Υπόθεση C-718/19

Ordre des barreaux francophones et germanophone κ.λπ.

κατά

Conseil des ministres

[αίτηση του Cour constitutionnelle (Συνταγματικού Δικαστηρίου, Βέλγιο)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]

Απόφαση του Δικαστηρίου (τμήμα μείζονος συνθέσεως) της 22ας Ιουνίου 2021

«Προδικαστική παραπομπή – Ιθαγένεια της Ένωσης – Άρθρα 20 και 21 ΣΛΕΕ – Οδηγία 2004/38/ΕΚ – Δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών – Απόφαση περί άρσεως του δικαιώματος διαμονής του ενδιαφερομένου για λόγους δημόσιας τάξης – Προληπτικά μέτρα για την αποφυγή παντός κινδύνου διαφυγής κατά την προθεσμία που τάχθηκε στον ενδιαφερόμενο προκειμένου να εγκαταλείψει το έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής – Εθνικές διατάξεις παρεμφερείς με εκείνες που εφαρμόζονται στους υπηκόους τρίτων χωρών βάσει του άρθρου 7, παράγραφος 3, της οδηγίας 2008/115/ΕΚ – Ανώτατο χρονικό διάστημα κράτησης ενόψει απομάκρυνσης – Εθνική διάταξη πανομοιότυπη με εκείνη που εφαρμόζεται στους υπηκόους τρίτων χωρών»

1. Ιθαγένεια της Ένωσης – Δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και ελεύθερης διαμονής εντός των κρατών μελών – Οδηγία 2004/38 – Περιορισμός του δικαιώματος εισόδου και του δικαιώματος διαμονής για λόγους δημόσιας τάξης ή δημόσιας ασφάλειας – Απόφαση απομάκρυνσης – Εθνικές διατάξεις εφαρμοστέες στο πλαίσιο εκτέλεσης της απόφασης αυτής – Εφαρμογή πανομοιότυπων ή παρεμφερών διατάξεων με εκείνες που εφαρμόζονται στους υπηκόους τρίτων χωρών και αποσκοπούν στη μεταφορά της οδηγίας 2008/115 στο εθνικό δίκαιο – Επιτρέπεται – Προϋπόθεση

   (Άρθρα 20 και 21 ΣΛΕΕ· οδηγίες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου 2004/38 και 2008/115)

   (βλ. σκέψη 39)

2. Ιθαγένεια της Ένωσης – Δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και ελεύθερης διαμονής εντός των κρατών μελών – Οδηγία 2004/38 – Περιορισμός του δικαιώματος εισόδου και του δικαιώματος διαμονής για λόγους δημόσιας τάξης ή δημόσιας ασφάλειας – Απόφαση απομάκρυνσης – Εθνικές διατάξεις που αποσκοπούν στην αποφυγή του κινδύνου διαφυγής κατά τη διάρκεια της προθεσμίας που τάσσεται για την εγκατάλειψη του εδάφους του κράτους μέλους υποδοχής – Εφαρμογή πανομοιότυπων ή παρεμφερών διατάξεων με εκείνες που εφαρμόζονται στους υπηκόους τρίτων χωρών και αποσκοπούν στη μεταφορά της οδηγίας 2008/115 στο εθνικό δίκαιο – Επιτρέπεται – Προϋποθέσεις

   (Άρθρα 20 και 21 ΣΛΕΕ· οδηγίες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου 2004/38, άρθρο 27, και 2008/115, άρθρο 7 § 3)

   (βλ. σκέψεις 48-53, 57, 73 και διατακτ.)

