Υπόθεση C‑601/22

Umweltverband WWF Österreich
και
ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung
και
Naturschutzbund Österreich
και
Umweltdachverband
και
Wiener Tierschutzverein

κατά

Tiroler Landesregierung

(αίτηση του Landesverwaltungsgericht Tirol για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως)

Απόφαση του Δικαστηρίου (πρώτο τμήμα) της 11ης Ιουλίου 2024

«Προδικαστική παραπομπή – Κύρος και ερμηνεία – Διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας – Οδηγία 92/43/ΕΟΚ – Άρθρο 12, παράγραφος 1 – Καθεστώς αυστηρής προστασίας των ζωικών ειδών – Παράρτημα IV – Canis lupus (λύκος) – Ίση μεταχείριση των κρατών μελών – Άρθρο 16, παράγραφος 1 – Εθνική άδεια συλλογής δείγματος άγριου ζώου του είδους canis lupus – Εκτίμηση της καταστάσεως διατηρήσεως των πληθυσμών του συγκεκριμένου είδους – Γεωγραφικό πεδίο – Προσδιορισμός της ζημίας – Εναλλακτική αποτελεσματική λύση»

1. Περιβάλλον – Διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας – Οδηγία 92/43 – Αυστηρή προστασία των ζωικών ειδών που αναφέρονται στο στοιχείο αʹ του παραρτήματος IV – Αυστηρή προστασία του canis lupus – Εξαίρεση των πληθυσμών λύκων που διαβιούν στο έδαφος ορισμένων κρατών μελών που απαριθμούνται στο εν λόγω παράρτημα – Πληθυσμός λύκων που βρίσκεται στην Αυστρία και δεν εμπίπτει στην εξαίρεση αυτή – Κύρος υπό το πρίσμα της αρχής της ισότητας μεταξύ των κρατών μελών

   (Άρθρο 4 § 2 ΣΕΕ· οδηγία 92/43 του Συμβουλίου, άρθρα 12 § 1, και παράρτημα IV)

   (βλ. σκέψεις 32-39, 42-46, διατακτ. 1)

2. Προδικαστικά ερωτήματα – Εκτίμηση του κύρους – Αίτημα περί διαπιστώσεως της παραλείψεως θεσμικού οργάνου της Ένωσης – Απαράδεκτο

   (Άρθρα 265 και 267 ΣΛΕΕ)

   (βλ. σκέψη 41)

3. Περιβάλλον – Διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας – Οδηγία 92/43 – Αυστηρή προστασία των ζωικών ειδών που αναφέρονται στο στοιχείο αʹ του παραρτήματος IV – Παρεκκλίσεις – Προϋποθέσεις – Διατήρηση, σε ικανοποιητική κατάσταση διατηρήσεως, των πληθυσμών των συγκεκριμένων ειδών – Εκτίμηση της καταστάσεως διατηρήσεως των πληθυσμών του συγκεκριμένου είδους – Συνεκτίμηση του τοπικού και εθνικού και, κατά περίπτωση, του διασυνοριακού επιπέδου

   (Άρθρο 191 § 2 ΣΛΕΕ· οδηγία 92/43 του Συμβουλίου, άρθρα 1, στοιχείο θʹ, 12 έως 14, 15, στοιχεία αʹ και βʹ, και 16 § 1)

   (βλ. σκέψεις 49-66, διατακτ. 2)

4. Περιβάλλον – Διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας – Οδηγία 92/43 – Αυστηρή προστασία των ζωικών ειδών που αναφέρονται στο στοιχείο αʹ του παραρτήματος IV – Παρεκκλίσεις – Πρόληψη σοβαρών ζημιών, ιδίως των καλλιεργειών, της κτηνοτροφίας, των δασών, των πληθυσμών ιχθύων και των υδάτων καθώς και ιδιοκτησιών άλλης μορφής – Έννοια των σοβαρών ζημιών – Μελλοντικές έμμεσες ζημίες που δεν οφείλονται στο δείγμα του ζωικού είδους το οποίο αφορά η παρέκκλιση – Δεν εμπίπτουν

   (Οδηγία 92/43 του Συμβουλίου, άρθρα 12 και 16 § 1, στοιχείο βʹ, και παράρτημα IV, στοιχείο αʹ)

   (βλ. σκέψεις 69-75, διατακτ. 3)

