Υπόθεση C-531/06

Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων

κατά

Ιταλικής Δημοκρατίας

«Παράβαση κράτους μέλους — Ελευθερία εγκαταστάσεως — Ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων — Άρθρα 43 ΕΚ και 56 ΕΚ — Δημόσια υγεία — Φαρμακεία — Διατάξεις κατά τις οποίες μόνον πρόσωπα που έχουν την ιδιότητα του φαρμακοποιού δύνανται να εκμεταλλεύονται φαρμακείο — Δικαιολόγηση — Ασφαλής και με ποιοτικά εχέγγυα εφοδιασμός του κοινού σε φάρμακα — Επαγγελματική ανεξαρτησία των φαρμακοποιών — Επιχειρήσεις διανομής φαρμάκων — Δημοτικά φαρμακεία»

Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Y. Bot της 16ης Δεκεμβρίου 2008   I ‐ 4108

Απόφαση του Δικαστηρίου (τμήμα μείζονος συνθέσεως) της 19ης Μαΐου 2009   I ‐ 4138

Περίληψη της αποφάσεως

1. Προσφυγή λόγω παραβάσεως – Δικαίωμα της Επιτροπής προς άσκηση προσφυγής – Η άσκησή του δεν εξαρτάται από την ύπαρξη ειδικού εννόμου συμφέροντος – Άσκηση κατά διακριτική ευχέρεια

   (Άρθρο 226 ΕΚ)

2. Ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων – Ελευθερία εγκαταστάσεως – Ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων – Περιορισμοί

   (Άρθρα 43 ΕΚ και 56 ΕΚ)

3. Προσφυγή λόγω παραβάσεως – Εξέταση του βασίμου από το Δικαστήριο – Κατάσταση που πρέπει να λαμβάνεται υπόψη – Κατάσταση κατά την εκπνοή της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας

   (Άρθρο 226 ΕΚ)

4. Ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων – Ελευθερία εγκαταστάσεως – Ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων – Περιορισμοί

   (Άρθρα 43 ΕΚ και 56 ΕΚ)

1.  Στην Επιτροπή απόκειται, στο πλαίσιο της εκπλήρωσης της αποστολής που της ανατίθεται με το άρθρο 211 ΕΚ, να μεριμνά για την εφαρμογή των διατάξεων της Συνθήκης και να εξετάζει αν τα κράτη μέλη ενήργησαν σύμφωνα με τις διατάξεις αυτές. Αν η Επιτροπή φρονεί ότι ένα κράτος μέλος παρέβη τις διατάξεις αυτές, σε αυτή απόκειται να εκτιμήσει κατά πόσον είναι σκόπιμο να στραφεί κατά του κράτους αυτού, να προσδιορίσει τις διατάξεις που αυτό παραβιάζει και να επιλέξει το χρονικό σημείο κατά το οποίο θα κινήσει τη διαδικασία λόγω παραβάσεως κατά του κράτους αυτού, οι λόγοι δε που προσδιορίζουν την επιλογή αυτή δεν ασκούν επιρροή επί του παραδεκτού της προσφυγής. Λαμβανομένου υπόψη αυτού του περιθωρίου εκτίμησης, η Επιτροπή είναι ελεύθερη να ασκήσει προσφυγή λόγω παραβάσεως κατά ορισμένων μόνον κρατών μελών, τα οποία βρίσκονται σε παρόμοια κατάσταση από απόψεως τηρήσεως του κοινοτικού δικαίου. Δύναται, έτσι, ειδικότερα, να κινήσει διαδικασίες προσφυγής λόγω παραβάσεως κατά άλλων κρατών μελών σε μεταγενέστερο χρόνο, αναλόγως της εκβάσεως των πρώτων προσφυγών.

   (βλ. σκέψεις 23-24)

2.  Δεν παραβιάζει τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 43 ΕΚ και 56 ΕΚ κράτος μέλος το οποίο διατηρεί σε ισχύ νομοθετικές διατάξεις που επιτρέπουν την εκμετάλλευση ιδιωτικών φαρμακείων μόνο στα φυσικά πρόσωπα που έχουν πτυχίο φαρμακευτικής και στις εταιρίες των οποίων οι εταίροι είναι αποκλειστικά φαρμακοποιοί.

   Ασφαλώς, μια τέτοια εθνική ρύθμιση συνιστά περιορισμό κατά την έννοια των εν λόγω άρθρων, καθόσον, όσον αφορά το άρθρο 43 ΕΚ, στερεί από τους λοιπούς επιχειρηματίες τη δυνατότητα ασκήσεως της μη μισθωτής αυτής δραστηριότητας εντός του οικείου κράτους μέλους και, όσον αφορά το άρθρο 56 ΕΚ, εμποδίζει τους επενδυτές από άλλα κράτη μέλη, οι οποίοι δεν είναι φαρμακοποιοί, να αποκτήσουν μερίδια συμμετοχής σε εταιρίες αυτής της μορφής.

   Πάντως, ο περιορισμός αυτός δύναται να δικαιολογηθεί από την προστασία της δημόσιας υγείας και, ειδικότερα, από τον σκοπό που συνίσταται στην εγγύηση του ασφαλούς και με ποιοτικά εχέγγυα εφοδιασμού του πληθυσμού με φάρμακα.

   Συναφώς, οι θεραπευτικές ιδιότητες των φαρμάκων, οι οποίες διαφοροποιούν ουσιωδώς τα φάρμακα από τα λοιπά εμπορεύματα, έχουν ως αποτέλεσμα ότι, σε περίπτωση που τα φάρμακα λαμβάνονται χωρίς λόγο ή κατά τρόπο μη σύμφωνο με τις οδηγίες, ενδέχεται να προκαλέσουν σοβαρή βλάβη της υγείας, χωρίς ο ασθενής να είναι σε θέση να το αντιληφθεί κατά τη χορήγηση των φαρμάκων. Επιπλέον, η υπερβολική λήψη φαρμάκων ή η λήψη φαρμάκων κατά τρόπο μη σύμφωνο με τις οδηγίες συνεπάγεται σπατάλη οικονομικών πόρων, η οποία είναι ακόμη πιο επιζήμια αν ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι ο φαρμακευτικός τομέας συνεπάγεται σημαντικά έξοδα και πρέπει να ανταποκρίνεται σε αυξανόμενες ανάγκες, ενώ οι διαθέσιμοι για την υγειονομική περίθαλψη οικονομικοί πόροι είναι πεπερασμένοι, ασχέτως του τρόπου χρηματοδοτήσεως. Συνεπώς, μεταξύ των οικονομικών αυτών πόρων και των κερδών των δραστηριοποιούμενων στον φαρμακευτικό τομέα επιχειρήσεων υπάρχει άμεση σχέση, διότι το κόστος των χορηγούμενων φαρμάκων καλύπτεται, στα περισσότερα κράτη μέλη, από τους οικείους οργανισμούς ασφαλίσεως κατά των ασθενειών.

   Ενόψει των κινδύνων αυτών για τη δημόσια υγεία και τη δημοσιονομική ισορροπία των συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως, τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλλουν στα πρόσωπα στα οποία ανατίθεται η λιανική διανομή των φαρμάκων αυστηρές προϋποθέσεις όσον αφορά τον τρόπο διαθέσεώς τους στο εμπόριο και την επίτευξη κερδών. Ειδικότερα, τα κράτη μέλη μπορούν, κατ’ αρχήν, να αναθέτουν αποκλειστικά στους φαρμακοποιούς τη λιανική πώληση φαρμάκων, λόγω του ότι αυτοί πρέπει να παρέχουν ορισμένα εχέγγυα και λόγω του ότι πρέπει να είναι σε θέση να παρέχουν ορισμένες πληροφορίες στον καταναλωτή.

   Συναφώς, λαμβανομένης υπόψη της ελευθερίας που αναγνωρίζεται στα κράτη μέλη να αποφασίζουν για τον βαθμό προστασίας της δημόσιας υγείας, αυτά μπορούν να απαιτούν η διανομή των φαρμάκων να γίνεται από φαρμακοποιούς που απολαύουν πραγματικής επαγγελματικής ανεξαρτησίας. Τα κράτη μέλη μπορούν, επίσης, να λαμβάνουν μέτρα για την εξάλειψη ή τον περιορισμό του κινδύνου προσβολής της ανεξαρτησίας αυτής, στο μέτρο που μια τέτοια προσβολή θα μπορούσε να επηρεάσει το επίπεδο της ασφάλειας και της ποιότητας του εφοδιασμού του πληθυσμού με φάρμακα.

   Δεδομένου ότι σε αντίθεση προς τους φαρμακοποιούς, οι μη φαρμακοποιοί δεν έχουν, εξ ορισμού, κατάρτιση, εμπειρία και ευθύνη αντίστοιχη με εκείνη των φαρμακοποιών και, επομένως, δεν παρέχουν τα ίδια εχέγγυα με τους φαρμακοποιούς, τα κράτη μέλη, στο πλαίσιο του περιθωρίου εκτιμήσεως που διαθέτουν, μπορούν να θεωρήσουν ότι η εκμετάλλευση φαρμακείων από μη φαρμακοποιούς, σε αντίθεση προς την εκμετάλλευση φαρμακείων από φαρμακοποιούς, ενδέχεται να αντιπροσωπεύει έναν κίνδυνο για τη δημόσια υγεία και ειδικότερα για την ασφάλεια και την ποιότητα της λιανικής διανομής των φαρμάκων, δεδομένου ότι η επίτευξη κέρδους στο πλαίσιο αυτής της εκμεταλλεύσεως δεν αντισταθμίζεται από στοιχεία όπως η κατάρτιση, η επαγγελματική εμπειρία και η ευθύνη, τα οποία χαρακτηρίζουν τη δραστηριότητα των φαρμακοποιών.

   Καθόσον δεν αποδείχθηκε ότι κάποιο άλλο μέτρο λιγότερο περιοριστικό των ελευθεριών τις οποίες κατοχυρώνουν τα άρθρα 43 EΚ και 56 ΕΚ, πλην του κανόνα περί αποκλεισμού των μη φαρμακοποιών, είναι ικανό να διασφαλίσει κατά τρόπο εξίσου αποτελεσματικό το επίπεδο ασφάλειας και ποιότητας του εφοδιασμού του πληθυσμού με φάρμακα το οποίο απορρέει από την εφαρμογή του ως άνω κανόνα, η επίδικη στην κύρια δίκη εθνική ρύθμιση είναι κατάλληλη για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και δεν υπερβαίνει το αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού αυτού μέτρο.

   Ειδικότερα, ένα κράτος μέλος μπορεί να θεωρήσει ότι υφίσταται κίνδυνος παραβάσεως ή καταστρατηγήσεως, στην πράξη, των νομοθετικών διατάξεων που σκοπούν στη διασφάλιση της επαγγελματικής ανεξαρτησίας των φαρμακοποιών. Ομοίως, οι κίνδυνοι για την ασφάλεια και την ποιότητα του εφοδιασμού του πληθυσμού με φάρμακα δεν μπορούν να αποτραπούν, κατά τρόπο εξίσου αποτελεσματικό, με την επιβολή της υποχρεώσεως συνάψεως συμβάσεως ασφαλίσεως, διότι το μέσον αυτό δεν θα εμπόδιζε, κατ’ ανάγκη, τον οικείο φορέα εκμεταλλεύσεως να ασκεί επιρροή επί των μισθωτών φαρμακοποιών.

   (βλ. σκέψεις 44-48, 51-52, 55-59, 61-63, 87-88, 105)

3.  Η ύπαρξη παραβάσεως πρέπει να εκτιμάται με γνώμονα την κατάσταση του κράτους μέλους κατά τη λήξη της προθεσμίας που τάχθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη, το δε Δικαστήριο δεν λαμβάνει υπόψη τις μεταβολές που έχουν επέλθει στη συνέχεια.

   (βλ. σκέψη 98)

4.  Δεν παραβιάζει τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 43 ΕΚ και 56 ΕΚ κράτος μέλος το οποίο διατηρεί σε ισχύ νομοθετικές διατάξεις που καθιστούν αδύνατη για τις επιχειρήσεις διανομής φαρμάκων την απόκτηση μεριδίων συμμετοχής στις εταιρίες διαχειρίσεως δημοτικών φαρμακείων.

   Ασφαλώς, μια τέτοια ρύθμιση συνεπάγεται περιορισμούς κατά την έννοια των άρθρων 43 ΕΚ και 56 ΕΚ, στο μέτρο που απαγορεύει σε ορισμένες επιχειρήσεις, ήτοι στις επιχειρήσεις που ασκούν τη δραστηριότητα της διανομής φαρμάκων, την εκ παραλλήλου άσκηση δραστηριότητας στο πλαίσιο δημοτικών φαρμακείων. Ομοίως, μια τέτοια ρύθμιση εμποδίζει επενδυτές άλλων κρατών μελών, οι οποίοι είναι επιχειρήσεις διανομής φαρμάκων, να αποκτούν μερίδια συμμετοχής σε ορισμένες εταιρίες, ήτοι στις εταιρίες στις οποίες ανατίθεται η διαχείριση δημοτικών φαρμακείων.

   Πάντως, ο περιορισμός αυτός δύναται να δικαιολογηθεί από την προστασία της δημόσιας υγείας και, ειδικότερα, από τον σκοπό που συνίσταται στην εγγύηση του ασφαλούς και με ποιοτικά εχέγγυα εφοδιασμού του πληθυσμού με φάρμακα.

   Συγκεκριμένα, η εν λόγω ρύθμιση είναι ικανή να εγγυηθεί την επίτευξη αυτού του σκοπού και, επιπλέον, δεν υπερβαίνει το αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού αυτού μέτρο, δεδομένου ότι ένα κράτος μέλος δύναται να θεωρήσει ότι οι επιχειρήσεις διανομής φαρμάκων είναι σε θέση να ασκούν κάποια πίεση στους μισθωτούς φαρμακοποιούς με σκοπό να προωθήσουν το συνιστάμενο στην επίτευξη κερδών συμφέρον. Επιπροσθέτως, το οικείο κράτος μέλος μπορεί να κρίνει, στο πλαίσιο του περιθωρίου εκτίμησης που διαθέτει, ότι οι εξουσίες ελέγχου των δήμων επί των εταιριών στις οποίες ανατίθεται η διαχείριση των δημοτικών φαρμακείων δεν είναι κατάλληλες προς πρόληψη της επιρροής των επιχειρήσεων διανομής επί των μισθωτών φαρμακοποιών.

   (βλ. σκέψεις 100-103, 105)