť jednotné uplatňovanie spoločných procesných nástrojov;

(4) zlepšiť kvalitu a účinnosť konania;

(5) zlepšiť prístup k účinnej náprave;

(6) zabezpečiť súlad medzi rôznymi azylovými nástrojmi EÚ.

4. Možnosti politiky

Odlišná povaha problémov neumožňuje stanoviť iba jednu všeobecnú politickú možnosť. V posúdení vplyvu sa preto pre každý z politických cieľov navrhujú rôzne politické možnosti. Pre každú z týchto politických možností sa potom opisujú dve alebo tri legislatívne čiastkové možnosti. Systematické a trvalé vplyvy na kvalitu a účinnosť postupov preskúmania môžu v oblasti procesných azylových právnych predpisov zabezpečiť iba legislatívne opatrenia. Čiastkové možnosti sú takmer všetky kumulatívne. Sú s nimi spojené plánované praktické činnosti v oblasti spolupráce. Aby sa stanovili prvky uprednostňovanej možnosti, v posúdení vplyvu sa posudzujú všetky čiastkové možnosti voči základnému scenáru v zmysle efektívnosti, účinnosti a súdržnosti, ale aj v zmysle ich primeranosti a ich sociálnych vplyvov a vplyvov na základné práva.

Vzhľadom na úroveň zložitosti navrhnutých možností sa toto zhrnutie obmedzuje na opis hlavných prvkov tvoriacich uprednostňovanú možnosť.

i. Status quo

Existujúci právny rámec by ostal nezmenený. Monitorovanie Komisiou by prispelo k lepšiemu súladu so súčasnými štandardmi. Rozhodnutia a zistenia ESD a Európskeho súdu pre ľudské práva (EctHR – European Court of Human Rights) , v ktorých sa, napríklad, zdôrazňuje zásada prísneho preskúmania žiadostí, by mohli znížiť ľubovôľu pri uplatňovaní smernice. Tento vývoj by však mal ad hoc a nie systémovú povahu. Rôznorodé azylové konania povolené smernicou by pokračovali, hoci by sa ich počet pravdepodobne znížil prostredníctvom praktickej spolupráce, najmä vtedy, ak by Európsky podporný úrad pre azyl vypracoval programy odbornej prípravy alebo v prípade potreby poskytol osobitnú odbornú podporu prostredníctvom skupiny odborníkov.

ii. Zabezpečenie prístupu k azylovému konaniu

- určiť príslušný orgán zodpovedný za registráciu žiadostí o medzinárodnú ochranu,

- stanoviť, že polícii, príslušníkom pohraničnej stráže a ďalším orgánom, na ktoré by sa mohla obrátiť osoba, ktorá chce podať žiadosť o medzinárodnú ochranu, by sa mali poskytnúť zrozumiteľné pokyny, ako riešiť tieto prípady, vrátane povinnosti postúpiť žiadosť príslušnému orgánu,

- zaviesť povinnosť informovať o postupoch podania žiadosti, poradenských a tlmočníckych službách, ktoré sú v skutočnosti prístupné žiadateľom o azyl, ktorí sú prítomní na miestach vstupu,

- stanoviť povinnosť ČŠ zaregistrovať žiadosti v rámci primeranej lehoty,

- revidovať dôvody neprípustnosti a stanoviť opatrenia umožňujúce žiadateľovi vyjadriť jeho stanoviská k dôvodom a informáciám, na ktorých chcú orgány založiť svoje rozhodnutie,

- vypustiť pojem európska bezpečná tretia krajina.

iii. Zlepšenie procesných záruk

- odstrániť výnimky zo základných zásad a záruk a stanoviť bezplatnú právnu pomoc maloletým bez sprievodu, ako aj ďalším žiadateľom o azyl, ktorým chýbajú finančné prostriedky v prvostupňovom konaní,

- zabezpečiť, aby sa na návrat žiadateľa o azyl do jeho krajiny pôvodu nepoužívali zmluvy o vydaní,

- poskytnúť žiadateľovi o azyl právo na prístup a vyjadrenie pripomienok k správe z osobného pohovoru pred prijatím rozhodnutia o jeho žiadosti,

- stanoviť, že komunikácia počas osobného pohovoru sa má uskutočniť v jazyku, v ktorom žiadateľ dokáže komunikovať a primerane vysvetliť prvky svojej žiadosti.

iv. Zlepšenie rovnakého prístupu k ochrane osôb s osobitnými potrebami

- zaviesť pojem žiadatelia s osobitnými potrebami,

- stanoviť právo dieťaťa na podanie žiadosti o medzinárodnú ochranu, vypustiť súčasnú možnosť upustenia od vymenovania zástupcu v prípade, keď maloletý bez sprievodu má 16 rokov alebo viac,

- vymedziť spôsobilosť opatrovníka a stanoviť právo opatrovníka na podanie žiadosti o azyl v mene maloletého bez sprievodu,

- vyžadovať od ČŠ, aby súkromne informovali každú dospelú osobu o jej práve na podanie samostatnej žiadosti o medzinárodnú ochranu a poskytli závislým dospelým osobám možnosť informovať pracovníkov rozhodujúceho orgánu o svojej individuálnej situácii,

- vymedziť úlohu a postupy na získanie lekársko-právnych správ s cieľom zdokumentovať známky mučenia, poskytnúť osobám, ktoré prežili mučenie, potrebný čas na prípravu na osobný pohovor o podstate žiadosti a zaviesť požiadavky na citlivé zaobchádzanie zohľadňujúce pohlavie a vek pri pohovoroch so žiadateľmi,

- objasniť, že otázka pohlavia a medzinárodné záväzky týkajúce sa práva dieťaťa by sa pri uplatňovaní smernice mali riadne zohľadniť a že osoby, ktoré prežili mučenie, osoby s duševným postihnutím a maloleté osoby bez sprievodu by sa mali oslobodiť od zrýchlených konaní, ktoré sú založené na pojme očividne neodôvodnené žiadosti,

- oslobodiť maloletých bez sprievodu od konaní na hraniciach a konaní v bezpečnej tretej krajine,

- stanoviť, aby sa do programov odbornej prípravy pre azylových pracovníkov začlenili otázky týkajúce sa pohlavia, traumy a veku.

v. Prispôsobovanie zrýchleného konania

- zaviesť obmedzený a úplný zoznam dôvodov na zrýchlené konanie, ktorý je založený na pojme očividne neodôvodnené žiadosti, pri zachovaní možnosti, aby ČŠ podľa vlastného uváženia uprednostnil iné žiadosti,

- vyžadovať od ČŠ, aby vykonával osobné pohovory a stanovil, že rozhodujúci orgán musí mať k dispozícii nevyhnutný čas na dôkladné posúdenie žiadosti.

vi. Objasnenie pojmu bezpečná krajina pôvodu

- vypustiť pojem minimálny spoločný zoznam bezpečných krajín pôvodu a výnimiek z vecných požiadaviek na označenie tretích krajín za bezpečné krajiny pôvodu na vnútroštátnej úrovni,

- zabezpečiť pravidelné následné preskúmanie situácie v tretích krajinách označených za bezpečné krajiny.

vii. Zlepšenie prístupu k účinnej náprave

- objasniť, že rozsah preskúmania by mal zahŕňať skutočnosti aj právne otázky prinajmenšom v prípade konania na súde prvého stupňa alebo tribunáli a mal by byť založený na posúdení ex nunc potrieb ochrany,

- stanoviť automatický odkladný účinok odvolaní proti rozhodnutiam súdu prvého stupňa pod podmienkou obmedzených výnimiek. V prípade výnimiek by dočasné opatrenia mohol schváliť súd (tribunál) individuálne od prípadu k prípadu,

- stanoviť neobmedzené právo súdov (tribunálov) prijímať materiály použité ako základ pre rozhodnutie rozhodujúceho orgánu,

- stanoviť primerané lehoty na podanie odvolaní proti rozhodnutiam súdov prvého stupňa.

viii. Zlepšenie súladu medzi rôznymi azylovými nástrojmi EÚ

- stanoviť v smernici kľúčové prvky jednotného azylového konania,

- rozšíriť ustanovenia smernice o odňatí postavenia utečenca na prípady odňatia doplnkovej ochrany,

- zdôrazniť, že smernica sa vzťahuje na osoby, ktoré podliehajú dublinskému konaniu, a že pojem implicitné späťvzatie sa nevzťahuje na osoby premiestnené do zodpovedného ČŠ podľa dublinského nariadenia.

ix. Zvýšenie účinnosti a kvality rozhodovania

- znížiť počet súčasných výnimiek zo zásady jediného rozhodujúceho orgánu,

- stanoviť, že rozhodujúci orgán by mal mať k dispozícii dostatočný počet kvalifikovaných pracovníkov,

- zaviesť minimálne požiadavky na obsah pohovoru,

- stanoviť minimálne požiadavky na obsah programov odbornej prípravy,

- zlúčiť postup posudzovania následných žiadostí s postupom týkajúcim sa prípustnosti,

- vyžadovať od ČŠ, aby pred prijatím konečného rozhodnutia o vecnom hľadisku zohľadnili ďalšie vyjadrenia,

- stanoviť primeranú lehotu na prijatie rozhodnutí súdu prvého stupňa o skutkovej podstate.

5. Posúdenie vplyvov

Každá z čiastkových možností má v rôznej miere vplyv v týchto oblastiach:

· Zlepšený prístup k ochrane a spravodlivosti, keďže priestor pre administratívnu chybu v azylovom konaní by sa značne znížil v dôsledku zlepšených procesných záruk, lepšieho súladu medzi azylovými nástrojmi a zvýšenej kvality rozhodovania;

· Zlepšený prístup k sociálnej ochrane, keďže osoby žiadajúce o azyl by mali lepšie možnosti na prístup k azylovým konaniam a prípadne na získanie ochrany, vrátane nevyhnutnej sociálnej a zdravotnej starostlivosti. Rovnaká úvaha sa vzťahuje na lepšie verejné zdravie;

· Zvýšená rovnosť/nediskriminácia : kľúčovými zložkami uprednostňovanej možnosti, ktoré posilnia rovnosť a nediskrimináciu, sú najmä ustanovenia, ktoré v skutočnosti podporujú rovnosť pri azylových konaniach (osobitné záruky pre ženy a ohrozených žiadateľov), ustanovenia o prístupe k účinnej náprave a zlepšené procesné záruky;

· Dobrá správa vecí verejných by sa v rámci ČŠ lepšie dosiahla prostredníctvom zavedenia jediného rozhodujúceho orgánu a zabezpečenia, aby pracovníci mali nevyhnutné zručnosti a odbornosť.

Stanoviť výšku nákladov na zmeny CEAS je osobitne ťažké. Ochrana sa udeľuje individuálne od prípadu k prípadu na základe komplexnej analýzy, ktorá je z hľadiska kontextu osobitná, a závisí od mnohých právnych a skutkových okolností. Neexistujú žiadne údaje o tom, prečo sa počas daného obdobia určité žiadosti schválili a iné zamietli. Veľkosť alebo profil azylových tokov sa nemôže z roka na rok predvídať. Dostupné údaje týkajúce sa základných prvkov uprednostňovanej možnosti sú tieto:

Desať ČŠ, ktoré by boli potenciálne dotknuté predpokladanými ustanoveniami o osobných pohovoroch, prijalo v roku 2008 spolu 111 650 žiadateľov. Ak sa prístupnosť pohovorov zlepší o 5 %, navrhnuté ustanovenie ovplyvní prinajmenšom 5 582 žiadateľov vyžadujúcich približne 266 149,76 EUR za rok Odhady sú založené na priemerných hodinových nákladoch na prácu azylových úradníkov (23,84 EUR). . Päť ČŠ, ktoré by boli dotknuté predpokladanými opatreniami týkajúcimi sa uľahčenia prístupu ku konaniam na námornej hranici, prijalo v roku 2008 56 985 žiadateľov. Ustanovenia o bezplatnej právnej pomoci pri prvostupňovom konaní by sa dotkli prinajmenšom 11 ČŠ, ktoré v roku 2008 prijali 125 255 žiadateľov. Plánované opatrenia vzťahujúce sa na obete mučenia by pravdepodobne potrebovalo až 48 400 osôb (20 % všetkých žiadateľov). Výhody z lepšieho prístupu k účinnej náprave by mohlo mať približne 45 140 osôb v 8 ČŠ. Pravdepodobné celkové administratívne náklady na uprednostňovanú možnosť sa odhadujú na 2 857 555 EUR.[1]

Odhady sú založené na priemerných hodinových nákladoch na prácu azylových úradníkov (23,84 EUR).

Mnoho nákladov by sa z veľkej časti mohlo kompenzovať finančnými príjmami v dlhodobom horizonte. Potenciálne úspory môžu byť výsledkom zníženého sekundárneho pohybu a zlepšenej účinnosti konaní na súdoch prvého stupňa. Presunom služieb, odborníkov a preskúmaní by sa pomocou uprednostňovanej možnosti mala znížiť miera uchyľovania sa k odvolaniam, čo by viedlo k administratívnym a finančným úsporám. Údaje naznačujú, že odvolania môžu viesť k zdvojnásobeniu nákladov na azylovú žiadosť, vzhľadom na to, že v roku 2007 bolo predložených odhadom 110 846 odvolaní. Okrem toho by to znamenalo zníženie nákladov na služby prijímania. Jeden rok prijímania môže stáť v priemere 11 000 EUR na osobu, vzhľadom na to, že predpokladaná dĺžka konaní na súde prvého stupňa je 6 mesiacov, pričom odvolacie konanie často trvá najmenej jeden rok.

Vnútroštátne opatrenia na vykonávanie štandardov návrhu sú oprávnené na spolufinancovanie z Európskeho fondu pre utečencov na úrovni 50 % alebo 75 %.

6. Porovnanie možností

Uprednostňovaná možnosť počíta so stanovením základných procesných zásad, záruk a pojmov v právnych predpisoch Spoločenstva. Po zosúladení procesných opatrení má uprednostňovaná možnosť potenciál zabezpečiť prístup k ochrane za rovnakých podmienok v celej Únii a lepšie rozloženie „záťaže“ znášanej ČŠ. Je to aj dôležitý krok k dosiahnutiu cieľa EÚ, ktorým je zabezpečenie dodržiavania práva na azyl, zásady nevyhostenia a všeobecnejšie základných práv.

Očakáva sa, že uprednostňovaná možnosť prispeje k zlepšeniu účinnosti aj kvality konaní prostredníctvom „presunu“ služieb, poradenstva a odbornosti a prostredníctvom podpory ČŠ, aby v primeranom čase prijímali priame rozhodnutia na prvom stupni. To by malo i) umožniť ČŠ, aby pri zmiešaných príchodoch rýchlejšie rozlišovali medzi žiadateľmi o azyl a inými migrantmi, ii) zlepšiť možnosť obrany v prípade negatívnych rozhodnutí súdov prvého stupňa; iii) umožniť azylovým pracovníkom lepšie určiť prípady neodôvodnených a nezákonných žiadostí; iv) podporiť úsilie ČŠ o odsun neúspešných žiadateľov o azyl z ich územia.

7. Monitorovanie a hodnotenie

Opatrenia v oblasti monitorovania a hodnotenia budú vo forme hodnotiacej správy Komisie, ktorá sa má predkladať každých päť rokov. Budú naďalej pokračovať pravidelné stretnutia odborníkov, na ktorých budú ČŠ diskutovať o problémoch s vykonávaním a vymieňať si informácie o osvedčených postupoch. Európsky podporný úrad pre azyl bude slúžiť ako nástroj na zhromažďovanie aktuálnych informácií o vykonávaní smernice v ČŠ.

[1] Odhady sú založené na priemerných hodinových nákladoch na prácu azylových úradníkov (23,84 EUR).

SL

(...PICT...)|KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI|

Bruselj, 21.10.2009

SEC(2009) 1377 konč.

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Spremni dokument Predlog DIREKTIVA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o minimalnih standardih glede postopkov v državah članicah za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite Povzetek ocene učinka {COM(2009) 554} {SEC(2009) 1376}

1. Opredelitev problema

Kljub ukrepom, sprejetim v prvi fazi skupnega evropskega azilnega sistema (SEAS), imajo prosilci za azil še vedno zelo različne možnosti, da bodo dobili mednarodno zaščito, odvisno od tega, kje v Evropski uniji so njihove prošnje obravnavane. Večina prispevkov zainteresiranih strani, ki so se odzvale na zeleno knjigo, je izpostavila resne pomanjkljivosti Direktive Sveta 2005/85/ES z dne 1. decembra 2005 (v nadaljnjem besedilu: direktiva o azilnem postopku ali direktiva ) , ki lahko povzročijo vrzeli v zaščiti in vodijo v tveganje vračanja .

Večina določb direktive je neobveznih in dovoljuje državam članicam, da nadaljujejo svoje obstoječe postopke. Rezultat so nedoslednosti v EU in negotovost prosilcev, zaradi česar težko govorimo o skupnem azilnem sistemu. Kot priča azilna statistika, so dvoumnosti in možnosti odstopanj povzročile velika razhajanja v uporabi direktive o zahtevanih pogojih. Naj navedemo samo nekaj primerov:

· odstotek vseh pozitivnih odločitev po posameznih državah članicah se je leta 2007 gibal od 52,2 % v Luksemburgu in 27,5 % v Nemčiji, do 0,8 % v Grčiji;

· v obdobju 2005−2007 so se stopnje odobritev za prosilce iste narodnosti v različnih državah članicah zelo razlikovale: na primer, za prosilce za azil iz Rusije (večinoma čečenskega porekla) od 63 % v Avstriji do 0 % na Slovaškem.

Ocena učinka se osredotoča na vprašanja, ki so se izkazala za najbolj sporna in za katera obstaja verjetnost, da bodo botrovala različnim odzivom v državah članicah ter zahtevala dodatne finančne naložbe, in sicer:

· ovire pri vložitvi prošenj za mednarodno zaščito;

· možnost upravnih napak;

· razhajanja v pojmovanju postopkov;

· pomisleki glede učinkovitosti in kakovosti sprejemanja odločitev.

2. Dodana vrednost ukrepanja EU in spoštovanje načela subsidiarnosti

Sklepi iz Tampereja določajo, da bi moral SEAS kratkoročno vključevati skupne standarde za pravične in učinkovite azilne postopke , dolgoročno pa pravila Skupnosti, ki bodo pripeljala do skupnega azilnega postopka v ES. Haaški program je kot cilj druge faze SEAS določil oblikovanje skupnega azilnega postopka v vsej Uniji.

Razvoj SEAS je postal prednostna naloga EU iz več razlogov. Nekatere države članice na primer prejmejo mnogo večje število prošenj za mednarodno zaščito kot druge. Skoraj ena petina prošenj je ponavljajočih se prošenj. Za prosilce za azil so nekatere države članice očitno bolj „privlačne“ kot druge. Belgija, Nemčija, Francija, Švedska in Združeno Kraljestvo so na primer leta 2006 prejele več kot 3 000 takih večkrat vloženih prošenj, medtem ko sta jih Ciper in Portugalska prejela manj kot 100. Nekaterim osebam, ki potrebujejo zaščito, ta ni dodeljena.

Razlog za ta razhajanja je neenotna uporaba postopkov za obravnavo prošenj. To je privedlo do nadaljevanja azilne „loterije“ in posledično do sekundarnih gibanj prosilcev za azil med državami članicami, kar spodkopava utemeljenost Dublinske uredbe, ki temelji na predpostavki, da imajo prosilci dostop do zaščite pod enakimi pogoji v vseh državah članicah. Direktiva sega v srce SEAS, saj povezuje in podpira vse azilne instrumente, zato njene morebitne pomanjkljivosti negativno vplivajo na uporabo drugih pravil Skupnosti.

