52008DC0496

[pic] | ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ |

Βρυξέλλες, 23.7.2008

COM(2008) 496 τελικό

ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚO ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ

σχετικά με τη διαχείριση των κοινοτικών ταμείων στη Βουλγαρία

1. Εισαγωγή

Η Βουλγαρία έχει λάβει σημαντική χρηματοδοτική και τεχνική στήριξη από την Ευρωπαϊκή Ένωση κατά την προενταξιακή περίοδο και είναι επιλέξιμη για να συνεχίσει να λαμβάνει υψηλά επίπεδα χρηματοδοτικής στήριξης στο πλαίσιο της τρέχουσας χρηματοδοτικής προοπτικής 2007 – 2013 (6,852 δισεκατ. ευρώ από τα διαρθρωτικά ταμεία και μόνον). Η προενταξιακή στήριξη – το πρόγραμμα PHARE, το SAPARD (γεωργία) και το ISPA (υποδομές) – και η προσωρινή χρηματοδοτική βοήθεια που προβλέπεται στην πράξη προσχώρησης – η μεταβατική διευκόλυνση καθώς και η ταμειακή διευκόλυνση και η διευκόλυνση Σένγκεν – σχεδιάστηκαν για να βοηθήσουν τη Βουλγαρία να εδραιώσει την κοινωνικοοικονομική της μεταρρύθμιση και να προετοιμαστεί για την απορρόφηση των μεγαλύτερων ποσών από τα διαρθρωτικά ταμεία. Τα προγράμματα αυτά βρίσκονται σε διάφορα στάδια εφαρμογής, αλλά δεν έχουν αποτελέσει ακόμη αντικείμενο συμβάσεων όλα τα κεφάλαια και υπάρχουν ακόμη σημαντικά ποσά που πρέπει να πληρωθούν. Τα διαρθρωτικά ταμεία και άλλα προγράμματα (όπως η διευκόλυνση Σένγκεν) που εμπίπτουν στις τρέχουσες δημοσιονομικές προοπτικές βρίσκονται σε αρχικό στάδιο εφαρμογής και έχουν καταβληθεί μόνον οι προκαταβολές.

Ενώ οι ειδικές διαδικασίες εφαρμογής διαφέρουν μεταξύ αυτών των διαφόρων προγραμμάτων, υπάρχουν κοινοί κανόνες διαχείρισης και δημοσιονομικού ελέγχου που πρέπει να τηρούνται. Για παράδειγμα, πρέπει να ακολουθούνται αυστηρές διαδικασίες ανάθεσης συμβάσεων (π.χ. για την προκήρυξη διαγωνισμού, την αξιολόγηση και την ανάθεση της σύμβασης) και πρέπει να ασκείται αυστηρός δημοσιονομικός έλεγχος. Η χρηματοδότηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης διατίθεται μόνον εφόσον αποδειχθεί και πιστοποιηθεί η χρηστή δημοσιονομική διαχείριση.

Η Βουλγαρία αντιμετωπίζει δυσκολίες σε πολλά από αυτά τα προγράμματα και πρέπει να αποδείξει ότι υπάρχουν και λειτουργούν αποτελεσματικά δομές χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης. Η διοικητική ικανότητα είναι ανεπαρκής. Πέραν αυτού, υπήρξαν σοβαρές καταγγελίες για παρατυπίες καθώς και υποψίες για απάτη και σύγκρουση συμφερόντων κατά την ανάθεση των συμβάσεων. Οι έρευνες που διεξήχθησαν από την υπηρεσία καταπολέμησης της απάτης της ΕΕ, την OLAF, όσον αφορά τη διαχείριση των κοινοτικών κεφαλαίων από τις αρχές της Βουλγαρίας, οδήγησαν στην προσωρινή αναστολή των προενταξιακών κεφαλαίων και στη δέσμευση των πληρωμών στο πλαίσιο διαφόρων άλλων χρηματοδοτικών μέσων.

Δεδομένης της ευθύνης της στο πλαίσιο της συνθήκης όσον αφορά την εφαρμογή του προϋπολογισμού και λαμβάνοντας ιδίως υπόψη την ανάγκη χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης των κοινοτικών κεφαλαίων και για να προστατεύσει τις δαπάνες στο πλαίσιο του προϋπολογισμού της ΕΕ, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θεωρεί αναγκαίο να ενημερώσει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, δηλ. την αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή, σχετικά με την κατάσταση στη Βουλγαρία, τα μέτρα που ελήφθησαν από την Επιτροπή καθώς και τα διορθωτικά μέτρα που ελήφθησαν ή αναμένεται να ληφθούν από τις αρχές τις Βουλγαρίας. Η παρούσα έκθεση δεν είναι εξαντλητική, αλλά εξετάζει την κατάσταση όσον αφορά τα κύρια χρηματοδοτικά προγράμματα, παρέχει ανασκόπηση των μέτρων που ελήφθησαν μέχρι σήμερα και ενδείξεις όσον αφορά τα επόμενα βήματα.

