52013SC0099

ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

ΣΥΝΟΨΗ ΤΗΣ ΕΚΤΙΜΗΣΗΣ ΑΝΤΙΚΤΥΠΟΥ για τη συγχώνευση της Ευρωπαϊκής Αστυνομικής Ακαδημίας (ΕΑΑ) και της Ευρωπαϊκής Αστυνομικής Υπηρεσίας (Ευρωπόλ) και την εφαρμογή ενός προγράμματος κατάρτισης της Ευρωπαϊκής Αστυνομίας για λειτουργούς επιβολής του νόμου

που συνοδεύει το έγγραφο

Πρόταση ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΥ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ και του ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ

ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΟΝ ΟΡΓΑΝΙΣΜΟ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ ΓΙΑ ΤΗ ΣΥΝΕΡΓΑΣΙΑ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΗΣ ΕΠΙΒΟΛΗΣ ΤΟΥ ΝΟΜΟΥ ΚΑΙ ΤΗΣ ΚΑΤΑΡΤΙΣΗΣ (ΕΥΡΩΠΟΛ) ΚΑΙ ΤΗΝ ΚΑΤΑΡΓΗΣΗ ΤΩΝ ΑΠΟΦΑΣΕΩΝ 2009/371/ΔΕΥ ΚΑΙ 2005/681/ΔΕΥ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ

1.           Εισαγωγή

Η παρούσα εκτίμηση αντικτύπου αποτελεί επίσης μία εκ των προτέρων αξιολόγηση.

2.           Διαβούλευση και εμπειρογνωμοσυνη  

2.1.        Εκτίμηση και προπαρασκευαστικές μελέτες

Η αξιολόγηση πενταετίας της Ευρωπαϊκής Αστυνομικής Ακαδημίας (ΕΑΑ) πραγματοποιήθηκε κατά την περίοδο 2010-2011, όπως απαιτείται από την απόφαση[1]ΕΑΑ. Η τελική έκθεση υποβλήθηκε στο διοικητικό συμβούλιο της ΕΑΑ στις 31.1.2011[2]. Ανατέθηκε εξωτερική μελέτη για τη στήριξη της προετοιμασίας της παρούσας εκτίμησης αντικτύπου[3].

2.2.        Διαβουλεύσεις

Ο μελλοντικός ρόλος της ΕΑΑ συζητήθηκε σε πολλές συναντήσεις εργασίας για την προετοιμασία του ευρωπαϊκού προγράμματος κατάρτισης για την επιβολή του νόμου που οργανώθηκε από την Επιτροπή το 2011-2012.

2.3.        Εξέταση από την επιτροπή εκτίμησης αντικτύπου της Επιτροπής

Η επιτροπή εκτίμησης αντικτύπου της Επιτροπής αξιολόγησε το σχέδιο κειμένου της παρούσας εκτίμησης αντικτύπου και εξέδωσε γνώμες στις 20.7.2012, 10.10.2012 και 15.1.2013. Οι συστάσεις που διατύπωσε η επιτροπή εκτίμησης αντικτύπου αντανακλώνται στην παρούσα εκτίμηση αντικτύπου.

3.           Ορισμός του προβληματοσ

3.1.        Πλαίσιο και εξωτερικοί παράγοντες

Υπάρχουν δύο κύριοι παράγοντες πίσω από τα προβλήματα που αναφέρονται παρακάτω: ο ένας σχετίζεται με τη διάρθρωση και τη διακυβέρνηση της ΕΑΑ, και ο άλλος με την κατάρτιση για την επιβολή του νόμου.

3.1.1.     Επισκόπηση του ισχύοντος συστήματος κατάρτισης των αστυνομικών στην ΕΕ

Οι αρχές επιβολής του νόμου στα κράτη μέλη έχουν σε γενικές γραμμές συγκρίσιμες δομές. Συνολικά 21 κράτη μέλη έχουν μία μόνο αστυνομική υπηρεσία και τα υπόλοιπα έξι έχουν περισσότερες από μία. Περίπου 12 ενωσιακοί και διεθνείς οργανισμοί, καθώς και η ΕΑΑ, η Ευρωπόλ και ο Frontex, αναφέρουν κάποια συμμετοχή στην κατάρτιση για την επιβολή του νόμου.

Η ΕΑΑ διοργανώνει μαθήματα και αναπτύσσει κοινά προγράμματα σπουδών σχετικά με την ευρωπαϊκή διάσταση της επιβολής του νόμου, τόσο στις εθνικές ακαδημίες όσο και στην ΕΑΑ, και διαδίδει βέλτιστες πρακτικές και αποτελέσματα ερευνών. Η κατάρτιση της ΕΑΑ παρέχεται κυρίως από εθνικούς εμπειρογνώμονες και λιγότερο από το προσωπικό της ΕΑΑ. Κάθε έτος, υπάρχουν περίπου 2 000 συμμετέχοντες σε επιτόπια εκπαίδευση της ΕΑΑ και περίπου 100 έως 200 συμμετέχοντες σε προγράμματα ανταλλαγών και (από το 2011) δραστηριότητες ηλεκτρονικής μάθησης. Η ΕΑΑ είναι ένας από τους μικρότερους οργανισμούς της ΕΕ από άποψη προϋπολογισμού (8,3 εκατ. ευρώ το 2011).

3.1.2.     Παράγοντας 1: Αυξημένη πολιτική ευαισθητοποίηση στις προτεραιότητες της ΕΕ για την αντιμετώπιση του διασυνοριακού εγκλήματος

Στη στρατηγική εσωτερικής ασφάλειας της ΕΕ, που εγκρίθηκε το 2010 εντοπίστηκαν προκλήσεις, αρχές και κατευθυντήριες γραμμές για την αντιμετώπιση των θεμάτων ασφαλείας στο πλαίσιο της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένων των δράσεων που βρίσκονται τώρα στο στάδιο εφαρμογής και συνοδεύονται από κατάλληλη κατάρτιση. Τον Ιούνιο του 2011, το Συμβούλιο ενέκρινε οκτώ προτεραιότητες για την καταπολέμηση του οργανωμένου εγκλήματος.

3.1.3.     Παράγοντας 2: Νομικές και πολιτικές εξελίξεις στην αστυνομική συνεργασία και μάθηση

Σύμφωνα με τη Συνθήκη της Λισαβόνας, η επιχειρησιακή συνεργασία για την εσωτερική ασφάλεια πρέπει να προαχθεί και να ενισχυθεί, με ιδιαίτερη έμφαση στις ειδικές μορφές σοβαρού και οργανωμένου εγκλήματος. Η ΕΕ έχει θεσπίσει ένα σύστημα για τον καθορισμό προτεραιοτήτων μέσω της στρατηγικής εσωτερικής ασφάλειας που θα υποστηρίζεται από  αμοιβαία εμπιστοσύνη και ανάπτυξη ικανοτήτων. Το 2009, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο υπογράμμισε την ανάγκη να δημιουργηθεί μια γνήσια ευρωπαϊκή παιδεία στον τομέα της επιβολής του νόμου μέσω της δημιουργίας ευρωπαϊκών προγραμμάτων κατάρτισης και προγραμμάτων ανταλλαγής για όλους τους επαγγελματίες του τομέα της επιβολής του νόμου, σε εθνικό επίπεδο και σε επίπεδο ΕΕ έως το 2015, και δήλωσε ότι η ΕΑΑ θα πρέπει να διαδραματίσει σημαντικό ρόλο για την εξασφάλιση της ευρωπαϊκής διάστασης. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ζήτησε επίσης το 2009 μια συνεκτική προσέγγιση στην παράδοση μαθημάτων για λειτουργούς επιβολής του νόμου σε όλη την ΕΕ.

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή έχουν από κοινού καθορίσει μια κοινή προσέγγιση όσον αφορά τους οργανισμούς της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένων της διαχειριστικής τους δομής και διακυβέρνησης, των ενεργειών και της χρηματοδότησης, και της κατάρτισης προϋπολογισμού[4].

3.2.        Περιγραφή του προβλήματος

3.2.1.     Πρόβλημα 1: Έλλειψη γνώσεων σχετικά με την ενωσιακή διάσταση της αστυνόμευσης

Πολλοί λειτουργοί επιβολής του νόμου της ΕΕ δεν έχουν τις αναγκαίες γνώσεις για να συνεργάζονται αποτελεσματικά στην καταπολέμηση των διασυνοριακών εγκληματικών δραστηριοτήτων που αποτελούν προτεραιότητα.

Πρόβλημα 1α Η ευρωπαϊκή κατάρτιση δεν καλύπτει όλους τους λειτουργούς επιβολής του νόμου που την έχουν ανάγκη

Η κατάρτιση ΕΑΑ απευθύνεται, σύμφωνα με την απόφαση ΕΑΑ, σε ανώτερα ή μεσαία στελέχη, με λίγη έμφαση στη θεματική κατάρτιση άλλων λειτουργών επιβολής του νόμου που ενδεχομένως τη χρειάζονται. Μέχρι τα τέλη του 2009, μόλις το 1,6 % των ανώτατων λειτουργών επιβολής του νόμου στην ΕΕ είχε λάβει κατάρτιση ΕΑΑ. Κατά το 2010, μόνον 13 έως 15 κράτη μέλη έστειλαν λειτουργούς επιβολής του νόμου σε προγράμματα κατάρτισης. Η παρακολούθηση των μαθημάτων δεν είναι αδιάλειπτη. Η εξήγηση μπορεί να είναι ότι η συμμετοχή στην κατάρτιση δεν αναγνωρίζεται επίσημα ή πιστοποιείται ως τίτλος προσόντων. Τα κράτη μέλη συνήθως δεν έχουν ειδικό προϋπολογισμό για να αποστέλλουν λειτουργούς επιβολής του νόμου σε προγράμματα κατάρτισης. Σε ορισμένα κράτη μέλη, οι διαδικασίες έγκρισης για τη συμμετοχή σε κατάρτιση είναι πολύπλοκες και χρονοβόρες. Ενώ ορισμένα κράτη μέλη έχουν καταρτίσει σχέδια για διαδοχική πρόσβαση σε γνώσεις που αποκτώνται μέσω της κατάρτισης ΕΑΑ, η διάδοση των γνώσεων τείνει να είναι άτυπη και ακατάλληλη. Η γλώσσα μπορεί επίσης να αποτελεί εμπόδιο: οι περισσότερες ενέργειες κατάρτισης γίνονται στην αγγλική γλώσσα, γεγονός που μπορεί να αποτρέψει πολλούς λειτουργούς επιβολής του νόμου.

Πρόβλημα 1β Ανεπαρκής συντονισμός μεταξύ ΕΑΑ, κρατών μελών και άλλων υπηρεσιών

Παρά τις συμφωνίες συνεργασίας μεταξύ υπηρεσιών στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων, υπάρχει έλλειψη συστηματικού συντονισμού για την κατάρτιση, σύμφωνα με τους πρόσφατους στρατηγικούς στόχους της ΕΕ. Τα προγράμματα κατάρτισης δεν είναι επαρκώς στοχοθετημένα και συντονισμένα: το 27 % των εθνικών ακαδημιών αναφέρουν επικαλύψεις μεταξύ των δραστηριοτήτων  κατάρτισης της ΕΑΑ και της κατάρτισης που παρέχεται σε εθνικό επίπεδο. Τα σχέδια δραστηριοτήτων της ΕΑΑ σπανίως εναρμονίζονται και συχνά υπάρχουν επαναλήψεις. Υπάρχει επίσης υλικοτεχνική επικάλυψη, π.χ. η κατάρτιση παρέχεται από διαφορετικές υπηρεσίες τις ίδιες ημερομηνίες.

3.2.2.     Πρόβλημα 2: Η σημερινή διακυβέρνηση και διάρθρωση της ΕΑΑ μειώνει την αποτελεσματικότητα της κατάρτισης

Η διακυβέρνηση και διάρθρωση της ΕΑΑ παρεμποδίζει την ικανότητά της να είναι πλήρως αποτελεσματική ως μέσο πολιτικής της ΕΕ.

Πρόβλημα 2α   Το διοικητικό συμβούλιο δεν διαθέτει κατάλληλη στοχοθέτηση

Σύμφωνα με την πενταετή εκτίμηση, η λήψη αποφάσεων έχει βελτιωθεί, αλλά η διακυβέρνηση και η διάρθρωση της ΕΑΑ εξακολουθούν να είναι παρωχημένες. Το διοικητικό συμβούλιο τείνει να επικεντρώνεται σε ήσσονος σημασίας διοικητικά θέματα και όχι αρκετά στη στρατηγική. Η απόφαση ΕΑΑ δεν επικεντρώνεται στα καθήκοντα του διοικητικού συμβουλίου σχετικά με στρατηγικά ζητήματα. Το μέγεθος του διοικητικού συμβουλίου — συνήθως 45-50 συμμετέχοντα κράτη μέλη σε κάθε συνεδρίαση — εμποδίζει την ταχεία λήψη αποφάσεων και δημιουργεί δυσανάλογες δαπάνες. Η μεγάλη εναλλαγή συμμετεχόντων δημιουργεί συνεχώς για τα νέα μέλη την ανάγκη χρόνου εξοικείωσης με τις εργασίες. Το διοικητικό συμβούλιο δεν διαθέτει σαφή εκπρόσωπο των συμφερόντων της ΕΕ, εφόσον η Επιτροπή είναι παρατηρητής χωρίς δικαίωμα ψήφου· αυτό έρχεται σε αντίθεση με την κοινή προσέγγιση για τους οργανισμούς.

Πρόβλημα 2β   Η συμμετοχή των κρατών μελών στις δραστηριότητες ΕΑΑ δεν είναι κατάλληλη

Ρόλος των εθνικών σημείων επαφής είναι «να εξασφαλίσουν αποτελεσματική συνεργασία μεταξύ της ΕΑΑ και των [εθνικών] ιδρυμάτων κατάρτισης». Παρά τις επανειλημμένες προσπάθειες του διοικητικού συμβουλίου για να αντιμετωπιστεί το θέμα αυτό, οι αρμοδιότητες των σημείων επαφής παραμένουν ασαφείς. Ορισμένα κράτη μέλη δεν διαθέτουν επαρκή αριθμό υπαλλήλων πλήρους απασχόλησης ως σημεία επαφής, πράγμα που μπορεί να αποδυναμώσει την ικανότητα της ΕΑΑ να συντονίζει την κατάρτιση και δυσχεραίνει τη συνεργασία μεταξύ της ΕΑΑ και των κρατών μελών.

Πρόβλημα 2γ  Ανεπαρκής οικονομικός σχεδιασμός δραστηριοτήτων κατάρτισης από τα κράτη μέλη

Οι λειτουργικές δαπάνες — κυρίως για δραστηριότητες κατάρτισης — αποτελούν πάνω από το ήμισυ των προβλεπόμενων δαπανών. Τα κράτη μέλη τείνουν να υποβάλουν τα σχέδιά τους με μεγάλη καθυστέρηση, γεγονός που έχει ως συνέπεια τα προγράμματα σπουδών να πρέπει να συμπιέζονται στους υπόλοιπους μήνες του συγκεκριμένου έτους, και να αυξάνεται η πιθανότητα περιορισμένης συμμετοχής. Την περίοδο μεταξύ 2006 και 2010, τα κράτη μέλη (υπεύθυνα για την κατάρτιση της ΕΑΑ) ακύρωσαν ή ανέβαλαν το 13 % των μαθημάτων, παρόλο που ο στόχος ήταν το ποσοστό να ανέλθει μόνον 5 %.

Το ισχύον σύστημα για να εξασφαλιστεί ότι οι δραστηριότητες κατάρτισης αντιστοιχούν στις πραγματικές ανάγκες για τη διάδοση γνώσεων σχετικά με τα εργαλεία και τις πολιτικές της ΕΕ παραμένει ανεπαρκές. Δεν υπάρχει ορισμός της εκτίμησης των αναγκών σε επίπεδο ΕΕ, βάσει του οποίου να  μπορούν να γίνουν εθνικές εκτιμήσεις. Τα αποτελέσματα και ο αντίκτυπος των δραστηριοτήτων δεν λαμβάνονται συστηματικά υπόψη ώστε να βελτιωθεί ο σχεδιασμός των μελλοντικών δραστηριοτήτων.

3.3.        Δικαίωμα δράσης της ΕΕ και επικουρικότητα

Το άρθρο 87 παράγραφος 2 στοιχείο β) της ΣΛΕΕ προβλέπει ένα πλαίσιο για την αντικατάσταση της απόφασης ΕΑΑ. Η ενίσχυση της νομικής βάσης της ΕΑΑ στηρίζεται από διάφορα σημαντικά έγγραφα πολιτικής της ΕΕ.

Όσον αφορά την επικουρικότητα, τα προβλήματα που πρέπει να αντιμετωπιστούν σχετίζονται με την κατάρτιση των λειτουργών επιβολής του νόμου σε ολόκληρη την ΕΕ, την παροχή κοινών αρμοδιοτήτων και την ενίσχυση μιας αστυνομικής παιδείας της ΕΕ. Η πρόταση δεν θίγει τις εθνικές πρωτοβουλίες που έχουν ληφθεί από τα κράτη μέλη στον τομέα της κατάρτισης των λειτουργών επιβολής του νόμου.

4.           στοχοι πολιτικησ

4.1.        Γενικός στόχος

Βελτίωση της επιβολής του νόμου στην ΕΕ με τη θέσπιση ενός συστήματος μάθησης για λειτουργούς επιβολής του νόμου, που συνάδει με την εξέλιξη των στρατηγικών προτεραιοτήτων για την αστυνομική συνεργασία.

4.2.        Ειδικοί στόχοι

Ειδικός στόχος 1

Εξασφάλιση καλύτερης ποιότητας, περισσότερο συντονισμένης και πιο συνεκτικής κατάρτισης σε θέματα διασυνοριακού εγκλήματος για ένα ευρύτερο φάσμα λειτουργών επιβολής του νόμου.

Ειδικός στόχος 2

Καθορισμός ενός σαφούς πλαισίου για την κατάρτιση λειτουργών επιβολής του νόμου, σύμφωνα με τις ανάγκες κατάρτισης της ΕΕ, και βάσει της κοινής προσέγγισης για τους οργανισμούς της ΕΕ.

5.           επιλογεσ πολιτικησ

5.1.        Ευρωπαϊκό πρόγραμμα κατάρτισης για την επιβολή του νόμου

Παράλληλα με την πρόταση για τη μεταρρύθμιση της ΕΑΑ, η Επιτροπή παρουσιάζει ένα ευρωπαϊκό πρόγραμμα κατάρτισης για την επιβολή του νόμου (LETS). Το πρόγραμμα αυτό θα καθορίσει πώς η κατάρτιση πρέπει να υλοποιηθεί με συντονισμένο τρόπο ώστε να δημιουργηθεί  η δυνατότητα για την ΕΕ αντιμετώπισης κοινών προκλήσεων. Το LETS θα προσδιορίσει το περιεχόμενο της κατάρτισης, ποιος θα εκπαιδευτεί και σχετικά με ποια θέματα, καθώς και ποιος στην ΕΕ ή σε εθνικό επίπεδο θα παρέχει την κατάρτιση.

5.2.        Επιλογές πολιτικής

Επιλογή 1 (διατήρηση της υπάρχουσας κατάστασης): Προώθηση του προγράμματος LETS χωρίς τροποποίηση της νομικής βάσης της ΕΑΑ

Ορισμένα κράτη μέλη αντιτάχθηκαν στην τροποποίηση του τρέχοντος πλαισίου της ΕΑΑ, η οποία κατά την άποψή τους παρέχει επαρκή κατάρτιση. Τα περισσότερα κράτη μέλη που ερωτήθηκαν θεωρούν, ωστόσο, ότι η νομική βάση πρέπει να αναδιατυπωθεί ώστε να αναπτυχθεί και επικαιροποιηθεί η πολιτική για την κατάρτιση. Σύμφωνα με την ισχύουσα νομική βάση, η ΕΑΑ θα μπορούσε να εφαρμόσει το πρόγραμμα LETS μόνον εν μέρει διότι η αρμοδιότητά της περιορίζεται στους ανώτερους λειτουργούς επιβολής του νόμου.

Επιλογή 2: Κατάρτιση με βάση τα κράτη μέλη ως μέρος ενός δικτύου της ΕΕ

Η ΕΑΑ θα διαλυόταν ως οργανισμός. Ο συντονισμός και η διασύνδεση θα συνεχίζονταν σε διακυβερνητική βάση, με μια μικρή γραμματεία που θα παρείχε η Επιτροπή, όπως ίσχυε πριν από την απόφαση ΕΑΑ. Ορισμένες θέσεις απασχόλησης θα μεταφέρονταν σε άλλους οργανισμούς της ΕΕ που θα αναλάμβαναν ορισμένες δραστηριότητες ΕΑΑ. Η επιλογή αυτή θα ακολουθούσε το πρότυπο του ευρωπαϊκού δικτύου κατάρτισης δικαστικών, και θα είχε ως αποτέλεσμα την άμεση μείωση του κόστους. Όλα τα κράτη μέλη αντιτάχθηκαν στην επιλογή αυτή.

Επιλογή 3: Διακοπή κάθε ενωσιακής χρηματοδοτικής στήριξης για τις ενέργειες κατάρτισης

Η ΕΑΑ θα διαλυόταν και η ΕΕ θα έπαυε να χορηγεί οποιαδήποτε χρηματοδότηση για κατάρτιση των λειτουργών επιβολής του νόμου, εκτός ειδικών τομεακών καταρτίσεων που θα παρέχονταν από άλλους οργανισμούς. Η Επιτροπή και η Ευρωπόλ θα μπορούσαν να υποδείξουν στα κράτη μέλη τις εκπαιδευτικές ανάγκες που θα έπρεπε να καλύψουν. Η απόσυρση όλης της στήριξης της ΕΕ για την κατάρτιση αποτελεί ριζική επιλογή που αξίζει να εξεταστεί. Όλα τα κράτη μέλη αντιτάχθηκαν στην επιλογή αυτή, θεωρώντας την επιστροφή σε μία προγενέστερη  αναποτελεσματική κατάσταση.

Επιλογή 4α: Μερική μεταφορά των αρμοδιοτήτων της ΕΑΑ στην Ευρωπόλ· Η ΕΑΑ θα εφαρμόσει το LETS

Η ΕΑΑ θα παρέμενε χωριστός οργανισμός, αλλά θα είχε κοινές υπηρεσίες και υποδομές με την Ευρωπόλ. Οι υφιστάμενες κεντρικές υπηρεσίες θα έκλειναν και το διοικητικό συμβούλιο, ο διευθυντής και το επιχειρησιακό προσωπικό θα συστεγάζονταν με την Ευρωπόλ. Η απόφαση ΕΑΑ θα τροποποιόταν για να αντιμετωπιστούν τα προβλήματα διακυβέρνησης και ποιότητας της κατάρτισης και για να εξασφαλιστεί η εφαρμογή του LETS.

Το Κοινοβούλιο ζήτησε από την Επιτροπή να διερευνήσει τη δυνατότητα ενσωμάτωσης της ΕΑΑ στην Ευρωπόλ. Η εν λόγω μερική συγχώνευση θα επέτρεπε την αντιμετώπιση ζητημάτων διακυβέρνησης, θα ήταν σύμφωνη με την κοινή προσέγγιση για τους οργανισμούς, και θα επέτρεπε τον εξορθολογισμό μη επιχειρησιακών αρμοδιοτήτων. Οι εκπρόσωποι των κρατών μελών εξέφρασαν την αντίθεσή τους σ’ αυτήν την επιλογή, αναφέροντας ότι θα ήταν ένα πρώτο βήμα προς την εξαφάνιση ενός οργανισμού κατάρτισης με  δική του ταυτότητα.

Επιλογή 4β: Συγχώνευση των αρμοδιοτήτων της Ευρωπόλ και της ΕΑΑ σε ενιαίο οργανισμό· ο ενοποιηθείς οργανισμός (Ευρωπόλ) θα εφαρμόσει το LETS

Η ΕΑΑ και η Ευρωπόλ θα έπρεπε τυπικά να συγχωνευθούν. Οι κεντρικές υπηρεσίες της ΕΑΑ θα έκλειναν και οι επιχειρησιακές θέσεις θα μεταφέρονταν στην Ευρωπόλ. Οι αρμοδιότητες της ΕΑΑ θα προστίθενταν στις αρμοδιότητες της Ευρωπόλ. Ένας νέος αναπληρωτής διευθυντής της Ευρωπόλ με αρμοδιότητα την κατάρτιση θα συνέβαλε στο σχέδιο προϋπολογισμού της Ευρωπόλ, που θα μπορούσε να παράσχει τους κατάλληλους πόρους στην κατάρτιση, σύμφωνα με τις εκτιμήσεις των αναγκών κατάρτισης βάσει του LETS. Αναπληρωματικά μέλη του διοικητικού συμβουλίου της Ευρωπόλ θα μπορούσαν να είναι ειδικοί σε θέματα κατάρτισης. Μια επιστημονική επιτροπή θα παρείχε συμβουλές σχετικά με τα θέματα κατάρτισης.

Για τον προϋπολογισμό του 2014, η ΕΑΑ κατατάσσεται ως οργανισμός «νέων καθηκόντων», πράγμα που σημαίνει ότι, μολονότι υπόκειται στον στόχο των μειώσεων προσωπικού, μπορεί επίσης να ζητήσει νέες θέσεις εργασίας από  μια "δεξαμενή" για νέα καθήκοντα. Ο αναγκαίος επαναπροσδιορισμός των προτεραιοτήτων, η ανακατανομή και η βελτίωση της αποτελεσματικότητας θα αντιμετωπίζονταν καλύτερα στο πλαίσιο μιας μεγαλύτερης δομής. Με την εξάλειψη των διοικητικών επικαλύψεων μεταξύ των δύο οργανισμών, μεγαλύτερο ποσοστό του προσωπικού θα μπορούσε να διατεθεί για δραστηριότητες κατάρτισης. Αυτό θα μπορούσε να επιτρέψει να μην υπάρξουν επιπτώσεις σε επίπεδο προϋπολογισμού (από πλευράς προσωπικού) του LETS.

Η συγχώνευση θα δημιουργούσε δυσκολίες στην πρόσληψη νέου προσωπικού μέχρι να υλοποιηθεί η μεταφορά αρμοδιοτήτων.  Θα ήταν, συνεπώς, αναγκαίο, για τους δύο οργανισμούς, με την υποστήριξη της Επιτροπής, να αναλύσουν γρήγορα τις επιπτώσεις για το μεμονωμένο προσωπικό. Η μετάβαση θα διευθυνόταν από τον διευθυντή της ΕΑΑ.

Πολλά κράτη μέλη αντιτίθενται στη συγχώνευση με την αιτιολογία ότι, σε ένα μόνον οργανισμό, η ποιότητα και η δέσμευση σε δραστηριότητες κατάρτισης θα εξασθένιζε δίπλα στις επιχειρησιακές προτεραιότητες, αν και ορισμένα κράτη μέλη εξέφρασαν τη βούληση να εξετάσουν τα οφέλη και το κόστος. Κάθε μέτρο εξορθολογισμού θα μπορούσε να είναι συμβατό με τη θέση του Συμβουλίου στις διαπραγματεύσεις για τον  προϋπολογισμό της ΕΕ για το 2013, όπου έκανε έκκληση για μια μείωση κατά 1 % των προϋπολογισμών των οργανισμών και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, το οποίο, στο πολυετές πλαίσιο διαπραγματεύσεων, συνέστησε τη διερεύνηση των προοπτικών για τη συνένωση των πόρων και τη μείωση του κόστους μεταξύ των οργανισμών.

Επιλογή 5: Ενίσχυση και εξορθολογισμός της ΕΑΑ

Ο ρόλος της ΕΑΑ θα αποσαφηνιζόταν και ενισχυόταν, απαιτώντας κάποιο πρόσθετο προσωπικό. Η απόφαση ΕΑΑ θα έπρεπε να τροποποιηθεί για να αντιμετωπιστούν τα προβλήματα διακυβέρνησης και ποιότητας της κατάρτισης. Τα παραπάνω θα ήταν σύμφωνα με την κοινή προσέγγιση για τους οργανισμούς και θα ανταποκρίνονταν στα αιτήματα πολλών κρατών μελών για μια ισχυρότερη ΕΑΑ και μια πιο συνεκτική πολιτική κατάρτισης.

6.           η προτιμωμενη επιλογη πολιτικησ

Για να εφαρμοστεί πλήρως το LETS (και συνεπώς να επιτευχθεί ο συγκεκριμένος στόχος 1 που ορίζεται ανωτέρω) είναι αναγκαίο (i) ένας οργανισμός της ΕΕ να αναλάβει την αρμοδιότητα για τον συντονισμό της εφαρμογής του· (ii) η εντολή του οργανισμού  (σε σύγκριση με την ΕΑΑ) να επεκταθεί στην κατάρτιση όλων των λειτουργών επιβολής του νόμου· και (iii) να χορηγηθούν πρόσθετοι πόροι για τον οργανισμό. Οι επιλογές 2 και 3 (όχι οργανισμός) δεν ανταποκρίνονται στο σημείο (i). Οι επιλογές 1 (status quo) και 5 (ενίσχυση της ΕΑΑ) ανταποκρίνονται στο σημείο (i) και η επιλογή 5 ανταποκρίνεται στο σημείο (ii)· αλλά και οι δύο επιλογές 1 και 5 θα άφηναν την ΕΑΑ σε αβεβαιότητα όσον αφορά την εξεύρεση νέων πόρων και, κατά συνέπεια, υπάρχει κίνδυνος να μην ανταποκριθούν στο σημείο (iii). Οι επιλογές 4α (μερική συγχώνευση) και 4β (πλήρης συγχώνευση) ανταποκρίνονται στα σημεία (i) και (ii), αλλά και (iii), προβλέποντας την εξοικονόμηση κόστους που μπορεί να χρηματοδοτήσει (επιλογή 4β) ή να συγχρηματοδοτήσει (επιλογή 4α) την εφαρμογή του LETS.

Η επιλογή 4β είναι, συνεπώς, η προτιμώμενη επιλογή. Θα επετύγχανε εξοικονόμηση πόρων, έτσι ώστε θα μπορούσαν να ανακατανεμηθούν θέσεις εργασίας για την εφαρμογή του LETS. Θα υπήρχε βραχυπρόθεσμη δυσλειτουργία που θα έπρεπε να περιοριστεί στο ελάχιστο, αλλά μακροπρόθεσμα θα υπήρχε πρόσθετη ευελιξία για αναδιάταξη, ανάλογα με τις προτεραιότητες. Η ταχεία λήψη αποφάσεων και η κατάλληλη προετοιμασία της συγχώνευσης από τους δύο αυτούς οργανισμούς θα μπορούσαν να μετριάσουν τυχόν αρνητικές επιπτώσεις για το προσωπικό και τις δραστηριότητες των οργανισμών. Η διακυβέρνηση θα εναρμονιζόταν περισσότερο με την κοινή προσέγγιση για τους οργανισμούς. Οι αξιολογήσεις των τρεχουσών αναγκών κατάρτισης θα εξασφάλιζαν ότι οι δραστηριότητες του Οργανισμού θα παρέμεναν συναφείς με τις προτεραιότητες της ΕΕ για τη διασυνοριακή αστυνομική συνεργασία. Θα ήταν ευκολότερο να βελτιωθεί ο συντονισμός με άλλους οργανισμούς.

Συνολικά, η επιλογή 4β — η συγχώνευση της ΕΑΑ και της Ευρωπόλ — θα επέτρεπε την αποτελεσματική εφαρμογή του ευρωπαϊκού προγράμματος κατάρτισης για την επιβολή του νόμου και, με τον τρόπο αυτό, θα ενίσχυε την κατάρτιση των λειτουργών επιβολής του νόμου της ΕΕ, ώστε να καταστούν πιο αποδοτικοί και αποτελεσματικοί, και θα συνέβαλε στη γεφύρωση του χάσματος μεταξύ των δεξιοτήτων και γνώσεων των λειτουργών επιβολής του νόμου.

[1]               Μελέτη σχετικά με την εκτίμηση πενταετίας των δραστηριοτήτων της ΕΑΑ, 21.1.2011. Consortium Blomeyer & Sanz, Centre for Strategy and Evaluation Studies LLP and Evalutility Ltd.

[2]               www.cepol.europa.eu.

[3]               Μελέτη σχετικά με την τροποποίηση της απόφασης 2005/681/ΔΕΥ του Συμβουλίου για τη θέσπιση των δραστηριοτήτων της ΕΑΑ. Τελική έκθεση, 24.4.2012 — GHK Consultants.

[4]               Κοινή δήλωση, 12 Ιουνίου 2012         http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/12/604&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en.

ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

ΣΥΝΟΨΗ ΤΗΣ ΕΚΤΙΜΗΣΗΣ ΑΝΤΙΚΤΥΠΟΥ για την προσαρμογή του νομικού πλαισίου της Ευρωπαϊκής Αστυνομικής Υπηρεσίας με τη Συνθήκη της Λισαβόνας

που συνοδεύει το έγγραφο

Πρόταση ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΥ του ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ και του ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ

ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΟΝ ΟΡΓΑΝΙΣΜΟ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ ΓΙΑ ΤΗ ΣΥΝΕΡΓΑΣΙΑ ΚΑΙ ΤΗΝ ΚΑΤΑΡΤΙΣΗ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΗΣ ΕΠΙΒΟΛΗΣ ΤΟΥ ΝΟΜΟΥ (ΕΥΡΩΠΟΛ) ΚΑΙ ΓΙΑ ΤΗΝ ΚΑΤΑΡΓΗΣΗ ΤΩΝ ΑΠΟΦΑΣΕΩΝ 2009/371/ΔΕΥ ΚΑΙ 2005/681/ΔΕΥ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ

Το άρθρο 88 της ΣΛΕΕ προβλέπει νέα νομική βάση για την Ευρωπόλ (κανονισμό) και τον έλεγχο των δραστηριοτήτων της από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο με τη συμμετοχή των εθνικών κοινοβουλίων.

Επιπλέον, το Πρόγραμμα της Στοκχόλμης[1] υπογράμμισε ότι λόγω της αυξανόμενης παγκοσμιοποίησης του οργανωμένου εγκλήματος, η καταπολέμησή του απαιτεί, μεταξύ άλλων, τη συστηματοποίηση της ανταλλαγής πληροφοριών και κάλεσε την Ευρωπόλ να καταστεί «κέντρο ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ των αρχών επιβολής του νόμου των κρατών μελών, φορέας παροχής υπηρεσιών και πλατφόρμα των υπηρεσιών επιβολής του νόμου[2]».

Μια μελέτη αξιολόγησης επιβεβαιώνει ότι η Ευρωπόλ προσθέτει αξία στην ασφάλεια των ευρωπαίων πολιτών και διαθέτει εύρωστο καθεστώς προστασίας δεδομένων. Ωστόσο, η μελέτη εντόπισε ορισμένους τομείς που πρέπει να βελτιωθούν ώστε να μπορέσει η Ευρωπόλ να επιτύχει τους στόχους του Προγράμματος της Στοκχόλμης.

Η παρούσα μεταρρύθμιση έχει ως στόχο να αποτελέσει μέρος ευρύτερης δέσμης που περιλαμβάνει τη συγχώνευση της Ευρωπαϊκής Αστυνομικής Ακαδημίας ή «EAA» με την Ευρωπόλ και την εφαρμογή ευρωπαϊκού προγράμματος κατάρτισης για την επιβολή του νόμου (LETS) που απευθύνεται στους λειτουργούς επιβολής του νόμου.

Τέλος, με τη μεταρρύθμιση της Ευρωπόλ η Επιτροπή δεσμεύεται να εφαρμόσει τα πρότυπα διακυβέρνησης που συμφωνήθηκαν με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο τον Ιούλιο του 2012 στην κοινή προσέγγιση για τους αποκεντρωμένους οργανισμούς της ΕΕ[3].

Για την προετοιμασία της παρούσας εκτίμησης αντικτύπου, η Επιτροπή είχε διαβουλεύσεις με όλες τις μείζονες ομάδες ενδιαφερομένων.

1.           ΟΡΙΣΜΟΣ ΤΟΥ ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΟΣ

Τα εγκληματικά και τρομοκρατικά δίκτυα μεγάλης κλίμακας αποτελούν σημαντική απειλή για την εσωτερική ασφάλεια της ΕΕ. Οι εθνικές υπηρεσίες επιβολής του νόμου δεν μπορούν να εργάζονται πλέον σε απομόνωση. Είναι απαραίτητη η συνεργασία τους.

Η δημιουργία κοινού χώρου χωρίς εσωτερικά σύνορα και η περαιτέρω ολοκλήρωση της Ευρωπαϊκής Ένωσης ωφέλησαν σε μεγάλο βαθμό την ελεύθερη κυκλοφορία των πολιτών της Ένωσης, όμως έπρεπε να συνοδεύονται από ενίσχυση των μέτρων ασφαλείας για την αντιμετώπιση του διασυνοριακού εγκλήματος. Η ίδρυση της Ευρωπόλ, της υπηρεσίας της ΕΕ που σχεδιάστηκε για να βοηθήσει την καλύτερη συνεργασία μεταξύ των αρχών επιβολής του νόμου της ΕΕ, είναι καίριας σημασίας από την άποψη αυτή.

Η Ευρωπόλ συνδράμει τις εθνικές αστυνομικές δυνάμεις, διευκολύνοντας, ιδίως, την ανταλλαγή σχετικών με το έγκλημα πληροφοριών. Παρέχει επιχειρησιακές αναλύσεις οι οποίες βοηθούν τις υπηρεσίες επιβολής του νόμου στις διεθνικές έρευνες. Προσφέρει επιχειρησιακή συνδρομή (εμπειρογνωμοσύνη) για να στηρίξει τις διασυνοριακές έρευνες ή τις συντονίζει. Επιπλέον παρέχει οικονομική στήριξη για τις έρευνες σχετικά με την παραχάραξη/κιβδηλεία του ευρώ. Επίσης, παρέχει στρατηγική ανάλυση με τη μορφή αξιολόγησης των απειλών. Η Ευρωπόλ δεν διαθέτει αυτόνομες ικανότητες έρευνας ούτε εξουσία καταναγκασμού.

1.1.        Περιγραφή του προβλήματος

Η Επιτροπή έχει εντοπίσει διάφορες αδυναμίες που εμποδίζουν την Ευρωπόλ να καταστεί κέντρο ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ των λειτουργών επιβολής του νόμου των κρατών μελών.

ΠΡΟΒΛΗΜΑ 1

1.1.1.     Τα κράτη μέλη δεν παρέχουν στην Ευρωπόλ όλες τις αναγκαίες πληροφορίες για την καταπολέμηση του σοβαρού διασυνοριακού εγκλήματος

Η ΕΕ έχει θέσει τις πρωτοβουλίες για την προώθηση της ανταλλαγής πληροφοριών, τόσο σε νομοθετικό όσο και σε οικονομικό επίπεδο, στο επίκεντρο των πολιτικών της στον τομέα των εσωτερικών υποθέσεων. Η Ευρωπόλ εξαρτάται κυρίως από τα κράτη μέλη για τη συλλογή δεδομένων και πληροφοριών. Η απόφαση του Συμβουλίου απαιτεί από τα κράτη μέλη να παρέχουν στην Ευρωπόλ δεδομένα που εμπίπτουν στην εντολή της.

Ωστόσο, τα κράτη μέλη δεν παρέχουν στην Ευρωπόλ όλες τις αναγκαίες πληροφορίες για την καταπολέμηση του εγκλήματος ή δεν το πράττουν εγκαίρως. Παρατηρούνται επίσης σημαντικές διαφορές μεταξύ των κρατών μελών ως προς την παροχή των πληροφοριών. Διάφορες στατιστικές επιβεβαιώνουν το γεγονός αυτό.

Οι βασικές αιτίες είναι οι εξής:

•           Έλλειψη ευκρίνειας των υφιστάμενων νομικών διατάξεων: Η υποχρέωση των κρατών μελών να παρέχουν δεδομένα δεν διατυπώνεται ρητά και επομένως αφήνει περιθώριο αντιφατικών ερμηνειών και αμφιβολιών για το είδος, το επίπεδο των λεπτομερειών και το εύρος των πληροφοριών που τα κράτη μέλη θα πρέπει να αποστέλλουν στην Ευρωπόλ. Ορισμένα κράτη μέλη δεν αναγνωρίζουν καν την ύπαρξη της υποχρέωσης αυτής.

•           Κοινωνικές και πολιτιστικές αιτίες: Χαμηλό επίπεδο ενημέρωσης, έλλειψη γνώσεων, μια νοοτροπία αστυνόμευσης που ενθαρρύνει τους λειτουργούς της επιβολής του νόμου να είναι προσεκτικοί όσον αφορά την ανταλλαγή πληροφοριών.

•           Οργανωτικές αιτίες: ορισμένοι οργανωτικοί παράγοντες επηρεάζουν τις επιδόσεις και την αποτελεσματικότητα των εθνικών μονάδων της Ευρωπόλ (ENU), που έχουν δημιουργηθεί σε κάθε κράτος μέλος για να αποτελούν το σημείο επαφής της Ευρωπόλ.

Η απροθυμία διαβίβασης πληροφοριών εμποδίζει την Ευρωπόλ να εντοπίσει δεσμούς με εγκληματικά φαινόμενα σε άλλες χώρες και να σχηματίσει ακριβή εικόνα της εγκληματικότητας σε όλη την ΕΕ, η οποία θα της επέτρεπε να συντονίσει τις έρευνες των κρατών μελών. Ως εκ τούτου, δεδομένου ότι τα κράτη μέλη δεν θεωρούν ότι τα πορίσματα της Ευρωπόλ έχουν επαρκή προστιθέμενη αξία, τα εν λόγω κράτη έχουν λιγότερα κίνητρα παροχής πληροφοριών σε αυτήν.

ΠΡΟΒΛΗΜΑ 2

1.1.2.     Περιορισμοί στην επεξεργασία δεδομένων

Η Ευρωπόλ διαχειρίζεται μερικές βάσεις δεδομένων για να συνδράμει τα κράτη μέλη στην πρόληψη και την καταπολέμηση του σοβαρού διασυνοριακού εγκλήματος και της τρομοκρατίας. Η απόφαση του Συμβουλίου για την Ευρωπόλ προκαθορίζει αυστηρά αυτές τις βάσεις δεδομένων και προσδίδει σε αυτές διαφορετικούς σκοπούς, διαφορετικούς κανόνες σχετικά με ποιος θα έχει πρόσβαση σε αυτές και ειδικές διατάξεις για την προστασία και ασφάλεια των δεδομένων.

Το Σύστημα Πληροφοριών Ευρωπόλ (το EIS) είναι μια βάση δεδομένων αναφοράς που χρησιμοποιείται για σκοπούς αντιστοίχισης. Τα αρχεία δεδομένων εργασίας προς ανάλυση (AWF) είναι βάσεις δεδομένων για αναλυτικούς επιχειρησιακούς σκοπούς και για την παροχή συνδρομής για τις εν εξελίξει έρευνες. Τα αρχεία αυτά συνδυάζουν επαληθευμένα δεδομένα που χρησιμοποιούνται για ταυτοποίηση μαζί με πληροφορίες. Το ένα AWF αφορά το σοβαρό και οργανωμένο έγκλημα (το AWF SOC), το άλλο την τρομοκρατία (το AWF CT).

Το κράτος μέλος που παρέχει τα δεδομένα είναι κύριος των δεδομένων αυτών. Αποφασίζει τον σκοπό για τον οποίο διαβιβάζονται στην Ευρωπόλ (για απλούς σκοπούς αναφοράς στο EIS ή για ειδικούς σκοπούς ανάλυσης σε ένα από τα AWF)· επιπλέον, μπορεί να αποφασίσει ποιος μπορεί να έχει πρόσβαση σε αυτά και ποια μπορεί να είναι η χρήση των δεδομένων αυτών («αρχή της κυριότητας»).

Μεταξύ των βάσεων δεδομένων επιτρέπεται μόνο η απλή αντιστοίχιση (ανίχνευση αν τα ίδια δεδομένα βρίσκονται σε άλλη βάση δεδομένων). Η σύνδεση των πληροφοριών μεταξύ διαφορετικών βάσεων δεδομένων δεν επιτρέπεται σε έναν αναλυτή της Ευρωπόλ, εκτός αν του χορηγηθεί άδεια από όλους εκείνους που παρείχαν τα εν λόγω δεδομένα στη βάση δεδομένων στην οποία αυτός δεν έχει πρόσβαση. Στην πράξη, για να γίνει αυτό απαιτείται χρονικό διάστημα λίγων εβδομάδων έως λίγων μηνών.

Μόνο η σύνδεση των δεδομένων (ανίχνευση των σχέσεων μεταξύ των δεδομένων) επιτρέπει σε ένα αναλυτή να αξιολογήσει τη σημασία της πληροφορίας για την ανάλυση και προσδίδει σημασία σε πληροφορίες σχετικά με εγκληματικές ή τρομοκρατικές οργανώσεις, π.χ. υπόθεση για το ρόλο μεμονωμένου δράστη στην ιεραρχία εγκληματικής ομάδας που ενέχεται τόσο σε σοβαρό έγκλημα όσο και στην τρομοκρατία (π.χ. λαθρεμπορία ναρκωτικών ουσιών ή όπλων για τη χρηματοδότηση τρομοκρατικών δραστηριοτήτων). Χωρίς σύνδεση δεν υφίσταται εγκληματολογική ανάλυση.

Όλα αυτά εμποδίζουν την αποτελεσματική ανάλυση και καθυστερούν τον εντοπισμό τάσεων και πρακτικών των εγκληματικών δραστηριοτήτων. Η Ευρωπόλ δεν μπορεί να εκπονήσει εκθέσεις πληροφοριών για εγκληματίες, τρομοκράτες και τους δεσμούς μεταξύ τους, που μπορεί να είναι αναγκαίες για τις έρευνες των κρατών μελών.

Επιπλέον, τα δεδομένα που αποστέλλει ένα κράτος μέλος μπορεί να προορίζονται τόσο για ανταλλαγή στο EIS όσο και για ανάλυση στο AWF. Ο τεχνικός διαχωρισμός συνεπάγεται ότι τα δεδομένα πρέπει να αποθηκεύονται τουλάχιστον δύο φορές (ή τρεις φορές) με άσκοπη επανάληψη των υποχρεώσεων για τον κύριο των δεδομένων όπως και για την Ευρωπόλ που πρέπει να συντηρεί (να επικαιροποιεί, να διαγράφει) τα δεδομένα, και να κινδυνεύει να καταχωρίσει διαφορετικά τις αρχικά ίδιες σειρές δεδομένων.

1.2.        ΤΟ ΒΑΣΙΚΟ ΣΕΝΑΡΙΟ

Η καθιέρωση του ελέγχου της Ευρωπόλ από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και τα εθνικά κοινοβούλια θα ενίσχυε τη λογοδοσία της αλλά δεν θα είχε επιπτώσεις στη μετατροπή της Ευρωπόλ σε κέντρο ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ των αρχών επιβολής του νόμου. Το επίπεδο της παροχής πληροφοριών θα συνέχιζε να αυξάνεται αλλά οι διαφορές μεταξύ των κρατών μελών θα εξακολουθούσαν να υπάρχουν. Όσον αφορά τη διαχείριση δεδομένων, η αποθήκευση δεδομένων σε βάσεις δεδομένων που είναι τεχνικά διαχωρισμένες θα συνέχιζε να μειώνει την ικανότητα της Ευρωπόλ να εκπονεί συνολικές αναλυτικές εκθέσεις στα κράτη μέλη, ιδίως για τους δεσμούς μεταξύ των εγκληματικών ομάδων και των τρομοκρατικών δικτύων (που αποθηκεύονται σε διαφορετικά AWF και στο EIS). Οι καθυστερήσεις στον εντοπισμό τάσεων και πρακτικών στο πλαίσιο αυτό θα εξακολουθούσαν να υφίστανται. Η πιθανότητα πολλαπλής αποθήκευσης δεδομένων σε δύο ή τρία μέρη θα εξακολουθούσε να υπάρχει.

2.           ΣΤΟΧΟΙ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ

Γενικός στόχος της μεταρρύθμισης της Ευρωπόλ είναι η ενίσχυση της ασφάλειας της ΕΕ με τη μετατροπή της Ευρωπόλ σε κέντρο ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ των αρχών επιβολής του νόμου των κρατών μελών ώστε να τα στηρίζει καλύτερα στην πρόληψη και την καταπολέμηση του σοβαρού διασυνοριακού εγκλήματος και της τρομοκρατίας.

Ειδικοί και επιχειρησιακοί στόχοι

1. Ενίσχυση της παροχής πληροφοριών από τα κράτη μέλη στην Ευρωπόλ

α)           αύξηση του όγκου και της ποιότητας των πληροφοριών που παρέχονται από τα κράτη μέλη στην Ευρωπόλ·

β)           μείωση των διαφορών στο επίπεδο της παροχής πληροφοριών από τα κράτη μέλη.

2. Θέσπιση περιβάλλοντος επεξεργασίας δεδομένων που θα επιτρέπει στους αναλυτές της Ευρωπόλ να συνδράμουν πλήρως τα κράτη μέλη στην πρόληψη και την καταπολέμηση του σοβαρού διασυνοριακού εγκλήματος και της τρομοκρατίας

γ)           εξασφάλιση της δυνατότητας των αναλυτών της Ευρωπόλ να συνδέουν και να κάνουν αναλύσεις όλων των σχετικών στοιχείων δεδομένων·

δ)           μείωση των καθυστερήσεων στον εντοπισμό τάσεων και πρακτικών·

ε)           μείωση της πολλαπλής αποθήκευσης δεδομένων.

3.           ΕΠΙΛΟΓΕΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ

3.1.        Επιλογή 1: Βασικό σενάριο/«Καθαρή προσαρμογή στη Συνθήκη της Λισαβόνας»

Για να επιτύχει τη μεγαλύτερη συμβολή των κρατών μελών, η Ευρωπόλ, σε συνεργασία με την EAA και την Επιτροπή, θα συνέχιζε να λαμβάνει «ήπια μέτρα» όπως ενίσχυση της ενημέρωσης με περιοδεύουσες εκθέσεις, κατάρτιση για την προώθηση των καλών πρακτικών των εθνικών μονάδων της Ευρωπόλ.

Η οικοδόμηση της ανάλυσης θα βασιζόταν σε χωριστές βάσεις δεδομένων με περιορισμένες δυνατότητες σύνδεσης και ανάλυσης δεδομένων που είναι διασκορπισμένα σε διαφορετικές βάσεις δεδομένων.

3.2.        Επιλογή 2: Περαιτέρω νομοθετικές τροποποιήσεις μέσω του κανονισμού της Ευρωπόλ

A. Παροχή πληροφοριών από τα κράτη μέλη

A.1 Ενίσχυση των υποχρεώσεων και εισαγωγή κινήτρων

Ο κανονισμός θα προέβλεπε:

· τη συνεχή ενίσχυση της ενημέρωσης·

· τη διασαφήνιση της νομικής διάταξης που αφορά την υποχρέωση παροχής δεδομένων: τα κράτη μέλη θα υποχρεώνονταν να μοιράζονται όλα τα δεδομένα που εμπίπτουν στην εντολή της Ευρωπόλ και ειδικότερα εκείνα που ανταλλάσουν στην πράξη με άλλο κράτος μέλος. Για να επιτευχθεί η απόδοση προτεραιοτήτων, η υποχρέωση θα εστιαζόταν σε πληροφορίες για έγκλημα που χαρακτηρίζεται ως μία από τις προτεραιότητες της ΕΕ στο κύκλο πολιτικής της ΕΕ για το οργανωμένο και το σοβαρό διεθνές έγκλημα·

· την παρακολούθηση του τρόπου με τον οποίο τα κράτη μέλη θα τηρούσαν την υποχρέωση: η Ευρωπόλ θα υπέβαλε ετήσια έκθεση στο Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο για την παροχή πληροφοριών από μεμονωμένα κράτη μέλη και τις επιδόσεις των εθνικών μονάδων της·

· οικονομικά κίνητρα για τα κράτη μέλη – ο κανονισμός θα διεύρυνε την οικονομική συνδρομή για τη στήριξη των ερευνών των κρατών μελών σε τομείς του εγκλήματος πέρα από την παραχάραξη/κιβδηλεία του ευρώ.

A.2. Παροχή στην Ευρωπόλ πρόσβασης στις βάσεις δεδομένων των κρατών μελών για την επιβολή του νόμου

Μέσω της πρόσβασης σε εθνικές βάσεις δεδομένων για την επιβολή του νόμου χρησιμοποιώντας σύστημα «σύμπτωσης/απουσίας σύμπτωσης στοιχείων» (hit/no hit), η Ευρωπόλ θα εντόπιζε ότι ένα κράτος μέλος διέθετε τις σχετικές πληροφορίες. Κατόπιν, μετά τη σύμπτωση η Ευρωπόλ θα μπορούσε να ζητήσει τις πληροφορίες αυτές. Τα κράτη μέλη θα διατηρούσαν τον έλεγχο των δεδομένων εφόσον για τη διαβίβασή τους θα ήταν αναγκαία η παροχή άδειας από αυτά τα κράτη μέλη.

Το σύστημα αυτό θα απαιτούσε νέα αρχιτεκτονική ΤΠ: 1) ένα σύστημα διαβίβασης που θα απέστειλε ερωτήματα στα κράτη μέλη και θα συγκέντρωνε τις απαντήσεις για συμπτώσεις, 2) επενδύσεις από τα κράτη για να αναδιοργανώνονταν οι βάσεις δεδομένων τους για τον διαχωρισμό των δεδομένων που εμπίπτουν στην εντολή της Ευρωπόλ ή τη δημιουργία βάσης δεδομένων για τη διαβίβαση, καθώς και παροχή των κατάλληλων συνδέσεων ΤΠ.

B. Διαχείριση δεδομένων

B.1. Συγχώνευση των υφιστάμενων δύο AWF σε ένα

Βάσει αυτής της επιλογής, τα δύο υφιστάμενα AWF θα συγχωνεύονταν σε ένα και το EIS θα παρέμενε χωριστό.

B.2. Νέο περιβάλλον επεξεργασίας

Ο κανονισμός της Ευρωπόλ δεν θα εστιαζόταν πλέον στις βάσεις δεδομένων. Θα θέσπιζε διαδικαστικές εγγυήσεις για την εφαρμογή των αρχών της προστασίας δεδομένων με ιδιαίτερη έμφαση στην «προστασία της ιδιωτικής ζωής ήδη από τον σχεδιασμό» και πλήρη διαφάνεια προς τον υπεύθυνο προστασίας δεδομένων της Ευρωπόλ και τις εποπτικές αρχές. Η Ευρωπόλ που θα δεσμευόταν από την αρχή για την «προστασία της ιδιωτικής ζωής ήδη από τον σχεδιασμό» θα λάμβανε υπόψη της όλες τις απαιτήσεις προστασίας δεδομένων όταν θα σχεδίαζε τις προδιαγραφές και την αρχιτεκτονική των συστημάτων και τεχνολογιών πληροφοριών.

Υπάρχουν διάφορες τεχνικές λύσεις για την επίτευξη του παρόντος στόχου. Οτιδήποτε θα επιδιωκόταν:

· οι εγγυήσεις προστασίας δεδομένων θα προσαρτώνταν στο στοιχείο και είδος των δεδομένων και όχι σε προκαθορισμένη βάση δεδομένων·

· για να διασφαλιστεί ο περιορισμός του σκοπού, ο παρέχων τα δεδομένα θα καθόριζε από την αρχή τον σκοπό της επιχείρησης επεξεργασίας για την οποία ανταλλάσσονται δεδομένα με την Ευρωπόλ (διασταύρωση, επιχειρησιακή ανάλυση, γενική ανάλυση)·

· οι αναλυτές της Ευρωπόλ θα μπορούσαν να βλέπουν πλήρως όλες τις πληροφορίες στο μέτρο που θα ήταν αναγκαίες για τα καθήκοντά τους· ωστόσο, οι εταίροι της Ευρωπόλ θα δικαιούνταν ακόμα να επιβάλουν περιορισμούς στην πρόσβαση και χρήση από άλλους.

4.           ΑΝΑΛΥΣΗ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ

4.1.        Επιλογή 1: Βασικό σενάριο/«Καθαρή προσαρμογή στη Συνθήκη της Λισαβόνας»

Ενίσχυση της ασφάλειας στην ΕΕ (0): Η Ευρωπόλ θα συνέχιζε να έχει κατακερματισμένη εικόνα της εγκληματικότητας στην ΕΕ. Δεν θα παρεχόταν στα κράτη μέλη επαρκής συνδρομή.

Προστασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα (0): δεν θα υπήρχαν επιπτώσεις στην προστασία των προσωπικών δεδομένων, δεν θα υπήρχαν θετικές έμμεσες επιπτώσεις στο δικαίωμα στη ζωή.

Κόστος (0): δεν θα υπήρχε νέο κόστος σε σχέση με την ισχύουσα κατάσταση

Επιλογή 2: Επιβολή περαιτέρω νομοθετικών τροποποιήσεων στον κανονισμό Ευρωπόλ

4.1.1.     Επιπτώσεις των επιλογών βάσει της επιλογής πολιτικής A

4.1.1.1.  Ενίσχυση των υποχρεώσεων και εισαγωγή πρόσθετων κινήτρων (A1)

Ενίσχυση της ασφάλειας στην ΕΕ (+++): θα υπήρχαν θετικές επιπτώσεις στις αδυναμίες και αύξηση τόσο του όγκου όσο και της ποιότητας των πληροφοριών που αποστέλλουν τα κράτη μέλη.

Η εστίαση στους στόχους του κύκλου πολιτικής της ΕΕ και η ανταλλαγή πληροφοριών που θα γινόταν σε διμερή βάση θα είχαν ως αποτέλεσμα μεγαλύτερη εισροή δεδομένων στην Ευρωπόλ για τις σημαντικότερες απειλές.

Η παρακολούθηση της επίδοσης των εθνικών μονάδων της Ευρωπόλ και η παροχή πληροφοριών από κάθε κράτος μέλος θα δημιουργούσε πίεση των ομοτίμων. Αυτό θα ενθάρρυνε τις καλές πρακτικές, συμπεριλαμβανομένων της αποτελεσματικής οργάνωσης των εθνικών μονάδων της Ευρωπόλ, της αύξησης της ευαισθητοποίησης και της ενίσχυσης της συνεργασίας μεταξύ των εθνικών μονάδων της Ευρωπόλ και των εθνικών αρχών επιβολής του νόμου.

Αν οι διασυνοριακές έρευνες τύγχαναν οικονομικής στήριξης, τα κράτη μέλη θα ενθαρρύνονταν να προωθήσουν τη μεγαλύτερη συμμετοχή της Ευρωπόλ.

Τα παραπάνω αποδεικνύονται από την επιτυχία που σημειώθηκε στην καταπολέμηση της παραχάραξης/κιβδηλείας.

Προστασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα (0): δεν θα υπήρχαν επιπτώσεις συγκριτικά με το βασικό σενάριο.

Κόστος (--):

Για τον προϋπολογισμό της ΕΕ:

· το κόστος 6 υπαλλήλων για την επεξεργασία μεγαλύτερου όγκου παρεχόμενων δεδομένων·

· η οικονομική στήριξη στις έρευνες των κρατών μελών πέρα από τη παραχάραξη/κιβδηλεία του ευρώ θα ανερχόταν σε 800.000 ευρώ ανά έτος (θα αντισταθμιζόταν με την περικοπή ορισμένων δραστηριοτήτων του Διοικητικού Συμβουλίου της Ευρωπόλ).

Για τους εθνικούς προϋπολογισμούς:

· δεν θα υπήρχε υλικό κόστος·

· το κόστος που θα βάρυνε τα κράτη μέλη για την εφάπαξ κατάρτιση των λειτουργών επιβολής του νόμου που ασχολούνται με το σοβαρό διασυνοριακό έγκλημα θα ήταν 600 000 ευρώ η 3 εκατ. ευρώ ή 6 εκατ. ευρώ·

· ανάλογα με την περίπτωση, πιθανή αναδιοργάνωση των εθνικών μονάδων της Ευρωπόλ.

Οφέλη: Ενίσχυση της αποτελεσματικότητας στην καταπολέμηση του σοβαρού διασυνοριακού εμπορίου κατά εκατ. ευρώ την περίοδο 2015-2020

4.1.1.2.  Παροχή στην Ευρωπόλ πρόσβασης στις βάσεις δεδομένων των κρατών μελών για την επιβολή του νόμου (A2)

Ενίσχυση της ασφάλειας στην ΕΕ (+++): υπέρβαση της έλλειψης γνώσης, των αναποτελεσματικών εθνικών μονάδων της Ευρωπόλ ή της χαμηλής ευαισθητοποίησης των κρατών μελών. Τα κράτη μέλη θα διατηρούσαν τον έλεγχο των δεδομένων διότι θα παρείχαν άδεια για τη διαβίβασή τους.

Ένας μεγαλύτερος όγκος περισσότερο συναφών πληροφοριών θα έφθανε στην Ευρωπόλ, που θα ήταν σε θέση να προσφέρει προϊόντα καλύτερης ποιότητας στα κράτη μέλη.

Προστασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα (0) Καμία. Η πρόσβαση θα γινόταν χρησιμοποιώντας σύστημα σύμπτωσης/απουσίας σύμπτωσης δεδομένων. Η Ευρωπόλ προκειμένου να λάμβανε το περιεχόμενο των πληροφοριών θα έπρεπε να το ζητήσει από το κράτος μέλος. Πριν από τη διαβίβαση το κράτος μέλος θα κατοχύρωνε όλες τις εγγυήσεις προστασίας δεδομένων.

Κόστος (---):

Για τον προϋπολογισμό της ΕΕ:

(1) 1,78 εκατ. ευρώ σε εφάπαξ επένδυση και

(2) 1,46 εκατ. ευρώ σε ετήσιες επαναλαμβανόμενες επενδύσεις.

Κόστος για τους προϋπολογισμούς των ΚΜ:

· 660 000 ευρώ σε εφάπαξ επενδύσεις για την προσαρμογή των συστημάτων τους ΤΠ και τη σύνδεση στο σύστημα διαβίβασης·

· επαναλαμβανόμενες επενδύσεις 1,2 εκατ. ευρώ ετησίως·

· ανάλογα με την περίπτωση πιθανό κόστος για πρόσθετους 1 ή 2 υπαλλήλους.

4.1.2.     Επιπτώσεις της επιλογής πολιτικής B

4.1.2.1.  Συγχώνευση των δύο AWF σε ένα (B1)

Ενίσχυση της ασφάλειας στην ΕΕ (++): Ενδεχομένως, θα συνεπαγόταν ταχύτερη αναγνώριση τάσεων, πρακτικών και συνδέσμων μεταξύ εγκληματικών ομάδων που εμπλέκονται και στην τρομοκρατία.

Χάρη στη διεύρυνση του πεδίου του AWF που θα κάλυπτε τόσο το σοβαρό οργανωμένο έγκλημα όσο και την τρομοκρατία, οι αναλυτές της Ευρωπόλ θα μπορούσαν να βλέπουν όλους τους συνδέσμους μεταξύ των πληροφοριών που θα παρέχονταν στο συγχωνευμένο AWF. Η σύνδεση των δεδομένων του συστήματος EIS με τα δεδομένα του AWF δεν θα ήταν ακόμα δυνατή. Θα εξακολουθούσε να υπάρχει η πολλαπλή αποθήκευση των δεδομένων.

Προστασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα (0): Δεν θα υπήρχαν επιπτώσεις στην προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα σε σύγκριση με το βασικό σενάριο διότι η επιλογή αυτή θα αποτελούσε απλή επέκταση του υφιστάμενου συστήματος.

Κόστος (0): Θα συνεπαγόταν ελάχιστο κόστος διότι τα δύο AWF που θα συγχωνεύονταν στηρίζονται από τις ίδιες τεχνολογικές λύσεις. Το κόστος αυτό θα μπορούσε να βαρύνει τον προϋπολογισμό ΤΠ της Ευρωπόλ. Οι αναγκαίες επενδύσεις και οι συμβουλευτικές δραστηριότητες πραγματοποιήθηκαν κατά την προετοιμασία της πρόσφατης συγχώνευσης των 23 AWF σε δύο, επομένως τα αποτελέσματά της θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν εκ νέου.

4.1.2.2 Νέο περιβάλλον επεξεργασίας (B2)

Ενίσχυση της ασφάλειας στην ΕΕ (+++): Οι αναλυτές της Ευρωπόλ θα μπορούσαν να συνδέουν και να αναλύουν όλα τα δεδομένα που θα ήταν αναγκαία για αυτούς. Αυτό θα επέτρεπε στην Ευρωπόλ να οικοδομήσει μια γέφυρα μεταξύ όλων των πτυχών της καταπολέμησης του οργανωμένου εγκλήματος και της τρομοκρατίας. Σε ένα ενιαίο περιβάλλον επεξεργασίας η Ευρωπόλ θα ήταν σε θέση να εντοπίζει, να αναλύει και να προσδιορίζει τις δομές που συνδέουν τις ομάδες του οργανωμένου εγκλήματος και τα τρομοκρατικά δίκτυα, για παράδειγμα μέσω των οικονομικών ιχνών.

Επιπτώσεις στην προστασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα (0): θα εφαρμοζόταν το ίδιο επίπεδο προστασίας δεδομένων που θα ίσχυε στο βασικό σενάριο.

Επιπτώσεις στα κόστος (0): Η επιλογή αυτή δεν θα συνεπαγόταν κανένα άμεσο πρόσθετο έξοδο σε σύγκριση με το βασικό σενάριο.

5.           ΠΡΟΤΙΜΩΜΕΝΗ ΕΠΙΛΟΓΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ

Η προτιμώμενη επιλογή πολιτικής θα ήταν η επιλογή 2 (περαιτέρω νομοθετικές αλλαγές) που αποτελείται από τις επιλογές A1 και B2.

· Χάρη στα κίνητρα και την ενίσχυση της υποχρέωσης παροχής πληροφοριών, θα υπήρχε μεγαλύτερη σαφήνεια και τα κράτη μέλη θα ήταν περισσότερο πρόθυμα να αποστέλλουν δεδομένα.

· Οι νέοι κανόνες για τη διαχείριση των δεδομένων θα επέτρεπαν στους αναλυτές της Ευρωπόλ να έχουν πρόσβαση σε όλες τις πληροφορίες που θα χρειάζονταν να γνωρίζουν, για να διαπιστώσουν τους συνδέσμους μεταξύ των πληροφοριών και να εντοπίσουν τάσεις και πρακτικές. Η Ευρωπόλ θα προσέφερε πιο συναφή και επικαιροποιημένα προϊόντα για να συνδράμει τα κράτη μέλη. Δεν θα υφίστατο πολλαπλή αποθήκευση δεδομένων.

Ως προς το κόστος:

· Για την οικονομική στήριξη που θα προσφερόταν από την Ευρωπόλ στις έρευνες των κρατών μελών θα απαιτούνταν 800 000 ευρώ ανά έτος, προκειμένου να επιτευχθεί κρίσιμη μάζα χρηματοδότησης. Τα κεφάλαια αυτά θα ανευρίσκονταν με την ανακατανομή των προτεραιοτήτων στον προϋπολογισμό της Ευρωπόλ.

· Το σύνολο των υπαλλήλων που θα χρειαζόταν η Ευρωπόλ για να εφαρμόσει την παρούσα μεταρρύθμιση θα ανερχόταν σε 6 ΙΠΑ που θα ήταν απαραίτητα για την επεξεργασία μεγαλύτερης εισροής πληροφοριών από τα κράτη μέλη. Τρεις υπάλληλοι θα ανακατανέμονταν, ενώ τρεις άλλοι θα έπρεπε να προσληφθούν. Επομένως, το συνολικό κόστος για το προσωπικό θα ανερχόταν σε 1,77 εκατ. ευρώ για την περίοδο 2015 έως 2020. Ωστόσο, περίπου τα δύο τρίτα αυτού του κόστους θα αντισταθμίζονταν από την εξοικονόμηση πόρων που θα προέκυπταν από τη συγχώνευση με την EAA.

· Δεν θα υπήρχε άμεσο κόστος ενόψει των νέων κανόνων για την διαχείριση δεδομένων.

[1]               Το Πρόγραμμα της Στοκχόλμης — Μια ανοικτή και ασφαλής Ευρώπη που εξυπηρετεί και προστατεύει τους πολίτες, ΕΕ C 115 της 4.5.2010, σσ. 1–38.

[2]               Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο κάλεσε επίσης την Επιτροπή να εξετάσει «τον τρόπο με τον οποίο θα μπορούσε να εξασφαλισθεί ότι η Ευρωπόλ θα λαμβάνει πληροφορίες από τις αρχές επιβολής του νόμου των κρατών μελών, ώστε τα κράτη μέλη να αξιοποιούν πλήρως τις ικανότητες της Ευρωπόλ».

[3]               http://europa.eu/agencies/documents/joint_statement_and_common_approach_2012_el.pdf