COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 16.6.2017

COM(2017) 321 final/2

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

on the implementation of macro-financial assistance to third countries in 2016

{SWD(2017) 233 final}

ÍNDICE

1.    Introducción    

2.    Antecedentes    

2.1.    Evolución durante los últimos años    

2.2.    Mejorar el funcionamiento del instrumento de ayuda macrofinanciera    

3.    Operaciones de ayuda macrofinanciera en 2016    

3.1.    Panorama global    

3.2.    Operaciones efectuadas en los países beneficiarios en 2016    

3.2.1.    Georgia    

3.2.2.    Jordania    

3.2.3.    República Kirguisa    

3.2.4.    Moldavia    

3.2.5.    Túnez    

3.2.6.    Ucrania    

4.    Garantizar la utilización adecuada de los fondos de la ayuda macrofinanciera: evaluaciones operativas y evaluaciones ex post    

4.1.    Evaluaciones operativas    

4.2.    Evaluaciones ex post    

5.    Solicitudes de ayuda y futuras propuestas de la Comisión - situación presupuestaria    

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

sobre la aplicación de la ayuda macrofinanciera a terceros países en 2016

1.    Introducción

La ayuda macrofinanciera (AM) es un instrumento financiero de la UE 1 diseñado para abordar las necesidades excepcionales de financiación exterior de países geográfica, económica y políticamente próximos a la UE. Su objetivo es restablecer la estabilidad macroeconómica y financiera en los países candidatos y candidatos potenciales, y en los países vecinos de la UE, fomentando al mismo tiempo los ajustes macroeconómicos y las reformas estructurales.

La ayuda macrofinanciera es un instrumento de apoyo a la balanza de pagos que está supeditado a la existencia de un programa de ajuste y reforma acordado con el Fondo Monetario Internacional (FMI), al que complementa. La ayuda macrofinanciera adopta la forma de préstamos —para los cuales la Comisión toma prestados los fondos necesarios en el mercado de capitales y los presta a su vez al país beneficiario— o, en determinadas circunstancias, de subvenciones financiadas por el presupuesto de la UE.

La ayuda macrofinanciera está supeditada al respeto de los derechos humanos y de unos mecanismos democráticos eficaces en el país beneficiario. La ayuda se desembolsa en tramos estrictamente vinculados al éxito en la aplicación de importantes medidas de reforma destinadas a lograr que la economía del país retorne a una senda sostenible a largo plazo. De este modo, la AM viene a complementar la ayuda a la cooperación ordinaria de la UE y contribuye al objetivo más amplio de preservar la estabilidad y fomentar la prosperidad más allá de la UE.

El año 2016 estuvo caracterizado por avances en la aplicación de los programas de ayuda macrofinanciera existentes en favor de Georgia, la Republica Kirguisa, Túnez y Ucrania, aunque hubo que retrasar algunos desembolsos por razones fuera del control de la UE. Por otra parte, la persistencia de la difícil situación política y económica en algunos de los países vecinos llevó a la aprobación de dos operaciones de seguimiento en Túnez y Jordania y de una nueva operación en Moldavia, propuesta por la Comisión el 13 de enero de 2017. La nueva operación en favor de Moldavia se incluye en el presente informe debido al importante trabajo preparatorio efectuado en 2016.

El presente informe anual se elabora de conformidad con las obligaciones de información de la Comisión según lo dispuesto en las diversas decisiones del Consejo y decisiones conjuntas del Consejo y del Parlamento Europeo sobre las operaciones de ayuda macrofinanciera. El informe viene acompañado de un documento de trabajo de los servicios de la Comisión que proporciona información más detallada y un análisis del contexto macroeconómico y de la aplicación de cada operación de ayuda macrofinanciera.

2.    Antecedentes

2.1.    Evolución durante los últimos años

Durante los últimos años, la ayuda macrofinanciera se ha convertido en un instrumento de importancia creciente entre los instrumentos de que dispone la UE para su acción en el exterior. De hecho, en un contexto de inestabilidad macroeconómica y política persistente en los países vecinos de la UE, se ha reconocido generalmente que la ayuda macrofinanciera constituye un instrumento eficaz de respuesta frente a la crisis, que permite a la UE intervenir de forma visible y flexible y con un potente efecto palanca. Esto queda confirmado por la demanda alta y creciente de ayuda macrofinanciera durante los ocho últimos años y la consiguiente subida del volumen de ayuda macrofinanciera, que ha aumentado de 1 500 millones EUR en compromisos para el periodo 2000-2008 a 5 100 millones EUR desde 2009.

Tras un primer aumento en el número y el volumen de operaciones después de la crisis económica y financiera mundial de 2008-2009 2 , a partir de 2013 se ha hecho un uso incluso mayor de la ayuda macrofinanciera. Las perturbaciones políticas y económicas en los países socios árabes del Mediterráneo han llevado a una mayor demanda de ayuda macrofinanciera desde 2012, habiendo solicitado apoyo Egipto, Jordania y Túnez. Entretanto, en 2014 el conflicto en el este de Ucrania y el fuerte deterioro de la situación económica y financiera de este país desencadenó la concesión de ayuda macrofinanciera a un nivel sin precedentes. En realidad, entre 2014 y 2015 se pusieron a disposición de Ucrania un total de 3 400 millones EUR en el marco de tres operaciones de ayuda macrofinanciera, lo que representa la mayor ayuda financiera jamás concedida a un país no perteneciente a la UE en un periodo de tiempo tan corto.

