1.

Για τους σκοπούς των Συνθηκών της Ένωσης, μέτρο όπως η γενική απαγόρευση της χρήσεως ορισμένων τεχνικών και εξοπλισμού αλιείας σε προστατευόμενους φυσικούς τόπους, το οποίο σκοπεί στην προστασία ολόκληρου του θαλάσσιου οικοσυστήματος, εμπίπτει στον τομέα της διατηρήσεως των θαλάσσιων βιολογικών πόρων, στο πλαίσιο της κοινής αλιευτικής πολιτικής (στο εξής: ΚΑΠ), ή στον τομέα της περιβαλλοντικής πολιτικής;

2.

Αυτό είναι, με λίγα λόγια, το βασικό ζήτημα που τίθεται στην υπό κρίση υπόθεση.

3.

Ο κανονισμός (ΕΕ) 1380/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 2013, σχετικά με την Κοινή Αλιευτική Πολιτική, την τροποποίηση των κανονισμών του Συμβουλίου (ΕΚ) 1954/2003 και (ΕΚ) 1224/2009 και την κατάργηση των κανονισμών του Συμβουλίου (ΕΚ) 2371/2002 και (ΕΚ) 639/2004 και της απόφασης 2004/585/ΕΚ του Συμβουλίου ( 2 ), περιέχει διατάξεις για την εφαρμογή της ΚΑΠ.

4.

Η αιτιολογική σκέψη 25 του εν λόγω κανονισμού έχει ως εξής:

«Η οδηγία 2009/147/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου ( 3 ), η οδηγία 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου ( 4 ) και η οδηγία 2008/56/ΕΚ ( 5 ) επιβάλλουν αντιστοίχως στα κράτη μέλη ορισμένες υποχρεώσεις σχετικά με τις ζώνες ειδικής προστασίας, τις ειδικές ζώνες διατήρησης και τις προστατευμένες θαλάσσιες ζώνες. Ορισμένα μέτρα είναι δυνατόν να απαιτούν την έγκριση μέτρων που εμπίπτουν στην ΚΑΠ. Είναι συνεπώς σκόπιμο να εξουσιοδοτηθούν τα κράτη μέλη να θεσπίζουν, για τα ύδατα που βρίσκονται στην επικράτεια ή δικαιοδοσία τους, τα απαιτούμενα μέτρα διατήρησης για τη συμμόρφωση προς τις υποχρεώσεις που ορίζονται στις εν λόγω πράξεις της Ένωσης εφόσον τα μέτρα αυτά δεν θίγουν τα αλιευτικά συμφέροντα άλλων κρατών μελών. Σε περίπτωση που τα μέτρα αυτά είναι δυνατόν να επηρεάσουν αλιευτικά συμφέροντα άλλων κρατών μελών, η εξουσιοδότηση για τη θέσπιση αυτών των μέτρων θα πρέπει να εκχωρείται στην Επιτροπή και να γίνεται προσφυγή στην περιφερειακή συνεργασία μεταξύ των ενδιαφερόμενων κρατών μελών.»

5.

Το άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 1380/2013, τιτλοφορούμενο «Ορισμοί», προβλέπει τα εξής:

«[…]

[…]

[…]».

6.

Το άρθρο 11 του ίδιου κανονισμού (με τίτλο «Μέτρα διατήρησης απαραίτητα για τη συμμόρφωση προς τις υποχρεώσεις που ορίζει η ενωσιακή περιβαλλοντική νομοθεσία») ορίζει τα εξής:

«1.   Τα κράτη μέλη εξουσιοδοτούνται να εγκρίνουν μέτρα διατήρησης που δεν θίγουν τα αλιευτικά σκάφη άλλων κρατών μελών, εφαρμόζονται στα ύδατα υπό την κυριαρχία ή τη δικαιοδοσία τους και είναι αναγκαία για την τήρηση των υποχρεώσεών τους σύμφωνα με το άρθρο 13 παράγραφος 4 της οδηγίας 2008/56/ΕΚ, το άρθρο 4 της οδηγίας 2009/147/ΕΚ, ή το άρθρο 6 της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ, τα εν λόγω μέτρα πρέπει να είναι συμβατά με τους στόχους του άρθρου 2 του παρόντος κανονισμού, να ανταποκρίνονται στους στόχους της οικείας νομοθεσίας της Ένωσης που έχουν σκοπό να εφαρμόσουν, και να είναι εξ ίσου αυστηρά με τα μέτρα που προβλέπονται στη νομοθεσία της Ένωσης.

2.   Όταν ένα κράτος μέλος (“το κράτος μέλος που κινεί τη διαδικασία”) θεωρεί ότι πρέπει να εγκριθούν μέτρα προς συμμόρφωση με τις υποχρεώσεις της παραγράφου 1 και άλλα κράτη μέλη έχουν άμεσο διαχειριστικό συμφέρον για την αλιεία η οποία θα επηρεασθεί από τα εν λόγω μέτρα, […] η Επιτροπή εξουσιοδοτείται να εγκρίνει τα μέτρα αυτά, κατόπιν αιτήματος, μέσω της εκδόσεως κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων σύμφωνα με το άρθρο 46. Προς τούτο εφαρμόζεται κατ’ αναλογία το άρθρο 18 παράγραφοι 1 έως 4 και παράγραφος 6.

[…]»

7.

Το άρθρο 6 της οδηγίας 92/43 (καλούμενης και «οδηγίας για τους οικοτόπους») ορίζει τα εξής:

«1.   Για τις ειδικές ζώνες διατήρησης, τα κράτη μέλη καθορίζουν τα αναγκαία μέτρα διατήρησης που ενδεχομένως συνεπάγονται ειδικά ενδεδειγμένα σχέδια διαχείρισης ή ενσωματωμένα σε άλλα σχέδια διευθέτησης και τα δέοντα κανονιστικά, διοικητικά ή συμβατικά μέτρα που ανταποκρίνονται στις οικολογικές απαιτήσεις των τύπων φυσικών οικοτόπων του παραρτήματος I και των ειδών του παραρτήματος II, τα οποία απαντώνται στους τόπους.

2.   Τα κράτη μέλη θεσπίζουν τα κατάλληλα μέτρα ώστε στις ειδικές ζώνες διατήρησης να αποφεύγεται η υποβάθμιση των φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων ειδών, καθώς και οι ενοχλήσεις που έχουν επιπτώσεις στα είδη για τα οποία οι ζώνες έχουν ορισθεί, εφόσον οι ενοχλήσεις αυτές θα μπορούσαν να έχουν επιπτώσεις σημαντικές όσον αφορά τους στόχους της παρούσας οδηγίας.

[…]»

8.

Η οδηγία 2004/35/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 21ης Απριλίου 2004, σχετικά με την περιβαλλοντική ευθύνη όσον αφορά την πρόληψη και την αποκατάσταση περιβαλλοντικής ζημίας ( 6 ), θεσπίζει, για την πρόληψη και την αποκατάσταση των περιβαλλοντικών ζημιών, πλαίσιο που βασίζεται στην αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει».

9.

