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Document 52017PC0387
Proposal for a COUNCIL DECISION on the conclusion, on behalf of the European Union, of the Council of Europe Convention on the manipulation of sports competitions with regard to matters not related to substantive criminal law and judicial cooperation in criminal matters
Vorschlag für einen BESCHLUSS DES RATES über die Unterzeichnung – im Namen der Europäischen Union – des Übereinkommens des Europarats betreffend die Manipulation von Sportwettbewerben in Bezug auf Aspekte, die nicht materielles Strafrecht und nicht die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen betreffen
Vorschlag für einen BESCHLUSS DES RATES über die Unterzeichnung – im Namen der Europäischen Union – des Übereinkommens des Europarats betreffend die Manipulation von Sportwettbewerben in Bezug auf Aspekte, die nicht materielles Strafrecht und nicht die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen betreffen
COM/2017/0387 final - 2017/0166 (NLE)
EUROPÄISCHE KOMMISSION
Brüssel, den 27.7.2017
COM(2017) 387 final
2017/0166(NLE)
Vorschlag für einen
BESCHLUSS DES RATES
über die Unterzeichnung – im Namen der Europäischen Union – des Übereinkommens des Europarats betreffend die Manipulation von Sportwettbewerben in Bezug auf Aspekte, die nicht materielles Strafrecht und nicht die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen betreffen
BEGRÜNDUNG
1.KONTEXT DES VORSCHLAGS
Spielabsprachen gelten weithin als eine der größten Bedrohungen für den modernen Sport. Sie schaden den Werten des Sports, z. B. Integrität, Fairness und Respekt für andere, und können eine Entfremdung der Anhänger und Fans vom organisierten Sport verursachen. Außerdem sind an Spielabsprachen oft organisierte kriminelle Netze beteiligt, die weltweit aktiv sind. Mittlerweile messen staatliche Stellen, die Sportbewegung und Strafverfolgungsbehörden auf der ganzen Welt der Bekämpfung von Spielabsprachen Priorität bei. Zur Bewältigung dieser Herausforderungen hatte der Europarat die Vertragsparteien des Europäischen Kulturabkommens im Sommer 2012 ersucht, Verhandlungen über ein Übereinkommen des Europarats gegen die Manipulation von Sportergebnissen aufzunehmen. Die Verhandlungen begannen im Oktober 2012 mit der ersten Sitzung der Redaktionsgruppe des Europarats.
Am 13. November 2012 verabschiedete die Kommission die „Empfehlung für einen Beschluss des Rates zur Ermächtigung der Europäischen Kommission, sich im Namen der EU an den Verhandlungen über ein internationales Übereinkommen des Europarates zur Bekämpfung der Manipulation von Sportergebnissen zu beteiligen“ 1 . Die Empfehlung der Kommission wurde am 15. November 2012 an die Gruppe „Sport“ des Rates übermittelt. Im Anschluss an die Beratungen der Gruppe unterteilte der Rat den Entwurf für einen Beschluss des Rates in zwei separate Beschlüsse, da er sich für die Aufnahme materieller Rechtsgrundlagen in den Beschlusstext entschieden hatte, einschließlich einer Rechtsgrundlage aus Titel V im dritten Teil des AEUV. 2 Den ersten Beschluss zu Aspekten im Zusammenhang mit Sportwetten nahm der Rat am 10. Juni 2013 an. 3 Den zweiten Beschluss, der die Zusammenarbeit in Strafsachen und die polizeiliche Zusammenarbeit betrifft, verabschiedete er am 23. September 2013. 4
Am 9. Juli 2014 nahmen die Ministerstellvertreter des Europarats das Übereinkommen betreffend die Manipulation von Sportwettbewerben an. 5 Am 18. September 2014 wurde das Übereinkommen auf der Sportministerkonferenz des Europarats zur Unterzeichnung aufgelegt. Gemäß Artikel 32 Absatz 1 des Übereinkommens liegt das Übereinkommen für die Europäische Union zur Unterzeichnung auf. Seitdem haben mehrere Vertragsparteien das Übereinkommen unterzeichnet, einschließlich zahlreicher Mitgliedstaaten.
