(Υπόθεση T-536/21)

Belaeronavigatsia

κατά

Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (πέμπτο τμήμα) της 15ης Φεβρουαρίου 2023

«Κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας – Περιοριστικά μέτρα λόγω της κατάστασης στη Λευκορωσία – Κατάλογοι των προσώπων, οντοτήτων και φορέων εις βάρος των οποίων ισχύει η δέσμευση κεφαλαίων και οικονομικών πόρων – Καταχώριση και διατήρηση του ονόματος του προσφεύγοντος στους καταλόγους – Έννοια του προσώπου “που ευθύνεται για τα κατασταλτικά μέτρα” – Σφάλμα εκτιμήσεως – Αναλογικότητα»

1. Κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας – Περιοριστικά μέτρα κατά της Λευκορωσίας – Κριτήρια για τη λήψη περιοριστικών μέτρων – Πρόσωπα, οντότητες και φορείς που ευθύνονται για σοβαρές παραβιάσεις των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, καταστολή εις βάρος της κοινωνίας των πολιτών ή της δημοκρατικής αντιπολίτευσης ή υποσκάπτουν τη δημοκρατία ή το κράτος δικαίου – Έννοια – Αντικειμενικό νομικό κριτήριο – Απουσία του απαιτούμενου στοιχείου της πρόθεσης – Καταχώριση στους καταλόγους βάσει δέσμης συγκεκριμένων, σαφών και συγκλινουσών ενδείξεων

   (Άρθρο 21 § 2, στοιχείο βʹ, και άρθρο 29 ΣΕΕ· άρθρο 215 ΣΛΕΕ· απόφαση 2012/642/ΚΕΠΠΑ του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 1, στοιχείο αʹ, και παράρτημα, όπως τροποποιήθηκε με τις αποφάσεις (ΚΕΠΠΑ) 2021/1001 και 2022/307· κανονισμοί του Συμβουλίου 765/2006, άρθρο 2 § 4, 2021/999 και 2022/300, παράρτημα I]

   (βλ. σκέψεις 23, 24, 26-31, 37-39, 54, 57)

2. Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Ερμηνεία – Λήψη υπόψη του συνήθους νοήματος των όρων, του πλαισίου και των επιδιωκόμενων με τη ρύθμιση σκοπών

   (βλ. σκέψη 25)

3. Κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας – Περιοριστικά μέτρα κατά της Λευκορωσίας – Δέσμευση των κεφαλαίων ορισμένων προσώπων και οντοτήτων λόγω της κατάστασης στη Λευκορωσία – Φύση των μέτρων – Δεν έχουν ποινικό χαρακτήρα

   [Απόφαση 2012/642/ΚΕΠΠΑ του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 1, στοιχείο αʹ, και παράρτημα, όπως τροποποιήθηκε με τις αποφάσεις (ΚΕΠΠΑ) 2021/1001 και 2022/307· κανονισμοί του Συμβουλίου 765/2006, άρθρο 2 § 4, 2021/999 και 2022/300, παράρτημα I]

   (βλ. σκέψεις 32-36)

4. Ευρωπαϊκή Ένωση – Δικαστικός έλεγχος της νομιμότητας των πράξεων των θεσμικών οργάνων – Περιοριστικά μέτρα κατά της Λευκορωσίας – Δέσμευση των κεφαλαίων ορισμένων προσώπων και οντοτήτων ενόψει της κατάστασης στη Λευκορωσία – Έκταση του ελέγχου – Υποχρέωση της αρμόδιας αρχής της Ένωσης να αποδείξει, σε περίπτωση αμφισβητήσεως, το βάσιμο των λόγων που ελήφθησαν υπόψη κατά των οικείων προσώπων ή οντοτήτων – Καταχώριση στους καταλόγους βάσει δέσμης συγκεκριμένων, σαφών και συγκλινουσών ενδείξεων