Η κατάσταση είναι σοβαρή. Αναγνωρίζοντας τις διαστάσεις του προβλήματος, η κυβέρνηση της Βουλγαρίας έλαβε πρόσφατα ορισμένα διορθωτικά μέτρα. Άρχισε να εργάζεται για διαδικαστικές και νομοθετικές αλλαγές που απαιτούνται για να αντιμετωπισθούν αποτελεσματικά οι συγκρούσεις συμφερόντων, η διαφάνεια και η αποτελεσματικότητα των διαδικασιών δημοσίων συμβάσεων, οι τροποποιήσεις της νομοθεσίας, οι παρατυπίες καθώς και η ενίσχυση της ευθύνης του εθνικού διατάκτη. Προέβη σε ορισμένους σημαντικούς υψηλού επιπέδου διορισμούς, όπως ο διορισμός αντιπροέδρου της κυβέρνησης, αρμόδιου για το συντονισμό των κοινοτικών κονδυλίων, ο οποίος είναι ταυτόχρονα προϊστάμενος της Βουλγαρικής υπηρεσίας συντονισμού καταπολέμησης της απάτης. Διορίστηκαν επίσης νέοι διευθυντές του Ελεγκτικού Συνεδρίου και της Κεντρικής Μονάδας Χρηματοδότησης και Ανάθεσης Συμβάσεων (FCU). Πρόκειται για βήματα προς τη σωστή κατεύθυνση. Όλα αυτά όμως πρέπει να τα διαδεχθούν αξιόπιστες, διαρθρωτικές, διορθωτικές ενέργειες καθώς και ριζική μεταρρύθμιση.

2. ΚΑΤΑΣΤΑΣΗ ΠΡΟΟΔΟΥ ΤΩΝ ΔΙΑΦΟΡΩΝ ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΙΚΩΝ ΜΕΣΩΝ

2.1. Χρηματοδοτικά μέσα που χαρακτηρίζονται από παρατυπίες ή ελλείψεις

2.1.1. PHARE/ Μεταβατική διευκόλυνση

Το προγράμμα PHARE και η Μεταβατική Διευκόλυνση στηρίζουν τη Βουλγαρία για να ολοκληρώσει τις θεσμικές μεταρρυθμίσεις της και να προετοιμαστεί για την απορρόφηση πολύ μεγαλύτερων ποσών βοήθειας στο πλαίσιο των διαρθρωτικών ταμείων. Το συνολικό ποσό που χορηγήθηκε από το 2004 έως το 2007 και εξακολουθεί να είναι υπό εκτέλεση στη Βουλγαρία στο πλαίσιο του προγράμματος PHARE και της Μεταβατικής Διευκόλυνσης ανέρχεται περίπου σε 650 εκατ. ευρώ. Η προθεσμία για την ανάθεση των κονδυλίων του PHARE λήγει το Νοέμβριο του 2008 και για τη μεταβατική διευκόλυνση το Δεκέμβριο του 2009. Τα κεφάλαια τα διαχειρίζονται οι βουλγαρικές αρχές στο πλαίσιο του συστήματος διευρυμένης αποκεντρωμένης υλοποίησης μέσω τεσσάρων εκτελεστικών οργανισμών, οι οποίες διαθέτουν τη διαπίστευση της Επιτροπής από τον Ιούνιο του 2007.

Προβλήματα

Η παρακολούθηση και ο έλεγχος εμφανίζουν σοβαρές αδυναμίες των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου και ορισμένες παρατυπίες, εικαζόμενες περιπτώσεις απάτης και συγκρούσεις συμφερόντων μεταξύ της διαχείρισης του προγράμματος και των εργοληπτών. Τον Φεβρουάριο, οι υπηρεσίες της Επιτροπής ανέστειλαν τις πληρωμές σε δύο εκτελεστικούς οργανισμούς, συγκεκριμένα, στην κεντρική ομάδα οικονομικών και ανάθεσης συμβάσεων και στον εκτελεστικό οργανισμό του Υπουργείου Περιφερειακής Ανάπτυξης και Δημοσίων Έργων, τους οποίους κάλεσε να λάβουν διορθωτικά μέτρα για να βελτιώσουν τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου τους. Μέχρι σήμερα, οι Βουλγαρικές αρχές δεν έλαβαν όλα τα αναγκαία μέτρα για να διασφαλίσουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση και δεν έδωσαν την ενδεδειγμένη συνέχεια στις ανιχνευθείσες παρατυπίες.

Επόμενα βήματα

Η Επιτροπή αποσύρει τώρα το δικαίωμα διαχείρισης της βοήθειας στο πλαίσιο του προγράμματος Phare και της μεταβατικής διευκόλυνσης από τους δύο εκτελεστικούς οργανισμούς (CFCUY και MRDDPW). Συνεπώς ο CFCUY και ο MRDDPW δεν μπορούν πλέον να συνάπτουν συμβάσεις στο πλαίσιο αυτών των προγραμμάτων. Αυτό θα έχει επιπτώσεις στο ποσό των 250 εκατ. ευρώ της χρηματοδότησης, για το οποίο πρέπει ακόμη να συναφθούν συμβάσεις. Οι συμβάσεις αδελφοποίησης που περιλαμβάνονται σ’ αυτά τα κεφάλαια εξαιρούνται από την εφαρμογή αυτής της απόφασης, δεδομένου ότι δεν ανιχνεύθηκαν παρατυπίες στη διαχείρισή τους. Η διαχείριση αυτών των συμβάσεων πραγματοποιείται με στενή συμμετοχή του κράτους μέλους εταίρου.

Εξάλλου, η Επιτροπή διατηρεί την αναστολή των πληρωμών σε αυτούς τους δύο οργανισμούς. Η Επιτροπή θα παρακολουθεί στενά την κατάσταση σε συνάρτηση με τα περαιτέρω μέτρα που θα λάβουν οι βουλγαρικές αρχές για να διασφαλίσουν τη χρηστή χρηματοδοτική διαχείριση και για να δώσουν συνέχεια στις παρατυπίες που έχουν εντοπιστεί.

2.1.2. SAPARD

Η Βουλγαρία είναι επιλέξιμη για χρηματοδότηση από το SAPARD για ποσό ύψους 445 εκατ. ευρώ, από τα οποία έχουν πληρωθεί ως τώρα τα 235 εκατ. ευρώ.

Προβλήματα

Υπάρχουν τρεις κατηγορίες προβλημάτων που αφορούν το SAPARD.

