52008SC2945

ES

(...PICT...)|COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS|

Bruselas, 3.12.2008

SEC(2008) 2945

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

que acompaña a la Propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO por la que se aprueban normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros Resumen de la evaluación de impacto {COM(2008) 815 final} {SEC(2008) 2944}

1. Introducción

La adopción de una propuesta de modificación de la Directiva 2003/9/CE del Consejo por la que se aprueban normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros (denominada en lo sucesivo la Directiva sobre las condiciones de acogida) fue una de las iniciativas estratégicas de la Comisión incluidas en su programa de trabajo para 2008 COM(2007) 640. . [1]

COM(2007) 640.

Con vistas a preparar la segunda fase de la normativa sobre el asilo, tal como exigía el Programa de La Haya Programa de La Haya: consolidación de la libertad, de la seguridad y de la justicia en la Unión Europea, adoptado el 5 de noviembre de 2004. , la Comisión puso en marcha el proceso de evaluación de los resultados obtenidos en la primera fase del establecimiento del Sistema Europeo Común de Asilo (denominado en lo sucesivo SECA) que incluye, entre otras cosas, la cuestión de las condiciones de acogida de los solicitantes de asilo. [2]

Programa de La Haya: consolidación de la libertad, de la seguridad y de la justicia en la Unión Europea, adoptado el 5 de noviembre de 2004.

A este respecto, el 26 de noviembre de 2007 COM(2007) 745. la Comisión publicó un informe (denominado en lo sucesivo el informe de evaluación ) sobre la transposición y aplicación de la Directiva por parte de los Estados miembros, en el que se subrayan los ámbitos en los que se necesita aclarar las disposiciones existentes o una mayor armonización. Además, en junio de 2007 la Comisión presentó un Libro Verde para consultar a los interesados sobre las posibles opciones de concepción de la segunda fase del SECA también en relación con la acogida de los solicitantes de asilo. Por último, se celebraron varias reuniones de expertos con los Estados miembros, ACNUR, ONG y el sector académico, a fin de definir las cuestiones que más preocupan y se tratarán en la segunda fase de la normativa sobre el asilo. [3]

COM(2007) 745.

Las cuestiones planteadas y las sugerencias aportadas durante el proceso de consultas han proporcionado la base para la preparación de la presente evaluación de impacto.

2. Situación actual y problemas

En el ámbito de las condiciones de acogida para los solicitantes de asilo se han identificado los siguientes problemas:

· La Directiva sobre las condiciones de acogida no siempre garantiza unas normas adecuadas de trato a los solicitantes de asilo, especialmente en relación con:

– el acceso al mercado laboral;

– el nivel y la forma de las condiciones materiales de acogida;

– la respuesta a las necesidades de las personas vulnerables;

– el internamiento;

– el ámbito de aplicación de la Directiva.

· Las diferentes normas de trato de los solicitantes de asilo vulnerables y de los nacionales vulnerables pueden dar lugar a discriminación.

· La falta de condiciones de acogida armonizadas podría incrementar los movimientos secundarios de los solicitantes de asilo que ejercen una presión innecesaria en las administraciones nacionales y en los propios solicitantes de asilo.

La evaluación de impacto analiza a continuación la posible evolución de la situación de no adoptarse medidas a nivel de la UE, y concluye que los problemas actuales persistirán y que la acción de la UE está plenamente justificada.

3. Objetivos de la medida

Los objetivos generales de la segunda fase del SECA en relación con la Directiva sobre las condiciones de acogida son garantizar unas normas más exigentes de trato a las personas que necesitan protección internacional y contribuir a reducir el fenómeno de los movimientos secundarios.

La nueva Directiva garantizará, en particular, los siguientes objetivos específicos:

I) facilitar el acceso al mercado laboral;

II) garantizar unas normas adecuadas en materia de condiciones materiales de acogida;

III) garantizar la respuesta adecuada a las necesidades de los grupos vulnerables.

IV) garantizar que el internamiento sólo se imponga en casos excepcionales y reforzar las garantías legales de los solicitantes de asilo retenidos;

V) definir claramente el ámbito de aplicación de la Directiva.

4. Opciones estratégicas

Teniendo en cuenta la naturaleza diferente de los objetivos específicos anteriormente mencionados, la evaluación de impacto propone unas opciones estratégicas diferenciadas para cada uno de estos objetivos. La opción estratégica preferida se ha elaborado combinando las opciones estratégicas que se han elegido para cada objetivo específico.

4.1. Statu quo

El marco jurídico existente se mantendría invariable y proseguirían las actividades en curso en los Estados miembros.

La Comisión seguiría supervisando la aplicación de la Directiva sobre las condiciones de acogida.

4.2. Opción estratégica preferida

Dada la complejidad de las opciones estratégicas propuestas, el presente resumen se limita a enumerar los elementos principales que constituyen la opción estratégica preferida. La opción estratégica preferida consiste en opciones legislativas y en opciones basadas en el fomento de la cooperación práctica entre los Estados miembros.

En relación con:

· el ámbito de aplicación de la Directiva, la opción estratégica preferida:

– aclara que la Directiva se aplica a todos los tipos de procedimientos de asilo (incluido el sistema de Dublín) y en todas las zonas geográficas e instalaciones de alojamiento de solicitantes de asilo (incluido el internamiento);

– garantiza la inclusión de los solicitantes de protección subsidiaria.

· el acceso al mercado laboral, la opción estratégica preferida:

– reduce los plazos para acceder al empleo;

– prohíbe imponer condiciones en el mercado laboral de ámbito nacional que puedan obstaculizar el derecho al empleo de los solicitantes de asilo;

La opción de cooperación práctica preferida que completa a la opción legislativa preferida prevé el intercambio de buenas prácticas, en el marco de EURASIL, en relación con las restricciones laborales con vistas a una mayor facilidad de acceso. Por ejemplo, la costumbre de los Estados miembros de no exigir el permiso de trabajo o de permitir el acceso inmediato al empleo podría presentarse junto con la costumbre de los Estados miembros que prevén medidas más estrictas en este ámbito.

· el internamiento de los solicitantes de asilo, la opción estratégica preferida:

– se propone evitar, en principio, el internamiento, al que sólo se recurrirá en casos excepcionales;

– establece una serie de garantías de procedimiento para los solicitantes de asilo retenidos tales como el derecho a ser informado sobre los motivos de la retención y las posibilidades de recurrir contra la decisión de retención ante un órgano jurisdiccional nacional;

– prevé las condiciones de retención teniendo en cuenta la situación vulnerable de las personas con necesidades especiales como los menores y las víctimas de torturas;

– dispone que los menores no serán retenidos a menos que ello redunde en su interés y no se permitirá en ningún caso la retención de los menores no acompañados;

– establece un sistema de revisión periódica con vistas a controlar el internamiento.

La opción de cooperación práctica preferida que completa a la opción legislativa preferida prevé el intercambio de buenas prácticas, en el marco de EURASIL, con los Estados miembros que aplican medidas alternativas al internamiento (por ejemplo, fianza económica, presentación de un avalista, etc.).

· las condiciones materiales de acogida , la opción estratégica preferida:

– adopta un enfoque cuantitativo en relación con el principio del «nivel adecuado de las condiciones materiales de acogida» al establecer un criterio de referencia, a saber, el nivel mínimo de asistencia social prestada a los nacionales;

– impone a los Estados miembros el requisito de informar con el fin, entre otras cosas, de controlar el nivel de asistencia prestada a los solicitantes de asilo;

– garantiza que la retirada o la reducción de las condiciones de acogida por parte de las autoridades nacionales respete el principio de nivel de vida adecuado, y garantiza el derecho a recurrir contra tales decisiones.

La opción de cooperación práctica preferida que completa a la opción legislativa preferida prevé el intercambio de buenas prácticas, en el marco de EURASIL, con el fin de garantizar unas condiciones materiales de acogida más exigentes teniendo en cuenta, al mismo tiempo, las capacidades de acogida de los Estados miembros; Concretamente, se podrían intercambiar ideas sobre cómo canalizar mejor las necesidades de los solicitantes de asilo a través de los centros de acogida o sobre cómo garantizar que en las instalaciones de alojamiento se consideren la edad y las cuestiones relativas al sexo, y se respeten el derecho a la intimidad y la vida familiar.

· las personas con necesidades especiales , la opción estratégica preferida:

– garantiza el establecimiento de mecanismos que podrían identificar adecuadamente las necesidades especiales y realizar el seguimiento de casos individuales cuando sea necesario;

– facilita el acceso de los menores a la educación;

– impone a los Estados miembros la obligación de prevenir los delitos relacionados con el sexo en los centros de alojamiento;

– aclara el significado de nociones esenciales que establece actualmente la Directiva como «la atención necesaria, médica o de otro tipo» y el «tratamiento básico de las enfermedades»;

– introduce la obligación de ofrecer la formación adecuada al personal en contacto con víctimas de torturas o violación.

La opción de cooperación práctica preferida que completa a la opción legislativa preferida prevé:

– en el marco de EURASIL y con carácter regular, el intercambio de buenas prácticas en materia de tratamiento de grupos vulnerables a fin de garantizar una actitud proactiva en la identificación de necesidades especiales, el acceso al tratamiento adecuado cuando sea necesario, y que el personal en contacto con los grupos vulnerables reciba la formación adecuada;

– que la cooperación práctica en el marco de EURASIL contribuya a la adopción de un manual de la UE que reúna las mejores prácticas en el ámbito de la UE en materia de formación del personal en contacto con grupos vulnerables, directrices sobre la identificación de necesidades especiales, el alojamiento de personas vulnerables, etc.

Las principales ventajas de la opción preferida son:

· garantiza unas normas más estrictas en materia de trato a los solicitantes de asilo (facilidad de acceso al mercado laboral, garantías de procedimiento para los detenidos, normas más estrictas sobre el trato de grupos vulnerables, etc.) en consonancia con el Derecho internacional y, especialmente, con la Convención de la ONU sobre los Derechos del Niño y la Carta de los Derechos Humanos Fundamentales de la UE.

· Una mayor armonización de las condiciones de acogida a través de la intervención legislativa y de medidas reforzadas de cooperación práctica, promoviendo así normas de trato equivalentes en el conjunto de la UE, y garantizando un planteamiento global de las condiciones de acogida.

En lo que respecta a las repercusiones principales:

· El establecimiento de unas normas de acogida más estrictas tendrá un impacto global positivo en el respeto de los derechos fundamentales de los solicitantes de asilo. Concretamente, el derecho a la libre circulación se reforzará al establecerse que el internamiento sólo se producirá en casos excepcionales y que no se internará a los menores no acompañados; al facilitarse el acceso al mercado de trabajo los solicitantes de asilo serán más autosuficientes y contribuirán a su integración en el Estado miembro de acogida; el trato a los grupos vulnerables será más adecuado toda vez que sus necesidades serán debida y oportunamente detectadas y se podrá acceder al tratamiento adecuado; y, por último, el intercambio de buenas prácticas y la adopción de directrices sobre todos los aspectos de las condiciones de acogida puede ser un instrumento muy útil para garantizar la aplicación de las normas más estrictas posible en el conjunto de la UE.

· Al garantizar unas normas de trato similares en el conjunto de la UE, en particular en materia de internamiento, condiciones materiales de acogida y acceso al mercado laboral, las medidas propuestas podrían contribuir a reducir el fenómeno de los movimientos secundarios. La cooperación práctica también podría contribuir a establecer prácticas comunes en materia de acogida de solicitantes de asilo en lo que respecta al trato dispensado a grupos vulnerables mediante la adopción de un manual de la UE que recoja los mejores procedimientos y estrategias que deberán aplicar todos los Estados miembros.

En lo que respecta a la viabilidad económica:

· se deberán realizar esfuerzos económicos para cumplir la nueva Directiva en relación con:

– las condiciones materiales de acogida, con el fin de adecuar sus políticas a los criterios de referencia establecidos en la nueva Directiva;

– el trato a las personas vulnerables, con el fin de establecer mecanismos de ámbito nacional para detectar necesidades especiales;

– la garantía de acceso de las personas vulnerables a la atención médica en las mismas condiciones aplicables a los nacionales;

· la intervención prevista para reducir los plazos de acceso al mercado laboral podría suponer un ahorro para los Estados miembros. Esto podría deberse al hecho de que los solicitantes de asilo serían más autosuficientes y, de este modo, se evitaría la prestación de asistencia adicional. Además, éstos contribuirían a los sistemas fiscales de los Estados miembros a través de la imposición fiscal sobre el trabajo;

· la garantía de que sólo se recurrirá al internamiento en casos excepcionales también supondrá un ahorro para los Estados miembros; dado el elevado número de empleados en los centros de internamiento que se necesita para cumplir los requisitos de seguridad, las políticas de internamiento pueden resultar más costosas que el alojamiento de los solicitantes de asilo en centros abiertos de acogida.

5. Control y evaluación

El control y la evaluación de la opción estratégica preferida serán elementos importantes para valorar la eficacia y efectividad de la nueva Directiva. A este respecto, la Comisión evaluará e informará periódicamente de la aplicación de la nueva Directiva en los Estados miembros. Además, también se aplicarán mecanismos de información anual para controlar los aspectos cuya aplicación resulte problemática durante la primera fase de la normativa sobre el asilo. Seguirán celebrándose reuniones de expertos para debatir los problemas de aplicación e intercambiar buenas prácticas entre los Estados miembros.

El cuadro siguiente incluye la lista de indicadores que podría utilizarse para evaluar la evolución y eficacia de la opción preferida para alcanzar los principales objetivos estratégicos.

Indicadores

· Nivel de aplicación por parte de los Estados miembros de las modificaciones propuestas a la Directiva sobre las condiciones de acogida;

· Número de solicitantes de asilo en el Estado miembro;

· Número de solicitantes de asilo empleados en el Estado miembro;

· Número de solicitantes de asilo identificados con necesidades especiales y número de remisiones a las instituciones competentes;

· Número de solicitudes y transferencias con arreglo al sistema de Dublín;

· Respuestas positivas en EURODAC;

· Importes de las prestaciones concedidas a los solicitantes de asilo;

· Número de personas beneficiarias de las actividades financiadas por el FER;

· Nivel de recursos financieros asignados al Fondo Europeo para los Refugiados;

· Nivel de recursos financieros destinados a actividades de cooperación práctica;

· Número de formaciones impartidas.

[1] COM(2007) 640.

[2] Programa de La Haya: consolidación de la libertad, de la seguridad y de la justicia en la Unión Europea, adoptado el 5 de noviembre de 2004.

[3] COM(2007) 745.

ET

(...PICT...)|EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON|

Brüssel, 3.12.2008

SEK(2008) 2945

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

Lisatud dokumendile: Ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV, millega sätestatakse varjupaigataotlejate vastuvõtu miinimumnõuded Mõjuhinnangu kokkuvõte {KOM(2008) 815 lõplik} {SEK(2008) 2944}

1. Sissejuhatus

Ettepaneku vastuvõtmine, millega muudetakse nõukogu direktiivi 2003/9/EÜ, millega sätestatakse varjupaigataotlejate vastuvõtu miinimumnõuded (edaspidi „vastuvõtutingimuste direktiiv”) oli lisatud komisjoni 2008. aasta tööprogrammi KOM(2007) 640. ühena strateegilistest algatustest.[1]

KOM(2007) 640.

Varjupaigaalaste teise etapi õigusaktide ettevalmistamisega seoses alustas komisjon vastavalt Haagi programmi Haagi programm: vabaduse, turvalisuse ja õiguse tugevdamine Euroopa Liidus, vastu võetud 5. novembril 2004 üleskutsele Euroopa ühise varjupaigasüsteemi loomise esimeses etapis saavutatud tulemuste hindamist, mis hõlmas muu hulgas varjupaigataotlejate vastuvõtutingimuste küsimust. [2]

Haagi programm: vabaduse, turvalisuse ja õiguse tugevdamine Euroopa Liidus, vastu võetud 5. novembril 2004

Komisjon avaldas 26. novembril 2007 aruande KOM(2007) 745. (edaspidi „ hindamisaruanne ”) direktiivi ülevõtmise ja kohaldamise kohta liikmesriikides, juhtides tähelepanu valdkondadele, kus on vaja täpsustada olemasolevaid sätteid ja/või jätkata ühtlustamist. Lisaks esitas komisjon juunis 2007 rohelise raamatu , et arutada sidusrühmadega võimalikke lahendusi Euroopa ühise varjupaigasüsteemi teise etapi kujundamiseks, samuti seoses varjupaigataotlejate vastuvõtmisega. Liikmesriikide, ÜRO pagulaste ülemvoliniku, valitsusväliste organisatsioonide ja ülikoolidega toimus mitu ekspertide tasandi kohtumist eesmärgiga selgitada välja varjupaigaalastes teise etapi õigusaktides käsitletavad peamised probleemsed küsimused. [3]

KOM(2007) 745.

Konsultatsiooniprotsessi käigus tõstatatud probleemid ja tehtud ettepanekud moodustavad mõju hindamise ettevalmistamise aluse.

2. Hetkeseis ja probleemid

Varjupaigataotlejate vastuvõtutingimuste valdkonnas on välja selgitatud järgmised probleemid.

· Vastuvõtutingimuste direktiiv ei taga alati varjupaigataotlejate kohtlemiseks piisavaid nõudeid, eelkõige seoses järgmisega:

– juurdepääs tööturule;

– materiaalsete vastuvõtutingimuste tase ja vorm;

– haavatavate isikute vajaduste käsitlemine;

– kinnipidamine;

– direktiivi reguleerimisala.

· Haavatavate varjupaigataotlejate ja haavatavate kodanike erinev kohtlemine võib viia diskrimineerimiseni.

· Ühtlustatud vastuvõtutingimuste puudumine võib suurendada varjupaigataotlejate edasiliikumist, mis tekitab ebaõiglase koormuse liikmesriikide ametiasutustele ja varjupaigataotlejatele endile.

Mõjuhinnangus käsitletakse ka küsimust, milliseks võib olukord kujuneda juhul, kui ELi tasandil meetmeid ei võeta. Järeldatakse, et sel juhul jäävad probleemid püsima, mistõttu on olemas tõsine vajadus meetmete võtmiseks ELi tasandil.

3. Poliitikaeesmärgid

Euroopa ühise varjupaigasüsteemi teise etapi üldeesmärgid seoses vastuvõtutingimuste direktiiviga on tagada paremad kohtlemisnõuded rahvusvahelist kaitset vajavatele isikutele ja aidata kaasa edasiliikumise vähendamisele.

Uuel direktiivil on eelkõige järgmised konkreetsed eesmärgid:

I) lihtsustada juurdepääsu tööturule;

II) tagada piisavad nõuded materiaalsetele vastuvõtutingimustele;

III) tagada haavatavate rühmade vajaduste piisav käsitlemine;

IV) tagada kinnipidamise kohaldamine vaid erandjuhtudel ja tugevdada kinnipeetud varjupaigataotlejate õiguslikke tagatisi;

V) määrata selgelt kindlaks direktiivi reguleerimisala.

4. Võimalikud poliitikavalikud

Arvestades nimetatud konkreetsete eesmärkide erinevat laadi, pakutakse mõjuhinnangus iga eesmärgi jaoks välja erinevad poliitikavalikud. Eelistatud poliitikavalik on kujundatud iga konkreetse eesmärgi puhul välja valitud eelistatud poliitikavalikute kombineerimisel.

4.1. Olukorra muutmata jätmine

Kehtivat õiguslikku raamistikku ei muudeta ja liikmesriikides käimasolev tegevus jätkub.

Komisjon jälgib vastuvõtutingimuste direktiivi rakendamist.

4.2. Eelistatud poliitikavalik

Arvestades kavandatud poliitikavalikute keerukusastet, piirdub käesolev kokkuvõte eelistatud poliitikavaliku peamiste osade loetlemisega. Eelistatud poliitikavalik koosneb nii seadusandlikust valikust kui ka liikmesriikide vahel praktilist koostööd soosivast valikust.

Pidades silmas:

· direktiivi reguleerimisala , on eelistatud poliitikavaliku eesmärk

– täpsustada, et direktiivi kohaldatakse kõikide varjupaigamenetluste liikide suhtes (sealhulgas Dublini määrus) ja kõikide geograafiliste asukohtade ja majutuskohtade (sealhulgas kinnipidamisasutused) suhtes, kus varjupaigataotlejaid vastu võetakse;

– tagada täiendava kaitse taotlejate hõlmamine.

· juurdepääsu tööturule , on eelistatud poliitikavaliku eesmärk:

– lühendada ajapiiranguid seoses juurdepääsuga tööturule;

– keelustada riiklikul tasandil tööturul selliste tingimuste kehtestamine, mis võivad varjupaigataotlejate töötamise õigust piirata.

Eelistatud seadusandlikku valikut täiendava eelistatud praktilise koostöö valikuga nähakse tööturu piirangute küsimuses ette hea tava vahetamine EURASILi raames, et soodustada juurdepääsu tööturule; näiteks liikmesriike, kel on tava töölube mitte nõuda ja/või lubada kohe juurdepääsu tööturule, võiks võrrelda asjaomases valdkonnas rangemaid meetmeid ette nägevate liikmesriikidega.

· varjupaigataotlejate kinnipidamist, on eelistatud poliitikavaliku eesmärk:

– tagada, et kinnipidamist üldjuhul välditakse ja kasutatakse vaid erandolukorras;

– kehtestada kinnipeetud varjupaigataotlejate jaoks teatavad menetluslikud tagatised, nagu õigus saada teada kinnipidamise põhjused ja võimalused vaidlustada kinnipidamismäärus riigi kohtus;

– näha ette kinnipidamistingimused, milles arvestatakse erivajadustega isikute, eelkõige laste ja piinamise ohvrite haavatavat olukorda;

– näha ette, et alaealisi peetakse kinni ainult siis, kui see on nende huvides, lubamata samas saatjata alaealise kinnipidamist;

– juurutada korrapärase läbivaatamise süsteem kinnipidamise jälgimiseks.

Eelistatud seadusandlikku koostööd täiendava eelistatud praktilise koostöö valikuga nähakse ette hea tava vahetamine EURASILi raames nende liikmesriikidega, kes kohaldavad kinnipidamise asemel alternatiivseid meetmeid (nt rahalised tagatised, käendaja olemasolu jne).

· materiaalseid vastuvõtutingimusi, on eelistatud poliitikavaliku eesmärk:

– järgida kvantitatiivset lähenemist materiaalsete vastuvõtutingimuste piisava taseme põhimõttele, kehtestades sihttasemeks kodanikele antava sotsiaalabi minimaalse taseme;

– kehtestada liikmesriikidele aruandluskohustus muu hulgas varjupaigataotlejatele tagatava abi taseme jälgimiseks;

– tagada, et riigi ametiasutused arvestaksid vastuvõtutingimuste pakkumise tühistamisel või kitsendamisel piisava elatustasemega ja et selliste otsuste puhul oleks olemas edasikaebamise õigus.

Eelistatud seadusandliku koostöö valikut täiendava eelistatud praktilise koostöö valikuga nähakse ette hea tava vahetamine EURASILi raames, et tagada kõrgemad nõuded materiaalsetele vastuvõtutingimustele, arvestades samas liikmesriikide vastuvõtusuutlikkust. See tähendab, et vahetatakse mõtteid varjupaigataotlejate vajaduste parema arvestamise kohta vastuvõtukeskustes ja selle kohta, kuidas tagada vanuse ja sooliste kaalutluste ning era- ja pereelu puutumatuse arvessevõtmine majutuskohtades.

· erivajadustega isikuid , on eelistatud poliitikavaliku eesmärk:

– tagada erivajadusi piisavalt hästi välja selgitada võimaldavate mehhanismide loomine ja näha üksikjuhtudel vajaduse korral ette järelevalve;

– lihtsustada alaealiste juurdepääsu haridusele;

– kehtestada liikmesriikidele kohustus ennetada sooga seotud kuritegusid majutuskeskustes;

– täpsustada direktiivis praegu sätestatud peamiste mõistete tähendust, näiteks „vajalik arsti- või muu abi” ning „vajalik haiguste põhiravi”;

– kehtestada kohustus piinamise või vägistamise ohvritega kokkupuutuvate töötajate piisavaks koolitamiseks.

Eelistatud seadusandliku koostöö valikut täiendava eelistatud praktilise koostöö valikuga nähakse ette, et

– EURASILi raames vahetataks korrapäraselt head tava haavatavate rühmade kohtlemise kohta, eelkõige erivajaduste ennetava väljaselgitamise tagamiseks, vajaduse korral piisava ravi võimaldamiseks ja haavatavate rühmadega kokkupuutuvate töötajate asjakohase koolitamise tagamiseks,

– praktiline koostöö EURASILi raames võiks aidata koostada ELi käsiraamatut, millesse kogutaks ELi tasandi hea tava haavatavate rühmadega kokkupuutuvate töötajate koolitamise kohta, suunised erivajaduste väljaselgitamise, haavatavate isikute majutamise jm kohta.

Eelistatud valikul on järgmised tugevad küljed :

· sellega tagatakse kõrgemad nõuded varjupaigataotlejate kohtlemisele (lihtsam juurdepääs tööturule, menetluslikud tagatised kinnipeetutele, kõrgemad nõuded haavatavate rühmade kohtlemisele jm) kooskõlas rahvusvahelise õigusega, eelkõige ÜRO lapse õiguste konventsiooni ja Euroopa Liidu põhiõiguste hartaga;

· sellega saavutatakse vastuvõtutingimuste täiendav ühtlustamine nii seadusandliku sekkumise kui ka praktilise koostöö meetmete täiustamise kaudu, et edendada võrdseid kohtlemisnõudeid kogu ELis ja tagada kõikehõlmav lähenemisviis vastuvõtutingimustele.

Peamine mõju

· Vastuvõtu kõrgemate nõuete tagamisel on varjupaigataotlejatele positiivne üldmõju nende põhiõiguste järgimise seisukohast. Eelkõige tugevdatakse vaba liikumise õigust, sätestades, et varjupaigataotlejaid võib kinni pidada ainult erandjuhtudel ja saatjata alaealisi kinni ei peeta. Tööturule juurdepääsu lihtsustamine suurendab varjupaigataotlejate toimetulekut ja aitab neid vastuvõtvasse liikmesriiki integreerida. Haavatavaid rühmi käsitletakse paremini, tagades nende vajaduste asjakohase ja õigeaegse väljaselgitamise ning võimaluse vajaliku ravi saamiseks. Hea tava vahetamine ja suuniste vastuvõtmine vastuvõtutingimuste kõikide asjakohaste aspektide kohta oleks väga hea viis kõrgeimate võimalike nõuete kohaldamise tagamiseks kogu ELis.

· Võrdsemate kohtlemisnõuete tagamisega kogu ELis, eelkõige kinnipidamise, materiaalsete vastuvõtutingimuste ja tööturule juurdepääsu puhul, võiksid kavandatavad meetmed aidata vähendada edasiliikumist. Praktiline koostöö võiks aidata luua varjupaigataotlejate vastuvõtu valdkonnas ühist tava, eriti seoses ELi käsiraamatu vastuvõtmisega, milles käsitletaks haavatavate rühmade kohtlemisel kõikides liikmesriikides kohaldatavaid tõhusaid menetlusi ja tegevuspõhimõtteid.

Rahaline teostatavus

· uue direktiivi täitmiseks on vaja rahalist panust, eelkõige seoses järgmisega:

– materiaalsed vastuvõtutingimused, et viia tegevuspõhimõtted kooskõlla uues direktiivis seatud sihttasemetega;

– haavatavate rühmade kohtlemine, et luua riigi tasandi mehhanismid erivajaduste väljaselgitamiseks;

– haavatavatele isikutele arstiabi võimaldamine kodanikega võrdsetel tingimustel;

· kavandatav sekkumine tööturule juurdepääsu saamisega kaasnevate ajapiirangute lühendamiseks võiks aidata liikmesriikidel kulusid kokku hoida. Kokkuhoid tuleneks asjaolust, et nii paraneks varjupaigataotlejate toimetulek ja välditaks täiendavat sotsiaalabi. Lisaks panustaksid nad liikmesriikide maksusüsteemi töötamisel kaasnevate maksudega;

· kinnipidamise kohaldamise tagamisel vaid erandjuhtudel saaksid liikmesriigid kulusid kokku hoida; suurema arvu töötajate värbamine turvanõuete täitmiseks võib muuta kinnipidamiskeskused kulukamaks varjupaigataotlejate majutamisest avatud vastuvõtukeskustes.

5. Järelevalve ja hindamine

Eelistatud poliitikavaliku järelevalve ja hindamine on oluline osa uue direktiivi tõhususe ja tulemuslikkuse hindamisest. Komisjon hakkab sellega seoses korrapäraselt hindama uue direktiivi rakendamist liikmesriikides ja selle kohta aru andma. Lisaks kehtestatakse iga-aastase aruandluse mehhanismid, et jälgida neid valdkondi, mille rakendamine oli varjupaigaalaste õigusaktide esimeses etapis problemaatiline. Jätkuvad korrapärased ekspertide kohtumised, et arutada rakendusprobleeme ja vahetada liikmesriikide vahel head tava.

Järgnevas tabelis on kavandatud näitajate loetelu, mida võiks kasutada eelistatud valiku raames peamiste poliitikaeesmärkide saavutamisel tehtud edusammude ja tulemuslikkuse hindamiseks.

Näitajad

· Vastuvõtutingimusi käsitlevasse direktiivi kavandatud muudatuste rakendamise tase liikmesriikides

· Varjupaigataotlejate arv liikmesriigis

· Töötavate varjupaigataotlejate arv liikmesriigis

· Väljaselgitatud erivajadustega varjupaigataotlejate arv ja pädevatesse asutustesse edasisuunatud juhtude arv

· Dublini määruse kohaste taotluste ja üleandmiste arv

· EURODACi andmebaasi kokkulangevused

· Varjupaigataotlejatele antud hüvitiste summa

· Euroopa Pagulasfondi rahastatavast tegevusest kasu saavate isikute arv

· Euroopa Pagulasfondile eraldatud rahaliste vahendite suurus

· Praktiliseks koostööks eraldatud rahaliste vahendite suurus

· Korraldatud koolituste arv

[1] KOM(2007) 640.

[2] Haagi programm: vabaduse, turvalisuse ja õiguse tugevdamine Euroopa Liidus, vastu võetud 5. novembril 2004

[3] KOM(2007) 745.

FR

(...PICT...)|COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES|

Bruxelles, 3.12.2008

SEC(2008) 2945

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

accompagnant la Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile Résumé de l'analyse d'impact {COM(2008) 815 final} {SEC(2008) 2944}

1. Introduction

L’adoption d’une proposition de modification de la directive 2003/9/CE du Conseil relative à des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans les États membres (ci après, la «directive relative aux conditions d’accueil») constituait l’une des initiatives stratégiques du programme de travail de la Commission pour l’année 2008 COM(2007) 640. .[1]

COM(2007) 640.

Afin de préparer la seconde phase des travaux législatifs en matière d'asile, la Commission a, comme le Programme de La Haye l’y a invité Programme de La Haye: Renforcer la liberté, la sécurité et la justice dans l'Union européenne, adopté le 5 novembre 2004. , entamé le processus d’évaluation des résultats obtenus au cours de la première phase de la mise en place du régime d'asile européen commun (ci après, le «RAEC»), y compris, entre autres, du problème des conditions d’accueil des demandeurs d’asile. [2]

Programme de La Haye: Renforcer la liberté, la sécurité et la justice dans l'Union européenne, adopté le 5 novembre 2004.

À cet égard, la Commission a publié, le 26 novembre 2007, un rapport COM(2007) 745. (ci après, le rapport d’évaluation ) sur la transposition et l’application de la directive par les États membres, en mettant en évidence les domaines dans lesquels il est nécessaire de préciser les dispositions actuelles et/ou de poursuivre l’harmonisation. La Commission a en outre présenté en juin 2007 un livre vert afin de consulter les parties intéressées au sujet des différentes options pouvant être suivies pour élaborer la seconde phase du RAEC concernant également l’accueil des demandeurs d’asile. Enfin, plusieurs réunions d’experts ont eu lieu avec les États membres, l’UNHCR, les ONG et des universitaires afin de dresser l’inventaire des principaux domaines problématiques devant être abordés au cours de la seconde phase des travaux législatifs en matière d’asile. [3]

COM(2007) 745.

Les questions soulevées et les suggestions formulées au cours de la procédure de consultation ont fourni le matériau pour élaborer le présent plan d’action.

2. État des lieux et problèmes

Les problèmes suivants ont été recensés en matière de conditions d’accueil des demandeurs d’asile:

· La directive relative aux conditions d’accueil ne garantit pas toujours des normes adéquates de traitement des demandeurs d’asile, notamment en ce qui concerne:

– l’accès au marché du travail;

– le niveau et la forme des conditions matérielles d’accueil;

– la prise en compte des besoins des personnes vulnérables;

– le placement en rétention;

– le champ d’application de la directive.

· Les divergences entre les normes de traitement appliquées aux demandeurs d’asile vulnérables et celles appliquées aux ressortissants nationaux vulnérables pourraient entraîner des discriminations.

· Le défaut d’harmonisation des conditions d’accueil pourrait augmenter les mouvements secondaires des demandeurs d’asile, ce qui fait peser une charge inéquitable sur les administrations nationales et sur les demandeurs d’asile eux mêmes.

L’analyse d’impact examine ensuite la manière dont la situation est susceptible d’évoluer si aucune mesure n’est prise au niveau européen. Elle conclut que les problèmes actuels devraient persister et qu’une intervention au niveau européen est indispensable.

3. Objectifs de l’intervention

Les objectifs généraux de la seconde phase du RAEC en ce qui concerne la directive relative aux conditions d’accueil sont de garantir des normes plus élevées de traitement aux personnes ayant besoin d’une protection internationale et de contribuer à réduire le phénomène des mouvements secondaires.

La nouvelle directive doit notamment remplir les objectifs spécifiques suivants:

I) faciliter l’accès au marché du travail;

II) proposer des normes adéquates pour les conditions matérielles d’accueil;

III) assurer la prise en compte satisfaisante des besoins des groupes vulnérables.

IV) limiter le placement en rétention aux cas exceptionnels et renforcer les garanties juridiques des demandeurs d’asile placés en rétention;

V) définir clairement son champ d’application.

4. Options d’action

Compte tenu de la nature différente des objectifs spécifiques susmentionnés, l’analyse d’impact propose des options d’action distinctes pour chacun de ces objectifs. L’option privilégiée a été élaborée en combinant les options privilégiées retenues pour chaque objectif spécifique.

4.1. Statu Quo

Le cadre juridique existant devrait demeurer inchangé et les activités en cours dans les États membres devraient se poursuivre.

La Commission devrait continuer à assurer le suivi de la mise en œuvre de la directive relative aux conditions d’accueil.

4.2. Option privilégiée

Vu le niveau de complexité des options d’action proposées, le présent résumé se borne à énumérer les principaux éléments de l’option privilégiée. L’option privilégiée comprend aussi bien des options législatives que des options visant en particulier à favoriser la coopération pratique entre les États membres.

En ce qui concerne:

· le champ d’application de la directive , l’option privilégiée:

– précise que la directive s’applique à tous les types de procédures de demande d’asile (y compris celles relevant du système de Dublin) ainsi qu’à toutes les zones géographiques et tous les centres accueillant des demandeurs d'asile (y compris les centres de rétention);

– permet de veiller à ce que la directive s’applique aux personnes demandant la protection subsidiaire.

· l’accès au marché du travail , l’option privilégiée:

– réduit les restrictions temporelles en matière d’accès à l’emploi;

– interdit de soumettre l’accès au marché du travail au niveau national à des conditions susceptibles d’entraver le droit à l’emploi des demandeurs d’asile.

L’option privilégiée en matière de coopération pratique, qui complète l'option privilégiée législative, prévoit l’échange des meilleures pratiques, dans le cadre d’EURASIL, en ce qui concerne les restrictions en matière d’emploi dans le but de simplifier encore l’accès au marché du travail; ainsi, la tradition de certains États membres de n’exiger aucun permis de travail et/ou d’autoriser un accès immédiat à l’emploi pourrait être comparée à celle d’autres États membres qui prévoient des mesures plus strictes dans ce domaine.

· le placement en rétention de demandeurs d’asile, l’option privilégiée:

– vise à ce que la rétention soit évitée dans des circonstances normales et à ce qu’il n’y soit recouru que dans des cas exceptionnels;

– instaure un certain nombre de garanties procédurales pour les demandeurs d’asile placés en rétention, comme le droit d’être informés des motifs de la rétention et des possibilités de contester la décision de placement en rétention devant une juridiction nationale;

– permet de veiller à ce que les conditions de rétention tiennent compte de la situation vulnérable des personnes ayant des besoins spécifiques, notamment les enfants et les victimes d’actes de torture;

– prévoit que les mineurs ne seront pas placés en rétention sauf si leur intérêt supérieur l’exige, la détention de mineurs non accompagnés étant interdite;

– institue un système de réexamen périodique afin d'assurer le suivi de la rétention.

L’option privilégiée en matière de coopération pratique, qui complète l'option privilégiée législative, prévoit l’échange des meilleures pratiques, dans le cadre d’EURASIL, avec les États membres qui appliquent des mesures alternatives à la détention (comme le versement d’une garantie financière, la fourniture d’une caution, etc.).

· les conditions matérielles d’accueil , l’option privilégiée:

– suit une approche quantitative concernant le principe du «niveau suffisant des conditions matérielles d’accueil» en introduisant un point de référence, à savoir le niveau minimum de l’aide sociale accordée aux ressortissants nationaux;

– institue une obligation d’information à la charge des États membres afin d'assurer le suivi du niveau de l'aide accordée aux demandeurs d'asile, entre autres;

– veille à ce que les décisions de retrait ou de limitation des conditions d’accueil par les autorités nationales soient conformes au principe du niveau de vie adapté et garantit un droit de recours contre ces décisions.

L’option privilégiée en matière de coopération pratique, qui complète l'option privilégiée législative, prévoit l’échange des meilleures pratiques, dans le cadre d’EURASIL, afin de garantir des normes élevées en matière de conditions matérielles d’accueil tout en tenant également compte des capacités d’accueil des États membres; plus particulièrement, des idées pourraient être échangées au sujet de la meilleure manière de prendre en charge les besoins des demandeurs d’asile au moyen des centres d'accueil ou sur la manière de faire en sorte que les centres d'hébergement tiennent compte du sexe et de l'âge des personnes accueillies et respectent leur droit à la vie privée et à la vie familiale.

· les personnes ayant des besoins particuliers , l’option privilégiée:

– garantit la mise en place de mécanismes susceptibles d’identifier de manière satisfaisante les besoins particuliers et d’assurer le suivi des dossiers individuels le cas échéant;

– facilite l’accès des mineurs à l’enseignement;

– fait obligation aux États membres d’empêcher les infractions liées au sexe dans les centres d’hébergement;

– précise la signification de notions fondamentales figurant actuellement dans la directive comme l’« assistance médicale ou autre nécessaire» et le «traitement essentiel des maladies»;

– instaure l’obligation de former de manière adéquate le personnel en contact avec les victimes d’actes de torture ou de viol.