Το Deutscher Naturschutzring, Dachverband der deutschen Natur- und Umweltschutzverbände e.V. (στο εξής: Deutscher Naturschutzring) είναι αναγνωρισμένο περιβαλλοντικό σωματείο, νομιμοποιούμενο να προσφεύγει ενώπιον των γερμανικών αρχών. Στις 30 Ιουλίου 2014, το εν λόγω σωματείο ζήτησε από την Bundesamt für Naturschutz (ομοσπονδιακή υπηρεσία προστασίας του περιβάλλοντος, στο εξής: ομοσπονδιακή υπηρεσία) να απαγορεύσει, με βάση το εθνικό δίκαιο, τη χρήση αλιευτικών μεθόδων που αγγίζουν τον πυθμένα, καθώς και τη χρήση στατικών διχτυών, σε ορισμένες περιοχές του δικτύου Natura 2000 ( 7 ), οι οποίες βρίσκονται εντός της γερμανικής Αποκλειστικής Οικονομικής Ζώνης στη Βόρεια Θάλασσα και τη Βαλτική Θάλασσα (στο εξής: επίδικα στην κύρια δίκη μέτρα).

10.

Κατά το αιτούν δικαστήριο, στις εν λόγω περιοχές ασκείται αλιεία με διάφορες μεθόδους. Ορισμένες από αυτές τις πρακτικές περιλαμβάνουν τη χρήση κινητών αλιευτικών εργαλείων που αγγίζουν τον πυθμένα και βλάπτουν υφάλους και αμμοσύρτεις, καθώς και τη χρήση στατικών απλαδιών διχτυών και διχτυών εμπλοκής η οποία έχει ως αποτέλεσμα την παρεμπίπτουσα αλίευση φωκαινών και θαλάσσιων πτηνών.

11.

Η ομοσπονδιακή υπηρεσία απέρριψε την αίτηση με απόφαση της 29ης Οκτωβρίου 2014 και στη συνέχεια, με απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2014, απέρριψε τη διοικητική προσφυγή του Deutscher Naturschutzring. Συγκεκριμένα, έκρινε ότι δεν είχε αρμοδιότητα να θεσπίσει τα εν λόγω μέτρα. Κατά την ομοσπονδιακή υπηρεσία, τα μέτρα αυτά εμπίπτουν, κατ’ αρχήν, στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ένωσης, δυνάμει του άρθρου 3, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, ΣΛΕΕ. Στο μέτρο που επηρεάζουν τη θαλάσσια αλιεία από αλιευτικά σκάφη άλλων κρατών μελών εντός της γερμανικής αποκλειστικής οικονομικής ζώνης, τα μέτρα αυτού του είδους, κατά τη γνώμη της ομοσπονδιακής υπηρεσίας, πρέπει να θεσπίζονται από τα θεσμικά όργανα της Ένωσης, σύμφωνα με τα άρθρα 11 και 18 του κανονισμού 1380/2013.

12.

Στις 27 Ιανουαρίου 2015, το Deutscher Naturschutzring άσκησε προσφυγή κατά της αποφάσεως αυτής ενώπιον του Verwaltungsgericht Köln (διοικητικό πρωτοδικείο Κολωνίας, Γερμανία). Λόγω αμφιβολιών ως προς την ορθή ερμηνεία των σχετικών διατάξεων του ενωσιακού δικαίου, το ως άνω δικαστήριο αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:

13.

Γραπτές παρατηρήσεις στην παρούσα διαδικασία υπέβαλαν το Deutscher Naturschutzring, η BfN, η Ισπανική, η Πολωνική και η Πορτογαλική Κυβέρνηση και η Επιτροπή. Το Deutscher Naturschutzring, η BfN, η Γερμανική, η Ισπανική, η Πορτογαλική Κυβέρνηση και η Επιτροπή υπέβαλαν επίσης προφορικές παρατηρήσεις κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 22ας Νοεμβρίου 2017.

14.

Με το πρώτο ερώτημα το αιτούν δικαστήριο ερωτά αν το άρθρο 11 του κανονισμού 1380/2013 έχει την έννοια ότι απαγορεύει τη θέσπιση από κράτος μέλος, για ύδατα που υπάγονται στην κυριαρχία ή τη δικαιοδοσία του, μέτρων που αποσκοπούν στην εκπλήρωση των υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 6 της οδηγίας 92/43, όταν τα μέτρα αυτά μπορούν να θίξουν αλιευτικά σκάφη άλλων κρατών μελών, απαγορεύοντας την αλιεία με αλιευτικό εξοπλισμό που αγγίζει τον πυθμένα, καθώς και με απλάδια δίχτυα. Προς τούτο, το αιτούν δικαστήριο, μεταξύ άλλων ζητεί από το Δικαστήριο να αποσαφηνίσει την έννοια των εκφράσεων «μέτρα διατήρησης», «αλιευτικά σκάφη άλλων κρατών μελών» και «ανταποκρίνεται στους στόχους της οικείας νομοθεσίας της Ένωσης» που περιλαμβάνονται στην εν λόγω διάταξη.

15.

Η ομοσπονδιακή υπηρεσία, η Γερμανική, η Ισπανική και η Πολωνική Κυβέρνηση και η Επιτροπή προτείνουν η ερώτηση αυτή να απαντηθεί καταφατικά. Κατά την άποψή τους, δεδομένου ότι μέτρα όπως η γενική απαγόρευση της χρήσεως ορισμένων τεχνικών αλιείας σε περιοχές Natura 2000 μπορούν να θίξουν αλιευτικά σκάφη άλλων κρατών μελών, τα εν λόγω μέτρα μπορούν να θεσπιστούν μόνο από την Επιτροπή. Συγκεκριμένα, υποστηρίζουν ότι η έννοια των «μέτρων διατήρησης» που μνημονεύεται στο άρθρο 11 του κανονισμού 1380/2013 αφορά μέτρα όπως τα επίδικα στην κύρια δίκη.

16.

Αντιθέτως, η Πορτογαλική Κυβέρνηση και το Deutscher Naturschutzring φρονούν ότι στο ερώτημα πρέπει να δοθεί αρνητική απάντηση. Ειδικότερα, υποστηρίζουν ότι μέτρα όπως τα επίδικα στην κύρια δίκη, λόγω του περιβαλλοντικού τους σκοπού, δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 1380/2013 και, ως εκ τούτου, χωρεί μονομερής θέσπισή τους από κράτος μέλος.

17.

Στη συνέχεια, θα εξηγήσω γιατί συμφωνώ με την πρώτη από τις ανωτέρω απόψεις. Κατά τη γνώμη μου, μέτρα όπως τα επίδικα στην κύρια δίκη είναι, ως εκ της φύσεώς τους, μέτρα που εμπίπτουν στον τομέα της διατηρήσεως των θαλάσσιων βιολογικών πόρων, στο πλαίσιο της ΚΑΠ. Κατά συνέπεια, σύμφωνα με το άρθρο 11 του κανονισμού 1380/2013, κράτος μέλος δεν επιτρέπεται να θεσπίζει κανένα τέτοιο μέτρο για περιοχές εντός της αποκλειστικής οικονομικής ζώνης του, όταν το μέτρο αυτό θίγει τα αλιευτικά δικαιώματα άλλων κρατών μελών.

18.

Σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, ΣΛΕΕ, η Ένωση έχει αποκλειστική αρμοδιότητα για τη διατήρηση των βιολογικών πόρων της θάλασσας στο πλαίσιο της ΚΑΠ. Αντιστρόφως, σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχεία δʹ και εʹ, ΣΛΕΕ, οι άλλες πτυχές της ΚΑΠ και του περιβάλλοντος εμπίπτουν στους τομείς συντρέχουσας αρμοδιότητας της Ένωσης.

19.

Ένα από τα βασικά επιχειρήματα που προέβαλαν η Πορτογαλική Κυβέρνηση και το Deutscher Naturschutzring προς στήριξη της απόψεώς τους είναι ότι, δεδομένου ότι ο κανονισμός 1380/2013 έχει εκδοθεί βάσει του άρθρου 43, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, μπορεί να αφορά μόνο μέτρα αλιείας αλλά όχι μέτρα που θεσπίζονται για την προστασία του περιβάλλοντος.

20.

Ωστόσο, ένα πολύ παρόμοιο επιχείρημα απορρίφθηκε από το Δικαστήριο στην υπόθεση Mondiet ( 8 ). Σε εκείνη την υπόθεση, το Δικαστήριο κλήθηκε να εξετάσει, μεταξύ άλλων, τη νομιμότητα διατάξεως που εισήγαγε, για περιβαλλοντικούς σκοπούς, απαγόρευση της χρήσεως ορισμένων τεχνικών και εξοπλισμού αλιείας, στο πλαίσιο ενωσιακού μέτρου που θεσπίστηκε με νομικές βάσεις της ΚΑΠ.

21.

Στην απόφασή του το Δικαστήριο τόνισε ότι η επίδικη διάταξη προέβλεπε ορισμένα τεχνικά μέτρα για τη διατήρηση των θαλάσσιων πόρων και θεσπίστηκε για την προστασία των αλιευτικών πεδίων. Το γεγονός ότι η επίμαχη διάταξη εξυπηρετούσε επίσης περιβαλλοντικό σκοπό δεν επέβαλλε, κατά το Δικαστήριο, την ύπαρξη πρόσθετης νομικής βάσεως για τη θέσπισή της. Το Δικαστήριο επισήμανε ότι, σύμφωνα με το πρώην άρθρο 130 Ρ, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΟΚ (που αντικαταστάθηκε κατ’ ουσίαν από το άρθρο 11 ΣΛΕΕ), οι ανάγκες στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος αποτελούν συνιστώσα των άλλων πολιτικών της Κοινότητας. Ως εκ τούτου, το Δικαστήριο έκρινε ότι το γεγονός και μόνον ότι ένα κοινοτικό μέτρο λαμβάνει υπόψη τις ανάγκες αυτές δεν σημαίνει ότι το εν λόγω μέτρο πρέπει να αποτελεί τμήμα της πολιτικής της Κοινότητας στον τομέα του περιβάλλοντος ( 9 ).

22.

Οι εκτιμήσεις αυτές, κατά τη γνώμη μου, μπορούν να μεταφερθούν πλήρως στα επίδικα στην κύρια δίκη μέτρα. Το περιεχόμενο αυτών των μέτρων, ως εκ της φύσεώς του, αφορά την ΚΑΠ και ειδικότερα τη διατήρηση των θαλάσσιων βιολογικών πόρων. Τα μέτρα αυτά θα απαγορεύουν τη χρήση ορισμένων αλιευτικών τεχνικών και εξοπλισμού, ρυθμίζοντας έτσι τον τρόπο με τον οποίο μπορούν να διεξάγονται αλιευτικές δραστηριότητες σε ορισμένες περιοχές, και κατά συνέπεια θα επηρεάζουν τις ποσότητες των θαλάσσιων βιολογικών πόρων που αλιεύονται στις εν λόγω περιοχές.

23.

Πράγματι τα μέτρα αυτά θα επηρεάσουν και άλλα είδη, πέραν εκείνων που υπόκεινται σε αλιεία και, γενικότερα, ολόκληρο το οικοσύστημα των οικείων περιοχών. Τούτο όμως δεν αρκεί για να θέσει τα μέτρα αυτά εκτός του πεδίου εφαρμογής της ΚΑΠ. Συναφώς, αρκεί να επισημανθεί ότι όλα τα ζωικά είδη –συμπεριλαμβανομένων των θαλάσσιων ειδών που υπόκεινται σε αλιεία– μπορούν να ζουν, να αναπαράγονται και να ευδοκιμούν μόνον όταν το οικοσύστημά τους διατηρείται επαρκώς. Οποιαδήποτε σημαντική μεταβολή των έμβιων και/ή μη έμβιων στοιχείων ενός θαλάσσιου οικοσυστήματος ενδέχεται να έχει αντίκτυπο στα αλιευτικά αποθέματα στους οικείους τόπους. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο ο κανονισμός 1380/2013 αποσκοπεί στην εφαρμογή μιας οικοσυστημικής προσεγγίσεως της διαχειρίσεως της αλιείας, ώστε να ελαχιστοποιούνται οι επιπτώσεις των αλιευτικών δραστηριοτήτων στο θαλάσσιο οικοσύστημα και να αποφεύγεται, στο μέτρο του δυνατού, η υποβάθμιση του θαλάσσιου περιβάλλοντος ( 10 ).

24.

Σε αντίθεση με την ερμηνεία που υιοθετεί η Πορτογαλική Κυβέρνηση, κατ’ εμέ, δεν μπορεί να συναχθεί από την απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Kramer κ.λπ. ( 11 ) ότι στο πεδίο εφαρμογής της ΚΑΠ εμπίπτουν μόνο τα μέτρα που αφορούν θαλάσσιους πόρους οι οποίοι επιδέχονται εμπορική εκμετάλλευση. Ανεξάρτητα από το γεγονός ότι η εν λόγω απόφαση ανάγεται σε χρόνο κατά τον οποίο η τότε Συνθήκη ΕΟΚ δεν περιελάμβανε καμία ειδική διάταξη για περιβαλλοντικά θέματα (πόσο μάλλον διάταξη που να κατοχυρώνει την αρχή της ενσωματώσεως που σήμερα προβλέπεται στο άρθρο 11 ΣΛΕΕ ( 12 )), το Δικαστήριο διαπίστωσε απλώς ότι το καθοριστικό στοιχείο προκειμένου να εμπίπτει στην ΚΑΠ ένα μέτρο διατηρήσεως είναι εάν, μακροπρόθεσμα, το μέτρο αυτό είναι αναγκαίο «για την εξασφάλιση σταθερού και [optimum] εισοδήματος από την αλιεία» ( 13 ). Για τους λόγους που εκτέθηκαν στο προηγούμενο σημείο, φρονώ ότι τα επίδικα στην κύρια δίκη μέτρα πληρούν αυτή την προϋπόθεση.

25.

Η ερμηνεία αυτή επιβεβαιώνεται από την αιτιολογική σκέψη 25 του κανονισμού 1380/2013, με την οποία αναγνωρίζεται ότι οι οδηγίες 2009/147, 92/43 και 2008/56 επιβάλλουν στα κράτη μέλη ορισμένες υποχρεώσεις σχετικά με τις ζώνες ειδικής προστασίας και, προκειμένου να συμμορφωθούν προς τις υποχρεώσεις αυτές, τα κράτη μέλη μπορεί να κρίνουν απαραίτητη τη θέσπιση «μέτρων που εμπίπτουν στην ΚΑΠ».