Η πρώτη αφορά έργα αξίας 26 εκατ. ευρώ, τα οποία αποτελούν σήμερα αντικείμενο ερευνών από την OLAF, οι οποίες αφορούν δυσκολίες εκτέλεσης λόγω απάτης και, ενδεχομένως, διαφθοράς. Φαίνεται ότι οι βουλγαρικές αρχές κίνησαν πρόσφατα διαδικασίες ανάκτησης.

Η δεύτερη κατηγορία αφορά έρευνες σχετικά με τις δραστηριότητες του πρώην εκτελεστικού διευθυντή της υπηρεσίας SAPARD για ένα μέτρο συνολικής δαπάνης 10 εκατ. ευρώ. Ο εκτελεστικός διευθυντής απολύθηκε το 2007 κατόπιν καταγγελιών για αξιόποινες πράξεις όσον αφορά τη διαχείριση του κρατικού γεωργικού ταμείου. Οι βουλγαρικές αρχές υποστήριξαν αρχικά ότι οι καταγγελίες δεν συνδέονταν με τη διαχείριση των κονδυλίων του SAPARD. Εντούτοις, σε έρευνα που διεξήγαγε η εισαγγελική αρχή της Βουλγαρίας κατηγόρησε πρόσφατα τον πρώην εκτελεστικό διευθυντή για «επιλήψιμη έγκριση έργων» στο πλαίσιο του μέτρου «επενδύσεις σε αγορές χονδρικής πώλησης». Ποινικές διαδικασίες έχουν κινηθεί κατά του πρώην εκτελεστικού διευθυντή.

Το τρίτο πρόβλημα αφορά τις διαπιστώσεις πρόσφατου ελέγχου που διεξήχθη από τις υπηρεσίες της Επιτροπής, οι οποίες αφορούν συνολικό ποσό 105 εκατ. ευρώ που πρέπει ακόμη να καταβληθεί από το SAPARD στους δικαιούχους (το οποίο αντιπροσωπεύει το 63% του συνολικού ποσού που υπολείπεται για εκταμίευση στο πλαίσιο του προγράμματος). Ο έλεγχος αποκάλυψε σοβαρές ελλείψεις όσον αφορά το σύστημα ελέγχου της επενδυτικής βοήθειας για τρία κομβικά μέτρα του προγράμματος.

Επόμενα βήματα

Η Επιτροπή ενημέρωσε τον εθνικό διατάκτη (εφεξής ΕΔ) για τα πορίσματα του ελέγχου σχετικά με τα τρία επενδυτικά μέτρα και ζήτησε να εφαρμοστεί ένα σχέδιο δράσης. Ζητήθηκε από τον ΕΔ να διαβιβάσει στην Επιτροπή αυτό το σχέδιο δράσης μαζί με το χρονοδιάγραμμα της υλοποίησής του έως τις 31.07.2008.

Επίσης, η Επιτροπή πληροφόρησε τις αρχές της Βουλγαρίας ότι οι μελλοντικές αιτήσεις πληρωμών από τον ΕΔ στην Επιτροπή για τυχόν πρόσθετες δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο αυτών των τριών μέτρων αναστέλλονται μέχρις ότου η Βουλγαρία διορθώσει το σύστημά της κατά τρόπο ικανοποιητικό για την Επιτροπή. Ο ΕΔ θα πρέπει να ενημερώσει την Επιτροπή σχετικά με τις αναγκαίες βελτιώσεις του συστήματος έως τον Σεπτέμβριο του 2008. Η Επιτροπή θα εξετάσει τη δυνατότητα επανάληψης των πληρωμών, μόλις λάβει πληροφορίες από τις βουλγαρικές αρχές ότι έχει εκτελεστεί πλήρως η διορθωτική δράση και όταν η πληροφορία αυτή επιβεβαιωθεί από έναν ανεξάρτητο ελεγκτικό φορέα. Οι πληρωμές από τον ΕΔ στους τελικούς δικαιούχος στο πλαίσιο των μέτρων θα επαναληφθούν μόνο εφόσον έχει εφαρμοστεί το σχέδιο δράσης.

2.1.3. ISPA –Ταμείο Συνοχής

Ενώ πολλά κράτη μέλη γνώρισαν δυσκολίες όσον αφορά την έγκαιρη εκτέλεση του διευρωπαϊκού δικτύου και των επενδύσεων σε έργα υποδομής, η Βουλγαρία είναι ιδιαιτέρως αργή. Μέχρι σήμερα μόνο το 18% (156 εκατ. ευρώ της διαθέσιμης χρηματοδότησης των 879 εκατ. ευρώ) έχει απορροφηθεί γι’ αυτά τα έργα, τα οποία ξεκίνησαν στο πλαίσιο του προενταξιακού μέσου ISPA, αλλά ολοκληρώνονται τώρα βάσει των κανόνων του ταμείου συνοχής. Το Δεκέμβριο του 2007, η Επιτροπή ζήτησε από τις εθνικές αρχές να υποβάλουν σχέδιο δράσης με στόχο να επιταχυνθεί η υλοποίηση των έργων που έχουν χαρακτηρισθεί προβληματικά. Το εν λόγω σχέδιο δράσης αναθεωρήθηκε από τους αρμόδιους υπουργούς και από τις υπηρεσίες της Επιτροπής και προσδιορίστηκαν οι συγκεκριμένοι λόγοι της καθυστέρησης καθώς και οι αναγκαίες βελτιώσεις. Οι βελτιώσεις αυτές πρέπει να πραγματοποιηθούν γρήγορα για να διασφαλιστεί η εκτέλεση όλων των έργων πριν από τη λήξη της προθεσμίας για την πιστοποίηση των δαπανών (τέλη του 2010).