   [Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρο 47· Απόφαση 2012/642/ΚΕΠΠΑ του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 1, στοιχείο αʹ, και παράρτημα, όπως τροποποιήθηκε με τις αποφάσεις (ΚΕΠΠΑ) 2021/1001 και 2022/307· Κανονισμοί του Συμβουλίου 765/2006, άρθρο 2 § 4, 2021/999 και 2022/300, παράρτημα I]

   (βλ. σκέψεις 40, 43-46, 53)

5. Κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας – Απόφαση εκδοθείσα στο πλαίσιο της Συνθήκης ΕΕ – Υποχρέωση του Συμβουλίου να λάβει περιοριστικά μέτρα εφαρμογής – Δεν υφίσταται

   [Άρθρο 29 ΣΕΕ· Άρθρο 215 ΣΛΕΕ· Απόφαση 2012/642/ΚΕΠΠΑ του Συμβουλίου, όπως τροποποιήθηκε με τις αποφάσεις (ΚΕΠΠΑ) 2021/1001 και 2022/307· κανονισμοί του Συμβουλίου 765/2006, 2021/999 και 2022/300]

   (βλ. σκέψεις 56, 72)

6. Κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας – Περιοριστικά μέτρα κατά της Λευκορωσίας – Δέσμευση των κεφαλαίων ορισμένων προσώπων και οντοτήτων λόγω της κατάστασης στη Λευκορωσία – Δικαστικός έλεγχος της νομιμότητας – Αρχή της αναλογικότητας – Κατάλληλος χαρακτήρας των περιοριστικών μέτρων – Περιοριστικά μέτρα που επιδιώκουν θεμιτό σκοπό της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας

   [Απόφαση 2012/642/ΚΕΠΠΑ του Συμβουλίου, όπως έχει τροποποιηθεί με τις αποφάσεις (ΚΕΠΠΑ) 2021/1001 και 2022/307· κανονισμοί 765/2006, 2021/999 και 2022/300 του Συμβουλίου]

   (βλ. σκέψεις 67, 68, 70, 71)

Σύνοψη

Το Γενικό Δικαστήριο επικυρώνει τα περιοριστικά μέτρα που ελήφθησαν εις βάρος της κρατικής επιχείρησης η οποία διαχειρίζεται τον εναέριο χώρο στη Λευκορωσία

Η κρατική επιχείρηση Belaeronavigatsia δεν μπορούσε ευλόγως να αγνοεί ότι οι ενέργειές της για την εκτροπή της πτήσης FR4978 προς το Μινσκ συνέβαλαν στην καταστολή της κοινωνίας των πολιτών και της δημοκρατικής αντιπολίτευσης στη Λευκορωσία

Από το 2004, η Ευρωπαϊκή Ένωση λαμβάνει περιοριστικά μέτρα λόγω της κατάστασης στη Λευκορωσία όσον αφορά τη δημοκρατία, το κράτος δικαίου και τα ανθρώπινα δικαιώματα. Στο πλαίσιο αυτό, το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης εξέδωσε, τον Μάιο του 2006, τον κανονισμό (ΕΚ) 765/2006 σχετικά με περιοριστικά μέτρα εις βάρος του Προέδρου Λουκασένκο και ορισμένων αξιωματούχων της Λευκορωσίας ( 1 ), στη συνέχεια δε, τον Οκτώβριο του 2012, εξέδωσε την απόφαση 2012/642/ΚΕΠΠΑ σχετικά με περιοριστικά μέτρα κατά της Λευκορωσίας ( 2 ). Οι εν λόγω πράξεις προβλέπουν τη δέσμευση κεφαλαίων και οικονομικών πόρων που ευρίσκονται στην ιδιοκτησία προσώπων, οντοτήτων ή φορέων που ευθύνονται για σοβαρές παραβιάσεις των ανθρωπίνων δικαιωμάτων ή για την καταστολή εις βάρος της κοινωνίας των πολιτών και της δημοκρατικής αντιπολίτευσης, ή των οποίων οι δραστηριότητες υποσκάπτουν σοβαρά, καθ’ οιονδήποτε τρόπο, τη δημοκρατία ή το κράτος δικαίου στη Λευκορωσία ( 3 ).