26.

Εξάλλου, η ιδέα από την οποία εμφορείται το άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, ΣΛΕΕ είναι ότι το έργο της σταθμίσεως μεταξύ του αμιγώς οικονομικού στόχου της βέλτιστης εκμεταλλεύσεως των θαλάσσιων πόρων και του –επικεντρωμένου περισσότερο στο περιβάλλον– στόχου της διατηρήσεως και της βιώσιμης διαχειρίσεως των πόρων αυτών και, κατά συνέπεια, των θαλάσσιων οικοσυστημάτων στο σύνολό τους, πρέπει να αναληφθεί σε επίπεδο Ένωσης. Εάν τα κράτη μέλη είχαν τη δυνατότητα να θεσπίζουν μονομερώς μέτρα που θα μπορούσαν να επηρεάσουν αμέσως και άμεσα τον τόπο, τον τρόπο και την έκταση των επιτρεπόμενων αλιευτικών δραστηριοτήτων, η αποτελεσματικότητα και η συνοχή της ΚΑΠ θα υπονομευόταν, με αποτέλεσμα τον κατακερματισμό και τη στρέβλωση της αγοράς σε επίπεδο Ένωσης.

27.

Είναι σημαντικό να υπομνησθεί ότι, κατά πάγια νομολογία, πράξη της Ένωσης που επιδιώκει διττό σκοπό ή απαρτίζεται από δύο συστατικά μέρη πρέπει να στηρίζεται σε μία και μόνο νομική βάση –ήτοι σε εκείνη που απαιτείται από τον κύριο ή πρωτεύοντα σκοπό ή συστατικό μέρος– εάν ο ένας από τους σκοπούς ή από τα μέρη αυτά μπορεί να χαρακτηριστεί ως κύριου ή πρωτεύοντος χαρακτήρα, ενώ ο δεύτερος απλώς ως παρεπόμενου χαρακτήρα ( 14 ). Ως εκ τούτου, το γεγονός ότι ο κανονισμός 1380/2013 βασίζεται μόνο στο άρθρο 43, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ δεν σημαίνει ότι δεν μπορεί να περιέχει διατάξεις επικουρικού χαρακτήρα που, λόγω του περιεχομένου ή του σκοπού τους αφορούν (ή απλώς επηρεάζουν) άλλες πολιτικές της Ένωσης, π.χ. την πολιτική περιβάλλοντος. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο για τις διατάξεις, όπως το άρθρο 11 του κανονισμού 1380/2013, που διέπουν τη σχέση μεταξύ πράξεων που εκδίδονται σε διάφορους τομείς δραστηριότητας της Ένωσης.

28.

Κατά συνέπεια, ακόμη και αν θεωρηθεί ότι διάταξη όπως το άρθρο 11 του κανονισμού 1380/2013 έχει κυρίως περιβαλλοντικό περιεχόμενο ή ότι επιδιώκει πρωτίστως περιβαλλοντικό σκοπό, τούτο δεν σημαίνει ότι η διάταξη αυτή δεν μπορεί να συμπεριληφθεί σε νομική πράξη που έχει ως νομική βάση μόνο την αλιεία. Πράγματι, θα μπορούσε να θεωρηθεί επικουρική διάταξη, που αφορά το περιβάλλον και η οποία συμπεριλαμβάνεται νομίμως σε πράξη που επιδιώκει σκοπούς ευρύτερους της αλιευτικής πολιτικής.

29.

Προφανώς, τούτο δεν σημαίνει ότι διάταξη ισοδύναμη ή παρόμοια με εκείνη του άρθρου 11 του κανονισμού 1380/2013 δεν θα μπορούσε να συμπεριληφθεί σε πράξη που εξυπηρετεί ευρύτερο περιβαλλοντικό σκοπό και η οποία, ως εκ τούτου, βασίζεται (μόνο ή και) στο άρθρο 192 ΣΛΕΕ. Με άλλα λόγια, μέτρα όπως αυτά που πρότεινε το Deutscher Naturschutzring μπορούν να αποσκοπούν στην προστασία του θαλάσσιου οικοσυστήματος στο σύνολό του (και όχι μόνο ή κυρίως στην προστασία των εμπορικώς εκμεταλλεύσιμων θαλάσσιων πόρων), χωρίς όμως αυτό να σημαίνει ότι δεν διέπονται νομίμως από το άρθρο 11 του κανονισμού 1380/2013. Εάν η διάταξη αυτή είναι νόμιμη –και κανένας διάδικος δεν υποστήριξε το αντίθετο– δεν βλέπω πώς θα μπορούσαν να παραμεριστούν οι κανόνες που θεσπίζει.

30.

Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, τα επίδικα στην κύρια δίκη μέτρα εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της ΚΑΠ, και ειδικότερα στη διατήρηση των θαλάσσιων βιολογικών πόρων, και όχι στο πεδίο εφαρμογής της περιβαλλοντικής πολιτικής της Ένωσης. Δεδομένου ότι η ΚΑΠ συνιστά τομέα αποκλειστικής αρμοδιότητας της Ένωσης, τα εν λόγω μέτρα μπορούν να θεσπιστούν μόνον από τα θεσμικά όργανά της, εκτός εάν μεσολαβήσει εξουσιοδότηση ή άδεια της Ένωσης προς τις οικείες αρχές των κρατών μελών.

31.

Σε αυτό το πλαίσιο θα εξετάσω στη συνέχεια τα ειδικά ζητήματα που έθεσε το αιτούν δικαστήριο. Ακόμη και αν, όπως υποστηρίζει η BfN, ορισμένα από τα ζητήματα αυτά δεν είναι καθοριστικά για να δοθεί απάντηση στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα, για λόγους πληρότητας θα τα εξετάσω όλα.

32.

Στο άρθρο 7 του κανονισμού 1380/2013 παρατίθεται ενδεικτικός κατάλογος των μέτρων που θεωρούνται «μέτρα διατηρήσεως» κατά την έννοια του εν λόγω κανονισμού. Αυτά περιλαμβάνουν «τ[α] μέτρ[α] που απαιτούνται για τη συμμόρφωση με τις υποχρεώσεις που ορίζει η ενωσιακή περιβαλλοντική νομοθεσία σύμφωνα με το άρθρο 11» ( 15 ). Επίσης, περιλαμβάνουν «τεχνικά μέτρα», όπως «τα χαρακτηριστικά των αλιευτικών εργαλείων και τους κανόνες που διέπουν τη χρήση τους», «τις προδιαγραφές για την κατασκευή των αλιευτικών εργαλείων» και «τους περιορισμούς ή την απαγόρευση της χρήσης ορισμένων αλιευτικών εργαλείων, καθώς και των αλιευτικών δραστηριοτήτων, σε ορισμένες περιοχές ή περιόδους» ( 16 ). Η έννοια του «τεχνικού μέτρου» ορίζεται επίσης στο άρθρο 4, παράγραφος 1, σημείο 20, του κανονισμού ως «το μέτρο που ρυθμίζει τη σύνθεση των αλιευμάτων ανά είδος και μέγεθος, και τις επιπτώσεις στα συστατικά των οικοσυστημάτων που προκύπτουν από αλιευτικές δραστηριότητες [, ορίζοντας προϋποθέσεις για τη χρήση και τη δομή των αλιευτικών εργαλείων και περιορισμούς προσβάσεως σε αλιευτικές ζώνες]».