Προβλήματα

Τον Ιανουάριο του 2008, δημοσιεύθηκαν στο βουλγαρικό τύπο καταγγελίες κατά του εκτελεστικού διευθυντή του Εθνικού Ταμείου Οδικών Έργων Υποδομής (NRIF) σχετικά με σύγκρουση συμφερόντων που αφορά την υπογραφή συμβάσεων μεταξύ του NRIF και μιας οικοδομικής επιχείρησης που ελέγχεται από ένα συγγενή της οικογένειας. Επιπλέον, δύο υπάλληλοι του NRIF, υπεύθυνοι για την εφαρμογή των κοινοτικών κονδυλίων, συνελήφθησαν και κατηγορήθηκαν για δωροδοκία. Στις 24 Ιανουαρίου, η Επιτροπή απέστειλε επιστολή στο Υπουργείο Οικονομικών ζητώντας τη διακοπή των πληρωμών προς το NRIF για τρία υπό εκτέλεση έργα του Ταμείου Συνοχής (πρώην ISPA) και ζητώντας να μην συνάψει το NRIF νέες συμβάσεις στο πλαίσιο των προγραμμάτων 2007-2013, έως ότου διερευνηθεί πλήρως η υπόθεση και ληφθούν ενδεχομένως τα αναγκαία διορθωτικά μέτρα. Ο εκτελεστικός διευθυντής αντικαταστήθηκε.

Η χρηματοδότηση για τον οδικό τομέα (144 εκατ. ευρώ για υπό εκτέλεση έργα του Ταμείου Συνοχής (πρώην ISPA)) διεκόπη και επίκειται η ετοιμασία τυπικής αναστολής. Το πάγωμα όσον αφορά τη σύναψη νέων συμβάσεων στον τομέα των οδικών έργων υποδομής (στο πλαίσιο των προγραμμάτων 2007-2013) εξακολουθεί να ισχύει.

Κατόπιν των ερευνών που διεξήχθησαν, οι πρώτες εκθέσεις ελέγχου που υποβλήθηκαν από το Υπουργείο Οικονομικών στις υπηρεσίες της Επιτροπής δεν έπεισαν την Επιτροπή ότι το NRIF ήταν σε θέση να εκτελέσει ορθά τα έργα του Ταμείου Συνοχής. Η Επιτροπή συνέστησε να διεξαχθεί ανεξάρτητος έλεγχος ο οποίος θα αποτελούσε, στη συνέχεια, βάση συγκεκριμένου και λεπτομερούς σχεδίου δράσης για τη βελτίωση των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου στο NRIF. Στις 18 Ιουνίου 2008, οι υπηρεσίες της Επιτροπής έλαβαν μια έκθεση ελέγχου που είχε συνταχθεί από μια διεθνή εταιρεία ελέγχου εξ ονόματος των βουλγαρικών αρχών, συνοδευόμενη από λεπτομερές σχέδιο δράσης που βασιζόταν στις «προκαταρκτικές» διαπιστώσεις της εταιρείας ελέγχου.

Επόμενα βήματα:

Ο πρόσφατα διορισθείς υφυπουργός παρά τω πρωθυπουργώ για τα κοινοτικά ταμεία έχει επίγνωση των προβλημάτων και εργάζεται για να ενισχύσει το γενικό συντονισμό και την εφαρμογή του συστήματος για τα διαρθρωτικά ταμεία στη Βουλγαρία.

Με στόχο την απλούστευση και την ενίσχυση του συστήματος εφαρμογής, οι βουλγαρικές αρχές μείωσαν πρόσφατα τον αριθμό των αρχών διαχείρισης για τα έργα του πρώην ISPA. Αποτέλεσμα της αλλαγής αυτής θα είναι ότι το Υπουργείο Μεταφορών θα παρακολουθεί και θα ελέγχει στενότερα το Εθνικό Ταμείο Οδικών Έργων Υποδομής.

Ένα από τα κύρια πορίσματα της έκθεσης εξωτερικών ελεγκτών ήταν ότι απαιτούνται περαιτέρω έρευνες, ιδίως όσον αφορά ορισμένες πιθανές περιπτώσεις σύγκρουσης συμφερόντων Οι βουλγαρικές αρχές βρίσκονται τώρα στη διαδικασία οργάνωσης των ερευνών όσον αφορά αυτό το θέμα. Παράλληλα, έχουν ληφθεί ορισμένα αρχικά μέτρα για γενικότερη τροποποίηση της οργανωτικής διάρθρωσης του NRIF. Το στοιχείο αυτό πρέπει να θεωρηθεί ένα ουσιαστικό πρώτο βήμα προς την υλοποίησή του προαναφερθέντος λεπτομερούς σχεδίου δράσης.

Η έγκαιρη και αποτελεσματική εφαρμογή του σχεδίου δράσης θα αποτελέσει ουσιαστικό στοιχείο της αξιολόγησης συμμόρφωσης για τα επιχειρησιακά προγράμματα περιφερειακής ανάπτυξης και μεταφορών, των οποίων είναι δικαιούχος το NRIF. Η λήξη της προθεσμίας για την ολοκλήρωση αυτής της αξιολόγησης τοποθετείται μεταξύ Σεπτεμβρίου και Νοεμβρίου 2008. Η πιστοποίηση των δαπανών για αυτά τα επιχειρησιακά προγράμματα εξαρτάται από τη θετική γνωμοδότηση του φορέα αξιολόγησης της συμμόρφωσης.

Η εφαρμογή του σχεδίου δράσης του NRIF θα επανεξεταστεί από την Επιτροπή αργότερα κατά το τρέχον έτος. Βάσει αυτής της επανεξέτασης, η Επιτροπή θα αποφασίσει κατά πόσο το σύστημα παρακολούθησης και ελέγχου και η διοικητική ικανότητα του Ταμείου ενισχύθηκαν επαρκώς και, συνακόλουθα, κατά πόσο μπορούν να επαναληφθούν η σύναψη συμβάσεων και η χρηματοδότηση.

