28.12.2007   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 317/1

I-III

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89-94

95-106

107-120

108-112

113-120

121-136

127-128

129-130

131-133

134-136

AWZ

Ausschließliche Wirtschaftszone

BRZ

Brutto-Raumzahl, Maßeinheit für die Tonnage von Schiffen

EFF

Europäischer Fischereifonds

EU

Europäische Union

GD Fischerei

Generaldirektion Fischerei und maritime Angelegenheiten

GFP

Gemeinsame Fischereipolitik

ICES

Internationaler Rat für Meeresforschung

ISO

Internationale Organisation für Normung

kW

Kilowatt, Maßeinheit für die Maschinenleistung von Schiffen

MAGP

Mehrjähriges Ausrichtungsprogramm

STECF

Wissenschaftlich-technischer und wirtschaftlicher Fischereiausschuss

TAC

Zulässige Gesamtfangmengen

VMS

Vessel Monitoring System, ein System, mit dem Fischereifahrzeuge in regelmäßigen Abständen ihre Position an die Überwachungsbehörden übermitteln

I.

Ziel der 1983 eingeführten gemeinsamen Fischereipolitik ist die nachhaltige Nutzung der lebenden aquatischen Ressourcen. Den Eckpfeiler dieser Politik bildet die Beschränkung der entnommenen Mengen durch Festlegung von zulässigen Gesamtfangmengen (TAC) und Quoten für die einzelnen Mitgliedstaaten. Der Erfolg eines solchen Ansatzes setzt voraus, dass zuverlässige, vollständige Daten vorliegen und wirksame Inspektions- und Sanktionssysteme eingeführt werden.

II.

Die Prüfung erstreckte sich auf diese drei Punkte, und die Ergebnisse der bei der Kommission und in den sechs für die Fischerei wichtigsten Mitgliedstaaten (1) durchgeführten Kontrollen veranlassen den Hof zu den nachstehenden Schlussfolgerungen:

Sollte dieser Zustand andauern, hätte dies nicht nur für die aquatischen Ressourcen, sondern auch für die Zukunft der Fischereiwirtschaft und der davon abhängigen Gebiete schwerwiegende Konsequenzen.

III.

Wenn den politischen Instanzen daran gelegen ist, dass die GFP ihr Ziel der nachhaltigen Nutzung der Fischereiressourcen erreicht, müssen die derzeitigen Überwachungs-, Inspektions- und Sanktionsregelungen erheblich verstärkt werden, insbesondere durch Umsetzung folgender Empfehlungen:

1.

Jährlich werden in den gemeinschaftlichen Häfen über 4,4 Millionen Tonnen Fische und Krustentiere im Gesamtwert von 6 100 Millionen Euro angelandet (2). Die Fischereiwirtschaft in der Europäischen Union (EU) zählt 230 000 Beschäftigte; sie spielt in bestimmten Küstenregionen eine lebenswichtige Rolle und ist kaum ersetzbar.

2.

Die gemeinschaftlichen Fischereiressourcen (3) sind Gemeingut. Ziel der gemeinsamen Fischereipolitik (GFP) ist es, „die Nutzung lebender aquatischer Ressourcen unter nachhaltigen wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Bedingungen“ (4) zu gewährleisten. Dieser Begriff der nachhaltigen Fischerei existierte bereits bei der Einführung der GFP im Jahr 1983, auch wenn er damals anders formuliert wurde (5).

3.

Fast 20 Jahre später musste die Kommission eine negative Bilanz der GFP ziehen und einräumen, dass diese „keinen Wechsel zur nachhaltigen Nutzung der Fischereiressourcen bewirkt hat“ (6). Sie führte aus, dass sich dieser Misserfolg sowohl ökologisch — „Viele Bestände bewegen sich derzeit außerhalb sicherer biologischer Grenzen.“ — als auch wirtschaftlich und sozial begründen ließ: „Die wirtschaftliche Lage des Fischereisektors ist aufgrund übermäßiger Investitionen, rasch steigender Kosten und schrumpfender Ressourcen äußerst unsicher: Dies schlägt sich in der niedrigen Rentabilität und den ständig sinkenden Beschäftigungszahlen nieder.“

4.