Λαμβάνοντας υπόψη ότι η εμμένουσα καταπάτηση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και η καταστολή εις βάρος των διαφωνούντων με το καθεστώς εντάθηκε μετά τις προεδρικές εκλογές της 9ης Αυγούστου 2020, το Συμβούλιο εξέδωσε την απόφαση (ΚΕΠΠΑ) 2021/1001 και τον εκτελεστικό κανονισμό (ΕΕ) 2021/999 ( 4 ) σχετικά με περιοριστικά μέτρα λόγω της κατάστασης στη Λευκορωσία και, εν συνεχεία, ανανέωσε την ισχύ τους με την απόφαση (ΚΕΠΠΑ) 2022/307 και τον εκτελεστικό κανονισμό (ΕΕ) 2022/300 με το ίδιο αντικείμενο ( 5 ) (στο εξής: προσβαλλόμενες πράξεις).

Η προσφεύγουσα Belaeronavigatsia είναι η λευκορωσική κρατική επιχείρηση που είναι επιφορτισμένη με τη ρύθμιση του εναέριου χώρου και την παροχή βοήθειας στην εναέρια κυκλοφορία στη Λευκορωσία. Δυνάμει των προσβαλλόμενων πράξεων, η επωνυμία της προσφεύγουσας καταχωρίστηκε και εν συνεχεία διατηρήθηκε στους καταλόγους των προσώπων και οντοτήτων που υπόκεινται στα επίμαχα μέτρα, για τον λόγο ότι ήταν υπεύθυνη για την εκτροπή της πτήσης FR4978 προς το αεροδρόμιο του Μινσκ χωρίς κατάλληλη αιτιολογία, στις 23 Μαΐου 2021. Η εκτροπή αυτή υπαγορεύθηκε από πολιτική σκοπιμότητα η οποία, εν προκειμένω, συνίστατο στη σύλληψη και κράτηση του δημοσιογράφου και αντιφρονούντος Raman Pratassevitch και της Sofia Sapega, επιβατών της εν λόγω πτήσης.

Η προσφεύγουσα άσκησε προσφυγή ακυρώσεως κατά των πράξεων αυτών. Προσήψε στο Συμβούλιο ότι είχε υποπέσει σε σφάλμα εκτιμήσεως και προέβαλε παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας με τα ληφθέντα εις βάρος της μέτρα. Το Γενικό Δικαστήριο, το οποίο καλείται για πρώτη φορά να ερμηνεύσει την έννοια του προσώπου «που ευθύνεται για τα κατασταλτικά μέτρα» στο πλαίσιο των περιοριστικών μέτρων που ελήφθησαν λόγω της κατάστασης στη Λευκορωσία, απορρίπτει την προσφυγή και κρίνει δικαιολογημένη τόσο τη λήψη όσο και τη διατήρηση σε ισχύ των περιοριστικών μέτρων εις βάρος της προσφεύγουσας.

Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου

Όσον αφορά τον πρώτο λόγο ακυρώσεως με τον οποίον προβάλλεται σφάλμα εκτιμήσεως, σύμφωνα με τον οποίον το Συμβούλιο εσφαλμένως έκρινε ότι το κριτήριο περί ευθύνης για την καταστολή εις βάρος της κοινωνίας των πολιτών και της δημοκρατικής αντιπολίτευσης αποτελεί αντικειμενικό κριτήριο συνδεόμενο με τις δραστηριότητες των προσώπων που υπόκεινται στα περιοριστικά μέτρα, το οποίο δεν απαιτούσε να αποδειχθεί ότι το πρόσωπο ή η οντότητα που υπόκεινται στα περιοριστικά μέτρα είχε την πρόθεση να συμμετάσχει στην τελεσθείσα πράξη καταστολής, το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει ότι η έκφραση «που ευθύνονται […] για άσκηση βίας», όπως χρησιμοποιείται στην απόφαση 2012/642 ( 6 ), και η έκφραση «που ευθύνονται […] για τα κατασταλτικά μέτρα», όπως χρησιμοποιείται στο άρθρο 2, παράγραφος 4, του κανονισμού 765/2006 ( 7 ), δεν ορίζονται στις εν λόγω πράξεις. Επομένως, η σημασία και το περιεχόμενο των εν λόγω εκφράσεων καθορίζονται σύμφωνα με το σύνηθες νόημά τους στην καθημερινή γλώσσα, λαμβανομένου υπόψη του πλαισίου εντός του οποίου χρησιμοποιούνται και των σκοπών που επιδιώκει η επίμαχη ρύθμιση.

Συναφώς, το Γενικό Δικαστήριο παρατηρεί, πρώτον, ότι ως πρόσωπο «που ευθύνεται» νοείται εκείνος ή εκείνη του οποίου ή της οποίας οι πράξεις ή/και οι δραστηριότητες οδήγησαν σε συνέπεια την οποία αυτός/ή γνωρίζει ή δεν μπορεί ευλόγως να αγνοεί. Δεύτερον, από το πλαίσιο εντός του οποίου χρησιμοποιούνται οι εκφράσεις αυτές, και ιδίως από την έκφραση «πρόσωπα, οντότητες ή φορείς που ευθύνονται […] για άσκηση βίας εις βάρος της κοινωνίας των πολιτών και της δημοκρατικής αντιπολίτευσης, ή των οποίων οι δραστηριότητες υποσκάπτουν σοβαρά, καθ’ οιονδήποτε τρόπο, τη δημοκρατία ή το κράτος δικαίου στη Λευκορωσία» ( 8 ), προκύπτει ότι η βούληση του Συμβουλίου με την έκδοση των προσβαλλόμενων πράξεων ήταν να υπαγάγει στα περιοριστικά μέτρα γενικώς κάθε πρόσωπο, οντότητα ή οργανισμό του οποίου οι δραστηριότητες υποσκάπτουν σοβαρά τη δημοκρατία ή το κράτος δικαίου στη Λευκορωσία. Επιπλέον, η χρήση του λεκτικού συμπλέγματος «καθ’ οιονδήποτε τρόπο» καταδεικνύει ότι η καταστολή σε βάρος της κοινωνίας των πολιτών και της δημοκρατικής αντιπολίτευσης θεωρείται μορφή δραστηριότητας που υποσκάπτει σοβαρά τη δημοκρατία ή το κράτος δικαίου στη Λευκορωσία. Η δε χρήση του όρου «δραστηριότητες» δηλώνει την επιδίωξη του Συμβουλίου να συμπεριλάβει μεταξύ των υποκειμένων στα περιοριστικά μέτρα τα πρόσωπα, τις οντότητες ή τους οργανισμούς των οποίων οι δραστηριότητες συμβάλλουν σε υπόσκαψη της δημοκρατίας ή του κράτους δικαίου στη Λευκορωσία, ανεξάρτητα από την ύπαρξη του στοιχείου της πρόθεσης.

