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Document 52023PC0799
Proposal for a COUNCIL DECISION on the position to be taken on behalf of the European Union on submitting proposals for amendment of Appendices II and III of the Convention on the Conservation of European wildlife and natural habitats with a view to the meeting of the Standing Committee of the Convention
Vorschlag für einen BESCHLUSS DES RATES über den im Namen der Europäischen Union zur Vorlage von Vorschlägen zur Änderung der Anhänge II und III des Übereinkommens über die Erhaltung der europäischen wild lebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume im Hinblick auf die Tagung des Ständigen Ausschusses des Übereinkommens zu vertretenden Standpunkt
Vorschlag für einen BESCHLUSS DES RATES über den im Namen der Europäischen Union zur Vorlage von Vorschlägen zur Änderung der Anhänge II und III des Übereinkommens über die Erhaltung der europäischen wild lebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume im Hinblick auf die Tagung des Ständigen Ausschusses des Übereinkommens zu vertretenden Standpunkt
COM/2023/799 final
EUROPÄISCHE KOMMISSION
Brüssel, den 20.12.2023
COM(2023) 799 final
2023/0469(NLE)
Vorschlag für einen
BESCHLUSS DES RATES
über den im Namen der Europäischen Union zur Vorlage von Vorschlägen zur Änderung der Anhänge II und III des Übereinkommens über die Erhaltung der europäischen wild lebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume im Hinblick auf die Tagung des Ständigen Ausschusses des Übereinkommens zu vertretenden Standpunkt
BEGRÜNDUNG
1.Gegenstand des Vorschlags
Dieser Vorschlag für einen Beschluss des Rates betrifft den Vorschlag, der im Namen der Union zur Änderung der Anhänge II und III des Übereinkommens über die Erhaltung der europäischen wild lebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume (Übereinkommen von Bern) in Bezug auf den Wolf (Canis lupus) vorgelegt werden soll, sowie den Standpunkt, der im Namen der Union zu diesem Vorschlag auf der Tagung des Ständigen Ausschusses des Übereinkommens zu vertreten ist.
2.Kontext des Vorschlags
2.1.Das Übereinkommen über die Erhaltung der europäischen wild lebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume
Das 1979 geschlossene Übereinkommen über die Erhaltung der europäischen wild lebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume (Übereinkommen von Bern) (im Folgenden das „Übereinkommen“) dient der Erhaltung der europäischen wild lebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume, insbesondere der Arten, für deren Erhaltung die Zusammenarbeit mehrerer Staaten notwendig ist. Dieser zwischenstaatliche Vertrag wurde unter der Schirmherrschaft des Europarates geschlossen. Das Übereinkommen ist am 1. Juni 1982 in Kraft getreten. Die Europäische Union ist seit dem 1. September 1982 1 Vertragspartei des Übereinkommens. Im April 2024 wird das Übereinkommen 50 Vertragsparteien 2 umfassen, darunter alle EU-Mitgliedstaaten.
2.2.Der Ständige Ausschuss
Der Ständige Ausschuss ist das Entscheidungsgremium des Übereinkommens. Er ist befugt, den Erhaltungsstatus von Arten zu beurteilen 3 und anschließend ihre Nennung in den Anhängen des Übereinkommens zu überprüfen. Seine Aufgaben sind in den Artikeln 13 bis 15 des Übereinkommens aufgeführt, auch in Bezug auf mögliche Änderungen des Wortlauts des Übereinkommens bzw. seiner Anhänge.
Er tritt mindestens alle zwei Jahre sowie immer dann zusammen, wenn die Mehrheit der Vertragsparteien dies beantragt. In den letzten 40 Jahren war es gängige Praxis, dass der Ständige Ausschuss am Ende eines jeden Kalenderjahres zusammentrat. Die nächste ordentliche Tagung des Ständigen Ausschusses (44. Tagung) wird vom 2. bis zum 6. Dezember 2024 stattfinden.
Sofern der Rat den vorgeschlagenen Beschluss annimmt, könnte die Union eine außerordentliche Tagung des Ständigen Ausschusses gemäß Artikel 13 Absatz 4 des Übereinkommens und Artikel 1B der Geschäftsordnung des Ständigen Ausschusses beantragen und veranlassen, da sie über die erforderliche Mehrheit der Vertragsparteien verfügt. Diese Tagung könnte Ende des ersten Halbjahres 2024 stattfinden und sollte mindestens sechs Wochen vor dem für die Eröffnung der Tagung festgelegten Termin einberufen werden.
2.3.Vorgesehene Rechtsakte des Ständigen Ausschusses
Zweck des vorgeschlagenen Beschlusses ist es, im Namen der Union eine Änderung der Anhänge II und III des Übereinkommens vorzuschlagen, und zwar die Senkung des Schutzniveaus für die Art „Wolf“ (Canis lupus) durch Streichung aus Anhang II (streng geschützte Tierarten) und Aufnahme in Anhang III (geschützte Tierarten).
Es wird vorgeschlagen, dass die Union den Änderungsvorschlag im Hinblick auf die 44. Tagung des Ständigen Ausschusses oder eine frühere außerordentliche Tagung, die die Union gegebenenfalls beantragt, vorlegt. Gemäß Artikel 17 des Übereinkommens sind Änderungsvorschläge mindestens zwei Monate vor der Tagung des Ständigen Ausschusses einzureichen.