L’option privilégiée en matière de coopération pratique, qui complète l'option privilégiée législative, prévoit :

– l’échange des meilleures pratiques, dans le cadre d’EURASIL, sur une base régulière, concernant le traitement des groupes vulnérables, notamment afin d’assurer l’identification proactive des besoins particuliers, de garantir l’accès à un traitement adéquat le cas échéant, et de faire en sorte que le personnel en contact avec les groupes vulnérables reçoive une formation appropriée.

– une coopération pratique dans le cadre d’EURASIL, susceptible de contribuer à l'adoption d'un manuel UE qui pourrait rassembler les meilleures pratiques au niveau de l'UE concernant la formation du personnel en contact avec les groupes vulnérables, des lignes directrices sur l’identification des besoins particuliers, l’hébergement des personnes vulnérables, etc.

Les principaux avantages de l’option privilégiée sont les suivants:

· elle garantit des normes plus élevées en matière de traitement des demandeurs d’asile (simplification de l’accès au marché du travail, garanties procédurales pour les personnes placées en rétention, normes plus élevées de traitement des groupes vulnérables, etc.) conformément au droit international, notamment la convention des Nations unies relative aux droits de l’enfant et la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne;

· elle poursuit l’harmonisation des conditions d’accueil grâce à une intervention législative ainsi qu'au renforcement des mesures de coopération pratique, favorisant ainsi l’égalité des normes de traitement à travers l’UE et garantissant une approche globale des conditions d’accueil.

En ce qui concerne les principales retombées:

· Le fait de garantir des normes d’accueil plus élevées aura globalement des conséquences positives pour les demandeurs d’asile sur le plan de leurs droits fondamentaux. En particulier, le droit à la libre circulation sera renforcé en raison du fait que le placement en rétention ne sera ordonné que dans des cas exceptionnels et que les mineurs non accompagnés ne pourront pas être placés en rétention; le fait de simplifier l’accès des demandeurs d’asile au marché du travail augmentera leur autosuffisance et facilitera leur intégration dans l’État membre d’accueil. Les groupes vulnérables seront pris en compte d’une manière plus appropriée en faisant en sorte que leurs besoins soient identifiés en bonne et due forme et en temps utile et qu’ils aient accès à un traitement adéquat; enfin, l’échange des meilleures pratiques et l’adoption de lignes directrices dans tous les domaines concernés des conditions d’accueil pourraient constituer un moyen très utile de faire en sorte que les normes les plus élevées possibles soient appliquées dans toute l'Union;

· En contribuant à l’égalité des normes de traitement dans l’ensemble de l’UE, notamment en matière de rétention, de conditions matérielles d’accueil et d’accès au marché du travail, les mesures proposées pourraient contribuer à réduire le phénomène des mouvements secondaires. La coopération pratique pourrait également contribuer à la mise en place de pratiques communes dans le domaine de l'accueil des demandeurs d'asile, notamment concernant le traitement des groupes vulnérables grâce à l’adoption d’un manuel UE reprenant les meilleures politiques et procédures à appliquer par tous les États membres.

En ce qui concerne la faisabilité financière:

· afin de respecter la nouvelle directive, des efforts financiers devraient être nécessaires en ce qui concerne:

– les conditions matérielles d’accueil afin d'aligner leurs politiques sur les points de référence prévus par la nouvelle directive;

– le traitement des personnes vulnérables afin de mettre en place, au niveau national, des mécanismes d’identification des besoins particuliers;

– le fait de garantir un accès aux soins de santé aux personnes vulnérables dans les mêmes conditions que celles applicables aux ressortissants nationaux;

· en permettant le raccourcissement des délais d'accès au marché du travail, l’intervention envisagée pourrait conduire à des économies pour les États membres. Ces économies pourraient résulter de l'augmentation de l'autosuffisance des demandeurs d’asile, ce qui éviterait à l’État des dépenses supplémentaires en matière de prestations sociales. En outre, les demandeurs d’asile contribueraient aux recettes fiscales des États membres grâce à la taxation des revenus du travail;

· le fait de veiller à ce que la rétention ne soit appliquée que dans des cas exceptionnels entraînerait également des économies pour les États membres. En raison de l’importance du personnel des centres de rétention nécessaire pour répondre aux exigences de sécurité, les politiques de rétention pourraient s’avérer plus coûteuses que l’hébergement de demandeurs d’asile dans des centres d’accueil ouverts .

5. Suivi et évaluation

Le suivi et l’évaluation de l’option d’action privilégiée constitueront un élément important pour apprécier l’efficacité et l’efficience de la nouvelle directive. À cet égard, à intervalles réguliers, la Commission procédera à l’évaluation de la mise en œuvre de la nouvelle directive dans les États membres et présentera des rapports à ce sujet. En outre, des mécanismes d’information annuels seront également mis en place afin d’assurer un suivi dans les domaines dans lesquels la mise en œuvre s’est avérée problématique au cours de la première phase des travaux législatifs en matière d'asile. Des réunions d’experts régulières continueront à avoir lieu afin de débattre des problèmes de mise en œuvre et d’échanger les meilleures pratiques entre États membres.

Le tableau ci dessous propose une liste d’indicateurs qui pourraient être utilisés afin de mesurer les progrès réalisés ainsi que l’efficacité de l’option privilégiée pour ce qui est de la réalisation des principaux objectifs politiques.

Indicateurs

· Niveau de mise en œuvre par les États membres de la proposition de modification de la directive relative aux conditions d’accueil

· Nombre de demandeurs d’asile dans un État membre donné

· Nombre de demandeurs d’asile ayant un emploi dans un État membre donné;

· Nombre de demandeurs d’asile ayant été identifiés comme ayant des besoins particuliers et nombre de renvois aux institutions compétentes;

· Nombre de demandes et transferts «Dublin»;

· Occurrences EURODAC;

· Montant des allocations accordées aux demandeurs d’asile;

· Nombre de personnes bénéficiant d’activités financées par le FER;

· Niveau des ressources financières allouées au FER;

· Niveau des ressources financières allouées aux activités de coopération pratique;

· Nombre de formations réalisées.

[1] COM(2007) 640.

[2] Programme de La Haye: Renforcer la liberté, la sécurité et la justice dans l'Union européenne, adopté le 5 novembre 2004.

[3] COM(2007) 745.

IT

(...PICT...)|COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE|

Bruxelles, 3.12.2008

SEC(2008) 2945

DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE

che accompagna la Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO recante norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri Sintesi della valutazione d'impatto {COM(2008) 815 definitivo} {SEC(2008) 2944}

1. Introduzione

L'adozione di una proposta di modifica delle direttiva 2003/9/CE del Consiglio recante norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri (di seguito "direttiva accoglienza") fa parte delle iniziative strategiche del programma di lavoro della Commissione per il 2008 COM (2007) 640. .[1]

COM (2007) 640.

In vista della preparazione della seconda fase della normativa sull'asilo, come richiesto dal programma dell'Aia, Programma dell'Aia: rafforzamento della libertà, della sicurezza e della giustizia nell'Unione europea. Adottato il 5 novembre 2004. la Commissione ha lanciato il processo di valutazione dei risultati raggiunti nella prima fase di instaurazione del sistema comune europeo di asilo, che comprende anche la questione delle condizioni d'accoglienza dei richiedenti asilo. [2]

Programma dell'Aia: rafforzamento della libertà, della sicurezza e della giustizia nell'Unione europea. Adottato il 5 novembre 2004.

A tale riguardo, il 26 novembre 2007 la Commissione ha pubblicato una relazione COM (2007) 745. (di seguito " relazione di valutazione ") sul recepimento e l'attuazione della direttiva da parte degli Stati membri, che segnala in quali settori sia opportuno un chiarimento delle disposizioni esistenti e/o sia necessaria una maggiore armonizzazione. La Commissione ha presentato inoltre nel giugno 2007 un Libro verde per avviare una consultazione con le parti interessate sulle possibili opzioni per definire la seconda fase del sistema comune europeo di asilo, anche in relazione all'accoglienza dei richiedenti asilo. Hanno infine avuto luogo diverse riunioni di esperti con gli Stati membri, con l'ACNUR, le ONG e il mondo accademico per individuare i principali settori problematici da affrontare nella seconda fase della normativa sull'asilo. [3]

COM (2007) 745.

Le questioni sollevate e i suggerimenti avanzati durante il processo di consultazione hanno fornito la base per la preparazione della presente valutazione d'impatto.

2. Situazione attuale e problemi

Per quanto riguarda le condizioni d'accoglienza dei richiedenti d'asilo sono stati individuati i seguenti problemi:

· la direttiva accoglienza non sempre garantisce norme adeguate per il trattamento dei richiedenti asilo, in particolare per quanto riguarda:

– l'accesso al mercato del lavoro;

– il livello e la forma delle condizioni materiali d'accoglienza;

– la risposta alle esigenze delle persone vulnerabili;

– il trattenimento;

– il campo d'applicazione della direttiva ;

· norme differenti per il trattamento dei richiedenti asilo vulnerabili e dei cittadini nazionali vulnerabili potrebbero dar luogo a discriminazioni;

· la mancanza di condizioni d'accoglienza armonizzate potrebbe fare aumentare i movimenti secondari dei richiedenti asilo, imponendo con ciò un'iniqua pressione sulle amministrazioni nazionali e sugli stessi richiedenti asilo.

La valutazione d'impatto esamina come tale situazione potrebbe evolvere se non fosse intrapresa nessuna azione a livello UE, e conclude che i problemi riscontrati persisterebbero e che un intervento a livello europeo è assolutamente necessario.

3. Obiettivi

Gli obiettivi generali della seconda fase del sistema comune europeo di asilo per quanto riguarda la direttiva accoglienza sono garantire norme più elevate per il trattamento delle persone che necessitano di protezione internazionale e contribuire alla riduzione del fenomeno dei movimenti secondari.

Gli obiettivi specifici della nuova direttiva sono, in particolare, i seguenti:

I) facilitare l’accesso al mercato del lavoro;

II) garantire norme adeguate per le condizioni materiali d’accoglienza;

III) garantire una risposta adeguata alle esigenze dei gruppi vulnerabili;

IV) garantire che il trattenimento sia disposto solo in casi eccezionali e rafforzare le garanzie legali per i richiedenti asilo in stato di trattenimento;

V) definire chiaramente il campo d'applicazione della direttiva.

4. Opzioni strategiche

Tenuto conto della diversa natura degli obiettivi specifici sopra esposti, la valutazione d’impatto propone opzioni distinte per ciascuno di essi. L’opzione privilegiata è una combinazione delle opzioni privilegiate di ciascuno degli obiettivi specifici.

4.1. Status quo

Il quadro giuridico attuale rimarrebbe invariato; e le attività in corso negli Stati membri continuerebbero.

La Commissione continuerebbe a controllare l’attuazione della direttiva sulle condizioni d’accoglienza.

4.2. Opzione privilegiata

Data la complessità delle opzioni proposte, la presente sintesi si limita a elencare gli elementi principali che compongono l’opzione privilegiata: questa consiste sia di un’opzione di natura legislativa che di opzioni volte a promuovere la cooperazione pratica fra gli Stati membri.

Per quanto riguarda:

· il campo d’applicazione della direttiva, l’opzione privilegiata :

– chiarisce che la direttiva si applica in tutti i tipi di procedure di asilo (Dublino compreso) e a tutte le aree geografiche e strutture utilizzate per alloggiare i richiedenti asilo (anche in caso di trattenimento) ;

– garantisce che vi siano inclusi i richiedenti protezione sussidiaria;

· l’accesso al mercato del lavoro , l’opzione privilegiata :

– riduce le restrizioni temporali relative all’accesso all’occupazione;

– proibisce che sul mercato del lavoro, a livello nazionale, possano essere imposte condizioni che ostacolino il diritto all'occupazione per i richiedenti asilo.

L’opzione privilegiata relativa alla cooperazione pratica, che completa quella di natura legislativa, verte sullo scambio delle migliori prassi, nel quadro di EURASIL, relative alle restrizioni all’occupazione, per facilitare ulteriormente l’accesso al mercato del lavoro. Ad esempio, la prassi degli Stati membri di non chiedere permessi di lavoro e/o di consentire accesso immediato all’occupazione potrebbe coesistere con quella degli Stati membri che prevedono in questo settore misure più severe;

· il trattenimento dei richiedenti asilo, l’opzione privilegiata :

– mira a garantire che la misura del trattenimento sia generalmente evitata e vi si ricorra solo in casi eccezionali;

– introduce una serie di garanzie procedurali per i richiedenti asilo in stato di trattenimento, come il diritto di essere informati sui motivi di tale misura e sulle possibilità di impugnazione dinanzi a un giudice nazionale;

– prevede che le condizioni del trattenimento tengano conto della vulnerabilità delle persone con esigenze particolari, come i bambini e le vittime di tortura;

– prevede che i minori non vengano posti in stato di trattenimento a meno che ciò non sia nel prevalente interesse del minore, e vieta il trattenimento di minori non accompagnati;

– introduce un sistema di revisione periodica per monitorare il trattenimento.

L’opzione privilegiata relativa alla cooperazione pratica, che completa quella di natura legislativa, verte sullo scambio di migliori prassi, nel quadro di EURASIL, con gli Stati membri che applicano misure alternative al trattenimento (cioè garanzie finanziarie, presenza di un garante, ecc);

· le condizioni materiali d'accoglienza, l’opzione privilegiata :

– segue un approccio quantitativo basato sul principio delle "adeguate condizioni materiali d'accoglienza", che introduce come parametro il livello minimo di assistenza sociale di cui godono i cittadini dello Stato membro;

– introduce un obbligo di informazione per gli Stati membri allo scopo di monitorare, fra l'altro, il livello di assistenza accordata ai richiedenti asilo;

– assicura che la revoca o la riduzione delle condizioni d'accoglienza da parte delle autorità nazionali sia in linea con il principio di un adeguato tenore di vita e garantisce il diritto di impugnare tali decisioni.

L’opzione privilegiata relativa alla cooperazione pratica, che completa quella di natura legislativa, verte sullo scambio di migliori prassi, nel quadro di EURASIL, per garantire norme più elevate sulle condizioni materiali d'accoglienza, tenendo comunque conto delle capacità d'accoglienza degli Stati membri; nello specifico, potrebbero essere scambiate idee sui migliori modi di incanalare le esigenze dei richiedenti asilo per mezzo di centri d'accoglienza, o sui migliori modi di garantire che nelle strutture alloggiative si tenga conto dell'età e del sesso delle persone accolte e si rispetti il diritto alla vita privata e familiare;

· persone con esigenze particolari, l’opzione privilegiata :

– garantisce che siano predisposti meccanismi per individuare adeguatamente tali esigenze particolari e consentire ove necessario un controllo dei casi individuali;

– facilita l'accesso all'istruzione per i minori;

– obbliga gli Stati membri a prevenire la violenza di genere nei centri d'accoglienza;

– chiarisce il significato di nozioni essenziali attualmente previste dalla direttiva, come quella di "necessaria assistenza medica, o di altro tipo" e di "trattamento essenziale delle malattie";

– introduce l'obbligo di un'adeguata formazione del personale a contatto con vittime di tortura o stupro.

L’opzione privilegiata relativa alla cooperazione pratica, che completa quella di natura legislativa, prevede :

– lo scambio delle migliori prassi, nel quadro di EURASIL e su base regolare, relative al trattamento dei gruppi vulnerabili, in particolare per garantire un approccio proattivo nell'individuarne le esigenze particolari, garantire l'accesso a un trattamento adeguato ove necessario, e garantire che il personale a contatto con tali gruppi riceva adeguata formazione;

– una cooperazione pratica, nel quadro di EURASIL, che possa contribuire all'adozione di un manuale UE in cui raccogliere le migliori prassi a livello europeo riguardanti la formazione del personale a contatto con i gruppi vulnerabili, orientamenti sull'individuazione delle esigenze particolari, l'alloggio delle persone vulnerabili, ecc.

I vantaggi principali dell'opzione privilegiata sono:

· la garanzia di norme più elevate per quanto riguarda il trattamento dei richiedenti asilo (più facile accesso al mercato del lavoro, garanzie procedurali per le persone in stato di trattenimento, norme più elevate per il trattamento dei gruppi vulnerabili, ecc.), in linea con il diritto internazionale, in particolare la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo e la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione;

· una maggiore armonizzazione delle condizioni d'accoglienza grazie a un intervento legislativo e rafforzate misure di cooperazione pratica, in modo da promuovere parità di trattamento in tutta l'Unione e garantire un approccio generalizzato alle condizioni d'accoglienza.

Per quanto riguarda le ripercussioni principali:

· il fatto di garantire norme più elevate per l'accoglienza avrà un impatto positivo generale per i richiedenti asilo sotto il profilo del rispetto dei loro diritti fondamentali. In particolare, il diritto alla libera circolazione sarà rafforzato, prevedendo che il trattenimento sia disposto solo in casi eccezionali e vietando il trattenimento dei minori non accompagnati; il facilitare l'accesso al mercato del lavoro darà ai richiedenti asilo una maggiore indipendenza economica e sarà d'aiuto alla loro integrazione nello Stato membro ospitante; ai gruppi vulnerabili sarà rivolta una più adeguata attenzione garantendo che le loro esigenze siano debitamente e tempestivamente individuate e assicurando loro un trattamento appropriato; infine, lo scambio di migliori prassi e l'adozione di orientamenti in tutti i settori rilevanti delle condizioni d'accoglienza potrebbero essere un utilissimo strumento per garantire che in tutta l'Unione europea siano applicate nome più elevate possibile;

· garantendo maggiore parità di trattamento in tutta l'Unione europea, in particolare per quanto riguarda il trattenimento, le condizioni materiali d'accoglienza e l'accesso al mercato del lavoro, le misure proposte potrebbero essere d'aiuto nella riduzione del fenomeno dei movimenti secondari. La cooperazione pratica potrebbe inoltre contribuire all'instaurazione di prassi comuni nel campo dell'accoglienza dei richiedenti asilo, soprattutto per quanto riguarda il trattamento dei gruppi vulnerabili, attraverso l'adozione di un manuale UE contenente le migliori procedure e politiche da applicare in tutti gli Stati membri.

Per quanto riguarda la fattibilità finanziaria:

· per conformarsi alla nuova direttiva si renderebbero necessari sforzi finanziari:

– ai fini delle condizioni materiali d'accoglienza, per allineare le politiche ai parametri stabiliti dalla nuova direttiva;

– ai fini del trattamento delle persone vulnerabili, per stabilire, a livello nazionale, meccanismi per individuarne le esigenze particolari;

– diretti a garantire alle persone vulnerabili l'accesso all'assistenza sanitaria a condizioni uguali a quelle applicabili ai cittadini dello Stato membro;

· il previsto intervento di riduzione delle restrizioni temporali per l'accesso al mercato del lavoro potrebbe portare a risparmi per gli Stati membri: i richiedenti asilo avrebbero difatti una maggiore indipendenza economica e sarebbero così evitati sussidi supplementari. I richiedenti asilo parteciperebbero inoltre ai sistemi fiscali degli Stati membri attraverso la tassazione del lavoro;

· provvedendo a che il trattenimento sia disposto solo in casi eccezionali si avrebbero risparmi per gli Stati membri; dato l'alto numero di persone impiegate nei centri di trattenimento per soddisfare i requisiti di sicurezza, le politiche di trattenimento potrebbero rivelarsi più costose di quanto lo sia alloggiare i richiedenti asilo in centri d'accoglienza aperti .

5. Monitoraggio e valutazione

Il monitoraggio e la valutazione dell'opzione privilegiata saranno elementi importanti per valutare l'efficienza e l'efficacia della nuova direttiva: la Commissione ne valuterà regolarmente l'attuazione negli Stati membri e riferirà in merito. Saranno inoltre predisposti meccanismi annuali di informazione per monitorare i settori la cui attuazione si è rivelata problematica durante la prima fase della legislazione sull'asilo. Continueranno a tenersi riunioni regolari d'esperti per discutere dei problemi d'attuazione e per lo scambio di migliori prassi fra Stati membri.

La tabella che segue propone un elenco di indicatori che potrebbero essere usati per valutare i progressi e l'efficacia dell'opzione privilegiata nel realizzare i principali obiettivi.

Indicator i

· Livello di attuazione, da parte degli Stati membri, delle modifiche proposte alla direttiva sulle condizioni d'accoglienza.

· Numero di richiedenti asilo in un dato Stato membro

· Numero di richiedenti asilo aventi un lavoro in un dato Stato membro

· Numero di richiedenti asilo individuati come aventi esigenze particolari, e numero di rinvii alle istituzioni competenti

· Numero di richieste e trasferimenti nell'ambito del sistema Dublino.

· Risposte pertinenti EURODAC

· Ammontare dei sussidi concessi ai richiedenti asilo

· Numero di persone che beneficiano di attività finanziate dal FER

· Livello di risorse finanziarie stanziate per il FER

· Livello di risorse finanziarie stanziate per attività di cooperazione pratica

· Numero di formazioni svolte

[1] COM (2007) 640.

[2] Programma dell'Aia: rafforzamento della libertà, della sicurezza e della giustizia nell'Unione europea. Adottato il 5 novembre 2004.

[3] COM (2007) 745.

NL

(...PICT...)|COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN|

Brussel, 3.12.2008

SEC(2008) 2945

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

bij het Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten Samenvatting van de effectbeoordeling {COM(2008) 815 definitief} {SEC(2008) 2944}

1. Inleiding

Het aannemen van het voorstel tot wijziging van Richtlijn 2003/9/EG van de Raad tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (hierna "de richtlijn opvangvoorzieningen" genoemd) was als een van de strategische initiatieven van de Commissie opgenomen in haar werkprogramma voor 2008 COM(2007) 640. .[1]

COM(2007) 640.

Teneinde de tweede fase van de asielwetgeving voor te bereiden, waartoe in het Haags programma Het Haags programma: Versterking van vrijheid, veiligheid en recht in de Europese Unie, aangenomen op 5 november 2004. wordt opgeroepen, is de Commissie gestart met de evaluatieprocedure betreffende de resultaten van de eerste fase van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel (hierna "het CEAS" genoemd), waartoe onder andere de kwestie van de opvangvoorzieningen voor asielzoekers behoort.[2]

Het Haags programma: Versterking van vrijheid, veiligheid en recht in de Europese Unie, aangenomen op 5 november 2004.

In dat verband heeft de Commissie op 26 november 2007 COM(2007) 745. een verslag uitgebracht (hierna " het evaluatieverslag " genoemd) over de omzetting en toepassing van de richtlijn door de lidstaten, waarin wordt aangegeven op welke gebieden de bestaande bepalingen moeten worden verduidelijkt en/of verder geharmoniseerd. Daarnaast stelde de Commissie in juni 2007 een groenboek voor om belanghebbenden te raadplegen over de mogelijke opties voor de tweede fase van het CEAS, onder meer met betrekking tot de opvang van asielzoekers. Ten slotte vonden verschillende deskundigenvergaderingen plaats met lidstaten, de UNHCR, NGO's en academici om de belangrijkste probleempunten te identificeren die in de tweede fase van de asielwetgeving moeten worden aangepakt. [3]

COM(2007) 745.

De kwesties die aan de orde zijn gesteld en de voorstellen die zijn gedaan in het kader van de raadpleging dienden als uitgangspunt voor deze effectbeoordeling.

2. Stand van zaken en problemen

Op het gebied van opvangvoorzieningen voor asielzoekers zijn de volgende problemen geconstateerd:

· De richtlijn opvangvoorzieningen garandeert niet steeds de geschikte normen voor het behandelen van asielzoekers, met name op het gebied van:

– toegang tot de arbeidsmarkt;

– niveau en vorm van materiële opvangvoorzieningen;

– voorzien in de behoeften van kwetsbare personen;

– bewaring;

– werkingssfeer van de richtlijn.

· Verschillende normen voor de behandeling van kwetsbare asielzoekers en kwetsbare eigen onderdanen kunnen leiden tot discriminatie.

· Het gebrek aan geharmoniseerde opvangvoorzieningen kan secundaire asielstromen doen toenemen, hetgeen de nationale diensten en de asielzoekers zelf onnodig onder druk zet.

In de effectbeoordeling wordt bovendien geanalyseerd hoe de situatie zich zou ontwikkelen, als er geen actie op EU-niveau wordt ondernomen. De conclusie is dat de huidige problemen zouden aanhouden en dat actie door de EU bijzonder wenselijk is.

3. Beleidsdoelstellingen

De algemene doelstellingen van de tweede fase van het CEAS met betrekking tot de richtlijn opvangvoorzieningen zijn: zorgen voor betere behandelingsnormen voor personen die internationale bescherming nodig hebben en ertoe bijdragen dat het fenomeen van de secundaire stromen wordt teruggedrongen.

De nieuwe richtlijn zal met name zorgen voor de realisatie van de volgende specifieke doelstellingen:

I) de toegang tot de arbeidsmarkt vergemakkelijken;

II) vaststellen van gepaste normen voor materiële opvangvoorzieningen;

III) waarborgen dat op gepaste wijze rekening wordt gehouden met de behoeften van kwetsbare groepen;

IV) waarborgen dat bewaring alleen in uitzonderlijke gevallen wordt toegepast en de juridische waarborgen voor in bewaring gehouden asielzoekers versterken;

V) de werkingssfeer van de richtlijn duidelijk afbakenen.

4. Beleidsopties

Gelet op de uiteenlopende aard van bovengenoemde specifieke doelstellingen, worden in de effectbeoordeling voor elke doelstelling afzonderlijke beleidsopties voorgesteld. De voorkeursoptie is vastgesteld door de voor elke specifieke doelstelling geselecteerde voorkeursopties te combineren.

4.1. Status quo

Het bestaande rechtskader zou ongewijzigd blijven en lopende activiteiten in de lidstaten zouden worden voortgezet.

De Commissie zou blijven toezien op de uitvoering van de richtlijn opvangvoorzieningen.

4.2. Voorkeursoptie

Gelet op de complexiteit van de voorgestelde beleidsopties is deze samenvatting beperkt tot een opsomming van de belangrijkste onderdelen van de voorkeursoptie. De voorkeursoptie bestaat zowel uit wetgevende opties als uit opties die erop gericht zijn de praktische samenwerking tussen de lidstaten te bevorderen .

Met betrekking tot:

· de werkingssfeer van de richtlijn , bestaat de voorkeursoptie erin:

– te verduidelijken dat de richtlijn van toepassing is op alle soorten asielprocedures (inclusief het Dublinsysteem) en op alle geografische gebieden en voorzieningen waarin asielzoekers worden gehuisvest (inclusief bewaring);

– te waarborgen dat aanvragers van subsidiaire bescherming eronder vallen.

· toegang tot de arbeidsmarkt , bestaat de voorkeursoptie erin:

– de termijnen die de toegang tot arbeid beperken, te verkorten;

– te beletten dat op nationaal niveau aan de arbeidsmarkt voorwaarden worden opgelegd die het recht op werk van asielzoekers kunnen inperken.

De voorkeursoptie inzake praktische samenwerking die de geprefereerde wetgevende optie aanvult, voorziet in de uitwisseling van beproefde methoden, binnen het EURASIL-kader, in verband met arbeidsbeperkingen om de toegang verder te vergemakkelijken; de traditie van lidstaten om geen werkvergunningen te eisen en/of rechtstreekse toegang tot werk mogelijk te maken kan bijvoorbeeld worden voorgesteld naast die van lidstaten die op dit gebied striktere maatregelen toepassen.

· de bewaring van asielzoekers , bestaat de voorkeursoptie erin:

– ervoor te zorgen dat bewaring doorgaans wordt vermeden en alleen in uitzonderlijke gevallen wordt gebruikt;

– een aantal procedurele waarborgen voor asielzoekers in bewaring in te voeren, zoals het recht om geïnformeerd te worden over de gronden van de bewaring en over de mogelijkheden om de beslissing over de bewaring voor een nationale rechterlijke instantie aan te vechten;

– te voorzien in bewaringsomstandigheden die rekening houden met de kwetsbare situatie van personen met bijzondere behoeften, met name kinderen en slachtoffers van foltering;

– te bepalen dat minderjarigen niet in bewaring worden gehouden tenzij in hun eigen belang, terwijl bewaring van niet-begeleide minderjarigen in geen geval is toegestaan;

– een systeem van periodieke herziening in te voeren om de bewaring te controleren.

De voorkeursoptie inzake praktische samenwerking die de geprefereerde wetgevende optie aanvult, voorziet in de uitwisseling van beproefde methoden, binnen het EURASIL-kader, met de lidstaten die alternatieve maatregelen toepassen voor bewaring (bijvoorbeeld een borgsom, een borgstelling, enz. )

· materiële opvangvoorzieningen , bestaat de voorkeursoptie erin:

– een kwantitatieve benadering te volgen met betrekking tot het beginsel van 'goede materiële opvangvoorzieningen' door een maatstaf in te voeren, namelijk het minimumniveau van sociale bijstand voor nationale onderdanen;

– de lidstaten een verslagleggingsverplichting op te leggen om onder meer toezicht te houden op het niveau van aan asielzoekers verleende bijstand;

– te waarborgen dat de intrekking of beperking van opvangvoorzieningen door nationale autoriteiten in overeenstemming is met het beginsel van een toereikende levensstandaard en dat het recht bestaat om dergelijke besluiten aan te vechten.

De voorkeursoptie inzake praktische samenwerking die de geprefereerde wetgevende optie aanvult, voorziet in de uitwisseling van beproefde methoden, binnen het EURASIL-kader, om te zorgen voor betere normen inzake materiële opvangvoorzieningen en daarbij ook rekening te houden met de opvangcapaciteit van de lidstaten; in het bijzonder kunnen ideeën worden uitgewisseld over de wijze waarop de behoeften van asielzoekers beter kunnen worden gekanaliseerd via opvangcentra of over de wijze waarop kan worden gegarandeerd dat bij huisvesting rekening wordt gehouden met leeftijd- en genderoverwegingen en het recht op privacy en het gezinsleven worden geëerbiedigd.

· personen met bijzondere behoeften , bestaat de voorkeursoptie erin:

– ervoor te zorgen dat mechanismen worden ingevoerd waarmee bijzondere behoeften adequaat kunnen worden vastgesteld en waarmee zo nodig toezicht kan worden gehouden op individuele gevallen;

– de toegang tot onderwijs voor minderjarigen te vergemakkelijken;

– de lidstaten de verplichting op te leggen om geslachtsgebonden misdrijven in opvangcentra te voorkomen;

– de betekenis van belangrijke begrippen uit de huidige richtlijn te verduidelijken, zoals ' noodzakelijke medische of andere zorg' en 'essentiële behandeling van ziekten';

– de verplichting op te leggen om personeel dat in contact komt met slachtoffers van foltering of verkrachting, een passende opleiding te geven.

De voorkeursoptie inzake praktische samenwerking die de geprefereerde wetgevende optie aanvult, voorziet in:

– de regelmatige uitwisseling van beproefde methoden, binnen het EURASIL-kader, betreffende de behandeling van kwetsbare groepen, met name om te garanderen dat bijzondere behoeften proactief worden vastgesteld, om zo nodig de toegang tot een adequate behandeling te garanderen en om te garanderen dat personeel dat met kwetsbare groepen in contact komt, de passende opleiding krijgt;

– praktische samenwerking binnen het EURASIL-kader die kan bijdragen tot het opstellen van een EU-handboek waarin beproefde methoden op EU-niveau kunnen worden verzameld betreffende de opleiding van personeel dat in contact komt met kwetsbare groepen, richtsnoeren voor het vaststellen van bijzondere behoeften, huisvesting van kwetsbare personen, enz.

De belangrijkste voordelen van de voorkeursoptie zijn:

· zij garandeert betere normen voor de behandeling van asielzoekers (gemakkelijker toegang tot de arbeidsmarkt, procedurele waarborgen voor personen in bewaring, betere normen voor de behandeling van kwetsbare groepen, enz.) in overeenstemming met het internationale recht, met name het VN-Verdrag inzake de rechten van het kind en het Handvest van de grondrechten van de EU;

· zij leidt tot verdere harmonisatie van de opvangvoorzieningen via een wetgevende actie alsook tot betere maatregelen van praktische samenwerking en bevordert op die manier gelijke behandelingsnormen in de gehele EU en zorgt voor een alomvattende benadering inzake opvangvoorzieningen.

Wat de belangrijkste gevolgen betreft:

· Zorgen voor betere normen inzake opvang zal algemene positieve gevolgen hebben voor asielzoekers wat de eerbiediging van hun grondrechten betreft. Met name zal het recht op vrij verkeer worden versterkt door te bepalen dat bewaring alleen mogelijk is in uitzonderlijke gevallen en dat niet-begeleide minderjarigen niet in bewaring worden genomen; het vergemakkelijken van de toegang tot de arbeidsmarkt zal asielzoekers minder afhankelijk maken en hen helpen zich in de lidstaat van opvang te integreren; kwetsbare groepen zullen adequater worden behandeld door ervoor te zorgen dat hun behoeften naar behoren en tijdig worden vastgesteld en dat toegang tot een passende behandeling beschikbaar is; ten slotte kan het uitwisselen van beproefde methoden en het vaststellen van richtsnoeren op alle relevante gebieden inzake opvangvoorzieningen een zeer nuttig instrument zijn om ervoor te zorgen dat in de gehele EU de best mogelijke normen worden toegepast;

· door te streven naar gelijke behandelingsnormen in de gehele EU, met name inzake bewaring, materiële opvangvoorzieningen en toegang tot de arbeidsmarkt kunnen de voorgestelde maatregelen ertoe bijdragen dat het fenomeen van de secundaire stromen wordt teruggedrongen. Praktische samenwerking kan ook bijdragen tot het vaststellen van gemeenschappelijke praktijken op het gebied van opvang van asielzoekers, vooral wat de behandeling van kwetsbare groepen betreft, via de vaststelling van een EU-handboek met beste procedures en beleidskeuzes die door alle lidstaten moeten worden toegepast.

Wat de financiële haalbaarheid betreft:

· Om aan de nieuwe richtlijn te voldoen, zouden financiële inspanningen nodig zijn in verband met:

– de materiële opvangvoorzieningen, om het beleid af te stemmen op de in de nieuwe richtlijn vastgestelde maatstaven;

– de behandeling van kwetsbare personen, om op nationaal niveau mechanismen in te voeren om bijzondere behoeften vast te stellen;

– het garanderen van toegang tot gezondheidszorg voor kwetsbare personen onder dezelfde voorwaarden als die welke voor nationale onderdanen gelden;

· de beoogde maatregelen om sneller toegang te krijgen tot de arbeidsmarkt zouden kunnen leiden tot besparingen voor de lidstaten. Dat kan worden toegeschreven aan het feit dat asielzoekers minder afhankelijk zouden worden en zo aanvullende welzijnssteun zou kunnen worden vermeden. Zij zouden bovendien leiden tot meer belastingontvangsten voor de lidstaten via de belasting op arbeid;

· ervoor zorgen dat bewaring alleen in uitzonderlijke gevallen wordt toegepast, zou ook tot besparingen in de lidstaten leiden; door het grote aantal personeelsleden dat in gesloten centra werkt om aan de beveiligingsvereisten te voldoen, zou een bewaringsbeleid duurder kunnen blijken dan het onderbrengen van asielzoekers in open opvangcentra .

5. Toezicht en evaluatie

De beoordeling van de doeltreffendheid en de efficiëntie van de nieuwe richtlijn is sterk afhankelijk van het toezicht op en de evaluatie van de voorkeursoptie. In dit verband zal de Commissie regelmatig de uitvoering van de nieuwe richtlijn in de lidstaten evalueren en daarover verslag uitbrengen. Bovendien zullen ook mechanismen voor jaarlijkse verslaglegging worden vastgesteld om toezicht te houden op de gebieden waarvan de uitvoering problematisch is gebleken tijdens de eerste fase van de asielwetgeving. Regelmatig zullen deskundigenvergaderingen blijven plaatsvinden waarin problemen in verband met de uitvoering kunnen worden besproken en beproefde methoden tussen lidstaten kunnen worden uitgewisseld.

De onderstaande tabel bevat een voorgestelde lijst van indicatoren die kunnen worden gebruikt voor de beoordeling van de resultaten en de doeltreffendheid van de voorkeursoptie voor het bereiken van de belangrijkste beleidsdoelstellingen.

Indicatoren

· Niveau van toepassing door de lidstaten van de voorgestelde wijzigingen van de richtlijn inzake opvangvoorzieningen;

· het aantal asielzoekers in een lidstaat;

· het aantal asielzoekers op de arbeidsmarkt in een lidstaat;

· het aantal asielzoekers waarvan is vastgesteld dat ze bijzondere behoeften hebben en het aantal verwijzingen naar bevoegde instellingen;

· het aantal Dublinverzoeken en - overdrachten;

· Eurodac-treffers;

· bedragen van aan asielzoekers toegekende bijstand;

· aantal personen dat een beroep doet op via het EVF gefinancierde activiteiten;

· de financiële middelen die worden uitgetrokken voor het EVF;

· de financiële middelen die worden uitgetrokken voor praktische samenwerking;

· aantal opleidingen.

[1] COM(2007) 640.

[2] Het Haags programma: Versterking van vrijheid, veiligheid en recht in de Europese Unie, aangenomen op 5 november 2004.

[3] COM(2007) 745.

DA

(...PICT...)|KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER|

Bruxelles, den 3.12.2008

SEK(2008) 2945

ARBEJDSDOKUMENT FOR KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE

der ledsager Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV om fastlæggelse af minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere i medlemsstaterne Resumé af konsekvensanalysen {KOM(2008) 815 endelig} {SEK(2008) 2944}

1. Indledning

Vedtagelsen af forslaget om ændring af Rådets direktiv 2003/9/EF om fastlæggelse af minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere i medlemsstaterne, i det følgende benævnt "direktivet om modtagelsesforhold", indgik i Kommissionens arbejdsprogram for 2008 KOM(2007) 640. som et af dens strategiske initiativer.[1]

KOM(2007) 640.

Som led i forberedelsen af anden fase af asyllovgivningen, jf. Haagprogrammet Haagprogrammet: styrkelse af frihed, sikkerhed og retfærdighed i Den Europæiske Union, vedtaget den 5. november 2004. , begyndte Kommissionen evalueringen af de resultater, der var opnået i første fase af etableringen af det fælles europæiske asylsystem, herunder bl.a. spørgsmålet om modtagelsesforhold for asylansøgere. [2]

Haagprogrammet: styrkelse af frihed, sikkerhed og retfærdighed i Den Europæiske Union, vedtaget den 5. november 2004.

I den forbindelse offentliggjorde Kommissionen en rapport af 26. november 2007 KOM(2007) 745. (i det følgende benævnt " evalueringsrapporten ") om medlemsstaternes gennemførelse og anvendelse af direktivet, hvori den beskrev de områder, hvor der var behov for at præcisere gældende bestemmelser og/eller for yderligere harmonisering. Derudover offentliggjorde Kommissionen i juni 2007 en grønbog for at konsultere berørte parter om de muligheder, der var for at forme anden fase af det fælles europæiske asylsystem, også med hensyn til modtagelsen af asylansøgere. Endelig blev der holdt en række ekspertmøder med medlemsstater, UNHCR, ngo'er og akademikere for at vælge de vigtigste områder, som skal behandles i anden fase af asyllovgivningen. [3]

KOM(2007) 745.

De spørgsmål, der blev rejst, og de forslag, der blev fremsat i løbet af høringen, har dannet grundlag for udarbejdelsen af denne konsekvensanalyse.