Am 2. März 2015 legte die Kommission dem Rat ihre Vorschläge für die Ratsbeschlüsse über die Unterzeichnung des Übereinkommens im Namen der Europäischen Union vor: i) den Vorschlag für einen Beschluss des Rates über die Unterzeichnung – im Namen der Europäischen Union – des Übereinkommens in Bezug auf Aspekte, die materielles Strafrecht und die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen betreffen {COM(2015) 86}, basierend auf Artikel 82 Absatz 1 und Artikel 83 Absatz 1 AEUV; ii) den Vorschlag für einen Beschluss des Rates über die Unterzeichnung – im Namen der Europäischen Union – des Übereinkommens in Bezug auf Aspekte, die nicht materielles Strafrecht und nicht die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen betreffen {COM(2015) 84}, basierend auf den Artikeln 114 und 165 AEUV. Die Begründungen dieser Kommissionsvorschläge enthalten eine gründliche Zuständigkeitsanalyse im Zusammenhang mit dem Übereinkommen. Die Vorschläge der Kommission wurden zuletzt im AStV vom 11. und 20. November 2015 diskutiert. Damals kam der Vorsitz zu dem Schluss, dass die Angelegenheit nicht weiterbearbeitet würde, bis die Zustimmung aller Delegationen vorläge.
Angesichts dessen hat die Union das Übereinkommen bislang nicht unterzeichnet. Die Unterzeichnung dieses Übereinkommens sollte nach Ansicht der Kommission als Teil der Bemühungen der Union verstanden werden, die Bekämpfung von Spielabsprachen voranzubringen; sie steht in Einklang mit anderen Instrumenten, etwa der passend zur Mitteilung über Online-Glücksspiel aus dem Jahr 2012 angekündigten Initiative der Kommission zu Spielabsprachen in Zusammenhang mit Sportwetten 6 , der Arbeit der EU-Expertengruppe zu Spielabsprachen sowie den vorbereitenden Maßnahmen und Projekten zur Spielabsprachenproblematik 7 .
Der vorliegende Vorschlag betrifft das Rechtsinstrument zum Abschluss des Übereinkommens.
2. ÜBEREINKOMMEN
Gemäß Artikel 1 des Übereinkommens ist dessen Zweck „die Bekämpfung der Manipulation von Sportwettbewerben, um die Integrität des Sportes und die Sportethik im Einklang mit dem Grundsatz der Autonomie des Sportes zu schützen“. Entsprechend verfolgt das Übereinkommen das übergeordnete Ziel, „die Integrität des Sportes und die Sportethik [...] zu schützen“. Hierzu sieht es eine Reihe von Maßnahmen vor, die auf die Verhütung, Aufdeckung und Sanktionierung der Manipulation von Sportwettbewerben abstellen. Zur Erreichung der Ziele unterstützt das Übereinkommen ferner die internationale Zusammenarbeit und sieht einen Kontrollmechanismus vor, um zu gewährleisten, dass den Bestimmungen des Übereinkommens nachgekommen wird.
Das Übereinkommen verfolgt also einen breit gefächerten Ansatz zur Bekämpfung der Manipulation von Sportwettbewerben. Somit sind Maßnahmen unterschiedlichster Art zu ergreifen, die verschiedene Bereiche des Rechts betreffen, wobei die Prävention besonders breiten Raum einnimmt. 8 Andere betroffene Rechtsbereiche sind das materielle Strafrecht, die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen, der Datenschutz und auch die Regulierung von Wettaktivitäten.
Die Bestimmungen zu Prävention finden sich vor allem in den Kapiteln II und III des Übereinkommens 9 ; Kapitel III enthält verschiedene Bestimmungen zur Erleichterung des Informationsaustauschs zwischen allen Interessenträgern.