2.2. Χρηματοδοτικά μέσα στην αρχική φάση εκκίνησης

Ορισμένα προγράμματα βρίσκονται στην αρχική φάση εκτέλεσης. Αυτό σημαίνει ότι, σ’ αυτό το στάδιο, έχουν πραγματοποιηθεί μόνον οι προκαταβολές και ότι η Επιτροπή εξετάζει κατά πόσο τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου που εφαρμόζονται από τη Βουλγαρία για να διασφαλίσουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση των σχετικών κονδυλίων είναι αρκούντως αξιόπιστα.

2.2.1. Περιφερειακό Ταμείο και Ταμείο Συνοχής

Τα περιφερειακά κονδύλια και τα κονδύλια συνοχής για τη Βουλγαρία, για την περίοδο 2007-2013 ανέρχονται σε 5667 εκατ. ευρώ. Η προετοιμασία και η εκτέλεση της νέας περιόδου για τα Διαρθρωτικά Ταμεία στη Βουλγαρία άρχισε μάλλον ικανοποιητικά. Όλα τα προγράμματα υποβλήθηκαν και εγκρίθηκαν εγκαίρως και η πραγματική εκτέλεση ορισμένων επιχειρησιακών προγραμμάτων προχωρεί.

Όπως προβλέπεται στη νομική βάση της πολιτικής συνοχής, οι βουλγαρικές αρχές προβαίνουν τώρα σε συνολική αξιολόγηση συμμόρφωσης όλου του συστήματος διαχείρισης των Διαρθρωτικών Ταμείων και του Ταμείου Συνοχής. Η επιχείρηση αυτή διεξάγεται υπό την ευθύνη της Εθνικής Αρχής Ελέγχου, η ενίσχυση της οποίας εξακολουθεί να απασχολεί σε μεγάλο βαθμό την Επιτροπή. Τον Ιούνιο του 2008, διορίστηκε νέος διευθυντής της αρχής ελέγχου και υπεγράφη σύμβαση-πλαίσιο για την προσφυγή σε εξωτερικούς ελεγκτές. Τα δύο αυτά μέτρα είναι πολύ ευπρόσδεκτα, αλλά πρέπει να τα διαδεχθούν περαιτέρω ενέργειες, ιδίως με σκοπό τη σημαντική αύξηση της εσωτερικής διοικητικής ικανότητας της εν λόγω αρχής.

2.2.2. Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο

Το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο συγχρηματοδοτεί δύο επιχειρησιακά προγράμματα στη Βουλγαρία, το επιχειρησιακό πρόγραμμα ανάπτυξης των ανθρώπινων πόρων και το επιχειρησιακό πρόγραμμα διοικητικής ικανότητας. Η χρηματοδότηση στο πλαίσιο αυτών των προγραμμάτων ανέρχεται συνολικά σε 1,185 δισεκατ. ευρώ. Τα δύο επιχειρησιακά προγράμματα εγκρίθηκαν τον Οκτώβριο του 2007 και τα πρώτα συστήματα επιχορηγήσεων και οι επιχειρήσεις ξεκίνησαν το 2008. Σύμφωνα με το σχετικό δημοσιονομικό κανονισμό (κανονισμός 1083/2006), πραγματοποιήθηκαν μόνον οι αυτόματες προκαταβολές (που ανέρχονται συνολικά 59 εκατ. ευρώ). Μια αξιολόγηση της συμμόρφωσης των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου της Βουλγαρίας για τις δαπάνες του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου θα διεξαχθεί από την Επιτροπή κατά το δεύτερο εξάμηνο του 2008, βάσει της υποβολής της αξιολόγησης συμμόρφωσης από τις βουλγαρικές αρχές.

Επόμενα βήματα

Η αξιολόγηση της συμμόρφωσης πρέπει να παράσχει τη διαβεβαίωση ότι τα συστήματα που δημιουργήθηκαν από τη Βουλγαρία είναι σύμφωνα με το σχετικό δημοσιονομικό κανονισμό και μπορούν να εξασφαλίσουν χρηστή δημοσιονομική διαχείριση και αποτελεσματική εφαρμογή του κοινωνικού ταμείου. Μέχρις ότου η Επιτροπή δώσει τη σύμφωνη γνώμη της γι’ αυτή την αξιολόγηση, δεν μπορούν να επιστραφούν στις βουλγαρικές αρχές οι δαπάνες του έργου. Αναμένεται ότι οι βουλγαρικές αρχές θα υποβάλουν τα έγγραφα τεκμηρίωσης της αξιολόγησης κατά τη διάρκεια του θέρους ή στις αρχές του φθινοπώρου του τρέχοντος έτους.

2.2.3. Ευρωπαϊκό Ταμείο Αλιείας

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ενέκρινε το επιχειρησιακό πρόγραμμα για τον αλιευτικό τομέα της Βουλγαρί ας για την περίοδο 2007-2013 το Δεκέμβριο του 2007. Η συνολική επιλέξιμη δημόσια δαπάνη του προγράμματος ανέρχεται σε 107 εκατ. ευρώ, και η κοινοτική βοήθεια μέσω του Ευρωπαϊκού Ταμείου Αλιείας ανέρχεται σε 90 εκατ. ευρώ. Το πρόγραμμα καλύπτει όλη την επικράτεια της Βουλγαρίας, η οποία ορίστηκε στο σύνολό της ως περιφέρεια σύγκλισης.