2. Den aktuelle situation og problemer

Følgende problemer er blevet indkredset, for så vidt angår modtagelsesforhold for asylansøgere:

· Direktivet om modtagelsesforhold sikrer ikke altid tilstrækkeligt høje standarder for behandlingen af asylansøgere, navnlig med hensyn til:

– adgang til arbejdsmarkedet

– niveau og art af materielle modtagelsesforhold

– hensyntagen til sårbare personers behov

– frihedsberøvelse

– direktivets anvendelsesområde.

· Det kan føre til forskelsbehandling, at der er forskellige standarder for behandlingen af sårbare asylansøgere og sårbare statsborger.

· Manglen på harmoniserede modtagelsesforhold kan øge asylansøgernes sekundære bevægelser, hvilket ligger et urimeligt pres på de nationale administrationer og på asylansøgerne selv.

Konsekvensanalysen ser dernæst på, hvordan situationen vil kunne udvikle sig, hvis der intet gøres på EU-plan, og konklusionen er, at de nuværende problemer vil forblive uløste, og at der i høj grad er behov for en indsats på EU-plan.

3. Politiske målsætninger

De generelle målsætninger i anden fase af det fælles europæiske asylsystem, for så vidt angår direktivet om modtagelsesforhold, er at sikre højere standarder for behandlingen af personer, der har brug for international beskyttelse, og at begrænse asylansøgeres sekundære bevægelser.

Det nye direktiv skal især sikre, at følgende målsætninger opfyldes:

I) Det skal være lettere at få adgang til arbejdsmarkedet

II) Der skal sikres rimelige standarder for materielle modtagelsesforhold

III) Sårbare gruppers behov skal tilgodeses

IV) Det skal sikres, at frihedsberøvelse kun benyttes undtagelsesvist, og at frihedsberøvede asylansøgere har større retlige garantier

V) Direktivets anvendelsesområde skal præciseres nøje.

4. Løsningsmodeller

I konsekvensanalysen foreslås særskilte løsningsmodeller for de enkelte målsætninger, fordi ovennævnte målsætninger er af meget forskellig karakter. Den foretrukne løsningsmodel er en kombination af de foretrukne løsninger for de enkelte målsætninger.

4.1. Status quo

Det gældende regelkompleks forbliver uændret, og igangværende foranstaltninger i medlemsstaterne videreføres.

Kommissionen overvåger fortsat gennemførelsen af direktivet om modtagelsesforhold.

4.2. Den foretrukne løsningsmodel

Da de foreslåede løsningsmodeller er meget komplekse, indeholder dette resumé kun hovedelementerne i den foretrukne løsningsmodel. Den foretrukne løsningsmodel består af både lovgivningsmæssige tiltag og tiltag, som går ud på at fremme medlemsstaternes praktiske samarbejde .

Med hensyn til:

· direktivets anvendelsesområde sikrer den foretrukne løsningsmodel:

– at det præciseres, at direktivet anvendes på alle former for asylprocedurer (herunder Dublinproceduren) og på alle geografiske områder og faciliteter, hvor asylansøgere indkvarteres (herunder, når de frihedsberøves)

– at ansøgere om subsidiær beskyttelse omfattes.

· adgang til arbejdsmarkedet sikrer den foretrukne løsningsmodel:

– at tidsfristen for adgang til beskæftigelse afkortes

– at det forbydes at indføre betingelser på arbejdsmarkedet på nationalt plan, som kan stå i vejen for asylansøgeres ret til beskæftigelse.

Den foretrukne løsningsmodel for praktisk samarbejde, som supplerer de foretrukne lovgivningsmæssige tiltag, omfatter udveksling af bedste praksis, inden for rammerne af Eurasil, vedrørende arbejdskraftsrestriktioner for at fremme adgangen til beskæftigelse; medlemsstater, som har tradition for ikke at kræve arbejdstilladelse og/eller for at tillade øjeblikkelig adgang til beskæftigelse, kan f.eks. sammenholdes med medlemsstater, som stiller strengere krav på området.

· frihedsberøvelse af asylansøgere sikrer den foretrukne løsningsmodel:

– at det tilstræbes at undgå frihedsberøvelse, som kun bør anvendes i undtagelsestilfælde

– at der indføres en række proceduremæssige garantier for frihedsberøvede asylansøgere, såsom retten til at blive underrettet om begrundelsen for frihedsberøvelse og om mulighederne for at prøve afgørelsen om frihedsberøvelse ved en national domstol

– at der i betingelserne for frihedsberøvelse tages hensyn til den vanskelige situation, som den pågældende person med særlige behov befinder sig i, navnlig i forbindelse med børn og ofre for tortur

– at mindreårige ikke frihedsberøves, medmindre det er i deres egen interesse, og at frihedsberøvelse af uledsagede mindreårige ikke tillades

– at der indføres et system med regelmæssig kontrol for at overvåge frihedsberøvelse.

Den foretrukne løsningsmodel for praktisk samarbejde, som supplerer de foretrukne lovgivningsmæssige tiltag, omfatter udveksling af bedste praksis, inden for rammerne af Eurasil, mellem de medlemsstater, der anvender andre løsninger end frihedsberøvelse (f.eks. økonomiske garantier og kautionister).

· materielle modtagelsesforhold sikrer den foretrukne løsningsmodel:

– at der anlægges en kvantitativ tilgang med hensyn til princippet om "passende materielle modtagelsesforhold", idet der indføres en benchmark, nemlig minimumsniveauet af den sociale bistand, der ydes til statsborgere

– at medlemsstater pålægges et rapporteringskrav for at kontrollere bl.a. størrelsen af bistand til asylansøgere

– at de nationale myndigheders inddragelse eller indskrænkning af modtagelsesforhold er i overensstemmelse med princippet om passende levestandard, og at sådanne afgørelser kan appelleres.

Den foretrukne løsningsmodel for praktisk samarbejde, som supplerer de foretrukne lovgivningsmæssige tiltag, omfatter udveksling af bedste praksis, inden for rammerne af Eurasil, for at sikre højere standarder for de materielle modtagelsesforhold under hensyntagen til medlemsstatens modtagelseskapacitet; navnlig kan der udveksles idéer til, hvordan modtagelsescentrene bedre kan tilgodese asylansøgeres behov, eller hvordan man sikrer, at indkvarteringsfaciliteterne indrettes, således at der tages hensyn til alder, køn samt retten til privatliv og familieliv.

· personer med særlige behov sikrer den foretrukne løsningsmodel:

– at der indføres ordninger til at identificere særlige behov og til om nødvendigt at kontrollere individuelle sager

– at det bliver lettere for mindreårige at få adgang til uddannelse

– at medlemsstaterne forpligtes til at forebygge kønsrelateret kriminalitet i indkvarteringscentrene

– at betydningen af grundlæggende begreber i det nuværende direktiv, såsom "nødvendig lægebehandling eller anden form for behandling" og "absolut behandling af sygdomme" præciseres

– at det bliver en forpligtelse at sørge for, at personale, som beskæftiger sig med ofre for tortur eller voldtægt, får den rette uddannelse.

Den foretrukne løsningsmodel for praktisk samarbejde, som supplerer de foretrukne lovgivningsmæssige tiltag, indebærer:

– løbende udveksling af bedste praksis, inden for rammerne af Eurasil, for så vidt angår behandling af sårbare grupper, navnlig for at sikre, at særlige behov identificeres hurtigst muligt, at der om nødvendigt er adgang til den rette behandling, og at det personale, som beskæftiger sig med sårbare grupper, får den fornødne uddannelse

– praktisk samarbejde inden for rammerne af Eurasil, som kunne bidrage til vedtagelse af en EU-håndbog om bedste praksis på EU-plan vedrørende uddannelse af personale med kontakt til sårbare grupper, retningslinjer for identifikation af særlige behov, indkvartering af sårbare personer osv.

De største fordele ved den foretrukne løsning er:

· at den sikrer højere standarder for behandlingen af asylansøgere (lettere adgang til arbejdsmarkedet, proceduremæssige garantier for frihedsberøvede, højere standarder for behandlingen af sårbare grupper osv.) i overensstemmelse med folkeretten, navnlig FN-konventionen om barnets rettigheder og EU's charter for grundlæggende rettigheder

· at der opnås en yderligere harmonisering af modtagelsesforholdene ved hjælp af lovgivning og ved hjælp af større praktisk samarbejde, og derved skabes samme behandlingsstandarder i hele EU og en bred tilgang til modtagelsesforhold.

Med hensyn til hovedvirkningerne:

· vil højere modtagelsesstandarder samlet set have en positiv virkning for asylansøgerne med hensyn til respekten for deres grundlæggende rettigheder. Navnlig vil retten til fri bevægelighed blive styrket ved at fastslå, at frihedsberøvelse kun bør ske i undtagelsestilfælde, og at uledsagede mindreårige ikke frihedsberøves; det at asylansøgere får lettere adgang til arbejdsmarkedet, vil gøre dem mere uafhængige og fremme deres integration i værtsmedlemsstaten; sårbare grupper vil blive bedre stillet, idet det sikres, at deres behov hurtigt fastslås, og de får adgang til den fornødne behandling; endelig kan udveksling af bedste praksis og vedtagelse af retningslinjer inden for de relevante områder af modtagelsesforhold vise sig at være et meget nyttigt middel til at sikre, at de højest mulige standarder anvendes over alt i EU

· kunne de foreslåede foranstaltninger bidrage til at mindske sekundære bevægelser, idet der etableres mere ensartede behandlingsstandarder i hele EU, navnlig med hensyn til frihedsberøvelse, materielle modtagelsesforhold og adgang til arbejdsmarkedet. Det praktiske samarbejde ville også bidrage til at etablere en fælles praksis vedrørende modtagelsen af asylansøgere, navnlig for så vidt angår behandling af sårbare grupper ved hjælp af vedtagelsen af en EU-håndbog med de bedste procedurer og politikker, som anvendes i alle medlemsstater.

Med hensyn til den finansielle gennemførlighed:

· ville der skulle gøres en ekstra finansiel indsats for at overholde det nye direktiv med hensyn til:

– materielle modtagelsesforhold for at tilpasse medlemsstaternes politik til de benchmarks, der sættes i det nye direktiv

– behandling af sårbare personer for på nationalt plan at få etableret mekanismer til at fastslå særlige behov

– at sikre, at sårbare personer får adgang til lægebehandling på samme vilkår som statsborgere

· kunne den påtænkte indsats for at afkorte fristen for adgang til arbejdsmarkedet betyde besparelser for medlemsstaterne. Asylansøgerne kunne derved blive mere uafhængige, hvorved ekstra bistand til underhold ville kunne undgås. De ville endvidere bidrage til medlemsstaternes skatteordning i form af beskatning af arbejdskraft

· ville det forhold, at frihedsberøvelse kun anvendes undtagelsesvist, betyde besparelser for medlemsstaterne; på grund af det høje antal ansatte i centre for frihedsberøvede, som er nødvendigt for at opfylde sikkerhedskravene, kunne fremgangsmåden med frihedsberøvelse vise sig at blive dyrere end indkvartering af asylansøgere i åbne modtagelsescentre.

5. Overvågning og evaluering

Overvågning og evaluering af den foretrukne løsningsmodel er vigtigt for at kunne vurdere, hvor effektivt det nye direktiv er. Kommissionen vil derfor løbende evaluere og afgive rapport om gennemførelsen af det nye direktiv i medlemsstaterne. Derudover vil der blive indført årlige rapporteringer for at følge de områder, hvis gennemførelse har vist sig at volde problemer i første fase af asyllovgivningen. Der vil fortsat løbende blive holdt ekspertmøder for at drøfte problemer med gennemførelsen og udveksle bedste praksis mellem medlemsstaterne.

Tabellen nedenfor indeholder forslag til en liste over indikatorer, der kunne benyttes til at vurdere, hvor effektivt den foretrukne model bidrager til at opfylde de overordnede strategiske mål.

Indikatorer

· I hvor høj grad medlemsstaterne har gennemført de ændringer af direktivet om modtagelsesforhold, der foreslås

· Antal asylansøgere i en medlemsstat

· Antal beskæftigede asylansøgere i en medlemsstat

· Antal asylansøgere med konstaterede særlige behov og antal henvisninger til kompetente institutioner

· Antal anmodninger og overførsler i medfør af Dublinforordningen

· Antal hits i Eurodac

· Størrelsen af ydelser til asylansøgere

· Antal personer, der drager fordel af foranstaltninger finansieret af Den Europæiske Flygtningefond

· Finansielle midler afsat til Den Europæiske Flygtningefond

· Finansielle midler afsat til praktisk samarbejde

· Antal gennemførte uddannelser.

[1] KOM(2007) 640.

[2] Haagprogrammet: styrkelse af frihed, sikkerhed og retfærdighed i Den Europæiske Union, vedtaget den 5. november 2004.

[3] KOM(2007) 745.

BG

(...PICT...)|КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ|

Брюксел, 3.12.2008

SEC(2008) 2945

РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА

придружаващ Предложение за ДИРЕКТИВА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА за определяне на минимални стандарти относно приемането на лица, търсещи убежище Обобщение на оценката на въздействието {COM(2008) 815 окончателен } {SEC(2008) 2944 }

1. Въведение

Приемането на предложение за изменение на Директива 2003/9/ЕО на Съвета за определяне на минимални стандарти относно приемането на лица, търсещи убежище (наричана по-нататък „Директива за условията на приемане“) бе включено в работната програма на Комисията за 2008 г. COM (2007) 640. като една от стратегическите ѝ инициативи.[1]

COM (2007) 640.

С оглед на подготовката за втория етап на законодателството в областта на убежището, съгласно Програмата от Хага Програмата от Хага: укрепване на свободата, сигурността и правосъдието в Европейския съюз, приета на 5 ноември 2004 г. , Комисията започна процеса на оценка на резултатите, постигнати през първата фаза от създаването на общата европейска система за убежище (наричана по-нататък „ОЕСУ“), включително inter alia и въпроса за условията на приемане на лицата, търсещи убежище. [2]

Програмата от Хага: укрепване на свободата, сигурността и правосъдието в Европейския съюз, приета на 5 ноември 2004 г.

Във връзка с това на 26 ноември 2007 г. Комисията излезе с доклад COM (2007) 745. (наричан по-нататък „Доклада за оценка“ ) относно транспонирането и прилагането на директивата от държавите-членки, като подчерта областите, в които е необходимо да се разяснят съществуващите разпоредби и/или е необходима допълнителна хармонизация. Освен това през месец юни 2007 г. Комисията представи зелена книга , с цел да се допита до заинтересованите страни относно възможните варианти за оформяне на втората фаза на ОЕСУ също във връзка с приемането на лица, търсещи убежище. На последно място, проведени бяха няколко експертни срещи с държавите-членки, Върховния комисар за бежанците на Организацията на обединените нации (ВКБООН), неправителствени организации (НПО) и представители на академичните среди с цел установяване на основните области, в които съществуват опасения, които опасения трябва да се застъпят през втората фаза на законодателството в областта на убежището. [3]

COM (2007) 745.

Повдигнатите въпроси и направените предложения по време на допитването залегнаха в основата на изготвянето на настоящата оценка на въздействието.

2. Актуално състояние и проблеми

В областта на условията на приемане на лица, търсещи убежище, са набелязани следните проблеми:

· Директивата за условията на приемане невинаги гарантира подходящи стандарти на отношение към лицата, търсещи убежище, по-специално във връзка с(със):

– достъпа до пазара на труда;

– нивото и формата на материалните условия на приемане;

– посрещане на нуждите на уязвимите лица;

– задържането;

– обхвата на приложение на директивата.

· Различните стандарти на отношение от една страна към уязвимите лица, търсещи убежище, и от друга страна – към уязвимите граждани на съответната държава, биха могли да доведат до дискриминация.

· Липсата на хармонизирани условия на приемане би могла да увеличи вторичните движения на лица, търсещи убежище, които движения създават несправедливо напрежение за националните администрации и самите лица, търсещи убежище.

В оценката на въздействието се разглежда и възможното развитие на положението, в случай че не бъдат предприети действия на равнище ЕС, и се стига до заключението, че съществуващите проблеми ще продължат и че има сериозна нужда от действие от страна на ЕС.

3. Цели на политиката

Общите цели от втората фаза на ОЕСУ по отношение на Директивата за условията на приемане са да се гарантират по-високи стандарти на отношение към лицата, които се нуждаят от международна закрила, и да се допринесе за намаляването на явлението вторични движения.

По-специално новата директива ще гарантира следните конкретни цели:

I) Да се улесни достъпът до пазара на труда;

II) Да се гарантират подходящи стандарти за материалните условия на приемане;

III) Да се гарантира, че за посрещане на нуждите на уязвимите групи се полагат съответните усилия;

IV) Да се гарантира, че задържането се прилага само в изключителни случаи, и да се засилят правните гаранции за задържаните лица, търсещи убежище;

V) Ясно да се определи обхватът на приложението на директивата.

4. Варианти на политика

Като се вземе под внимание различното естество на споменатите по-горе конкретни цели, оценката на въздействието предлага отделни варианти на политика за всяка от тези цели. Предпочитаният вариант на политика е съставен чрез комбиниране на предпочитаните варианти на политика за всяка конкретна цел.

4.1. Настоящо положение

Съществуващата правна рамка ще остане непроменена и дейностите, които са в ход в държавите-членки, ще продължат.

Комисията ще продължи да следи прилагането на Директивата за условията на приемане.

4.2. Предпочитан вариант на политика

Предвид степента на сложност на предложените варианти на политика, настоящото обобщение се ограничава до изброяване на основните елементи, съставляващи предпочитания вариант на политика. Предпочитаният вариант на политика се състои както от законодателни варианти , така и от варианти, съсредоточени върху насърчаването на практическото сътрудничество между държавите-членки.

По отношение на:

· обхвата на директивата предпочитаният вариант на политика:

– разяснява, че директивата се прилага при всички видове процедури за убежище (включително регламента от Дъблин) и за всички географски области и места, в които се приемат лица, търсещи убежище (включително места за задържане);

– гарантира, че лицата, търсещи субсидиарна закрила, са обхванати.

· достъпа до пазара на труда предпочитаният вариант на политика:

– скъсява времевите ограничения във връзка с достъпа до заетост;

– забранява налагането на условия на пазара на труда на национално равнище, които биха могли да попречат на упражняването на правото на заетост на лицата, търсещи убежище.

Предпочитаният вариант на практическо сътрудничество, който допълва предпочитания законодателен вариант, предвижда обмен на най-добри практики в рамките на EURASIL във връзка с трудовите ограничения с оглед на допълнително улесняване на достъпа; например традицията на някои държави-членки да не изискват разрешителни за работа и/или да позволяват незабавен достъп до заетост може да се представи заедно с традицията на други държави-членки, която предвижда по-строги мерки в тази област.

· задържането на лица, търсещи убежище, предпочитаният вариант на политика:

– има за цел да гарантира, че задържането по правило се избягва и се използва само в изключителни случаи;

– въвежда редица процесуални гаранции за задържаните лица, търсещи убежище, като правото на информация за основанията за задържането и за възможностите за оспорване на решението за задържане пред национален съд;

– предвижда условия на задържане, като взема под внимание уязвимото положение на лицата със специфични нужди, по-специално на децата и жертвите на мъчения;

– предвижда, че малолетните няма да бъдат задържани, освен ако това не е в техен висш интерес, докато задържането на непридружени малолетни не се допуска;

– въвежда система за периодично преразглеждане с цел наблюдаване на задържането.

Предпочитаният вариант на практическо сътрудничество, който допълва предпочитания законодателен вариант, предвижда обмен на най-добри практики в рамките на EURASIL с онези държави-членки, които прилагат алтернативни мерки по отношение на задържането (т.е. финансова гаранция, осигуряване на гарант и т.н.).

· материалните условия на приемане предпочитаният вариант на политика:

– следва количествен подход по отношение на принципа „подходящо ниво на материалните условия на приемане“ чрез въвеждане на индикативен показател, а именно минималния размер на социалната помощ, която се предоставя на гражданите на съответната държава;

– въвежда изискване за докладване за държавите-членки с оглед на наблюдаването inter alia на размера на помощта, която се предоставя на лицата, търсещи убежище;

– гарантира, че отнемането или ограничаването на възможността за ползване на условията за приемане от страна на националните органи са в съответствие с принципа на подходящо жизнено равнище и гарантира право на обжалване на такива решения.

Предпочитаният вариант на практическо сътрудничество, който допълва предпочитания законодателен вариант, предвижда обмен на най-добри практики в рамките на EURASIL, за да се гарантират по-високи стандарти за материалните условия на приемане, като същевременно се вземат под внимание възможностите на държавите-членки за приемане; по-конкретно могат да се споделят идеи за това как по-добре да се насочват нуждите на лицата, търсещи убежище, през центровете за приемане или за това как да се гарантира, че жилищата отчитат възрастта и пола на лицата и зачитат правото на личен и семеен живот.

· лицата със специфични нужди предпочитаният вариант на политика:

– гарантира установяването на механизми, които могат адекватно да определят специфичните нужди и при необходимост да проследяват отделните случаи;

– улеснява достъпа до образование за малолетни;

– въвежда задължение за държавите-членки да предотвратяват престъпленията, свързани с пола, в центровете за настаняване;

– разяснява смисъла на основни понятия, предвидени понастоящем в директивата, като „медицинска или друга необходима помощ“ и „основно лечение на болестите“;

– въвежда задължението за подходящо обучение на служителите, които са в контакт със жертви на мъчения или изнасилване.

Предпочитаният вариант на практическо сътрудничество, който допълва предпочитания законодателен вариант, предвижда:

– редовен обмен на най-добри практики в рамките на EURASIL във връзка с отношението към уязвими групи, по-специално за да се гарантира лична инициатива в установяването на специфичните нужди, да се гарантира достъп до подходящо отношение в случай на необходимост и да се гарантира, че служителите, които са в контакт с уязвими групи, минават подходящо обучение;

– практическото сътрудничество в рамките на EURASIL би могло да подпомогне приемането на наръчник на ЕС, който съдържа най-добри практики на равнище ЕС относно обучението на служителите, които са в контакт с уязвими групи, насоки за установяването на специфични нужди, настаняването на уязвими лица и т.н.

Предпочитаният вариант има следните основни преимущества :

· гарантира по-високи стандарти на отношение към лицата, търсещи убежище, (улеснен достъп до пазара на труда, процесуални гаранции за задържаните лица, по-високи стандарти на отношение към уязвимите групи и т.н.) в съответствие с международното право, по-специално Конвенцията на ООН за правата на детето и Хартата на ЕС за основните права на човека;

· постига допълнителна хармонизация на условията на приемане чрез законодателна намеса, както и засилени мерки за практическо сътрудничество, по този начин способствайки за постигането на еднакви стандарти на отношение в целия ЕС и гарантирайки всеобхватен подход към условията на приемане.

По отношение на основните въздействия:

· Осигуряването на по-високи стандарти на приемане ще има като цяло положително въздействие за лицата, търсещи убежище, във връзка със зачитането на основните им права. По-специално правото на свободно движение ще бъде подсилено, като се предвиди, че задържане се прави само в изключителни случаи и че непридружените малолетни не се задържат; улесняването на достъпа до пазара на труда ще направи лицата, търсещи убежище, по-самостоятелни и ще подпомогне тяхното интегриране в държавата-членка по приемане; работата по отношение на уязвимите групи ще бъде на по-подходящо ниво, като се гарантира, че техните нужди се установяват надлежно и навреме и че е наличен достъп до подходящо отношение; на последно място, обменът на най-добри практики и приемането на насоки във всички уместни области на условията на приемане биха могли да бъдат много полезен инструмент за гарантиране на това, че на цялата територия на ЕС се прилагат възможно най-високи стандарти;

· Гарантирайки по-равностойни стандарти на третиране в целия ЕС, по-специално във връзка със задържането, материалните условия на приемане и достъпа до пазара на труда, предложените мерки ще подпомогнат намаляването на явлението вторични движения. Практическото сътрудничество ще спомогне и за установяването на общи практики в областта на приемането на лица, търсещи убежище, особено по отношение на отношението към уязвимите групи, чрез приемането на наръчник на ЕС, който се състои от най-добри процедури и политики, които трябва да се прилагат от всички държави-членки.

По отношение на изпълнимостта от финансова гледна точка:

· ще са необходими финансови усилия, за да бъдат изпълнени разпоредбите на новата директива, по отношение на:

– материалните условия на приемане с оглед на привеждане на техните политики в съответствие с индикативните показатели, определени в новата директива;

– отношението към уязвимите лица с оглед на създаването на национално равнище на механизми за установяване на специфични нужди;

– гарантирането на достъп до медицински грижи за уязвимите лица при същите условия, които се прилагат за гражданите на съответната държава;

· предвидената намеса по отношение на съкращаването на времевите ограничения за достъпа до пазара на труда би могла да доведе до икономии за държавите-членки. Това може да се отдаде на факта, че лицата, търсещи убежище, ще бъдат по-самостоятелни и следователно ще се избегне отпускането на допълнителни социални помощи. Освен това те ще дават своя принос за финансовите системи на държавите-членки посредством облагането с данък на трудовата дейност;

· гарантирането на това, че задържането се прилага само в изключителни случаи, ще доведе и до икономии за държавите-членки; поради големия брой служители, които работят в центровете за задържане с цел изпълняване на изискванията за сигурност, политиките, свързани със задържането, могат да се окажат по-скъпи от настаняването на лицата, търсещи убежище, в отворени центрове за приемане.

5. Мониторинг и оценка

Мониторингът и оценяването на предпочитания вариант на политика ще бъдат важен елемент за преценяване на ефикасността и ефективността на новата директива. В това отношение Комисията редовно ще оценява и докладва за прилагането на новата директива в държавите-членки. Освен това ще бъдат въведени и механизми за годишно докладване с цел мониторинг на областите, чието изпълнение се е оказало проблематично през първата фаза на законодателството в областта на убежището. Ще продължат да се провеждат редовни срещи на експерти с цел обсъждане на проблемите, свързани с прилагането, и обменяне на най-добри практики между държавите-членки.

Таблицата по-долу съдържа предложен списък на показателите, които биха могли да се използват за оценяване на напредъка и ефективността на предпочитания вариант при изпълняването на основните цели на политиката.

Показатели

· Степен на прилагане от страна на държавите-членки на измененията, предложени за Директивата за условията на приемане;

· Брой на лицата, търсещи убежище, в дадена държава-членка;

· Брой на заетите лица, търсещи убежище, в дадена държава-членка;

· Брой на лицата, търсещи убежище, за които е установено, че имат специфични нужди, и брой на лицата, препратени към компетентните институции;

· Брой на молбите и трансферите ,,Дъблин“;

· Съвпадения по „Евродак“;

· Размер на помощите, отпуснати на лица, търсещи убежище;

· Брой на лицата, облагодетелствани от дейностите, финансирани по Европейския бежански фонд (ЕБФ);

· Размер на финансовите ресурси, отпуснати за ЕБФ;

· Размер на финансовите ресурси, отпуснати за дейности, свързани с практическото сътрудничество;

· Брой на проведените обучения.

[1] COM (2007) 640.

[2] Програмата от Хага: укрепване на свободата, сигурността и правосъдието в Европейския съюз, приета на 5 ноември 2004 г.

[3] COM (2007) 745.

PL

(...PICT...)|KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH|

Bruksela, dnia 3.12.2008

SEK2008) 2945

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

uzupełniający Wniosek DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY ustanawiająca minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl Streszczenie oceny skutków {KOM(2008) 815 wersja ostateczna } {SEK(2008) 2944}

1. Wprowadzenie

Przyjęcie wniosku w sprawie zmiany dyrektywy Rady 2003/9/WE ustanawiającej minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl (zwanej dalej dyrektywą w sprawie warunków przyjmowania) było jedną ze strategicznych inicjatyw wchodzących w skład programu prac Komisji na 2008 r. COM (2007) 640[1]

COM (2007) 640

W ramach przygotowań do drugiej fazy prawodawstwa azylowego, zgodnie z programem haskim Program Haski: wzmacnianie wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w Unii Europejskiej, przyjęty dnia 5 listopada 2004 r. , Komisja rozpoczęła proces oceny wyników osiągniętych w pierwszej fazie budowy wspólnego europejskiego systemu azylowego (zwanego dalej CEAS), obejmującej m.in. określenie warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl. [2]

Program Haski: wzmacnianie wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w Unii Europejskiej, przyjęty dnia 5 listopada 2004 r.

W związku z tym w dniu 26 listopada 2007 r. Komisja opublikowała sprawozdanie COM (2007) 745 (zwane dalej „ sprawozdaniem z oceny ”) dotyczące transpozycji i stosowania dyrektywy przez państwa członkowskie, zwracając szczególną uwagę na te obszary, w których niezbędne jest wyjaśnienie obowiązujących przepisów lub ich harmonizacja. Dodatkowo w czerwcu 2007 r. Komisja przedstawiła zieloną księgę w celu przeprowadzenia konsultacji z zainteresowanymi stronami na temat możliwych rozwiązań dotyczących opracowania drugiego etapu CEAS w odniesieniu również do przyjmowania osób ubiegających się o azyl. Ponadto odbyło się kilka posiedzeń ekspertów z państw członkowskich, UNHCR, organizacji pozarządowych i sektora akademickiego w celu określenia głównych obszarów, którymi należy się zająć w drugiej fazie prawodawstwa azylowego. [3]

COM (2007) 745

Podniesione w trakcie konsultacji kwestie oraz zgłoszone sugestie stanowiły dobrą podstawę do opracowania niniejszej oceny skutków.

2. Aktualna sytuacja i problemy

W obszarze warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl wskazano następujące problemy:

· dyrektywa w sprawie warunków przyjmowania nie zawsze gwarantuje odpowiednie normy traktowania osób ubiegających się o azyl. Dotyczy to zwłaszcza:

– dostępu do rynku pracy;

– poziomu i formy materialnych warunków przyjmowania;

– uwzględnienia potrzeb osób, które znajdują się w szczególnie trudnej sytuacji;

– zatrzymania;

– zakresu stosowania dyrektywy.

· Różne normy traktowania ubiegających się o azyl osób znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji i własnych obywateli znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji mogłyby prowadzić do dyskryminacji.

· Brak zharmonizowanych warunków przyjmowania mógłby zwiększyć wtórne przemieszczanie się osób ubiegających się o azyl, co nakłada niesprawiedliwe obciążenia na administracje krajowe, jak i na osoby ubiegające się o azyl.

W ocenie skutków zawarto możliwy scenariusz rozwoju sytuacji w przypadku braku podjęcia działań na poziomie UE i stwierdzono, że obecne problemy nie zniknęłyby oraz że istnieje znacząca potrzeba podjęcia działań przez UE.

3. Cele strategiczne

Ogólne cele drugiej fazy ustanawiania CEAS w odniesieniu do dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania dotyczą zapewnienia wyższych norm traktowania osób potrzebujących ochrony międzynarodowej oraz zmniejszenie wtórnego przemieszczania się.

Nowa dyrektywa służy w szczególności realizacji następujących celów:

I) ułatwienie dostępu do rynku pracy;

II) zapewnienie odpowiednich norm w odniesieniu do materialnych warunków przyjmowania;

III) odpowiednie uwzględnienie potrzeb osób znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji;

IV) zagwarantowanie, że zatrzymanie jest środkiem stosowanym wyłącznie w wyjątkowych przypadkach oraz wzmocnienie gwarancji prawnych dla osób ubiegających się o azyl, które zostały zatrzymane;

V) dokładne określenie zakresu stosowania dyrektywy.

4. Opcje polityczne

Przy uwzględnieniu różnorodnego charakter wspomnianych powyżej konkretnych celów w ocenie skutków proponuje się oddzielne opcje polityczne dla każdego z tych zamierzeń. Na preferowaną opcję polityczną złożyły się preferowane opcje polityczne wybrane dla poszczególnych celów.

4.1. Zachowanie status quo

Obowiązujące ramy prawne pozostałyby niezmienione, a bieżące działania w państwach członkowskich byłyby kontynuowane.

Komisja w dalszym ciągu monitorowałaby proces wdrażania przepisów dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania.

4.2. Preferowana opcja polityczna

W obliczu złożoności proponowanych opcji politycznych, w niniejszym streszczeniu ograniczono się do wyliczenia podstawowych elementów składających się na preferowaną opcję polityczną. Preferowana opcja polityczna obejmuje zarówno opcję legislacyjną, jak i opcje ukierunkowane na wspieranie praktycznej współpracy między państwami członkowskimi.

W odniesieniu do:

· zakresu dyrektywy - preferowana opcja polityczna obejmuje:

– uściślenie, że dyrektywa ma zastosowanie do wszystkiego rodzaju procedur azylowych (w tym do procedury dublińskiej) oraz do wszystkich obszarów geograficznych i placówek dla osób ubiegających się o azyl (w tym ośrodków zatrzymania);

– zagwarantowanie, że dyrektywa obowiązuje także w odniesieniu do osób ubiegających się o ochronę subsydiarną.

· dostępu do rynku pracy - preferowana opcja polityczna obejmuje:

– skrócenie ograniczeń czasowych dotyczących dostępu do rynku pracy;

– zakaz wprowadzania szczególnych warunków dostępu do rynku pracy na poziomie krajowym, które mogłyby ograniczać prawo osób ubiegających się o azyl do zatrudnienia.

Preferowana opcja w zakresie praktycznej współpracy, mająca charakter uzupełniający w stosunku do preferowanej opcji legislacyjnej, obejmuje wymianę najlepszych praktyk, w ramach sieci EURASIL, w celu dalszego ułatwiania dostępu do rynku pracy. Przykładowo praktyka państw członkowskich, które nie wymagają pozwoleń na pracę lub zezwalają na bezpośredni dostęp do zatrudnienia, mogłaby zostać zestawiona z praktyką tych państw członkowskich, które stosują w tym obszarze bardziej restrykcyjne przepisy.

· zatrzymania osób ubiegających się o azyl - preferowana opcja polityczna obejmuje

– w miarę możliwości unikanie zatrzymania i stosowanie tego środka wyłącznie w wyjątkowych przypadkach;

– wprowadzenie szeregu gwarancji proceduralnych dla zatrzymanych osób ubiegających się o azyl, takich jak prawo do informacji o powodach zatrzymania oraz o możliwościach zakwestionowania decyzji o zatrzymaniu w sądzie krajowym;

– określenie warunków zatrzymania przy uwzględnieniu szczególnie trudnej sytuacji osób o szczególnych potrzebach, zwłaszcza dzieci i ofiar tortur;

– postanowienie, że osoby małoletnie będą podlegały zatrzymaniu jedynie w przypadku, gdy będzie to w ich najlepszym interesie, natomiast zatrzymanie osób małoletnich pozbawionych opieki będzie zabronione;

– wprowadzenie systemu okresowego przeglądu w celu monitorowania zatrzymań.

Preferowana opcja w zakresie praktycznej współpracy, mająca charakter uzupełniający w stosunku do preferowanej opcji legislacyjnej, obejmuje wymianę najlepszych praktyk, w ramach sieci EURASIL, z tymi państwami członkowskimi, które stosują środki alternatywne do zatrzymania (np. gwarancje finansowe, przedstawienie gwaranta itp.).

· materialnych warunków przyjmowania - preferowana opcja polityczna obejmuje:

– podejście ilościowe w odniesieniu do zasady „odpowiedniego poziomu materialnych warunków przyjmowania” poprzez wprowadzenie poziomu odniesienia, mianowicie minimalnego poziomu wsparcia socjalnego przyznawanego własnym obywatelom;

– wprowadzenie dla państw członkowskich wymogu sprawozdawczości m.in. w celu monitorowania poziomu wsparcia przyznawanego osobom ubiegającym się o azyl;

– zagwarantowanie, że ograniczenia lub odstąpienia od warunków przyjmowania wprowadzane są zgodne z zasadą odpowiedniego poziomu życia, oraz zapewnienie prawa do odwołania się od takich decyzji.

Preferowana opcja w zakresie praktycznej współpracy, mająca charakter uzupełniający w stosunku do preferowanej opcji legislacyjnej, obejmuje wymianę najlepszych praktyk, w ramach sieci EURASIL, w celu zapewnienia wyższych norm dotyczących materialnych warunków przyjmowania przy jednoczesnym uwzględnieniu zdolności państw członkowskich w zakresie przyjmowania. W szczególności mogłaby mieć miejsce wymiana poglądów i propozycji dotyczących lepszego przekazywania informacji o potrzebach osób ubiegających się o azyl przez ośrodki przyjmowania czy dotyczących sposobów zagwarantowania tego, że przy zakwaterowaniu uwzględniane są takie czynniki jak wiek i płeć, jak również przestrzegane jest prawo do prywatności i życia rodzinnego.

· osób o szczególnych potrzebach - preferowana opcja polityczna obejmuje:

– ustanowienie mechanizmów, dzięki którym możliwe byłoby odpowiednie określenie szczególnych potrzeb i w razie konieczności nadzorowanie poszczególnych przypadków;

– ułatwienie dostępu do edukacji dla osób małoletnich;

– wprowadzenie obowiązku dla państw członkowskich w zakresie zapobiegania przestępstwom związanym z płcią w ośrodkach zakwaterowania;

– wyjaśnienie znaczenia istotnych pojęć zawartych obecnie w dyrektywie, takich jak „niezbędna pomoc medyczna i inn e formy pomocy ” czy „leczenie podstawowe”;

– wprowadzenie wymogu, aby personel mający kontakt z ofiarami tortur lub gwałtu był odpowiednio wyszkolony.

Preferowana opcja w zakresie praktycznej współpracy, mająca charakter uzupełniający w stosunku do preferowanej opcji legislacyjnej, obejmuje:

– systematyczną wymianę najlepszych praktyk, w ramach sieci EURASIL, w zakresie traktowania grup osób, które znajdują się w szczególnie trudnej sytuacji, w szczególności w celu zapewnienia aktywnego określania szczególnych potrzeb, zagwarantowania, tam gdzie to niezbędne, dostępu do odpowiedniego traktowania oraz odpowiednich szkoleń dla pracowników mających kontakt z grupami osób znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji;

– praktyczną współpracę w ramach sieci EURASIL w celu wsparcia procesu przyjęcia unijnego podręcznika, w którym zebrane byłyby najlepsze praktyki na poziomie UE w dziedzinie szkolenia pracowników mających kontakt z grupami osób znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji, wytyczne dotyczące określania szczególnych potrzeb, zakwaterowania osób znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji itp.

Podstawowe zalety preferowanego wariantu są następujące:

· wyższe normy traktowania osób ubiegających się o azyl (ułatwiony dostęp do rynku pracy, gwarancje proceduralne dla osób zatrzymanych, wyższe normy traktowania dla osób znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji itp.) zgodnie z prawem międzynarodowym, w szczególności konwencją ONZ o prawach dziecka i Karty praw podstawowych UE;

· Dalsza harmonizacja warunków przyjmowania w drodze uregulowań prawnych, a także ulepszona praktyczna współpraca, umożliwiająca stosowanie równoważnych norm traktowania w całej UE i zapewniająca kompleksową koncepcję do warunków przyjęcia.