Gemäß Artikel 17 des Übereinkommens ist für eine Änderung der Anhänge die Annahme mit Zweidrittelmehrheit der Vertragsparteien erforderlich. Sofern nicht ein Drittel der Vertragsparteien Einwände notifiziert hat, tritt eine Änderung für diejenigen Vertragsparteien, die keine Einwände notifiziert haben, drei Monate nach dem Datum der Annahme in Kraft.
Der Standpunkt der Union in Bezug auf die Vorschläge zur Änderung der Anhänge des Übereinkommens (und ihre Annahme im Ständigen Ausschuss) wird mit einem Beschluss des Rates auf der Grundlage eines Vorschlags der Kommission gemäß Artikel 218 Absatz 9 AEUV festgelegt, da solche Änderungen Rechtswirkung für die Union haben.
3.Im Namen der Union zu vertretender Standpunkt
3.1.Der derzeitige Rechtsstatus des Wolfs (Canis lupus) im Rahmen des Übereinkommens von Bern
Die ursprüngliche Einstufung von Tierarten in Anhang II oder III beruhte auf den wissenschaftlichen Daten, die zum Zeitpunkt der Aushandlung des Übereinkommens im Jahr 1979 verfügbar waren, sowie auf den vom Europäischen Naturschutzausschuss im Rahmen des Europarats erstellten Listen der in Europa bedrohten Säugetiere, Vögel, Amphibien und Reptilien. 4 In Artikel 1 Absatz 2 des Übereinkommens heißt es: „Besondere Aufmerksamkeit gilt den gefährdeten und den empfindlichen Arten“ 5 .
Der Wolf (Canis lupus) ist seit dem Inkrafttreten des Übereinkommens im Jahr 1982 in dessen Anhang II (streng geschützte Arten) aufgeführt. Zwölf Vertragsparteien (darunter neun EU-Mitgliedstaaten) haben bei der Unterzeichnung oder bei der Ratifizierung des Übereinkommens von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, Vorbehalte nach Artikel 22 in Bezug auf die Aufnahme des Wolfs einzulegen (Bulgarien, Finnland, Lettland, Litauen, Nordmazedonien, Polen, Slowakei, Slowenien, Spanien, Tschechien, Türkei und Ukraine). Was speziell die EU-Mitgliedstaaten betrifft, so legten Bulgarien, Finnland, Lettland, Polen, die Slowakei, Slowenien und Tschechien Vorbehalte dagegen ein, dass der Wolf überhaupt geschützt werden sollte, während Litauen und Spanien einen Vorbehalt gegen den strengen Schutz des Wolfs gemäß Anhang II einlegten, sich jedoch zum Schutz gemäß Anhang III verpflichteten, wodurch eine nachhaltige Kontrolle des Wolfs ermöglicht werden sollte.
Die Schweiz hat seit 2006 dreimal (2006, 2018 und 2022) die Herabstufung des Wolfs und damit aller unter das Übereinkommen fallenden Wolfspopulationen von Anhang II nach Anhang III des Übereinkommens vorgeschlagen. Diese Vorschläge wurden vom Ständigen Ausschuss aufgrund der unzureichenden Unterstützung durch die Vertragsparteien nicht angenommen.
Das Europäische Parlament begrüßte in seiner Entschließung vom 24. November 2022 zum Schutz der Viehzucht und der Großraubtiere in Europa 6 , „dass ein Änderungsvorschlag zur Herabstufung des Wolfes (Canis lupus) von Anhang II in Anhang III des Übereinkommens in die Tagesordnung der 42. Tagung des Ständigen Ausschusses des Übereinkommens von Bern aufgenommen wurde [und] betont[e], dass der Erhaltungszustand des Wolfs auf gesamteuropäischer Ebene eine Herabstufung des Schutzstatus und folglich die Annahme der vorgeschlagenen Änderung rechtfertigt“.
3.2.Erwägungen, die dem Vorschlag, die Art „Wolf“ (Canis lupus) aus Anhang II („Streng geschützte Tierarten“) zu streichen und in Anhang III („Geschützte Tierarten“) des Übereinkommens aufzunehmen, zugrunde liegen
Das Übereinkommen von Bern legt nicht ausdrücklich fest, welche Kriterien für die Aufnahme in Anhang II oder in Anhang III gelten. Die Empfehlung Nr. 56 (1997) 7 des Ständigen Ausschusses des Übereinkommens enthält Leitlinien für die Aufnahme in die Anhänge I und II des Übereinkommens. In diesen Leitlinien wird den Vertragsparteien empfohlen, bei ihren Änderungsvorschlägen zu Anhang II Folgendes zu berücksichtigen:
„1. Bedrohung. Berücksichtigt werden die Bedrohungskategorie, die Vulnerabilität der Art gegenüber Veränderungen ihres Lebensraums, ihre besondere Verbindung zu einem bedrohten Lebensraum, die Tendenzen und Schwankungen des Populationsstandes und die Vulnerabilität der Art im Falle einer nicht nachhaltigen Nutzung. Dabei wird berücksichtigt, ob die Art im zentralen Verbreitungsgebiet rückläufig ist oder nur an der Grenze ihres Verbreitungsgebiets bedroht ist.