Μέχρι σήμερα, πραγματοποιήθηκαν μόνο προκαταβολές και η αξιολόγηση συμμόρφωσης αναμένεται έως τον Δεκέμβριο του 2008. Η πραγματική έναρξη του προγράμματος προβλέπεται για το Σεπτέμβριο του 2008 οπότε και θα προκηρυχθεί η πρώτη πρόσκληση υποβολής προτάσεων έργου. Η Εθνική Υπηρεσία Αλιείας και Υδατοκαλλιέργειας (NAFA) είναι υπεύθυνη για την υλοποίηση του επιχειρησιακού προγράμματος του ΕΤΑ. Προς το παρόν, ενισχύει τη διοικητική της ικανότητα που ασχολείται με την υλοποίηση του επιχειρησιακού προγράμματος και την κοινή αλιευτική πολιτική.

Επόμενα βήματα

Όπως και για τα άλλα προγράμματα των διαρθρωτικών ταμείων, η επιστροφή των δαπανών του έργου εξαρτάται από την ικανοποιητική αξιολόγηση της συμμόρφωσης. Επιπλέον, οι κανονισμοί του ΕΤΑ προβλέπουν ορισμένες δυνατότητες να προβαίνει το ταμείο σε αναστολή, διακοπή ή δημοσιονομικές διορθώσεις των κονδυλίων του επιχειρησιακού προγράμματος σε περίπτωση παρατυπιών ή συστηματικών ελλείψεων του συστήματος διαχείρισης και ελέγχου. Στο αλιευτικό πρόγραμμα καθώς και στα διαρθρωτικά και γεωργικά προγράμματα εφαρμόζεται ολοκληρωμένη προσέγγιση ελέγχου.

2.2.4. Ταμειακή διευκόλυνση και διευκόλυνση του Σένγκεν

Η Βουλγαρία είναι δικαιούχος της ταμειακής διευκόλυνσης και της διευκόλυνσης του Σένγκεν με συνολική κοινοτική χορήγηση ύψους 239,5 εκατ. ευρώ. Σύμφωνα με το άρθρο 32 της πράξης προσχώρησης, το οποίο προβλέπει ότι τουλάχιστον το 50% του συνολικού ποσού πρέπει να αφιερωθεί σε δράσεις στα εξωτερικά σύνορα της Ένωσης και στην εφαρμογή του κεκτημένου του Σένγκεν, χορηγήθηκαν στη Βουλγαρία 161 εκατ. ευρώ (67%) για το μέρος Σένγκεν της διευκόλυνσης.

Επόμενα βήματα

Οι βουλγαρικές αρχές πρέπει να διασφαλίσουν τη χρηστή διαχείριση και τον έλεγχο για το μέρος Σένγκεν της διευκόλυνσης, ιδίως όσον αφορά τη σύναψη και τις πρακτικές των δημοσίων συμβάσεων. Δεν είναι καθόλου σαφές κατά πόσο η κεντρική μονάδα χρηματοδότησης και σύναψης συμβάσεων (CFCU), που αναφέρθηκε ανωτέρω στο σημείο 2.1.1., η οποία είναι εμπλεγμένη σε δύσκολες καταστάσεις όσον αφορά τη χρηματοδότηση του Phare, θα είναι σε θέση να παράσχει τις αναγκαίες διαβεβαιώσεις. Η CFCU πρέπει να εφαρμόσει κατάλληλες διαδικαστικές εγγυήσεις για να διασφαλίσει ότι θα αποφευχθούν οποιεσδήποτε πιθανές ή πραγματικές συγκρούσεις συμφερόντων κατά την αξιολόγηση των προσφορών. Σε περίπτωση σοβαρών ελλείψεων των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου, μπορούν να πραγματοποιηθούν σημαντικές δημοσιονομικές διορθώσεις ή/και ανακτήσεις κατά τη στιγμή της εκκαθάρισης των λογαριασμών.

2.2.5. Κονδύλια στο πλαίσιο του γενικού προγράμματος «Αλληλεγγύη και διαχείριση των μεταναστευτικών ροών»

Η Βουλγαρία συμμετέχει στο γενικό πρόγραμμα και λαμβάνει συνδυασμένη επιχορήγηση για το 2007 ύψους 1 εκατ. ευρώ (για 2 απ’ αυτά τα ταμεία) και, για το 2008, 1,8 εκατ. ευρώ (για 3 από τα 4).

Επόμενα βήματα

Οι βουλγαρικές αρχές που ορίσθηκαν για τη διαχείριση των κονδυλίων στο πλαίσιο του γενικού προγράμματος «Αλληλεγγύη και διαχείριση των μεταναστευτικών ροών» πρέπει να ενισχύσουν τη διοικητική τους ικανότητα για να προετοιμάσουν τα προγράμματα και να καταστήσουν λειτουργικά τα συστήματα ελέγχου. Η ικανότητα απορρόφησης πρέπει να βελτιωθεί τόσο στο επίπεδο των αρχών ανάθεσης όσο και στο επίπεδο των δικαιούχων.

2.3. Συνεργασία με την OLAF

Η OLAF διεξήγαγε έρευνες σε υποθέσεις που αφορούν τη χρηματοδότηση του PHARE και του SAPARD. Βασιζόμενη στην πείρα της, η OLAF υποδεικνύει ορισμένες θεμελιώδεις αδυναμίες της διοικητικής και δικαστικής ικανότητας.