33.

Επομένως, από το ίδιο το γράμμα του κανονισμού 1380/2013 συνάγεται ότι μέτρα όπως τα επίδικά στην κύρια δίκη –τα οποία ρυθμίζουν και απαγορεύουν τη χρήση ορισμένων τεχνικών και εξοπλισμού αλιείας– εμπίπτουν στην έννοια των «μέτρων διατήρησης», για τους σκοπούς της κανονισμού.

34.

Στη συνέχεια, το αιτούν δικαστήριο ζητεί από το Δικαστήριο να διευκρινίσει την έννοια της εκφράσεως «αλιευτικά σκάφη άλλων κρατών μελών».

35.

Συναφώς, επισημαίνω ότι, πρώτον, το άρθρο 4, παράγραφος 1, σημείο 5, του κανονισμού 1380/2013 ορίζει το αλιευτικό σκάφος της Ένωσης κάνοντας αναφορά τόσο στη σημαία που φέρει το σκάφος όσο και στη χώρα νηολογήσεώς του. Δεύτερον, το άρθρο 19 του ίδιου κανονισμού, το οποίο αφορά τα μέτρα των κρατών μελών για τη διατήρηση των αποθεμάτων ιχθύων στα ύδατα της Ένωσης, κάνει επίσης λόγο για αλιευτικά σκάφη που φέρουν σημαία του οικείου κράτους μέλους. Τρίτον, αναφορά σε αυτές τις δύο προϋποθέσεις φαίνεται να συνάγεται και από το άρθρο 24, παράγραφος 1, του κανονισμού, σύμφωνα με το οποίο «[τ]α κράτη μέλη καταγράφουν τις πληροφορίες για την ιδιοκτησία, τα χαρακτηριστικά των σκαφών και των εργαλείων και τη δραστηριότητα των αλιευτικών σκαφών της Ένωσης που φέρουν τη σημαία τους, οι οποίες είναι απαραίτητες για τη διαχείριση των μέτρων που θεσπίζονται δυνάμει του παρόντος κανονισμού». Ως εκ τούτου, ο κανονισμός 1380/2013 φαίνεται να συνάγει την εθνικότητα ενός σκάφους τόσο από τη σημαία του όσο και από τον τόπο νηολογήσεώς του.

36.

Πρέπει να επισημανθεί ότι οι δύο έννοιες πρέπει, κατά κανόνα, να συμπίπτουν. Πράγματι, σύμφωνα με το άρθρο 91 (με τίτλο «Εθνικότητα των πλοίων») της Συμβάσεως των Ηνωμένων Εθνών για το δίκαιο της θάλασσας ( 17 ), «[κ]άθε κράτος καθορίζει τους όρους για τη χορήγηση της εθνικότητάς του σε πλοία, για την νηολόγηση πλοίων στην επικράτειά του και για το δικαίωμα να φέρουν τη σημαία του. Τα πλοία έχουν την εθνικότητα του κράτους τη σημαία του οποίου δικαιούνται να φέρουν». Με το άρθρο 94 της εν λόγω Συμβάσεως (με τίτλο «Υποχρεώσεις του κράτους της σημαίας») προστίθεται επίσης ότι κάθε κράτος «ασκεί αποτελεσματικά τη δικαιοδοσία και τον έλεγχό του σε διοικητικά, τεχνικά και κοινωνικά θέματα πάνω στα πλοία που φέρουν τη σημαία του» και, ειδικότερα, «τηρεί νηολόγιο πλοίων που θα περιέχει τα ονόματα και τα χαρακτηριστικά γνωρίσματα των πλοίων που φέρουν τη σημαία του» και «ενασκεί την δικαιοδοσία [του], δυνάμει του εσωτερικού του δικαίου, επί κάθε πλοίου που φέρει τη σημαία του […], αναφορικά με τα διοικητικά, τεχνικά και κοινωνικά θέματα που αφορούν το πλοίο». Σύμφωνα με τους ως άνω κανόνες του δημόσιου διεθνούς δικαίου, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, τα πλοία έχουν καταρχήν μία και μόνον ιθαγένεια, ήτοι εκείνη του κράτους νηολογήσεώς τους ( 18 ).

37.

Κατά συνέπεια, η έκφραση «αλιευτικά σκάφη άλλων κρατών μελών» στο άρθρο 11 του κανονισμού 1380/2013 καταλαμβάνει τα σκάφη που είναι νηολογημένα –και άρα φέρουν τη σημαία– άλλων κρατών μελών και όχι του κράτους μέλους που έχει κυριαρχία ή δικαιοδοσία στα επίμαχα ύδατα.

38.

Συναφώς, θα ήθελα να προσθέσω ότι, στο πλαίσιο του άρθρου 11 του κανονισμού 1380/2013, η εθνικότητα των σκαφών που θίγονται από τα μέτρα διατηρήσεως που είναι αναγκαία για τη συμμόρφωση με την περιβαλλοντική νομοθεσία της Ένωσης, συνιστά στοιχείο καθοριστικής σημασίας. Πράγματι, δυνάμει της παραγράφου 1 της εν λόγω διατάξεως, το οικείο κράτος μπορεί με δική του πρωτοβουλία να θεσπίζει μέτρα διατηρήσεως που θίγουν μόνον τα εθνικά σκάφη, εφόσον πληρούνται οι σχετικοί όροι. Αντιθέτως, μέτρα διατηρήσεως που ενδέχεται να επηρεάσουν και σκάφη άλλων κρατών μελών πρέπει να θεσπίζονται από την Επιτροπή, σύμφωνα με τις ειδικές διαδικασίες που ορίζονται στο άρθρο 11, παράγραφοι 2 έως 6, και στο άρθρο 18 του κανονισμού 1380/2013 ( 19 ).

39.

Αυτή η προϋπόθεση περί επηρεασμού των σκαφών άλλων κρατών μελών προσδιορίζεται από το άρθρο 11, παράγραφος 2, του κανονισμού 1380/2013, το οποίο κάνει λόγο για «άλλα κράτη μέλη [που] έχουν άμεσο διαχειριστικό συμφέρον για την αλιεία η οποία θα επηρεασθεί από τα [οικεία] μέτρα». Η έννοια αυτή ορίζεται με τη σειρά της από το άρθρο 4, παράγραφος 1, σημείο 22, του κανονισμού 1380/2013, ως εξής: «“κράτος μέλος με άμεσο διαχειριστικό συμφέρον”: κράτος μέλος το οποίο έχει συμφέρον που αναφέρεται είτε σε αλιευτικές δυνατότητες είτε σε αλιεία που πραγματοποιείται στην αποκλειστική οικονομική ζώνη του συγκεκριμένου κράτους μέλους […]».

40.