3. Ιθαγένεια της Ένωσης – Δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και ελεύθερης διαμονής εντός των κρατών μελών – Οδηγία 2004/38 – Περιορισμός του δικαιώματος εισόδου και του δικαιώματος διαμονής για λόγους δημόσιας τάξης ή δημόσιας ασφάλειας – Απόφαση απομάκρυνσης – Μέτρο κράτησης για ανώτατο χρονικό διάστημα οκτώ μηνών που επιβάλλεται μετά την παρέλευση της ταχθείσας προθεσμίας σε περίπτωση μη τήρησης της απόφασης αυτής – Εφαρμογή πανομοιότυπων ή παρεμφερών διατάξεων με εκείνες που εφαρμόζονται στους υπηκόους τρίτων χωρών και αποσκοπούν στη μεταφορά της οδηγίας 2008/115 στο εθνικό δίκαιο – Δεν επιτρέπεται – Τήρηση της αρχής της αναλογικότητας – Δεν συντρέχει

   (Άρθρα 20 και 21 ΣΛΕΕ· οδηγίες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου 2004/38 και 2008/115, άρθρο 6 § 1)

   (βλ. σκέψεις 60, 64-69, 72, 73 και διατακτ.)

Σύνοψη

Τα μέτρα για την εκτέλεση απόφασης απομάκρυνσης πολίτη της Ένωσης και μελών της οικογένειάς του για λόγους δημόσιας τάξης ή δημόσιας ασφάλειας συνιστούν περιορισμούς του δικαιώματος κυκλοφορίας και διαμονής, οι οποίοι μπορούν να δικαιολογηθούν όταν βασίζονται αποκλειστικά στην προσωπική συμπεριφορά του ενδιαφερομένου και τηρούν την αρχή της αναλογικότητας

Λαμβανομένων υπόψη των μηχανισμών συνεργασίας τους οποίους διαθέτουν τα κράτη μέλη, το ανώτατο χρονικό διάστημα κράτησης οκτώ μηνών που προβλέπει το βελγικό δίκαιο βαίνει πάντως πέραν αυτού που είναι αναγκαίο για τη διασφάλιση αποτελεσματικής πολιτικής απομάκρυνσης

Το Cour constitutionnelle (Συνταγματικό Δικαστήριο, Βέλγιο) επιλήφθηκε δύο προσφυγών με αίτημα την ακύρωση του νόμου της 24ης Φεβρουαρίου 2017 για την τροποποίηση του νόμου της 15ης Δεκεμβρίου 1980 σχετικά με την είσοδο των αλλοδαπών στην εθνική επικράτεια, τη διαμονή, την εγκατάσταση και την απομάκρυνσή τους, με σκοπό την ενίσχυση της προστασίας της δημόσιας τάξης και της εθνικής ασφάλειας ( 1 ), εκ των οποίων η πρώτη ασκήθηκε από την Ordre des barreaux francophones et germanophone και η δεύτερη από τέσσερις μη κερδοσκοπικές ενώσεις οι οποίες δραστηριοποιούνται στους τομείς της προάσπισης των δικαιωμάτων των μεταναστών και της προστασίας των ανθρώπινων δικαιωμάτων.

Η εθνική αυτή ρύθμιση προβλέπει, αφενός, τη δυνατότητα επιβολής στους πολίτες της Ένωσης και στα μέλη των οικογενειών τους, κατά τη διάρκεια της προθεσμίας που τους τάσσεται προκειμένου να εγκαταλείψουν το βελγικό έδαφος κατόπιν απόφασης απομάκρυνσης που έχει εκδοθεί εις βάρος τους για λόγους δημόσιας τάξης ή κατά την παράταση της προθεσμίας αυτής, προληπτικών μέτρων προς αποφυγή παντός κινδύνου διαφυγής, όπως ο κατ’ οίκον περιορισμός. Αφετέρου, επιτρέπει την κράτηση, για ανώτατο χρονικό διάστημα οκτώ μηνών, των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους που δεν συμμορφώθηκαν με απόφαση απομάκρυνσης, προς διασφάλιση της εκτέλεσης της εν λόγω απόφασης. Οι διατάξεις αυτές είναι παρεμφερείς ή πανομοιότυπες με εκείνες που εφαρμόζονται στους παρανόμως διαμένοντες υπηκόους τρίτων χωρών και αποσκοπούν στη μεταφορά της οδηγίας περί επιστροφής ( 2 ) στο βελγικό δίκαιο.