2.2.    Mejorar el funcionamiento del instrumento de ayuda macrofinanciera

Con la persistencia de la inestabilidad geopolítica y económica de los países vecinos de la UE, es probable que en los próximos años siga siendo importante la necesidad de ayuda macrofinanciera de la UE. En este contexto, y como parte de la revisión intermedia del Marco Financiero Plurianual 2014-2020, la Comisión ha propuesto un instrumento de ayuda macrofinanciera más potente 3 . Esta propuesta, presentada por la Comisión el 14 de septiembre de 2016, está encaminada a aumentar la capacidad anual de préstamo del instrumento de ayuda macrofinanciera, de los 500 millones EUR actuales a 2 000 millones EUR, mediante un aumento de la dotación del Fondo de Garantía relativo a las acciones exteriores 4 .

Por otra parte, las recientes experiencias y, en particular, la necesidad de poner en marcha rápidamente nuevas operaciones de ayuda macrofinanciera en favor de Ucrania en 2014 y 2015 han puesto nuevamente de manifiesto la necesidad de garantizar que la ayuda macrofinanciera, como instrumento de emergencia, pueda movilizarse rápidamente para hacer frente a situaciones de crisis. La aceleración del proceso de adopción de decisiones era uno de los principales objetivos de la propuesta de reglamento marco encaminado a establecer las disposiciones generales de la ayuda macrofinanciera a terceros países, presentada por la Comisión en 2011 5 . Sin embargo, la propuesta no fue aprobada por el Parlamento Europeo y el Consejo (colegisladores), siendo retirada posteriormente por la Comisión. Como consecuencia de ello, las decisiones en materia de ayuda macrofinanciera siguen aprobándose por el procedimiento legislativo ordinario. Los colegisladores han procurado agilizar el proceso de toma de decisiones en el marco de este procedimiento. Esto ocurrió particularmente en el caso de la última operación de ayuda macrofinanciera en favor de Ucrania, que se aprobó en poco más de tres meses en 2015. No obstante, el margen de aceleración de la aprobación de decisiones de ayuda macrofinanciera en el marco del procedimiento legislativo ordinario sigue siendo limitado.

En su propuesta de decisión del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2016, relativa a la concesión de una ayuda macrofinanciera adicional a Túnez, la Comisión introdujo siete modificaciones técnicas, no específicas al país, con respecto al texto de sus propuestas anteriores. Los colegisladores aceptaron cinco de estas siete modificaciones técnicas, relativas a los siguientes cinco aspectos específicos de la aplicación de las decisiones de ayuda macrofinanciera por la Comisión:

·plazo de vencimiento medio máximo de los préstamos macrofinancieros;

·cumplimiento de las condiciones a que se supedita la ayuda macrofinanciera;

·desembolsos de la ayuda macrofinanciera;    

·protección de los intereses financieros de la UE;

·evaluaciones operativas.

Estas modificaciones no alteran las principales características del instrumento de ayuda macrofinanciera, sino que más bien se basan en la experiencia adquirida por la Comisión y tienden a alinear los aspectos técnicos de la redacción de las decisiones con las prácticas establecidas y acordadas para la gestión de las operaciones de ayuda macrofinanciera. Las modificaciones también pretenden formular algunas disposiciones más claramente o de conformidad con recomendaciones particulares del Tribunal de Cuentas. Los debates con el Consejo y el Parlamento llevaron a un acuerdo para introducir las cinco modificaciones en la Decisión de concesión de ayuda macrofinanciera a Jordania, de 14 de diciembre de 2016 6 , que ahora forma la base para futuras decisiones de ayuda macrofinanciera.

La Comisión continuará colaborando con los colegisladores y buscando maneras de mejorar la eficacia y la eficiencia de los actuales procesos de toma de decisiones.

3.    Operaciones de ayuda macrofinanciera en 2016

3.1.    Panorama global

A finales de 2016, el estado de aplicación de los programas de ayuda macrofinanciera era el siguiente:

-Georgia: En agosto de 2013, la UE aprobó una operación de ayuda macrofinanciera de un máximo de 46 millones EUR en favor de Georgia 7 , que se desembolsaría en dos tramos iguales de 23 millones EUR. El desembolso del primer tramo se realizó en 2015: 13 millones EUR en subvenciones, en enero, y 10 millones EUR en préstamos, en abril. El desembolso del segundo tramo (10 millones EUR en subvenciones y 13 millones EUR en préstamos) se retrasó debido a la falta de avances en el programa acordado con el FMI en julio de 2014. Con la aprobación por el Directorio Ejecutivo del FMI de un nuevo programa del Servicio Ampliado del Fondo por importe de 285 millones USD el 12 de abril de 2017, la Comisión procedió a desembolsar el segundo tramo de la ayuda macrofinanciera en mayo del mismo año.

-Jordania II: El 14 de diciembre de 2016, los colegisladores adoptaron una Decisión 8 por la que se concedía una ayuda macrofinanciera adicional a Jordania (AM II) de un máximo de 200 millones EUR, íntegramente en préstamos, como seguimiento de la operación de 180 millones EUR finalizada en 2015. Se prevé desembolsar la ayuda en dos tramos iguales durante 2017.