Όπως ορθώς επισημαίνουν η ομοσπονδιακή υπηρεσία και η Επιτροπή, από την εν λόγω διάταξη προκύπτει ότι, κατά κανόνα, η Επιτροπή οφείλει να ενεργεί βάσει του άρθρου 11, παράγραφος 2, του κανονισμού 1380/2013, όταν τα μέτρα διατηρήσεως θίγουν σκάφη άλλων κρατών μελών που αλιεύουν στην επίμαχη περιοχή ή που δεν αλιεύουν μεν (ή δεν έχουν ακόμη αλιεύσει) σε αυτή, αλλά έχουν δικαίωμα να το πράξουν.

41.

Τέλος, το αιτούν δικαστήριο ζητεί επίσης από το Δικαστήριο να διευκρινίσει την έννοια της «[ανταποκρίσεως] στους στόχους της οικείας νομοθεσίας της Ένωσης» κατά το άρθρο 11, παράγραφος 1, του κανονισμού 1380/2013. Ειδικότερα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά αν από τη διατύπωση αυτή συνάγεται ότι πρέπει τα επίμαχα μέτρα διατηρήσεως να επαρκούν αφεαυτών για την επίτευξη των σκοπών της οικείας νομοθεσίας της Ένωσης ή, αντιθέτως, αρκεί απλώς να συμβάλλουν στην επίτευξη των σκοπών αυτών.

42.

Το ζήτημα που εγείρεται με την ερώτηση αυτή μάλλον αφορά περισσότερο την ορολογία παρά την ουσία.

43.

Κατά τη γνώμη μου, όταν λαμβάνονται ένα ή περισσότερα συγκεκριμένα μέτρα για την προστασία του περιβάλλοντος, σπανίως οι αρχές μπορούν να είναι βέβαιες ότι οι επιδιωκόμενοι σκοποί θα επιτευχθούν με πληρότητα και βεβαιότητα με αυτά τα μέτρα. Πράγματι, συχνά είναι δύσκολο να εκτιμηθεί εκ των προτέρων η αποτελεσματικότητα των σχεδιαζόμενων μέτρων, ο δε βαθμός επιτυχίας του αποτελέσματός τους μπορεί να εξαρτάται από διάφορους παράγοντες, ορισμένοι από τους οποίους δεν είναι δυνατόν να ελεγχθούν ή να προβλεφθούν πλήρως. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο όταν η ανάληψη πρωτοβουλίας κρίνεται αναγκαία για την αντιμετώπιση φαινομένων των οποίων τα αίτια μπορεί να είναι πολυάριθμα, ποικίλα και ενδεχομένως αμφιλεγόμενα από επιστημονική άποψη. Επιπλέον, οι περιβαλλοντικοί σκοποί συχνά συνίστανται σε μακροπρόθεσμους στόχους και για να επιτευχθούν απαιτείται πληθώρα μέτρων των οποίων ενδέχεται να απαιτηθεί η αναπροσαρμογή κατά την πάροδο του χρόνου, ανάλογα με την εξέλιξη της καταστάσεως.

44.

Πράγματι το άρθρο 11, παράγραφος 1, του κανονισμού 1380/2013 κάνει επίσης λόγο για μέτρα διατηρήσεως που «είναι αναγκαία» για τη συμμόρφωση προς την περιβαλλοντική νομοθεσία της Ένωσης ( 20 ), γεγονός που μπορεί να δημιουργήσει την εντύπωση ότι από την εν λόγω διάταξη καλύπτονται μόνον εκείνα τα μέτρα που είναι απαραίτητα για την επίτευξη των δεδηλωμένων σκοπών.

45.

Εντούτοις, ο όρος αυτός μπορεί να εξηγηθεί αν ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι το άρθρο 11, παράγραφος 1, του κανονισμού 1380/2013 επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να προβαίνουν σε στάθμιση μεταξύ δύο συνόλων σκοπών που ενίοτε συγκρούονται μεταξύ τους: των σκοπών της ΚΑΠ (όπως τίθενται στο άρθρο 39 ΣΛΕΕ και στο άρθρο 2 του κανονισμού 1380/2013) και των περιβαλλοντικών σκοπών που επιδιώκονται από τις ενωσιακές διατάξεις που αναφέρονται στο άρθρο 11, παράγραφος 1.

46.

Από τη συνολική εξέταση των προϋποθέσεων που θέτει το άρθρο 11, παράγραφος 1, για τη θέσπιση μέτρων διατηρήσεως, καθίσταται πρόδηλη η ανάγκη μιας τέτοιας σταθμίσεως εκ μέρους των κρατών μελών. Αφενός, η διάταξη αυτή ορίζει ότι τα μέτρα πρέπει να είναι «συμβατά με τους στόχους του άρθρου 2 του [εν λόγω] κανονισμού». Αφετέρου, η διάταξη αυτή προσθέτει ότι τα εν λόγω μέτρα πρέπει επίσης να είναι ικανά «να ανταποκρίνονται στους στόχους της οικείας νομοθεσίας της Ένωσης που έχουν σκοπό να εφαρμόσουν».

47.

Με άλλα λόγια, το άρθρο 11, παράγραφος 1, του κανονισμού 1380/2013 ορίζει ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται να υποβάλλουν τα σχεδιαζόμενα μέτρα σε έλεγχο αναλογικότητας. Ένα βασικό στάδιο αυτού του ελέγχου, κατά πάγια νομολογία ( 21 ), είναι η επαλήθευση ότι τα μέτρα είναι πρόσφορα και αναγκαία –με την έννοια ότι συνιστούν μέτρα που μπορούν να παράσχουν θετική και όχι αμελητέα συνδρομή– στην επίτευξη των περιβαλλοντικών σκοπών που επιδιώκει το άρθρο 13, παράγραφος 4, της οδηγίας 2008/56, το άρθρο 4 της οδηγίας 2009/147 και το άρθρο 6 της οδηγίας 92/43.

48.

Ως εκ τούτου, η κατά το άρθρο 11, παράγραφος 1, του κανονισμού 1380/2013, «[ανταπόκριση] στους στόχους της οικείας νομοθεσίας της Ένωσης» έχει την έννοια ότι τα εν λόγω μέτρα διατηρήσεως πρέπει να συμβάλλουν κατά τρόπο θετικό και όχι αμελητέο στην επίτευξη των περιβαλλοντικών σκοπών που επιδιώκουν οι διατάξεις που μνημονεύονται στο άρθρο αυτό.

49.

Συμπερασματικά, επί του ζητήματος αυτού θα ήθελα να τονίσω και πάλι ότι τα επίδικα στην κύρια δίκη μέτρα εμπίπτουν, ως εκ της φύσεώς τους, στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 11 του κανονισμού 1380/2013. Δεν χωρεί αμφιβολία ότι: i) τα επίδικα στην κύρια δίκη μέτρα θεωρούνται, τουλάχιστον από το Deutscher Naturschutzring, αναγκαία για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων του άρθρου 6 της οδηγίας 92/43, και ii) τα εν λόγω μέτρα, απαγορεύοντας ορισμένες τεχνικές αλιείας για όλα τα σκάφη που αλιεύουν σε ορισμένες προστατευόμενες περιοχές, μπορούν να επηρεάσουν τα αλιευτικά συμφέροντα άλλων κρατών μελών πέραν της Γερμανίας ( 22 ).