Υπό τις συνθήκες αυτές, το αιτούν δικαστήριο ζητεί από το Δικαστήριο να διευκρινιστεί κατά πόσον η ως άνω βελγική ρύθμιση συνάδει με την ελευθερία κυκλοφορίας την οποία διασφαλίζουν στους πολίτες της Ένωσης και στα μέλη των οικογενειών τους τα άρθρα 20 και 21 ΣΛΕΕ, καθώς και η οδηγία περί διαμονής ( 3 ).

Εκτίμηση του Δικαστηρίου

Το τμήμα μείζονος συνθέσεως του Δικαστηρίου διαπιστώνει προκαταρκτικώς ότι, ελλείψει ρύθμισης του δικαίου της Ένωσης για την εκτέλεση απόφασης απομάκρυνσης πολιτών της Ένωσης και μελών των οικογενειών τους, δεν αντιβαίνει στο δίκαιο της Ένωσης αυτό καθεαυτό το γεγονός ότι το κράτος μέλος υποδοχής προβλέπει κανόνες στο πλαίσιο της ως άνω εκτέλεσης εμπνεόμενο από τους κανόνες που εφαρμόζονται για την επιστροφή υπηκόων τρίτων χωρών. Εντούτοις, οι κανόνες αυτοί πρέπει να συνάδουν προς το δίκαιο της Ένωσης ιδίως σε θέματα ελευθερίας κυκλοφορίας και διαμονής των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους. Στη συνέχεια, το Δικαστήριο εξετάζει αν οι εν λόγω κανόνες συνιστούν περιορισμούς της ελευθερίας αυτής και, σε καταφατική περίπτωση, αν δικαιολογούνται.

Στο πλαίσιο αυτό, το Δικαστήριο κρίνει, πρώτον, ότι οι επίμαχες εθνικές διατάξεις, καθόσον περιορίζουν τις μετακινήσεις του ενδιαφερομένου, συνιστούν περιορισμούς της ελευθερίας κυκλοφορίας και διαμονής.

Δεύτερον, όσον αφορά την ύπαρξη δικαιολογητικών λόγων για τους ως άνω περιορισμούς, το Δικαστήριο υπενθυμίζει κατ’ αρχάς ότι τα επίμαχα μέτρα αποσκοπούν στην εκτέλεση αποφάσεων απομάκρυνσης που έχουν εκδοθεί για λόγους δημόσιας τάξης ή δημόσιας ασφάλειας και, επομένως, πρέπει να εκτιμηθούν υπό το πρίσμα των απαιτήσεων του άρθρου 27 της οδηγίας περί διαμονής ( 4 ).

Αφενός, όσον αφορά τα προληπτικά μέτρα προς αποφυγή του κινδύνου διαφυγής, το Δικαστήριο κρίνει ότι τα άρθρα 20 και 21 ΣΛΕΕ καθώς και η οδηγία περί διαμονής δεν αντιτίθενται στην εφαρμογή στους πολίτες της Ένωσης και στα μέλη των οικογενειών τους, κατά τη διάρκεια της προθεσμίας που τους τάσσεται για να εγκαταλείψουν το έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής κατόπιν της έκδοσης απόφασης απομάκρυνσης, διατάξεων παρεμφερών με εκείνες οι οποίες, όσον αφορά τους υπηκόους τρίτων χωρών, αποσκοπούν στη μεταφορά της οδηγίας περί επιστροφής ( 5 ) στο εθνικό δίκαιο, υπό την προϋπόθεση ότι οι πρώτες διατάξεις τηρούν τις γενικές αρχές που αφορούν τον περιορισμό του δικαιώματος εισόδου και του δικαιώματος διαμονής για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας που προβλέπει η οδηγία περί διαμονής ( 6 ) και δεν είναι λιγότερο ευνοϊκές από τις δεύτερες.

Πράγματι, τέτοια προληπτικά μέτρα συμβάλλουν κατ’ ανάγκην στην προστασία της δημόσιας τάξης, στο μέτρο που αποσκοπούν στο να διασφαλίσουν ότι ένα πρόσωπο που θεωρείται ότι συνιστά απειλή για τη δημόσια τάξη του κράτους μέλους υποδοχής θα απομακρυνθεί από την επικράτειά του. Επομένως, πρέπει να θεωρηθεί ότι τα εν λόγω μέτρα περιορίζουν την ελευθερία κυκλοφορίας και διαμονής του προσώπου αυτού «για λόγους δημόσιας τάξης» κατά την οδηγία περί διαμονής ( 7 ), οπότε μπορούν, καταρχήν, να θεωρηθούν δικαιολογημένα βάσει της οδηγίας αυτής.

Εξάλλου, τα μέτρα αυτά δεν μπορούν να θεωρηθούν ως αντίθετα προς την οδηγία περί διαμονής για τον λόγο και μόνον ότι είναι παρεμφερή με εκείνα τα οποία αποσκοπούν στη μεταφορά της οδηγίας περί επιστροφής στο εθνικό δίκαιο. Τούτου δοθέντος, το Δικαστήριο υπογραμμίζει ότι τα πρόσωπα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας περί διαμονής απολαύουν καθεστώτος και δικαιωμάτων διαφορετικής φύσης από τα πρόσωπα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας περί επιστροφής. Συνεπώς, λαμβανομένου υπόψη του θεμελιώδους καθεστώτος του οποίου απολαύουν οι πολίτες της Ένωσης, τα μέτρα που μπορούν να τους επιβληθούν προς αποφυγή του κινδύνου διαφυγής δεν μπορεί να είναι λιγότερο ευνοϊκά από τα μέτρα που προβλέπει το εθνικό δίκαιο προς αποφυγή του κινδύνου αυτού κατά τη διάρκεια της προθεσμίας οικειοθελούς αναχώρησης, δεδομένου ότι οι υπήκοοι τρίτων χωρών αποτελούν αντικείμενο διαδικασίας επιστροφής για λόγους δημόσιας τάξης.

Αφετέρου, όσον αφορά την κράτηση ενόψει απομάκρυνσης, το Δικαστήριο κρίνει ότι τα άρθρα 20 και 21 ΣΛΕΕ καθώς και η οδηγία περί διαμονής αντιτίθενται σε εθνική ρύθμιση η οποία εφαρμόζει στους πολίτες της Ένωσης και στα μέλη των οικογενειών τους, οι οποίοι, μετά την παρέλευση της ταχθείσας προθεσμίας ή της παράτασης της προθεσμίας αυτής, δεν συμμορφώθηκαν προς απόφαση απομάκρυνσης που έχει εκδοθεί εις βάρος τους για λόγους δημόσιας τάξης ή δημόσιας ασφάλειας, μέτρο κράτησης ανώτατης διάρκειας οκτώ μηνών, δεδομένου ότι η διάρκεια αυτή είναι η ίδια με εκείνη που εφαρμόζεται, στο εθνικό δίκαιο, στους υπηκόους τρίτων χωρών οι οποίοι δεν συμμορφώθηκαν με απόφαση επιστροφής που έχει εκδοθεί για τους ίδιους λόγους, βάσει της οδηγίας περί επιστροφής ( 8 ).

Συναφώς, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι η διάρκεια της κράτησης που προβλέπει η επίμαχη εθνική διάταξη, η οποία είναι η ίδια με αυτήν που εφαρμόζεται για την απομάκρυνση υπηκόων τρίτων χωρών, πρέπει να είναι ανάλογη προς τον επιδιωκόμενο σκοπό, ο οποίος συνίσταται στη διασφάλιση αποτελεσματικής πολιτικής απομάκρυνσης των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους. Όσον αφορά όμως συγκεκριμένα τη διάρκεια της διαδικασίας απομάκρυνσης, οι πολίτες της Ένωσης και τα μέλη των οικογενειών τους δεν βρίσκονται σε συγκρίσιμη κατάσταση με τους υπηκόους τρίτων χωρών, οπότε δεν δικαιολογείται η ίδια αντιμετώπιση όλων αυτών των προσώπων όσον αφορά το ανώτατο χρονικό διάστημα κράτησης.

Ειδικότερα, τα κράτη μέλη διαθέτουν μηχανισμούς συνεργασίας και διευκολύνσεων στο πλαίσιο απομάκρυνσης πολιτών της Ένωσης ή μελών των οικογενειών τους προς άλλο κράτος μέλος τους οποίους δεν διαθέτουν κατ’ ανάγκην στο πλαίσιο απομάκρυνσης υπηκόου τρίτης χώρας προς τρίτη χώρα. Πράγματι, δεδομένου ότι οι σχέσεις μεταξύ των κρατών μελών στηρίζονται στην υποχρέωση ειλικρινούς συνεργασίας και στην αρχή της αμοιβαίας εμπιστοσύνης, δεν πρέπει να συνεπάγονται δυσχέρειες της ίδιας φύσης με εκείνες που μπορεί να ανακύψουν στην περίπτωση της συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών και των τρίτων χωρών. Εξάλλου, οι πρακτικές δυσχέρειες σχετικά με την οργάνωση της διαδικασίας επιστροφής δεν πρέπει κατά κανόνα να είναι οι ίδιες για τις δύο αυτές κατηγορίες προσώπων. Τέλος, η επιστροφή πολίτη της Ένωσης στο έδαφος του κράτους μέλους καταγωγής του έχει διευκολυνθεί από την οδηγία περί διαμονής ( 9 ).

Συνεπώς, κατά την κρίση του Δικαστηρίου, ανώτατο χρονικό διάστημα κράτησης οκτώ μηνών ενόψει απομάκρυνσης για τους πολίτες της Ένωσης και τα μέλη των οικογενειών τους βαίνει πέραν αυτού που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού.

( 1 ) Moniteur belge της 19ης Απριλίου 2017, σ. 51890.

( 2 ) Οδηγία 2008/115/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2008, σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών (ΕΕ 2008, L 348, σ. 98, στο εξής: οδηγία περί επιστροφής).

( 3 ) Οδηγία 2004/38/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1612/68 και την κατάργηση των οδηγιών 64/221/ΕΟΚ, 68/360/ΕΟΚ, 72/194/ΕΟΚ, 73/148/ΕΟΚ, 75/34/ΕΟΚ, 75/35/ΕΟΚ, 90/364/ΕΟΚ, 90/365/ΕΟΚ και 93/96/ΕΟΚ (ΕΕ 2004, L 158, σ. 77, καθώς και διορθωτικά ΕΕ 2004, L 229, σ. 35, και ΕΕ 2005, L 197, σ. 34, στο εξής: οδηγία περί διαμονής).

( 4 ) Σύμφωνα με την παράγραφο 2 του άρθρου αυτού, τα περιοριστικά μέτρα για λόγους δημόσιας τάξης ή δημόσιας ασφάλειας πρέπει να τηρούν την αρχή της αναλογικότητας και να θεμελιώνονται αποκλειστικά στην προσωπική συμπεριφορά του ενδιαφερομένου.

( 5 ) Άρθρο 7, παράγραφος 3, της οδηγίας περί επιστροφής. Κατά τη διάταξη αυτή, «[ο]ρισμένες υποχρεώσεις που στοχεύουν στην αποφυγή κινδύνου διαφυγής, όπως η τακτική εμφάνιση ενώπιον των αρχών, η κατάθεση κατάλληλης οικονομικής εγγύησης, η κατάθεση εγγράφων ή η υποχρέωση παραμονής σε ορισμένο μέρος, μπορούν να επιβάλλονται για όλη τη διάρκεια του χρονικού διαστήματος που προβλέπεται για την οικειοθελή αναχώρηση».

( 6 ) Άρθρο 27 της οδηγίας περί διαμονής.

( 7 ) Άρθρο 27, παράγραφος 1, της οδηγίας περί διαμονής.

( 8 ) Άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας περί επιστροφής.

( 9 ) Πράγματι, δυνάμει του άρθρου 27, παράγραφος 4, το κράτος μέλος που εξέδωσε το διαβατήριο ή το δελτίο ταυτότητας επιτρέπει στον κάτοχο του εγγράφου ο οποίος έχει απελαθεί από άλλο κράτος μέλος να εισέλθει εκ νέου στο έδαφός του χωρίς διατυπώσεις.