5. Περιβάλλον – Διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας – Οδηγία 92/43 – Αυστηρή προστασία των ζωικών ειδών που αναφέρονται στο στοιχείο α) του παραρτήματος IV – Παρεκκλίσεις – Προϋποθέσεις – Έλλειψη άλλης αποτελεσματικής λύσεως – Εκτίμηση από τις αρμόδιες εθνικές αρχές – Συνεκτίμηση των οικονομικών συνεπειών της πιθανής λύσεως – Όρια – Στάθμιση με τον γενικό σκοπό της διατηρήσεως ή της αποκαταστάσεως, σε ικανοποιητική κατάσταση διατηρήσεως, του οικείου ζωικού είδους

   (Οδηγία 92/43 του Συμβουλίου, άρθρα 2 § 3, 12 και 16 § 1)

   (βλ. σκέψεις 78-86, διατακτ. 4)

Σύνοψη

Επιληφθέν αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως την οποία υπέβαλε το Landesverwaltungsgericht Tirol (περιφερειακό διοικητικό πρωτοδικείο του Τιρόλου, Αυστρία), το Δικαστήριο, αφενός, επιβεβαιώνει το κύρος του άρθρου 12 και του παραρτήματος IV της οδηγίας περί οικοτόπων ( 1 ), τα οποία καθιερώνουν καθεστώς αυστηρής προστασίας ορισμένων ζωικών ειδών, και, αφετέρου, διευκρινίζει τις προϋποθέσεις εφαρμογής του καθεστώτος παρεκκλίσεως από την προστασία αυτή, όπως αυτό προβλέπεται στο άρθρο 16 της ίδιας οδηγίας.

Το 2022 δείγμα άγριου ζώου ανήκοντος στο είδος canis lupus (λύκος) διαπιστώθηκε ότι είχε θανατώσει πολλά πρόβατα στο ομόσπονδο κράτος του Τιρόλου. Η Tiroler Landesregierung (κυβέρνηση του ομόσπονδου κράτους του Τιρόλου, Αυστρία), εκτιμώντας ότι ο λύκος αυτός αποτελούσε άμεσο κίνδυνο για τα ζώα βοσκής και τις γεωργικές καλλιέργειες, επέτρεψε τη συλλογή του εν λόγω λύκου, εξαιρώντας τον από την αυστηρή προστασία της οποίας απολαύει το εν λόγω ζωικό είδος δυνάμει του άρθρου 12 και του παραρτήματος IV της οδηγίας περί οικοτόπων.

Στο πλαίσιο αυτό, διάφορες οργανώσεις προστασίας των ζώων και του περιβάλλοντος άσκησαν προσφυγή ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, υποστηρίζοντας ότι η απόφαση περί συλλογής δεν πληρούσε τις προϋποθέσεις για τη χορήγηση παρεκκλίσεως που προβλέπει το άρθρο 16 της οδηγίας αυτής.

Εκτιμώντας ότι ο πληθυσμός λύκων στην Αυστρία έχει εξελιχθεί από την έναρξη ισχύος της οδηγίας περί οικοτόπων, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται, αφενός, ως προς το κύρος του άρθρου 12, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής, σε συνδυασμό με το παράρτημά της IV, υπό το πρίσμα της αρχής της ισότητας μεταξύ των κρατών μελών, στο μέτρο που το παράρτημα αυτό εξαιρεί ορισμένους πληθυσμούς λύκων που διαβιούν στο έδαφος άλλων κρατών μελών από το καθεστώς αυστηρής προστασίας που καθιερώνει το άρθρο 12 της οδηγίας, αλλά δεν εξαιρεί τον πληθυσμό των λύκων στην Αυστρία. Αφετέρου, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται επίσης ως προς τις προϋποθέσεις για τη χορήγηση παρεκκλίσεως από την αυστηρή αυτή προστασία δυνάμει του άρθρου 16 της ίδιας οδηγίας.

Εκτίμηση του Δικαστηρίου

Κατά πρώτον, το Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι το κύρος πράξεως της Ένωσης πρέπει να εκτιμάται σε σχέση με τα στοιχεία που έχει στη διάθεσή του ο νομοθέτης της Ένωσης κατά τον χρόνο θεσπίσεως της επίμαχης ρυθμίσεως. Εν προκειμένω, κατά την προσχώρησή της στην Ένωση την 1η Ιανουαρίου 1995, η Δημοκρατία της Αυστρίας δεν διατύπωσε καμία επιφύλαξη όσον αφορά την εγγραφή στο παράρτημα IV της οδηγίας περί οικοτόπων του πληθυσμού των λύκων που διαβιούν στο έδαφός της ούτε προσκόμισε οποιοδήποτε στοιχείο ικανό να αποδείξει ότι βρισκόταν σε κατάσταση συγκρίσιμη με εκείνη των άλλων κρατών μελών των οποίων ο πληθυσμός των λύκων, κατά την ίδια ημερομηνία, εξαιρείτο του καθεστώτος αυστηρής προστασίας.