50.

Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, φρονώ ότι το Δικαστήριο πρέπει να απαντήσει στο πρώτο ερώτημα ότι το άρθρο 11 του κανονισμού 1380/2013 έχει την έννοια ότι απαγορεύει σε κράτος μέλος να θεσπίσει, για ύδατα που υπάγονται στην κυριαρχία ή τη δικαιοδοσία του, μέτρα που αποσκοπούν στην εκπλήρωση των υποχρεώσεων που υπέχει από το άρθρο 6 της οδηγίας 92/43, όταν τα μέτρα αυτά θίγουν αλιευτικά σκάφη άλλων κρατών μελών, απαγορεύοντας την αλιεία με αλιευτικό εξοπλισμό που αγγίζει τον πυθμένα και με απλάδια δίχτυα.

51.

Με το δεύτερο ερώτημα το αιτούν δικαστήριο ερωτά αν το άρθρο 11 του κανονισμού 1380/2013 απαγορεύει σε κράτος μέλος να θεσπίσει μέτρα τα οποία αφορούν ύδατα υπό την κυριαρχία ή τη δικαιοδοσία του και είναι αναγκαία για τη συμμόρφωσή του προς τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία 2004/35.

52.

Το ερώτημα αυτό, όπως διατυπώθηκε από το αιτούν δικαστήριο, φαίνεται υπερβολικά αόριστο και, στην πραγματικότητα, δεν επιδέχεται ορθή απάντηση. Είναι σαφές ότι το άρθρο 11 του κανονισμού 1380/2013 δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι απαγορεύει σε κράτος μέλος να θεσπίσει, για ύδατα υπό την κυριαρχία ή τη δικαιοδοσία του, οποιοδήποτε μέτρο μπορεί να θεωρηθεί αναγκαίο για τη συμμόρφωση προς τις υποχρεώσεις που υπέχει το κράτος μέλος από την οδηγία 2004/35.

53.

Συνεπώς, το ερώτημα πρέπει να αναδιατυπωθεί. Με το δεύτερο ερώτημα το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν το άρθρο 11 του κανονισμού 1380/2013 απαγορεύει σε κράτος μέλος να θεσπίσει μέτρα που αφορούν ύδατα υπό την κυριαρχία ή τη δικαιοδοσία του, όπως τα επίδικα μέτρα στην κύρια δίκη, ακόμη και αν η θέσπισή τους θεωρείται αναγκαία για τη συμμόρφωση του κράτους μέλους προς τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία 2004/35.

54.

Κατ’ αρχάς, πρέπει να ομολογήσω ότι δεν μου είναι καθόλου σαφές με ποιο τρόπο μέτρα όπως τα επίδικα στην κύρια δίκη μπορούν να θεωρηθούν αναγκαία για τη συμμόρφωση της Γερμανίας προς τις υποχρεώσεις που απορρέουν από την οδηγία 2004/35.

55.

Η θεμελιώδης αρχή της εν λόγω οδηγίας είναι ότι ο φορέας εκμεταλλεύσεως του οποίου η δραστηριότητα προκάλεσε την περιβαλλοντική ζημία ή τον άμεσο κίνδυνο ανάλογης ζημίας, είναι οικονομικά υπεύθυνος, έτσι ώστε να παρακινούνται οι φορείς εκμεταλλεύσεως να λαμβάνουν μέτρα και να αναπτύσσουν πρακτικές που να αποσκοπούν στην ελαχιστοποίηση των κινδύνων περιβαλλοντικής ζημίας προκειμένου να μειώνεται η έκθεσή τους σε οικονομικές ευθύνες. Προς τούτο, η οδηγία 2004/35 σκοπεί στη δημιουργία κοινού πλαισίου για την πρόληψη και την αποκατάσταση περιβαλλοντικής ζημίας με εύλογο κόστος για την κοινωνία ( 23 ).

56.

Επιβάλλεται η επισήμανση ότι, όπως εξηγεί η οδηγία στην αιτιολογική σκέψη 13, «[δ]εν είναι δυνατό να αποκατασταθούν όλες οι μορφές περιβαλλοντικής ζημίας μέσω του μηχανισμού της ευθύνης [που θεσπίζεται από αυτήν]. Η αποτελεσματική χρήση του μηχανισμού αυτού προϋποθέτει ότι θα πρέπει να υφίστανται ένας ή περισσότεροι ρυπαντές οι οποίοι να μπορούν να εντοπισθούν, η ζημία θα πρέπει να είναι συγκεκριμένη και να μπορεί να προσδιορισθεί ποσοτικά και θα πρέπει να μπορεί να αποδειχθεί η αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της ζημίας και του ή των εντοπισθέντων ρυπαντών. Κατά συνέπεια, η ευθύνη δεν αποτελεί το κατάλληλο μέσο για την αντιμετώπιση της ευρέως διαδεδομένης και διάχυτης ρύπανσης, εφόσον είναι αδύνατον να συνδεθούν οι αρνητικές περιβαλλοντικές επιπτώσεις με πράξεις ή παραλείψεις συγκεκριμένων εξατομικευμένων παραγόντων».

57.

Εντούτοις, το είδος της ζημίας την οποία επιδιώκει να αποτρέψει το Deutscher Naturschutzring με τη θέσπιση των επίδικων μέτρων της κύριας δίκης φαίνεται πράγματι να έχει χαρακτήρα ευρέως διαδεδομένο και διάχυτο. Τα επιχειρήματα του Deutscher Naturschutzring φαίνεται να βασίζονται στην παραδοχή ότι οποιαδήποτε χρήση των επίμαχων τεχνικών και του εξοπλισμού αλιείας προκαλεί αναπόφευκτα κάποια βλάβη στο θαλάσσιο οικοσύστημα των προστατευόμενων περιοχών.

58.

Επιπλέον, οι κυριότερες ουσιαστικές υποχρεώσεις που απορρέουν από τις διατάξεις της οδηγίας 2004/35 αφορούν τους οικονομικούς φορείς εκμεταλλεύσεως και όχι τις αρχές των κρατών μελών.

59.

Επ’ αυτού, όμως, το Deutscher Naturschutzring επικαλείται τα άρθρα 12 και 13 της οδηγίας, τα οποία κατ’ ουσίαν επιβάλλουν στα κράτη μέλη τη θέσπιση i) διοικητικών διαδικασιών που επιτρέπουν στους ενδιαφερομένους να ζητούν από τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών να αναλαμβάνουν δράση, στο πλαίσιο της εν λόγω οδηγίας, σε περίπτωση περιβαλλοντικής ζημίας ή άμεσου κινδύνου τέτοιας ζημίας και ii) διαδικασιών προσφυγής που επιτρέπουν στα πρόσωπα αυτά να προσβάλλουν πράξεις ή παραλείψεις των αρχών. Ωστόσο, όπως διευκρινίζεται στις αιτιολογικές σκέψεις 24 έως 26, οι διαδικασίες αυτές πρέπει να νοούνται ως μέσα εφαρμογής ή επιβολής της οδηγίας. Με άλλα λόγια, το πεδίο εφαρμογής των διαδικασιών αυτών περιορίζεται στο αντικείμενο της οδηγίας 2004/35, το οποίο, όπως προβλέπει το άρθρο 1 της οδηγίας, είναι η διαμόρφωση ενός πλαισίου περιβαλλοντικής ευθύνης στηριζόμενου στην αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει».