-Republica Kirguisa: Esta operación de ayuda macrofinanciera, aprobada en octubre de 2013 9 , consistía en préstamos por valor de 15 millones EUR y subvenciones por valor de 15 millones EUR. La operación se finalizó en 2016 tras el desembolso del segundo tramo en dos plazos: cinco millones euros en subvenciones, en febrero, y 10 millones EUR en préstamos, en abril.

-Túnez I y II: En diciembre de 2013, la Comisión presentó una propuesta relativa a la concesión de una ayuda macrofinanciera a Túnez (AM I) por un importe máximo de 250 millones EUR en préstamos. Sin embargo, los colegisladores modificaron la propuesta, aumentando el importe de la ayuda hasta 300 millones EUR, y adoptaron la decisión correspondiente en mayo de 2014 10 . Tras el desembolso de los dos primeros tramos, por importe de 100 millones EUR cada uno en 2015, los retrasos de las autoridades tunecinas en la aplicación de las medidas acordadas impidieron a la UE desembolsar el tercer y último tramo del programa en 2016, según lo previsto inicialmente. El 16 de julio de 2016, la UE aprobó una nueva ayuda macrofinanciera en favor de Túnez de un máximo de 500 millones EUR en forma de préstamos 11 . Tras la aprobación por los Estados miembros, el memorando de entendimiento y el acuerdo de préstamo se firmaron el 27 de abril de 2017.

-Ucrania III: Se trata de la tercera operación en favor de Ucrania desde 2014, por un importe máximo de 1 800 millones EUR en préstamos. Fue aprobada por los colegisladores en abril de 2015. Junto con las dos operaciones realizadas entre mayo de 2014 y abril de 2015 12 , la tercera operación de ayuda macrofinanciera llevó el total de ayuda macrofinanciera de la UE puesta a disposición de Ucrania desde el comienzo de la crisis a 3 400 millones EUR. Tras el desembolso del primer tramo (600 millones EUR) en julio de 2015, el segundo, de 600 millones EUR, se mantuvo en suspenso largo tiempo debido a los avances insuficientes en la aplicación de una serie de medidas de reforma acordadas. Sin embargo, se desembolsó en abril de 2017 como respuesta a las medidas adoptadas por las autoridades al final de 2016 y principios de 2017 para abordar algunas de las cuestiones pendientes y a la aplicación globalmente satisfactoria del programa de ayuda macrofinanciera por parte de Ucrania. La puesta a disposición del tercer tramo, de 600 millones EUR, está prevista en el transcurso de 2017. 

Por otra parte, a raíz de una solicitud de la República de Moldavia, la Comisión aprobó el 13 de enero de 2017 una propuesta de programa de ayuda macrofinanciera de un máximo de 100 millones EUR para apoyar al país, que venía afrontando unas condiciones económicas y financieras cada vez más difíciles. La ayuda macrofinanciera de la UE propuesta, cuya aprobación por el Parlamento Europeo y el Consejo está prevista para mediados de 2017, consiste en subvenciones de 40 millones EUR y préstamos de 60 millones EUR, que se desembolsarían en tres tramos en 2017-2018. Los desembolsos se sujetarán estrictamente a que Moldavia logre avances adecuados en la aplicación del programa acordado con el FMI y a que cumpla las condiciones específicas de política económica que se acuerden con la UE en un memorando de entendimiento. 

3.2.    Operaciones efectuadas en los países beneficiarios en 2016

3.2.1.    Georgia

En agosto de 2013, la UE aprobó un programa de ayuda macrofinanciera para Georgia por un importe máximo de 46 millones EUR, la mitad en forma de subvenciones y la otra mitad en forma de préstamos, que se desembolsará en dos tramos iguales. Tras la celebración de un acuerdo de derechos de giro por valor de 154 millones USD entre Georgia y el FMI en julio de 2014, el memorando de entendimiento, el acuerdo de préstamo y el acuerdo de subvención fueron firmados en diciembre de 2014 y en su caso ratificados por el Parlamento de Georgia.

El primer tramo de la ayuda macrofinanciera se desembolsó en enero de 2015 (13 millones EUR en subvenciones) y en abril del mismo año (10 millones EUR en préstamos), habida cuenta de los buenos resultados de Georgia en la aplicación del programa del FMI. Las autoridades georgianas aplicaron todas las medidas pertinentes descritas en el memorando de entendimiento para el segundo tramo de 10 millones EUR en subvenciones y 13 millones EUR en préstamos, pero el desembolso se retrasó debido a problemas en la aplicación del programa acordado con el FMI. Sin embargo, el 12 de abril de 2017, el Directorio Ejecutivo del FMI aprobó un nuevo acuerdo del Servicio Ampliado del Fondo, por importe de 235 millones USD en favor de Georgia. Por ello, la Comisión ha decidido proceder al desembolso del segundo tramo de ayuda macrofinanciera en mayo de 2017. Las autoridades también han expresado su interés en una posible operación de seguimiento de la ayuda macrofinanciera con el fin de complementar el programa acordado con el FMI.