Najistotniejsze skutki:

· zapewnienie wyższych norm przyjmowania będzie miało ogólnie pozytywne skutki dla osób ubiegających się o azyl w odniesieniu do przestrzegania praw podstawowych. W szczególności zostanie wzmocnione prawo do swobodnego przemieszczania się poprzez zagwarantowanie, że zatrzymanie powinno mieć miejsce wyłącznie w wyjątkowych przypadkach i że zatrzymanie osób małoletnich pozbawionych opieki będzie zabronione; ułatwienie dostępu do rynku pracy przyczyni się do większej niezależności finansowej osób ubiegających się o azyl i do lepszej integracji w przyjmującym państwie członkowskim; sytuacja osób znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji będzie bardziej odpowiednio uwzględniania poprzez zapewnienie należytego i szybkiego określenia ich potrzeb i odpowiednich warunków; ponadto wymiana najlepszych praktyk i przyjęcie wytycznych we wszystkich odnośnych obszarach warunków przyjmowania mogłoby być bardzo praktycznym instrumentem służącym zapewnieniu stosowania w całej UE możliwie najwyższych norm;

· dzięki zapewnieniu bardziej równoważnych norm traktowania w całej UE, zwłaszcza w odniesieniu do zatrzymania, materialnych warunków przyjmowania i dostępu do rynku pracy proponowane środki mogą przyczynić się do ograniczenia wtórnego przemieszczania się. Praktyczna współpraca mogłaby także służyć ustanawianiu wspólnych praktyk w zakresie warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl, zwłaszcza w odniesieniu do traktowania grup osób znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji, poprzez przyjęcie podręcznika UE zawierającego najlepsze praktyki i strategie polityki, jakie miałyby stosować wszystkie państwa członkowskie.

Wykonalność finansowa:

· W celu uzyskania zgodności z przepisami nowej dyrektywy niezbędne byłyby wysiłki finansowe w odniesieniu do:

– materialnych warunków przyjmowania w celu dostosowania ich do wartości odniesienia określonych w nowej dyrektywie;

– sposobów postępowania w przypadku osób znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji w celu ustanowienia mechanizmów na poziomie krajowym służących określaniu szczególnych potrzeb;

– zapewnienia dostępu do opieki zdrowotnej osobom znajdującym się w szczególnie trudnej sytuacji na tych samych warunkach, jakie mają zastosowanie do własnych obywateli.

· Skutkiem planowanego skrócenia ograniczeń czasowych dotyczących dostępu do rynku pracy mogłyby być oszczędności dla państw członkowskich. Wynikałoby to ze zwiększonej finansowej niezależności osób ubiegających się o azyl, co pozwoliłoby na oszczędności w zakresie pomocy socjalnej Ponadto wnosiłyby one wkład w systemy fiskalne państw członkowskich poprzez opodatkowanie pracy.

· Zagwarantowanie, że zatrzymanie jest środkiem stosowanym wyłącznie w wyjątkowych przypadkach, również pociągnęłoby za sobą oszczędności dla państw członkowskich. W związku z dużą liczbą pracowników zatrudnionych w ośrodkach zatrzymania w celu sprostania wymogom bezpieczeństwa strategie polityczne dotyczące zatrzymania mogłyby się okazać bardziej kosztowne niż zakwaterowanie osób ubiegających się o azyl w otwartych ośrodkach zakwaterowania.

5. Monitorowanie i ocena

Monitorowanie i ocena preferowanej opcji politycznej będzie miało duże znaczenie dla oceny efektywności i skuteczności nowej dyrektywy. W tym kontekście Komisja będzie regularnie oceniać wdrażanie nowej dyrektywy w państwach członkowskich i przedstawiać sprawozdania na ten temat. Dodatkowo ustanowione zostaną roczne mechanizmy sprawozdawcze w celu monitorowania tych obszarów, w przypadku których wdrażanie okazało się problematyczne w pierwszej fazie prawodawstwa azylowego. W dalszym ciągu regularnie odbywać się będą posiedzenia ekspertów w celu omówienia problemów dotyczących wdrażania, jak również wymiana najlepszych praktyk między państwami członkowskimi.

Poniżej przedstawiono proponowany wykaz wskaźników, na podstawie których można byłoby dokonywać oceny postępów w zakresie preferowanej opcji i jej efektywności w kontekście realizacji głównych celów polityki.

Wskaźniki

· Poziom wdrożenia przez państwa członkowskie zmian zaproponowanych do dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania

· Liczba osób ubiegających się o azyl w danym państwie członkowskim

· Liczba osób ubiegających się o azyl zatrudnionych w danym państwie członkowskim

· Liczba osób ubiegających się o pracę, w przypadku których stwierdzono, że mają one szczególne potrzeby, oraz liczba spraw przekazanych do kompetentnych instytucji

· Liczba wniosków i przeniesień w ramach systemu dublińskiego

· Trafienia w EURODAC

· Wysokość świadczeń przyznanych osobom ubiegającym się o azyl

· Liczba osób będących beneficjentami środków pochodzących z Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców (EFU)

· Wysokość zasobów finansowych przydzielonych na EFU

· Wysokość zasobów finansowych przydzielonych na działania w ramach praktycznej współpracy

· Liczba przeprowadzonych szkoleń.

[1] COM (2007) 640

[2] Program Haski: wzmacnianie wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w Unii Europejskiej, przyjęty dnia 5 listopada 2004 r.

[3] COM (2007) 745

DE

(...PICT...)|KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN|

Brüssel, den 3.12.2008

SEK(2008) 2945

ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN

Begleitdokument zum Vorschlag für eine RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES zur Festlegung von Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten Zusammenfassung der Folgenabschätzung {KOM(2008) 815 endgültig} {SEK(2008) 2944}

1. Einleitung

Die Annahme eines Vorschlags zur Änderung der Richtlinie 2003/9/EG des Rates zur Festlegung von Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten (nachstehend „Richtlinie über Aufnahmebedingungen“) wurde in das Arbeitsprogramm der Kommission für 2008 KOM(2007) 640. als eine ihrer strategischen Initiativen aufgenommen.[1]

KOM(2007) 640.

Im Zuge der Vorbereitung der zweiten Phase der Rechtsetzung im Bereich Asyl entsprechend dem Haager Programm Das Haager Programm: zur Stärkung von Freiheit, Sicherheit und Recht in der Europäischen Union, angenommen am 5. November 2004. hat die Kommission mit der Bewertung der Ergebnisse der ersten Phase des Aufbaus des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems begonnen, worunter unter anderem die Aufnahmebedingungen für Asylbewerber fallen.[2]

Das Haager Programm: zur Stärkung von Freiheit, Sicherheit und Recht in der Europäischen Union, angenommen am 5. November 2004.

Am 26. November 2007 veröffentlichte die Kommission diesbezüglich einen Bericht KOM(2007) 745. (nachstehend „ Bewertungsbericht “) über die Umsetzung und Anwendung der Richtlinie durch die Mitgliedstaaten, in dem die Bereiche herausgestellt werden, in denen eine Klärung der bestehenden Vorschriften und/oder eine weitergehende Harmonisierung vonnöten ist. Ferner legte die Kommission im Juni 2007 mit Blick auf die Anhörung der betroffenen Kreise zu möglichen Optionen für die Gestaltung der zweiten Phase des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems, die sich auch auf die Aufnahme von Asylbewerbern bezieht, ein Grünbuch vor. Darüber hinaus fanden verschiedene Expertentreffen mit den Mitgliedstaaten, dem Hohen Kommissar der Vereinten Nationen für Flüchtlinge, Nichtregierungs organisationen und Hochschulangehörigen statt, um herauszuarbeiten, welches die wesentlichen in der zweiten Phase der Asylregelung in Angriff zu nehmenden Bereiche sind. [3]

KOM(2007) 745.

Die dabei aufgeworfenen Fragen und unterbreiteten Vorschläge bildeten die Grundlage für diese Folgenabschätzung.

2. Sachstand und Probleme

Im Bereich der Aufnahmebedingungen für Asylbewerber wurden folgende Problemkreise herausgearbeitet:

· Die Richtlinie über Aufnahmebedingungen garantiert den Asylbewerbern nicht immer angemessene Behandlungsnormen. Dies gilt insbesondere für

– den Zugang zum Arbeitsmarkt,

– das Niveau und die Form der materiellen Aufnahmebedingungen,

– die Berücksichtigung der Bedürfnisse schutzbedürftiger Personen,

– die Ingewahrsamnahme,

– den Anwendungsbereich der Richtlinie.

· Verschiedene Behandlungsnormen für schutzbedürftige Asylbewerber und schutzbedürftige eigene Staatsangehörige der Aufnahmestaaten könnten zu Diskriminierung führen.

· Das Fehlen harmonisierter Aufnahmebedingungen könnte die Sekundärmigration von Asylbewerbern begünstigen, was die einzelstaatlichen Verwaltungen und die Asylbewerber selbst unangemessenen Belastungen aussetzt.

Im Rahmen der Folgenabschätzung wird geprüft, welche Situation möglicherweise eintritt, falls auf EU-Ebene keinerlei Maßnahmen ergriffen werden. Das Ergebnis ist, dass die derzeitigen Probleme weiter bestehen würden. Maßnahmen der EU sind daher erforderlich.

3. Politische Ziele

Die allgemeinen Ziele der zweiten Phase des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems im Hinblick auf die Richtlinie über Aufnahmebedingungen sind die Einführung strengerer Behandlungsnormen für Personen, die des internationalen Schutzes bedürfen, und die Eindämmung der sekundären Migration.

Die neue Richtlinie dient in erster Linie folgenden spezifischen Zielen:

I) Erleichterung des Zugangs zum Arbeitsmarkt;

II) Anwendung angemessener Normen im Hinblick auf die materiellen Aufnahmebedingungen;

III) angemessene Berücksichtigung der Bedürfnisse schutzbedürftiger Personen;

IV) Sicherstellung, dass Ingewahrsamnahme nur in besonderen Fällen erfolgt und Ausbau der Rechtsgarantien für in Gewahrsam genommene Asylbewerber;

V) genaue Festlegung des Anwendungsbereichs der Richtlinie.

4. optionen

In Anbetracht der Unterschiedlichkeit der spezifischen Ziele werden in der Folgenabschätzung für jedes einzelne Ziel getrennte Optionen vorgeschlagen. Die bevorzugte Option wurde aus den für jedes einzelne Ziel ausgewählten bevorzugten Optionen zusammengesetzt.

4.1. Status Quo

Der bestehende rechtliche Rahmen bliebe unverändert, und die laufenden Maßnahmen in den Mitgliedstaaten würden fortgeführt.

Die Kommission würde wie zuvor die Umsetzung der Richtlinie über Aufnahmebedingungen überwachen.

4.2. Bevorzugte Option

Angesichts der Komplexität der vorgeschlagenen bevorzugten Optionen beschränkt sich diese Zusammenfassung auf die Aufzählung der Hauptelemente der bevorzugten Option. Die bevorzugte Option umfasst sowohl rechtliche Optionen als auch Optionen mit dem Schwerpunkt auf der Förderung der praktischen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten.

Im Hinblick auf

· den Anwendungsbereich der Richtlinie beinhaltet die bevorzugte Option

– eine Klärung, dass sich die Richtlinie auf alle Arten von Asylverfahren (einschließlich Dublin) und auf sämtliche geografischen Gebiete und Einrichtungen zur Unterbringung von Asylbewerbern (einschließlich der Ingewahrsamnahme) bezieht;

– die Gewährleistung, dass die Richtlinie auch für Personen gilt, die einen Antrag auf subsidiären Schutz gestellt haben.

· den Zugang zum Arbeitsmarkt beinhaltet die bevorzugte Option

– kürzere zeitliche Beschränkungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt;

– ein Verbot besonderer Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt auf nationaler Ebene, die das Recht der Asylbewerber auf Beschäftigung beschränken könnten.

Die bevorzugte Option für die praktische Zusammenarbeit, die eine Ergänzung zur bevorzugten rechtlichen Option darstellt, sieht in Bezug auf Arbeitsbeschränkungen den Austausch bewährter Praktiken im Rahmen von EURASIL vor, mit dem Ziel, den Zugang zum Arbeitsmarkt weiter zu erleichtern. So könnte die Praxis von Mitgliedstaaten, die keine Arbeitserlaubnis verlangen und/oder den unmittelbaren Zugang zur Beschäftigung gestatten, neben derjenigen von Mitgliedstaaten präsentiert werden, die in diesem Bereich strengere Vorschriften anwenden.

· die Ingewahrsamnahme von Asylbewerbern beinhaltet die bevorzugte Option

– nach Möglichkeit die Ingewahrsamnahme zu vermeiden und nur in Ausnahmefällen anzuwenden;

– die Einführung einer Reihe von Verfahrensgarantien für in Gewahrsam genommene Asylbewerber, darunter des Rechts, über den Grund des Gewahrsams und die Möglichkeiten, vor einem einzelstaatlichen Gericht dagegen vorzugehen, informiert zu werden;

– Bedingungen für die Ingewahrsamnahme, die Rücksicht nehmen auf die schwierige Lage von Personen mit besonderen Bedürfnissen, insbesondere Kindern und Opfern von Folter;

– die Bestimmung, dass Minderjährige nur dann in Gewahrsam genommen werden dürfen, wenn dies in ihrem eigenen Interesse ist; dagegen ist die Ingewahrsamnahme unbegleiteter Minderjähriger unzulässig;

– die Einführung eines Systems regelmäßiger Überprüfung, mit dem der Gewahrsam überprüft wird.

Die bevorzugte Option für die praktische Zusammenarbeit, die eine Ergänzung zur bevorzugten rechtlichen Option darstellt, sieht im Rahmen von EURASIL den Austausch bewährter Praktiken mit den Mitgliedstaaten vor, die alternative Maßnahmen zum Gewahrsam praktizieren (z.B. Finanzgarantien, Stellung eines Bürgen).

· die materiellen Aufnahmebedingungen beinhaltet die bevorzugte Option

– einen quantitativen Ansatz hinsichtlich des Grundsatzes der „angemessenen materiellen Aufnahmebedingungen“ durch die Einführung eines Bezugswertes und insbesondere die Gewährung der Mindestsozialhilfeleistungen, auf die Angehörigen des Aufnahmestaates Anspruch haben;

– die Einführung von Berichterstattungspflichten für die Mitgliedstaaten, die u.a. der Überprüfung des den Asylbewerbern gewährten Unterstützungsniveaus dient;

– die Gewährleistung, dass die Rücknahme oder Reduzierung der Aufnahmebedingungen durch einzelstaatliche Behörden dem Grundsatz eines angemessenen Lebensstandards entsprechen und Garantien in Bezug auf Rechtsmittel gegen solche Entscheidungen bestehen.

Die bevorzugte Option für die praktische Zusammenarbeit, die eine Ergänzung zur bevorzugten rechtlichen Option darstellt, sieht im Rahmen von EURASIL den Austausch bewährter Praktiken vor, um – unter Berücksichtigung der Aufnahmekapazitäten der Mitgliedstaaten - strengere Normen in Bezug auf die materiellen Aufnahmebedingungen zu gewährleisten. Insbesondere könnte ein Gedankenaustausch darüber stattfinden, wie die Bedürfnisse der Asylbewerber durch die Aufnahmezentren zu kanalisieren sind oder wie sichergestellt werden kann, dass bei der Unterbringung das Alter und Geschlecht der Asylbewerber sowie das Recht auf Privatsphäre und Familienleben Berücksichtigung finden.

· Personen mit besonderen Bedürfnissen beinhaltet die bevorzugte Option:

– den Aufbau von Mechanismen, mit denen die besonderen Bedürfnisse angemessen erfasst und gegebenenfalls einzelne Fälle überwacht werden können;

– einen erleichterten Zugang Minderjähriger zu Schul- und Ausbildung;

– die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, geschlechtsbezogene Straftaten in Aufnahmezentren zu verhindern;

– eine Klärung der Bedeutung wichtiger Begriffe der Richtlinie, beispielsweise „erforderliche medizinische oder sonstige Hilfe“ und „unbedingt erforderliche Behandlung von Krankheiten";

– die Einführung der Verpflichtung, dass das Personal, das mit Opfern von Folter oder Vergewaltigung in Kontakt tritt, entsprechend ausgebildet sein muss.

Die bevorzugte Option für die praktische Zusammenarbeit, die eine Ergänzung zur bevorzugten rechtlichen Option darstellt, sieht Folgendes vor:

– Den regelmäßigen Austausch bewährter Praktiken im Rahmen von EURASIL im Hinblick auf die Behandlung schutzbedürftiger Personen, insbesondere im Hinblick auf die proaktive Erfassung besonderer Bedürfnisse, damit eine angemessene Behandlung gewährleistet ist und dafür gesorgt wird, dass das mit den schutzbedürftigen Personen in Kontakt tretende Personal eine geeignete Ausbildung erhält.

– Die praktische Zusammenarbeit im Rahmen von EURASIL könnte zur Annahme eines EU-Handbuchs beitragen, in dem auf Ebene der Union die bewährten Verfahren im Hinblick auf die Ausbildung des mit den schutzbedürftigen Personen in Kontakt tretenden Personals, die Erfassung besonderer Bedürfnisse, die Unterbringung schutzbedürftiger Personen usw. zusammengestellt werden.

Hauptvorteile der bevorzugten Option:

· Strengere Normen für die Behandlung von Asylbewerbern (erleichterter Zugang zum Arbeitsmarkt, Verfahrensgarantien für in Gewahrsam genommene Asylbewerber, strengere Normen für die Behandlung schutzbedürftiger Personen usw.), die dem internationalen Recht, insbesondere der UN-Kinderrechtskonvention und der Grundrechte-Charta der EU, entsprechen.

· W eitere Harmonisierung der Aufnahmebedingungen im Wege der rechtlichen Regelung sowie eine verbesserte praktische Zusammenarbeit, mit der in der gesamten EU die Geltung gleichwertiger Normen für die Behandlung gefördert und ein umfassendes Konzept für die Aufnahmebedingungen aufgestellt wird.

Wichtigste Auswirkungen des Vorschlags

· Strengere Normen für Aufnahmebedingungen wirken sich für die Asylbewerber, was die Beachtung ihrer Grundrechte anbelangt, insgesamt positiv aus. Insbesondere wird das Recht auf Freizügigkeit dadurch gestärkt, dass Ingewahrsamnahme nur in Ausnahmefällen erfolgen kann und unbegleitete Minderjährige nicht in Gewahrsam genommen werden. Der leichtere Zugang zum Arbeitsmarkt wird zu einer größeren Autonomie der Asylbewerber und zu ihrer Integration in den Aufnahmemitgliedstaat beitragen. Schutzbedürftige Personen werden nach angemessener und rascher Erfassung ihrer Bedürfnisse in geeigneter Weise aufgenommen, nachdem sichergestellt ist, dass entsprechende Voraussetzungen geschaffen wurden. Der Austausch von bewährten Verfahren und die Annahme von Leitlinien in allen die Aufnahmebedingungen bestimmenden wichtigen Bereichen können nützlich sein und gewährleisten, dass in der gesamten EU die höchsten Normen für die Aufnahmebedingungen Anwendung finden.

· Wenn in der gesamten EU einheitlichere Normen für die Aufnahme vor allem in Bezug auf den Gewahrsam, die materiellen Aufnahmebedingungen und den Zugang zum Arbeitsmarkt gelten, könnte das Phänomen der sekundären Migration eingedämmt werden. Die praktische Zusammenarbeit könnte auch der Erfassung der gemeinsamen Praktiken im Bereich der Aufnahme von Asylbewerbern, insbesondere der Behandlung schutz bedürftiger Personen, und der Erstellung eines EU-Handbuchs mit den besten, von allen Mitgliedstaaten anzuwendenden Verfahren und Maßnahmen dienen.

Finanzielle Durchführbarkeit

· Im Hinblick auf folgende Aspekte sind finanzielle Anstrengungen erforderlich, um der neuen Richtlinie nachzukommen:

– die materiellen Aufnahmebedingungen, die den in der Richtlinie enthaltenen Bezugswerten angeglichen werden müssen;

– die Einführung von Mechanismen zur Erfassung besonderer Bedürfnisse von schutzbedürftigen Personen auf nationaler Ebene;

– den Zugang zur Gesundheitsfürsorge für gefährdete Personen unter den für die Staatsangehörigen des Aufnahmestaates geltenden Bedingungen.

· Die geplante Reduzierung der zeitlichen Beschränkungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt könnte für die Mitgliedstaaten Einsparungen zur Folge haben. Auf diese Weise wären die Asylbewerber finanziell autonomer, so dass zusätzliche Sozialleistungen eingespart würden. Durch die Einkommensteuer hätten die Mitgliedstaaten sogar zusätzliche Einnahmen.

· Wenn Asylbewerber nur in Ausnahmefällen in Gewahrsam genommen werden, entstehen geringere Kosten für die Mitgliedstaaten. In Anbetracht der zur Einhaltung der Sicherheitsanforderungen notwendigen großen Zahl von Beschäftigten in Gewahrsameinrichtungen ist der Gewahrsam möglicherweise kostenintensiver als die Unterbringung von Asylbewerbern in offenen Aufnahmezentren.

5. Überwachung und Bewertung

Die Überwachung und Bewertung der bevorzugten Option ist ein wesentlicher Aspekt für die Bewertung der Effizienz der neuen Richtlinie. Daher wird die Kommission regelmäßig eine Bewertung der Umsetzung der neuen Richtlinie in den Mitgliedstaaten vornehmen und darüber berichten. Darüber hinaus werden Mechanismen für eine jährliche Berichterstattung eingeführt, damit diejenigen Bereiche überwacht werden können, deren Umsetzung sich in der ersten Phase der Asylregelung als problematisch erwiesen hat. Während regelmäßiger Expertentreffen werden Umsetzungsprobleme besprochen und bewährte Verfahren zwischen den Mitgliedstaaten ausgetauscht.

Nachstehend werden Indikatoren aufgeführt, anhand derer die Wirksamkeit der bevorzugten Option im Hinblick auf das Erreichen der wichtigsten politischen Ziele gemessen werden kann.

Indikatoren

· Fortschritte bei der Umsetzung der vorgeschlagenen Änderungen der Richtlinie über Aufnahmebedingungen durch die Mitgliedstaaten

· Zahl der Asylbewerber je Mitgliedstaat

· Zahl der in einem Beschäftigungsverhältnis befindlichen Asylbewerber je Mitgliedstaat

· Zahl der Asylbewerber, die als solche mit besonderen Bedürfnissen anerkannt werden und Zahl der Überstellungen an geeignete Institutionen

· Zahl der Dublin-Gesuche und -Überstellungen

· EURODAC-Treffer

· Höhe der den Asylbewerbern gewährten Leistungen

· Zahl der Personen, denen Maßnahmen des Europäischen Flüchtlingsfonds zugute kommen

· Höhe der dem Europäischen Flüchtlingsfonds zugewiesenen finanziellen Mittel

· Höhe der für die praktische Zusammenarbeit vorgesehenen finanziellen Mittel

· Zahl der durchgeführten Schulungen

[1] KOM(2007) 640.

[2] Das Haager Programm: zur Stärkung von Freiheit, Sicherheit und Recht in der Europäischen Union, angenommen am 5. November 2004.

[3] KOM(2007) 745.

LT

(...PICT...)|EUROPOS BENDRIJŲ KOMISIJA|

Briuselis, 3.12.2008

SEK(2008) 2945

KOMISIJOS TARNYBŲ DARBINIS DOKUMENTAS

Pridedamas prie Pasiūlymas EUROPOS PARLAMENTO IR TARYBOS DIREKTYVA, kuria nustatomos minimalios normos dėl prieglobsčio prašytojų priėmimo Poveikio vertinimo santrauka {KOM(2008) 815 galutinis} {SEK(2008) 2944}

1. Įžanga

Pasiūlymo iš dalies keisti Tarybos direktyvą 2003/9/EB, nustatančią minimalias normas dėl prieglobsčio prašytojų priėmimo (toliau – Priėmimo sąlygų direktyva), patvirtinimas buvo įtrauktas į 2008 m. Komisijos darbo programą COM (2007) 640. kaip viena iš strateginių iniciatyvų.[1]

COM (2007) 640.

Siekdama pasirengti antram prieglobsčio teisės aktų etapui, kaip nurodyta Hagos programoje Hagos programa: laisvės, saugumo ir teisingumo stiprinimas Europos Sąjungoje, priimta 2004 m. lapkričio 5 d. , Komisija pradėjo vertinti per pirmąjį bendros Europos prieglobsčio sistemos (toliau – BEPS) etapą pasiektus rezultatus, įskaitant, inter alia, prieglobsčio prašytojų priėmimo sąlygas. [2]

Hagos programa: laisvės, saugumo ir teisingumo stiprinimas Europos Sąjungoje, priimta 2004 m. lapkričio 5 d.

Šiuo klausimu 2007 m. lapkričio 26 d. Komisija parengė ataskaitą COM (2007) 745. (toliau – vertinimo ataskaita ) dėl valstybių narių direktyvos perkėlimo ir taikymo, kurioje nurodoma, kurias esamas nuostatas būtina aiškiau apibrėžti ir (arba) dar labiau suderinti. Be to, siekdama konsultuotis su suinteresuotosiomis šalimis dėl galimų būdų rengtis antram BEPS etapui, inter alia , susijusiam su prieglobsčio prašytojų priėmimu, 2007 m. birželio mėn. Komisija parengė žaliąją knygą . Galiausiai, siekiant nustatyti didžiausią susirūpinimą keliančius klausimus, spręstinus per antrą prieglobsčio teisės aktų rengimo etapą, surengta keletas ekspertų susitikimų su valstybėmis narėmis, Jungtinių Tautų pabėgėlių reikalų vyriausiuoju komisaru, nevyriausybinėmis organizacijomis ir akademine bendruomene. [3]

COM (2007) 745.

Per konsultacijas iškelti klausimai ir pateikti pasiūlymai sudarė pagrindą rengiant šį poveikio vertinimą.

2. Dabartinė padėtis ir problemos

Prieglobsčio prašytojų priėmimo sąlygų srityje nustatyta tokių problemų:

· Priėmimo sąlygų direktyva ne visada užtikrinamos tinkamos elgesio su prieglobsčio prašytojais normos, ypač susijusios su:

– patekimu į darbo rinką;

– materialinių priėmimo sąlygų lygiu ir forma;

– pažeidžiamų asmenų poreikių patenkinimu;

– sulaikymu;

– direktyvos taikymo sritimi.

· Dėl skirtingų elgesio su pažeidžiamais prieglobsčio prašytojais ir pažeidžiamais piliečiais normų galima diskriminacija.

· Suvienodintų priėmimo sąlygų trūkumas galėtų skatinti antrinę prieglobsčio prašytojų migraciją, dėl kurios nacionalinėms valdžios institucijoms, kaip ir patiems prieglobsčio prašytojams, tenka nepagrįsta našta.

Poveikio vertinime pateikta galima padėties raida, jeigu ES lygiu nebus imtasi jokių veiksmų, ir daroma išvada, kad esamos problemos išliktų, todėl būtina imtis veiksmų ES lygmeniu.

3. Politiniai tikslai

Antrojo BEPS etapo, susijusio su Priėmimo sąlygų direktyva, bendrieji tikslai yra užtikrinti aukštesnes elgesio su asmenimis, kuriems būtina tarptautinė apsauga, normas ir padėti sumažinti antrinę migraciją.

Naująja direktyva siekiama šių konkrečių tikslų:

I) palengvinti patekimą į darbo rinką;

II) užtikrinti tinkamas materialių priėmimo sąlygų normas;

III) užtikrinti, kad būtų tinkamai tenkinami pažeidžiamų grupių poreikiai;

IV) užtikrinti, kad asmenys būtų sulaikomi tik išskirtiniais atvejais, ir sustiprinti teisines garantijas sulaikytiems prieglobsčio prašytojams;

V) aiškiai apibrėžti direktyvos taikymo sritį.

4. Politinės galimybės

Atsižvelgiant į skirtingą pirmiau nurodytų konkrečių tikslų pobūdį, poveikio vertinime šiems tikslams įgyvendinti siūlomos skirtingos politinės galimybės. Priimtiniausia politinė galimybė nustatoma sujungiant kiekvienam konkrečiam tikslui atrinktas priimtiniausias politines galimybes.

4.1. Status Quo

Esamas teisinis pagrindas nebūtų keičiamas, o valstybėse narėse pradėta veikla būtų tęsiama.

Komisija toliau stebėtų Priėmimo sąlygų direktyvos įgyvendinimą.

4.2. Priimtiniausia politinė galimybė

Atsižvelgiant į siūlomų politinių galimybių sudėtingumo lygmenį, šioje santraukoje tiesiog išvardijami pagrindiniai priimtiniausios politinės galimybės elementai. Priimtiniausią politinę galimybę sudaro tiek teisinės galimybės , tiek galimybės, kuriomis siekiama skatinti valstybių narių praktinį bendradarbiavimą .

Dėl:

· direktyvos taikymo srities , priimtiniausia politine galimybe:

– išaiškinama, kad direktyva taikoma visų rūšių prieglobsčio procedūroms (įskaitant pagal Dublino reglamentą) ir visoms geografinėms teritorijoms ir vietoms, kuriuose priimami prieglobsčio prašytojai (įskaitant sulaikymo patalpas);

– užtikrinama, kad įtraukiami asmenys, prašantys papildomos apsaugos.

· galimybės patekti į darbo rinką priimtiniausia politine galimybe:

– sutrumpinamas laikotarpis, per kurį ribojamas patekimas į darbo rinką;

– draudžiamas sąlygų, kuriomis galėtų būti pažeidžiama prieglobsčio prašytojų teisė į užimtumą, taikymas darbo rinkai nacionaliniu lygiu.

Priimtiniausią teisinę galimybę papildo priimtiniausia praktinio bendradarbiavimo galimybė, pagal kurią numatoma keistis gerąja patirtimi EURASIL sistemoje, ir kuri yra susijusi su apribojimais, siekiant toliau palengvinti patekimą į darbo rinką; pavyzdžiui, kai kurios valstybės narės galėtų išlaikyti tradiciją nereikalauti darbo leidimo ir (arba) leisti iškart naudotis galimybėmis įsidarbinti, kitos valstybės narės galėtų šioje srityje taikyti griežtesnes priemones.

· prieglobsčio prašytojų sulaikymo priimtiniausia politine galimybe:

– siekiama užtikrinti, kad paprastai būtų vengiama sulaikyti, ir kad būtų sulaikoma tik išskirtiniais atvejais;

– sulaikytiems prieglobsčio prašytojams taikomos įvairios procedūrinės garantijos, pavyzdžiui, teisė būti informuotam apie sulaikymo priežastis ir galimybės nacionaliniame teisme ginčyti sprendimą dėl sulaikymo;

– nustatomos sulaikymo sąlygos atsižvelgiant į specialių poreikių asmenų, būtent vaikų ir kankinimų aukų, pažeidžiamą padėtį;

– numatoma, kad nepilnamečiai nebūtų sulaikomi, išskyrus tuos atvejus, kai jie sulaikomi jų pačių labui, ir niekada neleisti sulaikyti nelydimų nepilnamečių;

– taikoma reguliarios peržiūros sistema sulaikymui stebėti.

Priimtiniausią teisinę galimybę papildo priimtiniausia praktinio bendradarbiavimo galimybė, pagal kurią numatoma keistis gerąja patirtimi EURASIL sistemoje su valstybėmis narėmis, kurios taiko sulaikymui alternatyvias priemones (t. y. finansinė garantija, laiduotojo nurodymas ir pan.).

· materialinių priėmimo sąlygų priimtiniausia politine galimybe:

– laikomasi kiekybinio požiūrio, susijusio su atitinkamo materialinių priėmimo sąlygų lygmens principu, nustatant lyginamuosius standartus, t. y. minimalų piliečiams teikiamos socialinės paramos lygį;

– nustatomas reikalavimas valstybėms narėms teikti ataskaitas siekiant stebėti, inter alia , prieglobsčio prašytojams teikiamos paramos lygį;

– užtikrinama, kad nacionalinės valdžios institucijos prieglobsčio prašytojams ribotų arba panaikintų priėmimo sąlygų taikymą laikydamosi tinkamo pragyvenimo lygio principo ir garantuotų teisę apskųsti tokius sprendimus.

Priimtiniausią teisinę galimybę papildo priimtiniausia praktinio bendradarbiavimo galimybė, pagal kurią numatoma keistis gerąja patirtimi EURASIL sistemoje, ir kuria siekiama užtikrinti aukštesnes materialinių priėmimo sąlygų normas, kartu atsižvelgiant į valstybių narių priėmimo pajėgumus; kalbant konkrečiau, galėtų būti dalijamasi mintimis kaip priėmimo centruose galėtų būti geriau tenkinami prieglobsčio prašytojų poreikiai, arba kaip užtikrinti, kad apgyvendinimo vietose būtų atsižvelgiama į amžių ir lytį, taip pat nepažeisti teisės į privatumą ir šeiminį gyvenimą.

· specialių poreikių asmenų priimtiniausia politine galimybe:

– užtikrinama, kad sukuriami mechanizmai specialiems poreikiams tinkamai nustatyti, o prireikus stebėti atskirus atvejus;

– nepilnamečiams sudaromos palankesnės sąlygos mokytis;

– nustatoma prievolė valstybėms narėms apgyvendinimo centruose užkirsti kelią lytiniams nusikaltimams;

– aiškiai apibrėžiamos direktyvoje naudojamos pagrindinės sąvokos, pavyzdžiui, „būtina medicinos ar kitokia pagalba“ ir „būtiniausias gydymas ligos atveju“.

– nustatoma prievolė užtikrinti su kankinimų ir prievartos aukomis dirbančių darbuotojų atitinkamą mokymą.

Priimtiniausią teisinę galimybę papildo priimtiniausia praktinio bendradarbiavimo galimybė:

– numatoma EURASIL sistemoje reguliariai keistis gerąja patirtimi, susijusia su elgesiu su pažeidžiamų asmenų grupėmis, visų pirma skubiai nustatyti specialius poreikius, prireikus užtikrinti atitinkamą gydymą, ir užtikrinti su pažeidžiamų asmenų grupėmis dirbančių darbuotojų tinkamą mokymą;

– praktinio bendradarbiavimo EURASIL sistemoje rezultatas galėtų būti pagalba rengiant ES vadovą, į kurį būtų įtraukta ES lygmens geroji patirtis, susijusi su darbuotojų, dirbančių su pažeidžiamomis grupėmis, mokymu, gairės dėl specialių poreikių nustatymo, pažeidžiamų asmenų apgyvenimas ir pan.

Pagrindiniai šio priimtiniausios galimybės privalumai :

· užtikrinamos aukštesnės elgesio su prieglobsčio prašytojais normos (palankesnės galimybės patekti į darbo rinką, procedūrinės garantijos sulaikytiems asmenims, aukštesnės elgesio su pažeidžiamų grupių asmenimis normos ir pan.) laikantis tarptautinės teisės nuostatų, būtent JT vaiko teisių konvencijos ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos.

· Persvarstant reglamentavimą teisės aktais, siekiama tolesnio priėmimo sąlygų suderinimo, taip pat sustiprintų praktinio bendradarbiavimo priemonių, tokiu būdu įtvirtinant vienodas elgesio normas visoje ES ir užtikrinant visaapimantį požiūrį į priėmimo sąlygas.

Šios galimybės pagrindinis poveikis:

· Aukštesnių priėmimo sąlygų normų taikymas turės bendrą teigiamą poveikį užtikrinant prieglobsčio prašytojų pagrindinių teisių apsaugą. Visų pirma laisvo judėjimo teisė bus sustiprinta nustačius, kad sulaikymas galimas tik išskirtinėmis sąlygomis, ir kad nelydimi nepilnamečiai negali būti sulaikomi; dėl palankesnių galimybių patekti į darbo rinką prieglobsčio prašytojai taps ekonomiškai savarankiškesni, o tai padės jiems integruotis priimančiojoje valstybėje narėje; bus tinkamiau atsižvelgiama į konkrečią pažeidžiamų grupių padėtį užtikrinant, kad jų poreikiai būtų tinkamai ir laiku nustatyti ir suteiktas tinkamas gydymas; galiausiai keitimasis gerąja patirtimi ir gairių visose svarbiose priėmimo sąlygų srityse rengimas galėtų būti labai naudinga priemonė užtikrinti, kad visoje ES laikomasi pačių aukščiausių normų.

· Užtikrinant vienodesnes elgesio normas visoje ES, visų pirma sulaikymo, materialinių priėmimo sąlygų ir galimybių patekti į darbo rinką srityse, siūlomomis priemonėmis būtų galima sumažinti antrinės migracijos reiškinį. Praktiniu bendradarbiavimu taip pat galėtų būti užtikrinama, kad prieglobsčio prašytojų priėmimo srityje, visų pirma dėl elgesio su pažeidžiamomis grupėmis, taikoma vienoda praktika priėmus ES vadovą, į kurį būtų įtraukta geroji patirtis procedūrų srityje ir politikos priemonės, taikytinos visose valstybėse narėse.

Šios galimybės finansinis pagrįstumas:

· finansinės pastangos būtų reikalingos, kad būtų laikomasi nauja direktyva nustatytų reikalavimų, susijusių su:

– materialinėmis priėmimo sąlygomis siekiant suderinti praktiką pagal naująja direktyva nustatytus standartus;

– elgesiu su pažeidžiamais asmenimis, siekiant nacionaliniu lygiu sukurti mechanizmus specialiems poreikiams nustatyti;

– užtikrinti, kad pažeidžiami asmenys turėtų tokias pačias sveikatos priežiūros galimybes tokiomis pačiomis sąlygomis, kokios taikomos valstybių narių piliečiams;

· laikotarpio, per kurį ribojamos galimybės patekti į darbo rinką, sutrumpinimas galėtų padėti valstybėms narėms sutaupyti. Dėl to prieglobsčio prašytojai taptų ekonomiškai savarankiškesni ir būtų galima išvengti papildomos socialinės paramos skyrimo. Be to, tokiu būdu jie mokėtų mokesčius pagal valstybių narių mokesčių sistemas;

· užtikrindamos, kad asmenys būtų sulaikomi tik išskirtiniais atvejais, valstybės narės taip pat galėtų sutaupyti; dėl didelio sulaikymo centruose dirbančių darbuotojų, užtikrinančių saugumo reikalavimų taikymą, skaičiaus, sulaikymo priemonių taikymas galėtų reikšti daugiau išlaidų, palyginti su prieglobsčio prašytojų apgyvendinimu atviruose priėmimo centruose.

5. Stebėsena ir vertinimas

Siekiant vertinti naujosios direktyvos veiksmingumą, bus labai svarbu stebėti ir vertinti priimtiniausią politinę galimybę. Šiuo atžvilgiu Komisija reguliariai vertins ir teiks ataskaitas apie naujosios direktyvos įgyvendinimą valstybėse narėse. Be to, bus nustatyti metinių ataskaitų teikimo mechanizmai, kad būtų stebimos tos sritys, kuriose įgyvendinimas per pirmąjį prieglobsčio teisės aktų etapą sukėlė problemų. Toliau bus rengiami reguliarūs ekspertų susitikimai įgyvendinimo problemoms aptarti ir keistis valstybių narių gerąja patirtimi.

Toliau pateikiamoje lentelėje siūlomas rodiklių, kurie galėtų būti naudojami priimtiniausios politinės galimybės taikymo pažangai ir veiksmingumui vertinti siekiant pagrindinių politinių tikslų, sąrašas.