Υπάρχει έλλειψη δέσμευσης όσον αφορά την αποφασιστική, ταχεία και σε συνεργασία με τις άλλες δημόσιες αρχές δράση όταν εντοπίζεται απάτη. Για παράδειγμα, ο φορέας της Βουλγαρίας που εμπλέκεται στις πληρωμές στο πλαίσιο του SAPARD, το Κρατικό Γεωργικό Ταμείο (ΚΓΤ), δεν έδρασε προληπτικά για να αντιμετωπίσει καταγγελθείσες παρατυπίες, σύγκρουση συμφερόντων ή απάτη που αφορούσαν την κοινοτική χρηματοδότηση. Σημειώθηκαν σοβαρές ανεπάρκειες στο επίπεδο της συνεργασίας και του συντονισμού μεταξύ των διαφόρων φορέων που εμπλέκονται στην αντιμετώπιση αυτών των θεμάτων. Στην περίπτωση του SAPARD, η ανώτατη εισαγγελική αρχή δεν φαίνεται να είναι σε θέση να διαβιβάσει αποδείξεις στο ΚΓΤ για να του επιτρέψει να κινήσει διαδικασίες ανάκτησης και η υπόθεση πέρασε στις κρατικές υπηρεσίες ανάκτησης στο πλαίσιο του Υπουργείου Οικονομικών. Το ΚΓΤ φαίνεται λοιπόν να μην διαδραματίζει πλέον κανένα ρόλο στην υπόθεση και η διαδικασία σταματά. Αυτό σημαίνει στην πράξη ότι δεν υπάρχει κεντρικός φορέας που να αναλαμβάνει την ευθύνη και, εντέλει, ούτε αποτρεπτικός παράγοντας στη συνεχιζόμενη κακή πρακτική.

Οι βουλγαρικές δικαστικές αρχές έχουν την τάση να υιοθετούν την προσέγγιση της διάσπασης μιας υπόθεσης σε μικρότερα στοιχεία, γεγονός το οποίο εμποδίζει την αποτελεσματική έρευνα και τη δικαστική απόφαση. Υπάρχουν περιπτώσεις κατά τις οποίες έχουν κινηθεί δικαστικές διαδικασίες αλλά που στη συνέχεια έκλεισαν χωρίς αιτιολόγηση, δυσχεραίνοντας ακόμη περισσότερο την έρευνα που διεξήγαγε η OLAF.

Εξάλλου, η OLAF αντιμετώπισε περιπτώσεις παραβίασης του απόρρητου χαρακτήρα, καταχρηστική διαβίβαση και διαρροές στοιχείων εμπιστευτικού χαρακτήρα. Υπάρχει επίσης ισχυρή υπόνοια εμπλοκής του οργανωμένου εγκλήματος. Ο πρόσφατα διορισθείς υφυπουργός παρά τω πρωθυπουργώ έχει επίγνωση της κατάστασης και άρχισε να λαμβάνει διορθωτικά μέτρα. Έχει αναληφθεί δέσμευση για να προετοιμαστεί και να εγκριθεί νόμος για τη διευκόλυνση του έργου της OLAF και την παροχή βοήθειας σ’ αυτήν όταν διεξάγει επιτόπου ελέγχους δυνάμει του κανονισμού (EΚ) 2185/96. Τελικά, η OLAF συνεργάζεται στενά με τις βουλγαρικές αρχές για να διασφαλίσει ότι τα διδάγματα που αντλήθηκαν από τις περιπτώσεις χρηματοδότησης στο πλαίσιο του SAPARD λαμβάνονται υπόψη τόσο από δικαστική όσο και από ελεγκτική άποψη στις τρέχουσες και μελλοντικές υποθέσεις.

3. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ

Τα κοινοτικά κονδύλια που προβλέπονται για τη Βουλγαρία αποτελούν την πρακτική έκφραση της αλληλεγγύης της Ένωσης προς τους πολίτες της Βουλγαρίας. Σκοπός αυτών των κονδυλίων είναι να βοηθήσουν τις λιγότερο ευνοημένες περιοχές της Βουλγαρίας, κινητοποιώντας τις αναγκαίες επενδύσεις στις μεταφορές, τις τηλεπικοινωνίες και τις υποδομές στον τομέα της ενέργειας, προωθώντας την ανταγωνιστικότητα, ενισχύοντας την κοινωνική συνοχή καθώς και τη συνολική οικονομική απόδοση και σταθερότητα της Βουλγαρίας.

Η αποδοτική χρήση αυτών των κονδυλίων απαιτεί την ύπαρξη αποτελεσματικών και αξιόπιστων δομών διαχείρισης και χρηματοδοτικού ελέγχου για να προωθηθεί η χρηστή εφαρμογή καθόλη τη διάρκεια του έργου – από τη μελέτη σκοπιμότητας και το σχεδιασμό μέχρι το διαγωνισμό και την ανάθεση της σύμβασης του έργου και μέχρι τον εκ των προτέρων και εκ των υστέρων έλεγχο αξιολόγησης του έργου.

Η Βουλγαρία δεν είναι σε θέση να αποκομίσει όλα τα οφέλη αυτής της βοήθειας, λόγω πολύ σημαντικών αδυναμιών της διοικητικής και δικαστικής της ικανότητας, τόσο σε τοπικό, όσο και σε περιφερειακό ή κεντρικό επίπεδο. Η βουλγαρική δημόσια διοίκηση πάσχει από μεγάλη έλλειψη προσωπικού, μη ελκυστικούς μισθούς, γεγονός που δημιουργεί δυνατότητες για διαφθορά, καθώς και από παρωχημένες, συγκεντρωτικές διαδικασίες. Ο δισταγμός, ιδίως, να χρησιμοποιηθούν εξουσίες επιβολής του νόμου για να αντιμετωπισθούν οι παρατυπίες και η απάτη με άμεσες ανακτήσεις ή άλλα μέτρα προστασίας καθώς και η εκ των πραγμάτων μη ανεξαρτησία της εθνικής αρχής ελέγχου και των εκτελεστικών οργανισμών δημιουργούν σοβαρές ανησυχίες. Η έλλειψη λογοδοσίας και διαφάνειας όσον αφορά τις δημόσιες συμβάσεις κατά την προκήρυξη διαγωνισμών για τα κοινοτικά κονδύλια αποτελεί σοβαρό πρόβλημα.