Ukrepanje EU je torej potrebno , da bi dosegli višje in bolj usklajene standarde na osnovi obstoječih minimalnih standardov glede azilnih postopkov.

3. Cilji politike

Splošni cilj:

doseči višje standarde zaščite po vsej EU za osebe, ki potrebujejo mednarodno zaščito.

Posebni cilji:

(1) zagotoviti dostopnost azilnih postopkov;

(2) izboljšati pravičnost postopkov;

(3) zagotoviti usklajeno uporabo skupnih postopkovnih instrumentov;

(4) izboljšati kakovost in učinkovitost postopkov;

(5) izboljšati dostop do učinkovitega pravnega sredstva;

(6) zagotoviti skladnost med različnimi azilnimi instrumenti EU.

4. Možnosti politike

Zaradi raznolikosti problemov ni mogoče opredeliti ene same vseobsegajoče možnosti politike. Zato ocena učinka predlaga ločene možnosti za vsakega od ciljev politike. Za vsako od teh možnosti politike so opisane dve ali tri zakonodajne podmožnosti. Na področju postopkovne azilne zakonodaje lahko le zakonodajni ukrepi zagotovijo sistemske in trajne učinke na kakovost in učinkovitost postopkov obravnave. Podmožnosti so skoraj vedno kumulativne. Spremljajo jih predvidene praktične dejavnosti sodelovanja. Da bi določili elemente prednostne možnosti politike, ta ocena učinka analizira vse podmožnosti osnovnega scenarija z vidika uspešnosti, učinkovitosti in skladnosti, pa tudi sorazmernosti in družbenih učinkov ter učinkov na temeljne pravice.

Glede na stopnjo kompleksnosti predlaganih možnosti je ta povzetek omejen na opis glavnih elementov, ki sestavljajo prednostno možnost.

i. Ohranitev obstoječega stanja

Obstoječi zakonodajni okvir bi ostal nespremenjen. Spremljanje Komisije bi prispevalo k večji skladnosti s sedanjimi standardi. Sodbe in ugotovitve Sodišča Evropskih skupnosti in Evropskega sodišča za človekove pravice, ki na primer poudarjajo načelo podrobnega obravnavanja prošenj, bi lahko zmanjšale samovoljnost pri uporabi direktive. Vendar bi bil ta razvoj ad hoc in ne sistemske narave. Neenotni azilni postopki, kot jih dovoljuje direktiva, bi se nadaljevali, vendar bi se morda zmanjšali s praktičnim sodelovanjem, zlasti če bi Evropski urad za podporo azilu razvil programe usposabljanja ali po potrebi zagotovil posebno strokovno podporo v okviru nabora strokovnjakov.

ii. Zagotovitev dostopnosti azilnih postopkov

− imenovanje pristojnih organov, odgovornih za evidentiranje prošenj;

− zagotovitev jasnih navodil policiji, mejni straži in ostalim organom, na katere se bodo najverjetneje obrnili tisti, ki želijo vložiti prošnjo za mednarodno zaščito, glede obravnavanja takih primerov, vključno z obveznostjo posredovanja prošnje pristojnemu organu;

− uvedba obveznosti, da se dejanskim prosilcem za azil na mejnih prehodih dajo na voljo informacije o postopkih za vložitev prošnje ter storitve svetovanja in tolmačenja;

− določitev obveznosti za države članice, da prošnje evidentirajo v razumnem roku;

− revizija razlogov za nedopustnost prošnje in zagotovitev ureditve, ki prosilcu omogoča, da sporoči svoje mnenje glede razlogov in informacij, na podlagi katerih nameravajo organi utemeljiti svojo odločitev;

− izbris pojma evropske varne tretje države.

iii. Izboljšanje postopkovnih jamstev

− odprava odstopanj od osnovnih načel in jamstev ter zagotovitev brezplačne pravne pomoči mladoletnikom brez spremstva in drugim prosilcem za azil, ki nimajo finančnih sredstev za postopke na prvi stopnji;

− zagotovitev, da se pogodbe o izročanju ne uporabljajo za vrnitev prosilca za azil v njegovo izvorno državo;

− podelitev pravice prosilcu za azil, da dostopa do poročila o osebnem razgovoru in predloži pripombe nanj, preden se sprejme odločitev glede njegove prošnje;

− zagotovitev, da osebni razgovor poteka v jeziku, v katerem se prosilec lahko sporazumeva in primerno predstavi elemente svoje prošnje.

IV. Zagotovitev večje enakopravnosti pri dostopu do zaščite za osebe s posebnimi potrebami

− uvedba pojma prosilcev s posebnimi potrebami;

− določitev pravice otroka, da vloži prošnjo za mednarodno zaščito, izbris sedanje možnosti, da se predstavnik ne imenuje, če je mladoletnik brez spremstva star 16 let ali več;

− opredelitev kvalifikacij skrbnika in določitev pravice skrbnika, da zaprosi za azil v imenu mladoletnika brez spremstva;

− zahteva, da države članice zaupno obvestijo vsako odraslo osebo o njeni pravici, da lahko vloži ločeno prošnjo za mednarodno zaščito, in zagotovijo nepreskrbljenim odraslim osebam možnost, da predstavijo svoje posebne okoliščine osebju organa za presojo;

− opredelitev vloge zdravstveno-pravnih poročil za dokumentiranje simptomov mučenja in postopkov za njihovo pridobitev, zagotovitev potrebnega časa žrtvam mučenja, da se pripravijo na osebni razgovor o svoji prošnji, ter uvedba zahteve po upoštevanju razlike med spoloma in starosti pri razgovoru s prosilcem;

− razjasnitev, da je treba pri uporabi direktive upoštevati vprašanja spola in mednarodne obveznosti glede pravic otroka ter žrtve mučenja, osebe z duševnimi motnjami in mladoletnike brez spremstva izvzeti iz postopkov pospešenega obravnavanja, ki so osnovani na pojmu očitno neutemeljenih prošenj;

− izvzetje mladoletnikov brez spremstva iz postopkov na meji in postopkov, ki se nanašajo na varne tretje države;

− vključitev vprašanj, povezanih s spolom, travmo in starostjo, v programe usposabljanja osebja, ki deluje na področju azila.

v. Usklajevanje postopkov pospešenega obravnavanja

− uvedba omejenega in izčrpnega seznama razlogov za začetek postopkov pospešenega obravnavanja, ki so osnovani na pojmu očitno neutemeljenih prošenj, ob pridržanju pravice države članice, da nameni prednost drugim zahtevam;

− zahteva za države članice, da vodijo osebne razgovore, in določitev, da bi moral imeti organ za presojo na voljo potreben čas za podrobno proučitev prošnje.

vi. Razjasnitev pojma varne izvorne države

− izbris opredelitve minimalnega skupnega seznama varnih izvornih držav in odstopanj od vsebinskih zahtev za nacionalno označitev tretjih držav kot varnih izvornih držav;

− zagotovitev rednega spremljanja razmer v tretjih državah, ki so označene kot varne.

vii. Izboljšanje dostopa do učinkovitega pravnega sredstva

− razjasnitev, da bi morala presoja vključevati tako dejstva kot pravna vprašanja vsaj v postopkih pred sodiščem prve stopnje in bi morala temeljiti na retroaktivni oceni potrebe po zaščiti;

− določitev samodejnega odložilnega učinka pravnega sredstva zoper prvostopenjske odločbe na podlagi omejenih izjem. V slednjem primeru lahko sodišče odobri začasne ukrepe za vsak primer posebej;

− določitev neomejene pravice sodišč do prejema gradiva, ki služi kot osnova za odločbo organa za presojo;

− določitev razumnih časovnih rokov za vložitev pritožbe zoper prvostopenjske odločbe.

viii. Izboljšanje skladnosti med različnimi azilnimi instrumenti EU

− določitev ključnih elementov enotnega azilnega postopka v direktivi;

− razširitev določb direktive glede odvzema statusa begunca na primere odvzema subsidiarne zaščite;

− poudarek, da direktiva zajema osebe, za katere velja dublinski postopek, in da se pojem implicitnega umika prošnje ne nanaša na osebe, premeščene v pristojno državo članico v skladu z Dublinsko uredbo.

ix. Povečanje učinkovitosti in kakovosti sprejemanja odločitev

− zmanjšanje sedanjih odstopanj od načela enotnega organa za presojo;

− zagotovitev, da je organu za presojo na voljo zadostno število usposobljenega osebja;

− uvedba minimalnih zahtev za vsebino razgovora;

− določitev minimalnih zahtev za vsebino programov usposabljanja;

− združitev postopka za obravnavo naknadnih prošenj s postopkom ugotavljanja dopustnosti;

− zahteva za države članice, da upoštevajo naknadno predložene navedbe pred končno odločitvijo glede zadeve;

− določitev razumnega roka za sprejem prvostopenjskih odločb o vsebini zadeve.

5. Ocena učinkov

Vsaka od podmožnosti v različnih stopnjah vpliva na naslednja področja.

· Povečan dostop do zaščite in pravnega varstva , saj se bodo možnosti za upravne napake v azilnih postopkih bistveno zmanjšale zaradi izboljšanih postopkovnih varovalk, večje usklajenosti med azilnimi instrumenti in povečane kakovosti sprejemanja odločitev;

· Povečan dostop do socialnega varstva , saj bodo imele osebe, ki zaprosijo za azil, večje možnosti dostopa do azilnih postopkov in, kjer je to primerno, pridobitve zaščite, vključno s potrebnim socialnim in zdravstvenim varstvom. Enako velja za boljše javno zdravje;

· Večja enakopravnost/nediskriminacija: predvsem določbe, ki spodbujajo dejansko enakopravnost v azilnih postopkih (posebna jamstva za ženske in ranljive prosilce), določbe glede dostopa do učinkovitega pravnega sredstva in izboljšana postopkovna jamstva so ključne sestavine prednostne možnosti, ki bodo povečale enakopravnost in nediskriminacijo;

· Dobro vodenje: bi bilo znotraj države članice bolje doseženo z uvedbo enotnega organa za presojo in zagotovitvijo potrebnih spretnosti in znanja za osebje.

Določanje stroškov sprememb za SEAS je še posebej težavno. Zaščita se dodeli za vsak primer posebej na osnovi kompleksne analize, ki je vezana na vsebino in je odvisna od številnih pravnih in dejanskih okoliščin. Podatki, zakaj so bile v določenem obdobju nekatere prošnje sprejete in druge zavrnjene, ne obstajajo. Velikosti in profila azilnih tokov se iz leta v leto ne da predvideti. Razpoložljivi kazalniki glede glavnih elementov prednostne možnosti so sledeči:

Deset držav članic, na katere bi potencialno vplivale predvidene določbe glede osebnih razgovorov, so v letu 2008 sprejele skupaj 111 650 prosilcev. Če se dostopnost razgovorov izboljša za 5 %, bo predlagana določba vplivala na najmanj 5 582 prosilcev, za katere je na leto potrebnih okrog 266 149,76 EUR Ocene temeljijo na povprečni urni postavki stroškov dela azilnih uradnikov (23,84 EUR). . Pet držav članic, ki bi čutile vpliv predvidenih ukrepov glede lažjega dostopa do postopkov na morski meji, so v letu 2008 sprejele 56 985 prosilcev. Določbe o brezplačni pravni pomoči v prvostopenjskih postopkih bi vplivale na vsaj 11 držav članic, ki so v letu 2008 sprejele 125 255 prosilcev. Do 48 400 oseb (20 % vseh prosilcev) bi lahko potrebovalo predvidene ukrepe glede žrtev mučenja. Okrog 45 140 oseb bi lahko imelo korist od boljšega dostopa do učinkovitega pravnega sredstva v 8 državah članicah. Skupni pričakovani upravni stroški prednostne možnosti so ocenjeni na 2 875 555 EUR.[1]

Ocene temeljijo na povprečni urni postavki stroškov dela azilnih uradnikov (23,84 EUR).

Veliko stroškov bi lahko v veliki meri izravnali dobički na dolgi rok . Potencialni prihranki bi lahko bili posledica zmanjšanih sekundarnih gibanj in izboljšane učinkovitosti prvostopenjskih postopkov. S storitvami, strokovnim znanjem in pregledi, ki so zagotovljeni že v začetni fazi, bi morala prednostna možnost zmanjšati pogostost pritožb, kar bi omogočilo upravne in finančne prihranke. Obstajajo kazalci, da pritožbe lahko podvojijo stroške obravnave prošnje za azil, pri čemer je bilo v letu 2007 po ocenah vloženih 110 846 pritožb. To dodatno vključuje znižanje stroškov, povezanih s storitvami sprejema. Povprečno lahko 1 leto sprejemanja prosilcev za azil stane 11 000 EUR na osebo, pri čemer je predvideno trajanje prvostopenjskih postopkov 6 mesecev in pritožbeni postopki pogosto trajajo vsaj 1 leto.

Nacionalni ukrepi za izvajanje standardov predloga so upravičeni za sofinanciranje iz Evropskega sklada za begunce po 50- ali 75-odstotni stopnji.

6. Primerjava možnosti

Prednostna možnost omogoča določitev temeljnih postopkovnih načel, varoval in pojmov v pravu Skupnosti. Z uskladitvijo postopkovnih ureditev bi lahko prednostna možnost zagotovila dostop do zaščite pod enakimi pogoji po vsej Uniji in boljšo razdelitev „bremena“, ki ga nosijo države članice. Prav tako je ta možnost pomemben korak k doseganju cilja EU glede zagotovitve spoštovanja pravice do azila, načela nevračanja in na splošno temeljnih pravic.

Prednostna možnost bo po pričakovanjih izboljšala učinkovitost in kakovost postopkov na podlagi storitev, svetovanja in strokovnega znanja, ki so zagotovljeni že v začetni fazi, in bo spodbujala države članice, da v razumnem roku sprejmejo ustrezno utemeljene odločitve v prvostopenjskih postopkih. To bi moralo (i) državam članicam omogočiti, da pri mešanih prihodih hitreje razločijo med prosilci za azil in drugimi migranti, (ii) izboljšati utemeljenost negativnih odločb v prvostopenjskih postopkih; (iii) azilnemu osebju omogočiti lažje prepoznavanje primerov neutemeljenih prošenj in prošenj, ki vključujejo zlorabo, ter (iv) podpreti prizadevanja držav članic, da neuspešne prosilce za azil odstranijo s svojega ozemlja.

7. Spremljanje in ocenjevanje

Spremljanje in ocenjevanje bo zagotovljeno v obliki ocenjevalnega poročila Komisije, ki se pripravi vsakih pet let. Redni sestanki strokovnjakov se bodo nadaljevali zaradi razpravljanja o problemih pri izvajanju in izmenjavi najboljših praks med državami članicami. Evropski urad za podporo azilu bo bistvenega pomena pri zbiranju najnovejših informacij o izvajanju direktive v državah članicah.

[1] Ocene temeljijo na povprečni urni postavki stroškov dela azilnih uradnikov (23,84 EUR).

RO

(...PICT...)|COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE|

Bruxelles, 21.10.2009

SEC(2009) 1377 final

DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI

de însoțire a Propunerii de DIRECTIVĂ A PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI A CONSILIULUI privind standardele minime cu privire la procedurile din statele membre de acordare și de retragere a protecției internaționale Rezumatul evaluării impactului {COM(2009) 554} {SEC(2009) 1376}

1. Definirea problemelor

În ciuda măsurilor adoptate în prima fază a sistemului european comun de azil (SECA), posibilitățile de care dispun solicitanții de azil în vederea obținerii protecției internaționale variază în continuare foarte mult de la un stat membru la altul, în funcție de locul în care sunt examinate cererile pe care le introduc. Majoritatea participanților la dezbaterea privind cartea verde au identificat deficiențe grave în Directiva 2005/85/CE a Consiliului din 1 decembrie 2005 („Directiva privind procedurile de azil” sau „directiva”) , care pot crea probleme în materie de protecție și riscă să ducă la returnare .

Majoritatea dispozițiilor directivei sunt opționale și au permis statelor membre (SM) să continue aplicarea procedurilor existente. Rezultatul se traduce prin diferențele care persistă între SM și prin incertitudinea cu care se confruntă solicitanții; din aceste motive este dificil să vorbim de un sistem comun de azil. Potrivit statisticilor în domeniul azilului, ambiguitățile și posibilitățile de derogare au condus la divergențe marcante în aplicarea Directivei privind standardele minime (DSM). Iată câteva exemple în acest sens:

· în 2007, ponderea totalului deciziilor pozitive a variat de la un stat membru la altul, de la 52,2 % în Luxemburg, la 27,5 % în Germania și 0,8 % în Grecia.

· nivelul de recunoaștere pentru solicitanții cu aceeași naționalitate pentru perioada 2005-2007 a variat în mod semnificativ de la un SM la altul: de exemplu, pentru solicitanții de azil din Rusia (majoritatea de origine cecenă), de la 63% în Austria la 0% în Slovacia.

Evaluarea impactului se concentrează pe aspectele care s-au dovedit a fi cele mai controversate, care pot provoca reacții diferite din partea SM și care necesită investiții financiare suplimentare:

· obstacole legate de solicitarea protecției internaționale;

· marja de eroare administrativă;

· noțiuni procedurale divergente;

· preocuparea pentru eficiența și calitatea procesului decizional.

2. Valoarea adăugată a acțiunii UE și respectarea principiului subsidiarității

Concluziile de la Tampere prevăd că SECA ar trebui să includă, pe termen scurt, standarde comune pentru o procedură de azil echitabilă și eficientă și, pe termen lung, norme comunitare care să conducă la o procedură de azil comună în Comunitatea Europeană . Programul de la Haga a stabilit drept obiectiv al celei de a doua faze a SECA instituirea unei proceduri de azil comune la nivelul Uniunii.

Crearea unui SECA a devenit o prioritate a Uniunii Europene din cauza mai multor factori, cel mai important fiind că unele SM primesc un număr mai mare de cereri de protecție internațională decât altele. Aproximativ o cincime din cereri sunt cereri multiple. Solicitanții de azil consideră, evident, că anumite SM sunt mai „atractive” decât altele; de exemplu, în 2006, Belgia, Germania, Franța, Suedia și Regatul Unit au primit mai mult de 3 000 de cereri multiple, în timp ce Cipru și Portugalia au primit mai puțin de 100. Unele persoane au nevoie de protecție, însă aceasta nu le-a fost acordată.

Un motiv al acestor diferențe este aplicarea neuniformă a procedurilor de examinare a cererilor. În aceste condiții, a continuat „loteria” azilului și, prin urmare, mișcările secundare între SM, aducându-se atingere justificării Regulamentului de la Dublin, care se bazează pe ipoteza că solicitanții au acces la protecție în condiții echivalente în toate SM. Directiva abordează aspectele esențiale ale SECA, întrucât conectează și sprijină toate instrumentele referitoare la azil, iar orice deficiență legată de acest sistem influențează negativ aplicarea celorlalte norme comunitare.

În aceste condiții, este necesară luarea de măsuri la nivelul UE pentru a îmbunătăți și a armoniza și mai mult standardele, având în vedere standardele minime existente în materie de proceduri de azil.

3. Obiectivele de politică

Obiectivul general:

îmbunătățirea standardelor de protecție în cadrul UE pentru persoanele care au nevoie de protecție internațională.