60.

Επομένως, τίποτε δεν θα μπορούσε να στηρίξει ερμηνεία των άρθρων 12 και 13 της οδηγίας 2004/35 κατά τρόπο που να υποχρεώνει τα κράτη μέλη να θεσπίζουν σύστημα διοικητικών διαδικασιών και διαδικασιών ασκήσεως προσφυγής το οποίο να επιτρέπει σε ιδιώτες να ζητούν παρέμβαση των αρχών ως προς οποιαδήποτε ανθρώπινη δραστηριότητα μπορεί να έχει οποιαδήποτε επίδραση στο περιβάλλον.

61.

Επίσης, διατηρώ αμφιβολίες σχετικά με τη δυνατότητα εφαρμογής της οδηγίας 2004/35 στην προκειμένη περίπτωση δυνάμει του άρθρου 5, το οποίο επιτρέπει στα κράτη μέλη, υπό ορισμένες περιστάσεις, να απαιτούν από τους φορείς εκμεταλλεύσεως να λαμβάνουν «απαραίτητα προληπτικά μέτρα». Προληπτικά μέτρα μπορεί να διατάσσονται μόνο «για την αντιμετώπιση γεγονότος, πράξεως ή παραλείψεως που προκαλεί επικείμενη απειλή περιβαλλοντικής ζημίας» ( 24 ). Εξάλλου, όπως προαναφέρθηκε, η ζημία αυτή πρέπει να είναι «συγκεκριμένη και να μπορεί να προσδιορισθεί ποσοτικά», καθώς και να μπορεί να αποδοθεί σε έναν ή περισσότερους «εντοπισθέντες ρυπαντές».

62.

Εν πάση περιπτώσει –παρά το ζήτημα της δυνατότητας εφαρμογής της οδηγίας 2004/35 σε κατάσταση όπως αυτή της υποθέσεως της κύριας δίκης– φρονώ ότι η απάντηση στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα απορρέει από την απάντησε που προτάθηκε για το πρώτο ερώτημα. Αν τα επίδικα μέτρα της κύριας δίκης πρέπει, ως εκ της φύσεώς τους, να θεωρηθεί ότι εμπίπτουν στον τομέα της διατηρήσεως των θαλάσσιων βιολογικών πόρων στο πλαίσιο της ΚΑΠ, η θέσπισή τους χωρεί μόνον εφόσον τούτο επιτρέπεται από τους κανόνες της ΚΑΠ. Το άρθρο 11 του κανονισμού 1380/2013 αποτελεί τη βασική διάταξη ως προς το ζήτημα αυτό.

63.

Εντούτοις, το άρθρο 11 του κανονισμού 1380/2013 ορίζει ότι, όταν πρόκειται για μέτρα που θίγουν και αλιευτικά σκάφη άλλων κρατών μελών, μόνον η Επιτροπή εξουσιοδοτείται να λαμβάνει τα μέτρα αυτά. Εξάλλου, μέτρα διατηρήσεως που μπορεί να ληφθούν βάσει του άρθρου 11 είναι μόνον εκείνα που είναι απαραίτητα για τη συμμόρφωση προς τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τρεις ειδικές διατάξεις της περιβαλλοντικής νομοθεσίας της Ένωσης, ήτοι το άρθρο 13, παράγραφος 4, της οδηγίας 2008/56, το άρθρο 4 της οδηγίας 2009/147 και το άρθρο 6 της οδηγίας 92/43. Στο άρθρο 11 του κανονισμού 1380/2013 δεν μνημονεύεται καμία διάταξη της οδηγίας 2004/35.

64.

Όπως επισημαίνει η Επιτροπή, δεν υπάρχει καμία ένδειξη ότι μια τέτοια απαρίθμηση νομικών διατάξεων μπορεί να θεωρηθεί απλώς ενδεικτική. Τουναντίον, από το γράμμα του άρθρου 11 του κανονισμού 1380/2013 συνάγεται ότι πρόκειται για εξαντλητική απαρίθμηση. Πράγματι, θα ήταν περίεργη επιλογή να γίνει μνεία μόνο αυτών των τριών διατάξεων (και όχι άλλων), εάν βούληση του ενωσιακού νομοθέτη ήταν να θεσπίσει μια γενικότερη ρύθμιση που να διέπει τη σχέση μεταξύ της ΚΑΠ και του συνόλου της περιβαλλοντικής νομοθεσίας της Ένωσης.

65.

Εξάλλου, το άρθρο 11, παράγραφος 1, του κανονισμού 1380/2013 δεν μπορεί, κατά τη γνώμη μου, να εφαρμοστεί κατ’ αναλογία σε μέτρα που φαίνονται αναγκαία για τη συμμόρφωση προς άλλες διατάξεις της περιβαλλοντικής νομοθεσίας της Ένωσης. Η διάταξη αυτή, δεδομένου ότι εξουσιοδοτεί τα κράτη μέλη να λαμβάνουν κατ’ εξαίρεση μέτρα σε τομέα που εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ένωσης, εισάγει από τον γενικό κανόνα και πρέπει να ερμηνεύεται στενά ( 25 ).

66.

Για τους λόγους αυτούς, φρονώ ότι το άρθρο 11 του κανονισμού 1380/2013 πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι απαγορεύει σε κράτος μέλος να λάβει μέτρα που αφορούν ύδατα υπό την κυριαρχία ή τη δικαιοδοσία του, όπως τα επίδικα στην κύρια δίκη μέτρα, έστω και αν τα μέτρα αυτά θεωρούνται αναγκαία για τη συμμόρφωση του κράτους μέλους προς τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία 2004/35.

67.

Δεδομένου ότι το τρίτο ερώτημα τέθηκε μόνο για την περίπτωση που δοθεί αρνητική απάντηση στο πρώτο και/ή στο δεύτερο ερώτημα, παρέλκει η εξέτασή του. Εν πάση περιπτώσει, από τα προεκτεθέντα προκύπτει σαφώς ότι τα επίδικα στην κύρια δίκη μέτρα εμπίπτουν, ως εκ της φύσεώς τους, στον τομέα της διατηρήσεως των θαλάσσιων βιολογικών πόρων, στο πλαίσιο της ΚΑΠ, και, κατά συνέπεια, σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, ΣΛΕΕ, εμπίπτουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ένωσης.

68.

Ως εκ τούτου, τα κράτη μέλη, ελλείψει ρητής διατάξεως στην ενωσιακή νομοθεσία που να τα εξουσιοδοτεί ή να τους αναθέτει την έγκριση τέτοιων μέτρων, δεν έχουν τέτοια εξουσία.

69.

Εν κατακλείδι, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα ερωτήματα που υπέβαλε το Verwaltungsgericht Köln (διοικητικό πρωτοδικείο Κολωνίας, Ομοσπονδιακή Δημοκρατίας της Γερμανίας) ως εξής: