Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα «Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου περί καθορισμού ειδικών διατάξεων για την υποστήριξη του στόχου της ευρωπαϊκής εδαφικής συνεργασίας από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης»

[COM(2011) 611 final — 2011/0273 (COD)]

2012/C 191/09

Εισηγητής: ο κ. Viliam PÁLENÍK

Στις 25 Οκτωβρίου 2011 το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στις 27 Οκτωβρίου 2011 του Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης αποφάσισαν, σύμφωνα με το άρθρα 178 και 304 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, να ζητήσουν γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα την

Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου περί καθορισμού ειδικών διατάξεων για την υποστήριξη του στόχου της ευρωπαϊκής εδαφικής συνεργασίας από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης

COM(2011) 611 final — 2011/0273 (COD).

Το ειδικευμένο τμήμα «Οικονομική και Νομισματική Ένωση, οικονομική και κοινωνική συνοχή», στο οποίο ανατέθηκαν οι σχετικές προπαρασκευαστικές εργασίες, υιοθέτησε τη γνωμοδότησή του στις 3 Απριλίου 2012.

Κατά την 480ή σύνοδο ολομέλειας, της 25ης και 26ης Απριλίου 2012 (συνεδρίαση της 25ης Απριλίου), η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή υιοθέτησε με 162 ψήφους υπέρ, 5 κατά και 14 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1.   Σύνοψη των συμπερασμάτων και των συστάσεων της ΕΟΚΕ

1.1   Στις 29 Ιουνίου 2011 η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ενέκρινε πρόταση για το επόμενο πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο κατά την περίοδο 2014-2020: έναν προϋπολογισμό για την εφαρμογή της στρατηγικής «Ευρώπη 2020». Στην πρόταση αυτή, η Επιτροπή αποφάσισε ότι η πολιτική συνοχής θα πρέπει να παραμείνει ουσιαστικό στοιχείο των επόμενων δημοσιονομικών προοπτικών και να στηρίξει την εφαρμογή της στρατηγικής «Ευρώπη 2020».

1.2   Η ευρωπαϊκή εδαφική συνεργασία είναι ένας από τους στόχους της πολιτικής για τη συνοχή και παρέχει ένα πλαίσιο για την εκτέλεση κοινών ενεργειών και ανταλλαγών πολιτικών μεταξύ εθνικών, περιφερειακών και τοπικών παραγόντων από διάφορα κράτη μέλη.

1.3   Η Επιτροπή παραθέτει πολλά παραδείγματα προστιθέμενης αξίας και επενδύσεων στην ανάπτυξη και την απασχόληση που δεν θα υπήρχαν χωρίς την ενίσχυση από τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Ωστόσο, τα αποτελέσματα της αξιολόγησής της αποκαλύπτουν επίσης τις επιπτώσεις της έλλειψης εστίασης και ιεράρχησης των προτεραιοτήτων. Οι επενδύσεις που συμβάλλουν στη μεγέθυνση της οικονομίας είναι ακόμη πιο σημαντικές σήμερα, που η διαθεσιμότητα δημόσιου χρήματος στα κράτη μέλη είναι περιορισμένη.

1.4   Η ευρωπαϊκή εδαφική συνεργασία είναι ιδιαίτερα σημαντική λόγω της φύσης και του ρόλου της στο πλαίσιο της πολιτικής για τη συνοχή. Συμβάλλει στη συνεργασία σε διασυνοριακό, διακρατικό και διαπεριφερειακό επίπεδο.

1.5   Η προτεινόμενη κατανομή των χρηματοδοτικών πόρων μεταξύ των διάφορων συνιστωσών της ευρωπαϊκής εδαφικής συνεργασίας (ήτοι της διασυνοριακής, της διακρατικής και της διαπεριφερειακής συνεργασίας) εξασφαλίζει επαρκείς χρηματοδοτικές δυνατότητες για την καθεμία.

1.6   Η ΕΟΚΕ είναι επίσης υπέρ της τάσης προς τη θεματική συγκέντρωση των παρεμβάσεων και των επενδυτικών προτεραιοτήτων στο πλαίσιο κάθε συνιστώσας της συνεργασίας, αν και είναι σημαντικό να ληφθούν υπόψη οι ιδιαιτερότητες και οι ανάγκες των επιμέρους χωρών και περιφερειών.

1.7   Η ΕΟΚΕ επικροτεί και υποστηρίζει την προσπάθεια απλοποίησης των κανόνων για όλα τα εμπλεκόμενα επίπεδα: δικαιούχους, αρμόδιες για τα προγράμματα αρχές, κράτη μέλη και τρίτες χώρες που συμμετέχουν και Επιτροπή.

1.8   Η ΕΟΚΕ επικροτεί ιδιαιτέρως τη συνένωση των αρχών διαχείρισης και πιστοποίησης, την απλοποίηση της δήλωσης των δαπανών, την ηλεκτρονική υποβολή των εκθέσεων και τη σύνταξη ετήσιων εκθέσεων μόνο το 2017 και το 2019.

1.9   Ο καθορισμός κοινών δεικτών (οι οποίοι παρατίθενται στο παράρτημα του κανονισμού) για την αξιολόγηση των συγκεκριμένων αποτελεσμάτων κάθε προγράμματος είναι επίσης ένα σημαντικό στοιχείο, που επιτρέπει την καλύτερη αξιολόγηση των αποτελεσμάτων και της αποδοτικότητας της κάθε διαρθρωτικής παρέμβασης.

1.10   Η ΕΟΚΕ είναι υπέρ της άμεσης συμμετοχής της κοινωνίας των πολιτών σε όλον τον κύκλο εφαρμογής των προγραμμάτων (προγραμματισμό, υλοποίηση, παρακολούθηση και αξιολόγηση) σε βάση ισότιμης εταιρικής σχέσης.

1.11   Η συμμετοχή των φορέων της κοινωνίας των πολιτών είναι σημαντική και σε μικρότερα έργα που έχουν τη δυνατότητα να αυξήσουν την προστιθέμενη αξία των παρεμβάσεων, ιδίως στο πεδίο της διασυνοριακής συνεργασίας.

1.12   Η τεχνική βοήθεια θα πρέπει να χρησιμοποιείται πρωτίστως για την αύξηση της ικανότητας απορρόφησης όλων των μερών που συμμετέχουν στην ευρωπαϊκή εδαφική συνεργασία, ούτως ώστε να αυξηθεί η αποτελεσματικότητα του διοικητικού δυναμικού χωρίς πρόσθετες διοικητικές επιβαρύνσεις.

2.   Κύρια στοιχεία και πλαίσιο της γνωμοδότησης

2.1   Το νομικό πλαίσιο για την εφαρμογή της πολιτικής της ΕΕ για τη συνοχή είναι το άρθρο 174 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ).

2.2   Σύμφωνα με το άρθρο 175 της ΣΛΕΕ, τα κράτη μέλη οφείλουν να ασκούν και να συντονίζουν τις οικονομικές πολιτικές τους έτσι ώστε να επιτύχουν τους στόχους του άρθρου 174. Η διαμόρφωση και η υλοποίηση των πολιτικών και των δράσεων της Ένωσης, καθώς και η υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς, πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τους στόχους του άρθρου 174 και να συμβάλλουν στην επίτευξή τους.

2.3   Οι στόχοι του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου, του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης και του Ταμείου Συνοχής καθορίζονται στα άρθρα 162, 176 και 177 της ΣΛΕΕ.

2.4   Στο άρθρο 174 της ΣΛΕΕ αναφέρεται ότι πρέπει να αποδίδεται ιδιαίτερη προσοχή στις αγροτικές περιοχές, στις ζώνες όπου συντελείται βιομηχανική μετάβαση και στις περιοχές που πλήττονται από σοβαρά και μόνιμα φυσικά ή δημογραφικά προβλήματα, όπως οι υπερβόρειες περιοχές που είναι ιδιαίτερα αραιοκατοικημένες και οι νησιωτικές, διασυνοριακές και ορεινές περιοχές.

2.5   Στο άρθρο 349 της ΣΛΕΕ αναφέρεται ότι πρέπει να θεσπιστούν ειδικά μέτρα για να ληφθεί υπόψη η κοινωνική και οικονομική κατάσταση των εξόχως απόκεντρων περιοχών, η οποία επιδεινώνεται εξαιτίας ορισμένων ιδιαίτερων χαρακτηριστικών που αναχαιτίζουν σημαντικά την ανάπτυξή τους.

2.6   Στις 29 Ιουνίου 2011 η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ενέκρινε πρόταση για το επόμενο πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο για την περίοδο 2014-2020: προϋπολογισμό για την εφαρμογή της στρατηγικής «Ευρώπη 2020». Στην πρόταση αυτή, η Επιτροπή αποφάσισε ότι η πολιτική συνοχής θα πρέπει να παραμείνει ουσιαστικό στοιχείο της επόμενης χρηματοδοτικής δέσμης και υπογράμμισε τον σημαντικό ρόλο της στην εφαρμογή της στρατηγικής «Ευρώπη 2020».

2.7   Η υπό εξέταση πρόταση είναι μέρος της νομοθετικής δέσμης (1) για την πολιτική συνοχής κατά την περίοδο 2014-2020. Η ευρωπαϊκή εδαφική συνεργασία είναι ένας από τους στόχους της πολιτικής για τη συνοχή και παρέχει ένα πλαίσιο για την εκτέλεση κοινών ενεργειών και ανταλλαγών πολιτικών μεταξύ εθνικών, περιφερειακών και τοπικών παραγόντων από διάφορα κράτη μέλη.

2.8   Η αξιολόγηση των δαπανών της πολιτικής για τη συνοχή κατά το παρελθόν από την Επιτροπή ανέδειξε πολλά παραδείγματα προστιθέμενης αξίας και επενδύσεων στην ανάπτυξη και την απασχόληση, που δεν θα υπήρχαν χωρίς την ενίσχυση από τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Ωστόσο, τα αποτελέσματα της αξιολόγησης καταδεικνύουν και τις επιπτώσεις της διασποράς των πόρων και της έλλειψης ιεράρχησης προτεραιοτήτων. Σε εποχή κατά την οποία η διαθεσιμότητα δημόσιου χρήματος είναι περιορισμένη και που χρειάζονται περισσότερο από ποτέ επενδύσεις που συμβάλλουν στη μεγέθυνση της οικονομίας, η Επιτροπή αποφάσισε να προτείνει σημαντικές αλλαγές στην πολιτική συνοχής.

2.9   Η ευρωπαϊκή εδαφική συνεργασία έχει ιδιαίτερη αξία, επειδή:

3.   Γενικές παρατηρήσεις

3.1   Η ΕΟΚΕ υποστηρίζει τον στόχο της Επιτροπής να παρουσιάσει σαφέστερα, σε χωριστό κανονισμό, τις ιδιαιτερότητες της ευρωπαϊκής εδαφικής συνεργασίας, ώστε να διευκολυνθεί τόσο η εφαρμογή της όσο και ο προσδιορισμός του πεδίου εφαρμογής του ΕΤΠΑ σε σχέση με τον στόχο της ευρωπαϊκής εδαφικής συνεργασίας (2).

3.2   Η σαφής κατανομή των χρηματοδοτικών πόρων μεταξύ των διάφορων συνιστωσών της ευρωπαϊκής εδαφικής συνεργασίας (ήτοι της διασυνοριακής, της διακρατικής και της διαπεριφερειακής συνεργασίας) εξασφαλίζει επαρκείς χρηματοδοτικές δυνατότητες για την καθεμία. Είναι σαφές από την κατανομή αυτή ότι η μεγαλύτερη έμφαση δίδεται στη διασυνοριακή συνεργασία (73,24 % για τη διασυνοριακή συνεργασία, 20,78 % για τη διακρατική και 5,98 % για τη διαπεριφερειακή). Η χρηματοδοτική πρόβλεψη για τις εξόχως απόκεντρες περιοχές είναι επίσης ενδεδειγμένη.

3.3   Σε σχέση με τις εξόχως απόκεντρες περιοχές (π.χ. τα γαλλικά υπερπόντια εδάφη), θα ήταν χρήσιμο να προσδιοριστούν σαφέστερα οι γείτονες και, συνεπώς, δυνητικοί εταίροι τους.

3.4   Η ΕΟΚΕ υποστηρίζει επίσης την τάση προς θεματική συγκέντρωση των παρεμβάσεων και των επενδυτικών προτεραιοτήτων στο πλαίσιο κάθε συνιστώσας της συνεργασίας (3). Ωστόσο, η ευελιξία είναι επίσης σημαντική σε αυτό το πεδίο, διότι πρέπει να ληφθούν υπόψη οι ανάγκες των διάφορων χωρών, σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας.

3.5   Η συγκέντρωση σε συγκεκριμένες προτεραιότητες εντός των θεματικών πεδίων και η επιλογή αυτών των προτεραιοτήτων σύμφωνα με τις ανάγκες κάθε προγράμματος (έργου) ευρωπαϊκής εδαφικής συνεργασίας θα μπορούσε επίσης να συμβάλει στην αύξηση της προστιθέμενης αξίας της ευρωπαϊκής εδαφικής συνεργασίας.

3.6   Η ΕΟΚΕ επικροτεί και υποστηρίζει την προσπάθεια απλοποίησης των κανόνων για όλα τα εμπλεκόμενα επίπεδα: δικαιούχους, αρμόδιες για τα προγράμματα αρχές, κράτη μέλη και τρίτες χώρες που συμμετέχουν και Επιτροπή. Η απλοποίηση των διοικητικών διαδικασιών θα μπορούσε να αυξήσει σημαντικά την προστιθέμενη αξία της πολιτικής της ΕΕ για τη συνοχή μέσω της ευρωπαϊκής εδαφικής συνεργασίας (4).

3.7   Ωστόσο, η απλοποίηση των κανόνων πρέπει να εφαρμοστεί με συνέπεια στο εθνικό και στο περιφερειακό επίπεδο, προκειμένου να αποφευχθούν οι υπερβολικές διοικητικές επιβαρύνσεις. Η ΕΟΚΕ συνιστά στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή να προβεί, εντός των ορίων των εξουσιών και των ικανοτήτων της, σε παρακολούθηση και ενεργό περιορισμό της δημιουργίας υπερβολικών διοικητικών βαρών σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο.

3.8   Ένα σημαντικό στοιχείο σε σχέση με την παρακολούθηση και την αξιολόγηση είναι η δημιουργία ενός κοινού πλαισίου για τη σύνταξη των ετήσιων εκθέσεων του 2017 και του 2019 και η επικέντρωσή τους στα αποτελέσματα που προσδιορίζονται στο άρθρο 13 παράγραφος 3 του προτεινόμενου κανονισμού περί καθορισμού ειδικών διατάξεων για την υποστήριξη του στόχου της ευρωπαϊκής εδαφικής συνεργασίας από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης.

3.9   Ο καθορισμός κοινών δεικτών (οι οποίοι παρατίθενται στο παράρτημα του κανονισμού) για την αξιολόγηση των συγκεκριμένων αποτελεσμάτων κάθε προγράμματος που χρηματοδοτείται δυνάμει του στόχου της ευρωπαϊκής εδαφικής συνεργασίας είναι επίσης ένα σημαντικό στοιχείο, που επιτρέπει την καλύτερη αξιολόγηση των αποτελεσμάτων και της αποδοτικότητας της κάθε διαρθρωτικής παρέμβασης.

4.   Ειδικές παρατηρήσεις

4.1   Η ΕΟΚΕ επικροτεί τις προσπάθειες της Επιτροπής για απλοποίηση των κανόνων. Ιδιαιτέρως επικροτεί τη συνένωση των αρχών διαχείρισης και πιστοποίησης, την απλοποίηση της δήλωσης των δαπανών, την ηλεκτρονική υποβολή των εκθέσεων και τη σύνταξη ετήσιων εκθέσεων μόνο το 2017 και το 2019.

4.2   Η πείρα από το πεδίο της εδαφικής συνεργασίας στα κράτη μέλη δείχνει ότι η μεγαλύτερη συμμετοχή της κοινωνίας των πολιτών είναι σημαντική, ιδίως όταν οι χρηματοδοτικοί πόροι που προορίζονται για παρεμβάσεις στο συγκεκριμένο πεδίο αφορούν έργα της κοινωνίας των πολιτών.

4.3   Η ΕΟΚΕ είναι υπέρ της άμεσης συμμετοχής της κοινωνίας των πολιτών, σε βάση ισότιμης εταιρικής σχέσης, σε όλον τον κύκλο εφαρμογής των προγραμμάτων:

4.4   Στο πλαίσιο αυτό, θα ήταν σκόπιμο να εξεταστεί το ενδεχόμενο διαφύλαξης μέρους της χρηματοδότησης των έργων για τις τοπικές και τις περιφερειακές αρχές (π.χ. για τις ανάγκες των περιφερειακών κυβερνήσεων) και για τους διάφορους ενδιαφερόμενους φορείς της κοινωνίας των πολιτών. Σε ορισμένους τομείς, οι αυτοδιοικητικές αρχές θα πρέπει να προσκαλούν την οργανωμένη κοινωνία των πολιτών να συμμετάσχει στις εταιρικές σχέσεις των έργων από όσο το δυνατόν νωρίτερο στάδιο της προετοιμασίας τους.

4.5   Σύμφωνα με την αρχή της εταιρικής σχέσης (5), είναι σημαντικό να δοθεί έμφαση στην υποστήριξη φορέων της κοινωνίας των πολιτών με ειδικά έργα (π.χ. έργα πολύ μικρής κλίμακας) που έχουν τη δυνατότητα να αυξήσουν την προστιθέμενη αξία των παρεμβάσεων του στόχου της (ιδίως στο πεδίο της διασυνοριακής συνεργασίας) και να συμπεριληφθούν έτσι στη συνεργασία και μικρότερες οντότητες της κοινωνίας των πολιτών.

4.6   Η ΕΟΚΕ υπογραμμίζει την ανάγκη να εξασφαλιστεί καλύτερη ενημέρωση και διαφήμιση αυτών των μέσων και των κανονισμών στα κράτη μέλη. Επίσης σημαντικό είναι να διαδοθούν παραδείγματα ορθών πρακτικών από ήδη υλοποιηθέντα έργα.

4.7   Έχει επίσης σημασία να εξεταστεί η δυνατότητα συμμετοχής και ο ρόλος ιδιωτικών μη κερδοσκοπικών φορέων ως επικεφαλής εταίρων των έργων.

4.8   Η τεχνική βοήθεια που θα παρέχεται δυνάμει του στόχου της ευρωπαϊκής εδαφικής συνεργασίας θα πρέπει να χρησιμοποιείται για την αύξηση της ικανότητας απορρόφησης των δυνητικών τελικών δικαιούχων της στήριξης και για την αύξηση της αποτελεσματικότητας του διοικητικού δυναμικού των διαχειριστικών αρχών, με έμφαση στην εξάλειψη των περιττών διοικητικών βαρών.

(1)  Η πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου περί καθορισμού ειδικών διατάξεων για την υποστήριξη του στόχου της ευρωπαϊκής εδαφικής συνεργασίας από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης και η πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου περί καθορισμού κοινών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας, τα οποία καλύπτονται από το κοινό στρατηγικό πλαίσιο, περί καθορισμού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο και το Ταμείο Συνοχής και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 (COM(2011) 615 final) αποτελούν από κοινού το κύριο νομοθετικό πλαίσιο και τη βάση των συζητήσεων για τη μελλοντική διαμόρφωση της πολιτικής για τη συνοχή κατά την περίοδο 2014-2020.

(2)  Βλ. επίσης γνωμοδότηση της ΕΟΚΕ με τίτλο «Ευρωπαϊκός όμιλος εδαφικής συνεργασίας - Τροποποιήσεις» (Βλέπε σελίδα 53της παρούσας Επίσημης Εφημερίδας).

(3)  Η ΕΟΚΕ έχει υποστηρίξει την αρχή της θεματικής συγκέντρωσης και στη γνωμοδότησή της σχετικά με την πέμπτη έκθεση για τη συνοχή, ΕΕ C 248/12, 25.8.2011, σ. 68, σημεία 2.2.5 και 6.14. Έχει επίσης επιμείνει επί μακρόν στην ανάγκη απλοποίησης των διοικητικών και των λογιστικών διαδικασιών, π.χ. στη γνωμοδότησή της σχετικά με τις αποτελεσματικές εταιρικές σχέσεις στην πολιτική συνοχής, ΕΕ C 44/01, 11.2.2011, σ. 1, και πάλι στη γνωμοδότηση σχετικά με την πέμπτη έκθεση για τη συνοχή, ΕΕ C 248/12, 25.8.2011, σ. 68.

(4)  Η απλοποίηση των κανόνων της πολιτικής για τη συνοχή έχει αποτελέσει αντικείμενο πολλών γνωμοδοτήσεων της ΕΟΚΕ, βλ. ΕΕ C 248/12, 25.8.2011, σ. 68 και ΕΕ C 44/01, 11.2.2011, σ. 1.

(5)  Η αρχή αυτή έχει υποστηριχθεί στις γνωμοδοτήσεις της ΕΚΟΕ: βλ. ΕΕ C 248/12, 25.8.2011, σ. 68 και ΕΕ C 44/01, 11.2.2011, σ. 1 και σε δημόσιες δηλώσεις εκπροσώπων της ΕΟΚΕ στο Gödöllö τον Ιούνιο του 2011 και στο Γκντανσκ τον Οκτώβριο του 2011.