Obiectivele specifice:

(1) garantarea accesibilității procedurilor de azil;

(2) îmbunătățirea echității procedurilor;

(3) asigurarea aplicării coerente a mecanismelor procedurale comune;

(4) îmbunătățirea calității și eficienței procedurilor;

(5) îmbunătățirea accesului la o cale de atac eficientă;

(6) asigurarea coerenței între diferite instrumente UE în materie de azil .

4. Opțiuni de politică

Având în vedere faptul că problemele sunt de natură diversă, este imposibilă identificarea unei opțiuni de politică globale și unice. Din acest motiv, evaluarea impactului propune opțiuni de politică separate pentru fiecare obiectiv de politică. Fiecărei opțiuni de politică îi corespund două sau trei subopțiuni legislative. În domeniul legislației procedurale în materie de azil, numai măsurile legislative ar putea asigura un impact sistemic și durabil asupra calității și eficienței procedurilor de examinare. Aproape toate subopțiunile sunt cumulative. Acestea sunt însoțite de planificarea unor activități de cooperare concretă. Pentru a stabili elementele opțiunii preferate, evaluarea impactului prezintă toate subopțiunile în comparație cu scenariul de bază, având în vedere atât eficacitatea, eficiența și coerența, cât și proporționalitatea, impactul social și impactul asupra drepturilor fundamentale.

Având în vedere nivelul de complexitate al opțiunilor propuse, prezentul rezumat se limitează la enumerarea elementelor principale care alcătuiesc opțiunea preferată.

i. Statu-quo

Cadrul juridic existent ar rămâne neschimbat. Monitorizarea Comisiei ar contribui la creșterea gradului de respectare a standardelor actuale. Hotărârile și concluziile CEJ și CEDO care, de exemplu, subliniază principiul unei examinări amănunțite a cererilor, ar putea reduce caracterul arbitrar al aplicării directivei. Cu toate acestea, această evoluție ar avea un caracter ad hoc, nu unul general. Caracterul disparat al procedurilor în materie de azil permise de directivă ar continua să existe, deși acesta este posibil să se atenueze, datorită cooperării concrete, în special dacă Biroul European de Sprijin pentru Azil ar concepe programe de formare sau ar acorda sprijin specific de specialitate atunci când este nevoie, prin intermediul unei echipe de experți.

ii. Asigurarea accesului la procedurile de azil

- instituirea unei autorități competente responsabile cu înregistrarea cererilor de protecție internațională;

- precizarea faptului că agenții de poliție, polițiștii de frontieră și celelalte autorități cărora li se poate adresa o persoană care dorește să introducă o cerere de protecție internațională ar trebui să dispună de instrucțiuni clare privind modul în care trebuie să acționeze în astfel de cazuri, inclusiv în ceea ce privește obligația de a transmite cererea autorității competente;

- introducerea obligației de a prezenta solicitanților de azil de facto prezenți la punctele de intrare informațiile procedurile de introducere a unei cereri și serviciile de consiliere și interpretare de care pot beneficia;

- introducerea obligației pentru SM de a înregistra cererile într-un termen rezonabil;

- revizuirea motivelor de inadmisibilitate și asigurarea condițiilor care să permită solicitantului să își facă cunoscută propria viziune asupra motivelor și a informațiilor pe care autoritățile intenționează să își întemeieze decizia;

- eliminarea noțiunii de țară terță sigură.

iii. Îmbunătățirea garanțiilor procedurale

- eliminarea derogărilor de la principiile și garanțiile de bază și asigurarea de asistență juridică gratuită minorilor neînsoțiți, precum și altor solicitanți de azil care nu dispun de resursele financiare necesare pentru procedurile în primă instanță;

- garantarea faptului că tratatele de extrădare nu sunt folosite pentru a returna în țara sa de origine o persoană care solicită azil;

- asigurarea accesului solicitantului de azil la raportul privind interviul personal și a posibilității formulării de comentarii înainte de luarea deciziei privind cererea acestuia;

- asigurarea faptului că, în timpul interviului personal, comunicarea are loc într-o limbă în care solicitantul poate comunica și în care își poate prezenta în mod corespunzător elementele cererii.

iv. Îmbunătățirea egalității accesului la protecție pentru persoanele cu nevoi speciale

- introducerea noțiunii de solicitanți cu nevoi speciale;

- acordarea dreptului de a introduce o cerere de protecție internațională în cazul copiilor, eliminarea posibilității existente în prezent de a nu desemna un reprezentant în cazul în care un minor neînsoțit are 16 ani sau mai mult;

- definirea competențelor tutorelui și specificarea dreptului tutorelui de a solicita azil în numele unui minor neînsoțit;

- informarea, de către SM, a fiecărui adult în parte, cu privire la dreptul de a introduce o cerere separată de protecție internațională și de a oferi adulților aflați în întreținere posibilitatea de a-și prezenta situația personală autorității decizionale;

- definirea rolului rapoartelor medico-legale pentru a dovedi existența unor semne de tortură și a procedurilor de obținere a acestora, acordarea timpului necesar de care au nevoie persoanele care au supraviețuit torturii pentru a se pregăti pentru un interviu personal privind fondul cererii și introducerea unor condiții în funcție de sex și de vârstă pentru intervievarea solicitanților;

- clarificarea faptului că ar trebui luate în considerare aspectele legate de sex și obligațiile internaționale în ceea ce privește drepturile copilului atunci când se aplică directiva, iar supraviețuitorii torturii, persoanele cu probleme de sănătate mintală și minorii neînsoțiți ar trebui exceptați de la procedura accelerată, care se bazează pe noțiunea de cerere vădit neîntemeiată;

- exceptarea minorilor neînsoțiți de la procedurile privind granițele și țările terțe sigure;

- asigurarea includerii problemelor legate de sex, traume și vârstă în programele de formare pentru personalul din serviciile de azil.

v. Apropierea procedurilor accelerate

- introducerea unei liste restrânse și exhaustive cu motivele care stau la baza procedurii accelerate, pornind de la noțiunea de cereri vădit neîntemeiate, fără a aduce atingere libertății SM de a acorda prioritate altor cereri;

- obligația SM de a organiza interviuri personale și specificarea faptului că autoritatea decizională ar trebui să dispună de timpul necesar pentru a face o evaluare amănunțită a cererii.

vi. Clarificarea noțiunii de țară de origine sigură

- eliminarea noțiunii de listă comună minimă a țărilor de origine sigure și a derogărilor de la cerințele de fond referitoare la desemnarea la nivel național a țărilor terțe considerate țări de origine sigure;

- asigurarea unei monitorizări periodice a situației din țările terțe desemnate ca fiind sigure.

vii. Îmbunătățirea accesului la o cale de atac eficace

- clarificarea faptului că domeniul de aplicare al revizuirii ar trebui să includă atât elemente de fapt, cât și de drept, cel puțin în cazul procedurilor în primă instanță și ar trebui să aibă la bază evaluarea ex nunc a necesității de protecție;

- asigurarea efectului suspensiv automat al căilor de atac îndreptate împotriva deciziilor în primă instanță, cu un număr limitat de excepții. În cea de a doua situație, măsurile provizorii ar putea fi luate de o instanță judecătorească pentru fiecare caz în parte;

- asigurarea dreptului nelimitat al instanțelor de a primi materialele care au stat la baza luării deciziei de către autoritatea decizională;

- stabilirea unor termene rezonabile pentru introducerea căilor de atac împotriva deciziilor luate în primă instanță.

viii. Îmbunătățirea coerenței între diferitele instrumente UE în materie de azil

- stabilirea elementelor-cheie ale procedurii unice de azil prevăzute în directivă;

- extinderea dispozițiilor directivei privind retragerea statutului de refugiat la cazurile de retragere a protecției subsidiare;

- sublinierea faptului că directiva se aplică în cazul persoanelor care fac obiectul procedurilor de la Dublin și că noțiunea de retragere implicită a cererii nu se aplică în cazul persoanelor transferate în SM responsabil în temeiul Regulamentului Dublin.

ix. Sporirea eficienței și a calității procesului decizional

- reducerea numărului de derogări actuale de la principiul unei autorități decizionale unice;

- asigurarea unui număr suficient de angajați competenți de care să dispună o autoritate decizională;

- introducerea unor condiții minime privind conținutul interviului;

- specificarea unor condiții minime privind conținutul programelor de formare;

- fuzionarea procedurii de tratare a cererilor ulterioare cu procedura de admisibilitate;

- solicitarea adresată SM de a lua în considerare reprezentările viitoare înaintea luării unei decizii finale în ceea ce privește fondul;

- stabilirea unui termen rezonabil pentru luarea deciziilor pe fond în primă instanță.

5. Evaluarea impactului

Fiecare subopțiune implică diferite grade ale impactului în următoarele domenii:

· sporirea accesului la protecție și justiție , întrucât marja de eroare administrativă în procedurile de azil ar fi redusă în mod semnificativ datorită îmbunătățirii garanțiilor procedurale, a unei mai bune coordonări între instrumentele existente în materie de azil și calitatea sporită a procesului decizional;

· sporirea accesului la protecție socială , întrucât persoanele care solicită azil ar avea șanse mai mari de acces la procedurile în materie de azil și, dacă este cazul, la protecție socială și medicală. Același principiu se aplică și în cazul îmbunătățirii condițiilor de sănătate publică;

· o mai mare egalitate/nediscriminare : elementele-cheie ale opțiunii preferate care vor spori egalitatea și nediscriminarea sunt în special dispozițiile care promovează egalitatea de facto în procedurile de azil (garanții speciale pentru femei și solicitanții vulnerabili), dispozițiile privind accesul la o cale de atac eficace și îmbunătățirea garanțiilor procedurale;

· buna guvernanță : ar fi mai bine reprezentată în SM prin introducerea unei autorități decizionale unice și prin asigurarea unui personal care să dispună de competențele și cunoștințele necesare.

Este foarte greu să se estimeze costurile legate de modificarea SECA . Protecția se acordă în urma unei analize complexe a fiecărui caz în parte , analiză care depinde de context și de o serie de circumstanțe juridice și factuale. Nu există date referitoare la motivele pentru care, într-o anumită perioadă de timp, anumite cereri au fost acceptate, iar altele refuzate. Dimensiunea și profilul fluxurilor de solicitanți de azil nu sunt previzibile de la un an la altul. Informațiile disponibile privind principalele elemente ale opțiunii preferate sunt prezentate în cele ce urmează.

Cele 10 SM care ar putea fi afectate, eventual, de dispozițiile propuse privind interviurile personale au primit în total 111 650 de solicitanți în 2008. În cazul în care accesibilitatea interviurilor crește cu 5%, dispoziția propusă va afecta cel puțin 5 582 de solicitanți, ceea ce presupune costuri de aproximativ 266 149,76 EUR pe an Estimările se bazează pe costul mediu al unei ore de lucru pentru funcționarii care se ocupă de problemele legate de azil (23,84 EUR). . Cele 5 SM care ar fi afectate de măsurile prevăzute privind facilitarea accesului la proceduri la frontiera maritimă au primit 56 985 de solicitanți în 2008. Dispozițiile privind asistența juridică gratuită în primă instanță ar afecta cel puțin 11 SM, care au primit 125 255 de solicitanți în 2008. Este posibil ca până la 48 400 de persoane (20% din totalul solicitanților) să aibă nevoie de măsurile prevăzute privind victimele torturii. Aproximativ 45 140 de persoane ar putea beneficia de îmbunătățirea accesului la o cale de atac eficace în 8 SM. Totalul costurilor administrative prevăzute generate de opțiunea preferată este estimat la 2 857 555 EUR.[1]

Estimările se bazează pe costul mediu al unei ore de lucru pentru funcționarii care se ocupă de problemele legate de azil (23,84 EUR).

O mare parte din costuri ar putea fi compensate de câștiguri financiare pe termen lung . Limitarea mișcărilor secundare și eficientizarea procedurilor în primă instanță ar putea conduce la realizarea de economii. Prin acordarea de prioritate serviciilor, expertizei și evaluărilor, opțiunea preferată ar reduce numărul căilor de atac, ceea ce presupune mai puține costuri administrative și financiare. Se pare că recurgerea la căile de atac poate dubla costurile legate de o cerere de azil; în 2007 au fost introduse 110 846 de căi de atac. În plus, acest lucru ar însemna o reducere a costurilor aferente serviciilor de primire. Costul mediu al unui an de primire poate ajunge la 11 000 EUR de persoană, iar termenul prevăzut pentru procedurile în primă instanță este de 6 luni, și pentru procedurile privind căile de atac, cel puțin 1 an.

Măsurile naționale de punere în aplicare a standardelor incluse în propunere pot fi cofinanțate în proporție de 50% sau 75% din Fondul european pentru refugiați.

6. Analiza comparativă a opțiunilor

Opțiunea preferată prevede stabilirea unor principii procedurale, a unor garanții și noțiuni esențiale în dreptul comunitar. Prin armonizarea modalităților procedurale, opțiunea preferată poate asigura accesul la protecție în condiții echivalente pe teritoriul Uniunii și o mai bună distribuție a „sarcinii” care îi revine fiecărui SM. De asemenea, acesta este un important pas înainte către atingerea obiectivului UE de asigurare a respectării dreptului la azil, a principiului nereturnării și, în sens mai larg, a drepturilor fundamentale.

Ar trebui ca opțiunea preferată să îmbunătățească atât eficiența, cât și calitatea procedurilor, acordând prioritate serviciilor, îndrumărilor și expertizei și încurajând statele membre să furnizeze, într-un termen rezonabil, decizii bine fundamentate în primă instanță. Acest lucru ar trebui (i) să le permită SM să facă distincția mai rapid între solicitanții de azil și alți migranți, în contextul unor sosiri mixte; (ii) să îmbunătățească motivarea deciziilor negative în primă instanță; (iii) să permită personalului din serviciile de azil să identifice mai bine cazurile de cereri neîntemeiate sau abuzive; (iv) să sprijine eforturile SM de a elimina de pe teritoriul lor solicitanții de azil ale căror cereri au fost respinse.

7. Monitorizare și evaluare

Procedurile de monitorizare și evaluare vor consta într-un raport de evaluare întocmit de Comisie la fiecare cinci ani. Experții vor continua să se reunească periodic pentru a discuta despre problemele legate de punerea în aplicare și pentru schimbul de bune practici între SM. Biroul European de Sprijin pentru Azil va contribui la colectarea informațiilor actualizate privind punerea în aplicare a directivei în SM.

[1] Estimările se bazează pe costul mediu al unei ore de lucru pentru funcționarii care se ocupă de problemele legate de azil (23,84 EUR).

FI

(...PICT...)|EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO|

Bryssel 21.10.2009

SEK(2009) 1377 lopullinen

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA

Oheisasiakirja Ehdotukseen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista {KOM(2009) 554} {SEK(2009) 1376}

1. Ongelman määrittely

Huolimatta niistä toimenpiteistä, joita yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän ensimmäisessä vaiheessa on toteutettu, turvapaikanhakijoilla on edelleen hyvin erilaiset mahdollisuudet saada kansainvälistä suojelua siitä riippuen, missä EU:n jäsenvaltiossa heidän hakemuksensa tutkitaan. Suurin osa vihreään kirjaan vastanneista katsoi 1 päivänä joulukuuta 2005 annetussa neuvoston direktiivissä 2005/85/EY, jäljempänä ’turvapaikkamenettelydirektiivi’ tai ’direktiivi’ , olevan vakavia puutteita, jotka saattavat luoda suojelujärjestelmään aukkoja ja johtaa palauttamisriskiin.

Useimpien direktiivin säännösten soveltaminen on vapaaehtoista, joten jäsenvaltiot ovat voineet jatkaa olemassa olevilla menettelyillään. Tämä aiheuttaa epäyhtenäisyyttä EU:n sisällä ja luo hakijoille epävarmuutta. Siksi voidaan tuskin puhua yhteisestä turvapaikkajärjestelmästä. Kuten turvapaikkatilastot osoittavat, moniselitteisyys ja poikkeamismahdollisuudet ovat johtaneet siihen, että aseman määrittelyä koskevaa direktiiviä sovelletaan eri jäsenvaltioissa hyvin eri tavoin. Seuraavassa muutama esimerkki:

· Vuonna 2007 myönteisiä päätöksiä tehtiin eniten Luxemburgissa, 52,2 prosenttia, Saksassa niitä tehtiin 27,5 prosenttia ja Kreikassa vähiten, 0,8 prosenttia;

· Vuosina 2005–2007 saman kansalaisuuden omaavien hakijoiden hyväksymisprosentti vaihteli eri jäsenvaltioissa merkittävästi: esimerkiksi Venäjältä tulevia turvapaikanhakijoita (joilla on enimmäkseen tšetšeenitausta) hyväksyttiin eniten Itävallassa, 63 prosenttia, ja vähiten Slovakiassa, 0 prosenttia.

Vaikutusten arvioinnissa keskitytään kysymyksiin, jotka ovat osoittautuneet kaikkein ristiriitaisimmiksi ja jotka todennäköisesti herättävät eri jäsenvaltioissa erilaisia reaktioita ja edellyttävät lisäinvestointeja. Tällaisia kysymyksiä ovat:

· Kansainvälisen suojelun hakemisen esteet;

· Hallinnollisten virheiden mahdollisuus;

· Toisistaan poikkeavat menettelyyn liittyvät käsitteet;

· Päätöksenteon laatuun ja tehokkuuteen liittyvät onglmat.

2. EU:n toimien tuoma lisäarvo ja toissijaisuusperiaatteen noudattaminen

Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaan yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän tulisi lyhyellä aikavälillä sisältää oikeudenmukaista ja tehokasta turvapaikkamenettelyä koskevat yhteiset vaatimukset ja pidemmällä aikavälillä yhteisön säännöt, joista muodostuu yhteinen turvapaikkamenettely EY:ssä . Haagin ohjelmassa yhdeksi yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän toisen vaiheen tavoitteeksi asetettiin koko unionissa yhteisen turvapaikkamenettelyn aikaansaaminen.

Yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän kehittämisestä tuli EU:n prioriteetti monista syistä. Jotkin jäsenvaltiot esimerkiksi vastaanottavat kansainvälistä suojelua hakevia huomattavasti enemmän kuin toiset. Lähes viidennes hakemuksista on päällekkäisiä. Turvapaikanhakijat pitävät selvästi tiettyjä jäsenvaltioita muita houkuttelevampina. Esimerkiksi vuonna 2006 Belgia, Saksa, Ranska, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta vastaanottivat yli 3 000 uudelleen tehtyä hakemusta, mutta Kypros ja Portugali alle 100. Jotkut suojelua tarvitsevat jäävät vaille sitä.

Syynä näihin eroihin on hakemusten tutkintaan käytettävien menettelyjen epäyhtenäinen soveltaminen. Se on johtanut ”turvapaikka-arvontojen” jatkumiseen ja sitä kautta hakijoiden siirtymiseen jäsenvaltiosta toiseen. Tämä murentaa Dublin-asetusta, joka perustuu oletukselle, että hakijat saavat suojelua kaikissa jäsenvaltioissa yhtäläisin edellytyksin. Direktiivi on yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän ytimessä, sillä se liittää kaikki turvapaikkavälineet yhteen ja tukee niitä. Direktiivin puutteet vaikuttavat kielteisesti myös muiden yhteisön säännösten soveltamiseen.

Siksi EU:n toimet ovat välttämättömiä , jotta voidaan luoda korkeammat ja yhdenmukaisemmat vaatimukset, jotka perustuvat voimassa oleviin turvapaikkamenettelyjen vähimmäisvaatimuksiin.

3. Tavoitteet

Yleistavoite:

Luodaan kansainvälistä suojelua tarvitsevien henkilöiden suojelulle korkeammat vaatimukset kaikkialla EU:ssa

Erityistavoitteet:

(1) Varmistetaan pääsy turvapaikkamenettelyjen piiriin;

(2) Parannetaan menettelyjen oikeudenmukaisuutta;

(3) Varmistetaan yhteisten menettelytapojen yhdenmukainen soveltaminen;

(4) Parannetaan menettelyjen laatua ja tehokkuutta;

(5) Parannetaan oikeussuojan toteutumista;

(6) Varmistetaan EU:n turvapaikkasäädösten keskinäinen yhdenmukaisuus.

4. Toimintavaihtoehdot

Ongelmien moninaisuuden vuoksi on mahdotonta määrittää yhtä ainoaa kaikenkattavaa toimintavaihtoehtoa. Siksi vaikutusten arvioinnissa ehdotetaan kullekin tavoitteelle erillistä toimintavaihtoehtoa. Kullekin erilliselle toimintavaihtoehdolle esitetään kaksi tai kolme lainsäädännöllistä alavaihtoehtoa. Menettelyjä koskevan turvapaikkalainsäädännön alalla tutkintamenettelyjen laatuun ja tehokkuuteen voidaan vaikuttaa järjestelmän tasolla ja kestävästi ainoastaan lainsäädännöllisin toimenpitein. Melkein kaikki alavaihtoehdot ovat kumulatiivisia. Niiden oheen on suunniteltu käytännön yhteistyötä. Parhaan vaihtoehdon osatekijöiden määrittämiseksi vaikutusten arvioinnissa verrataan kaikkia alavaihtoehtoja perusskenaarioon vaikuttavuuden, tehokkuuden ja yhdenmukaisuuden osalta, mutta myös oikeasuhteisuuden, yhteiskunnallisten vaikutusten ja perusoikeuksiin kohdistuvien vaikutusten suhteen.

Ehdotettujen toimintavaihtoehtojen monimutkaisuuden vuoksi tässä yhteenvedossa kuvaillaan ainoastaan tärkeimmät tekijät, joista parhaaksi arvioitu vaihtoehto muodostuu.

i. Nykytilanteen säilyttäminen

Voimassa oleva säännöstö säilyisi muuttumattomana. Komission suorittama seuranta osaltaan parantaisi nykyisten vaatimusten noudattamista. EY:n tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisut ja päätökset, joissa esimerkiksi korostetaan hakemusten huolellista tutkintaa, saattaisivat vähentää sattumanvaraisuutta direktiivin soveltamisessa. Tällainen kehitys olisi kuitenkin tapauskohtaista eikä koko järjestelmään kohdistuvaa. Direktiivin sallima turvapaikkamenettelyjen keskinäinen erilaisuus jatkuisi, vaikkakin käytännön yhteistyö ehkä lieventäisi sitä, erityisesti jos Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto laatii koulutusohjelmia tai antaa valmiusluettelossa olevien asiantuntijoiden välityksellä tarvittaessa asiantuntija-apua.

ii. Turvapaikkamenettelyjen piiriin pääsyn varmistaminen

- nimetään toimivaltainen viranomainen, joka vastaa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten rekisteröinnistä;

- täsmennetään, että poliisille, rajavartioille ja muille viranomaisille, joille henkilö, joka haluaa tehdä kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, todennäköisesti kertoo asiasta, on annettava selkeät ohjeet näiden tapauksien käsittelyyn sekä velvollisuus toimittaa hakemus toimivaltaiselle viranomaiselle;

- velvoitetaan antamaan de facto -turvapaikanhakijoille maahantulopaikoilla tietoa hakemuksen jättämiseen liittyvistä menettelyistä, neuvonnasta ja tulkkauspalveluista;

- velvoitetaan jäsenvaltiot rekisteröimään hakemukset kohtuullisessa ajassa;

- tarkistetaan perusteita, joilla hakemus voidaan jättää ottamatta tutkittavaksi, ja luodaan järjestelyt, joilla hakijan on mahdollista esittää näkemyksensä niistä perusteista ja tiedoista, joiden pohjalta viranomaiset aikovat tehdä päätöksensä;

- poistetaan eurooppalaisen turvallisen kolmannen maan käsite.

iii. Menettelyllisten takeiden parantaminen

- poistetaan perusperiaatteita ja takeita koskevat poikkeukset ja tarjotaan ilman huoltajaa oleville alaikäisille sekä muille turvapaikanhakijoille, joilla ei ole taloudellisia resursseja, ensimmäiseen päätökseen liittyvissä menettelyissä maksutonta oikeusapua;

- varmistetaan, että rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskevia sopimuksia ei käytetä turvapaikanhakijoiden palauttamiseen alkuperämaahansa;

- annetaan turvapaikanhakijan tutustua henkilökohtaisesta puhuttelusta tehtävään pöytäkirjaan ja kommentoida sitä ennen kuin päätös hänen hakemuksestaan tehdään;

- säädetään, että henkilökohtaisessa puhuttelussa on käytettävä kieltä, jolla hakija pystyy kommunikoimaan ja esittämään hakemustaan koskevat seikat kunnolla.

iv. Erityistarpeita omaavien henkilöiden yhtäläisen suojelunsaannin parantaminen

- otetaan käyttöön käsite ’hakija, jolla on erityistarpeita’;

- annetaan lapselle oikeus jättää kansainvälistä suojelua koskeva hakemus ja poistetaan nykyinen mahdollisuus olla nimeämättä edustajaa, jos ilman huoltajaa oleva alaikäinen on vähintään 16-vuotias;

- määritetään holhoojalle asetettavat vaatimukset ja annetaan holhoojalle oikeus hakea turvapaikkaa ilman huoltajaa olevan alaikäisen puolesta;

- edellytetään jäsenvaltioiden tiedottavan kullekin aikuiselle ilman muiden läsnäoloa hänen oikeudestaan tehdä kansainvälistä suojelua koskeva hakemus ja annetaan hakijasta riippuvaisille aikuisille mahdollisuus esittää määrittävän viranomaisen henkilöstölle oma tilanteensa;

- määritellään kidutuksen merkkien dokumentoimiseksi tehtävien oikeuslääketieteellisten raporttien rooli ja niiden saamiseksi tarvittavat menettelyt, annetaan kidutusta kokeneille riittävästi aikaa valmistautua hakemuksen sisältöä koskevaan henkilökohtaiseen puhutteluun ja asetetaan hakijoiden puhutteluille sukupuoli- ja ikäsensitiivisiä vaatimuksia;

- selvennetään, että sukupuolinäkökohdat ja kansainväliset velvoitteet on otettava lapsen oikeuksien osalta asianmukaisesti huomioon direktiiviä sovellettaessa ja jätettävä kidutusta kokeneet, mielenterveysongelmista kärsivät ja ilman huoltajaa olevat alaikäiset ilmeisen perusteettoman hakemuksen käsitteeseen perustuvien nopeutettujen menettelyjen ulkopuolelle;

- vapautetaan ilman huoltajaa olevat alaikäiset rajamenettelyistä ja turvallisen kolmannen maan käsitteeseen liittyvistä menettelyistä;

- sisällytetään turvapaikkahenkilöstön koulutusohjelmiin sukupuoleen, traumojen käsittelyyn ja ikään liittyviä aiheita.

v. Nopeutettujen menettelyjen lähentäminen

- otetaan käyttöön rajoitettu ja tyhjentävä luettelo ilmeisen perusteettomien hakemusten käsitteeseen perustuvien nopeutettujen menettelyjen perusteista, mutta säilytetään jäsenvaltioiden harkintavalta muiden hakemusten priorisoinnin suhteen;

- vaaditaan jäsenvaltioita suorittamaan henkilökohtaisia puhutteluja ja täsmennetään, että määrittävälle viranomaiselle olisi annettava riittävästi aikaa hakemuksen huolellista arviointia varten.

vi. Turvallisen alkuperämaan käsitteen selventäminen

- poistetaan turvallisten alkuperämaiden yhteisen vähimmäisluettelon käsite ja poikkeukset aineellisista edellytyksistä kolmansien maiden määrittämiseksi turvallisiksi alkuperämaiksi kansallisella tasolla;

- tarkastellaan turvallisiksi määritettyjen kolmansien maiden tilannetta säännöllisesti uudelleen.

vii. Tehokkaan oikeussuojan saatavuuden parantaminen

- selvennetään, että ainakin ensimmäisen oikeusasteen menettelyjen osalta uudelleentarkastelun olisi katettava sekä tosiseikat että oikeudelliset seikat ja perustuttava suojelutarpeiden arviointiin ex nunc ;

- säädetään ensimmäisiä päätöksiä koskevan muutoksenhaun automaattisesta lykkäävästä vaikutuksesta, johon on vain muutamia poikkeuksia. Viimeksi mainitussa tapauksessa tuomioistuin voi tapauskohtaisesti päättää välitoimista;

- säädetään tuomioistuinten rajoittamattomasta oikeudesta saada käyttöönsä aineisto, jota määrittävä viranomainen on käyttänyt päätöksen perustana;

- säädetään kohtuulliset määräajat muutoksen hakemiselle ensimmäisiin päätöksiin.

viii. EU:n turvapaikkasäädösten keskinäisen yhdenmukaisuuden lisääminen

- säädetään direktiivissä yhdistetyn turvapaikkamenettelyn keskeisistä elementeistä;

- ulotetaan pakolaisaseman poistamista koskevat direktiivin säännökset koskemaan myös toissijaisen suojelun poistamista koskevia tapauksia;

- korostetaan, että direktiivi koskee henkilöitä, joihin sovelletaan Dublin-menettelyjä, ja että hakemuksen implisiittisen peruuttamisen käsitettä ei sovelleta henkilöihin, jotka on siirretty Dublin-asetuksen mukaiseen vastuujäsenvaltioon.

ix. Päätöksenteon laadun ja tehokkuuden parantaminen

- vähennetään nykyisiä poikkeuksia periaatteesta, että on vain yksi määrittävä viranomainen;

- säädetään, että määrittävällä viranomaisella olisi oltava käytettävissään riittävä määrä pätevää henkilöstöä;

- otetaan käyttöön puhuttelun sisältöä koskevat vähimmäisvaatimukset;

- määritetään koulutusohjelmien sisällön vähimmäisvaatimukset;

- yhdistetään myöhempien hakemusten käsittelymenettely menettelyyn, jossa päätetään hakemuksen ottamisesta käsiteltäväksi;

- vaaditaan jäsenvaltioita ottamaan huomioon lisäselvitykset ennen sisältöä koskevan lainvoimaisen päätöksen tekemistä;

- asetetaan sisältöä koskevan ensimmäisen päätöksen tekemiselle kohtuullinen määräaika.

5. Vaikutusten arviointi

Kullakin alavaihtoehdolla on eriasteisia vaikutuksia seuraaviin seikkoihin.

· Suojelun ja oikeussuojan saatavuus paranee siksi, että hallinnollisten virheiden mahdollisuus turvapaikkamenettelyissä pienenee huomattavasti, kun menettelylliset takeet parantuvat, turvapaikkasäädökset ovat keskenään yhdenmukaisempia ja päätöksenteon laatu paranee.

· Sosiaalisen suojelun saatavuus paranee siksi, että turvapaikanhakijoilla olisi paremmat mahdollisuudet päästä turvapaikkamenettelyjen piiriin ja tarvittaessa saada suojelua sekä tarvittavia sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja. Myös kansanterveys kohenee;

· Yhdenvertaisuus/syrjimättömyys : erityisesti säännökset, jotka edistävät tosiasiallista yhdenvertaisuutta turvapaikkamenettelyissä (erityistakeet naisille ja kaikkein heikoimmassa asemassa oleville hakijoille), säännökset tehokkaan oikeussuojan saatavuudesta ja paremmat menettelylliset takeet ovat parhaaksi arvioidun vaihtoehdon keskeiset osatekijät, jotka lisäävät yhdenvertaisuutta ja vähentävät syrjintää;

· Hyvä hallintotapa : toteutuisi jäsenvaltioissa paremmin ottamalla käyttöön yksi määrittävä viranomainen ja huolehtimalla, että henkilöstöllä on tarvittavat taidot ja asiantuntemus.

Yhteiseen eurooppalaiseen turvapaikkajärjestelmään tehtävien muutosten kustannuksia on erityisen vaikeaa määrittää . Suojelun myöntäminen on tapauskohtaista . Se perustuu monimutkaiseen, tilannekohtaiseen analyysiin, ja se riippuu monista oikeudellisista ja tosiasiallisista seikoista. Ei ole saatavilla tietoa siitä, miksi tiettynä aikana toiset hakemukset on hyväksytty ja toiset hylätty. Turvapaikanhakijoiden määrää ja profiilia ei voida ennustaa edellisten vuosien perusteella. Parhaaksi arvioidun vaihtoehdon tärkeimmistä tekijöistä on saatavilla seuraavat tiedot:

Ne 10 jäsenvaltiota, joihin suunnitellut henkilökohtaisia puhutteluja koskevat säännökset mahdollisesti vaikuttaisivat, vastaanottivat vuonna 2008 yhteensä 111 650 hakijaa. Jos puhuttelut lisääntyvät 5 prosenttia, ehdotettu säännös koskee vähintään 5 582:ta hakijaa ja rahoitusvaikutus on noin 266 149,76 euroa vuodessa Arvio perustuu turvapaikkatyöntekijöiden keskimääräisiin työvoimakustannuksiin tuntia kohti (23,84 euroa). . Ne 5 jäsenvaltiota, joihin suunnitellut menettelyjen piiriin pääsyä merirajoilla helpottavat toimenpiteet vaikuttaisivat, vastaanottivat vuonna 2008 yhteensä 56 985 hakijaa. Maksutonta oikeusapua ensimmäisessä käsittelyssä koskevat säännökset vaikuttaisivat vähintään 11 jäsenvaltioon, jotka vastaanottivat vuonna 2008 yhteensä 125 255 hakijaa. Jopa 48 400 henkilöä (20 prosenttia kaikista hakijoista) saattaisi tarvita kidutuksen uhrien hyväksi suunniteltuja toimenpiteitä. Noin 45 140 henkilöä 8 jäsenvaltiossa saattaisi hyötyä tehokkaan oikeussuojan saatavuuden paranemisesta. Parhaaksi arvioidun vaihtoehdon todennäköiset hallinnolliset kustannukset on arvioitu yhteensä 2 857 555 euroksi.[1]

Arvio perustuu turvapaikkatyöntekijöiden keskimääräisiin työvoimakustannuksiin tuntia kohti (23,84 euroa).

Pidemmällä aikavälillä saatavat säästöt voisivat tasoittaa suuren osan kustannuksista . Hakijoiden jäsenvaltiosta toiseen siirtymisen vähenemisestä ja ensimmäiseen päätökseen liittyvien menettelyjen tehostumisesta voidaan saada säästöjä. Etupainottamalla palveluja, asiantuntemusta ja tutkintaa, parhaaksi arvioidun vaihtoehdon on määrä vähentää turvautumista muutoksenhakuun, mikä säästää hallinnollisia ja taloudellisia resursseja. Muutoksenhaku voi kaksinkertaistaa turvapaikkahakemuksen kustannukset. Vuonna 2007 muutosta haettiin arviolta 110 846 tapauksessa. Lisäksi vastaanottopalveluihin liittyvät kustannukset pienenisivät. Henkilöä kohti 1 vastaanottovuosi voi maksaa keskimäärin 11 000 euroa. Ensimmäiseen päätökseen liittyvät menettelyt kestävät yleensä 6 kuukautta. Muutoksenhakumenettelyt kestävät yleensä vähintään 1 vuoden.

Ehdotuksen vaatimusten edellyttämiin kansallisiin täytäntöönpanotoimenpiteisiin voi saada Euroopan pakolaisrahastosta osarahoitusta 50 tai 75 prosenttia.

6. Vaihtoehtojen vertailu

Parhaaksi arvioidussa vaihtoehdossa tuodaan menettelyjä koskevia oleellisia periaatteita, takeita ja käsitteitä yhteisön oikeuteen. Yhdenmukaistamalla menettelyjä koskevat järjestelyt parhaaksi arvioidulla vaihtoehdolla on mahdollista varmistaa, että suojelua saa kaikkialla unionissa yhtäläisin edellytyksin ja että jäsenvaltioiden kantama taakka jakaantuu tasaisemmin. Parhaaksi arvioitu vaihtoehto on myös tärkeä askel kohti EU:n tavoitetta varmistaa, että oikeus turvapaikkaan, palauttamiskiellon periaate ja yleisemmin perusoikeudet toteutuvat.

Parhaaksi arvioidun vaihtoehdon odotetaan parantavan sekä menettelyjen tehokkuutta että laatua etupainottamalla palveluita, neuvonantoa ja asiantuntemusta sekä kannustamalla jäsenvaltioita tekemään oikeudellisesti pitäviä päätöksiä ensimmäisessä käsittelyssä. Tällä tavoin i) jäsenvaltioiden pitäisi voida erottaa turvapaikanhakijat nopeammin muista yhtä aikaa saapuvista maahanpyrkijöistä, ii) kielteisiä ensimmäisiä päätöksiä voidaan puolustaa paremmin; iii) turvapaikkahenkilöstöllä on paremmat mahdollisuudet määrittää hakemukset, jotka ovat perusteettomia tai joihin liittyy järjestelmän väärinkäyttöä; iv) tuetaan jäsenvaltioiden pyrkimyksiä poistaa hylätyt turvapaikanhakijat alueeltaan.

7. Seuranta ja arviointi

Seuranta ja arviointi tapahtuu joka viides vuosi komission arviointikertomuksessa. Asiantuntijakokouksia järjestetään edelleen säännöllisesti. Niissä keskustellaan täytäntöönpanon ongelmista ja vaihdetaan tietoja jäsenvaltioissa sovellettavista parhaista käytänteistä. Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirastolla on keskeinen rooli, kun se kerää ajantasaista tietoa direktiivin täytäntöönpanosta jäsenvaltioissa.

[1] Arvio perustuu turvapaikkatyöntekijöiden keskimääräisiin työvoimakustannuksiin tuntia kohti (23,84 euroa).

PT

(...PICT...)|COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS|

Bruxelas, 21.10.2009

SEC(2009) 1377 final

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

que acompanha a Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada de protecção internacional nos Estados-Membros Resumo da Avaliação de Impacto {COM(2009) 554} {SEC(2009) 1376}

1. Definição do problema

Apesar das medidas adoptadas durante a primeira fase do Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA), os requerentes de asilo continuam a ter probabilidades muito diferentes de obter protecção internacional consoante o local da UE em que os seus pedidos são examinados. A maioria dos inquiridos no âmbito da consulta sobre o Livro Verde assinalou deficiências graves na Directiva 2005/85/CE do Conselho, de 1 de Dezembro de 2005 (a seguir designada «Directiva dos procedimentos de asilo» ou «directiva») susceptíveis de estar na origem de lacunas em matéria de protecção e de conduzir a um risco de repulsão.

A maior parte das disposições da directiva são opcionais, o que permitiu aos Estados Membros manter os respectivos procedimentos. A consequência desta situação é a falta de coerência entre os países da UE e a incerteza para os requerentes, o que torna difícil falar de um sistema comum de asilo. Tal como as estatísticas sobre o asilo demonstram, as ambiguidades e as possibilidades de derrogação deram origem a grandes divergências na aplicação da Directiva Qualificação. Para citar apenas alguns exemplos:

· Em 2007 a percentagem do total das decisões positivas tomadas nos vários Estados Membros variou entre 52,2 % no Luxemburgo, 27,5 % na Alemanha e 0,8 % na Grécia;

· No período 2005-2007 a taxa de reconhecimento dos requerentes da mesma nacionalidade variou significativamente de um Estado-Membro para outro: por exemplo, para os requerentes de asilo da Rússia (a maioria dos quais de origem chechena), oscilou entre 63 % na Áustria e 0 % na Eslováquia.