Rodikliai

· Siūlomų Priėmimo sąlygų direktyvos pakeitimų įgyvendinimo valstybėse narėse lygmuo;

· Prieglobsčio prašytojų skaičius valstybėje narėje;

· Įdarbintų prieglobsčio prašytojų skaičius valstybėje narėje;

· Specialių poreikių turinčių prieglobsčio prašytojų skaičius ir perdavimų kompetentingoms institucijoms skaičius;

· paraiškų pagal Dublino sistemą ir perkėlimų skaičius;

· Sutapimų EURODAC sistemoje skaičius;

· Prieglobsčio prašytojams skirtų pašalpų sumos;

· Asmenų, kuriems teikiama parama vykdant EPF finansuojamą veiklą, skaičius;

· EPF skirtų finansinių lėšų lygis;

· Finansinių išteklių, skirtų praktinio bendradarbiavimo veiklai, lygis;

· Surengtų mokymų skaičius.

[1] COM (2007) 640.

[2] Hagos programa: laisvės, saugumo ir teisingumo stiprinimas Europos Sąjungoje, priimta 2004 m. lapkričio 5 d.

[3] COM (2007) 745.

LV

(...PICT...)|EIROPAS KOPIENU KOMISIJA|

Briselē, 3.12.2008.

SEC(2008) 2945

KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS

kas pievienots Priekšlikums EIROPAS PARLAMENTA UN PADOMES DIREKTĪVA, ar ko nosaka obligātos standartus patvēruma meklētāju uzņemšanai Ietekmes novērtējuma kopsavilkums, {COM(2008) 815 galīgā redakcija} {SEC(2008) 2944}

1. Ievads

Priekšlikuma pieņemšana par grozījumiem Padomes Direktīvā 2003/9/EK, ar ko nosaka obligātos standartus patvēruma meklētāju uzņemšanai (turpmāk tekstā – Uzņemšanas nosacījumu direktīva) bija iekļauta Komisijas darba programmā 2008. gadam COM(2007) 640. kā viena no tās stratēģiskajām iniciatīvām.[1]

COM(2007) 640.

Nolūkā sagatavoties patvēruma tiesību aktu izstrādes otrajam posmam, kā aicināts Hāgas programmā Hāgas programma: brīvības, drošības un tiesiskuma stiprināšanai Eiropas Savienībā, pieņemta 2004. gada 5. novembrī. , Komisija uzsāka novērtēšanas procesu attiecībā uz rezultātiem, kas sasniegti kopējās Eiropas patvēruma sistēmas (turpmāk tekstā – KEPS) izveides pirmajā posmā, tostarp jautājumā par patvēruma meklētāju uzņemšanas nosacījumiem. [2]

Hāgas programma: brīvības, drošības un tiesiskuma stiprināšanai Eiropas Savienībā, pieņemta 2004. gada 5. novembrī.

Šajā saistībā Komisija 2007. gada 26. novembrī publicēja ziņojumu COM(2007) 745. (turpmāk tekstā – novērtējuma ziņojums ) par direktīvas transponēšanu un piemērošanu dalībvalstīs, uzsverot jomas, kurās nepieciešami spēkā esošo noteikumu precizējumi un/vai turpmāka saskaņošana. Komisija 2007. gada jūnijā papildus iesniedza zaļo grāmatu nolūkā apspriesties ar ieinteresētajām personām par iespējamiem risinājumiem, kas ietekmēs KEPS otro posmu arī attiecībā uz patvēruma meklētāju uzņemšanu. Visbeidzot, ar dalībvalstīm, UNHCR , nevalstiskajām organizācijām un akadēmiskajām aprindām tika organizētas vairākas ekspertu sanāksmes, lai konstatētu galvenās problēmu jomas, kuras būs jārisina patvēruma tiesību aktu izstrādes otrajā posmā. [3]

COM(2007) 745.

Apspriežu procesa laikā ierosinātie jautājumi un ieteikumi ir nodrošinājuši pamatu šā ietekmes novērtējuma sagatavošanai.

2. Situācijas raksturojums un problēmas

Patvēruma meklētāju uzņemšanas nosacījumu jomā ir atklātas šādas problēmas.

· Uzņemšanas nosacījumu direktīva ne vienmēr garantē atbilstīgus standartus attieksmei pret patvēruma meklētājiem, īpaši saistībā ar

– piekļuvi darba tirgum;

– uzņemšanas materiālo nosacījumu līmeni un veidu;

– neaizsargātu personu vajadzību risināšanu;

– aizturēšanu;

– direktīvas darbības jomu.

· Dažādi standarti attieksmē pret neaizsargātiem patvēruma meklētājiem un neaizsargātiem pilsoņiem var radīt diskrimināciju.

· Saskaņotu uzņemšanas nosacījumu trūkums var palielināt patvēruma meklētāju otrreizēju plūsmu, kas nevajadzīgi apgrūtina gan valsts pārvaldes iestādes, gan arī pašus patvēruma meklētājus.

Ietekmes novērtējumā aplūkota situācijas iespējamā attīstība gadījumā, ja netiktu veiktas darbības ES līmenī, un secināts, ka šādā gadījumā esošās problēmas saglabātos un ES rīcība ir ļoti nepieciešama.

3. Politikas mērķi

KEPS otrā posma vispārīgie mērķi attiecībā uz Uzņemšanas nosacījumu direktīvu ir nodrošināt augstākus standartus attieksmei pret personām, kurām nepieciešama starptautiska aizsardzība, un veicināt otrreizēju plūsmu samazināšanos.

Jaunā direktīva īpaši nodrošinās šādus konkrētus mērķus:

I) atvieglot piekļuvi darba tirgum;

II) nodrošināt pienācīgus standartus uzņemšanas materiālajiem nosacījumiem;

III) garantēt, ka neaizsargāto grupu vajadzības tiek atbilstoši ņemtas vērā;

IV) nodrošināt, ka aizturēšana tiek piemērota tikai izņēmuma gadījumos, un pastiprināt juridiskās garantijas aizturētiem patvēruma meklētājiem;

V) skaidri definēt direktīvas darbības jomu.

4. Politikas risinājumi

Ņemot vērā iepriekš minēto konkrēto mērķu atšķirīgo būtību, ietekmes novērtējumā katram mērķim ierosināti atsevišķi politikas risinājumi. Vēlamais politikas risinājums ir veidots, apvienojot vēlamos politikas risinājumus katram konkrētajam mērķim.

4.1. Status Quo

Spēkā esošais tiesiskais regulējums saglabājas nemainīgs, un turpinās dalībvalstīs notiekošās darbības.

Komisija turpinātu uzraudzīt Uzņemšanas nosacījumu direktīvas īstenošanu.

4.2. Vēlamais politiskais risinājums

Ņemot vērā ierosināto politikas risinājumu sarežģītību, šajā kopsavilkumā uzskaitīti tikai vēlamā politikas risinājuma galvenie elementi. Vēlamajā politikas risinājumā ietilpst gan likumdošanas risinājumi un risinājumi, kuros galvenā uzmanība pievērsta praktiskās sadarbības veicināšanai dalībvalstu starpā.

Attiecībā uz

· direktīvas darbības jomu vēlamais politikas risinājums

– precizē, ka direktīva ir piemērojama visu veidu patvēruma (tostarp Dublinas) procedūru laikā un visās ģeogrāfiskajās teritorijās un telpās, kurās uzņem patvēruma meklētājus (tostarp aizturēšanā);

– nodrošina, ka tiek iekļauti alternatīvās aizsardzības pieprasītāji.

· piekļuvi darba tirgum vēlamais politikas risinājums

– saīsina laika ierobežojumus attiecībā uz piekļuvi nodarbinātībai;

– aizliedz valsts līmenī darba tirgum piemērot nosacījumus, kas var traucēt patvēruma meklētāju tiesībām uz nodarbinātību.

Vēlamais praktiskās sadarbības risinājums, kas papildina vēlamo likumdošanas risinājumu, paredz labākās prakses apmaiņu EURASIL sistēmas ietvaros attiecībā uz darba ierobežojumiem nolūkā vēl vairāk atvieglot piekļuvi; piemēram, dalībvalstu tradīciju neprasīt darba atļaujas un/vai atļaut tūlītēju piekļuvi nodarbinātībai var aprakstīt līdztekus dalībvalstu tradīcijai paredzēt stingrākus pasākumus šajā jomā.

· patvēruma meklētāju aizturēšanu vēlamais politikas risinājums

– tiecas nodrošināt, ka parasti no aizturēšanas piemērošanas izvairās un to izmanto tikai izņēmuma gadījumos;

– ievieš vairākas procesuālas garantijas aizturētiem patvēruma meklētājiem, piemēram, tiesības tikt informētiem par aizturēšanas pamatojumu un par iespējām apstrīdēt aizturēšanas lēmumu valsts tiesā;

– paredz nosacījumus aizturēšanai, ņemot vērā personu ar īpašām vajadzībām, īpaši bērnu un spīdzināšanas upuru, neaizsargāto stāvokli;

– paredz, ka nepilngadīgos neaiztur, ja vien tas nav viņu interesēs, bet tādu nepilngadīgo, kuriem nav pavadoņa, aizturēšana netiks atļauta;

– ievieš regulāras pārskatīšanas sistēmu, lai uzraudzītu aizturēšanu.

Vēlamais praktiskās sadarbības risinājums, kas papildina vēlamo likumdošanas risinājumu, paredz labākās prakses apmaiņu EURASIL sistēmas ietvaros ar tām dalībvalstīm, kas piemēro aizturēšanai alternatīvus pasākumus (t.i., finanšu garantiju, garantētāja norādīšanu utt.).

· uzņemšanas materiālajiem nosacījumiem vēlamais politikas risinājums

– izmanto kvantitatīvu pieeju attiecībā uz principu par "pienācīgu uzņemšanas materiālo nosacījumu līmeni", ieviešot kritēriju, proti, pilsoņiem piešķirtās sociālās palīdzības minimālo līmeni;

– ievieš prasību dalībvalstīm sniegt ziņojumus nolūkā cita starpā uzraudzīt patvēruma meklētājiem piešķirtās palīdzības līmeni.

– nodrošina, lai valsts iestāžu veiktā uzņemšanas nosacījumu atteikšana vai pasliktināšana atbilstu principam par pienācīgiem dzīves standartiem un garantētu tiesības apstrīdēt šādus lēmumus.

Vēlamais praktiskās sadarbības risinājums, kas papildina vēlamo likumdošanas risinājumu, paredz labākās prakses apmaiņu EURASIL sistēmas ietvaros, lai nodrošinātu augstākus standartus attiecībā uz uzņemšanas materiālajiem nosacījumiem, vienlaikus ņemot vērā dalībvalstu uzņemšanas spējas; konkrētāk, varētu dalīties idejās par to, kā labāk apzināt patvēruma meklētāju vajadzības uzņemšanas centros vai kā panākt, ka, nodrošinot mājokļus, tiek ņemti vērā vecuma un dzimuma apsvērumi un respektētas tiesības uz privāto un ģimenes dzīvi.

· personām ar īpašām vajadzībām vēlamais politikas risinājums

– nodrošina mehānismu izveidi, kas varētu pienācīgi noteikt īpašās vajadzības un vajadzības gadījumā nodrošināt atsevišķu gadījumu uzraudzību;

– atvieglo nepilngadīgajiem piekļuvi izglītībai;

– ievieš dalībvalstīm pienākumu nepieļaut ar dzimumu saistītus noziegumus izmitināšanas centros;

– precizē nozīmi nozīmīgākajiem jēdzieniem, kas šobrīd paredzēti direktīvā, piemēram, "nepieciešamā medicīniskā vai cita palīdzība" un "slimību primāra ārstēšana";

– ievieš pienākumu nodrošināt pienācīgu apmācību personālam, kas saskaras ar spīdzināšanas vai izvarošanas upuriem.

Vēlamais praktiskās sadarbības risinājums, kas papildina vēlamo likumdošanas risinājumu, paredz

– regulāru labākās prakses apmaiņu EURASIL sistēmas ietvaros par attieksmi pret neaizsargātajām grupām, jo īpaši, lai nodrošinātu aktīvu rīcību, nosakot īpašās vajadzības, vajadzības gadījumā garantētu piekļuvi pienācīgai ārstēšanai un nodrošinātu, ka personāls, kas saskaras ar neaizsargātajām grupām, tiek atbilstoši apmācīts;

– praktiskā sadarbība EURASIL sistēmas ietvaros varētu palīdzēt pieņemt ES rokasgrāmatu, kurā varētu apkopot labāko praksi ES līmenī attiecībā uz tā personāla apmācību, kas saskaras ar neaizsargātām grupām, pamatnostādnes par īpašo vajadzību noteikšanu, neaizsargāto personu izmitināšanu utt.

Vēlamā risinājuma priekšrocības ir šādas.

· Attieksmē pret patvēruma meklētājiem tas nodrošina augstākus standartus (atvieglota piekļuve darba tirgum, procesuālas garantijas aizturētajiem, augstāki standarti attieksmē pret neaizsargātām grupām utt.) atbilstoši starptautiskajām tiesībām, jo īpaši ANO Konvencijai par bērna tiesībām un ES Pamattiesību hartai.

· Izmantojot likumdošanas iejaukšanos un uzlabotus praktiskās sadarbības pasākumus, tas panāk uzņemšanas nosacījumu lielāku saskaņošanu , tādējādi veicinot vienādus attieksmes standartus visā ES un nodrošinot visaptverošu pieeju uzņemšanas nosacījumiem.

Risinājuma galvenā ietekme ir šāda.

· Augstāku uzņemšanas standartu nodrošināšana kopumā pozitīvi ietekmēs patvēruma meklētāju pamattiesību ievērošanu. Konkrēti, tiesības brīvi pārvietoties tiks stiprinātas, paredzot, ka aizturēšanai jānotiek tikai izņēmuma gadījumos un ka nepilngadīgie, kuriem nav pavadoņa, netiks aizturēti; piekļuves atvieglošana darba tirgum padarīs patvēruma meklētājus pašpietiekamākus un palīdzēs viņiem integrēties uzņēmējā dalībvalstī; neaizsargātajām grupām būs pievērsta pienācīga uzmanība, nodrošinot, ka to vajadzības tiek pareizi un savlaicīgi noteiktas un ka ir pieejama atbilstoša veselības aprūpe; visbeidzot, labākās prakses apmaiņa un pamatnostādņu pieņemšana visās uzņemšanas nosacījumu nozīmīgajās jomās varētu būt ļoti noderīgs instruments, lai nodrošinātu, ka visā ES tiek piemēroti pēc iespējas augstāki standarti.

· Nodrošinot vienādākus attieksmes standartus visā ES, jo īpaši attiecībā uz aizturēšanu, uzņemšanas materiālajiem nosacījumiem un piekļuvi darba tirgum, ierosinātie pasākumi var palīdzēt samazināt otrreizējo plūsmu. Praktiskā sadarbība arī varētu palīdzēt izveidot kopīgu praksi patvēruma meklētāju uzņemšanas jomā, īpaši saistībā ar attieksmi pret neaizsargātajām grupām, pieņemot ES rokasgrāmatu, kurā iekļautas labākās procedūras un politika, kas jāpiemēro visām dalībvalstīm.

Risinājuma finansiālā iespējamība ir šāda.

· Lai nodrošinātu atbilstību jaunajai direktīvai, būs nepieciešami finanšu ieguldījumi saistībā ar

– uzņemšanas materiālajiem nosacījumiem nolūkā saskaņot to politiku ar jaunajā direktīvā paredzētajiem kritērijiem;

– attieksmi pret neaizsargātajām grupām nolūkā valsts līmenī izveidot mehānismus īpašo vajadzību noteikšanai;

– piekļuves nodrošināšanu veselības aprūpei neaizsargātām personām atbilstoši tādiem pašiem nosacījumiem, kas attiecas uz pilsoņiem;

· ar paredzēto iejaukšanos attiecībā uz laika ierobežojumu saīsināšanu piekļuvei darba tirgum dalībvalstis varētu ietaupīt. To var saistīt ar faktu, ka patvēruma meklētāji būs pašpietiekamāki un tādējādi dalībvalstis varēs izvairīties no papildu sociālās palīdzības. Turklāt viņi dotu ieguldījumu dalībvalstu fiskālajās sistēmās, pateicoties nodokļiem, ar kuriem apliek darba algu;

· nodrošinot, ka aizturēšanu piemēro tikai izņēmuma gadījumos, dalībvalstis arī ietaupītu; ņemot vērā personāla lielo skaitu, kas strādā aizturēšanas centros, lai izpildītu drošības prasības, aizturēšanas politika var izrādīties daudz dārgāka nekā patvēruma meklētāju izmitināšana atvērtos uzņemšanas centros.

5. Uzraudzība un novērtēšana

Vēlamā politikas risinājuma uzraudzīšana un novērtēšana būs svarīgs elements, lai izvērtētu jaunās direktīvas lietderību un efektivitāti. Šajā saistībā Komisija regulāri novērtēs un ziņos par jaunās direktīvas īstenošanu dalībvalstīs. Turklāt tiks ieviesti arī ikgadējie ziņošanas mehānismi, lai uzraudzītu tās jomas, kuru īstenošana patvēruma tiesību aktu izstrādes pirmajā posmā ir izrādījusies problemātiska. Arī turpmāk tiks organizētas regulāras ekspertu sanāksmes nolūkā apspriest īstenošanas problēmas un dalībvalstu starpā apmainīties ar labāko praksi.

Turpmāk ir dots uzskaitījums ar ierosinātajiem rādītājiem, kurus varētu izmantot vēlamā politikas risinājuma progresa un efektivitātes novērtēšanai, sasniedzot galvenos politikas mērķus.

Rādītāji

· Ierosināto grozījumu Uzņemšanas nosacījumu direktīvā īstenošanas līmenis dalībvalstīs,

· patvēruma meklētāju skaits dalībvalstī,

· tādu patvēruma meklētāju skaits dalībvalstī, kuriem ir darbs,

· patvēruma meklētāju skaits, kuriem ir īpašas vajadzības, un nosūtījumu skaits uz kompetentām iestādēm,

· Dublinas pieprasījumu un nodošanas gadījumu skaits,

· EURODAC uzrādītie dati,

· patvēruma meklētājiem piešķirto pabalstu apmēri,

· to personu skaits, kas gūst labumu no Eiropas Bēgļu fonda finansētām darbībām,

· Eiropas Bēgļu fondam piešķirto finanšu resursu apjoms,

· praktiskas sadarbības pasākumiem piešķirto finanšu resursu apjoms,

· veikto apmācību kursu skaits.

[1] COM(2007) 640.

[2] Hāgas programma: brīvības, drošības un tiesiskuma stiprināšanai Eiropas Savienībā, pieņemta 2004. gada 5. novembrī.

[3] COM(2007) 745.

MT

(...PICT...)|IL-KUMMISSJONI TAL-KOMUNITAJIET EWROPEJ|

Brussell, 3.12.2008

SEG(2008) 2945

DOKUMENT TA’ ĦIDMA MILL-PERSUNAL TAL-KUMMISSJONI

Anċillari mal- Proposta għal DIRETTIVA TAL-PARLAMENT EWROPEW U TAL-KUNSILL li tistabbilixxi l-istandards minimi dwar l-akkoljenza ta' dawk li jfittxu ażil Taqsira tal-Valutazzjoni tal-Impatt {KUMM(2008) 815 finali} {SEG(2008) 2944}

1. Introduzzjoni

L-adozzjoni ta’ proposta li ssir emenda tad-Direttiva tal-Kunsill 2003/9/KE li tistabbilixxi standards minimi għall-akkoljenza ta’ dawk li jfittxu ażil (minn hawn 'il quddiem imsejħa d-Direttiva dwar il-Kundizzjonijiet ta' Akkoljenza) kienet inkluża fil-Programm ta' Ħidma għall-2008 COM (2007) 640 tal-Kummissjoni bħala waħda mill-inizjattivi strateġiċi tagħha.[1]

COM (2007) 640

Bil-għan li titwitta t-triq għat-tieni stadju tal-leġiżlazzjoni dwar l-ażil, kif previst mill-Programm tal-Aja Il-Programm tal-Aja: insaħħu l-libertà, is-sigurtà u l-ġustizzja fl-Unjoni Ewropea,adottat fil-5 ta’ Novembru 2004 , il-Kummissjoni nediet il-proċess ta' evalwazzjoni tar-riżultati miksuba fl-ewwel fażi tal-ħolqien tas-Sistema Ewropea Komuni tal-Ażil (minn hawn 'il quddiem imsejħa CEAS), inkluż, fost l-oħrajn, il-ħruġ ta’ kundizzjonijiet tal-akkoljenza għal dawk li jfittxu ażil. [2]

Il-Programm tal-Aja: insaħħu l-libertà, is-sigurtà u l-ġustizzja fl-Unjoni Ewropea,adottat fil-5 ta’ Novembru 2004

F’dan ir-rigward, fis-26 ta’ Novembru 2007 l-Kummissjoni ħarġet rapport COM (2007) 745 (minn hawn ’il quddiem imsejjaħ ir-Rapport ta' Evalwazzjoni ) dwar it-traspożizzjoni u l-applikazzjoni tad-Direttiva mill-Istati Membri b’enfasi fuq l-oqsma fejn huma meħtieġa kjarifiki tad-dispożizzjonijiet eżistenti u/jew armonizzazzjoni ulterjuri. Aktar minn hekk, f’Ġunju tal-2007 l-Kummissjoni ppreżentat Green Paper bil-għan li tikkonsulta ma’ partijiet interessati dwar l-għażliet possibbli li jsawru t-tieni fażi tas-CEAS fir-rigward tal-akkoljenza ta’ dawk li jfittxu ażil. Fl-aħħar nett, saru diversi laqgħat ta’ esperti ma’ Stati Membri, mal-UNHCR, mal-NGOs, u ma’ akkademiċi bil-għan li jiġu identifikati l-aktar oqsma problematiċi li għandhom jiġu indirizzati matul it-tieni fażi tal-leġiżlazzjoni dwar l-ażil. [3]

COM (2007) 745

Il-kwistjonijiet li tqajmu u s-suġġerimenti li tressqu matul il-proċess ta’ konsultazzjoni pprovdew il-bażi għat-tħejjija tal-Valutazzjoni tal-Impatt.

2. il-qagħda attwali u xi problemi

Dawn il-problemi ġew identifikati fil-qasam tal-kundizzjonijiet tal-akkoljenza għal min ifittex ażil:

· Id-Direttiva dwar il-Kundizzjonijiet tal-Akkoljenza mhux dejjem tiggarantixxi trattament ta’ livell xieraq għal dawk li jfittxu ażil, speċjalment b’rabta ma’:

– l-aċċess għas-suq tax-xogħol;

– il-livell u l-forma tal-kundizzjonijiet ta’ akkoljenza materjali;

– l-indirizzar tal-ħtiġiet ta' persuni vulnerabbli;

– id-detenzjoni;

– l-ambitu tal-applikazzjoni tad-Direttiva;

· Id-differenza fl-istandards tat-trattament bejn persuni vulnerabbli li jfittxu ażil u ċittadini vulnerabbli, tista' twassal għal diskriminazzjoni.

· In-nuqqas ta’ kundizzjonijiet armonizzati tal-akkoljenza jista’ jżid il-movimenti sekondarji ta’ dawk li jfittxu ażil li jwasslu għal pressjoni inġusta fuq l-amministrazzjonijiet nazzjonali u fuq il-persuni li jfittxu ażil infushom.

Imbagħad il-Valutazzjoni tal-Impatt tħares lejn l-evoluzzjoni possibbli fis-sitwazzjoni li kieku ma tittieħed l-ebda azzjoni fil-livell tal-UE u tikkonkludi li l-problemi eżistenti jibqgħu jippersistu u li hemm il-ħtieġa qawwija għal azzjoni tal-UE.

3. L-għanijiet tal-politika

L- għanijiet ġenerali tat-tieni fażi tas-CEAS fir-rigward tad-Direttiva dwar il-Kundizzjonijiet tal-Akkoljenza huwa li jiġi żgurat trattament ta’ livelli ogħla għall-persuni li jkunu jeħtieġu protezzjoni internazzjonali u jsir kontribut għat-tnaqqis tal-fenomenu tal-movimenti sekondarji.

Id-Direttiva l-ġdida għandha, b’mod partikolari, tikseb dawn l-għanijiet speċifiċi li ġejjin:

I) Tiffaċilita l-aċċess għas-suq tax-xogħol;

II) Tiżgura li standards xierqa għall-kundizzjonijiet għall-akkoljenza materjali;

III) Tiggarantixxi li l-ħtiġiet ta’ gruppi vulnerabbli jiġu indirizzati b’mod xieraq;

IV) Tiżgura li d-detenzjoni tkun applikata biss f’każi eċċezzjonali u biex issaħħaħ il-garanziji legali għal dawk il-persuni li jfittxu ażil li jispiċċaw f'detenzjoni;

V) Tiddefinixxi b’mod ċar l-ambitu tal-applikazzjoni tad-direttiva.

4. L-għażliet ta' politika

B’kunsiderazzjoni tan-natura differenti tal-għanijiet speċifiċi msemmija hawn fuq, il-Valutazzjoni tal-Impatt tipproponi għazliet ta’ politika separati għal kull wieħed minn dawn l-għanijiet. L-għażla ta’ politika preferuta ġiet stabbilita billi ġew ikkumbinati l-għażliet ta’ politika preferuti għal kull għan speċifiku.

4.1. Status Quo

Il-qafas legali eżistenti jibqa’ ma jinbidilx u l-attivitajiet li nbdew fl-Istati Membri jibqgħu għaddejjin.

Il-Kummissjoni tissokta bil-monitoraġġ tal-implimentazzjoni tad-Direttiva dwar il-Kundizzjonijiet ta’ Akkoljenza.

4.2. L-Għażla ta' Politika Preferuta

Minħabba fil-livell ta’ kumplessità tal-għażliet ta’ politika proposti, din it-taqsira hija limitata għal enumerazzjoni tal-elementi ewlenin li jiffurmaw l-għażla ta' politika preferuta. L-għazla ta’ politika preferuta tikkonsisti kemm f’ għażliet leġiżlattivi kif ukoll f'għażliet iffokati fuq it-trawwim ta' kooperazzjoni prattika fost l-Istati Membri.

Fir-rigward ta':

· l-ambitu tad-Direttiva , l-għażla ta’ politika preferuta:

– tiċċara l-fatt li d-Direttiva tapplika matul kull tip ta’ proċeduri ta’ ażil (inkluż Dublin) u għaż-żoni ġeografiċi kollha u tiffaċilita l-akkoljenza ta’ dawk li jfittxu ażil (inkluż id-detenzjoni);

– tiżgura li l-applikanti għal protezzjoni sussidjarja jiġu inklużi.

· aċċess għas-suq tax-xogħol , l-għażla ta’ politika ppreferuta:

– tnaqqas il-limiti ta’ żmien fir-rigward tal-aċċess għall-impjiegi;

– tipprojbixxi l-impożizzjoni ta’ kundizzjonijiet fuq is-suq tax-xogħol fil-livell nazzjonali li jistgħu jfixklu d-dritt għal impjieg għal dawk li jfittxu ażil.

L-għażla preferuta ta’ kooperazzjoni prattika li tikkumplimenta l-għażla leġiżlattiva preferuta tipprevedi l-iskambju tal-aħjar prattiki, fi ħdan il-qafas tal-EURASIL, fir-rigward tar-restrizzjonijiet fuq l-impjiegi bil-għan li l-aċċess jiġi ffaċilitat ulterjorment; pereżempju, it-tradizzjoni tal-Istati Membri li ma jitolbux permessi tax-xogħol u/jew li jippermettu l-aċċess immedjat għall-impjiegi tista’ titqabbel ma’ dik ta’ Stati Membri li jipprevedu miżuri aktar stretti f’dan il-qasam.

· id-detenzjoni ta’ dawk li jfittxu ażil , l-għażla ta’ politika preferuta:

– għandha l-għan li normalment id-detenzjoni għandha tiġi evitata u tintuża biss f'każi eċċezzjonali;

– tintroduċi għadd ta’ garanziji proċedurali għal persuni li jfittxu ażil u jinżammu f’detenzjoni bħala pereżempju d-dritt li jkunu infurmati dwar ir-raġunijiet tad-detenzjoni u dwar il-possibbiltajiet li jappellaw kontra d-deċiżjoni ta’ detenzjoni quddiem qorti nazzjonali;

– tipprovdi għal kundizzjonijiet tad-detenzjoni speċjali li jikkunsidraw is-sitwazzjoni vulnerabbli tal-persuni bi ħtiġiet speċjali speċjalment it-tfal u l-vittmi ta' tortura;

– tipprovdi li l-minornenni ma jiżammux f’detenzjoni sakemm dan ma jsirx fl-aħjar interess tagħhom filwaqt li ma tista' tkunx permessa d-detenzjoni ta' minorenni mhux akkumpanjati;

– tintroduċi sistema ta’ reviżjoni perjodika għall-monitoraġġ tad-detenzjoni.

L-għażla preferuta ta’ kooperazzjoni prattika li tikkumplimenta l-għażla leġiżlattiva preferuta tipprevedi l-iskambju tal-aħjar prattiki, fi ħdan il-qafas tal-EURASIL, ma' dawk l-Istati Membri li japplikaw miżuri oħrajn minflok id-detenzjoni (jiġifieri garanziji finanzjarji, l-għoti ta’ garanti eċċ.).

· il-kundizzjonijiet tal-akkoljenza materjali , l-għażla ta’ politika preferuta:

– issegwi approċċ kwantitattiv dwar il-prinċipju ta’ “livell xieraq ta’ kundizzjonijiet ta’ akkoljenza materjali” billi tintroduċi punt ta’ riferiment, jiġifieri l-livell minimu ta’ assistenza soċjali li tingħata liċ-ċittadini;

– tintroduċi r-rekwiżit ta’ rappurtar għall-Istati Membri bil-għan tal-monitoraġġ, fost l-oħrajn, tal-livell ta’ assistenza mogħti lil dawk li jfittxu ażil;

– tiżgura li l-irtirar jew it-tnaqqis tal-kundizzjonijiet ta’ akkoljenza mill-awtoritajiet nazzjonali jkunu konformi mal-prinċipju ta’ livell xieraq ta' għajxien u tiggarantixxi d-dritt ta' appell kontra tali deċiżjonijiet.

L-għażla preferuta ta’ kooperazzjoni prattika li tikkumplimenta l-għażla leġiżlattiva preferuta tipprevedi l-iskambju tal-aħjar prattiki, fi ħdan il-qafas tal-EURASIL, sabiex tiżgura standards ogħla fir-rigward tal-kundizzjonijiet ta’ akkoljenza materjali filwaqt li tqis il-kapaċitajiet ta’ akkoljenza tal-Istati Membri; b’mod aktar speċifiku, ikun jista' jsir skambju ta' ideat dwar kif il-ħtiġiet ta' dawk li jfittxu ażil ikunu jistgħu jinqdew miċ-ċentri ta' akkoljenza jew kif jiġi żgurat li l-faċilitajiet ta' djar jikkunsidraw fatturi bħall-età u s-sess u rigward id-dritt għal privatezza u l-ħajja tal-familja.

· persuni bi ħtiġiet speċjali, l-għażla ta’ politika preferuta:

– tiżgura l-ħolqien ta' mekkaniżmi li jkunu jistgħu jidentifikaw b'mod xieraq il-ħtiġiet speċjali u jipprovdu monitoraġġ ta' każi individwali fejn ikun meħtieġ;

– tiffaċilita l-aċċess ta’ minorenni għall-edukazzjoni;

– tintroduċi l-obbligu għall-Istati Membri li jimpedixxu reati relatati mas-sess f’ċentri ta’ akkomodazzjoni;

– tiċċara t-tifsira ta’ kunċetti essenzjali li attwalment jinsabu fid-Direttiva bħal ‘assistenza medika neċessarja jew assistenza oħra’ u ‘trattament essenzjali ta’ mard’;

– tintroduċi l-obbligu għat-taħriġ xieraq ta’ persunal f’kuntatt ma’ vittmi ta’ tortura jew stupru.

L-għażla preferuta ta’ kooperazzjoni prattika li tikkumplimenta l-għażla leġiżlattiva preferuta tipprevedi:

– l-iskambju tal-aħjar prattiki, fuq bażi regolari fi ħdan il-qafas tal-EURASIL, fir-rigward tat-trattament ta’ gruppi vulnerabbli, partikolarment sabiex tiġi żgurata l-proattività fl-identifikazzjoni ta' ħtiġiet speċjali, biex jiġi garantit aċċess għal trattament adegwat fejn dan ikun meħtieġ, u biex jiġi żgurat li l-persunal f’kuntatt ma’ gruppi vulnerabbli jitħarrġu b’mod xieraq;

– il-kooperazzjoni prattika fi ħdan il-qafas tal-EURASIL tista’ tassisti fl-adozzjoni ta’ manwal tal-UE li jista' jiġbor l-aħjar prattiki fil-livell tal-UE dwar it-taħriġ ta’ persunal f’kuntatt ma’ gruppi vulnerabbli, linji gwida dwar l-identifikazzjoni ta' ħtiġiet speċjali, l-akkomodazzjoni ta’ persuni vulnerabbli eċċ.

Il- vantaġġi ewlenin tal-għażla preferuta huma:

· Tiżgura trattament ta’ livell ogħla għal dawk li jfittxu ażil (aċċess iffaċilitat għas-suq tax-xogħol, garanziji proċedurali għad-detenuti, trattament ta’ livell ogħla għal gruppi vulnerabbli eċċ.) skont il-liġi internazzjonali, prinċipalment il-Konvenzjoni tan-NU dwar id-Drittijiet tat-Tfal u l-Karta tad-Drittijiet Fundamentali tal-Bniedem;

· Tikseb aktar armonizzazzjoni tal-kundizzjonijiet ta’ akkoljenza permezz ta’ intervent leġiżlattiv kif ukoll miżuri aktar b’saħħithom ta’ kooperazzjoni prattika biex b’hekk jitrawmu standards ugwali ta' trattament madwar l-UE u jiġi żgurat approċċ komprensiv fir-rigward tal-kundizzjonijiet ta' akkoljenza.

F’dak li għandu x’jaqsam mal-impatti ewlenin:

· Il-fatt li jiġu żgurati standards ogħla ta’ akkoljenza jħalli impatt ġenerali pożittiv għal dawk li jfittxu ażil fir-rigward tar-rispett tad-drittijiet fundamentali tagħhom. B’mod partikolari, id-dritt għall-moviment ħieles se jissaħħaħ billi jiġi pprovdut li d-detenzjoni għandha sseħħ biss f’każi eċċezzjonali u li minorenni mhux akkumpanjati ma jinżammux f’detenzjoni; il-faċilitazzjoni tal-aċċess għas-suq tax-xogħol se twassal biex dawk li jfittxu ażil ikunu anqas dipendenti u ser tgħinhom jintegraw fl-Istat Membru li jospitahom; il-gruppi vulnerabbli se jkunu indirizzati b’mod aktar adegwat billi jiġi żgurat li l-bżonnijiet tagħhom ikunu identifikati b’mod xieraq u f’waqtu u jkun hemm id-disponibbiltà ta' aċċess għal trattament adattat; fl-aħħar nett, l-iskambju tal-aħjar prattiki u l-adozzjoni ta’ linji gwida fl-oqsma relevanti kollha tal-kundizzjonijiet tal-akkoljenza jistgħu jkunu strument utli biex jiġi żgurat li jiġu applikati l-ogħla standards possibbli madwar l-UE;

· Billi jiġu żgurati aktar standards ugwali ta’ trattament madwar l-UE, prinċipalment dwar id-detenzjoni, il-kundizzjoni ta’ akkoljenza materjali u l-aċċess għas-suq tax-xogħol, il-miżuri proposti jistgħu jgħinu biex inaqqsu l-fenomenu tal-movimenti sekondarji. Il-kooperazzjoni prattika tista’ tgħin ukoll biex jiġu stabbiliti prattiki komuni fil-qasam tal-akkoljenza ta’ dawk li jfittxu ażil speċjalment b’rabta mat-trattament ta’ gruppi vulnerabbli permezz tal-adozzjoni tal-Manwal tal-UE li jiġbor fih l-aħjar proċeduri u politiki li jridu jiġu applikati mill-Istati Membri kollha.

F’dak li għandu x’jaqsam mal-fattibbiltà finanzjarja:

· se jkunu meħtieġa sforzi finanzjarji sabiex tinkiseb il-konformità mad-Direttiva l-ġdida, fir-rigward ta’:

– il-kundizzjonijiet ta’ akkoljenza materjali biex jikkonverġu l-politiki tagħhom mal-punti ta’ riferiment stabbiliti fid-Direttiva l-ġdida;

– it-trattament ta’ persuni vulnerabbli, bil-għan li jistabbilixxu mekkaniżmi fil-livell nazzjonali għall-identifikazzjoni ta’ ħtiġiet speċjali;

– l-iżgurar ta' aċċess għall-kura tas-saħħa għal persuni vulnerabbli taħt l-istess kundizzjonijiet applikabbli għaċ-ċittadini;

· l-intervent previst dwar it-tnaqqis fir-restrizzjoni taż-żmien għall-aċċess għas-suq tax-xogħol iwassal għal iffrankar għall-Istati Membri. Dan jista’ jkun li jiġri minħabba l-fatt li dawk li jfittxu ażil jkunu anqas dipendenti u għalhekk jiġu evitati benefiċċji soċjali addizzjonali. Barra minn hekk dawn jikkontribwixxu għas-sistema fiskali tal-Istati Membri permezz tat-taxxi fuq ix-xogħol.

· l-iżgurar li d-detenzjoni tkun applikata biss f’każi eċċezzjonali jirriżulta wkoll f’iffrankar għall-Istati Membri; minħabba fl-għadd kbir ta’ persunal impjegat fiċ-ċentri ta’ detenzjoni sabiex jiġu ssodisfati r-rekwiżiti ta’ sigurtà, il-politiki ta’ detenzjoni jistgħu jiswew aktar milli kieku dawk li jfittxu ażil jiġu akkomodati f'ċentri ta' akkomodazzjoni.

5. Monitoraġġ u evalwazzjoni

Il-monitoraġġ u l-evalwazzjoni tal-għażla ta’ politika preferuta se tkun fattur importanti għall-valutazzjoni tal-effiċjenza u l-effikaċja tad-Direttiva l-ġdida. F’dan ir-rigward il-Kummissjoni se tevalwa u tirrapporta b’mod regolari dwar l-implimentazzjoni tad-Direttiva l-ġdida fl-Istati Membri. Barra minn hekk se jiddaħħlu fis-seħħ ukoll mekkaniżmi ta' rappurtar annwali bil-għan tal-monitoraġġ ta' dawk l-oqsma li l-implimentazzjoni tagħhom kienet problematika matul l-ewwel fażi tal-leġiżlazzjoni dwar l-ażil. Laqgħat regolari ta’ esperti se jibqgħu jsiru biex issir diskussjoni dwar problemi marbuta mal-implimentazzjoni u mal-iskambju tal-aħjar prattiki bejn l-Istati Membri.