2. Bedeutung für das Ökosystem. Dabei wird die Bedeutung der Art für das Ökosystem berücksichtigt, z. B. ihre Stellung oder Rolle in der Nahrungskette (z. B. Raptoren, insektenfressende Arten wie Fledermäuse), ihre strukturelle Rolle in Ökosystemen (z. B. Korallen, Heideland) oder die Tatsache, dass gefährdete Arten oder gefährdete Ökosysteme in hohem Maße von dieser Art abhängig sein können (z. B. marine Phanerogamen wie Posidonia oceanica) oder dass die Gefahr besteht, dass diese durch die Ausbeutung der Art bedroht werden (wie z. B. die Muschel Lithophaga lithophaga).“
Artikel 2 des Übereinkommens bezieht sich auf das Ziel, die Population „auf einem Stand zu erhalten oder auf einen Stand zu bringen, der insbesondere den ökologischen, wissenschaftlichen und kulturellen Erfordernissen entspricht, wobei den wirtschaftlichen und erholungsbezogenen Erfordernissen (...) Rechnung getragen wird.“
Aktuelle Trends beim Erhaltungszustand des Wolfs in Europa
Nachdem der Wolf lange Zeit vorsätzlich verfolgt wurde, was in den meisten europäischen Ländern zu seinem Aussterben geführt hat, konnte durch eine Kombination aus verschiedenen ökologischen, sozialen und legislativen Änderungen (Rechtsschutz, Flächenstilllegung, natürliche Wiederaufforstung, Vergrößerung der wild lebenden Huftierpopulationen, Mentalitätswandel gegenüber dieser Art) das Überleben des Wolfs gesichert werden; Ende des 20. Jahrhunderts und insbesondere in den letzten zehn bis zwanzig Jahren konnte sich die Population dann rasch erholen. Ein Vergleich zwischen den Verbreitungskarten der Art aus den Jahren 2000 8 , 2005 9 und 2016 10 zeugt von der erheblichen Ausweitung des Verbreitungsgebiets der neun hauptsächlich grenzüberschreitenden Teilpopulationen in Europa. Heute ist der Wolf auf dem gesamten europäischen Festland wieder heimisch. In einigen Ländern haben sich große Populationen von über 1 000 Tieren gebildet.
Im September 2022 zeigte eine Aktualisierung des Erhaltungszustands des Wolfs, die im Rahmen der „Initiative für die Großraubtiere Europas“ (LCIE) für das Übereinkommen von Bern erstellt wurde 11 , dass sich die Gesamtzahl der Wölfe in der EU wahrscheinlich auf etwa 19 000 (gegenüber etwa 14 300 im Jahr 2016) und die Zahl der Wölfe in Europa (mit Ausnahme von Belarus und der Russischen Föderation) auf über 21 500 belaufen dürfte (gegenüber etwa 17 000 im Jahr 2016). 12 Der LCIE-Studie zufolge meldeten 19 von 34 Ländern steigende Wolfszahlen, und nur drei Länder meldeten rückläufige Zahlen, alle in der Region Dinaric/Balkan. 13 In 17 der 24 EU-Mitgliedstaaten mit Wölfen nahm deren Population zu, während die Populationen in den übrigen sieben Mitgliedstaaten entweder stabil blieben oder schwankten. Die LCIE vertrat daher die Auffassung, dass die Wolfspopulation in keinem EU-Mitgliedstaat schrumpfe.
Mit der LCIE-Bewertung für das Übereinkommen von Bern aus dem Jahr 2022 wurden auch die Bewertungen für die Rote Liste der IUCN aus dem Jahr 2018 14 aktualisiert. Die LCIE vertrat die Auffassung, dass der Wolf – ähnlich wie bei der Bewertung für die Rote Liste aus dem Jahr 2018 – sowohl auf europäischer als auch auf EU-27-Ebene als „ungefährdet“ (LC) einzustufen sei. Die LCIE-Bewertung von 2022 kommt zu dem Schluss, dass „die Größe der Zahlen und die Veränderungen in den letzten Jahrzehnten den Schluss zulassen, dass die Wolfszahlen in Europa in den letzten zehn Jahren gestiegen sind und die insgesamt positiven Trends stabil sind oder steigen. Der Erhaltungszustand auf europäischer Ebene ist unbestreitbar positiv, und die Art kann im System der Roten Liste der IUCN als ‚ungefährdet‘ (LC) eingestuft werden, wenn die Bewertung auf kontinentaler Ebene erfolgt.“
In Bezug auf die neun Teilpopulationen des Wolfs in Europa stellte die LCIE fest, dass die Populationen überall auf dem Kontinent zunähmen, mit Ausnahme der iberischen Teilpopulation, die stabil sei, und der Teilpopulation Dinaric/Balkan, für die der Trend unbekannt sei. Die LCIE-Bewertung 2022 ergab, dass drei Teilpopulationen als „ungefährdet“ (LC) gelten, fünf Teilpopulationen in die „Vorwarnliste“ (NT) aufzunehmen sind und eine – die skandinavische Teilpopulation – in die Kategorie „gefährdet“ (VU) gehört. Dies stellt eine weitere Verbesserung gegenüber der Bewertung der Roten Liste von 2018 dar, wonach drei Teilpopulationen – Skandinavien, Mitteleuropa und westeuropäische Alpen – aufgrund der geringen Zahl von Tieren als „gefährdet“ (VU) eingestuft wurden.