Ο μεγάλος βαθμός διαφθοράς και το οργανωμένο έγκλημα οξύνουν αυτά τα προβλήματα της γενικής αδυναμίας της διοικητικής και δικαστικής ικανότητας. Όπως τονίζεται σε όλες τις εκθέσεις της Επιτροπής για το μηχανισμό συνεργασίας και ελέγχου, συμπεριλαμβανομένης και της παρούσας ανακοίνωσης, η έλλειψη σταθερής δέσμευσης και αποτελεσμάτων κατά την καταπολέμηση της διαφθοράς και του οργανωμένου εγκλήματος είναι ανησυχητική. Έχει άμεσο αντίκτυπο στη διοικητική ικανότητα της Βουλγαρίας και, συνεπώς, στην ικανότητά της να διασφαλίζει τη χρηστή διαχείριση και την αποδοτικότητα των κοινοτικών κεφαλαίων. Η Βουλγαρία δεν χρειάζεται μόνον να ενισχύσει ουσιαστικά τη διοικητική της ικανότητα αλλά και να εξαλείψει δραστικά τις ευκαιρίες για υψηλού βαθμού διαφθορά και να καταπολεμήσει αποτελεσματικά το οργανωμένο έγκλημα.

Απαιτείται να αναληφθεί επειγόντως δράση, διότι πλησιάζει η λήξη των προθεσμιών για τη ανάθεση συμβάσεων για ορισμένα κονδύλια, μετά την οποία τα κονδύλια θα απολεσθούν για τη Βουλγαρία. Η Βουλγαρία πρέπει:

- Να ενισχύσει τη διοικητική της ικανότητα στη διαχείριση των κοινοτικών κεφαλαίων, εγγυώμενη τη σταθερότητα, την κατάρτιση και την τεχνογνωσία του προσωπικού. Οι διορισμοί σε θέσεις που έχουν σχέση με τη διαχείριση πρέπει να αποφεύγουν κάθε δυνάμει σύγκρουση συμφερόντων.

- Να εξαλείψει υφιστάμενα ή ενδεχόμενα δίκτυα σύγκρουσης συμφερόντων στη συνολική διαχείριση των κονδυλίων.

- Να βελτιώσει την εποπτεία και τη διαφάνεια των διαδικασιών δημοσίων συμβάσεων, σε κεντρικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο συμμορφούμενη αυστηρά με τους εφαρμοστέους κοινοτικούς κανόνες.

- Να αυξήσει τον έλεγχο της νομιμότητας και της κανονικότητας των δαπανών, διεξάγοντας η ίδια πραγματικούς και τακτικούς επιτόπιους ελέγχους για όλα τα χρηματοδοτικά προγράμματα.

- Να διασφαλίσει ότι προστατεύεται η κοινοτική χρηματοδότηση και, όταν είναι αναγκαίο, ότι εφαρμόζονται χωρίς καθυστέρηση οι κανόνες ανάκτησης απευθείας από τους αρμοδίους για την εφαρμογή ή την εποπτεία φορείς, όταν εντοπίζονται παρατυπίες ή απάτη.

- Να υποβάλλει εκθέσεις χωρίς καθυστέρηση στην Επιτροπή για τις εικαζόμενες ή τις διαπιστωμένες παρατυπίες ή απάτες. Πρέπει να καθοριστούν σαφείς ορισμοί των παρατυπιών και της απάτης καθώς και να δοθούν οδηγίες για τις διαδικασίες που πρέπει να ακολουθούνται στις εκθέσεις.

- Να εφαρμόσει μέτρα για την αποτροπή των παραβιάσεων του απορρήτου και την αθέμιτη διαβίβαση και τις διαρροές στοιχείων εμπιστευτικού χαρακτήρα για να επιτρέψει τη χρηστή ανταλλαγή πληροφοριών και τη μη υπονόμευση των ερευνών και των νομικών διαδικασιών.

- Να λάβει ταχέως προστατευτικά, διορθωτικά ή πειθαρχικά μέτρα όπου είναι αναγκαίο, και να ενημερώσει σχετικά την Επιτροπή.

- Να οικοδομήσει πάνω στα αρχικά μέτρα που ελήφθησαν για τη βελτίωση του συντονισμού μεταξύ των υπουργείων, μεταξύ των διαφόρων ενδιαφερομένων καθώς και μεταξύ των κεντρικών, περιφερειακών και τοπικών αρχών.

Για να αντιμετωπιστούν αυτές οι θεμελιώδεις ελλείψεις του προγράμματος διαχείρισης και δημοσιονομικού ελέγχου, έχουν ληφθεί πρόσφατα ορισμένα πρώτα μέτρα σε εθνικό επίπεδο. Η κίνηση αυτή είναι θετική και ακολουθεί τη σωστή κατεύθυνση σε σχέση με τις ανάγκες που πρέπει να καλυφθούν. Η Επιτροπή είναι έτοιμη να παράσχει συμβουλές, βοήθεια και υποστήριξη στη Βουλγαρία για να επιλύσει αυτά τα προβλήματα. Η Επιτροπή καλεί τα κράτη μέλη να βοηθήσουν επίσης τη Βουλγαρία συνεχίζοντας να παρέχουν ανεξάρτητα υψηλού επιπέδου εμπειρογνωμοσύνη. Μόλις η Βουλγαρία λάβει τα αναγκαία διορθωτικά μέτρα για να βελτιώσει τη δημοσιονομική διαχείριση και να καταστήσει αυστηρότερα τα συστήματα ελέγχου, η Επιτροπή είναι έτοιμη να επανέλθει στην απόφασή της να αποσύρει τη διαπίστευση των δυο σχετικών εκτελεστικών οργανισμών, δηλ. της Κεντρικής Μονάδας Χρηματοδότησης και Ανάθεσης Συμβάσεων και του Εκτελεστικού Οργανισμού του Υπουργείου Περιφερειακής Ανάπτυξης και Δημοσίων Έργων.