Maßnahmen im Bereich Sportwetten könnten – soweit die Wettanbieter eine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben – die Binnenmarktfreiheiten berühren, nämlich die Niederlassungsfreiheit und die Dienstleistungsfreiheit. Insbesondere in Bezug auf Artikel 3 Absatz 5 Buchstabe a und Artikel 11 ist festzustellen, dass die Definition des Begriffs „illegale Sportwette“ jede Sportwetttätigkeit abdeckt, deren Art oder Anbieter nach dem anwendbaren Recht der Vertragspartei, in deren Gebiet sich der Wettkonsument befindet, nicht erlaubt ist. Die Bezeichnung „anwendbares Recht“ schließt das Unionsrecht ein. Dies bedeutet, dass auch alle durch das Unionsrecht gewährten Rechte zu berücksichtigen sind und dass das Recht der Mitgliedstaaten mit dem Unionsrecht – insbesondere im Bereich des Binnenmarkts – in Einklang stehen muss.
Die Artikel 9 bis 11 sehen dagegen Maßnahmen vor, die zu einem gewissen Maß an Rechtsangleichung führen könnten. Beispielsweise wird in Artikel 9 des Übereinkommens eine nicht abschließende Liste von Maßnahmen vorgeschlagen, die die Wettaufsichtsbehörden „gegebenenfalls“ ergreifen könnten, um die sportwettenbezogene Manipulation von Sportwettbewerben zu bekämpfen. Artikel 10 Absatz 1 des Übereinkommens besagt Folgendes: „Jede Vertragspartei trifft die erforderlichen gesetzgeberischen oder sonstigen Maßnahmen, um Interessenkonflikte und den Missbrauch von Insider-Informationen durch natürliche oder juristische Personen, die an der Bereitstellung von Sportwettangeboten beteiligt sind, zu verhindern [...]“ (Hervorhebung hinzugefügt). Artikel 10 Absatz 3 des Übereinkommens zielt auf die Schaffung einer Meldepflicht ab und sieht hierzu Folgendes vor: „Jede Vertragspartei trifft die erforderlichen gesetzgeberischen oder sonstigen Maßnahmen, um Sportwettanbieter zur unverzüglichen Meldung irregulärer oder verdächtiger Wetten an die Wettaufsichtsbehörde [...] zu verpflichten.“ (Hervorhebung hinzugefügt). Artikel 11 des Übereinkommens, der illegale Sportwetten betrifft, gibt den Vertragsparteien sogar noch mehr Spielraum: „[J]ede Vertragspartei [untersucht], welche die am besten geeigneten Mittel für den Kampf gegen Anbieter illegaler Sportwetten sind, und erwägt, Maßnahmen im Einklang mit dem anwendbaren Recht des betreffenden Hoheitsbereichs zu treffen, wie beispielsweise [...]“.
Dies zeigt, dass Artikel 9, Artikel 10 Absatz 1 und Artikel 10 Absatz 3 eine Grundlage für eine mögliche Harmonisierung nach Artikel 114 AEUV schaffen, die Wettanbieter betrifft, die eine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben. Artikel 11, der noch flexiblere Formulierungen enthält, sieht auch noch eine gewisse Angleichung der Vorschriften vor, die ebenfalls unter Artikel 114 AEUV über die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes fallen könnten.
Zugleich könnte sich Artikel 11 des Übereinkommens aber auch auf Dienstleistungen auswirken, die von Drittländern aus erbracht werden. Die entsprechenden Maßnahmen, die unmittelbar den „Zugang“ zu solchen Dienstleistungen betreffen, könnten von Artikel 207 AEUV zur gemeinsamen Handelspolitik der Union abgedeckt werden.