It-tabella ta’ hawn taħt tinkludi lista ta’ indikaturi li tista’ tintuża għall-valutazzjoni tal-progress u l-effikaċja tal-għażla preferuta fil-kisba tal-għanijiet ta' politika ewlenin.

Indikaturi

· Il-livell ta’ implimentazzjoni mill-Istati Membri tal-emendi proposti għad-Direttiva dwar il-Kundizzjonijiet ta’ Akkoljenza;

· L-għadd ta’ dawk li jfittxu ażil fi Stat Membru;

· L-għadd ta’ dawk li jfittxu ażil impjegati fi Stat Membru;

· L-għadd ta’ dawk li jfittxu ażil li għandhom ħtiġiet speċjali u l-għadd ta’ riferimenti lil istituzzjonijiet kompetenti;

· Numru ta' talbiet u trasferimenti ta' Dublin;

· Suċċessi f'tiftix fil-EURODAC;

· L-ammont ta’ benefiċċji mogħtija li dawk li jfittxu ażil;

· L-għadd ta’ persuni li jibbenefikaw minn attivitajiet iffinanzjati mill-FER;

· Livell ta' riżorsi finanzjarji allokati għall-FER;

· Il-livell ta' riżorsi finanzjarji allokati għal attivitajiet ta’ kooperazzjoni prattika;

· L-għadd ta’ sessjonijiet ta’ taħriġ li jsiru.

[1] COM (2007) 640

[2] Il-Programm tal-Aja: insaħħu l-libertà, is-sigurtà u l-ġustizzja fl-Unjoni Ewropea,adottat fil-5 ta’ Novembru 2004

[3] COM (2007) 745

SK

(...PICT...)|KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV|

Brusel, 3.12.2008

SEK(2008) 2945

PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE

Sprievodný dokument Návrh SMERNICA EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY ktorou sa ustanovujú minimálne normy pre prijímanie žiadateľov o azyl Zhrnutie posúdenia vplyvu {KOM(2008) 815 v konečnom znení} {SEK(2008) 2944}

1. Úvod

Prijatie návrhu na zmenu a doplnenie smernice Rady 2003/9/ES, ktorou sa ustanovujú minimálne normy pre prijímanie žiadateľov o azyl (ďalej len „smernica o podmienkach prijímania“), bolo zahrnuté do Pracovného programu Komisie na rok 2008 KOM(2007) 640. ako jedna z jej strategických iniciatív.[1]

KOM(2007) 640.

S cieľom pripraviť sa na druhú fázu právnych predpisov v oblasti azylu, ku ktorej vyzýva Haagsky program Haagsky program: posilňovanie slobody, bezpečnosti a spravodlivosti v Európskej únii, prijatý 5. novembra 2004. , Komisia začala proces hodnotenia výsledkov dosiahnutých v prvej fáze vytvárania spoločného európskeho azylového systému (ďalej len „CEAS“), okrem iného, zahŕňajúceho otázku podmienok prijímania žiadateľov o azyl. [2]

Haagsky program: posilňovanie slobody, bezpečnosti a spravodlivosti v Európskej únii, prijatý 5. novembra 2004.

V tejto súvislosti Komisia vydala 26. novembra 2007 správu KOM(2007) 745. (ďalej len „ hodnotiaca správa “) o transpozícii a uplatňovaní smernice členskými štátmi, v ktorej zdôraznila oblasti, ktoré si vyžadujú objasnenie a/alebo ďalšiu harmonizáciu. Komisia ďalej v júni 2007 predložila zelenú knihu s cieľom konzultovať so zainteresovanými stranami o možnostiach formovania druhej fázy systému CEAS, aj v súvislosti s prijímaním žiadateľov o azyl. Napokon sa konalo niekoľko stretnutí expertov s členskými štátmi, Vysokým komisárom OSN pre utečencov, mimovládnymi organizáciami a akademickou obcou s cieľom identifikovať hlavné oblasti záujmu, ktorými je potrebné sa zaoberať počas druhej fázy prípravy právnych predpisov v oblasti azylu. [3]

KOM(2007) 745.

Nastolené otázky a návrhy predložené počas konzultačného procesu poslúžili ako základ na prípravu tohto posúdenia vplyvu.

2. Súčasný stav a problémy

V oblasti podmienok prijímania žiadateľov o azyl sa identifikovali tieto problémy:

· Smernica o podmienkach prijímania nie vždy zaručuje primeranú úroveň zaobchádzania so žiadateľmi o azyl, najmä pokiaľ ide o:

– prístup na trh práce,

– úroveň a formu materiálnych prijímacích podmienok,

– riešenie potrieb zraniteľných osôb,

– zadržiavanie,

– rozsah uplatňovania smernice.

· Rozdielne úrovne zaobchádzania so zraniteľnými žiadateľmi o azyl a zraniteľným štátnymi príslušníkmi by mohli viesť k diskriminácii.

· Chýbajúca harmonizácia podmienok prijímania by mohla zvýšiť sekundárne presuny žiadateľov o azyl, ktoré spôsobujú zbytočnú záťaž pre vnútroštátne správy a samotných žiadateľov o azyl.

V rámci posudzovania vplyvu sa ďalej skúma možný vývoj situácie, ak by sa neprijali žiadne opatrenia na úrovni EÚ, a dospelo sa k záveru, že existujúce problémy by pretrvávali a že je tu silná potreba, aby sa konalo na úrovni EÚ.

3. Ciele politiky

Všeobecnými cieľmi druhej fázy systému CEAS vzhľadom na smernicu o podmienkach prijímania je zabezpečiť vyššiu úroveň zaobchádzania s osobami, ktoré potrebujú medzinárodnú ochranu, a prispieť k obmedzeniu výskytu javu sekundárnych presunov osôb.

Nová smernica má zabezpečiť najmä tieto špecifické ciele:

I) uľahčiť prístup na trh práce;

II) zabezpečiť primeranú úroveň materiálnych prijímacích podmienok;

III) zaručiť, že potreby zraniteľných skupín sa primerane zohľadnia;

IV) zabezpečiť, aby sa zadržanie uplatňovalo len vo výnimočných prípadoch, a posilniť právne záruky pre zadržaných žiadateľov o azyl;

V) jednoznačne vymedziť rozsah pôsobnosti smernice.

4. Možnosti politiky

Berúc do úvahy rozdielnu povahu uvedených špecifických cieľov sa v tomto posúdení vplyvov navrhujú pre každý z týchto cieľov odlišné možnosti politiky. Uprednostňované možnosti politiky sa vytvorili kombináciou uprednostňovaných možností politiky vybraných pre každý zo špecifických cieľov.

4.1. Status Quo

Existujúci právny rámec by sa nezmenil a prebiehajúce činnosti v členských štátoch by pokračovali.

Komisia by pokračovala v monitorovaní implementácie smernice o podmienkach prijímania.

4.2. Uprednostňovaná možnosť politiky

Vzhľadom na úroveň zložitosti navrhovaných možností politiky sa toto zhrnutie obmedzuje na výpočet hlavných prvkov, ktoré tvoria uprednostňovanú možnosť politiky. Uprednostňovaná možnosť politiky spočíva tak v  legislatívnych možnostiach , ako aj v možnostiach zameraných na posilňovanie praktickej spolupráce medzi členskými štátmi.

Uprednostňovaná možnosť politiky

· vzhľadom na rozsah pôsobnosti smernice :

– objasňuje, že smernica sa uplatňuje na všetky druhy azylového konania (vrátane dublinského) a na všetky zemepisné oblasti a ubytovacie zariadenia pre žiadateľov o azyl (vrátane ich zadržiavania),

– zabezpečuje, aby sa vzťahovala aj na žiadateľov o dodatočnú ochranu.

· vzhľadom na prístup na trh práce :

– skracuje časové obmedzenia týkajúce sa prístupu k zamestnaniu,

– zakazuje na vnútroštátnej úrovni spájať prístup na trh práce s podmienkami, ktoré by mohli obmedzovať právo žiadateľov o azyl na zamestnanie.

Uprednostňovaná možnosť praktickej spolupráce, ktorá dopĺňa uprednostňovanú legislatívnu možnosť, predpokladá v súvislosti s pracovnými obmedzeniami výmenu osvedčených postupov v rámci odbornej skupiny EURASIL s cieľom ešte viac uľahčiť prístup na trh práce. Napríklad by bolo možné prezentovať spolu s praxou členských štátov, ktorá vyžaduje prísnejšie opatrenia v tejto oblasti, tradíciu členských štátov, ktorá nevyžaduje pracovné povolenia a/alebo umožňuje okamžitý prístup k zamestnaniu.

· vzhľadom na zadržanie žiadateľov o azyl :

– sleduje cieľ, aby sa zadržaniu bežne predchádzalo a aby sa využívalo len vo výnimočných prípadoch,

– zavádza celý rad procesných záruk pre zadržaných žiadateľov o azyl, ako je právo byť informovaný o dôvodoch zadržania a možnosti odvolať sa proti rozhodnutiu o zadržaní na vnútroštátnom súde,

– zabezpečuje, aby podmienky zadržiavania brali do úvahy citlivú situáciu osôb s osobitnými potrebami, konkrétne detí a obetí mučenia,

– zabezpečuje, aby maloleté osoby boli zadržané, len pokiaľ je to v ich najlepšom záujme, zatiaľ čo zadržanie maloletých osôb bez sprievodu sa nepovoľuje,

– zavádza systém pravidelného preskúmania s cieľom monitorovať zadržiavanie.

Uprednostňovaná možnosť praktickej spolupráce, ktorá dopĺňa uprednostňovanú legislatívnu možnosť, predpokladá výmenu osvedčených postupov v rámci odbornej skupiny EURASIL s tými členskými štátmi, ktoré uplatňujú alternatívne opatrenia k zadržaniu (napr. finančnú záruku, zabezpečenie ručiteľom atď.).

· vzhľadom na materiálne prijímacie podmienky :

– uplatňuje kvantitatívny prístup v zmysle zásady „primeranej úrovne materiálnych prijímacích podmienok“ tým, že zavádza referenčnú hodnotu, konkrétne minimálnu úroveň sociálnej pomoci poskytovanej vlastným štátnym príslušníkom,

– zavádza požiadavku, aby členské štáty predkladali správy na účely monitorovania, okrem iného, úroveň pomoci poskytovanej žiadateľom o azyl,

– zabezpečuje, aby zrušenie alebo obmedzenie podmienok prijímania vnútroštátnymi orgánmi bolo v súlade so zásadou primeranej životnej úrovne a zabezpečuje právo odvolať sa proti takýmto rozhodnutiam.

Uprednostňovaná možnosť praktickej spolupráce, ktorá dopĺňa uprednostňovanú legislatívnu možnosť, predpokladá výmenu osvedčených postupov v rámci odbornej skupiny EURASIL s cieľom zabezpečiť vyššiu úroveň týkajúcu sa materiálnych prijímacích podmienok pri zohľadnení prijímacích kapacít členských štátov. Konkrétne by bolo možné vymieňať si názory na to, ako lepšie usmerňovať potreby žiadateľov o azyl prostredníctvom prijímacích stredísk alebo ako zabezpečiť, aby ubytovacie priestory zohľadňovali vek a pohlavie a rešpektovali právo na súkromie a rodinný život.

· vzhľadom na osoby s osobitnými potrebami :

– zabezpečuje zavedenie mechanizmov, ktoré by mohli adekvátne identifikovať osobitné potreby a v prípade potreby zabezpečiť monitorovanie jednotlivých prípadov,

– uľahčuje prístup k vzdelávaniu maloletých osôb,

– ukladá povinnosť členským štátom predchádzať trestným činom pohlavného zneužívania v ubytovacích strediskách,

– objasňuje význam základných pojmov, ktoré sa v súčasnosti používajú v smernici, ako napríklad „potrebná lekárska alebo iná pomoc“ a „nevyhnutná liečba chorôb“,

– zavádza povinnosť primeranej odbornej prípravy zamestnancov, ktorí prichádzajú do kontaktu s obeťami mučenia alebo znásilnenia.

Uprednostňovaná možnosť praktickej spolupráce, ktorá dopĺňa uprednostňovanú legislatívnu možnosť predpokladá:

– pravidelnú výmenu najlepšej praxe v rámci odbornej skupiny EURASIL týkajúcu sa zaobchádzania so zraniteľnými skupinami, najmä s cieľom zabezpečiť proaktívny prístup k identifikovaniu osobitných potrieb, v prípade potreby zaručiť prístup k adekvátnej liečbe a zabezpečiť adekvátnu odbornú prípravu zamestnancov, ktorí prichádzajú do kontaktu so zraniteľnými skupinami,

– praktická spolupráca v rámci odbornej skupiny EURASIL by mohla prispieť k prijatiu príručky EÚ, ktorá by mohla obsahovať súhrn najlepšej praxe na úrovni EÚ v oblasti odbornej prípravy zamestnancov, ktorí prichádzajú do kontaktu so zraniteľnými skupinami, ako aj usmernení na identifikáciu osobitných potrieb zraniteľných osôb, ubytovania pre zraniteľné osoby atď.

Hlavné výhody uprednostňovanej možnosti sú:

· zabezpečenie vyššej úrovne zaobchádzania so žiadateľmi o azyl (ľahší prístup na trh práce, procesné záruky pre zadržané osoby, vyššia úroveň zaobchádzania so zraniteľnými skupinami atď.) v súlade s medzinárodným právom, konkrétne Dohovorom OSN o právach dieťaťa a Chartou EÚ o základných ľudských právach,

· dosiahnutie ďalšej harmonizácie podmienok prijímania prostredníctvom legislatívnych úprav, ako aj rozšírených opatrení praktickej spolupráce, čím sa posilňuje rovnaká úroveň zaobchádzania v rámci celej EÚ a zabezpečuje komplexný prístup k podmienkam prijímania.

Pokiaľ ide o hlavné vplyvy:

· Zabezpečenie vysokej úrovne prijímania bude mať celkovo pozitívny vplyv na žiadateľov o azyl, pokiaľ ide o rešpektovanie ich základných ľudských práv. Posilní sa najmä právo voľného pohybu tým, že sa zabezpečí, aby k zadržiavaniu dochádzalo len vo výnimočných prípadoch a maloleté osoby bez sprievodu neboli zadržané. Uľahčenie prístupu na trh práce zabezpečí, aby boli žiadatelia o azyl sebestačnejší a pomôže pri ich integrácii v hosťujúcom členskom štáte. Potreby zraniteľných skupín sa primeranejšie uspokoja riadnou a včasnou identifikáciou ich potrieb a zabezpečením prístupu k adekvátnej liečbe. Napokon výmena osvedčených postupov a prijatie usmernení vo všetkých príslušných oblastiach podmienok prijímania by mohli byť veľmi užitočnými nástrojmi na zabezpečenie uplatňovania čo najvyšších možných noriem v rámci EÚ.

· Navrhované opatrenia, ktorými sa lepšie zabezpečí uplatňovanie rovnakých noriem v rámci EÚ, najmä pokiaľ ide o zadržanie, materiálne prijímacie podmienky a prístup na trh práce, by mohli pomôcť znížiť výskyt javu sekundárnych presunov osôb. Praktická spolupráca by mohla pomôcť aj pri zavádzaní spoločnej praxe v oblasti prijímania žiadateľov o azyl, najmä pokiaľ ide o zaobchádzanie so zraniteľnými skupinami prostredníctvom prijatia príručky EÚ, ktorá bude obsahovať najlepšie postupy a politiky, ktoré majú všetky členské štáty uplatňovať.

Pokiaľ ide o finančnú realizovateľnosť:

· Finančné úsilie sa bude musieť vynaložiť na dosiahnutie súladu s novou smernicou vzhľadom na:

– materiálne prijímacie podmienky, ktoré je potrebné zosúladiť s referenčnými hodnotami stanovenými v novej smernici,

– zaobchádzanie so zraniteľnými osobami s cieľom zaviesť na vnútroštátnej úrovni mechanizmy na identifikáciu osobitných potrieb,

– zabezpečenie prístupu k zdravotnej starostlivosti pre zraniteľné osoby za rovnakých podmienok, aké sa uplatňujú v prípade štátnych príslušníkov prijímacieho štátu.

· Plánovaná úprava týkajúca sa skrátenia časových obmedzení prístupu na trh práce by mohla členským štátom priniesť úspory, a to v dôsledku skutočnosti, že žiadatelia o azyl by boli sebestačnejší a preto by ďalšia sociálna pomoc nebola potrebná. Navyše by prostredníctvom zdanenia ich práce prispievali do fiškálneho systému členských štátov.

· Zadržiavanie žiadateľov o azyl len vo výnimočných prípadoch by členským štátom tiež prinieslo úspory. Vzhľadom na vysoký počet zamestnancov v ubytovacích strediskách potrebných na dodržanie bezpečnostných požiadaviek, by sa politika zadržiavania žiadateľov o azyl mohla stať nákladnejšou ako ubytovanie žiadateľov o azyl v otvorených prijímacích strediskách.

5. Monitorovanie a hodnotenie

Monitorovanie a hodnotenie uprednostňovanej možnosti politiky bude dôležitým prvkom pri posudzovaní účinnosti a efektívnosti novej smernice. V tejto súvislosti bude Komisia pravidelne vyhodnocovať a podávať správu o implementácii novej smernice v členských štátoch. Okrem toho sa zavedie mechanizmus každoročného podávania správ s cieľom monitorovať tie oblasti, ktorých implementácia sa ukázala byť problematická počas prvej fázy právnych predpisov v oblasti azylu. Naďalej sa budú konať stretnutia expertov s cieľom diskutovať o problémoch s implementáciou a vymieňať si osvedčené postupy medzi členskými štátmi.

V uvedenej tabuľke sa uvádza navrhovaný zoznam ukazovateľov, ktoré by sa mohli použiť na posudzovanie pokroku a účinnosti uprednostňovanej možnosti pri dosahovaní hlavných cieľov politiky.

Ukazovatele

· úroveň implementácie navrhovaných zmien a doplnení smernice o podmienkach prijímania členskými štátmi,

· počet žiadateľov o azyl v členských štátoch,

· počet žiadateľov o azyl zamestnaných v členských štátoch,

· počet žiadateľov o azyl, u ktorých sa zistilo, že majú osobitné potreby a počet prípadov postúpených príslušným inštitúciám,

· počet dublinských žiadostí a postúpení,

· zhody v systéme EURODAC,

· výšky dávok poskytovaných žiadateľom o azyl,

· počet osôb, ktoré využívajú opatrenia financované z Európskeho fondu pre utečencov,

· výška finančných zdrojov pridelených Európskemu fondu pre utečencov,

· výška finančných zdrojov pridelených na činnosti praktickej spolupráce,

· počet uskutočnených kurzov odbornej prípravy.

[1] KOM(2007) 640.

[2] Haagsky program: posilňovanie slobody, bezpečnosti a spravodlivosti v Európskej únii, prijatý 5. novembra 2004.

[3] KOM(2007) 745.

SL

(...PICT...)|KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI|

Bruselj, 3.12.2008

SEC(2008) 2945

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

priložen Predlog DIREKTIVA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o minimalnih standardih za sprejem prosilcev za azil

Povzetek ocene učinka {COM(2008) 815 konč.} {SEC(2008) 2944}

1. Uvod

Sprejetje predloga o spremembi Direktive Sveta 2003/9/ES o minimalnih standardih za sprejem prosilcev za azil (v nadaljnjem besedilu: direktiva o pogojih za sprejem) je bilo vključeno v delovni program Komisije za leto 2008 COM(2007) 640. kot ena njegovih strateških pobud.[1]

COM(2007) 640.

Komisija je v pripravah na drugo fazo oblikovanja zakonodaje o azilu, kot to zahteva haaški program Haaški program: krepitev svobode, varnosti in pravice v Evropski uniji, sprejet 5. novembra 2004. , začela postopek ocenjevanja rezultatov prve faze vzpostavljanja skupnega evropskega azilnega sistema (v nadaljnjem besedilu: vzpostavljanje CEAS), kar med drugim vključuje pogoje za sprejem prosilcev za azil. [2]

Haaški program: krepitev svobode, varnosti in pravice v Evropski uniji, sprejet 5. novembra 2004.

Komisija je v ta namen 26. novembra 2007 objavila poročilo COM(2007) 745. (v nadaljnjem besedilu: poročilo o oceni ) o prenosu Direktive v nacionalni pravni red in njeni uporabi v državah članicah, v katerem je izpostavila področja, na katerih je treba pojasniti obstoječe določbe in/ali zakonodajo dodatno uskladiti. Poleg tega je Komisija junija 2007 predstavila zeleno knjigo , da bi se z zainteresiranimi stranmi posvetovala o možnih načinih oblikovanja druge faze vzpostavljanja CEAS, med drugim tudi v zvezi s sprejemanjem prosilcev za azil. Organiziranih je bilo tudi več strokovnih srečanj z državami članicami, visokim komisariatom ZN za begunce, nevladnimi organizacijami in akademiki, da bi skupaj opredelili glavna problematična področja, ki jih je treba obravnavati v drugi fazi oblikovanja zakonodaje o azilu. [3]

COM(2007) 745.

Vprašanja in predlogi rešitev iz postopka posvetovanja so podlaga za pripravo te ocene učinka.

2. Trenutno stanje in težave

Na področju pogojev za sprejem prosilcev za azil so bile ugotovljene naslednje težave:

· direktiva o pogojih za sprejem ne zagotavlja vedno ustreznih standardov za obravnavo prosilcev za azil, zlasti v zvezi z:

– dostopom do trga dela,

– ravnjo in obliko materialnih pogojev za sprejem,

– obravnavanjem potreb ranljivih oseb,

– pridržanjem prosilcev,

– področjem uporabe direktive;

· uporaba neenotnih standardov pri obravnavi ranljivih prosilcev za azil in ranljivih državljanov bi lahko privedla do diskriminacije;

· neobstoj usklajenih pogojev za sprejem bi lahko povečal sekundarno gibanje prosilcev za azil, kar neupravičeno obremenjuje državne uprave in same prosilce za azil.

V oceni učinka je nato obravnavan razvoj dogodkov ob predpostavki, da na ravni EU ne bi bili sprejeti nobeni ukrepi. Ugotovitev ocene je, da bi se v tem primeru sedanje težave ohranile in da obstaja velika potreba po ukrepanju na ravni EU.

3. Cilji politike

Splošni ciliji druge faze vzpostavljanja CEAS v zvezi z direktivo o pogojih za sprejem so zagotoviti višje standarde za obravnavanje oseb, ki potrebujejo mednarodno zaščito, ter prispevati k zmanjšanju pojava sekundarnega gibanja.

Nova direktiva bo uresničila zlasti naslednje specifične cilje:

I) omogočila bo dostop do trga dela;

II) zagotovila bo ustrezne standarde za materialne pogoje za sprejem;

III) poskrbela bo, da se bodo potrebe ranljivih skupin ustrezno obravnavale;

IV) zagotovila bo, da se bo pridržanje uporabljalo le v izjemnih primerih, in okrepila bo pravna jamstva pridržanih prosilcev za azil;

V) jasno bo opredelila obseg uporabe direktive.

4. Možne politike

V oceni učinkov so ob upoštevanju različnih značilnosti zgoraj navedenih specifičnih ciljev za vsakega od teh ciljev predlagane ločene možne politike. Najprimernejša politika je bila oblikovana z združitvijo najprimernejših politik vseh posameznih ciljev.

4.1. Ohranitev sedanjega stanja

Obstoječi pravni okvir bo ostal nespremenjen, začete dejavnosti v državah članicah pa se bodo nadaljevale.

Komisija bo še naprej spremljala izvajanje direktive o pogojih za sprejem.

4.2. Najprimernejša politika

Zaradi zapletenosti predlaganih možnih politik so v tem povzetku zgolj našteti glavni sestavni elementi najprimernejše politike. Najprimernejšo politiko sestavljajo zakonodajne možnosti in možnosti, osredotočene na spodbujanje praktičnega sodelovanja med državami članicami.

V zvezi s:

· področjem uporabe Direktive , najprimernejša politika:

– pojasnjuje, da se Direktiva uporablja v vseh vrstah azilnih postopkov (vključno s temi, ki jih ureja dublinska uredba) in za vsa geografska območja ter ustanove, ki sprejemajo prosilce za azil (vključno s centri za pridržanje),

– zagotavlja vključenost prosilcev za subsidiarno zaščito;

· dostopom do trga dela , najprimernejša politika:

– skrajšuje časovne omejitve glede dostopa do zaposlitve,

– prepoveduje določanje pogojev za trg dela na nacionalni ravni, ki bi lahko ovirali pravico prosilcev za azil do zaposlitve.

Najprimernejša možnost praktičnega sodelovanja, ki dopolnjuje najprimernejšo zakonodajno možnost, predvideva izmenjavo najboljših praks v okviru mreže EURASIL v zvezi z omejevanjem dela, da bi se dostop do dela še bolj olajšal; na primer, tradicija držav članic, da ne zahtevajo delovnega dovoljenja in/ali dovoljujejo takojšen dostop do zaposlitve, bi lahko bila predstavljena skupaj z načrtom držav članic, da poostrijo ukrepe na tem področju;

· pridržanjem prosilcev za azil , najprimernejša politika:

– želi zagotoviti, da bi se pridržanje odredilo le v izjemnih primerih, sicer pa bi se temu ukrepu izogibali,

– uvaja številna postopkovna zagotovila pridržanim prosilcem za azil, kot so pravica do obveščenosti o razlogih za pridržanje in o možnosti izpodbijanja odločbe o pridržanju pred nacionalnim sodiščem,

– določa pogoje za pridržanje, pri čemer upošteva občutljivi položaj oseb s posebnimi potrebami, zlasti otrok in žrtev mučenja,

– določa, da se pridržanje mladoletnikov ne bo odredilo, razen če je to v njihovo največjo korist, pridržanje mladoletnika brez spremstva pa bo prepovedano,

– uvaja sistem rednega pregledovanja za spremljanje pridržanja.

Najprimernejša možnost praktičnega sodelovanja, ki dopolnjuje najprimernejšo zakonodajno možnost, predvideva izmenjavo najboljših praks v okviru mreže EURASIL s tistimi državami članicami, ki namesto pripora uporabljajo druge ukrepe (npr. finančno jamstvo, zagotovitev poroka itd.);

· materialnimi pogoji za sprejem , najprimernejša politika:

– uporablja kvantitativni pristop v zvezi z načelom „ustrezne ravni materialnih pogojev za sprejem“, tako da uvaja merilo, in sicer najnižjo dovoljeno raven socialne pomoči, dodeljene državljanom,

– uvaja obveznost poročanja za države članice, da se med drugim omogoči spremljanje ravni pomoči, dodeljene prosilcem za azil,

– zagotavlja, da je omejevanje ali ukinjanje pogojev za sprejem, ki jih izvajajo nacionalni organi, v skladu z načelom zagotavljanja ustreznega življenjskega standarda ter zagotavlja pravico do pritožbe zoper take odločitve.

Najprimernejša možnost praktičnega sodelovanja, ki dopolnjuje najprimernejšo zakonodajno možnost, predvideva izmenjavo najboljših praks v okviru mreže EURASIL, da bi se zagotovili višji standardi za materialne pogoje za sprejem, hkrati pa se upoštevale sprejemne zmogljivosti držav članic; natančneje, potekala bi lahko izmenjava idej o izboljšanju usmerjanja potreb prosilcev za azil prek sprejemnih centrov ali o načinih zagotavljanja, da se pri nastanitvi upoštevajo vprašanja glede starosti in spola ter spoštovanje pravice do zasebnosti in družinskega življenja;

· osebami s posebnimi potrebami , najprimernejša politika:

– zagotavlja vzpostavitev mehanizmov ustreznega prepoznavanja posebnih potreb in, kjer je potrebno, zagotavljanja spremljanja posameznih primerov,

– mladoletnikom omogoča dostop do izobraževanja,

– uvaja obveznost držav članic, da v nastanitvenih centrih preprečujejo kazniva dejanja na podlagi spola,

– pojasnjuje pomen ključnih pojmov, ki jih zdaj vsebuje Direktiva, kot so „potrebna zdravstvena ali druga pomoč“ in „osnovno zdravljenje bolezni“,

– uvaja obveznost ustreznega usposabljanja osebja, ki je v stiku z žrtvami mučenja ali posilstva.

Najprimernejša možnost praktičnega sodelovanja, ki dopolnjuje najprimernejšo zakonodajno možnost, predvideva:

– redno izmenjavo najboljših praks v okviru mreže EURASIL o obravnavanju ranljivih skupin, zlasti da se zagotovi dejavnejše ugotavljanje posebnih potreb, poskrbi za ustrezno obravnavanje, kadar je potrebno, in zagotovi, da osebje, ki je v stiku z ranljivimi skupinami, prejme ustrezno usposabljanje,

– praktično sodelovanje v okviru mreže EURASIL bi lahko pomagalo pri sprejetju priročnika EU, ki bi združeval najboljše prakse na ravni EU glede usposabljanja osebja, ki je v stiku z ranljivimi skupinami, smernice za ugotavljanje posebnih potreb, nastanitev ranljivih oseb itd.

Glavne prednosti najprimernejše možnosti so:

· zagotovitev višjih standardov obravnavanja prosilcev za azil (lažji dostop do trga dela, postopkovna zagotovila za pridržane osebe, višji standardi obravnavanja ranljivih skupin itd.) v skladu z mednarodnim pravom, zlasti s Konvencijo ZN o otrokovih pravicah in Listino EU o temeljnih človekovih pravicah,

· izpolnitev nadaljnjega usklajevanja pogojev za sprejem z zakonodajnim poseganjem ter okrepljenimi ukrepi praktičnega sodelovanja, s čimer bi se zagotovili enotni standardi obravnavanja v vsej EU in celovit pristop k pogojem za sprejem.

Učinki najprimernejše možnosti:

· zagotavljanje višjih standardov za sprejem bo na splošno pozitivno vplivalo na spoštovanje temeljnih pravic prosilcev za azil. Zlasti bo okrepljena njihova pravica do prostega pretoka, saj bo poskrbljeno, da se bo pridržanje odredilo le v izjemnih primerih, pridržanje mladoletnikov brez spremstva pa bo prepovedano. Olajšanje dostopa do trga dela bo prosilcem za azil omogočilo, da bodo bolj samozadostni, in jim bo pomagalo pri vključevanju v državo članico gostiteljico. Vprašanja ranljivih skupin se bodo ustrezneje reševala, saj bosta zagotovljena pravilno in pravočasno ugotavljanje njihovih potreb ter dostop do ustreznega obravnavanja. Uporaben mehanizem zagotavljanja, da v vsej EU obveljajo najvišji možni standardi, bi lahko bila tudi izmenjava najboljših praks in sprejetje smernic na vseh ustreznih področjih pogojev za sprejem;

· predlagani ukrepi bi lahko z zagotavljanjem enotnejših standardov obravnavanja v vsej EU, zlasti glede pridržanja, materialnih pogojev za sprejem ter dostopa do trga dela, pripomogli k zmanjšanju pojava sekundarnega gibanja. Praktično sodelovanje bi lahko prispevalo tudi k vzpostavitvi skupnih praks na področju sprejemanja prosilcev za azil, zlasti glede obravnavanja ranljivih skupin. To bi omogočilo sprejetje priročnika EU, sestavljenega iz najboljših postopkov in politik, ki jih bodo uveljavljale vse države članice.

Finančna izvedljivost:

· potrebno bi bilo vložiti dodatna sredstva, da bi se dosegla skladnost z novo direktivo glede:

– materialnih pogojev za sprejem, da bi svoje politike uskladili z merili, ki jih določa nova direktiva,

– obravnavanja ranljivih oseb, da bi vzpostavili nacionalne mehanizme za ugotavljanje njihovih posebnih potreb,

– zagotavljanja dostopa do zdravstvene oskrbe za ranljive osebe pod enakimi pogoji, kot veljajo za državljane;

· načrtovani poseg glede skrajšanja časovnih omejitev dostopa do trga dela bi lahko državam članicam ustvaril prihranke. To bi lahko povzročilo večjo samozadostnost prosilcev za azil, zaradi česar ne bi bila potrebna dodatna socialna pomoč. Poleg tega bi se davki od njihovega dela stekali v davčne sisteme držav članic;

· zagotavljanje odredbe pridržanja le v izjemnih primerih bi državam članicam prav tako ustvarilo prihranke. Zaradi višjega števila zaposlenih v centrih za pridržanje, da se zagotovi ustrezna raven varnosti, bi se politike glede pridržanja izkazale za dražje, kot če bi prosilce za azil sprejemali v odprtih sprejemnih centrih.

5. Spremljanje in ocena

Spremljanje in ocena najprimernejše politike bosta pomembna pri ugotavljanju učinkovitosti ter uspešnosti nove direktive. Komisija bo redno ocenjevala izvajanje nove direktive v državah članicah in o tem poročala. Poleg tega bodo vzpostavljeni tudi letni mehanizmi poročanja, ki se bodo uporabljali za spremljanje področij, na katerih je bilo izvajanje Direktive v prvi fazi oblikovanja zakonodaje o azilu problematično. Nadaljevala se bodo redna strokovna srečanja, na katerih bodo potekale razprave o težavah pri izvajanju Direktive in izmenjava najboljših praks med državami članicami.

V spodnjem seznamu so predlagani kazalniki, ki bi se lahko uporabili za oceno napredka in uspešnosti najprimernejše možnosti pri izpolnjevanju glavnih ciljev politike.

Kazalniki

· raven izvajanja predlaganih sprememb direktive o pogojih za sprejem s strani držav članic,

· število prosilcev za azil v posamezni državi članici,

· število prosilcev za azil, zaposlenih v posamezni državi članici,

· število prosilcev za azil, ki imajo posebne potrebe, in število napotitev na pristojne ustanove,

· število zahtev in predaj na podlagi dublinske uredbe,

· zadetki v sistemu EURODAC,

· zneski podpore, odobrene prosilcem za azil,

· število oseb, udeleženih v dejavnostih, ki jih financira Evropski sklad za begunce,

· višina finančnih sredstev, namenjenih Evropskemu skladu za begunce,

· višina finančnih sredstev, namenjenih dejavnostim praktičnega sodelovanja,

· število opravljenih usposabljanj.

[1] COM(2007) 640.

[2] Haaški program: krepitev svobode, varnosti in pravice v Evropski uniji, sprejet 5. novembra 2004.

[3] COM(2007) 745.

RO

(...PICT...)|COMISIA COMUNITĂȚILOR EUROPENE|

Bruxelles, 3.12.2008

SEC(2008) 2945

DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI

care însoțește Propunere de DIRECTIVĂ A PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI A CONSILIULUI de stabilire a standardelor minime pentru primirea solicitanților de azil în statele membre Rezumatul evaluării impactului {COM(2008) 815 final} {SEC(2008) 2944}

1. Introducere

Adoptarea unei propuneri de modificare a Directivei 2003/9/CE a Consiliului privind standardele minime pentru primirea solicitanților de azil în statele membre (denumită în continuare Directiva privind condițiile de primire) a fost inclusă în Programul de lucru al Comisiei pentru 2008 COM (2007) 640 drept una din inițiativele sale strategice.[1]

COM (2007) 640

În vederea pregătirii pentru faza a doua a elaborării legislației privind azilul, așa cum s-a solicitat prin Programul de la Haga Programul de la Haga: consolidarea spațiului de libertate, securitate și justiție în Uniunea Europeană, adoptat la 5 noiembrie 2004 , Comisia a lansat procesul de evaluare a rezultatelor obținute în prima fază de creare a unui sistem european comun de azil (denumit în continuare SECA), inclusiv, inter alia , condițiile de primire ale solicitanților de azil. [2]

Programul de la Haga: consolidarea spațiului de libertate, securitate și justiție în Uniunea Europeană, adoptat la 5 noiembrie 2004

În acest sens, Comisia a publicat raportul de la 26 noiembrie 2007 COM (2007) 745 (denumit în continuare – Raportul de evaluare ) privind transpunerea și aplicarea directivei de către statele membre, subliniind domeniile în care este necesară clarificarea dispozițiilor existente și/sau armonizarea suplimentară a acestora. În plus, Comisia a prezentat în luna iunie 2007, de asemenea, o carte verde în vederea consultării factorilor interesați privind opțiunile posibile de conturare a fazei a doua a SECA aferentă, în ceea ce privește primirea solicitanților de azil. În final, au avut loc mai multe reuniuni ale experților din statele membre, ICNUR, ONG-uri precum și cu profesori în vederea identificării principalelor domenii problematice care trebuie abordate în faza a doua a elaborării legislației privind azilul. [3]

COM (2007) 745

Problemele ridicate și sugestiile formulate în cadrul procesului de consultare au constituit fundamentul pentru pregătirea prezentei evaluări a impactului.

2. Situația curentă și probleme existente

În ceea ce privește condițiile pentru primirea solicitanților de azil, au fost identificate următoarele probleme:

· Directiva privind condițiile pentru primire nu garantează întotdeauna standarde adecvate de tratament pentru solicitanții de azil, în special în legătură cu:

– accesul la piața forței de muncă;

– nivelul și forma condițiilor materiale de primire;

– abordarea nevoilor persoanelor vulnerabile;

– detenția;

– sfera de aplicare a directivei.

· Standardele diferite de tratament aplicate solicitanților de azil vulnerabili și resortisanții vulnerabili ar putea conduce la discriminare;

· Lipsa condițiilor de primire armonizate ar putea conduce la creșterea fluxurilor secundare de solicitanți de azil, situație care impune o presiune injustă asupra administrațiilor naționale și solicitanților de azil.

În cadrul evaluării impactului, în continuarea este analizată posibila evoluție a situației în cazul în care nu sunt luate măsuri la nivelul UE și se conchide că problemele existente ar persista și că o acțiune imediată din partea UE este imperios necesară.

3. Obiectivele de politică

Obiectivele generale ale fazei a doua a SECA în ceea ce privește Directiva privind condițiile de primire sunt asigurarea unor standarde mai ridicate de tratament al persoanelor care au nevoie de protecție internațională și contribuția la reducerea fenomenului fluxurilor secundare.

Noua directivă urmărește, în special,următoarele obiective specifice:

I) facilitarea accesului la piața forței de muncă;

II) asigurarea unor standarde adecvate pentru condițiile materiale de primire;

III) garantarea faptului că nevoile grupurilor vulnerabile sunt abordate în mod corespunzător;

IV) limitarea detenției numai la cazuri excepționale și consolidarea garanțiilor juridice pentru solicitanții de azil deținuți;

V) definirea clară a domeniului de aplicare al directivei.

4. Opțiuni de politică

Luând în considerare natura diferită a obiectivelor specifice menționate anterior, în evaluarea impactului se propun opțiuni de politică separate pentru fiecare dintre obiective. Opțiunea de politică preferată s-a obținut prin combinarea opțiunilor de politică preferate selectate pentru fiecare obiectiv specific.

4.1. Statu-quo

Cadrul juridic actual ar rămâne neschimbat, iar activitățile în derulare din statele membre ar continua.

Comisia ar continua să monitorizeze punerea în aplicare a Directivei privind condițiile de primire.

4.2. Opțiunea de politică preferată

Având în vedere nivelul de complexitate al opțiunilor de politică propuse, prezentul rezumat se limitează la enumerarea elementelor principale din care se compune opțiunea de politică preferată. Opțiunea de politică preferată constă atât în opțiuni legislative cât și în opțiuni bazate pe promovarea cooperării practice între statele membre.