Auf EU-Ebene erstreckte sich die jüngste Bewertung des Erhaltungszustands des Wolfs 15 , die auf der Grundlage der 2019 von den Mitgliedstaaten im Rahmen von Artikel 17 der FFH-Richtlinie vorgelegten Berichte erstellt wurde, auf den Zeitraum 2013-2018. Es wurde festgestellt, dass der Wolf in 21 EU-Ländern vorkam, wobei die Gesamtpopulation in der EU im Berichtszeitraum auf etwa 11 000-17 000 Tiere geschätzt wurde (bester Wert (Median): 13 492 Wölfe). Aus dem Bericht ging hervor, dass in 18 von 39 einzelstaatlichen Teilen von biogeografischen Regionen, in denen Wölfe leben, ein günstiger Erhaltungszustand festgestellt wurde. Selbst wenn der Erhaltungszustand zu jenem Zeitpunkt in mehreren einzelstaatlichen Teilen biogeografischer Regionen noch ungünstig war, geht aus den 2019 gemäß Artikel 17 der FFH-Richtlinie vorgelegten Berichten der Mitgliedstaaten auch hervor, dass die Populationsgröße, der Lebensraum der Art und das Verbreitungsgebiet der Art in allen biogeografischen Regionen im Allgemeinen einen stabilen oder positiven Trend aufwiesen, was bestätigt, dass die Art Teile ihres natürlichen Verbreitungsgebiets weiterhin rekolonisiert. Die Ausweitung der Wolfspopulation, ihres Lebensraums und ihres Verbreitungsgebiets ist zwar eine positive Entwicklung, führt aber nicht automatisch zu einer günstigen Bewertung des Erhaltungszustands auf der relevanten geografischen Ebene (national oder EU-biogeografisch), da auch andere Elemente wie ausreichend große Populationen und Verbreitungsgebiete (Referenzwerte), eine normale Populationsstruktur und gute Zukunftsaussichten berücksichtigt werden müssen. Auf der Ebene der biogeografischen Regionen der EU ergab die Bewertung, dass sich die Art in sechs biogeografischen Regionen der EU in einem ungünstig-unzureichenden Erhaltungszustand und in einer, der alpinen biogeografischen Region, in einem günstigen Erhaltungszustand befand.
Im Jahr 2023 wurden im Rahmen einer eingehenden Analyse des Zustands des Wolfs in der EU 16 die verfügbaren wissenschaftlichen Daten zu der Art, die von den nationalen Behörden der EU-Mitgliedstaaten gemeldeten Daten sowie die anhand einer gezielten Datenerhebung gewonnenen Daten überprüft. Das Ergebnis dieser Analyse bestätigt den Aufwärtstrend der Populationsgröße sowie die anhaltende Ausweitung des Verbreitungsgebiets des Wolfs. Im Jahr 2023 lebten in der EU schätzungsweise 20 300 Wölfe. 17 Diese Schätzung ist höher als die Zahl von rund 19 000 Wölfen, die im September 2022 von der LCIE geschätzt wurde, und auch höher als die geschätzte Population von etwa 11 000-17 000 Wölfen, die auf der Grundlage der gemäß Artikel 17 der FFH-Richtlinie vorgelegten Berichte für den Zeitraum 2013-2018 ermittelt wurde. Sie ist auch höher als eine frühere Schätzung aus dem Jahr 2012, in der das Vorkommen von 11 193 Wölfen in der EU festgestellt wurde. 18 Die eingehende Analyse kommt zu dem Schluss, dass die Zahl der Wölfe in den meisten EU-Mitgliedstaaten zunimmt. Die Daten aus zehn EU-Mitgliedstaaten mit Überwachungsergebnissen aus den letzten Jahren zeigen, dass in all diesen Mitgliedstaaten bis auf einen in den letzten zwei bis drei Jahren ein erheblicher Populationszuwachs zu verzeichnen ist. 19 Darüber hinaus wurden 2023 in allen 24 EU-Mitgliedstaaten mit Wolfspopulationen außer Luxemburg Wolfsrudel mit Welpen nachgewiesen.
Die erfolgreiche Erholung der Wolfspopulationen und die Verbreitung des Wolfs auf dem gesamten europäischen Kontinent in den letzten Jahrzehnten zeugen außerdem von der großen Anpassungsfähigkeit der Art. Die Fähigkeit von Wölfen, Regionen durch schnelle Populationszuwächse, beginnend mit geringen Zahlen, wieder zu besiedeln, ist eindeutig dokumentiert und bezeugt auch, dass die Art widerstandsfähig ist. 20 Die LCIE stellte fest, dass die Aussichten positiv waren 21 , wobei für praktisch alle neun Teilpopulationen ein weiterer Zuwachs erwartet wird.
Bedrohungen und rechtlicher Schutzstatus
Die Bedrohungen für Wölfe sind zahlreich und vielfältig. Die von den EU-Mitgliedstaaten 22 für den Zeitraum 2013-2018 am häufigsten gemeldete Bedrohung ist „illegales Schießen/Töten“. Diese Bedrohung und die Bedrohung „Vergiftung von Tieren“, die in den Berichten an vierter Stelle genannt wird, stehen im Zusammenhang mit der Problematik der Wilderei auf Wölfe. Die „Auswirkungen von Straßen, Wegen, Schienenwegen und damit zusammenhängenden Infrastruktureinrichtungen“ stehen an zweiter Stelle und betreffen sowohl die direkte Sterblichkeit infolge von Verkehrsunfällen als auch die Zersplitterung von Populationen, die sie verursachen können. Die „Interaktionen mit landwirtschaftlichen Tätigkeiten“ und die „Jagd“ werden ebenfalls als häufige Bedrohungen gemeldet. Zu den neuen Bedrohungen gehören Grenzzäune sowie das Kreuzen von Wölfen und Hunden.
Einige dieser Bedrohungen werden im Einklang mit Artikel 6 des Übereinkommens unmittelbar durch das Verbot des absichtlichen Tötens und des mutwilligen Beunruhigens sowie des mutwilligen Beschädigens oder Zerstörens von Brut- oder Raststätten von Tieren gemäß Anhang II des Übereinkommens streng geschützter Arten angegangen.