A avaliação de impacto centra-se nas questões que se revelaram mais controversas e que são susceptíveis de suscitar reacções diferentes entre os Estados-Membros, e que requerem investimentos financeiros adicionais, a saber:

· Obstáculos à apresentação de pedidos de protecção internacional;

· Margem de erro administrativo;

· Divergências entre conceitos processuais;

· Preocupações relativas à eficácia e à qualidade da tomada de decisões.

2. Valor acrescentado da acção da UE e respeito pelo princípio da subsidiariedade

As conclusões de Tampere prevêem que o SECA inclua, a curto prazo, normas comuns aplicáveis a um procedimento de asilo equitativo e eficaz e, a mais longo prazo, normas comunitárias conducentes a um procedimento comum de asilo na Comunidade Europeia . O Programa da Haia fixa como objectivo da segunda fase do SECA a instauração de um procedimento de asilo comum na União.

O desenvolvimento do SECA tornou-se uma prioridade da UE devido a uma série de factores. Nomeadamente, o número de pessoas que solicitam protecção internacional é muito mais elevado em determinados Estados-Membros do que noutros. Quase um quinto dos pedidos são pedidos múltiplos. Como é óbvio, os requerentes de asilo consideram certos Estados-Membros mais «atractivos» do que outros. Assim, em 2006, a Bélgica, Alemanha, França, Suécia e Reino Unido receberam mais de 3000 pedidos múltiplos, enquanto Chipre e Portugal receberam menos de 100. Nem todas as pessoas que necessitam de protecção a obtêm.

Uma das razões para tais disparidades é a aplicação desigual dos procedimentos de análise dos pedidos. Isto levou à persistência da «lotaria» em matéria de asilo e, consequentemente, a movimentos secundários entre os Estados-Membros, sendo assim posta em causa a razão de ser do Regulamento de Dublim, baseado no pressuposto de que os requerentes têm acesso à protecção em condições equivalentes em todos os Estados-Membros. A directiva afecta a essência do SECA, já que liga e apoia todos os instrumentos no domínio do asilo, e que as suas eventuais lacunas têm repercussões negativas sobre a aplicação das outras normas comunitárias.

Por conseguinte, a acção da UE é necessária para alcançar normas mais elevadas e mais harmonizadas, com base nas actuais normas mínimas em matéria de procedimentos de asilo.

3. Objectivos de política

Objectivo geral:

Alcançar normas mais elevadas de protecção em toda a UE para as pessoas que necessitam de protecção internacional.

Objectivos específicos:

(1) Garantir a acessibilidade dos procedimentos de asilo;

(2) Melhorar a equidade dos procedimentos;

(3) Assegurar uma aplicação coerente dos dispositivos processuais comuns;

(4) Melhorar a qualidade e a eficácia dos procedimentos;

(5) Melhorar o acesso a um recurso efectivo;

(6) Assegurar a coerência entre os diferentes instrumentos da UE relativos ao asilo.

4. Opções

A diversidade da natureza dos problemas torna impossível identificar uma opção global única. Por conseguinte, a avaliação de impacto propõe opções distintas para cada um dos objectivos. Para cada uma destas opções propõe duas ou três subopções legislativas. No domínio da legislação processual sobre o asilo, só medidas legislativas podem garantir um efeito sistémico e duradouro sobre a qualidade e a eficiência dos procedimentos de análise. As subopções são quase todas cumulativas e são acompanhadas de medidas de cooperação práticas previstas. A fim de determinar os elementos da opção privilegiada, a avaliação de impacto examina todas as subopções comparando-as com o cenário de referência em termos de eficácia, eficiência e coerência, mas igualmente em termos da sua proporcionalidade, impacto social e repercussões sobre os direitos fundamentais.

Dado o nível de complexidade das opções propostas, a presente síntese limita-se a descrever os principais elementos da opção privilegiada.

i. Statu quo

O quadro normativo existente permaneceria inalterado. O acompanhamento da Comissão contribuiria para uma melhor observância das normas vigentes. Os acórdãos e as conclusões do Tribunal de Justiça e do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem que, por exemplo, insistem no princípio de uma análise minuciosa dos pedidos, poderiam reduzir a arbitrariedade na aplicação da directiva. Todavia, estas evoluções seriam pontuais e não revestiriam um carácter sistémico. A disparidade dos procedimentos de asilo permitidos pela directiva persistiria, embora um pouco atenuada graças à cooperação prática, nomeadamente se o Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo desenvolvesse programas de formação ou prestasse assistência específica especializada, recorrendo, quando necessário, a um grupo de peritos.

ii. Garantir o acesso aos procedimentos de asilo

- prever uma autoridade competente para o registo dos pedidos de protecção internacional;

- precisar que a polícia, os guardas de fronteira e as outras autoridades susceptíveis de serem contactadas por uma pessoa que pretenda apresentar um pedido de protecção internacional devem receber instruções claras sobre a forma de tratar esses casos, nomeadamente no que diz respeito à obrigação de transmitir o pedido à autoridade competente;

- introduzir a obrigação de disponibilizar as informações relativas aos procedimentos de apresentação do pedido, aos serviços de aconselhamento e de interpretação às pessoas que se apresentam nos pontos de entrada e que são, de facto, requerentes de asilo;

- prever a obrigação de os Estados-Membros registarem os pedidos num prazo razoável;

- rever os motivos de inadmissibilidade e prever dispositivos que permitam a um requerente exprimir o seu ponto de vista sobre os motivos e as informações nos quais as autoridades pretendem basear a sua decisão;

- suprimir a noção de país terceiro europeu seguro.

iii. Melhorar as garantias processuais

- eliminar as derrogações aos princípios e às garantias de base e prever assistência jurídica gratuita para os menores não acompanhados, bem como para os outros requerentes de asilo que não dispõem de recursos financeiros nos procedimentos em primeira instância;

- impedir que os tratados de extradição sejam utilizados para repatriar os requerentes de asilo para os seus países de origem;

- autorizar os requerentes de asilo a consultar o relatório sobre a entrevista pessoal e a apresentar observações sobre o mesmo antes de ser tomada uma decisão relativamente ao seu pedido;

- velar por que a entrevista pessoal se desenrole numa língua em que o requerente esteja em condições de se exprimir e apresentar os elementos do seu pedido correctamente.

iv. Melhorar a igualdade de acesso à protecção para as pessoas com necessidades especiais

- introduzir a noção de requerentes com necessidades especiais;

- prever o direito de os menores apresentarem pedidos de protecção internacional, suprimir a possibilidade que existe actualmente de não nomear um representante se um menor não acompanhado tiver 16 anos ou mais;

- definir as qualificações do tutor e precisar o direito deste de apresentar um pedido de asilo em nome do menor não acompanhado;

- exigir que os Estados-Membros informem individualmente cada adulto do seu direito de apresentar um pedido de protecção internacional separado e dar a possibilidade aos adultos dependentes de apresentar a sua própria situação ao pessoal da autoridade competente para decidir;

- definir o papel dos relatórios médico-legais para atestar os sinais de tortura e os procedimentos a seguir para os obter, conceder aos sobreviventes de tortura o tempo necessário para se prepararem para uma entrevista pessoal sobre o fundo do pedido e adoptar regras a aplicar às entrevistas que tenham em conta a idade e o sexo dos requerentes;

- precisar que as considerações relativas ao género e as obrigações internacionais relativas aos direitos das crianças devem ser tidas em devida conta na aplicação da directiva e isentar os sobreviventes de tortura, as pessoas com deficiências mentais e os menores não acompanhados dos procedimentos acelerados que se baseiam na noção de pedido manifestamente infundado;

- isentar os menores não acompanhados dos procedimentos relativos às fronteiras e aos países terceiros seguros;

- prever a inclusão de questões ligadas ao género, aos traumas e à idade nos programas de formação destinados ao pessoal dos serviços de asilo.

v. Aproximar os procedimentos acelerados

- introduzir uma lista limitada e exaustiva dos motivos de aplicação do procedimento acelerado, baseado na noção de pedido manifestamente infundado, deixando ao mesmo tempo aos Estados-Membros a liberdade de darem prioridade a outros pedidos;

- obrigar os Estados-Membros a realizar entrevistas individuais e precisar que a autoridade competente para decidir deve dispor do tempo necessário para efectuar uma avaliação rigorosa do pedido.

vi. Clarificar a noção de país de origem seguro

- suprimir a noção de lista mínima comum de países de origem seguros e as derrogações aos requisitos materiais para designar países terceiros como países de origem seguros a nível nacional;

- prever um acompanhamento regular da situação nos países terceiros designados como seguros.

vii. Melhorar o acesso a um recurso efectivo

- precisar que a reapreciação deve incidir nos elementos de facto e de direito, pelo menos nos procedimentos perante um órgão judicial de primeira instância, e basear-se numa avaliação ex nunc da necessidade de protecção;

- prever o efeito suspensivo automático dos recursos contra as decisões em primeira instância, salvo num número limitado de excepções. Neste último caso, o tribunal poderia conceder medidas provisórias, caso a caso;

- prever o direito de acesso ilimitado dos tribunais aos documentos nos quais a autoridade competente baseou a sua decisão;

- prever prazos razoáveis para interpor recursos contra as decisões em primeira instância.

viii. Melhorar a coerência entre os vários instrumentos da UE relativos ao asilo

- estabelecer na directiva os elementos essenciais de um procedimento de asilo único;

- alargar o âmbito de aplicação das disposições da directiva relativas à retirada do estatuto de refugiado aos casos de retirada da protecção subsidiária;

- precisar que a directiva abrange as pessoas sujeitas aos procedimentos previstos no Regulamento de Dublim e que a noção de retirada implícita do pedido não se aplica às pessoas transferidas para o Estado-Membro responsável ao abrigo do Regulamento de Dublim.

ix. Aumentar a eficiência e a qualidade da tomada de decisões

- reduzir as actuais derrogações ao princípio de uma única autoridade competente para decidir;

- prever que a autoridade competente para decidir disponha de pessoal competente em número suficiente;

- introduzir requisitos mínimos para o conteúdo da entrevista;

- especificar os requisitos mínimos do conteúdo dos programas de formação;

- fusionar o procedimento de tratamento dos pedidos subsequentes com o procedimento relativo à admissibilidade;

- exigir aos Estados-Membros que tenham em conta as novas declarações antes de ser tomada uma decisão final quanto ao fundo;

- estabelecer um prazo razoável para a adopção de decisões em primeira instância quanto ao fundo.

5. Avaliação dos impactos

Cada uma das subopções tem repercussões, de grau variável, nos seguintes domínios:

· Melhoria do acesso à protecção e à justiça dado que a margem de erro administrativo nos procedimentos de asilo poderia ser consideravelmente reduzida graças à melhoria das garantias processuais, a uma maior coerência entre os instrumentos relativos ao asilo e a um procedimento de tomada de decisão de melhor qualidade;

· Melhoria do acesso à protecção social já que os requerentes de asilo teriam mais possibilidades de aceder aos procedimentos de asilo e, se for caso disso, de obter protecção, incluindo a assistência social e os cuidados de saúde de que necessitam. Estas considerações também se aplicam à melhoria da saúde pública;

· Melhoria da igualdade/não discriminação : os elementos essenciais da opção privilegiada que reforçarão a igualdade e a não discriminação são, em especial, as disposições que promovem a igualdade de facto nos procedimentos de asilo (garantias especiais para as mulheres e os requerentes vulneráveis), as disposições relativas ao acesso a um recurso efectivo e a melhoria das garantias processuais;

· Boa governação : a melhor forma de a instaurar nos Estados-Membros seria introduzindo uma única autoridade competente para decidir e dotando o pessoal das competências e conhecimentos técnicos necessários.

É particularmente difícil quantificar os custos das alterações do SECA . A protecção é concedida caso a caso , com base numa análise complexa ligada ao contexto, e depende de uma série de elementos de direito e de facto. Não existem dados sobre os motivos pelos quais certos pedidos foram aceites e outros rejeitados num dado período. A dimensão ou as características dos fluxos de requerentes de asilo não são previsíveis de um ano para outro. As indicações disponíveis relativas aos principais elementos da opção privilegiada são as seguintes:

Em 2008, os 10 Estados-Membros que seriam potencialmente afectados pelas disposições previstas para as entrevistas pessoais acolheram um total de 111 650 requerentes. Se o acesso às entrevistas aumentar 5 %, a disposição proposta afectará pelo menos 5 582 requerentes, o que requer um montante de aproximadamente 266 149, 76 EUR por ano Estimativas baseadas no custo salarial médio por hora dos funcionários dos serviços de asilo (23,84 EUR). . Em 2008, os 5 Estados-Membros que seriam afectados pelas medidas previstas para facilitar o acesso aos procedimentos nas fronteiras marítimas acolheram 56 985 requerentes. As disposições relativas à assistência jurídica gratuita em primeira instância afectariam pelo menos 11 Estados-Membros, que acolheram 125 255 requerentes em 2008. Até 48 400 pessoas (20 % do total dos requerentes) poderiam necessitar das medidas previstas em matéria de vítimas de tortura. Cerca de 45 140 pessoas poderiam beneficiar de um melhor acesso a um recurso efectivo em 8 Estados-Membros. Os custos administrativos totais prováveis da opção privilegiada estão estimados em 2 857 555 EUR.[1]

Estimativas baseadas no custo salarial médio por hora dos funcionários dos serviços de asilo (23,84 EUR).

Muitos custos poderiam ser, em grande parte, compensados por ganhos financeiros a longo prazo . A diminuição dos movimentos secundários e a melhoria da eficácia dos procedimentos em primeira instância poderão gerar economias. Ao concentrar no início do procedimento a oferta de serviços, as intervenções de peritos e os vários exames, a opção privilegiada deverá reduzir o número de recursos, dando assim origem a economias a nível administrativo e financeiro. Há indicações de que os recursos podem duplicar os custos de um pedido de asilo e estima-se que, em 2007, foram interpostos 110 846 recursos. A opção privilegiada reduziria também os custos dos serviços de acolhimento. Em média, o custo de um ano de acolhimento pode ascender a 11 000 EUR por pessoa, a duração prevista dos procedimentos em primeira instância é de 6 meses e os procedimentos de recurso duram muitas vezes pelo menos 1 ano.

As medidas nacionais de aplicação das normas da proposta podem ser co-financiadas em 50 % ou em 75 % pelo Fundo Europeu para os Refugiados.

6. Comparação das opções

A opção privilegiada prevê o estabelecimento de princípios processuais essenciais, garantias e princípios de direito comunitário. Ao harmonizar as disposições processuais, a opção privilegiada é susceptível de garantir o acesso à protecção em condições equivalentes em toda a União, bem como uma melhor repartição dos «encargos» suportados pelos Estados Membros. Constitui também uma etapa importante para a UE alcançar o objectivo de garantir o respeito pelo direito de asilo, o princípio da não repulsão e, de um modo mais geral, pelos direitos fundamentais.

Espera-se que a opção privilegiada melhore tanto a eficácia como a qualidade dos procedimentos, disponibilizando, a montante, serviços, aconselhamento e conhecimentos técnicos e incentivando os Estados-Membros a fundamentarem solidamente as suas decisões em primeira instância num prazo razoável. Tal deverá (i) permitir aos Estados-Membros distinguir mais rapidamente os requerentes de asilo dos outros migrantes aquando de chegadas mistas; (ii) melhorar a justificação das decisões negativas em primeira instância; (iii) permitir ao pessoal dos serviços de asilo identificar melhor os casos de pedidos infundados e abusivos; (iv) apoiar os esforços envidados pelos Estados-Membros para afastar do seu território os requerentes de asilo rejeitados.

7. Acompanhamento e avaliação

As medidas de acompanhamento e de avaliação assumirão a forma de um relatório de avaliação da Comissão, a apresentar de cinco em cinco anos. Continuarão a ser organizadas reuniões periódicas de peritos para debater os problemas de aplicação e proceder ao intercâmbio das melhores práticas entre os Estados-Membros. O Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo terá um papel central na recolha de informações actualizadas sobre a aplicação da directiva nos Estados-Membros.

[1] Estimativas baseadas no custo salarial médio por hora dos funcionários dos serviços de asilo (23,84 EUR).

EL

(...PICT...)|ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ|

Βρυξέλλες, 21.10.2009

SEC(2009) 1377 τελικό

ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

που συνοδεύει την Πρόταση ΟΔΗΓΙΑΣ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ ΚΑΙ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ σχετικά με τις ελάχιστες απαιτήσεις για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα Περίληψη της εκτίμησης των επιπτώσεων {COM(2009) 554} {SEC(2009) 1376}

1. Oρισμός των προβλημάτων

Παρά τα μέτρα που θεσπίσθηκαν κατά την πρώτη φάση του Κοινού Ευρωπαϊκού Συστήματος Ασύλου (KEΣA), οι προοπτικές για τους αιτούντες άσυλο κατά την αναζήτηση διεθνούς προστασίας εξακολουθούν διαφέρουν σημαντικά ανάλογα με το σημείο της ΕΕ στο οποίο εξετάζονται οι αιτήσεις τους. Οι περισσότεροι απ’ όσους απάντησαν στην πράσινη βίβλο τόνισαν τις σοβαρές ανεπάρκειες της οδηγίας 2005/85/EΚ του Συμβουλίου της 1ης Δεκεμβρίου 2005 ("οδηγία για τις διαδικασίες ασύλου" ή "η οδηγία"), που είναι ενδεχόμενο να δημιουργήσουν κενά στην προστασία και να οδηγήσουν σε κίνδυνο επαναπροώθησης.

Οι περισσότερες από τις διατάξεις της οδηγίας είναι προαιρετικές και επέτρεπαν στα κράτη μέλη να εξακολουθήσουν να εφαρμόζουν τις διαδικασίες ισχύουσες διαδικασίες τους. Από αυτό προέκυψε ανομοιογένεια μεταξύ των χωρών της ΕΕ και αβεβαιότητα για τους αιτούντες, σε σημείο που είναι δύσκολο να μιλήσουμε για κοινό σύστημα ασύλου. Όπως μαρτυρούν και οι στατιστικές στον τομέα του ασύλου, οι ασάφειες και οι δυνατότητες παρεκκλίσεων οδήγησαν σε ευρείες αποκλίσεις κατά την εφαρμογή της οδηγίας για την αναγνώριση. Για να αναφέρουμε ελάχιστα παραδείγματα:

· Το 2007, το ποσοστό των θετικών αποφάσεων στα διάφορα κράτη μέλη ποικίλλουν από 52,2% στο Λουξεμβούργο έως 27,5% στη Γερμανία και 0,8% στην Ελλάδα·

· κατά το διάστημα 2005-2007, τα ποσοστά αναγνώρισης στα διάφορα κράτη μέλη για αιτούντες με την ίδια ιθαγένεια διέφεραν σημαντικά: για παράδειγμα, για τους αιτούντες άσυλο από τη Ρωσία (κυρίως τσετσενικής καταγωγής), κυμάνθηκαν από 63% στην Αυστρία μέχρι 0% στη Σλοβακία.