Diese Diagnose wird durch die aktuell verfügbaren Daten bestätigt. Die Wissenschaftler des Internationalen Rates für Meeresforschung (ICES), die mit biologischen Evaluierungen betraut sind, haben den Grad der Nutzung einer Reihe von Beständen im Nordostatlantik, der wichtigsten Quelle für Fischereiressourcen der Gemeinschaft, untersucht (7). Ihre Arbeiten haben gezeigt, dass 81 % der evaluierten Bestände überfischt sind (8). Aus wirtschaftlicher Sicht unterstreichen die Zahlen von Eurostat die Diagnose des Scheiterns, da sie den anhaltenden Rückgang der gemeinschaftlichen Fangmengen im Nordostatlantik verdeutlichen. Im Zeitraum 1995-2005 gingen die Fangmengen um insgesamt 30 % zurück.

5.

Außerdem hat die Europäische Union auf dem Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung in Johannesburg im Jahr 2002 einem Aktionsplan zugestimmt; eines der Ziele dieses Aktionsplans lautet, die Fischbestände so zu erhalten oder wiederherzustellen, dass sie bis spätestens 2015 den höchstmöglichen Dauerertrag erbringen können.

6.

Fisch ist eine erneuerbare natürliche Ressource, die schwierig zu zählen ist und deren Fortpflanzungs- und Wanderverhalten sich einer direkten Kontrolle entzieht. Die Begrenzung der Fangmengen ist daher die einzige Möglichkeit, auf die Bestände einzuwirken. Hierbei spielt die Handlungsachse „Erhaltung, Kontrolle und Durchsetzung“ insofern eine Schlüsselrolle, als sie darauf abzielt, einerseits Modalitäten für die Erhaltung und Bewirtschaftung der Ressourcen zu definieren und andererseits die ordnungsgemäße Anwendung der entsprechenden Vorschriften sicherzustellen.

7.

Die wichtigste Maßnahme zur Bewirtschaftung der aquatischen Ressourcen in der Europäischen Union ist die Beschränkung der Fangmengen durch Festlegung zulässiger Gesamtfangmengen (TAC) für die wichtigsten Arten, die in Form von Quoten zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten aufgeteilt werden. Die TAC werden jedes Jahr vom Rat aufgrund von Vorschlägen der Kommission festgelegt, die ihrerseits auf wissenschaftlichen Stellungnahmen beruhen (9). Darin werden die Mengen an Fisch angegeben, die ohne Gefährdung der Erneuerung der Bestände durch Fischfang entnommen werden können. Die von den Wissenschaftlern herangezogenen Daten beruhen auf ihren eigenen Arbeiten, aber auch auf den von den Fischern gemeldeten Fangmengen.

8.

Historisch gesehen ging die Beschränkung der zulässigen Fangmengen mit einer Politik der gesetzlich vorgeschriebenen Reduzierung der Fangkapazitäten der Flotte einher. Diese Politik ist allerdings gescheitert und wurde im Zuge der Reform der GFP im Jahr 2002 aufgegeben. Heutzutage beschränken sich die gemeinschaftlichen Maßnahmen auf die Festlegung von Obergrenzen für die Fangkapazitäten und auf die Steuerung des Fischereiaufwands, d. h. der Tätigkeit der Flotte. Diese Regelung wird um so genannte technische Maßnahmen ergänzt, die im Wesentlichen in der Festlegung der Merkmale des eingesetzten Fanggeräts und/oder der Mindestgrößen für bestimmte Arten bestehen.

9.

Während die verschiedenen Strategien auf Gemeinschaftsebene festgelegt werden, sind im Allgemeinen die Mitgliedstaaten (10) für die wirksame Durchführung der Überwachung und der Inspektionen sowie für die Durchsetzung der Vorschriften der GFP (11) zuständig. Hierzu verfügen sie über völlige Freiheit im Hinblick darauf, wie sie ihre Quoten verwalten und die Inspektionen abwickeln und welche Sanktionen sie bei Verstößen verhängen. Die Kommission ihrerseits ist dafür zuständig, die Durchführung der Vorschriften der GFP durch die Mitgliedstaaten zu bewerten und zu überprüfen sowie die Koordinierung und Zusammenarbeit zwischen ihnen zu erleichtern.