Die in Anhang III aufgeführten Arten unterliegen diesen Verboten nicht, wohl aber dem Artenschutz gemäß Artikel 7 des Übereinkommens und den allgemeinen Verpflichtungen gemäß Artikel 2.
Nach Artikel 7 Absatz 1 des Übereinkommens ergreifen die Vertragsparteien „die geeigneten und erforderlichen gesetzgeberischen und Verwaltungsmaßnahmen, um den Schutz der in Anhang III aufgeführten wild lebenden Tierarten sicherzustellen“. In Artikel 7 Absatz 2 des Übereinkommens heißt es: „Jegliche Nutzung [dieser Arten] wird so geregelt, dass die Populationen in ihrem Bestand nicht gefährdet werden, wobei Artikel 2 Rechnung zu tragen ist“. Nach Artikel 7 Absatz 3 des Übereinkommens umfasst dieser Schutz „a) Schonzeiten und/oder andere Verfahren zur Regelung der Nutzung; b) [...] ein zeitweiliges oder örtlich begrenztes Nutzungsverbot zur Wiederherstellung eines zufriedenstellenden Populationsstandes; c) [...] die Regelung des Verkaufs lebender und toter wild lebender Tiere, des Haltens solcher Tiere zum Verkauf, des Transports solcher Tiere zu Verkaufszwecken oder des Anbietens solcher Tiere zum Verkauf“.
Im Erläuternden Bericht 23 zum Übereinkommen über die Erhaltung der europäischen wild lebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume heißt es in Artikel 7: „Die Vertragsparteien sind verpflichtet, den Schutz der in Anhang III aufgeführten Tiere zu gewährleisten. Da alle diese Arten in unterschiedlichem Maße rechtmäßig in einem bestimmten Staat genutzt werden können, schließt das Übereinkommen jedoch nicht aus, dass jede Vertragspartei eine solche Nutzung unter der Voraussetzung genehmigen kann, dass diese nur Arten betrifft, die im Hoheitsgebiet der betreffenden Vertragspartei nicht gefährdet sind, und dass die betreffende Tierpopulation dadurch nicht gefährdet wird. Dabei hat die Vertragspartei die Nutzung zu überwachen und erforderlichenfalls strengere Maßnahmen zu treffen. Der Artikel wurde so formuliert, dass den Staaten Flexibilität in Bezug auf Arten eingeräumt wird, die von Zeit zu Zeit nicht unmittelbar bedroht sind. Bei der Durchführung dieser Bestimmung müssen die Vertragsparteien gemäß Artikel 2 Unterarten und Varietäten berücksichtigen, die vor Ort gefährdet sind, ohne dass sie auf europäischer Ebene bedroht sind.“
Daher sollten die oben genannten Bedrohungen durch Jagd und Wilderei auch mithilfe von Maßnahmen gemäß Artikel 7 des Übereinkommens (durch die Regelung der Jagd und durch Maßnahmen gegen Wilderei) angegangen werden. Der Hauptunterschied zwischen den beiden Regelungen in Bezug auf diese Bedrohungen besteht darin, dass die Schutzregelung für die in Anhang III aufgeführten Arten mehr Flexibilität in Bezug auf die von den Vertragsparteien zu ergreifenden geeigneten Maßnahmen gewährleistet. Es sei darauf hingewiesen, dass diese geeigneten Maßnahmen im Einklang mit Artikel 7 Absätze 1 und 2 des Übereinkommens weiterhin den Schutz der Art gewährleisten und diese vor Gefahren schützen sollen. Die Kommission macht deshalb geltend, dass, solange Artikel 7 des Übereinkommens mit den von den Vertragsparteien ergriffenen geeigneten Maßnahmen eingehalten wird, den Bedrohungen des Wolfs, etwa durch Jagd und Wilderei, nach der Streichung der Art aus Anhang II und ihrer Aufnahme in Anhang III des Übereinkommens weiterhin angemessen Rechnung getragen wird. Darüber hinaus gilt nach Artikel 8 des Übereinkommens das Verbot bestimmter Fang- und Tötungsmethoden, die in Anhang IV des Übereinkommens aufgeführt sind, sowohl für die in Anhang II als auch für die in Anhang III des Übereinkommens aufgeführten Arten.
Andere Bedrohungen wie die direkte Sterblichkeit infolge von Verkehrsunfällen werden weder durch Maßnahmen angegangen, die im Rahmen der strengen Schutzregelung für die in Anhang II aufgeführten Arten erforderlich sind, noch durch Maßnahmen, die im Rahmen der Schutzregelung für die in Anhang III aufgeführten Arten erlassen werden.
Des Weiteren werden die Vertragsparteien des Übereinkommens von Bern gemäß der Empfehlung Nr. 163 (2012) des Ständigen Ausschusses vom 30. November 2012 zur Kontrolle der wachsenden Populationen von Großraubtieren in Europa aufgefordert, gegebenenfalls mit anderen Staaten mit denselben Populationen zusammenzuarbeiten, um diese Populationen gesund und in einem günstigen Erhaltungszustand zu erhalten. Eine solche Zusammenarbeit, die Koexistenz und Schutzmaßnahmen umfasst, bleibt weiterhin notwendig und relevant, auch wenn der Wolf künftig in Anhang III des Übereinkommens aufgeführt wird.