Η εκτίμηση των επιπτώσεων εστιάζει σε ζητήματα που αποδείχθηκαν ως τα πλέον αμφιλεγόμενα και που είναι πιθανό να προκαλέσουν διαφορετικές αντιδράσεις μεταξύ των κρατών μελών, καθώς και σε όσα απαιτούν πρόσθετες οικονομικές επενδύσεις, και συγκεκριμένα:

· Τα εμπόδια στην υποβολή αίτησης διεθνούς προστασίας·

· Τα περιθώρια διοικητικών σφαλμάτων·

· Οι διαφορετικές διαδικαστικές έννοιες·

· Ο προβληματισμός σχετικά με την αποτελεσματικότητα και την ποιότητα της διαδικασίας λήψης των αποφάσεων.

2. Προστιθέμενη αξία της ενεργειας σε επίπεδο ΕΕ και τήρηση της αρχής της επικουρικότητας

Στα συμπεράσματα του Τάμπερε προβλέπεται ότι το ΚΕΣΑ θα πρέπει να περιλαμβάνει, βραχυπρόθεσμα, κοινές απαιτήσεις για τη διεξαγωγή δίκαιης και αποτελεσματικής διαδικασίας ασύλου και, πιο μακροπρόθεσμα, κοινοτικούς κανόνες που θα οδηγήσουν σε κοινή διαδικασία ασύλου στην ΕΚ . Το πρόγραμμα της Χάγης έθεσε ως στόχο για τη δεύτερη φάση του ΚΕΣΑ την καθιέρωση μιας κοινής διαδικασίας ασύλου στην Ένωση.

Η ανάπτυξη του ΚΕΣΑ αποτέλεσε προτεραιότητα της ΕΕ για διάφορους λόγους, μεταξύ των οποίων επειδή ορισμένα κράτη μέλη δέχονται πολύ μεγαλύτερο αριθμό αιτούντων διεθνή προστασία από άλλα. Σχεδόν το ένα πέμπτο των αιτήσεων αποτελούν πολλαπλές αιτήσεις. Οι αιτούντες άσυλο προφανώς θεωρούν ορισμένα κράτη μέλη πιο ελκυστικούς προορισμούς από άλλα. Π.χ. το 2006, το Βέλγιο, η Γερμανία, η Γαλλία, η Σουηδία και το Hνωμένο Βασίλειο δέχθηκαν πάνω από 3000 πολλαπλές αιτήσεις, ενώ η Κύπρος και η Πορτογαλία δέχθηκαν λιγότερες από εκατό. Δεν χορηγείται προστασία σε ορισμένα πρόσωπα που την έχουν ανάγκη.

Ένας από τους λόγους αυτής της ανομοιογένειας είναι η άνιση εφαρμογή των διαδικασιών για την εξέταση των αιτήσεων. Αυτό είχε αποτέλεσμα να συνεχίζεται η "λοταρία" του ασύλου και κατά συνέπεια οι δευτερογενείς μετακινήσεις μεταξύ των κρατών μελών, υπονομεύοντας έτσι τον λόγο ύπαρξης του κανονισμού του Δουβλίνου, που βασίζεται στην παραδοχή ότι οι αιτούντες έχουν πρόσβαση σε προστασία υπό ίσους όρους σε όλα τα κράτη μέλη. Η οδηγία άπτεται του πυρήνα του ΚΕΣΑ, δεδομένου ότι συνδέει και στηρίζει όλες τις πράξεις που σχετίζονται με το άσυλο, και κάθε ανεπάρκεια που παρουσιάζει επηρεάζει δυσμενώς την εφαρμογή και των άλλων κοινοτικών κανόνων.

Είναι επομένως αναγκαία η ενέργεια σε επίπεδο ΕΕ για τη θέσπιση υψηλότερων και πιο εναρμονισμένων απαιτήσεων, με βάση τους υπάρχοντες ελάχιστους κανόνες για τις διαδικασίες ασύλου.

3. Στρατηγικοί στόχοι

Γενικός στόχος:

Θέσπιση υψηλότερων απαιτήσεων προστασίας σε όλη την ΕΕ για τα πρόσωπα που έχουν ανάγκη διεθνούς προστασίας.

Ειδικότεροι στόχοι:

(1) Να εξασφαλισθεί η πρόσβαση στις διαδικασίες ασύλου·

(2) Να βελτιωθεί η ισότιμη εφαρμογή των διαδικασιών·

(3) Να εξασφαλισθεί η συνεκτική εφαρμογή των κοινών διαδικαστικών μηχανισμών·

(4) Να βελτιωθεί η ποιότητα και η αποτελεσματικότητα των διαδικασιών·

(5) Να βελτιωθεί η πρόσβαση σε αποτελεσματική ένδικη προστασία·

(6) Να εξασφαλισθεί η συνεκτικότητα μεταξύ των διαφόρων κοινοτικών πράξεων σχετικά με το άσυλο.

4. Στρατηγικέσ επιλογές

Δεδομένου ότι τα προβλήματα είναι διαφορετικής φύσεως, είναι αδύνατον να υπάρξει μία και μόνη επιλογή που να τα καλύπτει όλα. Επομένως, στην εκτίμηση των επιπτώσεων προτείνονται χωριστές στρατηγικές επιλογές για κάθε έναν από τους πολιτικούς στόχους. Για καθεμία από τις επιλογές αυτές παρουσιάζονται εν συνεχεία δύο ή τρεις επιμέρους νομοθετικές επιλογές. Στον τομέα των διαδικαστικών διατάξεων για το άσυλο, μόνο με νομοθετικά μέτρα μπορεί να εξασφαλισθούν συστημικά και διαρκή αποτελέσματα όσον αφορά την ποιότητα και την αποτελεσματικότητα των διαδικασιών εξέτασης. Οι επιμέρους επιλογές είναι σχεδόν όλες σωρευτικές. Συνοδεύονται από τα προβλεπόμενα μέτρα πρακτικής συνεργασίας. Για να καθοριστούν τα στοιχεία της προτιμώμενης επιλογής, αξιολογούνται όλες οι επιμέρους επιλογές, με βάση ένα σενάριο αναφοράς, από άποψη αποτελεσματικότητας, αποδοτικότητας και συνεκτικότητας, αλλά και από άποψη αναλογικότητας και κοινωνικών επιπτώσεων και συνεπειών στα θεμελιώδη δικαιώματα.

Λόγω του περίπλοκου χαρακτήρα των προτεινόμενων επιλογών, η παρούσα περίληψη περιορίζεται σε περιγραφή των βασικών στοιχείων που συνθέτουν την προτιμώμενη επιλογή.

i. Διατήρηση του ισχύοντος πλαισίου (Status quo)

Το υπάρχον νομικό πλαίσιο να παραμείνει αμετάβλητο. Η εκ μέρους της Επιτροπής παρακολούθηση θα συνέβαλλε στην καλύτερη συμμόρφωση με τις ισχύουσες απαιτήσεις. Οι αποφάσεις και τα πορίσματα του ΔΕΚ και του ΕΔΑΔ που δίνουν έμφαση στην αρχή της αυστηρής εξέτασης των αιτήσεων ενδέχεται, για παράδειγμα, να περιορίσουν τις αυθαιρεσίες στην εφαρμογή της οδηγίας. Ωστόσο, οι εξελίξεις αυτές θα ήταν μεμονωμένες και δεν θα είχαν συστημικό χαρακτήρα. Η ανομοιογένεια των διαδικασιών ασύλου που επιτρέπει η ισχύουσα οδηγία θα εξακολουθούσε να υπάρχει, αν και πιθανόν να περιοριζόταν μέσω της πρακτικής συνεργασίας, ιδίως εάν η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Υποστήριξης για το Άσυλο εκπονούσε προγράμματα επιμόρφωσης ή παρείχε ειδική συνδρομή, όταν χρειάζεται, μέσω ομάδας εμπειρογνωμόνων.

ii. Εξασφάλιση πρόσβασης στις διαδικασίες ασύλου

- να προβλέπεται η αρμόδια αρχή που είναι υπεύθυνη για την καταχώρηση των αιτήσεων διεθνούς προστασίας·

- να ορίζεται ότι η αστυνομία, οι συνοριοφύλακες και άλλες αρχές στις οποίες μπορεί να απευθυνθεί όποιος επιθυμεί να υποβάλει αίτηση διεθνούς προστασίας, θα πρέπει να έχουν σαφείς οδηγίες σχετικά με τον τρόπο αντιμετώπισης των περιπτώσεων αυτών, ιδίως σχετικά με την υποχρέωση διαβίβασης της αίτησης στην αρμόδια αρχή·

- να καθιερωθεί η υποχρέωση να παρέχονται πληροφορίες σχετικά με τις διαδικασίες κατάθεσης αιτήσεων, συμβουλές και υπηρεσίες διερμηνείας στους αιτούντες "ντε φάκτο" άσυλο οι οποίοι βρίσκονται στα σημεία εισόδου·

- να προβλέπεται υποχρέωση των κρατών μελών να καταχωρούν τις αιτήσεις μέσα σε εύλογο χρονικό διάστημα·

- να επανεξετασθούν οι λόγοι απαράδεκτου και να προβλεφθούν ρυθμίσεις που επιτρέπουν στον αιτούντα να γνωστοποιεί τις απόψεις του όσον αφορά τους λόγους αυτούς, καθώς και τις πληροφορίες επί των οποίων οι αρχές πρόκειται να βασίσουν την απόφασή τους·

- να καταργηθεί η έννοια της ευρωπαϊκής ασφαλούς τρίτης χώρας.

iii. Βελτίωση των διαδικαστικών εγγυήσεων

- να καταργηθούν οι παρεκκλίσεις από τις βασικές αρχές και εγγυήσεις και να παρέχεται δωρεάν νομική συνδρομή στους ασυνόδευτους ανήλικους, καθώς και άλλους αιτούντες άσυλο που δεν έχουν οικονομικούς πόρους, κατά τις πρωτοβάθμιες διαδικασίες·

- να εξασφαλίζεται ώστε οι συνθήκες περί εκδόσεως να μην εφαρμόζονται για την επιστροφή αιτούντος άσυλο στη χώρα καταγωγής του·

- να επιτρέπεται στον αιτούντα άσυλο να συμβουλεύεται την έκθεση για την προσωπική συνέντευξη και να διατυπώνει παρατηρήσεις πριν από τη λήψη απόφασης για την αίτησή του·

- να προβλέπεται ότι η επικοινωνία στη διάρκεια της προσωπικής συνέντευξης θα πρέπει να γίνεται σε γλώσσα στην οποία ο αιτών είναι σε θέση να επικοινωνεί και να παρουσιάσει δεόντως τα στοιχεία της αίτησής του.

iv. Βελτίωση της ισότιμης πρόσβασης σε προστασία για τα πρόσωπα με ειδικές ανάγκες

- να καθιερωθεί η έννοια των αιτούντων με ειδικές ανάγκες·

- να παρέχεται στα παιδιά το δικαίωμα να υποβάλουν αίτηση διεθνούς προστασίας, να απαλειφθεί η ισχύουσα δυνατότητα να μη διορίζεται αντιπρόσωπος σε περίπτωση που ο ασυνόδευτος ανήλικος είναι ηλικίας 16 ετών και άνω·

- να καθορίζονται τα προσόντα του κηδεμόνα και να προσδιορίζεται το δικαίωμά του να ζητήσει άσυλο εκ μέρους του ασυνόδευτου ανηλίκου·

- να απαιτείται από τα κράτη μέλη να ενημερώνουν ατομικά κάθε ενήλικο για το δικαίωμά του να υποβάλει χωριστή αίτηση διεθνούς προστασίας και να παρέχεται στους εξαρτώμενους ενήλικους η ευκαιρία να παρουσιάζουν τις ιδιαίτερες συνθήκες της περίπτωσής τους στο προσωπικό της αποφαινόμενης αρχής·

- να προσδιορίζεται ο ρόλος των ιατρονομικών γνωματεύσεων για την τεκμηρίωση των ενδείξεων βασανιστηρίων και οι διαδικασίες έκδοσής τους, να παρέχεται στους επιζήσαντες από βασανιστήρια ο αναγκαίος χρόνος για να προετοιμάσουν την προσωπική τους συνέντευξη επί της ουσίας της αίτησης, και να θεσπισθούν απαιτήσεις που λαμβάνουν υπόψη τις ιδιαιτερότητες του φύλου και της ηλικίας του αιτούντος κατά τη συνέντευξη·

- να διευκρινίζεται ότι οι ιδιαιτερότητες σε σχέση με το φύλο και οι διεθνείς υποχρεώσεις όσον αφορά τα δικαιώματα του παιδιού θα πρέπει να λαμβάνονται δεόντως υπόψη κατά την εφαρμογή της οδηγίας, και να εξαιρούνται οι επιζήσαντες από βασανιστήρια, τα πρόσωπα με νοητική στέρηση, καθώς και οι ασυνόδευτοι ανήλικοι από τις ταχείες διαδικασίες που βασίζονται στην έννοια των προδήλως αβάσιμων αιτήσεων·

- να εξαιρούνται οι ασυνόδευτοι ανήλικοι από τις διαδικασίες στα σύνορα και τις διαδικασίες σχετικά με τις ασφαλείς τρίτες χώρες·

- να περιλαμβάνονται στα προγράμματα επιμόρφωσης του προσωπικού για θέματα ασύλου θέματα σχετικά με τις ιδιαιτερότητες του φύλου, τα ψυχικά τραύματα και την ηλικία.

v. Προσέγγιση των ταχειών διαδικασιών

- να γίνει περιορισμένη και εξαντλητική απαρίθμηση των λόγων εφαρμογής ταχείας διαδικασίας, με βάση την έννοια των προδήλως αβάσιμων αιτήσεων, ενώ τα κράτη μέλη θα διατηρούν διακριτική ευχέρεια να δίνουν προτεραιότητα σε άλλες αιτήσεις·

- να απαιτείται από τα κράτη μέλη η διεξαγωγή προσωπικών συνεντεύξεων, και να ορίζεται ότι η αποφαινόμενη αρχή θα πρέπει να διαθέτει τον αναγκαίο χρόνο για να προβεί σε αυστηρή εξέταση της αίτησης.

vi. Διευκρίνιση της έννοιας της ασφαλούς τρίτης χώρας καταγωγής

- να απαλειφθεί η έννοια του ελάχιστου κοινού καταλόγου ασφαλών χωρών καταγωγής και οι παρεκκλίσεις από τις ουσιαστικές απαιτήσεις για τον χαρακτηρισμό τρίτων χωρών ως ασφαλών χωρών καταγωγής σε εθνικό επίπεδο·

- να προβλέπεται τακτική επανεξέταση της κατάστασης στις τρίτες χώρες που έχουν χαρακτηρισθεί ως ασφαλείς.

vii. Βελτίωση της πρόσβασης σε αποτελεσματική ένδικη προστασία

- να διευκρινισθεί ότι η αναθεώρηση θα πρέπει να περιλαμβάνει τόσο τα πραγματικά όσο και τα νομικά ζητήματα, τουλάχιστον στις διαδικασίες ενώπιον πρωτοβάθμιων δικαστηρίων και να βασίζεται σε ex nunc αξιολόγηση των αναγκών προστασίας·

- να προβλέπεται αυτόματο ανασταλτικό αποτέλεσμα των προσφυγών κατά πρωτοβάθμιων αποφάσεων με περιορισμένες εξαιρέσεις. Στην περίπτωση αυτή, θα μπορούν να λαμβάνονται προσωρινά μέτρα από το δικαστήριο κατά περίπτωση·

- να προβλέπεται απεριόριστο δικαίωμα του δικαστηρίου να εξετάζει το αποδεικτικό υλικό που χρησιμοποιήθηκε ως βάση για την απόφαση της αποφαινόμενης αρχής·

- να προβλέπονται εύλογες προθεσμίες για την κατάθεση προσφυγών κατά των πρωτοβάθμιων αποφάσεων.

viii. Βελτίωση της συνοχής μεταξύ των διαφόρων κοινοτικών πράξεων για το άσυλο

- να καθοριστούν τα βασικά στοιχεία μιας ενιαίας διαδικασίας ασύλου στην οδηγία·

- να επεκταθεί η ισχύς των διατάξεων της οδηγίας σχετικά με την ανάκληση του καθεστώτος του πρόσφυγα στις περιπτώσεις ανάκλησης της επικουρικής προστασίας·

- να υπογραμμίζεται ότι η οδηγία καλύπτει τα πρόσωπα που υπάγονται στις διαδικασίες του Δουβλίνου, καθώς και ότι η έννοια της σιωπηρής ανάκλησης της αίτησης δεν ισχύει για τα πρόσωπα που μεταφέρονται στο υπεύθυνο κράτος μέλος σύμφωνα με τον κανονισμό του Δουβλίνου.

ix. Βελτίωση της αποτελεσματικότητας και της ποιότητας της λήψης αποφάσεων

- να περιορισθούν οι ισχύουσες σήμερα παρεκκλίσεις από την αρχή της ενιαίας αποφαινόμενης αρχής·

- να προβλέπεται ότι η αποφαινόμενη αρχή θα πρέπει να διαθέτει επαρκή αριθμό αρμόδιου προσωπικού·

- να θεσπισθούν ελάχιστες απαιτήσεις για το περιεχόμενο της συνέντευξης·

- να ορισθούν οι ελάχιστες απαιτήσεις για το περιεχόμενο των εκπαιδευτικών προγραμμάτων·

- να συγχωνευθεί η διαδικασία εξέτασης των μεταγενέστερων αιτήσεων με τη διαδικασία εξέτασης του παραδεκτού·

- να απαιτείται από τα κράτη μέλη να λαμβάνουν υπόψη τα περαιτέρω διαβήματα πριν από την έκδοση τελικής απόφασης επί της ουσίας·

- να ορίζεται εύλογη προθεσμία για τη λήψη των πρωτοβάθμιων αποφάσεων επί της ουσίας.

5. Εκτίμηση των επιπτώσεων

Κάθε μία από τις επιμέρους επιλογές έχει συνέπειες, σε ποικίλους βαθμούς, στους ακόλουθους τομείς.

· Βελτίωση της πρόσβασης σε προστασία και στη δικαιοσύνη, δεδομένου ότι θα περιορισθούν σημαντικά τα περιθώρια διοικητικών σφαλμάτων στις διαδικασίες ασύλου χάρη στη βελτίωση των διαδικαστικών εγγυήσεων, της συνεκτικότητας των πράξεων σχετικά με το άσυλο και της ποιότητας της διαδικασίας λήψης των αποφάσεων·

· Βελτίωση της πρόσβασης σε κοινωνική προστασία, δεδομένου ότι τα πρόσωπα που ζητούν άσυλο θα έχουν περισσότερες ευκαιρίες για πρόσβαση στις διαδικασίες ασύλου και, κατά περίπτωση, στην εξασφάλιση προστασίας, ιδίως της αναγκαίας κοινωνικής συνδρομής και υγειονομικής περίθαλψης. Οι ίδιες εκτιμήσεις ισχύουν και για τη βελτίωση της δημόσιας υγείας·

· Βελτίωση σε θέματα ισότητας/ μη διενέργειας διακρίσεων : βασικά στοιχεία της προτεινόμενης επιλογής που θα ενισχύσουν την ισότητα και τη μη διενέργεια διακρίσεων αποτελούν ιδίως οι διατάξεις που προωθούν ντε φάκτο την ισότητα στις διαδικασίες ασύλου (ειδικές εγγυήσεις για τις γυναίκες και τους ευάλωτους αιτούντες), οι διατάξεις για την πρόσβαση σε αποτελεσματική ένδικη προστασία και η βελτίωση των διαδικαστικών εγγυήσεων ·

· Χρηστή διακυβέρνηση: θα επιτυγχάνεται καλύτερα στα κράτη μέλη με την καθιέρωση μίας και μόνο αποφαινόμενης αρχής και την παροχή των αναγκαίων δεξιοτήτων και εμπειρογνωσίας στο προσωπικό.