Προσέτι, η ευνοϊκή εξέλιξη του πληθυσμού των λύκων στο αυστριακό έδαφος μετά την προσχώρησή της στην Ένωση ανταποκρίνεται ακριβώς σε έναν από τους σκοπούς που επιδιώκει η οδηγία περί οικοτόπων και μπορεί να ληφθεί υπόψη για την προσαρμογή του εν λόγω περίπλοκου και εξελισσόμενου τεχνικού πλαισίου. Συναφώς, μολονότι η οδηγία περί οικοτόπων επιτρέπει την προσαρμογή του παραρτήματος IV αυτής στην τεχνική και επιστημονική πρόοδο ( 2 ) και ακόμη και αν υποτεθεί ότι ο νομοθέτης της Ένωσης ήταν υποχρεωμένος να ενεργήσει προς την κατεύθυνση αυτή προκειμένου να εξαιρέσει τον πληθυσμό των λύκων στην Αυστρία από το καθεστώς αυστηρής προστασίας, ενδεχόμενη παράλειψη του εν λόγω νομοθέτη δεν συνιστά, στο πλαίσιο του μηχανισμού της προδικαστικής παραπομπής, λόγο ακυρότητας του άρθρου 12, σε συνδυασμό με το παράρτημά της IV, της οδηγίας.

Εν πάση περιπτώσει, ο λύκος προστατεύεται αυστηρώς δυνάμει της Συμβάσεως της Βέρνης για τη διατήρηση της άγριας ζωής και του φυσικού περιβάλλοντος της Ευρώπης ( 3 ), στην οποία η Ένωση είναι συμβαλλόμενο μέρος και η οποία τη δεσμεύει δυνάμει του διεθνούς δικαίου. Εξάλλου, στο μέτρο που η οδηγία περί οικοτόπων αποσκοπεί στη διασφάλιση της αποκαταστάσεως και της διατηρήσεως των φυσικών οικοτόπων και των ειδών άγριας πανίδας και χλωρίδας σε ικανοποιητική κατάσταση διατηρήσεως, η προστασία που προβλέπει το άρθρο 12 της οδηγίας εφαρμόζεται ακόμη και στα είδη που έχουν επιτύχει μια τέτοια κατάσταση διατηρήσεως, δεδομένου ότι αυτά πρέπει να προστατεύονται από κάθε επιδείνωση της κατάστασης αυτής.

Υπό το πρίσμα των εκτιμήσεων αυτών, το Δικαστήριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι δεν υπάρχουν στοιχεία ικανά να πλήξουν το κύρος του άρθρου 12, παράγραφος 1, της οδηγίας περί οικοτόπων, σε συνδυασμό με το παράρτημά της IV.

Κατά δεύτερον, όσον αφορά τις προϋποθέσεις για τη χορήγηση παρεκκλίσεως από το καθεστώς αυστηρής προστασίας το οποίο θεσπίζει η οδηγία περί οικοτόπων, το Δικαστήριο υπενθυμίζει, κατ’ αρχάς, ότι το άρθρο 16, παράγραφος 1, της οδηγίας επιτρέπει στα κράτη μέλη να παρεκκλίνουν από τις προϋποθέσεις αυτές υπό τον όρο ότι η παρέκκλιση δεν παραβλάπτει τη διατήρηση, σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης, των πληθυσμών των οικείων ειδών στην περιοχή της φυσικής τους κατανομής.

Συναφώς, εναπόκειται στην αρμόδια εθνική αρχή να καθορίσει, σε πρώτο στάδιο, την κατάσταση διατηρήσεως των πληθυσμών των οικείων ειδών και, σε δεύτερο στάδιο, τις επιπτώσεις που μπορεί να έχει επ’ αυτής η ως άνω παρέκκλιση. Η αξιολόγηση στο πλαίσιο των δύο αυτών σταδίων πρέπει να πραγματοποιείται, κατά πρώτο και κύριο λόγο, σε τοπικό και εθνικό επίπεδο, όπου οι συνέπειες της παρεκκλίσεως θα γίνονται κατά κανόνα πιο άμεσα αισθητές. Μόνον όταν η κατάσταση διατηρήσεως του οικείου ζωικού είδους αποδεικνύεται ικανοποιητική σε τοπικό και εθνικό επίπεδο μπορεί, σε δεύτερο στάδιο, να υπάρξει αξιολόγηση σε διασυνοριακό επίπεδο, αν τα διαθέσιμα στοιχεία το επιτρέπουν.