3.3.Sozioökonomische Erwägungen
Die kontinuierliche Ausbreitung des Wolfsgebiets und die Wiederbesiedelung neuer Gebiete haben zunehmende Konflikte mit menschlichen Aktivitäten herbeigeführt, insbesondere in Bezug auf die durch den Wolf verursachten Tierschäden. Die Angriffe durch Wölfe haben ein bedeutendes Ausmaß erreicht, es sind immer mehr Regionen betroffen, und das sowohl innerhalb der EU-Mitgliedstaaten als auch in Nicht-EU-Ländern, die dem Übereinkommen von Bern beigetreten sind. Neben der Verbreitung und der Populationsvergrößerung sind Wolfsangriffe auf Nutztiere die Hauptursache für Konflikte mit Menschen. Die finanziellen und sozialen Kosten im Zusammenhang mit der Erweiterung des Verbreitungsgebiets des Wolfs und der Wiederbesiedelung neuer Gebiete sind schrittweise gestiegen und werden auch künftig im Zusammenhang mit der Verhütung von wolfsbedingten Viehschäden und der Zahlung von Entschädigungen nach solchen Schäden beträchtlich ausfallen.
Die im Rahmen der eingehenden Analyse des Zustands des Wolfs aus dem Jahr 2023 erhobenen Daten über die Häufigkeit der Vorfälle deuten darauf hin, dass die durch den Wolf verursachten Schäden in der EU zunehmen. Nach den neuesten verfügbaren Daten aus den Mitgliedstaaten 24 töten Wölfe in der EU jährlich schätzungsweise mindestens 65 500 Tiere, 73 % davon sind Schafe und Ziegen, 19 % Rinder und 6 % Pferde und Esel, die zur Fleischerzeugung gezüchtet werden. Auch halb domestizierte Rentiere werden – in Finnland (1261 im Jahr 2022) und in Schweden (unbekannte Zahl) – getötet. Diese Zahlen sind höher als die Zahlen in der LCIE-Studie von 2022, der zufolge in der EU jährlich 53 530 Tiere getötet werden; 25 dieser erhebliche Anstieg könnte jedoch zum Teil auf die unterschiedlichen Lösungen zurückzuführen sein, die im Jahr 2022 in Bezug auf die Zahlung von Entschädigungen bei – und damit auf die Registrierung von – durch Wölfe verursachten Tierverlusten praktiziert wurden.
Obwohl diese Daten nicht unmittelbar vergleichbar sind, scheinen die Schäden der Viehbestände im Allgemeinen mit der Zunahme der Wolfspopulation zugenommen zu haben, was die Bedeutung von Investitionen in wirksame Präventionsmaßnahmen unterstreicht. Die zunehmenden Schäden an Nutztieren haben auch zu einer Abnahme der Akzeptanz der Wölfe in einigen Regionen der EU geführt. Während die Auswirkungen des Wolfs auf die Viehbestände auf EU-Ebene gering sind und die Schädigung des Viehbestands insgesamt auf Länderebene vertretbar erscheint, könnte ihre Konzentration auf lokaler Ebene eine starke Bedrohung in bestimmten Gebieten erkennen lassen, was emotionale Folgen für Tierbesitzer und indirekte wirtschaftliche Verluste nach sich zieht, die nur schwer zu quantifizieren sind. In einigen Gebieten können wiederkehrende Schäden an Nutztieren eine zusätzliche Herausforderung für die Weidewirtschaft, das kulturelle Erbe und die Lebensweise ländlicher Gemeinschaften darstellen, was eine gezielte Unterstützung für wirksame Präventionsmaßnahmen erfordert. 26 Die extensive Tierhaltung ist für die Pflege und Erhaltung landwirtschaftlicher Ökosysteme mit großer biologischer Vielfalt, zum Beispiel für Dauergrünland, von entscheidender Bedeutung. Darüber hinaus ist die Weidewirtschaft eine traditionelle Tätigkeit, die zu unserem sozialen Erbe gehört und für die Wirtschaft in Berggebieten und Randgebieten des ländlichen Raums von entscheidender Bedeutung ist.
Dieser Vorschlag soll den Vertragsparteien des Übereinkommens von Bern zusätzliche Flexibilität in Bezug auf den Umgang mit zunehmenden Schäden und potenziellen sozioökonomischen Konflikten im Zusammenhang mit dem Wolf in bestimmten Gebieten verschaffen und gleichzeitig das Ziel aufrechterhalten, einen günstigen Erhaltungszustand für alle Wolfspopulationen in der EU zu erreichen.
3.4.Schlussfolgerung
Es erscheint gerechtfertigt, vorzuschlagen, den Wolf (Canis lupus) aus Anhang II („Streng geschützte Tierarten“) in Anhang III („Geschützte Tierarten“) des Übereinkommens von Bern zu verschieben. Ein solcher Schritt erscheint insbesondere angesichts der aktuellen Entwicklung des Populationszustands sowie des Schutzniveaus, das die Artenschutzregelung gemäß Anhang III in Verbindung mit den Artikeln 2, 7 und 8 des Übereinkommens bietet, angemessen.
Der Vorschlag entspricht weitgehend dem Standpunkt, den das Europäische Parlament in seiner Entschließung vom 24. November 2022 27 formuliert hat.
Sobald die Änderung der Anhänge des Übereinkommens von Bern (Streichung des Wolfs aus Anhang II und Aufnahme in Anhang III) in Kraft tritt, könnte die Union die entsprechenden Anhänge der FFH-Richtlinie ändern, um dem niedrigeren Schutzniveau für den Wolf in ihrer internen Rechtsordnung Rechnung zu tragen.