Ο ποσοτικός προσδιορισμός του κόστους των αλλαγών στο ΚΕΣΑ είναι ιδιαίτερα δυσχερής. Η προστασία παρέχεται σε ατομική βάση , μετά από σύνθετη ανάλυση λαμβάνοντας υπόψη το συγκεκριμένο πλαίσιο, και εξαρτάται από σειρά νομικών και πραγματικών προϋποθέσεων. Δεν υπάρχουν στοιχεία σχετικά με τους λόγους για τους οποίους, σε δεδομένο χρονικό διάστημα, ορισμένες αιτήσεις έγιναν δεκτές, ενώ άλλες απορρίφθηκαν. Το μέγεθος ή τα χαρακτηριστικά των προσφυγικών ροών δεν μπορούν να προβλεφθούν από τον ένα χρόνο στον άλλο. Οι υπάρχουσες ενδείξεις όσον αφορά τα κυριότερα στοιχεία της προτιμώμενης επιλογής είναι τα ακόλουθα:

Τα δέκα κράτη μέλη τα οποία αφορούν δυνητικά οι προτεινόμενες διατάξεις σχετικά με τις ατομικές συνεντεύξεις δέχθηκαν συνολικά 111.650 αιτούντες στη διάρκεια του 2008. Εάν η πρόσβαση στις συνεντεύξεις αυξηθεί κατά 5%, η προτεινόμενη διάταξη θα αφορά τουλάχιστον 5.582 αιτούντες, που τα έξοδά τους αντιστοιχούν σε περίπου 266.149,76 ευρώ τον χρόνο Οι εκτιμήσεις βασίζονται στο μέσο κόστος ωριαίας εργασίας των υπαλλήλων που ασχολούνται με θέματα ασύλου (23,84 ευρώ). . Τα πέντε κράτη μέλη που αφορούν τα προτεινόμενα μέτρα για τη διευκόλυνση της πρόσβασης στις διαδικασίες στα θαλάσσια σύνορα δέχθηκαν 56.985 αιτούντες στη διάρκεια του 2008. Οι διατάξεις σχετικά με τη δωρεάν νομική συνδρομή στις πρωτοβάθμιες διαδικασίες αφορούν τουλάχιστον 11 κράτη μέλη, τα οποία δέχθηκαν 125.255 αιτούντες στη διάρκεια του 2008. Μέχρι 48.400 άτομα (20 % του συνόλου των αιτούντων) ενδέχεται να χρειασθούν την εφαρμογή των προτεινόμενων μέτρων σχετικά με τα θύματα βασανιστηρίων. Περί τα 45.140 άτομα ενδέχεται να επωφεληθούν από την καλύτερη πρόσβαση σε αποτελεσματική ένδικη προστασία σε οκτώ κράτη μέλη. Το πιθανό σύνολο των διοικητικών δαπανών που θα προκύψουν από την προτιμώμενη επιλογή εκτιμάται σε 2.857.555 ευρώ. [1]

Οι εκτιμήσεις βασίζονται στο μέσο κόστος ωριαίας εργασίας των υπαλλήλων που ασχολούνται με θέματα ασύλου (23,84 ευρώ).

Πολλές από τις δαπάνες θα αντισταθμισθούν σε μεγάλο βαθμό από τα μακροπρόθεσμα οικονομικά οφέλη. Ε ξοικονόμηση δαπανών μπορεί να προκύψει από τη μείωση των δευτερογενών μετακινήσεων και τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των πρωτοβάθμιων διαδικασιών. Επικεντρώνοντας στην αρχή της διαδικασίας ("frontloading") τις παρεχόμενες υπηρεσίες, την εμπειρογνωσία και την εξέταση των αιτήσεων, η προτιμώμενη επιλογή θα περιορίσει την άσκηση προσφυγών, με αποτέλεσμα την εξοικονόμηση διοικητικών και οικονομικών πόρων. Υπάρχουν ενδείξεις ότι η άσκηση προσφυγής μπορεί να διπλασιάσει το κόστος μιας αίτησης ασύλου, ενώ οι προσφυγές που κατατέθηκαν το 2007 υπολογίζονται σε 110.846. Επιπλέον, αναμένεται να υπάρξει μείωση του κόστους των υπηρεσιών υποδοχής. Κατά μέσο όρο, στη διάρκεια ενός έτους υποδοχής το κόστος ανά άτομο μπορεί να ανέλθει σε 11.000 ευρώ, ενώ η προβλεπόμενη διάρκεια των πρωτοβάθμιων διαδικασιών είναι έξι μήνες, και οι διαδικασίες προσφυγής συχνά διαρκούν τουλάχιστον ένα χρόνο.

Τα εθνικά μέτρα για την εφαρμογή των απαιτήσεων που προβλέπει η πρόταση πληρούν τις προϋποθέσεις για συγχρηματοδότηση κατά 50% έως 75% από το Ευρωπαϊκό Ταμείο για τους Πρόσφυγες.

6. Σύγκριση των επιλογών

Η προτιμώμενη επιλογή προβλέπει τη θέσπιση βασικών διαδικαστικών αρχών, εγγυήσεων και εννοιών στο κοινοτικό δίκαιο. Με την εναρμόνιση των διαδικαστικών ρυθμίσεων, η προτιμώμενη επιλογή παρέχει τη δυνατότητα για πρόσβαση σε προστασία υπό ίσους όρους σε όλη την Ένωση, καθώς και καλύτερη κατανομή των βαρών που φέρουν τα κράτη μέλη. Αποτελεί επίσης σημαντικό βήμα προς την επίτευξη του κοινοτικού στόχου, που αποτελεί ο σεβασμός του δικαιώματος ασύλου, της αρχής της μη επαναπροώθησης και των θεμελιωδών δικαιωμάτων γενικότερα.

Η προτιμώμενη επιλογή αναμένεται να βελτιώσει τόσο την αποτελεσματικότητα όσο και την ποιότητα των διαδικασιών επικεντρώνοντας στην αρχή της διαδικασίας ("frontloading") τις παρεχόμενες υπηρεσίες, την παροχή συμβουλών και την εμπειρογνωσία και προτρέποντας τα κράτη μέλη να εκδίδουν μέσα σε εύλογο χρονικό διάστημα εμπεριστατωμένες αποφάσεις σε πρώτο βαθμό. Με τον τρόπο αυτό (i) τα κράτη μέλη θα μπορούν να διακρίνουν ταχύτερα τους αιτούντες άσυλο από τους άλλους μετανάστες στις περιπτώσεις μικτών αφίξεων, (ii) θα βελτιωθεί η αιτιολόγηση των αρνητικών αποφάσεων σε πρώτο βαθμό· (iii) στο προσωπικό που ασχολείται με θέματα ασύλου θα μπορεί να εντοπίζει καλύτερα τις περιπτώσεις αβάσιμων και καταχρηστικών αιτήσεων· (iv) θα υποστηριχθούν οι προσπάθειές των κρατών μελών για απομάκρυνση από το έδαφος της χώρας, των προσώπων των οποίων απορρίφθηκαν οι αιτήσεις.

7. Παρακολούθηση και αξιολόγηση

Η παρακολούθηση και η αξιολόγηση θα έχει τη μορφή έκθεσης αξιολόγησης που θα πραγματοποιεί η Επιτροπή κάθε πέντε χρόνια. Θα εξακολουθήσουν να γίνονται τακτικές συσκέψεις εμπειρογνωμόνων στις οποίες θα συζητούνται τα προβλήματα εφαρμογής και θα ανταλλάσσονται βέλτιστες πρακτικές μεταξύ των κρατών μελών. Η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Υποστήριξης για το Άσυλο θα συμβάλλει στη συγκέντρωση επικαιροποιημένων στοιχείων σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας στα κράτη μέλη.

[1] Οι εκτιμήσεις βασίζονται στο μέσο κόστος ωριαίας εργασίας των υπαλλήλων που ασχολούνται με θέματα ασύλου (23,84 ευρώ).

EN

(...PICT...)|COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES|

Brussels, 21.10.2009

SEC(2009) 1377 final

COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT

accompanying the Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing international protection Summary of the Impact Assessment {COM(2009) 554} {SEC(2009) 1376}

1. Problem definition

Despite the measures adopted in the first phase of the Common European Asylum System (CEAS), asylum seekers still have very different prospects of finding international protection depending on where in the EU their applications are examined. The majority of Green Paper respondents pointed to serious deficiencies in Council Directive 2005/85/EC of 1 December 2005 ('the Asylum Procedures Directive' or 'the directive') capable to open protection gaps and lead to a risk of refoulement.

Most of the directive's provisions are optional and have allowed Member States (MSs) to continue with their existing procedures. The result is inconsistencies across the EU and uncertainty for applicants which make it difficult to speak of a common asylum system. As attested by asylum statistics, the ambiguities and possibilities for derogations have led to wide divergences in the application of the Qualification Directive (QD). To cite only a few examples:

· Percentages of total positive decisions in the different MSs in 2007 varied from 52.2% in Luxemburg to 27.5% in Germany, to 0.8% in Greece;

· Recognition rates in different MSs for applicants from the same nationality for the period 2005-2007 varied significantly: for instance, for asylum seekers from Russia (mostly of Chechen background), from 63% in Austria to 0% in Slovakia.

The impact assessment focuses on the issues which have proved to be the most controversial and are likely to raise different reaction between the MSs, and require additional financial investments, namely:

· Obstacles to requesting international protection ;

· Room for administrative error ;

· Divergent procedural notions;

· Concerns about efficiency and quality of decision-making .

2. A dded value of EU action and respect for the principle of subsidiarity

The Tampere conclusions provide that the CEAS should include, in the short term, common standards for fair and efficient asylum procedures and, in the longer term, Community rules leading to a common asylum procedure in the EC. The Hague Programme set as an aim of the second-phase CEAS the establishment of a common asylum procedure in the Union.

The development of a CEAS became an EU priority due to a range of factors. In particular, some MSs receive much higher numbers of applicants for international protection than others. Almost 1/5 th of applications are m ultiple claims. Asylum seekers evidently find certain MS more "attractive" destinations than others e.g. in 2006, Belgium, Germany, France, Sweden and the United Kingdom received more than 3000 multiple applications while Cyprus and Portugal received under 100. Some persons in need of protection are not being granted it.

A reason for these disparities is the uneven application of procedures for examining applications. This has led to a continuation of asylum "lottery" and, consequently, secondary movements between the MSs, undermining the justification of the Dublin Regulation which is based on the assumption that applicants have access to protection under equivalent conditions in all MSs. The directive goes to the heart of the CEAS, as it connects and backs up all the asylum instruments, and any deficiencies in it negatively affect the application of the other Community rules.

EU action is therefore necessary to attain higher and more harmonised standards, based on the existing minimum standards on asylum procedures.

3. Policy objectives

General objective:

To achieve higher standards of protection across the EU for persons in need of international protection.

Specific objectives:

(1) To ensure that asylum procedures are accessible;

(2) To improve fairness of procedures;

(3) To ensure consistent application of common procedural devices;

(4) To improve the quality and efficiency of procedures;

(5) To improve access to effective remedy;

(6) To ensure consistency between different EU asylum instruments.

4. Policy options

The diverse nature of the problems makes it impossible to identify one single all-embracing policy option. Therefore, the Impact Assessment proposes separate policy options for each of the policy objectives. Two or three legislative sub-options are then described for each of these policy options. In th e area of procedural asylum legislation only legislative measures may ensure systemic and durable impacts on the quality and efficiency of examination procedures. The sub-options are almost all cumulative. They are accompanied by envisaged practical cooperation activities. T o determine the elements of the preferred option, the IA assesses all the sub-options against the baseline scenario in terms of effectiveness, efficiency and coherence, but also in terms of their proportionality and their social impacts and impacts on fundamental rights.

Given the level of complexity of the proposed options, this summary is limited to a description of the main elements composing the preferred option.

i. Status quo

The existing legal framework would remain unchanged. Commission monitoring would contribute to better compliance with the current standards. ECJ and ECtHR rulings and findings which, for example, stress the principle of a rigorous scrutiny of applications, might reduce arbitrariness in the application of the directive. However, these developments would be of ad hoc and not of systemic nature. Disparate asylum procedures as allowed for by the directive would continue though possibly lessened by practical cooperation particularly if the European Asylum Support Office were to develop training programmes or provide specific specialist support when needed through a pool of experts.

ii. Ensuring access to asylum procedures

– provide for a competent authority responsible for registration of applications for international protection;

– specify that the police, border guards and other authorities likely to be addressed by someone who wishes to make an application for international protection should be provided with clear instructions on how to deal with these cases, including the obligation to forward the application to the competent authority;

– introduce the obligation to make information on the procedures for lodging an application, counselling and interpretation services accessible to de facto asylum seekers who are present in the entry points;

– provide for the obligation of MSs to register applications within a reasonable time limit;

– revise the inadmissibility grounds and provide for arrangements enabling an applicant to make known her/his views as regards the grounds and information on which the authorities intend to base their decision;

– delete the European safe third country notion.

iii. Improving procedural guarantees

– remove derogations from the basic principles and guarantees and provide for free legal assistance to unaccompanied minors as well as other asylum applicants who lack financial resources in procedures at first instance;

– make sure that extradition treaties are not used to return an asylum applicant to her/his country of origin;

– entitle an asylum applicant to access and comment on the report of a personal interview before a decision on her/his application is taken;

– provide that communication during the personal interview should take place in a language in which the applicant is able to communicate and present the elements of her/his application properly.

iv. Improving equal access to protection for persons with special needs

– introduce the notion of applicants with special needs;

– provide for the right of a child to lodge an application for international protection, delete the current possibility to refrain from appointing a representative where an unaccompanied minor is 16 years old or older;

– define the qualifications of the guardian and specify the right of the guardian to apply for asylum on behalf of an unaccompanied minor;

– require MSs to inform each adult in private of her/his right to make a separate application for international protection and to give dependent adults the opportunity of presenting their individual circumstances to the personnel of the determining authority;

– define the role of and procedures for obtaining medico-legal reports to document signs of torture, provide survivors of torture with necessary time to prepare for a personal interview on the substance of the application, and introduce gender and age sensitive requirements for interviewing applicants;

– clarify that gender considerations and international obligations as regards the rights of the child should be duly taken into account when applying the directive and exempt survivors of torture, persons with mental disabilities and unaccompanied minors from accelerated procedures which are based on the notion of manifestly unfounded applications;

– exempt unaccompanied minors from border and safe third country procedures;

– provide for including gender, trauma and age related issues in training programmes for asylum personnel.

v. Approximating accelerated procedures

– introduce a limited and exhaustive list of grounds for accelerated procedures, based on the notion of manifestly unfounded applications, while preserving MS' discretion to prioritise other claims;

– require MS to conduct personal interviews, and specify that the determining authority should be given the necessary time to conduct a rigorous assessment of the application.

vi. Clarifying the notion of safe country of origin

– delete the notion of a minimum common list of safe countries of origin and derogations from the material requirements for the designation of third countries as safe countries of origin at national level;

– provide for a regular follow up review of the situation in third countries designated as safe.

vii. Improving access to effective remedy

– clarify that the scope of review should include both facts and points of law at least in procedures before a first level court or tribunal and be based on ex nunc assessment of the protection needs;

– provide for automatic suspensive effect of appeals against first instance decisions subject to limited exceptions. In the latter case, interim measures could be granted by a court (tribunal) on a case by case basis;

– provide for an unrestricted right of courts (tribunals) to receive the materials used as a basis for a decision of the determining authority;

– provide for reasonable time limits for lodging appeals against first instance decisions.

viii. Improving consistency between different EU asylum instruments

– set the key elements of a single asylum procedure in the directive;

– expand the directive's provisions on the withdrawal of refuge status to cases of withdrawal of subsidiary protection;

– underline that the directive covers persons who are the subject to the Dublin procedures and that the notion of implicit withdrawal of the application does not apply to persons transferred to the responsible MS pursuant to the Dublin Regulation.

ix. Increasing the efficiency and quality of decision making

– reduce the current derogations from the principle of a single determining authority;

– provide that a determining authority should dispose sufficient numbers of competent personnel;

– introduce minimum requirements for the content of the interview;

– specify the minimum requirements for the content of the training programmes;

– merge the procedure for dealing with subsequent applications with the admissibility procedure;

– require MSs to take into account further representations before a final decision on the substance is taken;

– lay down a reasonable time limit for taking first instance decisions on the merits.

5. Assessment of impacts

Each of the sub-options implies impacts, to a varying degree, in the following areas.

· Increased access to protection and justice as room for administrative error in asylum procedures would be significantly reduced because of improved procedural safeguards, better consistency between asylum instruments and enhanced quality of decision making;

· Increased access to social protection as persons seeking asylum would have increased chances of accessing asylum procedures and, where applicable, obtaining protection, including the necessary social and healthcare. The same consideration applies to better public health;

· Increased equality/non-discrimination : in particular the provisions that promote de facto equality in asylum procedures (special guarantees for women and vulnerable applicants), the provisions on access to effective remedy and improved procedural guarantees are key components of the preferred option that will enhance equality and non-discrimination;

· Good governance : would be better achieved within MSs through the introduction of a single determining authority and providing personnel with necessary skills and expertise.

Quantifying costs of changes to the CEAS is particularly difficult. Protection is granted on a case by case basis, based on a complex analysis which is context specific, and depends on a number of legal and factual circumstances. No data exist as to why, over a given period, certain applications have been accepted and others rejected. The size or profile of asylum flows cannot be predicted from year to year. The available indications concerning the principal elements of the preferred option are the following:

10 MS that would be potentially affected by the envisaged provisions on personal interviews received in total 111 650 applicants in 2008. If accessibility of interviews improve by 5 %, the proposed provision will affect at least 5 582 applicants requiring some 266 149,76 EUR per year Estimates are based on the average hourly labour costs of asylum officials (EUR 23.84). . 5 MS that would be affected by envisaged measures on facilitating access to procedures at the maritime border received 56 985 applicants in 2008. Provisions on free legal assistance at first instance would affect at least 11 MS which received 125 255 applicants in 2008. Up to 48 400 persons (20 % of all applicants) might be in need of the envisaged measures regarding torture victims. Some 45 140 persons might benefit from better access to effective remedy in 8 MS. The likely total administrative costs of the preferred option are estimated at EUR 2 857 555.[1]

Estimates are based on the average hourly labour costs of asylum officials (EUR 23.84).

Many costs could be largely off-set by financial gains in the longer term . Potential savings may result from diminished secondary movements and improved efficiency of first instance procedures. By frontloading services, expertise and examinations, the preferred option should reduce recourse to appeals leading to administrative and financial savings. There are indications that appeals can double the cost of an asylum claim whereas an estimated 110 846 appeals were lodged in 2007. Additionally, it would entail a reduction of the costs involved in reception services. On average, 1 reception year may cost EUR 11 000 per person whereas the envisaged length of first instance procedures is 6 months, while appeal procedures often take at least 1 year.

National measures to implement the standards of the proposal are eligible for co-funding under the European Refugee Fund at a level of 50% or 75%.