Εν συνεχεία, το άρθρο 16 της οδηγίας περί οικοτόπων επιτρέπει στα κράτη μέλη να παρεκκλίνουν από το καθεστώς αυστηρής προστασίας χάριν της προλήψεως σοβαρών ζημιών, ιδίως στις καλλιέργειες, στην κτηνοτροφία, στα δάση, στους πληθυσμούς ιχθύων, στα ύδατα, και σε άλλες μορφές ιδιοκτησίας Πάντως, η διάταξη αυτή δεν απαιτεί μεν την επέλευση σοβαρών ζημιών πριν από τη λήψη των μέτρων παρεκκλίσεως, πλην όμως οι ζημίες αυτές δεν μπορούν να είναι αμιγώς υποθετικές και πρέπει να μπορούν, τουλάχιστον σε μεγάλο βαθμό, να καταλογισθούν στο ζωικό είδος το οποίο αφορά η παρέκκλιση. Επομένως, λαμβανομένης υπόψη της αιτιώδους συνάφειας η οποία πρέπει να υφίσταται μεταξύ, αφενός, της χορηγήσεως παρεκκλίσεως και, αφετέρου, της προκληθείσας από αυτό το ζωικό είδος ζημίας, η έννοια των «σοβαρών ζημιών» κατά την εν λόγω διάταξη δεν καλύπτει τις μελλοντικές έμμεσες ζημίες οι οποίες δεν μπορούν να καταλογισθούν στο δείγμα του οικείου ζωικού είδους.

Τέλος, τυχόν παρέκκλιση βάσει του άρθρου 16 της οδηγίας περί οικοτόπων προϋποθέτει ότι δεν υφίσταται άλλη αποτελεσματική λύση που να καθιστά δυνατή την επίτευξη των σκοπών οι οποίοι προβάλλονται προς στήριξη της παρεκκλίσεως. Η προϋπόθεση αυτή, η οποία συνιστά ειδική έκφανση της αρχής της αναλογικότητας, απαιτεί, επομένως, στάθμιση του συνόλου των εμπλεκομένων συμφερόντων και των κριτηρίων που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη, όπως είναι τα σχετικά οικολογικά, οικονομικά και κοινωνικά πλεονεκτήματα και μειονεκτήματα. Προς τούτο, οι αρμόδιες εθνικές αρχές πρέπει να εξετάζουν τη δυνατότητα προσφυγής σε μη θανατηφόρα προληπτικά μέσα, τα οποία συνίστανται, μεταξύ άλλων, στην εφαρμογή προληπτικών μέτρων των επιθέσεων σε ποίμνια, καθώς και στη λήψη μέτρων για την προσαρμογή, όπου αυτό είναι εφικτό, των ανθρώπινων πρακτικών που προκαλούν συγκρούσεις, προκειμένου να αναπτυχθεί μια νοοτροπία συνυπάρξεως μεταξύ του πληθυσμού των λύκων, των ποιμνίων και των κτηνοτρόφων.

Στο πλαίσιο του προσδιορισμού άλλης αποτελεσματικής λύσεως, οι αρχές αυτές οφείλουν να εκτιμούν, βάσει των βέλτιστων διαθέσιμων επιστημονικών και τεχνικών γνώσεων, τις λοιπές πιθανές λύσεις, λαμβάνοντας υπόψη, μεταξύ άλλων, τις οικονομικές επιπτώσεις τους, χωρίς αυτές να έχουν καθοριστικό χαρακτήρα, και σταθμίζοντάς τες με τον γενικό σκοπό της διατηρήσεως ή της αποκαταστάσεως, σε ικανοποιητική κατάσταση διατηρήσεως, του οικείου ζωικού είδους.

( 1 ) Οδηγία 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1992, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας (ΕΕ 1992, L 206, σ. 7) (στο εξής: οδηγία περί οικοτόπων).

( 2 ) Άρθρο 19 της οδηγίας περί φυσικών οικοτόπων.

( 3 ) Σύμβαση για τη διατήρηση της άγριας ζωής και του φυσικού περιβάλλοντος της Ευρώπης η οποία υπεγράφη στη Βέρνη στις 19 Σεπτεμβρίου 1979 (ΕΕ 1982, L 38, σ. 3).