4.Rechtsgrundlage
4.1.Verfahrensrechtliche Grundlage
4.1.1.Grundsätze
Nach Artikel 218 Absatz 9 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) werden die „Standpunkte, die im Namen der Union in einem durch eine Übereinkunft eingesetzten Gremium zu vertreten sind, sofern dieses Gremium rechtswirksame Akte, mit Ausnahme von Rechtsakten zur Ergänzung oder Änderung des institutionellen Rahmens der betreffenden Übereinkunft, zu erlassen hat“, mit Beschlüssen festgelegt.
Der Begriff „rechtswirksame Akte“ erfasst auch Akte, die kraft völkerrechtlicher Regelungen, denen das jeweilige Gremium unterliegt, Rechtswirkung entfalten. Er umfasst auch Instrumente, die zwar völkerrechtlich nicht verbindlich, aber „geeignet [sind], den Inhalt der vom Unionsgesetzgeber […] erlassenen Regelung maßgeblich zu beeinflussen“ 28 .
4.1.2.Anwendung auf den vorliegenden Fall
Der Ständige Ausschuss ist ein Gremium, das durch das Übereinkommen eingesetzt wurde.
Die Akte, die der Ständige Ausschuss annehmen soll, stellen Akte mit Rechtswirkung dar. Gemäß den Artikeln 6 und 7 des Übereinkommens wird der vorgesehene Rechtsakt völkerrechtlich bindend sein. Der institutionelle Rahmen des Übereinkommens wird durch die vorgesehenen Rechtsakte weder ergänzt noch geändert.
Somit ist Artikel 218 Absatz 9 AEUV die verfahrensrechtliche Grundlage des vorgeschlagenen Beschlusses.
4.2.Materielle Rechtsgrundlage
4.2.1.Grundsätze
Die materielle Rechtsgrundlage für einen Beschluss nach Artikel 218 Absatz 9 AEUV hängt in erster Linie von Ziel und Inhalt des vorgesehenen Rechtsakts ab, zu dem ein im Namen der Union zu vertretender Standpunkt festgelegt wird. Liegt dem vorgesehenen Rechtsakt ein doppelter Zweck oder Gegenstand zugrunde und ist einer davon der wesentliche, während der andere von untergeordneter Bedeutung ist, so muss der Beschluss nach Artikel 218 Absatz 9 AEUV auf eine einzige materielle Rechtsgrundlage gestützt werden, nämlich auf diejenige, die der wesentliche oder vorrangige Zweck oder Gegenstand verlangt.
4.2.2.Anwendung auf den vorliegenden Fall
Hauptzweck und Inhalt des vorgesehenen Akts betreffen die Umwelt.
Somit ist Artikel 192 Absatz 1 AEUV die materielle Rechtsgrundlage für den vorgeschlagenen Beschluss.
4.3.Schlussfolgerung
Die Rechtsgrundlage für den vorgeschlagenen Beschluss sollte Artikel 192 Absatz 1 AEUV in Verbindung mit Artikel 218 Absatz 9 AEUV sein.
5.Veröffentlichung des vorgesehenen Akts
Da die Rechtsakte des Ständigen Ausschusses die Anhänge II und III des Übereinkommens ändern würden, sollten sie bei Annahme im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht werden.
2023/0469 (NLE)
Vorschlag für einen
BESCHLUSS DES RATES
über den im Namen der Europäischen Union zur Vorlage von Vorschlägen zur Änderung der Anhänge II und III des Übereinkommens über die Erhaltung der europäischen wild lebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume im Hinblick auf die Tagung des Ständigen Ausschusses des Übereinkommens zu vertretenden Standpunkt
DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION —
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 192 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 218 Absatz 9,
auf Vorschlag der Europäischen Kommission,
in Erwägung nachstehender Gründe:
(1)Das Übereinkommen über die Erhaltung der europäischen wild lebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume (Übereinkommen von Bern) (im Folgenden das „Übereinkommen“) wurde von der Union mit dem Beschluss 82/72/EWG des Rates 29 geschlossen und trat am 1. September 1982 in Kraft.
(2)Gemäß Artikel 17 des Übereinkommens kann der Ständige Ausschuss einen Beschluss über Änderungen der Anhänge des Übereinkommens annehmen.
(3)Im Einklang mit Artikel 17 des Übereinkommens sind Änderungsvorschläge spätestens zwei Monate vor der Tagung des Ständigen Ausschusses einzureichen. Die Union kann als Vertragspartei des Übereinkommens Änderungen dieser Anhänge vorschlagen.
(4)In Anbetracht der Empfehlung Nr. 56 (1997) des Ständigen Ausschusses über Leitlinien, die bei der Vorlage von Vorschlägen zur Änderung der Anhänge I und II des Übereinkommens und bei der Annahme von Änderungen 30 zu berücksichtigen sind, zählen zu den relevanten Gründen für die Aufnahme von Arten in die Anhänge des Übereinkommens ökologische und wissenschaftliche Faktoren wie etwa der Erhaltungszustand, die Entwicklung der Populationen sowie Bedrohungen.
(5)In Artikel 2 wird das Ziel des Übereinkommens festgelegt, einen Populationsstand zu erreichen, der „insbesondere den ökologischen, wissenschaftlichen und kulturellen Erfordernissen entspricht, wobei den wirtschaftlichen und erholungsbezogenen Erfordernissen (...) Rechnung getragen wird“, und der breitere Rahmen für die von den Vertragsparteien des Übereinkommens getroffenen Maßnahmen festgelegt. Diesem Ziel kann Rechnung getragen werden, wenn eine Änderung der Anhänge des Übereinkommens von Bern vorgeschlagen wird.