În ceea ce privește:

· domeniul de aplicare al directivei , opțiunea de politică preferată:

– clarifică faptul că directiva se aplică tuturor tipurilor de proceduri privind solicitările de azil (inclusiv Dublin) și în toate zonele geografice și centrele de cazare ale solicitanților de azil (inclusiv detenția);

– asigură includerea solicitanților de protecție subsidiară.

· accesul la piața forței de muncă , opțiunea de politică preferată:

– scurtează termenele privind accesul la piața forței de muncă;

– interzice impunerea de condiții pe piața muncii la nivel național care ar putea afecta dreptul de a avea un loc de muncă al solicitanților de azil.

Opțiunea preferată de cooperare practică care o completează pe cea legislativă prevede schimbul de bune practici, în cadrul rețelei EURASIL, în ceea ce privește restricțiile pieței muncii, în vederea continuării facilitării accesului la aceasta; de exemplu, tradiția statelor membre de a nu solicita permise de muncă și/sau de a acorda acces imediat la angajare poate fi prezentată alături de aceea de a prevedea măsuri mai stricte în acest domeniu.

· detenția solicitanților de azil , opțiunea de politică preferată:

– vizează garantarea evitării detenției în condiții normale și apelarea la această variantă numai în cazuri excepționale;

– introduce o serie de garanții procedurale pentru solicitanții de azil deținuți, precum dreptul de a fi informați asupra motivelor detenției sau asupra posibilităților de contestare a deciziei de detenție în fața instanțelor judecătorești naționale;

– prevede condiții de detenție care iau în considerare situația vulnerabilă a persoanelor cu nevoi speciale, în special copiii și victimele torturii;

– prevede că minorii nu sunt deținuți decât dacă este în interesul superior al acestora, iar detenția minorilor neînsoțiți nu este permisă;

– introduce un sistem de revizuire periodică în vederea monitorizării detenției.

Opțiunea preferată de cooperare practică care o completează pe cea legislativă prevede schimbul de bune practici, în cadrul rețelei EURASIL, cu acele state membre care aplică măsuri alternative la detenție (de exemplu garanții financiare, prezentarea unui garant etc).

· condițiile materiale de primire , opțiunea de politică preferată:

– urmărește o abordare cantitativă privind principiul unui „nivel adecvat al condițiilor materiale de primire” prin introducerea unor puncte de referință, și anume nivelul minim de asistență socială oferită resortisanților naționali;

– introduce o obligație de raportare pentru statele membre în vederea monitorizării, inter alia , a nivelului asistenței oferite solicitanților de azil;

– asigură că retragerea sau reducerea condițiilor de primire ale autorităților naționale respectă principiul standardelor de viață adecvate și garantează dreptul de contestare a unor asemenea decizii.

Opțiunea preferată de cooperare practică ce o completează pe cea legislativă prevede schimbul de bune practici, în cadrul rețelei EURASIL, pentru a asigura standarde mai înalte în ceea ce privește condițiile materiale de primire, luând în considerare, de asemenea, capacitatea de primire a statelor membre; mai concret, se pot schimba idei privind îmbunătățirea abordării nevoilor solicitanților de azil în centrele de primire sau privind luarea în considerare a considerațiilor de vârstă și sex la momentul cazării acestora, precum și respectare dreptului la intimitate și viața de familie.

· persoanele cu nevoi speciale , opțiunea de politică preferată:

– asigură instituirea mecanismelor de identificare adecvată a nevoilor speciale și oferă monitorizarea cazurilor individuale după caz;

– facilitează accesul minorilor la educație;

– introduce obligația statelor membre de a preveni infracțiunile pe motive de sex în centrele de cazare;

– clarifică sensul noțiunilor esențiale prevăzute în prezent în directivă precum „asistență medicală sau de alt tip necesară” și „tratamentul de bază al bolilor”;

– introduce obligația de pregătire corespunzătoare a personalului care intră în contact cu victimele torturii sau violului.

Opțiunea preferată de cooperare practică, care o completează pe cea legislativă prevede:

– schimbul de bune practici în mod periodic, în cadrul rețelei EURASIL, privind tratamentul grupurilor vulnerabile, în special pentru a asigura identificarea proactivă a nevoilor speciale, pentru a garanta accesul la tratamentul adecvat, după caz, și pentru a asigura pregătirea corespunzătoare a personalului care intră în contact cu aceste grupuri;

– cooperare practică în cadrul rețelei EURASIL poate contribui la adoptarea unui manual UE care ar putea reuni bunele practici la nivel UE în ceea ce privește pregătirea personalului care intră în contact cu grupurile vulnerabile, orientări privind identificarea nevoilor speciale, cazarea persoanelor vulnerabile etc.

Principalele avantaje ale opțiunii preferate sunt următoarele:

· asigură standarde mai ridicate de tratament al solicitanților de azil (acces facilitat la piața forței de muncă, garanții procedurale pentru persoanele deținute, standarde mai ridicate de tratament al grupurilor vulnerabile etc.) conform dreptului internațional, în special Convenția Națiunilor Unite cu privire la Drepturile Copilului și Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.

· se realizează continuarea armonizării condițiilor de primire prin intervenție legislativă, precum și consolidarea măsurilor de cooperare practică, promovând astfel standarde egale de tratament în ansamblul UE și asigurând o abordare globală a condițiilor de primire.

În ceea ce privește efectele principale:

· din perspectiva respectării drepturilor fundamentale, asigurarea unor standarde de primire mai ridicate va avea un impact global pozitiv asupra solicitanților de azil. Va fi consolidat, în special, dreptul la libera circulație prin garantarea dispunerii detenției numai în cazuri excepționale și prin interzicerea detenției minorilor neînsoțiți; facilitarea accesului la piața forței de muncă contribuie la creșterea autonomiei solicitanților de azil și ușurează integrarea acestora în statul membru gazdă; situația grupurilor vulnerabile ar fi mai bine abordată, asigurându-se că nevoile acestora sunt identificate la timp și că există acces la tratamentul corespunzător; în sfârșit, schimbul de bune practici și adoptarea orientărilor în toate domeniile relevante condițiilor de primire poate reprezenta un instrument util în asigurarea aplicării unor standarde cât mai ridicate în ansamblul UE.

· prin asigurarea unor standarde de tratament mai echitabile în ansamblul UE, în special privind detenția, condițiile materiale de primire și accesul pe piața forței de muncă, măsurile propuse ar putea duce la reducerea fenomenului fluxurilor secundare. Cooperarea practică poate ajuta, de asemenea, la stabilirea de practici comune în domeniul primirii solicitanților de azil, în special privind tratamentul grupurilor vulnerabile, prin adoptarea unui manual UE care ar reuni bunele practici și politicile la nivelul UE care trebuie aplicate în statele membre.

În ceea ce privește fezabilitatea financiară:

· sunt necesare eforturi financiare pentru a respecta noua directivă, în ceea ce privește:

– condițiile materiale de primire, în vederea alinierii politicilor acestora cu punctele de referință stabilite de noua directivă;

– tratamentul persoanelor vulnerabile, în vederea stabilirii la nivel național a unor mecanisme pentru identificarea nevoilor speciale;

– garantarea accesului la îngrijiri medicale pentru persoanele vulnerabile în aceleași condiții ca cele aplicabile resortisanților naționali;

· intervenția prevăzută privind limitarea constrângerilor de timp privind accesul la piața forței de muncă poate genera economii pentru statele membre; aceasta se poate datora faptului că solicitanții de azil ar putea fi mai autonomi, evitându-se astfel asistența socială suplimentară; mai mult, ar contribui la sistemul fiscal al statelor membre prin impozitarea veniturilor provenite din muncă;

· garantarea faptului că detenția se aplică numai în cazuri excepționale, ar putea genera, de asemenea, economii pentru statele membre; din cauza numărului mare de angajați din centrele de detenție, pentru respectarea cerințelor de securitate, politicile privind detenția s-ar putea dovedi mai costisitoare decât cazarea solicitanților de azil în centrele deschise de primire.

5. Monitorizare și evaluare

Monitorizarea și evaluarea opțiunii preferate va constitui un element important în evaluarea eficienței și eficacității noii directive. În acest sens, Comisia va evalua și raporta în mod regulat, punerea în aplicare a noii directive în statele membre. În plus, se vor pune în practică mecanisme anuale de raportare în vederea monitorizării acelor domenii a căror punere în aplicare s-a dovedit problematică pe durata primei faze a elaborării legislației privind azilul. Reuniunile periodice ale experților vor continua să aibă loc în vederea discutării problemelor de punere în aplicare și a schimbului de bune practici între statele membre.

Tabelul de mai jos include o lista propusă de indicatori care ar putea fi utilizați pentru evaluarea progresului și eficacității opțiunii preferate în atingerea obiectivelor principale de politică.

Indicatori

· nivelul de punere în aplicare de către statele membre a modificărilor propuse la Directiva privind condițiile de primire;

· numărul solicitanților de azil dintr-un stat membru;

· numărul solicitanților de azil salariați dintr-un stat membru;

· numărul solicitanților de azil identificați ca având nevoi speciale și numărul de sesizări ale instituțiilor competente;

· numărul solicitărilor și transferurilor Dublin;

· rezultate pozitive cu baza de date EURODAC;

· valoarea beneficiilor oferite solicitanților de azil;

· numărul de persoane care beneficiază de activitățile finanțate prin FER;

· nivelul resurselor financiare alocate pentru FER;

· nivelul resurselor financiare alocate pentru activitățile de cooperare practică;

· numărul de formări efectuate.

[1] COM (2007) 640

[2] Programul de la Haga: consolidarea spațiului de libertate, securitate și justiție în Uniunea Europeană, adoptat la 5 noiembrie 2004

[3] COM (2007) 745

FI

(...PICT...)|EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO|

Bryssel 3.12.2008

SEK(2008) 2945

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA

Oheisasiakirja Ehdotus: EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVI turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista {KOM(2008) 815 lopullinen} {SEK(2008) 2944}

1. Johdanto

Ehdotus, jolla muutetaan turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista annettua neuvoston direktiiviä 2003/9/EY, jäljempänä ’vastaanotto-olosuhteita koskeva direktiivi’, sisällytettiin strategisena aloitteena komission vuoden 2008 työohjelmaan KOM(2007) 640. .[1]

KOM(2007) 640.

Kuten Haagin ohjelmassa Haagin ohjelma: vapauden, turvallisuuden ja oikeuden lujittaminen Euroopan unionissa, hyväksytty 5. marraskuuta 2004. kehotetaan, komissio on aloittanut arviointiprosessin osana turvapaikkalainsäädännön toista vaihetta selvittääkseen, millaisia tuloksia yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän perustamisen ensimmäisessä vaiheessa on saavutettu. Arvioinnin kohteena ovat muun muassa turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteet. [2]

Haagin ohjelma: vapauden, turvallisuuden ja oikeuden lujittaminen Euroopan unionissa, hyväksytty 5. marraskuuta 2004.

Komissio antoi 26. marraskuuta 2007 kertomuksen KOM(2007) 745. direktiivin saattamisesta osaksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä ja sen soveltamisesta, jäljempänä ’ arviointikertomus ’. Arviointikertomuksessa mainitaan, mitkä seikat edellyttävät voimassa olevien säännösten selventämistä ja/tai yhdenmukaistamisen jatkamista. Lisäksi komissio esitti kesäkuussa 2007 vihreän kirjan kuullakseen eri intressiryhmiä ja kartoittaakseen yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän toisen vaiheen toteutusvaihtoehtoja muun muassa turvapaikanhakijoiden vastaanoton osalta. Jäsenvaltioiden, YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun, valtiosta riippumattomien järjestöjen ja akateemisten asiantuntijoiden kanssa järjestettiin useita kokouksia, joissa määritettiin keskeiset ongelmat, jotka on ratkaistava turvapaikkalainsäädännön antamisen toisen vaiheen aikana. [3]

KOM(2007) 745.

Kuulemismenettelyn yhteydessä esiin tulleet kysymykset ja ehdotukset muodostavat tämän vaikutusten arvioinnin valmistelutyön perustan.

2. Nykytilanne ja ongelmat

Turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteiden alalla on havaittu seuraavat ongelmat:

· Vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin säännökset eivät aina takaa turvapaikanhakijoille riittävän hyvää kohtelua erityisesti seuraavilla osa-alueilla:

– pääsy työmarkkinoille;

– vastaanotto-olosuhteiden taso ja muoto;

– muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden tarpeiden huomioiminen;

– säilöönotto;

– direktiivin soveltamisala.

· Muita heikommassa asemassa olevien turvapaikanhakijoiden ja muita heikommassa asemassa olevien oman maan kansalaisten kohtelun erilaiset vähimmäisvaatimukset voivat johtaa syrjintään.

· Yhdenmukaisten vastaanotto-olosuhteiden puuttuminen voi lisätä turvapaikanhakijoiden liikkumista jäsenvaltiosta toiseen, mikä rasittaa kansallisten hallintoviranomaisten lisäksi turvapaikanhakijoita.

Vaikutusten arvioinnissa pohditaan, miten tilanne kehittyisi siinä tapauksessa, että EU:n tasolla ei toteuteta toimia. Päätelmä on, että nykyisiä ongelmia ei voida ratkaista ilman EU:n toimia.

3. Tavoitteet

Yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän toisen vaiheen yleistavoitteilla pyritään vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin osalta varmistamaan korkeatasoisemmat vaatimukset kansainvälistä suojelua tarvitsevien henkilöiden kohtelulle ja vähentämään turvapaikanhakijoiden liikkumista jäsenvaltiosta toiseen.

Uudella direktiivillä varmistetaan erityisesti seuraavien erityistavoitteiden saavuttaminen:

I) Helpotetaan pääsyä työmarkkinoille.

II) Varmistetaan riittävät vaatimukset aineellisille vastaanotto-olosuhteille.

III) Taataan, että muita heikommassa asemassa olevien henkilöryhmien tarpeet otetaan asianmukaisesti huomioon.

IV) Varmistetaan säilöönoton rajoittaminen poikkeustapauksiin ja lujitetaan säilöön otettujen turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa.

V) Määritellään direktiivin soveltamisala selkeästi.

4. Toimintavaihtoehdot

Edellä mainittujen erityistavoitteiden moninaisuuden vuoksi vaikutusten arvioinnissa ehdotetaan useita vaihtoehtoja niiden saavuttamiseksi. Parhaaksi katsottu vaihtoehto valittiin yhdistämällä yksittäisille erityistavoitteille parhaiten sopivat vaihtoehdot.

4.1. Säilytetään nykytilanne

Voimassa olevaa oikeudellista kehystä ei muuteta, ja jäsenvaltioissa käynnissä olevia toimia jatketaan.

Komissio jatkaa vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin täytäntöönpanon seurantaa.

4.2. Parhaaksi arvioitu vaihtoehto

Ehdotettujen toimintavaihtoehtojen monimutkaisuuden vuoksi tässä yhteenvedossa ainoastaan luetellaan tärkeimmät tekijät, joista parhaaksi arvioitu vaihtoehto muodostuu. Paras vaihtoehto muodostuu sekä lainsäädännöstä että jäsenvaltioiden välisen käytännön yhteistyön edistämisestä .

· Direktiivin soveltamisalan osalta parhaalla vaihtoehdolla

– selvennetään sitä, että direktiiviä sovelletaan kaikentyyppisissä turvapaikkamenettelyissä (Dublin-järjestelmä mukaan lukien) kaikilla maantieteellisillä alueilla ja kaikissa laitoksissa, jotka vastaanottavat turvapaikanhakijoita (säilöönotto mukaan lukien);

– varmistetaan, että toissijaista suojelua hakevat henkilöt kuuluvat direktiivin soveltamisalaan.

· Työmarkkinoille pääsyn osalta parhaalla vaihtoehdolla

– lyhennetään työmarkkinoille pääsyä rajoittavia määräaikoja;

– kielletään sellaiset kansalliset työmarkkinaehdot, jotka voivat vaikeuttaa turvapaikanhakijoiden työnsaantia.

Käytännön yhteistyön parhaaseen vaihtoehtoon, jolla täydennetään parasta lainsäädäntövaihtoehtoa, sisältyy työmarkkinarajoituksiin liittyvien parhaiden käytänteiden vaihto turvapaikkakysymysten asiantuntijoiden EU-verkon (EURASIL) kautta, jotta työmarkkinoille pääsyä voidaan entisestään helpottaa. Esimerkiksi tiukempia rajoituksia asettavien jäsenvaltioiden käytänteiden rinnalle asetettaisiin niiden jäsenvaltioiden toimintatapoja, jotka eivät edellytä työlupaa ja/tai sallivat työnteon aloittamisen välittömästi ilman odotusaikoja.

· Turvapaikanhakijoiden säilöönoton osalta parhaalla vaihtoehdolla

– pyritään varmistamaan, että säilöönottoa vältetään ja siihen turvaudutaan ainoastaan poikkeustapauksissa;

– otetaan käyttöön turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa lisäävät menettelylliset takeet, kuten oikeus saada tietoja säilöönoton perusteista ja mahdollisuus hakea säilöönottopäätökseen muutosta kansallisessa tuomioistuimessa;

– määritetään säilöönoton edellytykset ottaen huomioon muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden erityistarpeet (erityisesti lapset ja kidutuksen uhrit);

– varmistetaan, että alaikäisiä ei oteta säilöön, paitsi jos se on heidän etunsa mukaista, ja että ilman huoltajaa olevia alaikäisiä oteta säilöön milloinkaan;

– aletaan tarkastella koko säilöönottojärjestelmän toimivuutta säännöllisin väliajoin.

Käytännön yhteistyön parhaaseen vaihtoehtoon, jolla täydennetään parasta lainsäädäntövaihtoehtoa, sisältyy parhaiden käytänteiden vaihto turvapaikkakysymysten asiantuntijoiden EU-verkon (EURASIL) kautta niiden jäsenvaltioiden kanssa, jotka soveltavat säilöönoton sijaan vaihtoehtoisia toimia (esimerkiksi rahallisen vakuuden asettaminen tai takaajan hankkiminen).

· Aineellisten vastaanotto-olosuhteiden osalta parhaalla vaihtoehdolla

– sovelletaan ns. riittäväntasoisten aineellisten vastaanotto-olosuhteiden periaatteeseen kvantitatiivista lähestymistapaa ottamalla käyttöön viitearvo eli oman maan kansalaisille myönnettävien sosiaaliavustusten minimitaso;

– asetetaan jäsenvaltioille raportointivelvollisuus, jotta voidaan seurata turvapaikanhakijoille myönnettyjen avustusten tasoa;

– varmistetaan, että kansallisten viranomaisten rajoittaessa vastaanotto-olosuhteita tai peruuttaessa ne kokonaan noudatetaan riittävän elintason periaatetta ja taataan oikeus hakea muutosta tehtyihin päätöksiin.

Käytännön yhteistyön parhaaseen vaihtoehtoon, jolla täydennetään parasta lainsäädäntövaihtoehtoa, sisältyy parhaiden käytänteiden vaihto turvapaikkakysymysten asiantuntijoiden EU-verkon (EURASIL) kautta, jotta voidaan varmistaa aiempaa korkeatasoisemmat aineellisten vastaanotto-olosuhteiden vaatimukset samalla kun otetaan huomion jäsenvaltioiden vastaanottokapasiteetti. Erityisesti voitaisiin vaihtaa ajatuksia siitä, kuinka turvapaikanhakijoiden tarpeet voidaan ottaa paremmin huomioon vastaanottokeskuksissa ja kuinka majoitustiloja järjestettäessä otetaan huomioon ikään ja sukupuoleen liittyvät näkökohdat ja kunnioitetaan oikeutta yksityisyyteen ja perhe-elämään.

· Erityisryhmiin kuuluvien henkilöiden osalta parhaalla vaihtoehdolla

– perustetaan järjestelmät, joilla tunnistetaan asianmukaisesti erityistarpeet ja seurataan tarvittaessa yksittäisten henkilöiden tilanteen kehittymistä;

– helpotetaan alaikäisten kouluun pääsyä;

– velvoitetaan jäsenvaltiot estämään sukupuoleen kohdistuvat rikokset vastaanottokeskuksissa;

– selkeytetään voimassa olevaan direktiiviin sisältyviä keskeisiä käsitteitä kuten ’tarpeellista lääketieteellistä ja muunlaista hoitoa’ ja ’sairauden kannalta välttämätöntä hoitoa’;

– velvoitetaan järjestämään riittävä koulutus henkilöstölle, joka on tekemisissä kidutuksen tai raiskauksen uhrien kanssa.

Käytännön yhteistyön parhaaseen vaihtoehtoon, jolla täydennetään parasta lainsäädäntövaihtoehtoa, sisältyy

– säännöllinen tietojen vaihto EURASIL-verkon kautta muita heikommassa asemassa olevien henkilöryhmien kohtelun parhaista käytänteistä, joilla pyritään erityisesti varmistamaan erityistarpeiden ennakoiva tunnistaminen, tarvittava sairauksien hoito ja asianmukainen koulutus henkilöstölle, joka on tekemisissä muita heikommassa asemassa olevien henkilöryhmien kanssa;

– EURASIL-verkon kautta toteutettava käytännön yhteistyö, jonka avulla voitaisiin tukea EU-käsikirjan laatimista. Käsikirjaan voitaisiin EU:n tasolla kerätä parhaita käytänteitä, jotka liittyvät esimerkiksi muita heikommassa asemassa olevia henkilöryhmiä auttavan henkilöstön koulutukseen, erityistarpeiden tunnistamista koskeviin suuntaviivoihin ja muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden majoittamiseen.

Parhaan vaihtoehdon keskeiset edut :

· Sillä varmistetaan turvapaikanhakijoiden kohtelun aiempaa korkeatasoisemmat vaatimukset (muun muassa helpompi pääsy työmarkkinoille, menettelylliset takeet säilöön otetuille henkilöille ja muita heikommassa asemassa olevien henkilöryhmien parempi kohtelu), jotka ovat kansainvälisen oikeuden, muun muassa Yhdistyneiden Kansakuntien lapsen oikeuksien sopimuksen ja EU:n perusoikeuskirjan, mukaisia.

· Sillä jatketaan vastaanotto-olosuhteiden yhdenmukaistamista lainsäädännöllisillä toimilla sekä tehostetulla käytännön yhteistyöllä. Näin turvapaikanhakijoiden kohteluun sovelletaan yhtenäisiä vaatimuksia koko EU:n alueella ja varmistetaan vastaanotto-olosuhteisiin sovellettava kattava lähestymistapa.

Keskeiset vaikutukset:

· Vastaanottoon liittyvien vaatimusten parantamisella on kaiken kaikkiaan myönteinen vaikutus turvapaikanhakijoihin perusoikeuksien kannalta. Erityisesti oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen lujitetaan säätämällä, että henkilöitä ei pitäisi ottaa säilöön muutoin kuin poikkeustilanteissa ja että ilman huoltajaa olevia alaikäisiä ei saa koskaan ottaa säilöön. Helpottamalla turvapaikanhakijoiden pääsyä työmarkkinoille lisätään heidän riippumattomuuttaan ja edistetään kotoutumista vastaanottavaan jäsenvaltioon. Muita heikommassa asemassa olevat henkilöryhmät otetaan entistä paremmin huomioon varmistamalla, että näiden henkilöiden tarpeet tunnistetaan viipymättä ja heille tarjotaan asianmukaista hoitoa. Tietojen vaihtaminen parhaista käytänteistä ja suuntaviivojen antaminen kaikista vastaanotto-olosuhteiden merkityksellisistä osa-alueista voisivat olla erittäin hyödyllisiä välineitä, joilla varmistetaan mahdollisimman korkeatasoisten vaatimusten soveltaminen koko EU:n alueella.

· Ehdotetuilla toimilla vähennetään osaltaan turvapaikanhakijoiden liikkumista jäsenvaltiosta toiseen varmistamalla heidän kohteluunsa – erityisesti säilöönottoon, aineellisiin vastaanotto-olosuhteisiin ja työmarkkinoille pääsyyn – sovellettavat tasapuolisemmat vaatimukset koko EU:n alueella. Käytännön yhteistyöllä voidaan myös edistää yhteisten käytänteiden käyttöönottoa turvapaikanhakijoiden vastaanoton alalla ja erityisesti muita heikommassa asemassa olevien henkilöryhmien kohtelun osalta. Asiasta laadittavaan EU-käsikirjaan on tarkoitus koota parhaat käytänteet ja muut toimintatavat sovellettaviksi kaikissa jäsenvaltioissa.

Taloudellinen toteuttamiskelpoisuus:

· lisävaroja olisi osoitettava uuden direktiivin säännösten noudattamiseen erityisesti seuraavilla osa-alueilla:

– aineelliset vastaanotto-olosuhteet, jotta toimintatavat voidaan sovittaa uudessa direktiivissä vaaditulle tasolle;

– muita heikommassa asemassa olevien henkilöiden kohtelu, jotta kansallisella tasolla voidaan ottaa käyttöön menettelyt erityistarpeiden tunnistamiseksi;

– terveydenhuollon varmistaminen muita heikommassa asemassa oleville henkilöille samoin ehdoin kuin oman maan kansalaisille;

· jäsenvaltioille voisi koitua säästöjä direktiiviehdotukseen sisältyvistä säännöksistä, joilla lyhennetään työmarkkinoille pääsyä rajoittavia määräaikoja. Säästöjä voitaisiin saavuttaa sillä, että turvapaikanhakijoiden riippumattomuuden lisääntyessä vältytään ylimääräisiltä sosiaalikuluilta. Lisäksi työssä käyvät turvapaikanhakijat maksavat veroja jäsenvaltiolle;

· säilöönoton rajoittaminen poikkeustilanteisiin säästäisi myös jäsenvaltioiden julkisia varoja. Säilöönottoon johtavat menettelyt ovat luultavasti kalliimpi vaihtoehto kuin turvapaikanhakijoiden majoittaminen avoimiin vastaanottokeskuksiin, koska säilöönottokeskuksissa tarvitaan turvajärjestelyjen vuoksi enemmän henkilökuntaa.

5. Seuranta ja arviointi

Parhaan vaihtoehdon toteutuksen seuranta ja arviointi ovat keskeisessä asemassa, kun arvioidaan uuden direktiivin tehokkuutta ja vaikuttavuutta. Komissio arvioi säännöllisesti uuden direktiivin täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa ja antaa asiasta kertomuksia. Lisäksi annetaan vuosittain kertomuksia, joiden avulla seurataan täytäntöönpanoa niillä osa-alueilla, joilla esiintyi ongelmia turvapaikkalainsäädännön ensimmäisen vaiheen aikana. Asiantuntijat järjestävät säännöllisesti kokouksia keskustellakseen täytäntöönpanon ongelmista ja vaihtaakseen tietoja jäsenvaltioissa sovellettavista parhaista käytänteistä.

Alla olevassa taulukossa ehdotetaan indikaattoreita, joilla voitaisiin arvioida parhaan vaihtoehdon toteuttamisen edistymistä ja tehokkuutta suhteessa keskeisiin tavoitteisiin.

Indikaattorit

· Vastaanotto-olosuhteita koskevaan direktiiviin ehdotettujen muutosten täytäntöönpanon edistyminen jäsenvaltioissa.

· Turvapaikanhakijoiden lukumäärä jäsenvaltiossa.

· Työssä käyvien turvapaikanhakijoiden lukumäärä jäsenvaltiossa.

· Erityisryhmiin kuuluvien turvapaikanhakijoiden lukumäärä sekä toimivaltaisiin laitoksiin annettujen lähetteiden lukumäärä.

· Dublin-järjestelmään perustuvien pyyntöjen ja siirtojen lukumäärä.

· Eurodac-osumat.

· Turvapaikanhakijoille myönnettyjen sosiaalietuuksien määrä.

· Euroopan pakolaisrahastosta rahoitettavien toimien piirissä olevien henkilöiden lukumäärä.

· Euroopan pakolaisrahastolle osoitetut taloudelliset resurssit.

· Käytännön yhteistyöhön liittyville toimille osoitetut taloudelliset resurssit.

· Järjestettyjen koulutustilaisuuksien lukumäärä.

[1] KOM(2007) 640.

[2] Haagin ohjelma: vapauden, turvallisuuden ja oikeuden lujittaminen Euroopan unionissa, hyväksytty 5. marraskuuta 2004.

[3] KOM(2007) 745.

EL

(...PICT...)|ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ|

Βρυξέλλες, 3. 12 .2008

SEC(2008) 2945

ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

που συνοδεύει την Πρόταση ΟΔΗΓΙΑ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ ΚΑΙ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ σχετικά με τις ελάχιστες απαιτήσεις για την υποδοχή των αιτούντων άσυλο στα κράτη μέλη Σύνοψη της εκτίμησης των επιπτώσεων {COM(2008) 815 τελικό} {SEC(2008) 2944}

1. Εισαγωγή

Η έγκριση της πρωτοβουλίας για την τροποποίηση της οδηγίας 2003/9/EΚ του Συμβουλίου σχετικά με τις ελάχιστες απαιτήσεις για την υποδοχή των αιτούντων άσυλο στα κράτη μέλη (εφεξής «οδηγία για τις συνθήκες υποδοχής») έχει περιληφθεί στο πρόγραμμα εργασίας της Επιτροπής για το 2008 COM (2007) 640. ως μία από τις στρατηγικές της πρωτοβουλίες.[1]

COM (2007) 640.

Για την προπαρασκευή του δεύτερου σταδίου της νομοθεσίας περί ασύλου, όπως προβλέπεται στο Πρόγραμμα της Χάγης Το Πρόγραμμα της Χάγης: ενίσχυση της ελευθερίας, της ασφάλειας και της δικαιοσύνης στην Ευρωπαϊκή Ένωση, εκδόθηκε στις 5 Νοεμβρίου 2004. , η Επιτροπή άρχισε τη διαδικασία αξιολόγησης των αποτελεσμάτων που επιτεύχθηκαν κατά το πρώτο στάδιο του κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου (εφεξής «ΚΕΣΑ»), συμπεριλαμβανομένου, μεταξύ άλλων, του ζητήματος των συνθηκών υποδοχής των αιτούντων άσυλο. [2]

Το Πρόγραμμα της Χάγης: ενίσχυση της ελευθερίας, της ασφάλειας και της δικαιοσύνης στην Ευρωπαϊκή Ένωση, εκδόθηκε στις 5 Νοεμβρίου 2004.

Στο πλαίσιο αυτό, στις 26 Νοεμβρίου 2007, η Επιτροπή εξέδωσε έκθεση COM (2007) 745. (εφεξής « η έκθεση αξιολόγησης ») σχετικά με τη μεταφορά και την εφαρμογή της οδηγίας από τα κράτη μέλη, στην οποία υπογραμμίζονται οι τομείς στους οποίους χρειάζεται να αποσαφηνιστούν οι ισχύουσες διατάξεις και/ή απαιτείται περαιτέρω εναρμόνιση. Επιπλέον, τον Ιούνιο του 2007 η Επιτροπή υπέβαλε Πράσινη Βίβλο με σκοπό να διαβουλευθεί με τους ενδιαφερόμενους φορείς σχετικά με τις εναλλακτικές δυνατότητες που υπάρχουν για τη διαμόρφωση του δεύτερου σταδίου του ΚΕΣΑ όσον αφορά, μεταξύ άλλων, την υποδοχή των αιτούντων άσυλο. Τέλος, πραγματοποιήθηκε μια σειρά συνεδριάσεων εμπειρογνωμόνων με τη συμμετοχή των κρατών μελών, της Ύπατης Αρμοστείας των ΗΕ για τους Πρόσφυγες, ΜΚΟ και πανεπιστημιακών κύκλων με σκοπό τον εντοπισμό των κύριων τομέων προβληματισμού οι οποίοι πρέπει να αντιμετωπιστούν κατά το δεύτερο στάδιο της νομοθεσίας περί ασύλου. [3]

COM (2007) 745.

Τα θέματα που τέθηκαν και οι προτάσεις που υποβλήθηκαν κατά τη διάρκεια της διαδικασίας διαβούλευσης αποτέλεσαν τη βάση για την προετοιμασία της παρούσας εκτίμησης των επιπτώσεων.

2. ΥΦΙΣΤΑΜΕΝΗ ΚΑΤΑΣΤΑΣΗ ΚΑΙ ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΑ

Στον τομέα των συνθηκών υποδοχής των αιτούντων άσυλο εντοπίστηκαν τα ακόλουθα προβλήματα:

· Η οδηγία για τις συνθήκες υποδοχής δεν εξασφαλίζει σε κάθε περίπτωση επαρκείς προδιαγραφές για τη μεταχείριση των αιτούντων άσυλο, ιδίως όσον αφορά:

– την πρόσβαση στην αγορά εργασίας,

– το επίπεδο και τη μορφή των υλικών συνθηκών υποδοχής,

– την αντιμετώπιση των αναγκών των ευάλωτων προσώπων,

– την κράτηση,

– το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας.

· Η ύπαρξη διαφορετικών προδιαγραφών όσον αφορά τη μεταχείριση των ευάλωτων αιτούντων άσυλο και των ευάλωτων ημεδαπών θα μπορούσε να προκαλέσει διακρίσεις.

· Εξαιτίας της απουσίας εναρμονισμένων συνθηκών υποδοχής ενδέχεται να αυξηθούν οι δευτερογενείς μετακινήσεις αιτούντων άσυλο, γεγονός που προκαλεί υπερβολικές πιέσεις για τις εθνικές διοικητικές αρχές και για τους ίδιους τους αιτούντες άσυλο.

Για τους λόγους αυτούς, στο πλαίσιο της εκτίμησης των επιπτώσεων διερευνάται η πιθανή εξέλιξη της κατάστασης εάν δεν αναληφθεί δράση στο επίπεδο της ΕΕ, και το συμπέρασμα είναι ότι στην περίπτωση αυτή θα παρέμεναν τα υφιστάμενα προβλήματα και ότι είναι απολύτως αναγκαία η ανάληψη δράσης σε επίπεδο ΕΕ.

3. Στρατηγικοί στόχοι

Οι γενικοί στόχοι του δεύτερου σταδίου του ΚΕΣΑ όσον αφορά την οδηγία για τις συνθήκες υποδοχής είναι η εξασφάλιση υψηλότερων προδιαγραφών μεταχείρισης για τα πρόσωπα που χρήζουν διεθνούς προστασίας και η συμβολή στη μείωση του φαινομένου των δευτερογενών μετακινήσεων.

Με τη νέα οδηγία επιτυγχάνονται ιδίως οι ακόλουθοι συγκεκριμένοι στόχοι:

I) Διευκολύνεται η πρόσβαση στην αγορά εργασίας.

II) Εξασφαλίζονται οι κατάλληλες προδιαγραφές για τις υλικές συνθήκες υποδοχής.

ΙΙΙ) Παρέχονται εγγυήσεις για την επαρκή αντιμετώπιση των αναγκών των ευάλωτων ομάδων.

Ι V ) Εξασφαλίζεται ότι η κράτηση εφαρμόζεται μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις και με σκοπό την ενίσχυση των νομικών εγγυήσεων για τους κρατούμενους αιτούντες άσυλο.

V ) Ορίζεται με σαφήνεια το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας.

4. Πολιτικές επιλογές

Λαμβάνοντας υπόψη τη διαφορετική φύση των προαναφερόμενων συγκεκριμένων στόχων, η εκτίμηση επιπτώσεων περιλαμβάνει προτάσεις σχετικά με διαφορετικές επιλογές πολιτικής για καθένα από τους στόχους αυτούς. Η προτιμώμενη επιλογή πολιτικής καθορίστηκε συνδυάζοντας τις προτιμώμενες επιλογές πολιτικής για κάθε συγκεκριμένο στόχο.

4.1. Status Quo

Το υφιστάμενο πλαίσιο θα παρέμενε αμετάβλητο και οι δραστηριότητες που έχουν αρχίσει να εφαρμόζονται στα κράτη μέλη θα συνεχισθούν.

Η Επιτροπή θα συνεχίζει να παρακολουθεί την εφαρμογή της οδηγίας για τις συνθήκες υποδοχής.

4.2. Προτιμώμενη επιλογή πολιτικής

Δεδομένης της πολυπλοκότητας των προτεινόμενων επιλογών πολιτικής, η παρούσα σύνοψη περιορίζεται σε μια απαρίθμηση των κύριων στοιχείων που συνιστούν την προτιμώμενη επιλογή πολιτικής. Η προτιμώμενη επιλογή πολιτικής συνίσταται τόσο σε νομοθετικές επιλογές όσο και σε επιλογές που εστιάζονται στην προώθηση της έμπρακτης συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών.

Όσον αφορά:

· το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας , η προτιμώμενη επιλογή πολιτικής:

– καθιστά σαφές ότι η οδηγία εφαρμόζεται για όλα τα είδη διαδικασιών χορήγησης ασύλου (συμπεριλαμβανομένου του συστήματος του Δουβλίνου) και για όλες τις γεωγραφικές περιοχές και τις εγκαταστάσεις που φιλοξενούν αιτούντες άσυλο (συμπεριλαμβανομένης της κράτησης)·

– διασφαλίζει ότι οι αιτούντες επικουρική προστασία καλύπτονται από την οδηγία.

· την πρόσβαση στην αγορά εργασίας , η προτιμώμενη επιλογή πολιτικής:

– μειώνει τους χρονικούς περιορισμούς όσον αφορά την πρόσβαση στην απασχόληση·

– απαγορεύει την επιβολή στην εθνική αγορά εργασίας όρων οι οποίοι δεν θα επέτρεπαν στους αιτούντες άσυλο να ασκήσουν το δικαίωμά τους στην απασχόληση.

Η προτεινόμενη επιλογή έμπρακτης συνεργασίας, η οποία συμπληρώνει την προτεινόμενη νομοθετική επιλογή, προβλέπει την ανταλλαγή βέλτιστων πρακτικών, εντός του πλαισίου της EURASIL, όσον αφορά τους περιορισμούς στην αγορά εργασίας, ώστε να διευκολυνθεί περαιτέρω η πρόσβαση σε αυτή. Για παράδειγμα, η πρακτική που κατά παράδοση εφαρμόζουν ορισμένα κράτη μέλη να μην απαιτούν άδειες εργασίας και/ή να παρέχουν άμεση πρόσβαση στην απασχόληση θα μπορούσε να παρουσιαστεί παράλληλα με την πρακτική εκείνων των κρατών μελών τα οποία εφαρμόζουν αυστηρότερα μέτρα στον τομέα αυτόν.

· την κράτηση των αιτούντων άσυλο , η προτιμώμενη επιλογή πολιτικής:

– σκοπό έχει να εξασφαλίσει ότι η κράτηση θα αποφεύγεται κανονικά και ότι θα εφαρμόζεται μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις·

– θεσπίζει ορισμένες διαδικαστικές εγγυήσεις για κρατούμενους αιτούντες άσυλο, όπως το δικαίωμα του κρατουμένου να λάβει γνώση των λόγων για τους οποίους κρατείται και των δυνατοτήτων που διαθέτει να προσφύγει ενώπιον εθνικού δικαστηρίου κατά της απόφασης κράτησης·

– προβλέπει συνθήκες κράτησης λαμβάνοντας υπόψη την ευάλωτη κατάσταση των ατόμων με ειδικές ανάγκες, ιδίως των παιδιών και των θυμάτων βασανιστηρίων·

– απαγορεύει την κράτηση ανηλίκων εκτός εάν αυτό είναι προς το απώτερο συμφέρον τους, ενώ δεν επιτρέπει σε καμία περίπτωση την κράτηση ασυνόδευτων ανηλίκων·

– θεσπίζει ένα σύστημα περιοδικής αναθεώρησης με σκοπό την παρακολούθηση της κράτησης.