Τρίτον, όσον αφορά τους σκοπούς τους οποίους επιδιώκουν η απόφαση 2012/642 και ο κανονισμός 765/2006, το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι, κατά τη Συνθήκη ΕΕ ( 9 ), η εδραίωση και η στήριξη της δημοκρατίας, του κράτους δικαίου, των δικαιωμάτων του ανθρώπου και των αρχών του διεθνούς δικαίου στη διεθνή σκηνή αποτελούν σκοπούς της Ένωσης στο πλαίσιο της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας. Εν προκειμένω, τα περιοριστικά μέτρα κατά της Λευκορωσίας ελήφθησαν λόγω της εμμένουσας καταπάτησης των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, της δημοκρατίας και του κράτους δικαίου στη χώρα αυτή. Τα εν λόγω μέτρα αποσκοπούν στην άσκηση πίεσης στο καθεστώς του Προέδρου Λουκασένκο προκειμένου αυτός να θέσει τέλος στις παραβιάσεις των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και στην καταστολή εις βάρος της κοινωνίας των πολιτών και της δημοκρατικής αντιπολίτευσης. Επομένως, τα μέτρα αυτά δεν είναι απρόσφορα υπό το πρίσμα του επιδιωκόμενου σκοπού, τούτο δε ακόμη και στην περίπτωση κατά την οποία δεν μπορεί να εντοπιστεί κανένα στοιχείο πρόθεσης εκ μέρους των προσώπων που προέβησαν στις σχετικές πράξεις και/ή δραστηριότητες. Συνεπώς, κατά το Γενικό Δικαστήριο, υπεύθυνοι για την καταστολή εις βάρος της κοινωνίας των πολιτών και της δημοκρατικής αντιπολίτευσης είναι τα πρόσωπα, οι οντότητες ή οι οργανισμοί των οποίων οι πράξεις και/ή οι δραστηριότητες συμβάλλουν στην εν λόγω καταστολή, ανεξαρτήτως της προθέσεώς τους, εφόσον γνωρίζουν ή δεν μπορούν ευλόγως να αγνοούν τις συνέπειες που απορρέουν από τις πράξεις και/ή τις δραστηριότητές τους.

Εν προκειμένω, αρκεί ο φάκελος του Συμβουλίου να περιλαμβάνει δέσμη αρκούντως συγκεκριμένων, σαφών και συγκλινουσών ενδείξεων από τις οποίες να προκύπτει ότι οι πράξεις που προσάπτονται στην προσφεύγουσα κατά την εκτροπή της πτήσης FR4978 συνέβαλαν στην καταστολή της κοινωνίας των πολιτών και της δημοκρατικής αντιπολίτευσης στη Λευκορωσία και ότι η προσφεύγουσα γνώριζε ή δεν μπορούσε ευλόγως να αγνοεί τις συνέπειες των πράξεών της. Το γεγονός ότι η προσφεύγουσα είναι νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου επιφορτισμένο με τη ρύθμιση του εναέριου χώρου και την παροχή βοήθειας στην εναέρια κυκλοφορία στη Λευκορωσία ουδεμία επιρροή ασκεί συναφώς ως προς το βάρος αποδείξεως που φέρει το Συμβούλιο ή ως προς την έκταση του δικαστικού ελέγχου που ασκεί το Γενικό Δικαστήριο. Όπως διαπιστώνει το Γενικό Δικαστήριο, η προσφεύγουσα δεν μπορούσε ευλόγως να αγνοεί, λαμβανομένης υπόψη της πολιτικής κατάστασης στη Λευκορωσία κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών, ότι οι ενέργειές της για την εκτροπή της πτήσης FR4978 προς το Μινσκ, για λόγους οι οποίοι ουδόλως συνδέονταν με την ασφάλεια του εναέριου χώρου, συνέβαλαν στην καταστολή της κοινωνίας των πολιτών και της δημοκρατικής αντιπολίτευσης. Ως εκ τούτου, το Συμβούλιο δεν υπέπεσε σε σφάλμα εκτιμήσεως όταν έκρινε ότι η προσφεύγουσα, με την εμπλοκή της στην εκτροπή της εν λόγω πτήσης, ευθύνεται για την καταστολή της κοινωνίας των πολιτών και της δημοκρατικής αντιπολίτευσης στη Λευκορωσία.