Kapitel IV betrifft das Strafrecht und die Zusammenarbeit bei der Strafverfolgung (Artikel 15 bis 18). Artikel 15 des Übereinkommens sieht keine universelle Strafbarkeit der Manipulation von Sportwettbewerben vor, sondern bezieht sich nur auf bestimmte Formen der Manipulation (wenn diese mit Nötigung, Korruption oder Betrug einhergeht). Artikel 16 betrifft die Geldwäsche. Auf Unionsebene gilt hier der Rahmenbeschluss 2001/500/JI 10 des Rates in Verbindung mit der Richtlinie 2014/42/EU 11 . Artikel 16 Absatz 3 des Übereinkommens fällt in die Zuständigkeit der Union und unter Artikel 114 AEUV (Richtlinie 2005/60/EG zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung) 12 . Die Bestimmungen der Kapitel V (Gerichtsbarkeit, Strafverfahren und Strafverfolgungsmaßnahmen) und VI (Sanktionen und Maßnahmen) flankieren die Bestimmungen zum materiellen Strafrecht in den Artikeln 15 bis 18 des Übereinkommens. Artikel 19 des Übereinkommens (Gerichtsbarkeit) ist eine ergänzende, auf die Feststellung der strafrechtlichen Vorschriften bezogene Bestimmung. Die Maßnahmen der Artikel 20, 21 und 25 des Übereinkommens (Ermittlung, Schutzmaßnahmen, Beschlagnahme und Einziehung) betreffen das Strafverfahren; sie könnten somit unter Artikel 82 Absatz 2 Buchstaben a und b AEUV fallen.
Kapitel VII betrifft die internationale Zusammenarbeit in justiziellen und sonstigen Angelegenheiten. Es sei darauf hingewiesen, dass das Übereinkommen keinen Rechtsrahmen vorsieht, der bereits geltende Regelungen ersetzt, sondern bestehende Rechtsinstrumente im Bereich Rechtshilfe in Strafsachen und Auslieferung unberührt lässt. 13 Auf europäischer Ebene besteht ein umfassendes Instrumentarium zur Erleichterung der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen, das entweder auf die verschiedenen Verfahrensweisen bei Spielabsprachen oder auf die Einstufung von Spielabsprachen als neuen Straftatbestand in der innerstaatlichen Rechtsordnung der Mitgliedstaaten Anwendung finden würde. 14 Dieses Instrumentarium würde Artikel 26 des Übereinkommens abdecken.
Schlussfolgerungen
Bestimmte Straftatbestände werden nicht durch Artikel 83 Absatz 1 AEUV abgedeckt. Für die restlichen Straftatbestände ist die Union zwar zuständig, über die alleinige Zuständigkeit verfügt sie aber nur in zwei Fällen: Artikel 11 (soweit die Bestimmungen des Artikels Dienstleistungen aus und für Drittländer betreffen) und Artikel 14 über den Schutz personenbezogener Daten (teilweise). 15 Für die restlichen Sachverhalte gilt eine geteilte oder „unterstützende“ Zuständigkeit.
3.RECHTSGRUNDLAGE DES VORGESCHLAGENEN BESCHLUSSES
3.1. Materielle Rechtsgrundlage
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs muss sich die Wahl der Rechtsgrundlage für einen Rechtsakt der Union auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen, zu denen das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts gehören. 16 Ergibt die Prüfung eines Rechtakts der Europäischen Union, dass er zwei Zielsetzungen hat oder zwei Komponenten umfasst, und lässt sich eine von ihnen als die hauptsächliche oder überwiegende ausmachen, während die andere nur akzessorisch ist, so ist der Rechtsakt nur auf eine Rechtsgrundlage zu stützen, und zwar auf diejenige, die die hauptsächliche oder überwiegende Zielsetzung oder Komponente erfordert. Ausnahmsweise ist ein Rechtsakt, wenn feststeht, dass mit ihm mehrere Ziele verfolgt werden, die untrennbar miteinander verbunden sind, ohne dass das eine gegenüber dem anderen zweitrangig und mittelbar ist, auf die verschiedenen einschlägigen Rechtsgrundlagen zu stützen. 17
Im vorliegenden Fall potenziell relevante materielle Rechtsgrundlagen sind: Artikel 16 AEUV (Datenschutz), Artikel 82 Absätze 1 und 2 AEUV (justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen), Artikel 83 Absatz 1 AEUV (materielles Strafrecht), Artikel 114 AEUV (Errichtung und Funktionieren des Binnenmarktes), Artikel 165 AEUV (Sport) und Artikel 207 AEUV (gemeinsame Handelspolitik).