En 2016, Georgia siguió afrontando una coyuntura exterior desfavorable, lo cual, debido a una disminución de las exportaciones y de las remesas de emigrantes, contribuyó a un crecimiento del PIB relativamente moderado, estimado en el 2,7 %. En este contexto, el déficit presupuestario de Georgia se ha ampliado, debido tanto a unos ingresos inferiores a los previstos como a aumentos de los gastos con vistas a las elecciones parlamentarias de octubre de 2016. El lari se depreció considerablemente en los dos últimos años, habiendo perdido el 50 % de su valor frente al dólar estadounidense entre noviembre de 2014 y diciembre de 2016. La vulnerabilidad respecto del exterior ha aumentado, estimándose el déficit de la balanza por cuenta corriente en el 13,3 % del PIB al final de 2016, y la deuda externa, en el 108 % del PIB. Con el 80 % de la deuda pública denominada en moneda extranjera, la depreciación del lari también ha provocado una subida de la ratio deuda pública / PIB, aunque el valor de la deuda pública expresada en dólares estadounidenses se ha mantenido prácticamente invariado. El nivel de reservas de divisas se mantenía relativamente estable en diciembre de 2016 (2 800 millones USD, frente a 2 700 millones USD en diciembre de 2014), cubriendo aproximadamente cuatro meses de las importaciones previstas para 2017. El sistema financiero de Georgia se mantiene globalmente capitalizado y sólido, particularmente gracias a una regulación y supervisión prudentes por parte del banco central.

3.2.2.    Jordania

Dada la inestabilidad creciente en la región, con repercusiones negativas en su economía, las autoridades de Jordania solicitaron el 3 de marzo de 2016 un segundo programa de ayuda macrofinanciera. En línea con los 2 400 millones EUR comprometidos por la Comisión en la Conferencia sobre el tema de «Apoyo a Siria y a su región», celebrada en Londres el 4 de febrero de 2016, la Comisión adoptó el 29 de junio de 2016, una propuesta de decisión sobre una segunda operación de ayuda macrofinanciera en favor de Jordania, consistente en préstamos por valor de 200 millones EUR. Está previsto que esta ayuda se ponga a disposición en dos tramos iguales en 2017. Este nuevo programa de ayuda macrofinanciera fue aprobado el 14 de diciembre de 2016 a raíz de la satisfactoria aplicación de la primera operación de ayuda macrofinanciera, de 180 millones EUR en préstamos, que fue desembolsada íntegramente en 2015. Se observaron ciertos retrasos en la aplicación del programa trienal acordado con el FMI, por valor de 723 millones USD en el marco del Servicio Ampliado del Fondo, que se aprobó en agosto de 2016, principalmente en el ámbito de la reforma tributaria.

En 2016, como consecuencia de la persistencia de los conflictos en Irak y Siria, el crecimiento del PIB jordano disminuyó a una estimación del 2,1 %, frente al 2,4 % registrado en 2015. La tasa de desempleo aumentó al 15,3 % en 2016, frente al 13,1 % en 2015. Gracias a la fuerte disminución de los precios de los combustibles y del transporte, la inflación disminuyó 0,8 puntos porcentuales en 2016, prosiguiendo su tendencia a la baja iniciada en 2015.

A pesar de la ralentización de la economía, se estima que el déficit presupuestario ha mejorado, situándose en aproximadamente el 3,6 % del PIB en 2016, frente al 5,4 % observado en 2015. La deuda pública bruta jordana aumentó en noviembre de 2016 al 95,6 % del PIB, frente al 93,4 % del PIB del final de 2015. Sin embargo el FMI considera que la dinámica de la deuda pública es sostenible si el país sigue cumpliendo sus compromisos relativos a la continuación del ajuste presupuestario a medio plazo y recibe el respaldo de la comunidad internacional. Se estima que el déficit de la balanza por cuenta corriente (excluidas las subvenciones) ha aumentado hasta el 12,6 % del PIB en 2016, frente al 12 % del PIB en 2015. En diciembre de 2016, las reservas de divisas netas se elevaban a 12 800 millones USD, equivalentes a 7,2 meses de las importaciones previstas.

En virtud de una declaración conjunta aprobada por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión en el contexto de la decisión de aprobación de la segunda operación macrofinanciera, la Comisión, en su caso, debía presentar una propuesta relativa a una tercera operación de ayuda macrofinanciera de un importe mayor, tras la conclusión satisfactoria de la segunda ayuda macrofinanciera y a condición de que se cumplan las condiciones previas habituales para este tipo de ayuda, particularmente la realización por la Comisión de una evaluación actualizada de las necesidades de financiación externa de Jordania.

3.2.3.    República Kirguisa

A raíz de las violencias étnicas y políticas que causaron una fuerte caída de la actividad económica y una considerable brecha de la financiación exterior, la UE se comprometió a respaldar la recuperación de la República Kirguisa, en una conferencia internacional de donantes celebrada en Bishkek en julio de 2010. Ello dio lugar, en diciembre de 2011, a una propuesta de la Comisión relativa a la concesión de una ayuda macrofinanciera de hasta 30 millones EUR a este país (15 millones EUR en préstamos y 15 millones EUR en subvenciones). La Decisión relativa a la ayuda macrofinanciera fue aprobada por el Parlamento Europeo y el Consejo el 22 de octubre de 2013. El memorando de entendimiento y el acuerdo de préstamo se firmaron a finales de 2014 y fueron ratificados por el Parlamento de Kirguistán en febrero de 2015.

La operación de ayuda macrofinanciera era excepcional en la medida en que la República Kirguisa se encuentra fuera del ámbito geográfico habitual de la ayuda macrofinanciera. Sin embargo, estaba justificada por el fuerte impulso de las reformas económicas y políticas prodemocráticas, así como por la importancia económica y política de la región para la UE. El primer tramo se desembolsó en 2015, consistiendo en una subvención de 10 millones EUR en junio de 2015 y un préstamo de cinco millones EUR en octubre del mismo año. Tras la conclusión satisfactoria de la evaluación del cumplimiento relativa al segundo tramo, la Comisión desembolsó el componente de subvención de este tramo (cinco millones EUR) a las autoridades kirguisas el 10 de febrero de 2016. El componente de préstamo (10 millones EUR) se desembolsó el 13 de abril de 2016.

La economía kirguisa se mantiene relativamente bien desde la ralentización de la economía de la región, y, particularmente, la recesión en Rusia, que se iniciaron en 2014. Tras crecer un 3,6 % en 2014 y un 3,5 % en 2015, el PIB de Kirguistán aumentó un 3,8 % en 2016 gracias al buen comportamiento del sector agrario y del sector de servicios. El déficit presupuestario disminuyó en 2016, situándose en el 4,5 % del PIB, frente al 7,9 % del PIB observado en 2015, debido a la disminución del gasto y al aplazamiento de la finalización de algunos proyectos de inversión. El impacto de la apreciación del som en 2016 (13 % frente al dólar) sobre los precios de importación y sus efectos parciales sobre los precios internos se han visto reforzados por una política monetaria restrictiva y por el impacto del aumento de la remesas de emigrantes en el consumo de las familias. Ello repercutió favorablemente en la inflación, que disminuyó al – 0,4 % en 2016.

Sin embargo, la situación de la balanza de pagos del país sigue siendo vulnerable, con un déficit de la balanza por cuenta corriente estructuralmente importante, que se estima haber mejorado solo marginalmente en 2016, situándose en el 9,6 % del PIB, frente al 10,9 % del PIB de 2015. Las reservas internacionales totales ascendían a 1 970 millones USD a finales de 2016, equivalentes a 3,8 meses de las importaciones previstas.

3.2.4.    Moldavia

La República de Moldavia ha afrontado un difícil periodo en los últimos años, tanto a nivel económico como político. En noviembre de 2014 se produjo un importante escándalo de fraude bancario, poniendo de manifiesto serios problemas de gobernanza que vinieron acompañados de inestabilidad política. Esta evolución también provocó una desaceleración del crecimiento económico y la suspensión del apoyo presupuestario ofrecido a Moldavia por sus socios internacionales.

Moldavia entró en recesión en 2015, cuando su PIB disminuyó un 0,5 %. En 2016, el PIB creció alrededor del 2 %, debido principalmente al aumento de la actividad del sector agrario. La inflación de los bienes de consumo seguía una tendencia decreciente, alcanzando el 2,4 % al final de 2016, frente al 13,5 % registrado en 2015.

El Gobierno ha sufrido importantes tensiones presupuestarias debido a unos menores ingresos presupuestarios y a la interrupción del apoyo presupuestario de donantes. Estos factores contribuyeron a aumentar el déficit presupuestario hasta el 3,2 % del PIB. La deuda pública aumentó al 45,7 % del PIB en 2016, como consecuencia de los préstamos de urgencia con garantía estatal emitidos por el Banco Central en favor de los tres bancos en procedimiento de liquidación en 2015. A raíz de la crisis en el sector financiero, la reservas internacionales disminuyeron un 35 % entre septiembre de 2014 y febrero de 2015, situándose en 1 700 millones USD, equivalentes a aproximadamente 4,3 meses de importaciones. Desde entonces, gracias a la estabilización y la recuperación del mercado de divisas, el Banco Central acumuló reservas de divisas hasta 2 100 millones USD en diciembre de 2016, equivalentes, según las estimaciones, a 5,1 meses de las importaciones previstas.

En este contexto, en julio de 2016 las autoridades alcanzaron finalmente un acuerdo con el FMI sobre un programa que sería respaldado por un acuerdo trienal que asocia dos instrumentos: el Servicio Ampliado del Fondo (SAF) y el Servicio de Crédito Ampliado (SCA), con un importe de 179 millones USD. El acuerdo fue aprobado por el Directorio Ejecutivo del FMI el 7 de noviembre de 2016 y la primera evaluación del programa fue finalizada el 28 de abril de 2017.

A raíz de una solicitud del Gobierno de Moldavia, y en el contexto de la evolución política y económica mencionada, el 13 de enero de 20 de 17 la Comisión presentó al Parlamento Europeo y al Consejo una propuesta de decisión por la que se concede una ayuda macrofinanciera a la República de Moldavia de un máximo de 100 millones EUR, consistente en préstamos por valor de 60 millones EUR y subvenciones por valor de 40 millones EUR. El importe propuesto está justificado por una evaluación actualizada de las necesidades de financiación exterior del país, la magnitud del programa acordado con el FMI, consideraciones sobre la distribución de la carga y el margen de maniobra disponible en el presupuesto de la UE. El elemento de subvención está justificado por el bajo nivel de desarrollo económico de Moldavia y su elegibilidad para una financiación en condiciones favorables del FMI y del Banco Mundial.

3.2.5.    Túnez

En mayo de 2016, Túnez y el FMI acordaron un Servicio Ampliado del Fondo por valor de 2 900 millones de USD que expirará en mayo de 2020 y está encaminado a respaldar el programa económico quinquenal (2016-2020) del país. El SAF es la continuación de un acuerdo de derechos de giro de 24 meses firmado con el FMI por importe de 1 750 millones USD, aprobado por el FMI en junio de 2013 y finalizado en diciembre de 2015. Túnez obtuvo una ayuda complementaria de la UE por importe de 300 millones EUR en préstamos. Esta operación fue aprobada en mayo de 2014 y se desembolsó parcialmente (los dos primeros tramos, por un total de 200 millones EUR) durante 2015. El desembolso del último tramo de esta operación (100 millones EUR) ha sido aplazado, como consecuencia de una aplicación insuficiente de algunas de las medidas acordadas y de las dificultades con el programa acordado con el FMI. Teniendo en cuenta la persistencia de las dificultades económicas, exacerbadas por los ataques terroristas de 2015 y la inestabilidad general de la región, el 6 de julio de 2016 los colegisladores aprobaron una ayuda macrofinanciera adicional en favor de Túnez de un máximo de 500 millones EUR en préstamos. Tras la conclusión de las negociaciones entre la Comisión y las autoridades tunecinas en diciembre de 2016, el memorando de entendimiento y el acuerdo de préstamo fueron firmados el 27 de abril de 2017.

La tasa de crecimiento del PIB de Túnez en 2016 se estima en el 1,1 %, lo que supone una ligera aceleración respecto del 0,8 % registrado en 2015. La tasa de desempleo se sitúa en el 15,5 %. La tasa de inflación media fue de aproximadamente el 3,7 % en 2016, lo que representa una disminución respecto del 5 % de 2015, y se espera que alcance el 3,9 % en 2017.

En cuanto a las finanzas públicas, el déficit público se estima en el 6 % del PIB en 2016, frente al 4,6 % establecido como objetivo en el marco del programa acordado con el FMI. Ello se debe a diversos factores, tales como una recaudación tributaria inferior a la esperada, unos mayores costes del servicio de la deuda (debido en parte a la depreciación del dinar tunecino) y el aumento de la masa salarial del sector público. La deuda de la Administración Central ha seguido aumentando, alcanzando el 63 % del PIB en 2016, frente al 55 % del PIB registrado en 2015. Por otro lado, está previsto que Túnez reembolse una parte considerablemente superior de su deuda pública en los dos próximos años.

A pesar de la disminución de los precios del petróleo, del debilitamiento de la actividad económica nacional y de la mejora de los resultados de exportación, los efectos negativos sobre el turismo de los atentados terroristas han contribuido a mantener el déficit por cuenta corriente a un nivel insosteniblemente elevado en 2016 (9 % del PIB). Se estima que las reservas alcanzaban un nivel próximo a 6 100 millones USD, lo que representa 4,3 meses de importaciones.

3.2.6.    Ucrania

En respuesta al rápido deterioro de la situación económica de Ucrania y a la debilidad de su balanza de pagos, la Comisión propuso en enero de 2015 una nueva operación de ayuda macrofinanciera por un importe máximo de 1 800 millones EUR en forma de préstamos, que se desembolsarían en tres tramos iguales de 600 millones EUR cada uno. El primer tramo de la nueva operación (AM III) se desembolsó en julio de 2015 13 . La Comisión no desembolsó ningún tramo de su operación de ayuda macrofinanciera en 2016, como consecuencia de la aplicación insuficiente por las autoridades ucranianas de algunas de las medidas de reforma especificadas en el memorando de entendimiento. Sin embargo, en abril de 2017 la Comisión desembolsó el segundo tramo, de 600 millones EUR, como respuesta a las medidas adoptadas por las autoridades a finales de 2016 y principios de 2017 para resolver algunas cuestiones pendientes y a la aplicación globalmente satisfactoria del programa de ayuda macrofinanciera por parte del país. En principio, Ucrania todavía puede recibir otros 600 millones EUR de la AM III. Esta ayuda está supeditada a que el país aplique satisfactoriamente las medidas acordadas en el memorando de entendimiento y siga avanzando en su programa acordado con el FMI, consistente en un SAF cuatrienal por importe de aproximadamente 17 500 millones USD que fue aprobado en marzo de 2015. La puesta a disposición más reciente de un tramo (1 000 millones USD) en el marco del programa del FMI tuvo lugar en abril de 2017, con lo cual el total de desembolsos realizados desde 2015 asciende a 8 500 millones USD.

En 2016, la economía de Ucrania se estabilizó. Ello se logró gracias a una firme reacción de los poderes públicos encaminada a corregir los desequilibrios a largo plazo y al actual apoyo técnico y financiero internacional, que ha contribuido a frenar la crisis de confianza. Como consecuencia de ello, la economía creció en términos reales por primera vez en cuatro años. El crecimiento del PIB ascendió al 2,3 %, propiciado por una demanda de los hogares creciente y un repunte de la actividad inversora.

La estabilización de la economía también quedó reflejada en la considerable disminución de la inflación (del 43,4 % al final de 2015 al 12,4 % al final de 2016) y a una menor inestabilidad en el mercado de divisas. Como consecuencia de la prudente política fiscal, el déficit de las administraciones públicas consolidado fue del 2,3 % del PIB en 2016, situándose, pues, muy por debajo del objetivo inicial del 3,7 %. El saneamiento fiscal, junto con la eliminación de los déficits de explotación de la empresa Naftogaz, jugó un importante papel en la contención del aumento de la ratio deuda / PIB, que se situaba en el 81,0 % a final de 2016, esto es, ligeramente por encima del 79,1 % registrado un año antes. Esto se logró a pesar de los costes asociados a la nacionalización del mayor prestamista comercial (PrivatBank).

El repunte de la actividad inversora en 2016 contribuyó a una ampliación del déficit de la balanza por cuenta corriente hasta el 4,1 % del PIB. Otro factor fue el mediocre comportamiento de las exportaciones debido a los bajos precios de las materias primas y a los obstáculos adicionales al comercio impuestos por Rusia en forma de prohibición de exportaciones de tránsito dirigidas a Asia central. Sin embargo el déficit de la balanza por cuenta corriente se mantuvo por debajo del máximo alcanzado en 2013 (8,7 % del PIB) y fue cubierto completamente por entradas de capital. Aunque fue inferior a la prevista en 2016, la ayuda financiera internacional siguió respaldando las reservas de divisas, que aumentaron hasta 15 500 millones USD al final de 2016, equivalentes a 3,5 meses de las importaciones previstas en el año siguiente.

4.    Garantizar la utilización adecuada de los fondos de la ayuda macrofinanciera: evaluaciones operativas y evaluaciones ex post

4.1.    Evaluaciones operativas

Conforme a las exigencias del Reglamento Financiero de la UE, la Comisión, con la ayuda de consultores externos, realiza evaluaciones operativas para obtener garantías razonables sobre el funcionamiento de los procedimientos administrativos y los circuitos financieros de los países beneficiarios.

Las evaluaciones operativas se centran en los sistemas de gestión de las finanzas públicas, particularmente en los procedimientos y la organización de los ministerios de Hacienda y los bancos centrales y, más concretamente, en la gestión de las cuentas que reciben fondos de la UE. Por otro lado, se presta especial atención a la forma en que funcionan las instituciones externas de auditoría, a su independencia, a sus programas de trabajo y a la eficacia de sus controles. También se examinan los procedimientos de contratación pública a nivel central.

En 2016, la Comisión llevó a cabo una evaluación operativa sobre Moldavia y Jordania, como preparación de las nuevas operaciones de ayuda macrofinanciera aprobadas en estos países. Las evaluaciones fueron finalizadas en febrero y septiembre de 2016, respectivamente. Ambas concluyeron que los procedimientos en curso en los dos países ofrecen garantías suficientes para la realización de las operaciones de ayuda macrofinanciera previstas.

4.2.    Evaluaciones ex post

De conformidad con el Reglamento Financiero de la UE, la Comisión realiza evaluaciones ex post 14  tras la finalización de los programas de ayuda financiera a fin de determinar su impacto. Los principales objetivos son:

I.analizar los efectos en la economía del país beneficiario y, en particular, en la sostenibilidad de su posición exterior;

II.evaluar el valor añadido de la intervención de la UE.

Las evaluaciones ex post de las operaciones AM I y AM II en favor de Ucrania y de la operación AM I en favor de Jordania fueron emprendidas al final de 2016 y su finalización está prevista para 2017.

5.    Solicitudes de ayuda y futuras propuestas de la Comisión - situación presupuestaria

El programa de operaciones de ayuda macrofinanciera para 2017 es el siguiente:

I.ejecución de las operaciones de ayuda macrofinanciera en curso, descritas más arriba. Estas incluyen el desembolso de los últimos tramos de la ayuda financiera a Georgia y de la AM I a Túnez, los dos últimos tramos de la tercera operación en favor de Ucrania y todos los tramos de las operaciones de seguimiento en favor de Túnez y Jordania;

II.la aprobación y realización de la operación en favor de Moldavia, previéndose el desembolso de los dos primeros tramos de la ayuda;

III.aprobación de nuevos posibles programas, como respuesta a las peticiones recibidas hasta la fecha de Armenia, Georgia y Egipto, y una posible operación de seguimiento en favor de Jordania.

Este programa de operaciones de ayuda macrofinanciera para 2017 llevará el total de desembolsos de ayuda macrofinanciera a 1 900 millones EUR. Aunque ello refleja el peso e importancia crecientes del instrumento de ayuda macrofinanciera, también se explica por el aplazamiento de algunos desembolsos inicialmente previstos para 2016. Este aplazamiento de desembolsos se debe a diferentes razones, relacionadas principalmente con los retrasos de las autoridades nacionales en cumplir las medidas acordadas, los retrasos en las negociaciones del memorando de entendimiento o las dificultades con el programa acordado con el FMI.

El cuadro que figura a continuación ofrece una visión global de los compromisos y pagos de subvenciones de ayuda macrofinanciera para 2015, 2016 y (provisionalmente) 2017. Las previsiones para 2017 son preliminares e incluyen solo las operaciones de ayuda macrofinanciera para las que una decisión haya sido aprobada por los colegisladores o propuesta por la Comisión.

Además de las operaciones de ayuda macrofinanciera en curso o en preparación, hasta la fecha también se han recibido solicitudes de ayuda macrofinanciera de la UE de Armenia, Georgia y Egipto:

·En febrero de 2014, la Comisión recibió una solicitud de ayuda macrofinanciera de Armenia. Sin embargo, no se ha considerado que la situación de la balanza de pagos de este país sea lo suficientemente crítica para justificar una propuesta de la Comisión relativa a la concesión de una ayuda macrofinanciera en su favor, y ello a pesar de la aprobación de un acuerdo de financiación con el FMI. No obstante, la Comisión continúa el seguimiento de la situación económica y financiera de Armenia. Habida cuenta de que el SAF acordado con el FMI expira en 2017, cualquier nueva consideración también dependerá de la posibilidad de un nuevo plan del FMI.

·En febrero de 2017, las autoridades georgianas manifestaron interés en una nueva operación de ayuda macrofinanciera. Dado que el nuevo programa acordado con el FMI ha sido aprobado por el Directorio Ejecutivo, la Comisión está dispuesta a considerar una nueva operación de ayuda macrofinanciera en favor de Georgia sobre la base de las necesidades de financiación exterior del país.

·En noviembre de 2012, Egipto renovó su solicitud de ayuda macrofinanciera por un total de 500 millones EUR; la Comisión consideró la presentación de una propuesta, relativa posiblemente a la concesión de un préstamo de 450 millones EUR y de una subvención de 50 millones EUR. No obstante, la propuesta de ayuda macrofinanciera quedó en suspenso a la espera de que Egipto acordara un programa con el FMI, y como respuesta a la evolución de la situación política en el país desde de julio 2013. En noviembre de 2016, el Directorio Ejecutivo del FMI aprobó un programa trienal en el marco del SAF por un importe aproximado de 12 000 millones USD. Para el primer año del programa, el déficit de financiación se cubrió con contribuciones del FMI y de otros donantes multilaterales y bilaterales. No obstante, no puede excluirse que, si aparecen necesidades de financiación residuales, se solicite a la UE que considere una operación de ayuda macrofinanciera en favor de Egipto.

(1)

El fundamento jurídico de la ayuda macrofinanciera a terceros países que no sean países en desarrollo es el artículo 212 del TFUE.

(2)

Esto se tradujo en seis nuevas operaciones de ayuda macrofinanciera en favor de Armenia, Bosnia y Herzegovina, Georgia, Moldavia, Serbia y Ucrania, por un total de 1 300 millones EUR.

(3)

SWD(2016) 299 final.

(4)

El Fondo de Garantía relativo a las acciones exteriores soporta la exposición global de la UE al riesgo de impago por los países beneficiarios de una ayuda macrofinanciera y en relación con las operaciones de préstamo en el exterior de la Euratom y el BEI. El Fondo de Garantía se dota con la garantía del presupuesto de la UE a un tipo del 9 % del saldo vivo total de los pasivos al término de cada año, con un desfase de dos años. Para alcanzar una capacidad de préstamo de 2 000 millones EUR al año, cada año se necesitará una dotación adicional de 135 millones EUR.

(5)

 COM(2011) 396 final de 4.7.2011.

(6)

Decisión (UE) 2016/2371 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, por la que se concede una ayuda macrofinanciera adicional al Reino Hachemí de Jordania (DO L 352 de 23.12.2016, p. 18).

(7)

Decisión n.º 778/2013/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de agosto de 2013, por la que se concede ayuda macrofinanciera a Georgia (DO L 218 de 14.8.2013, p. 15).

(8)

Decisión (UE) n.º 2016/2371 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, por la que se concede una ayuda macrofinanciera adicional al Reino Hachemí de Jordania (DO L 352 de 23.12.2016, p. 18).

(9)

Decisión n.º 1025/2013/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2013, por la que se concede una ayuda macrofinanciera a la República Kirguisa (DO L 283 de 14.8.2013, p. 1).

(10)

Decisión n.º 534/2014/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, por la que se concede una ayuda macrofinanciera a la República de Túnez (DO L 151 de 21.5.2014, p. 9).

(11)

Decisión (UE) 2016/1112 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de julio de 2016, por la que se concede una ayuda macrofinanciera adicional a Túnez (DO L 186 de 9.7.2016, p. 1).

(12)

Decisión (UE) 2015/601 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de abril de 2015, por la que se concede ayuda macrofinanciera a Ucrania (DO L 100 de 15.4.2015, p. 1).

(13)

Esta propuesta constituyó la continuación de dos programas de ayuda macrofinanciera («AM I» y «AM II») que se ejecutaron en 2014 y principios de 2015, con un valor agregado total de 1 610 millones EUR.

(14)

Todas las evaluaciones ex post pueden consultarse en la página web de la DG ECFIN: http://ec.europa.eu/dgs/economy_finance/evaluation/completed/index_en.htm .