Η προτεινόμενη επιλογή έμπρακτης συνεργασίας, η οποία συμπληρώνει την προτεινόμενη νομοθετική επιλογή, προβλέπει την ανταλλαγή βέλτιστων πρακτικών, εντός του πλαισίου της EURASIL, με εκείνα τα κράτη μέλη τα οποία εφαρμόζουν μέτρα εναλλακτικά προς την κράτηση (δηλ. οικονομικές εγγυήσεις, εγγυήσεις τρίτου προσώπου κ.λπ.).

· τις υλικές συνθήκες υποδοχής , η προτεινόμενη επιλογή πολιτικής:

– ακολουθεί ποσοτική προσέγγιση όσον αφορά την αρχή του «ικανοποιητικού επιπέδου υλικών συνθηκών υποδοχής» θέτοντας ως κριτήριο αξιολόγησης το ελάχιστο επίπεδο κοινωνικής αρωγής που παρέχεται στους ημεδαπούς·

– εισάγει την υποχρέωση υποβολής εκθέσεων για τα κράτη μέλη με σκοπό την παρακολούθηση, μεταξύ άλλων, του επιπέδου της αρωγής που παρέχεται στους αιτούντες άσυλο·

– εξασφαλίζει ότι η κατάργηση ή ο περιορισμός των συνθηκών υποδοχής από τις εθνικές αρχές γίνονται σύμφωνα με την αρχή του επαρκούς επιπέδου διαβίωσης και εγγυάται το δικαίωμα προσφυγής κατά τέτοιων αποφάσεων.

Η προτεινόμενη επιλογή έμπρακτης συνεργασίας, η οποία συμπληρώνει την προτεινόμενη νομοθετική επιλογή, προβλέπει την ανταλλαγή βέλτιστων πρακτικών, εντός του πλαισίου της EURASIL, ώστε με τα πράγματα να εξασφαλίσει υψηλότερες προδιαγραφές όσον αφορά τις συνθήκες υποδοχής λαμβάνοντας συγχρόνως υπόψη τις δυνατότητες υποδοχής των κρατών μελών. Συγκεκριμένα, μπορεί να γίνει ανταλλαγή ιδεών για τους τρόπους με τους οποίους μπορούν να κατευθυνθούν καλύτερα οι ανάγκες των αιτούντων άσυλο μέσω των κέντρων υποδοχής ή για τους τρόπους με τους οποίους μπορεί να εξασφαλισθεί ότι οι εγκαταστάσεις στέγασης λαμβάνουν υπόψη ζητήματα σχετικά με την ηλικία και το φύλο και σέβονται το δικαίωμα στην ιδιωτικότητα και την οικογενειακή ζωή.

· τα άτομα με ειδικές ανάγκες , η προτιμώμενη επιλογή πολιτικής:

– εξασφαλίζει τη δημιουργία μηχανισμών οι οποίοι θα μπορούσαν να εντοπίζουν σε ικανοποιητικό βαθμό τις ειδικές ανάγκες και να παρακολουθούν ατομικές περιπτώσεις εφόσον χρειάζεται·

– διευκολύνει την πρόσβαση των ανηλίκων στην εκπαίδευση·

– επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να αποτρέπουν τα εγκλήματα που αφορούν το φύλο στα κέντρα φιλοξενίας·

– αποσαφηνίζει την έννοια ουσιαστικών εννοιών που προβλέπονται επί του παρόντος στην οδηγία, όπως «απαραίτητη ιατρική ή άλλη συνδρομή» και «αναγκαία θεραπεία ασθενείας»·

– θεσπίζει την υποχρέωση επαρκούς κατάρτισης του προσωπικού που έρχεται σε επαφή με τα θύματα βασανιστηρίων ή βιασμού.

Η προτεινόμενη επιλογή έμπρακτης συνεργασίας, η οποία συμπληρώνει την προτεινόμενη νομοθετική επιλογή, προβλέπει:

– την τακτική ανταλλαγή βέλτιστων πρακτικών, εντός του πλαισίου της EURASIL, όσον αφορά τη μεταχείριση ευάλωτων ομάδων, ιδίως για να εξασφαλίζεται προδραστικότητα στον εντοπισμό ειδικών αναγκών, να παρέχονται εγγυήσεις για την πρόσβαση σε επαρκή περίθαλψη εφόσον χρειάζεται, και να εξασφαλίζεται η κατάλληλη κατάρτιση του προσωπικού που έρχεται σε επαφή με ευάλωτες ομάδες.

– Η έμπρακτη συνεργασία εντός του πλαισίου της EURASIL θα μπορούσε να συμβάλει στην έκδοση ενός εγχειριδίου της EE το οποίο θα συνέλεγε τις βέλτιστες πρακτικές σε επίπεδο EE όσον αφορά την κατάρτιση του προσωπικού που έρχεται σε επαφή με ευάλωτες ομάδες, τις κατευθυντήριες γραμμές για τον εντοπισμό ειδικών αναγκών, τη στέγαση ευάλωτων προσώπων κ.λπ.

Τα κύρια πλεονεκτήματα της προτιμώμενης επιλογής είναι:

· Εξασφαλίζει υψηλότερα πρότυπα μεταχείρισης των αιτούντων άσυλο (διευκόλυνση της πρόσβασης στην αγορά εργασίας, διαδικαστικές εγγυήσεις για τους κρατουμένους, υψηλότερα πρότυπα μεταχείρισης των ευάλωτων ομάδων κ.λπ.) σύμφωνα με το διεθνές δίκαιο, και ιδίως τη Σύμβαση των ΗΕ για τα Δικαιώματα του Παιδιού και τον Χάρτη των Θεμελιωδών Ανθρώπινων Δικαιωμάτων της EE.

· Επιτυγχάνει την περαιτέρω εναρμόνιση των συνθηκών υποδοχής μέσω νομοθετικής παρέμβασης, καθώς και ενισχυμένα μέτρα έμπρακτης συνεργασίας, ευνοώντας κατά τον τρόπο αυτό την εφαρμογή των ίδιων προτύπων μεταχείρισης στο σύνολο της EE και εξασφαλίζοντας μια συνολική προσέγγιση όσον αφορά τις συνθήκες υποδοχής.

Όσον αφορά τις κύριες επιπτώσεις:

· Η εξασφάλιση υψηλότερων προτύπων υποδοχής θα έχει συνολικά θετικό αντίκτυπο για τους αιτούντες άσυλο όσον αφορά τον σεβασμό των θεμελιωδών τους δικαιωμάτων. Συγκεκριμένα, το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας θα ενισχυθεί καθώς θα προβλέπεται ότι η κράτηση πρέπει να εφαρμόζεται μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις και ότι οι ασυνόδευτοι ανήλικοι δεν επιτρέπεται να κρατούνται. Η διευκόλυνση της πρόσβασης στην αγορά εργασίας θα καταστήσει περισσότερο ανεξάρτητους τους αιτούντες άσυλο και θα τους βοηθήσει να ενσωματωθούν στο κράτος μέλος που τους φιλοξενεί. Οι ευάλωτες ομάδες θα λαμβάνονται περισσότερο υπόψη καθώς θα λαμβάνεται μέριμνα ώστε οι ανάγκες τους να εντοπίζονται καταλλήλως και εγκαίρως και να τους παρέχεται πρόσβαση σε κατάλληλη περίθαλψη. Τέλος, η ανταλλαγή βέλτιστων πρακτικών και η υιοθέτηση κατευθυντήριων γραμμών σε όλους τους σχετικούς τομείς των συνθηκών υποδοχής θα μπορούσαν να αποτελέσουν πολυτιμότατο εργαλείο στην προσπάθεια να εξασφαλισθεί η εφαρμογή όσο το δυνατόν πιο υψηλών προτύπων στο σύνολο της EE.

· Εξασφαλίζοντας μεγαλύτερη εναρμόνιση των προτύπων μεταχείρισης στο σύνολο της ΕΕ, ιδίως όσον αφορά την κράτηση, τις υλικές συνθήκες υποδοχής και την πρόσβαση στην αγορά εργασίας, τα μέτρα που προτείνονται μπορούν να συμβάλουν στον περιορισμό του φαινομένου των δευτερογενών μετακινήσεων. Η έμπρακτη συνεργασία μπορεί επίσης να συμβάλει στη θέσπιση κοινών πρακτικών στον τομέα της υποδοχής των αιτούντων άσυλο, ιδίως όσον αφορά τη μεταχείριση ευάλωτων ομάδων, μέσω της έκδοσης ενός εγχειριδίου της EE το οποίο θα περιλαμβάνει τις βέλτιστες πρακτικές και πολιτικές που πρέπει να εφαρμόζουν όλα τα κράτη μέλη.

Όσον αφορά την οικονομική σκοπιμότητα:

· θα χρειασθεί να καταβληθούν πρόσθετες προσπάθειες χρηματοδότησης για να εξασφαλισθεί η συμμόρφωση με τη νέα οδηγία όσον αφορά:

– τις υλικές συνθήκες υποδοχής, ώστε να ευθυγραμμιστούν οι πολιτικές των κρατών μελών με τα κριτήρια αξιολόγησης που θεσπίζει η νέα οδηγία,

– τη μεταχείριση ευάλωτων προσώπων, ώστε να δημιουργηθούν σε εθνικό επίπεδο μηχανισμοί για τον εντοπισμό ειδικών αναγκών,

– την εξασφάλιση πρόσβασης σε ιατροφαρμακευτική περίθαλψη για τα ευάλωτα πρόσωπα υπό τους ίδιους όρους με αυτούς που ισχύουν για τους ημεδαπούς·

· με την προβλεπόμενη παρέμβαση για τη μείωση των χρονικών περιορισμών όσον αφορά την πρόσβαση στην αγορά εργασίας θα μπορούσαν να εξοικονομηθούν πόροι στα κράτη μέλη καθώς οι αιτούντες άσυλο θα καθίστανται περισσότερο ανεξάρτητοι και, επομένως, θα χρειάζονται λιγότερες κοινωνικές παροχές. Επιπλέον, θα μπορούσαν να καταβάλλουν εισφορές στα φορολογικά συστήματα των κρατών μελών μέσω της φορολόγησης της εργασίας·

· η εφαρμογή της κράτησης μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις θα είχε επίσης ως αποτέλεσμα την εξοικονόμηση πόρων στα κράτη μέλη: λόγω του υψηλού αριθμού εργαζομένων που απασχολούνται στα κέντρα κράτησης ώστε να πληρούνται οι όροι ασφαλείας, οι πολιτικές στον τομέα της κράτησης θα μπορούσαν να αποδειχθούν περισσότερο δαπανηρές έναντι της στέγασης των αιτούντων άσυλο σε ανοικτά κέντρα υποδοχής.

5. παρακολούθηση και αξιολόγηση

Η παρακολούθηση και η αξιολόγηση της προτιμώμενης επιλογής θα αποτελέσει σημαντικό στοιχείο στην αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας και της αποδοτικότητας της νέας οδηγίας. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή θα αξιολογεί και θα υποβάλλει τακτικά εκθέσεις για την εφαρμογή της νέας οδηγίας στα κράτη μέλη. Επιπλέον, θα δημιουργηθούν επίσης μηχανισμοί για την ετήσια υποβολή εκθέσεων με σκοπό την παρακολούθηση εκείνων των τομέων στους οποίους η εφαρμογή της οδηγίας αποδείχθηκε προβληματική κατά το πρώτο στάδιο της νομοθεσίας περί ασύλου. Θα συνεχίσουν να πραγματοποιούνται τακτικές συνεδριάσεις εμπειρογνωμόνων με σκοπό την εξέταση των προβλημάτων εφαρμογής και την ανταλλαγή βέλτιστων πρακτικών μεταξύ των κρατών μελών.

Ο παρακάτω πίνακας περιλαμβάνει ένα κατάλογο με δείκτες που προτείνονται για την αξιολόγηση της προόδου και της αποτελεσματικότητας της προτιμώμενης επιλογής όσον αφορά την επίτευξη των κύριων στόχων πολιτικής.

Δείκτες

· Επίπεδο εφαρμογής από τα κράτη μέλη των τροποποιήσεων που προτείνονται στην οδηγία για τις συνθήκες υποδοχής·

· Αριθμός των αιτούντων άσυλο σε ένα κράτος μέλος·

· Αριθμός των αιτούντων άσυλο που απασχολούνται σε ένα κράτος μέλος·

· Αριθμός των αιτούντων άσυλο που έχει διαπιστωθεί ότι έχουν ειδικές ανάγκες και αριθμός παραπομπών τους στα αρμόδια ιδρύματα·

· Αριθμός των αιτήσεων και των μεταφορών δυνάμει του συστήματος του Δουβλίνου·

· Ταυτοποιήσεις στο EURODAC·

· Ποσά παροχών που χορηγούνται σε αιτούντες άσυλο·

· Αριθμός προσώπων που ωφελούνται από δραστηριότητες οι οποίες χρηματοδοτούνται από το Ευρωπαϊκό Ταμείο για τους Πρόσφυγες (ΕΤΠ)

· Ύψος των οικονομικών πόρων που διατέθηκαν για το ΕΤΠ

· Ύψος των οικονομικών πόρων που διατέθηκαν για δραστηριότητες έμπρακτης συνεργασίας

· Αριθμός καταρτίσεων που πραγματοποιήθηκαν.

[1] COM (2007) 640.

[2] Το Πρόγραμμα της Χάγης: ενίσχυση της ελευθερίας, της ασφάλειας και της δικαιοσύνης στην Ευρωπαϊκή Ένωση, εκδόθηκε στις 5 Νοεμβρίου 2004.

[3] COM (2007) 745.

EN

(...PICT...)|COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES|

Brussels, 3.12.2008

SEC(2008) 2945

COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT

accompanying the Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL laying down minimum standards for the reception of asylum seekers Summary of the Impact Assessment

{COM(2008) 815 final} {SEC(2008) 2944}

1. Introduction

The adoption of a proposal for the amendment of the Council Directive 2003/9/EC laying down minimum standards for the reception of asylum seekers (hereafter referred to as the Reception Conditions Directive) was included in the Commission's Work Programme for 2008 COM (2007) 640 as one of its strategic initiatives.[1]

COM (2007) 640

With a view to preparing for the second stage of the asylum legislation, as called for by The Hague Programme The Hague Programme: strengthening freedom, security and justice in the European Union, adopted on 5 November 2004 , the Commission launched the evaluation process of the results achieved in the first phase of the establishment of the Common European Asylum System (hereafter referred to as the CEAS), including inter alia the issue of reception conditions of asylum seekers. [2]

The Hague Programme: strengthening freedom, security and justice in the European Union, adopted on 5 November 2004

In this respect, the Commission issued a report on 26 November 2007 COM (2007) 745 (hereafter referred to as the Evaluation Report ) on the transposition and application of the Directive by Member States highlighting the areas where clarification of the existing provisions and/or further harmonisation is required. Additionally the Commission presented in June 2007 a Green Paper with a view to consult stakeholders on the possible options shaping the second phase of the CEAS also in relation to the reception of asylum seekers. Finally, several expert meetings took place with Member States, UNHCR, NGOs, and academics in view of identifying the main areas of concern to be addressed during the second phase of the asylum legislation. [3]

COM (2007) 745

The issues raised and the suggestions put forward during the consultation process have provided the basis for the preparation of this Impact Assessment.

2. State of play and problems

The following problems have been identified in the area of reception conditions for asylum seekers:

· The Reception Conditions Directive does not always guarantee adequate standards of treatment for asylum seekers, notably in relation to:

– access to the labour market;

– level and form of material reception conditions;

– addressing the needs of vulnerable persons;

– detention;

– scope of application of the Directive .

· Different standards of treatment between vulnerable asylum seekers and vulnerable nationals, could lead to discrimination.

· The lack of harmonised reception conditions could increase secondary movements of asylum seekers which impose an unfair strain on national administrations and on asylum seekers themselves.

The Impact Assessment then looks into the possible evolution of the situation if no actions were taken at EU level and concludes that the existing problems would persist and that there is a strong need for EU action.

3. Policy objectives

The general objectives of the second phase of the CEAS with regard to the Reception Conditions Directive are to ensure higher standards of treatment for persons in need of international protection and to contribute to the reduction of the phenomenon of secondary movements.

The new Directive shall in particular ensure the following specific objectives:

I) To facilitate access to the labour market;

II) To ensure adequate standards for material reception conditions;

III) To guarantee that the needs of vulnerable groups are adequately addressed;

IV) To ensure that detention is applied only in exceptional cases and to strengthen legal guarantees for detained asylum seekers;

V) To clearly define the scope of application of the Directive.

4. Policy options

Taking into consideration the different nature of the above mentioned specific objectives, the Impact Assessment proposes separate policy options for each of these objectives. The preferred policy option has been constructed by combining the preferred policy options selected for each specific objective.

4.1. Status Quo

The existing legal framework would remain unchanged and ongoing activities in Member States would continue.

The Commission would continue monitoring the implementation of the Reception Conditions Directive.

4.2. Preferred Policy Option

Given the level of complexity of the proposed policy options, this summary is limited to an enumeration of the main elements composing the preferred policy option. The preferred policy option consists of both legislative options and options focused on fostering practical cooperation amongst Member States.

With regard to:

· the scope of the Directive , the preferred policy option:

– clarifies that the Directive applies during all types of asylum procedures (including Dublin) and to all geographic areas and facilities hosting asylum seekers (including detention);

– ensures that applicants for subsidiary protection are included.

· access to the labour market the preferred policy option:

– shortens time limitations regarding access to employment;

– prohibits the imposition of conditions to the labour market at national level that could hinder the right to employment for asylum seekers.

The preferred practical cooperation option which complements the preferred legislative one foresees the exchange of best practices, within the EURASIL framework, in relation to labour restrictions with a view to further facilitate access; for example, Member States' tradition of not requiring work permits and/or of allowing immediate access to employment could be presented next to that of Member States foreseeing stricter measures in this domain.

· detention of asylum seekers, the preferred policy option:

– aims to ensure that detention should normally be avoided and used only in exceptional cases;

– introduces a number of procedural guarantees for detained asylum seekers such as the right to be informed on the grounds of detention and on the possibilities to challenge the detention decision before a national court;

– provides for conditions of detention taking into consideration the vulnerable situation of persons with special needs notably children and victims of torture;

– provides that minors will not be detained unless it is in their best interests whereas detention of unaccompanied minors will not be allowed;

– introduces a system of periodic review in order to monitor detention.

The preferred practical cooperation option which complements the preferred legislative one foresees exchanging best practices, within the EURASIL framework, with those Member States that apply alternative measures to detention (i.e. financial guarantee, provision of a guarantor etc).

· material reception conditions , the preferred policy option:

– follows a quantitative approach regarding the principle of 'adequate level of material reception conditions' by introducing a benchmark, namely the minimum level of social assistance granted to nationals;

– introduces a reporting requirement for Member States in view of monitoring, inter alia , the level of assistance granted to asylum seekers;

– ensures that the withdrawal or reduction of reception conditions by national authorities is in line with the principle of adequate standard of living and guarantees a right of appeal against such decisions.

The preferred practical cooperation option which complements the preferred legislative one foresees the exchange of best practices, within the EURASIL framework, in order to ensure higher standards concerning material reception conditions while also taking into consideration Member States' reception capacities; in specific, ideas could be shared on how to better channel asylum seekers' needs through reception centres or on how to ensure that housing facilities take into account age and gender considerations and respect the right to privacy and family life.

· persons with special needs, the preferred policy option:

– ensures the establishment of mechanisms that could adequately identify special needs and provide monitoring of individual cases where necessary;

– facilitates access to education for minors;

– introduces an obligation for Member States to prevent gender related crimes in accommodation centres;

– clarifies the meaning of essential notions currently provided in the Directive such as 'necessary medical or other assistance' and 'essential treatment of illness';

– introduces the obligation for adequate training of staff in contact with victims of torture or rape.

The preferred practical cooperation option which complements the preferred legislative one foresees:

– t he exchange of best practices, within the EURASIL framework at a regular basis, regarding the treatment of vulnerable groups, in particular in order to ensure pro-activeness in identifying special needs, to guarantee access to adequate treatment where necessary, and to ensure that staff in contact with vulnerable groups receive appropriate training;

– p ractical cooperation within the EURASIL framework could assist in the adoption of an EU handbook that could assemble best practices at EU level concerning training of staff in contact with vulnerable groups, guidelines on the identification of special needs, accommodation of vulnerable persons etc.

The main advantages of the preferred option are:

· It ensures higher standards of treatment for asylum seekers (facilitated access to the labour market, procedural guarantees for detainees, higher standards of treatment for vulnerable groups etc.) in line with international law, notably the UN Convention on the Rights of the Child and the EU Charter of Fundamental Human Rights;

· It achieves further harmonization of reception conditions through legislative intervention as well as enhanced measures of practical cooperation thus fostering equal standards of treatment throughout the EU and ensuring a comprehensive approach to reception conditions.

As far as the main impacts are concerned:

· Ensuring higher standards of reception will have an overall positive impact for asylum seekers concerning respect of their fundamental rights. In particular, the right to free movement will be reinforced by providing that detention should only occur in exceptional cases and that unaccompanied minors will not be detained; facilitating access to the labour market will make asylum seekers more self-sufficient and will assist in their integration to the hosting Member State; vulnerable groups will be more adequately addressed by ensuring that their needs are duly and timely identified and that access to appropriate treatment is available; finally, exchanging best practices and adopting guidelines in all the relevant areas of reception conditions could be a very useful instrument for ensuring that the highest possible standards are applied throughout the EU;

· By ensuring more equal standards of treatment throughout the EU, notably concerning detention, material reception conditions and access to the labour market, the proposed measures could assist in reducing the phenomenon of secondary movements. Practical cooperation could also assist in establishing common practices in the area of reception of asylum seekers especially concerning the treatment of vulnerable groups through the adoption of an EU Handbook consisting of best procedures and policies to be applied by all Member States.

As far as the financial feasibility is concerned:

· financial efforts would be required in order to comply with the new Directive, with regard to:

– material reception conditions in view of aligning their policies with the benchmarks set out in the new Directive;

– treatment of vulnerable persons, in view of establishing at national level mechanisms for identifying special needs;

– ensuring access to health care for vulnerable persons under the same conditions applicable for nationals;

· the envisaged intervention regarding shortening time constraints for access to the labour market could achieve savings for Member States. This could be attributed to the fact that asylum seekers would be more self-sufficient therefore additional welfare assistance would be avoided. Moreover they would contribute to Member States' fiscal systems through labour taxation;

· ensuring that detention is applied only in exceptional cases would also result in savings for Member States; due to the high number of staff employed in detention centres in order to meet security requirements, detention policies could prove more costly than accommodating asylum seekers in open reception centres .

5. Monitoring and evaluation

The monitoring and evaluation of the preferred policy option will be an important element to assess the efficiency and effectiveness of the new Directive. In this respect the Commission will regularly evaluate and report on the implementation of the new Directive in Member States. In addition yearly reporting mechanisms will also be put in place with a view to monitor those areas whose implementation proved problematic during the first-phase of the asylum legislation. Regular expert meetings will continue to take place in view of discussing implementation problems and exchanging best practices between Member States.

The table below includes a proposed list of indicators that could be used to assess the progress and effectiveness of the preferred option in achieving the main policy objectives.

Indicators

· Level of implementation by Member States of the amendments proposed to the Directive on Reception Conditions;

· Number of asylum seekers in a Member State;

· Number of asylum seekers employed in a Member State;

· Number of asylum seekers identified to have special needs and number of referrals to competent institutions;

· Number of Dublin requests and transfers;

· EURODAC hits;

· Amounts of benefits granted to asylum seekers;

· Number of persons benefiting from ERF-funded activities;

· Level of financial resources allocated for the ERF;

· Level of financial resources allocated for practical cooperation activities;

· Number of trainings carried out.

[1] COM (2007) 640

[2] The Hague Programme: strengthening freedom, security and justice in the European Union, adopted on 5 November 2004

[3] COM (2007) 745

CS

(...PICT...)|KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ|

V Bruselu dne 3.12.2008

SEK(2008) 2945

PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE

Průvodní dokument k Návrhu SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl Shrnutí posouzení dopadů {KOM(2008) 815 v konečném znění} {SEK(2008) 2944}

1. Úvod

Do pracovního programu Komise na rok 2008 KOM(2007) 640. bylo mezi strategické iniciativy zařazeno přijetí návrhu na změnu směrnice Rady 2003/9/ES, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl (dále jen „směrnice o podmínkách přijímání“).[1]

KOM(2007) 640.

V souladu s výzvou v Haagském programu Haagský program: Posílení svobody, bezpečnosti a práva v Evropské unii, přijatý dne 5. listopadu 2004. Komise při přípravě na druhou fázi tvorby předpisů v oblasti azylové politiky zahájila hodnocení výsledků první fáze vytváření společného evropského azylového systému (dále jen „systém CEAS“), s nímž souvisí mimo jiné problematika podmínek přijímání žadatelů o azyl. [2]

Haagský program: Posílení svobody, bezpečnosti a práva v Evropské unii, přijatý dne 5. listopadu 2004.

V této souvislosti vydala Komise dne 26. listopadu 2007 zprávu KOM(2007) 745. (dále jen „ hodnotící zpráva “) o provádění a uplatňování směrnice v členských státech. Tato zpráva s důrazem poukazuje na oblasti, v nichž je zapotřebí stávající ustanovení vyjasnit či dále harmonizovat. Komise dále v červnu 2007 představila zelenou knihu s cílem zkonzultovat se zúčastněnými stranami možné varianty utváření druhé fáze systému CEAS, mimo jiné pokud jde o přijímání žadatelů o azyl. V neposlední řadě se konalo několik odborných schůzek s členskými státy, zástupci Úřadu Vysokého komisaře Organizace spojených národů pro uprchlíky, nevládních organizací a akademické obce s cílem zmapovat hlavní oblasti, jež jsou důvodem ke znepokojení a na něž by se měla zaměřit druhá fáze tvorby předpisů v oblasti azylové politiky. [3]

KOM(2007) 745.

Z otázek a návrhů předložených během konzultace vycházela Komise při přípravě tohoto posouzení dopadů.

2. Stávající situace a problémy

V souvislosti s podmínkami přijímání žadatelů o azyl byly identifikovány tyto problémy:

· Směrnice o podmínkách přijímání nezaručuje vždy odpovídající normy pro zacházení s žadateli o azyl, zejména pokud jde o:

– přístup na trh práce;

– úroveň a formu materiálních podmínek přijetí;

– řešení potřeb zranitelných osob;

– zadržení;

– oblast působnosti směrnice.

· Odlišnost norem pro zacházení se zranitelnými žadateli o azyl a se zranitelnými státními příslušníky by mohla vést k diskriminaci.

· Absence harmonizovaných podmínek přijetí by mohla zintenzivnit druhotný pohyb žadatelů o azyl, jenž klade nepřiměřenou zátěž na vnitrostátní správu i samotné žadatele.

Posouzení dopadů se zabývá možným vývojem situace v případě, kdy by nebyla přijata žádná opatření na úrovni EU, a dochází k závěru, že by stávající problémy v takovém případě přetrvávaly a že jsou opatření na úrovni EU velmi zapotřebí.

3. Politické cíle

Obecným cílem druhé fáze systému CEAS, pokud jde o směrnici o podmínkách přijímání, je jednak zpřísnit normy zacházení s osobami, které potřebují mezinárodní ochranu, jednak omezit fenomén druhotného pohybu.

Nová směrnice sleduje především tyto konkrétní cíle:

I) usnadnit žadatelům o azyl přístup na trh práce;

II) zajistit odpovídající normy pro materiální podmínky přijetí;

III) zaručit, že budou odpovídajícím způsobem zohledněny potřeby zranitelných skupin;

IV) zajistit, aby byli žadatelé o azyl zadržováni pouze ve výjimečných případech, a posílit právní záruky pro zadržené žadatele o azyl;

V) jednoznačně vymezit oblast působnosti směrnice.

4. Politické varianty

Vzhledem k rozdílnému charakteru výše uvedených konkrétních cílů navrhuje posouzení dopadů pro každý z těchto cílů politické varianty k jeho dosažení jednotlivě. Upřednostňovaná politická varianta vznikla kombinací politických variant, jimž byla dána přednost u jednotlivých konkrétních cílů.

4.1. Stávající stav

Stávající právní rámec by zůstal nezměněn a činnosti již zahájené v členských státech by pokračovaly.

Komise by nadále sledovala provádění směrnice o podmínkách přijímání.

4.2. Upřednostňovaná politická varianta

Vzhledem ke složitosti navrhovaných politických variant se toto shrnutí omezuje na výčet hlavních prvků upřednostňované politické varianty. Ta v sobě zahrnuje jak legislativní varianty , tak varianty zaměřené na podporu praktické spolupráce mezi členskými státy.

Upřednostňovaná politická varianta

· v oblasti působnosti směrnice :

– upřesňuje, že se směrnice uplatňuje během všech druhů azylového řízení (včetně řízení podle dublinského nařízení) a na všechny zeměpisné oblasti a zařízení, v nichž se žadatelé o azyl (včetně žadatelů zadržených) zdržují;

– zahrnuje do oblasti působnosti směrnice i žadatele o podpůrnou ochranu;

· v oblasti přístupu na trh práce :

– zkracuje dobu, po niž je přístup k zaměstnání omezen;

– zakazuje spojovat na vnitrostátní úrovni přístup na pracovní trh s podmínkami, jež by mohly žadatelům o azyl bránit ve výkonu práva na zaměstnání.

Upřednostňovaná varianta praktické spolupráce, která doplňuje upřednostňovanou variantu legislativní, předpokládá výměnu osvědčených postupů při řešení pracovních omezení. Tato výměna by se odehrávala v rámci sítě EURASIL a jejím cílem by bylo další usnadnění přístupu na pracovní trh. Např. praxi určitých členských států nevyžadovat pracovní povolení či umožnit okamžitý přístup k zaměstnání by bylo možné prezentovat vedle přísnějších opatření, jež v této oblasti platí v jiných členských státech.

· v oblasti zadržování žadatelů o azyl :

– sleduje cíl, aby bylo pravidlem k zadržení vůbec nepřistupovat a používat jej jen ve výjimečných případech;

– zavádí několik procesních záruk pro zadržené žadatele o azyl, např. právo na informace o důvodech zadržení a o možnostech napadnout rozhodnutí o zadržení před vnitrostátním soudem;

– stanoví podmínky zadržení, jež berou ohled na obtížnou situaci osob se zvláštními potřebami, zejména dětí a obětí mučení;

– stanoví, že nezletilé osoby nesmějí být zadrženy, není-li to v jejich nejlepším zájmu, zatímco zadržení nezletilých osob bez doprovodu zcela zakazuje;

– zavádí systém pravidelného přezkumu, jenž slouží sledování případů zadržení.

Upřednostňovaná varianta praktické spolupráce, která doplňuje upřednostňovanou variantu legislativní, přepokládá výměnu osvědčených postupů s členskými státy, které uplatňují alternativy k zadržení (např. složení finanční záruky, ustavení ručitele atd.). Tato výměna by se odehrávala v rámci sítě EURASIL.

· v oblasti materiálních podmínek přijetí :

– sleduje kvantitativní přístup týkající se zásady „odpovídající úrovně materiálních podmínek přijetí“ tím, že zavádí referenční hodnotu, a to minimální výši sociální pomoci určené státním příslušníkům;

– zavádí požadavek na předkládání zpráv členskými státy, jehož cílem je sledovat mimo jiné výši pomoci poskytované žadatelům o azyl;

– zajišťuje, aby odnětí či omezení dávek plynoucích z podmínek přijetí ze strany vnitrostátních orgánů bylo v souladu se zásadou odpovídající životní úrovně, a zaručuje právo na opravné prostředky proti příslušným rozhodnutím.

Upřednostňovaná varianta praktické spolupráce, která doplňuje upřednostňovanou variantu legislativní, předpokládá výměnu osvědčených postupů v rámci sítě EURASIL. Cílem této výměny bude při zohlednění přijímacích kapacit členských států zajistit přísnější normy pro materiální podmínky přijetí. Konkrétně by bylo možné si vyměňovat názory na to, jak lépe řešit potřeby žadatelů o azyl prostřednictvím přijímacích středisek či jak zajistit, aby ubytovací prostory odpovídaly věku a pohlaví žadatelů a respektovaly jejich právo na soukromí a rodinný život.

· týkající se osob se zvláštními potřebami :

– zajišťuje ustavení mechanismů, jež by dokázaly odpovídajícím způsobem identifikovat zvláštní potřeby a v případech potřeby zajišťovat sledování jednotlivých případů;

– usnadňuje přístup nezletilých osob ke vzdělávání;

– ukládá členským státům povinnost předcházet v ubytovacích střediscích sexuálně motivovaným trestným činům;

– vysvětluje význam některých základních pojmů obsažených ve stávající směrnici, např. „potřebná lékařská a jiná pomoc“ a „neodkladná péče v případě onemocnění“;

– zavádí povinnost dbát na odpovídající vyškolení personálu, který přichází do kontaktu s oběťmi mučení či znásilnění.

Upřednostňovaná varianta praktické spolupráce, která je doplněním upřednostňované varianty legislativní, předpokládá:

– pravidelnou výměnu osvědčených postupů při zacházení se zranitelnými skupinami, která by se odehrávala v rámci sítě EURASIL; jejím cílem by bylo zejména zajistit aktivní přístup k identifikaci zvláštních potřeb, zaručit v případě potřeby přístup k odpovídající zdravotní péči a zajistit vhodné vyškolení personálu, který přichází do kontaktu se zranitelnými skupinami;

– praktickou spolupráci v rámci sítě EURASIL, která by mohla pomoci při přijímání příručky EU, shrnující osvědčené postupy na úrovni EU při školení zaměstnanců, kteří přicházejí do kontaktu se zranitelnými skupinami, a dále pokyny k identifikaci zvláštních potřeb, k ubytování zranitelných osob atd.

Upřednostňovaná varianta má tyto hlavní výhody :

· Zajišťuje přísnější normy pro zacházení s žadateli o azyl (snazší přístup na trh práce, procesní záruky pro zadržené osoby, přísnější normy pro zacházení se zranitelnými skupinami atd.) v souladu s mezinárodním právem, jmenovitě s Úmluvou OSN o právech dítěte a Listinou základních práv Evropské unie.

· Díky legislativní regulaci a zlepšené praktické spolupráci dále harmonizuje podmínky přijetí, a tím podporuje stejné normy pro zacházení v celé EU a zajišťuje komplexní přístup k podmínkám přijetí.

Pokud jde o hlavní dopady:

· Zajištění přísnějších norem pro přijímání bude mít celkově pozitivní dopad na žadatele o azyl, pokud jde o úctu k jejich základním právům. Zejména právo na volný pohyb bude posíleno zásadou, podle níž lze žadatele o azyl zadržet pouze ve výjimečných případech, zatímco zadržení nezletilých osob bez doprovodu je zakázáno. Snazší přístup na pracovní trh napomůže větší soběstačnosti žadatelů o azyl a jejich integraci v hostitelském členském státu. Situaci zranitelných skupin bude lépe učiněno zadost řádnou a včasnou identifikací jejich potřeb a poskytnutím přístupu k odpovídající zdravotní péči. V neposlední řadě by mohly výměna osvědčených postupů a přijetí pokynů pro všechny relevantní kategorie podmínek přijetí sehrát velmi užitečnou roli při uplatňování co nejpřísnějších norem po celé EU.

· Tím, že navrhovaná opatření lépe sladí normy v zacházení s žadateli o azyl po celé EU, zejména pokud jde o zadržení, materiální podmínky přijetí a přístup na trh práce, mohla by rovněž pomoci omezit fenomén druhotného pohybu. Praktická spolupráce by dále mohla napomoci při zavádění společných postupů v oblasti přijímání žadatelů o azyl, zejména zacházení se zranitelnými skupinami. Prostředkem k němu by bylo přijetí příručky EU, která bude shrnovat osvědčené postupy a politiky určené všem členským státům.

Pokud jde o finanční proveditelnost:

· dosažení souladu s novou směrnicí by si vyžádalo další finanční prostředky:

– v oblasti materiálních podmínek přijetí, které je třeba uzpůsobit referenčním hodnotám stanoveným v nové směrnici;

– na ustavení mechanismů, jež by na vnitrostátní úrovni identifikovaly zvláštní potřeby zranitelných osob;

– na zajištění přístupu zranitelných osob ke zdravotní péči za stejných podmínek, jaké se vztahují na státní příslušníky.

· Plánovaná regulace týkající se zkrácení časových omezení pro přístup na trh práce by mohla členským státům přinést úspory, dané větší soběstačností žadatelů o azyl, a tedy eliminací další sociální pomoci. Dalším přínosem pro rozpočtové systémy členských států by byly příjmy plynoucí ze zdanění této práce.

· Úsporu by pro členské státy mohlo znamenat i omezení zadržování žadatelů o azyl na výjimečné případy. Vzhledem k velké početnosti personálu zajišťovacích středisek, jež je dána bezpečnostními požadavky, by se mohla politika zadržování žadatelů o azyl ukázat jako nákladnější ve srovnání s ubytováváním žadatelů o azyl v otevřených přijímacích střediscích.

5. Sledování a hodnocení

Sledování a hodnocení upřednostňované politické varianty bude důležitým prvkem při hodnocení účinnosti a efektivnosti nové směrnice. Komise bude v této souvislosti pravidelně hodnotit provádění nové směrnice v členských státech a podávat o hodnocení zprávu. Dále bude zaveden mechanismus předkládání každoročních zpráv za účelem sledování oblastí, jejichž provádění se během první fáze tvorby předpisů v oblasti azylové politiky ukázalo jako problematické. Nadále se budou konat pravidelné odborné schůzky věnované problémům při provádění směrnice a výměně osvědčených postupů mezi členskými státy.

Následující tabulka uvádí navrhovaný seznam ukazatelů, jež by mohly být použity při hodnocení pokroku a efektivnosti upřednostňované varianty při dosahování hlavních politických cílů.

Ukazatele

· míra provádění navržených změn směrnice o podmínkách přijímání ze strany členských států;

· počet žadatelů o azyl v členském státě;

· počet zaměstnaných žadatelů o azyl v členském státě;

· počet žadatelů o azyl, u nichž byly zjištěny zvláštní potřeby, a počet případů postoupených příslušným institucím;

· počet žádostí a přemístění podle dublinského nařízení;

· shoda v systému EURODAC;

· výše dávek poskytnutých žadatelům o azyl;

· počet osob, jež tvoří cílovou skupinu činností financovaných z Evropského fondu pro uprchlíky;

· výše finančních prostředků přidělených Evropskému fondu pro uprchlíky;

· výše finančních prostředků přidělených na praktickou spolupráci;

· počet provedených školení.

[1] KOM(2007) 640.

[2] Haagský program: Posílení svobody, bezpečnosti a práva v Evropské unii, přijatý dne 5. listopadu 2004.

[3] KOM(2007) 745.