Im Ganzen gesehen beinhaltet das Ziel der Bekämpfung der Manipulation von Sportwettbewerben Elemente der Vorbeugung und der Zusammenarbeit, die im Wesentlichen durch Artikel 165 AEUV abgedeckt werden, sowie Elemente der Zusammenarbeit und Annäherung, die unter die folgenden Artikel des AEUV fallen: Artikel 114 (nicht das Strafrecht betreffende Bestimmungen), Artikel 207 (Bestimmungen, die sich auf den Zugang von Wettanbietern aus Drittländern beziehen) sowie Artikel 82 Absatz 1 und Artikel 83 (Strafsachen).
In Bezug auf Sportwetten könnten die Artikel 114 und 207 AEUV von Bedeutung sein, je nachdem, ob es sich um innerhalb der EU erbrachte Dienstleistungen handelt oder nicht. Insgesamt scheint im Übereinkommen der Binnenmarktaspekt stärker hervorzutreten, während der Aspekt der gemeinsamen Handelspolitik nur durch Artikel 11 des Übereinkommens berührt wird. Doch selbst wenn Artikel 207 AEUV nicht genannt wird und in Bezug auf die Binnenmarktaspekte als akzessorisch betrachtet wird, sind die Mitgliedstaaten nicht für die betreffenden Aspekte aus dem Bereich der gemeinsamen Handelspolitik zuständig.
In Bezug auf den Datenschutz ist festzustellen, dass dieser nicht das Hauptziel des Übereinkommens ist und die betreffenden Bestimmungen lediglich ergänzende Bedeutung haben. In letzter Zeit verweisen zahlreiche Übereinkommen des Europarats auf die Notwendigkeit des Datenschutzes, selbst wenn sich bereits entsprechende Verpflichtungen aus anderen Übereinkommen ergeben (z. B. Übereinkommen Nr. 108 zum Schutz des Menschen bei der automatischen Verarbeitung personenbezogener Daten), da die verschiedenen Übereinkommen nicht unbedingt dieselben Vertragsparteien haben.
Damit die Union ihre Zuständigkeiten für das gesamte Übereinkommen wahrnehmen kann (mit Ausnahme der Elemente, für die sie nicht zuständig ist), sind somit Artikel 82 Absatz 1, Artikel 83 Absatz 1, Artikel 114 und Artikel 165 AEUV als materielle Rechtsgrundlagen heranzuziehen.
Da im Übereinkommen verschiedene Rechtsbereiche miteinander verwoben sind und da das Übereinkommen sowohl solche Bereiche betrifft, die in die alleinige Zuständigkeit der Union fallen, als auch solche, für die der Union keine Zuständigkeiten übertragen wurden, können weder die Union noch die Mitgliedstaaten das Übereinkommen allein unterzeichnen.
3.2. Verfahrensrechtliche Grundlage
Gemäß Artikel 218 Absatz 6 AEUV erlässt der Rat auf Vorschlag des Verhandlungsführers einen Beschluss über den Abschluss der Übereinkunft.
Artikel 218 Absatz 6 Buchstabe a AEUV besagt, dass bei Übereinkünften „in Bereichen, für die [...] das ordentliche Gesetzgebungsverfahren [...] gilt,“ der Rat den Beschluss über den Abschluss der Übereinkunft nach Zustimmung des Europäischen Parlaments erlässt.
Wie vorstehend dargelegt, betrifft das Übereinkommen betreffend die Manipulation von Sportwettbewerben Bereiche, für die das ordentliche Gesetzgebungsverfahren gilt.
Darüber hinaus ist für den Ratsbeschluss zum Abschluss gemäß Artikel 218 Absatz 8 AEUV eine qualifizierte Mehrheit erforderlich.
3.3 Fazit
Die Rechtsgrundlage für den vorliegenden Beschlussvorschlag sollten die Artikel 114 und 165 AEUV in Verbindung mit Artikel 218 Absatz 6 Buchstabe a AEUV sein.