6. Comparison of options

The preferred option provides for setting essential procedural principles, safeguards and notions in Community Law. By harmonising the procedural arrangements, the preferred option has the potential of ensuring access to protection under equivalent conditions across the Union and a better distribution of the ‘burden’ carried by MSs. It is also an important step towards achieving the EU aim of ensuring respect for the right to asylum, the principle of non-refoulement and more generally for Fundamental Rights.

The preferred option is expected to improve both the efficiency and the quality of procedures by “frontloading" services, advice and expertise and encouraging MSs to deliver, within a reasonable time, robust determinations at first instance. This should (i) enable MSs to quicker distinguish between asylum seekers and other migrants in mixed arrivals, (ii) improve the defendability of negative first instance decisions; (iii) enable the asylum personnel to better identify cases of unfounded and abusive claims; (iv) support MSs' efforts to remove failed asylum seekers from the territory.

7. Monitoring and evaluation

Monitoring and evaluation arrangements will be in the form of a Commission evaluation report due every five years. Regular experts' meetings will continue to take place in view of discussing implementation problems and exchanging best practices between MSs. The European Asylum Support Office will be instrumental in collecting up to date information on the implementation of the directive in MSs.

[1] Estimates are based on the average hourly labour costs of asylum officials (EUR 23.84).

CS

(...PICT...)|KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ|

V Bruselu dne 21.10.2009

SEK(2009) 1377 v konečném znění

PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE

průvodní dokument k návrhu SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání mezinárodní ochrany Souhrn posouzení dopadů {KOM(2009) 554} {SEK(2009) 1376}

1. Vymezení problému

Navzdory opatřením přijatým v první fázi společného evropského azylového systému mají dosud žadatelé o azyl velmi rozdílné vyhlídky na získání mezinárodní ochrany v závislosti na tom, kde v EU jsou jejich žádosti posuzovány. Většina respondentů na zelenou knihu poukázala na závažné nedostatky ve směrnici Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 (dále jen „směrnice o azylovém řízení“ nebo „směrnice“), které mohou mít za následek nedostatečnou ochranu a vést k riziku navrácení.

Většina ustanovení směrnice je nepovinných, což členským státům umožnilo zachovat stávající postupy. Výsledkem je nejednotnost v rámci EU a nejistota žadatelů, což znemožňuje hovořit o společném azylovém systému. Jak dokládají statistické údaje o azylu, nejednoznačnost a možnost odchylek vedly k velkým rozdílům při uplatňování kvalifikační směrnice. Abychom uvedli jen pár příkladů:

· procentní podíly celkových kladných rozhodnutí v jednotlivých členských státech v roce 2007 kolísaly od 52,2 % v Lucembursku, 27,5 % v Německu až po 0,8 % v Řecku;

· míry přiznání ochrany v jednotlivých členských státech u žadatelů stejné státní příslušnosti se v období 2005–2007 značně lišily: například u žadatelů o azyl pocházejících z Ruska (většinou čečenského původu) od 63 % v Rakousku do 0 % na Slovensku.

Posouzení dopadů se zaměřuje na záležitosti, s ohledem na něž se ukázalo, že jsou nejkontroverznější a pravděpodobně vyvolávají v jednotlivých členských státech různé reakce a vyžadují další finanční investice, a to :

· překážky pro požadování mezinárodní ochran y;

· prostor pro administrativní chyby ;

· odlišné procesní pojmy;

· obavy týkající se účinnosti a kvality rozhodování .

2. Přidaná hodnota opatření ze strany EU a dodržení zásady subsidiarity

V závěrech ze zasedání v Tampere je stanoveno, že by společný evropský azylový systém měl v krátké době zahrnovat společné normy pro spravedlivé a účinné azylové řízení a z dlouhodobého pohledu pravidla Společenství vedoucí ke společnému azylovému řízení v  ES. Haagský program stanoví jako cíl druhé fáze společného evropského azylového systému zavedení společného azylového postupu v Unii.

Rozvoj společného evropského azylového systému se stal prioritou EU z řady důvodů. Především některé členské státy přijímají mnohem vyšší počty žadatelů o mezinárodní ochranu než jiné. Téměř pětinu žádostí představují vícenásobné žádosti. Žadatelé o azyl zjevně považují některé členské státy za „přitažlivější“ cílové země než ostatní. V roce 2006 například obdržely Belgie, Německo, Francie, Švédsko a Spojené království více než 3 000 vícenásobných žádostí, zatímco Kypr a Portugalsko méně než 100. Některým osobám, které potřebují ochranu, není tato ochrana přiznána.

Důvodem těchto rozdílů je nejednotné uplatňování postupů při posuzování žádostí. To vedlo k zachování azylové „loterie“ a v důsledku toho k druhotnému pohybu mezi jednotlivými členskými státy, což snižuje opodstatněnost dublinského nařízení, které je založeno na předpokladu, že žadatelé mají ve všech členských státech přístup k ochraně za stejných podmínek. Směrnice se týká podstaty společného evropského azylového systému, jelikož spojuje a podporuje všechny nástroje týkající se azylu, a její případné nedostatky nepříznivě ovlivňují uplatňování ostatních pravidel Společenství.

Opatření EU je proto nezbytné k dosažení vyšších a harmonizovanějších norem na základě stávajících minimálních norem pro azylová řízení .

3. Cíle politiky

Obecný cíl:

Dosáhnout v celé EU vyšších norem ochrany pro osoby, které potřebují mezinárodní ochranu.

Specifické cíle:

(1) zajistit, aby byla azylová řízení dostupná;

(2) zlepšit spravedlnost řízení;

(3) zajistit jednotné uplatňování společných procesních pojmů;

(4) zvýšit kvalitu a účinnost řízení;

(5) zlepšit přístup k účinnému opravnému prostředku;

(6) zajistit soudržnost jednotlivých nástrojů EU týkajících se azylu.

4. Možnosti opatření

Rozdílná povaha problémů znemožňuje určit jedinou možnost opatření zahrnující všechny cíle. V posouzení dopadů jsou proto pro každý z cílů politiky navrženy zvláštní možnosti opatření. Pro každou z těchto možností opatření jsou poté popsány dvě až tři dílčí legislativní možnosti. V oblasti procesních právních předpisů týkajících se azylu mohou pouze legislativní opatření zajistit systémové a trvalé dopady na kvalitu a účinnost postupů při posuzování žádostí. Téměř všechny dílčí možnosti jsou kumulativní. Jsou doprovázeny plánovanými činnostmi v oblasti praktické spolupráce. V zájmu určení prvků upřednostňované možnosti jsou v posouzení dopadů posouzeny všechny dílčí možnosti s ohledem na základní scénář, pokud jde o účelnost, účinnost a soudržnost, a rovněž z hlediska jejich přiměřenosti a sociálních dopadů a dopadů na základní práva .

Vzhledem k úrovni složitosti navrhovaných možností opatření je toto shrnutí omezeno na popis hlavních prvků, které tvoří upřednostňovanou možnost opatření.

i. Zachování stávající situace

Stávající právní rámec by se nezměnil. Monitorování ze strany Komise by přispělo k lepšímu dodržování stávajících norem. Rozsudky a zjištění ESD a Evropského soudu pro lidská práva, jež zdůrazňují například zásadu pečlivého přezkoumání žádostí, mohou omezit svévolný postup při uplatňování směrnice. Jednalo by se však o vývoj ad hoc , který nemá systémovou povahu. I nadále by existovala různá azylová řízení, jež směrnice povoluje, ačkoliv rozdíly by se mohly na základě praktické spolupráce snížit, zejména pokud by Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu vypracoval vzdělávací programy nebo pokud by v případě potřeby poskytoval zvláštní odbornou podporu prostřednictvím skupiny odborníků.

ii. Zajištění přístupu k azylovým řízením

– určit příslušný orgán, který bude odpovídat za evidenci žádostí o mezinárodní ochranu;

– upřesnit, že by policie, příslušníci pohraniční stráže a ostatní orgány, jež pravděpodobně jednají s osobami, které chtějí podat žádost o mezinárodní ochranu, měly mít k dispozici jednoznačné pokyny, jak postupovat v těchto případech, včetně povinnosti předat žádost příslušnému orgánu;

– zavést povinnost týkající se poskytování informací o postupech pro podávání žádostí, poradenských a tlumočnických službách, které jsou fakticky k dispozici žadatelům o azyl, kteří se dostaví na místa vstupu;

– uložit členským státům povinnost týkající se zaevidování žádostí v přiměřené lhůtě;

– revidovat důvody nepřípustnosti a stanovit opatření, která žadatelům umožní, aby sdělili své názory, co se týká důvodů a informací, na jejichž základě orgány hodlají vydat rozhodnutí;

– zrušit pojem evropských bezpečných třetích zemí.

iii. Zvýšení procesních záruk

– zrušit odchylky od základních zásad a záruk a poskytovat bezplatnou právní pomoc nezletilým osobám bez doprovodu a rovněž ostatním žadatelům o azyl, kteří v řízeních v prvním stupni nemají dostatečné finanční prostředky ;

– zajistit, aby smlouvy o vydání nebyly použity k návratu žadatele o azyl do země původu;

– přiznat žadateli o azyl právo na přístup ke zprávě z osobního pohovoru a podání připomínek k této zprávě před přijetím rozhodnutí o jeho žádosti;

– zajistit, aby komunikace během osobního pohovoru probíhala v jazyce, v němž je žadatel schopen komunikovat a náležitě vyložit prvky své žádosti.

iv. Zlepšení rovného přístupu osob se zvláštními potřebami k ochraně

– zavést pojem žadatelů se zvláštními potřebami;

– stanovit právo dítěte podat žádost o mezinárodní ochranu, zrušit stávající možnost upustit od ustanovení zástupce, pokud je nezletilá osoba bez doprovodu starší 16 let;

– vymezit způsobilost opatrovníka a upřesnit právo opatrovníka požádat o azyl jménem nezletilé osoby bez doprovodu;

– vyžadovat, aby členské státy soukromě informovaly každou dospělou osobu o jejím právu podat zvláštní žádost o mezinárodní ochranu a umožnily závislým dospělým osobám, aby vysvětlily svou individuální situaci pracovníkům rozhodujícího orgánu;

– stanovit úlohu a postupy získání lékařsko-právních zpráv k doložení známek mučení, poskytnout osobám, které přežily mučení, čas potřebný k přípravě na osobní pohovor o podstatě žádosti a zavést pro pohovory s žadateli požadavky odpovídající pohlaví a věku;

– objasnit, že při uplatňování směrnice je nutno náležitě zohlednit aspekty pohlaví a mezinárodní závazky, co se týká práv dítěte, a vyloučit osoby, které přežily mučení, osoby s duševním postižením a nezletilé osoby bez doprovodu ze zrychlených řízení, která jsou založena na pojmu zjevně nepodložených žádostí;

– vyloučit nezletilé osoby bez doprovodu z řízení na hranicích a řízení v případě bezpečné třetí země;

– stanovit začlenění záležitostí souvisejících s pohlavím, traumatem a věkem do vzdělávacích programů pro pracovníky, kteří se zabývají žádostmi o azyl.

v. Sbližování zrychlených řízení

– zavést omezený a vyčerpávající seznam důvodů pro zrychlené řízení na základě pojmu zjevně nepodložených žádostí a současně zachovat volnost rozhodování členských států při stanovování priorit u ostatních žádostí;

– vyžadovat, aby členské státy prováděly osobní pohovory, a upřesnit, že by rozhodující orgán měl mít čas potřebný k důkladnému posouzení žádosti.

vi. Objasnění pojmu bezpečná země původu

– zrušit pojem společného minimálního seznamu bezpečných zemí původu a odchylky od podstatných požadavků pro označení třetích zemí za bezpečné země původu na vnitrostátní úrovni;

– stanovit pravidelný následný přezkum situace v třetích zemích, které byly označeny za bezpečné.

vii. Zlepšení přístupu k účinnému opravnému prostředku

– objasnit, že by přezkum měl zahrnovat skutkovou i právní podstatu přinejmenším v řízeních u soudu prvního stupně a že by měl vycházet z posouzení ex nunc týkajícího se potřeby ochrany;

– stanovit automatický odkladný účinek opravného prostředku proti rozhodnutím vydaným v prvním stupni s výhradou omezených výjimek. V posledně uvedeném případě by soud mohl podle okolností jednotlivého případu přiznat předběžná opatření;

– stanovit neomezené právo soudů získat podklady, které byly použity jako základ pro rozhodnutí rozhodujícího orgánu;

– stanovit přiměřené lhůty pro podání opravných prostředků proti rozhodnutím přijatým v prvním stupni.

viii. Zlepšení soudržnosti jednotlivých nástrojů EU týkajících se azylu

– stanovit ve směrnici hlavní prvky jednotného azylového řízení;

– rozšířit ustanovení směrnice o odnětí statusu uprchlíka na případy odnětí doplňkové ochrany;

– zdůraznit, že se směrnice vztahuje na osoby, které podléhají dublinským řízením, a že se pojem konkludentního zpětvzetí žádosti nevztahuje na osoby, které byly přemístěny do odpovědného členského státu podle dublinského nařízení.

ix. Zvýšení účinnosti a kvality rozhodování

– omezit stávající odchylky od zásady jednoho rozhodujícího orgánu;

– stanovit, že by rozhodující orgán měl mít k dispozici dostatečný počet kvalifikovaných pracovníků;

– zavést minimální požadavky na obsah pohovoru;

– upřesnit minimální požadavky na obsah vzdělávacích programů;

– spojit řízení při vyřizování následných žádostí s řízením o přípustnosti;

– vyžadovat, aby členské státy před přijetím konečného rozhodnutí o podstatě žádosti vzaly v úvahu další námitky;

– stanovit přiměřenou lhůtu pro vydání rozhodnutí o podstatě žádosti v prvním stupni.

5. Posouzení dopadů

Každá z dílčích možností má v různé míře dopady v níže uvedených oblastech.

· Větší přístup k ochraně a právu , jelikož prostor pro administrativní chyby v azylových řízeních by se významně snížil kvůli větším procesním zárukám, větší soudržnosti jednotlivých nástrojů týkajících se azylu a vyšší kvalitě rozhodování.

· Větší přístup k sociální ochraně , jelikož osoby žádající o azyl budou mít větší vyhlídky na přístup k azylovým řízením a případně na získání ochrany, včetně potřebné sociální a zdravotní péče. Totéž platí pro zlepšení veřejného zdraví.

· Větší rovnost / zákaz diskriminace : zejména ustanovení, která prosazují faktickou rovnost v azylových řízeních (zvláštní záruky pro ženy a zranitelné osoby), ustanovení o přístupu k účinnému opravnému prostředku a větších procesních zárukách jsou hlavními prvky upřednostňované možnosti, které zvýší rovnost a povedou k většímu uplatňování zákazu diskriminace .

· Řádná správa : té bude v členských státech dosaženo zavedením jednoho rozhodujícího orgánu a zajištěním pracovníků s potřebnou kvalifikací a odbornými znalostmi.

Vyčíslení nákladů na změny společného evropského azylového systému je obzvláště obtížné. Ochrana je udělována podle okolností jednotlivého případu na základě složité analýzy, která je specifická podle daného kontextu, a závisí na řadě právních a skutkových okolností. Nejsou k dispozici žádné údaje o tom, proč během určitého období byly některé žádosti přijaty a jiné odmítnuty. Rozsah nebo profil přílivu žadatelů o azyl nelze předvídat z roku na rok. K dispozici jsou tyto údaje o hlavních prvcích upřednostňované možnosti:

10 členských států, které by mohly být dotčeny plánovanými ustanoveními o osobních pohovorech, přijalo v roce 2008 celkem 111 650 žadatelů. Pokud se dostupnost pohovorů zvýší o 5 %, navrhované ustanovení se bude týkat nejméně 5 582 žadatelů, což bude vyžadovat přibližně 266 149,76 EUR ročně Odhady jsou založeny na průměrných hodinových mzdových nákladech na pracovníky zabývající se žádostmi o azyl (23,84 EUR). . 5 členských států, kterých se dotknou plánovaná opatření k usnadnění přístupu k řízením na námořní hranici, přijalo v roce 2008 56 985 žadatelů. Ustanovení o bezplatné právní pomoci v prvním stupni se dotkne nejméně 11 členských států, které v roce 2008 přijaly 125 255 žadatelů. Až 48 400 osob (20 % všech žadatelů) může vyžadovat plánovaná opatření týkající se obětí mučení. Přibližně 45 140 osob může mít prospěch z lepšího přístupu k účinnému opravnému prostředku v 8 členských státech. Pravděpodobné celkové administrativní náklady upřednostňované možnosti se odhadují na 2 857 555 EUR.[1]

Odhady jsou založeny na průměrných hodinových mzdových nákladech na pracovníky zabývající se žádostmi o azyl (23,84 EUR).

Mnoho nákladů by mohlo být do značné míry vyrovnáno finančními přínosy z dlouhodobějšího hlediska . Potenciální úspory mohou vyplývat z omezeného druhotného pohybu a vyšší účinnosti řízení v prvním stupni. Zaměřením pozornosti na služby, odborné znalosti a posuzování by upřednostňovaná možnost měla snížit využívání opravných prostředků, což by vedlo k administrativním a finančním úsporám. Jsou k dispozici údaje, že opravné prostředky mohou zdvojnásobit náklady na žádost o azyl, přičemž v roce 2007 bylo podle odhadů podáno 110 846 opravných prostředků. Znamenalo by to rovněž snížení nákladů spojených s přijetím. Průměrně může 1 rok přijetí stát 11 000 EUR na osobu, přičemž předpokládaná délka řízení v prvním stupni činí 6 měsíců a v případě řízení o opravném prostředku 1 rok.

Vnitrostátní opatření k zavedení norem obsažených v návrhu jsou způsobilá pro spolufinancování z Evropského uprchlického fondu ve výši 50 % nebo 75 % .

6. Srovnání možností

Upřednostňovaná možnost umožňuje stanovení základních procesních zásad, záruk a pojmů v právu Společenství. Harmonizací procesních pravidel může upřednostňovaná možnost zajistit v celé Unii přístup k ochraně za stejných podmínek a lepší rozložení „zátěže“, kterou nesou jednotlivé členské státy. Představuje rovněž důležitý krok směrem k dosažení cíle EU spočívajícího v dodržování práva na azyl, zásady nenavracení a obecněji základních práv.

Upřednostňovaná možnost podle očekávání zvýší účinnost a kvalitu řízení zaměřením pozornosti na služby, poradenství a odborné znalosti a vybízením členských států, aby v přiměřené lhůtě vydávaly řádná rozhodnutí v prvním stupni. To by mělo i) členským státům umožnit rychleji rozlišit mezi žadateli o azyl a ostatními přistěhovalci v případě příchodu smíšených skupin, ii) zlepšit obhajitelnost záporných rozhodnutí v prvním stupni; iii) umožnit pracovníkům, kteří se zabývají žádostmi o azyl, lépe určit případy nepodložených a neoprávněných žádostí; iv) podpořit úsilí členských států o vyhoštění neúspěšných žadatelů o azyl z jejich území.

7. Monitorování a hodnocení

Opatření v oblasti monitorování a hodnocení budou mít podobu hodnotící zprávy Komise, která bude předložena vždy co pět let. Nadále se budou konat pravidelné schůzky odborníků k projednání problémů při provádění a za účelem výměny osvědčených postupů mezi členskými státy. Při shromažďování aktuálních informací o provádění směrnice v členských státech bude nápomocen Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu.

[1] Odhady jsou založeny na průměrných hodinových mzdových nákladech na pracovníky zabývající se žádostmi o azyl (23,84 EUR).