(6)Der Erhaltungszustand des Wolfs hat sich in den letzten Jahrzehnten positiv entwickelt. Der Wolfsbestand hat sich auf dem gesamten Kontinent erfolgreich erholt, wobei sich das Verbreitungsgebiet der Art erheblich vergrößert und seine Population einen hohen Stand erreicht hat; die geschätzte Population hat sich in der EU in zehn Jahren fast verdoppelt (von 11 193 Exemplaren im Jahr 2012 auf etwa 11 000-17 000 Exemplare im Jahr 2019 und auf 20 300 im Jahr 2023). Des Weiteren wird berichtet, dass die Populationen überall auf dem Kontinent kontinuierlich wachsen. 31 Unbeschadet der weiterhin bestehenden Bedrohungen für den Wolf zeugen die erfolgreiche Erholung der Wolfspopulationen und die Ausweitung des Verbreitungsgebiets auf dem gesamten europäischen Kontinent in den letzten Jahrzehnten von der starken Anpassungsfähigkeit und der ausgeprägten Widerstandsfähigkeit der Art.
(7)Zugleich haben die anhaltende Ausweitung des Verbreitungsgebiets des Wolfs in Europa und die Wiederbesiedelung neuer Gebiete zu zunehmenden sozioökonomischen Herausforderungen in Bezug auf die Koexistenz mit menschlichen Aktivitäten geführt, insbesondere aufgrund von Viehschäden, die ein beträchtliches Ausmaß erreicht haben und immer mehr Regionen und EU-Mitgliedstaaten sowie Drittländer betreffen.
(8)Die jüngsten Daten zur Populationsgröße aus der Bewertung des Zustands des Wolfs aus dem Jahr 2022, die von der „Initiative für die Großraubtiere Europas“ (LCIE) für das Übereinkommen von Bern erstellt wurde, und aus der eingehenden Analyse des Zustands des Wolfs in der Europäischen Union ab 2023 liefern hinreichende Argumente für die Anpassung des Schutzstatus des Wolfs (Canis lupus) im Rahmen des Übereinkommens.
(9)Daher ist es angezeigt, das Schutzniveau für den Wolf anzupassen. Für den Wolf sollten diejenigen Artenschutzmaßnahmen gelten, die sich aus der Aufnahme in Anhang III in Verbindung mit Artikel 7 des Übereinkommens ergeben.
(10)Diese Anpassung des Schutzniveaus würde für mehr Flexibilität sorgen, um den zunehmenden sozioökonomischen Herausforderungen im Zusammenhang mit dem Wolf infolge der anhaltenden Ausweitung seines Verbreitungsgebiets in Europa und der Wiederbesiedelung neuer Gebiete durch den Wolf zu begegnen.
(11)In der Empfehlung Nr. 163 (2012) des Ständigen Ausschusses vom 30. November 2012 zur Kontrolle der wachsenden Populationen von Großraubtieren in Europa werden die Vertragsparteien des Übereinkommens von Bern ermutigt, gegebenenfalls mit anderen Staaten mit denselben Populationen zusammenzuarbeiten, um diese Populationen gesund und in einem günstigen Erhaltungszustand zu erhalten. Eine solche Zusammenarbeit, die Koexistenz und Schutzmaßnahmen umfasst, bleibt weiterhin notwendig und relevant, auch wenn der Wolf künftig in Anhang III des Übereinkommens aufgeführt wird.
(12)Deshalb sollte die Union im Hinblick auf die 44. Tagung des Ständigen Ausschusses im Jahr 2024 oder eine frühere außerordentliche Tagung, die die Union gegebenenfalls beantragt, einen Vorschlag zur Änderung der Anhänge II und III des Übereinkommens vorlegen, mit dem der Wolf (Canis lupus) aus Anhang II gestrichen und in Anhang III aufgenommen wird.
(13)Des Weiteren ist es angezeigt, den Standpunkt festzulegen, der im Namen der Union auf der Tagung des Ständigen Ausschusses zu vertreten ist, da die Beschlüsse zur Änderung der Anhänge des Übereinkommens für die Union bindend sein werden.
(14)Der Vorschlag sollte dem Sekretariat zur Prüfung auf der nächsten Tagung des Ständigen Ausschusses des Übereinkommens oder einer früheren außerordentlichen Tagung, die die Union beantragen kann, übermittelt werden —
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
(1)Die Kommission wird hiermit ermächtigt, dem Ständigen Ausschuss des Übereinkommens im Namen der Union einen Vorschlag zur Streichung der Art „Wolf“ (Canis lupus) aus Anhang II („Streng geschützte Tierarten“) und ihrer Aufnahme in Anhang III („Geschützte Tierarten“) vorzulegen.
(2)Die Kommission übermittelt diesen Vorschlag dem Sekretariat des Übereinkommens.
Artikel 2
Der im Namen der Union im Ständigen Ausschuss des Übereinkommens von Bern zu vertretende Standpunkt besteht darin, die Streichung des Wolfs (Canis lupus) aus Anhang II und seine Aufnahme in Anhang III des Übereinkommens zu unterstützen.
Artikel 3
Präzisierungen der in den Artikeln 1 und 2 genannten Standpunkte können von den Vertretern der Union unter Berücksichtigung der Entwicklungen, die sich im Ständigen Ausschuss ergeben, in Konsultation mit den Mitgliedstaaten im Rahmen von Koordinierungstreffen vor Ort ohne einen weiteren Beschluss des Rates vereinbart werden.
Artikel 3
Dieser Beschluss ist an die Kommission gerichtet.
Geschehen zu Brüssel am […]
Im Namen des Rates
Der Präsident/Die Präsidentin