2017/0166 (NLE)
Vorschlag für einen
BESCHLUSS DES RATES
über die Unterzeichnung – im Namen der Europäischen Union – des Übereinkommens des Europarats betreffend die Manipulation von Sportwettbewerben in Bezug auf Aspekte, die nicht materielles Strafrecht und nicht die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen betreffen
DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION –
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 114 und 165 AEUV in Verbindung mit Artikel 218 Absatz 6 Buchstabe a,
auf Vorschlag der Europäischen Kommission,
nach Zustimmung des Europäischen Parlaments 18 ,
in Erwägung nachstehender Gründe:
(1)Bestimmungen zur Prävention sind vor allem in den Kapiteln II und III des Übereinkommens enthalten. 19 Als Rechtsgrundlage für diese Bestimmungen bzw. für einen Großteil dieser Bestimmungen kommt Artikel 165 AEUV in Frage. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass Artikel 165 AEUV nur eine unterstützende Zuständigkeit vorsieht, die Harmonisierungsmaßnahmen ausschließt und die nicht an die Stelle der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten in diesen Bereichen tritt. 20
(2)Andere Bestimmungen des Übereinkommens, insbesondere Artikel 9, Artikel 10 Absätze 1 und 3 sowie Artikel 11, sehen eine begrenzte Angleichung von Rechtsvorschriften vor, die durch Artikel 114 AEUV abgedeckt werden kann.
(3)Artikel 11 des Übereinkommens könnte auch Dienstleistungen betreffen, die von Drittländern aus erbracht werden. Die betreffenden Maßnahmen, die unmittelbar den „Zugang“ zu solchen Dienstleistungen betreffen, fallen unter die gemeinsame Handelspolitik (Artikel 207 AEUV). Die Mitgliedstaaten verfügen über keine Zuständigkeit für die relevanten Aspekte aus dem Bereich der gemeinsamen Handelspolitik.
(4)Für Artikel 14 des Übereinkommens über den Datenschutz verfügt die Union gemäß Artikel 16 AEUV über die alleinige Zuständigkeit.
(5)Die Europäische Union setzt sich für das Übereinkommen des Europarats betreffend die Manipulation von Sportwettbewerben ein, da dies zu den Bemühungen der Europäischen Union beiträgt, die Manipulation von Sportwettbewerben zu bekämpfen, um die Integrität des Sports und die Sportethik im Einklang mit dem Grundsatz der Autonomie des Sports zu schützen.
(6)Im Einklang mit dem Beschluss [……..] des Rates vom [………], das Übereinkommen betreffend die Manipulation von Sportwettbewerben unterzeichnet von [....] am [...], vorbehaltlich seines Abschlusses zu einem späteren Zeitpunkt.
(7)Diverse Bestimmungen des Übereinkommens betreffen materielles Strafrecht und die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen und fallen daher in den Geltungsbereich des Dritten Teils Titel V AEUV. Für diese Bestimmungen wird parallel zu dem vorliegenden Beschluss ein gesonderter Beschluss erlassen.
(8)Das Übereinkommen sollte im Namen der Union genehmigt werden –
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Das Übereinkommen des Europarats betreffend die Manipulation von Sportwettbewerben wird im Namen der Union genehmigt.
Der Wortlaut des Übereinkommens ist diesem Beschluss beigefügt.
Artikel 2
Der Präsident des Rates bestellt die Person, die befugt ist, im Namen der Europäischen Union die Genehmigungsurkunde nach Artikel 32 des Übereinkommens zu hinterlegen, mit der die Europäische Union ihre Zustimmung zur vertraglichen Bindung an dieses Übereinkommen ausdrückt.
Artikel 3
Dieser Beschluss tritt am Tag seiner Annahme in Kraft. Er wird im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht.
Geschehen zu Brüssel am
Im Namen des Rates
Der Präsident
Die Prävention ist Gegenstand der Kapitel II und III sowie der Artikel 27 und 28 des Übereinkommens.