Τέλος, το Γενικό Δικαστήριο υπογραμμίζει ότι μια τέτοια ερμηνεία του επίμαχου γενικού κριτηρίου δεν συνεπάγεται ότι το κριτήριο αυτό αφορά κάθε πράξη ή/και δραστηριότητα που συμβάλλει κατά τρόπο ισοδύναμο στην καταστολή εις βάρος της κοινωνίας των πολιτών και της δημοκρατικής αντιπολίτευσης, ανεξαρτήτως του ουσιαστικού χαρακτηρισμού της. Ειδικότερα, ο αντικειμενικός χαρακτήρας του πρέπει κατ’ ανάγκην να καθοριστεί σύμφωνα με την απόφαση 2012/642 ( 10 ) και τον κανονισμό 765/2006 ( 11 ) που αφορούν μόνον τις πράξεις και/ή τις δραστηριότητες οι οποίες μπορούν να χαρακτηρισθούν ως πράξεις καταστολής, αποκλειομένων των πράξεων που ως εκ της φύσεώς τους δεν συνδέονται εγγενώς με την καταστολή της κοινωνίας των πολιτών και της δημοκρατικής αντιπολίτευσης.

Όσον αφορά τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως με τον οποίον προβάλλεται παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, το Γενικό Δικαστήριο τον απορρίπτει, και, συνακόλουθα, απορρίπτει την προσφυγή στο σύνολό της.

( 1 ) Κανονισμός (ΕΚ) 765/2006 του Συμβουλίου, της 18 Μαΐου 2006, σχετικά με περιοριστικά μέτρα κατά του Προέδρου Λουκασένκο και ορισμένων αξιωματούχων της Λευκορωσίας (ΕΕ 2006, L 134, σ. 1).

( 2 ) Απόφαση 2012/642/ΚΕΠΠΑ του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 2012, σχετικά με περιοριστικά μέτρα κατά της Λευκορωσίας (ΕΕ 2012, L 285, σ. 1).

( 3 ) Άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της απόφασης 2012/642 και άρθρο 2, παράγραφος 4, του κανονισμού 765/2006, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 1014/2012 του Συμβουλίου, της 6ης Νοεμβρίου 2012 (ΕΕ 2012, L 307, σ. 1) (στο εξής: κανονισμός 765/2006). Το κριτήριο αυτό περιγράφεται στο εξής ως «επίμαχο γενικό κριτήριο».

( 4 ) Απόφαση (ΚΕΠΠΑ) 2021/1001 του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 2021, περί τροποποιήσεως της απόφασης 2012/642/ΚΕΠΠΑ σχετικά με περιοριστικά μέτρα λόγω της κατάστασης στη Λευκορωσία (ΕΕ 2021, LΙ 219, σ. 67), και εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) 2021/999 του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 2021, περί εφαρμογής του άρθρου 8α, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 765/2006 σχετικά με περιοριστικά μέτρα όσον αφορά τη Λευκορωσία (ΕΕ 2021, LI 219, σ. 55).

( 5 ) Απόφαση (ΚΕΠΠΑ) 2022/307 του Συμβουλίου, της 24ης Φεβρουαρίου 2022, για την τροποποίηση της απόφασης 2012/642/ΚΕΠΠΑ σχετικά με περιοριστικά μέτρα λόγω της κατάστασης στη Λευκορωσία (ΕΕ 2022, L 46, σ. 97), και εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) 2022/300 του Συμβουλίου, της 24ης Φεβρουαρίου 2022, για την εφαρμογή του άρθρου 8α, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 765/2006 σχετικά με περιοριστικά μέτρα λόγω της κατάστασης στη Λευκορωσία (ΕΕ 2022, L 46, σ. 3).

( 6 ) Άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ.

( 7 ) Άρθρo 2, παράγραφος 4.

( 8 ) Άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της απόφασης 2012/642 και άρθρο 2, παράγραφος 4, του κανονισμού 765/2006.

( 9 ) Άρθρο 21, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΕΕ.

( 10 ) Άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ.

( 11 ) Άρθρο 2, παράγραφος 4.