10.

Der Gemeinschaftsbeitrag zur „Kontrolle und Anwendung der gemeinschaftlichen Fischereipolitik“ beschränkt sich auf 46 Millionen Euro, wenn man nur die hierfür direkt bereitgestellten Haushaltsmittel berücksichtigt (12). Das Finanzvolumen ist allerdings wesentlich größer, wenn man auch all denjenigen Aktivitäten Rechnung trägt, mit denen die Folgen der Defizite der Politik der Ressourcenbewirtschaftung zumindest teilweise abgemildert werden sollen; hierzu gehören insbesondere die Strukturhilfen für die Fischereiwirtschaft (837 Millionen Euro) und die internationalen Fischereiabkommen (156 Millionen Euro).

11.

Hinzu kommt, dass die Fischereiressourcen ein Kapital darstellen, das die Europäische Union insofern unmittelbar betrifft, als diese für die Bewirtschaftung dieser Ressourcen zuständig ist. Die Schwierigkeiten, den Geldwert dieses Kapitals zu beziffern, dürfen nicht darüber hinwegtäuschen, dass es tatsächlich existiert und einen beträchtlichen Umfang hat.

12.

Der Basisrechtsakt ist die Verordnung des Rates über die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Fischereiressourcen im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik (13). In Kapitel V werden die Ziele und die verschiedenen gemeinschaftlichen Maßnahmen zur Erreichung dieser Ziele beschrieben.

13.

Die Bestimmungen betreffend das Kontrollsystem (14) einerseits und die Erhebung von Fangdaten (15) andererseits sind Teil älterer spezifischer Verordnungen. Weitere Kontrollpflichten sind im Anhang zu den so genannten „TAC- und Quoten-“Verordnungen (16) enthalten, die jährlich verabschiedet werden, sowie in den Verordnungen zur Festlegung von Maßnahmen zur Wiederauffüllung oder den Verordnungen mit Mehrjahresplänen für die nachhaltige Nutzung bestimmter Bestände (17).

14.

Die Beschränkung der Fangmengen durch Festlegung von TAC und Quoten bildet den Eckpfeiler der Gemeinschaftspolitik zur Bewirtschaftung der Fischereiressourcen. Der Erfolg eines solchen Ansatzes setzt voraus, dass zuverlässige und vollständige Daten vorliegen und wirksame Inspektions- und Sanktionssysteme eingeführt werden. Daher hielt es der Hof für angebracht, eine Prüfung zur Beantwortung der folgenden Frage durchzuführen:

„Ergreifen die Kommission und die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen für ein wirksames Überwachungs-, Inspektions- und Sanktionssystem zur Erhaltung der Fischereiressourcen?“

Dabei wurden vier spezifische Prüfungsziele untersucht:

15.

Die Prüfung erstreckte sich im Wesentlichen auf die Analyse der Datenerhebungs-, Inspektions- und Sanktionssysteme sowohl am Sitz der Kommission als auch in den Mitgliedstaaten. Anhand von Prüfungsgesprächen sowie der Analyse von Dokumenten und Daten wurden beweiskräftige Informationen gesammelt und geprüft. Um ihre Kenntnisse des Systems zu vervollständigen, zu testen und zu validieren, führten die Prüfer eine Reihe von Kontrolltests durch, die sich einerseits auf die Aufzeichnungen von Fangdaten und andererseits auf Inspektionsberichte bezogen. In Ermangelung spezifischer Rechtsvorschriften waren die hierfür angewandten Kriterien die wichtigsten allgemeinen Vorschriften, die in diesem Bereich gelten und von internationalen Einrichtungen anerkannt sind (18).

16.

Die Auswahl der sechs für diese Prüfung herangezogenen Mitgliedstaaten erfolgte anhand der Größe der Fangmengen und des Wertes ihrer Anlandungen, d. h. Dänemark, Spanien, Frankreich, Italien, Niederlande und Vereinigtes Königreich; auf diese Länder entfielen nahezu 70 % der Gesamtfangmenge und über 80 % des Wertes der Anlandungen (19). Die Vor-Ort-Kontrollen fanden zwischen April und November 2006 statt.

17.

Dieser Bericht wird fast fünf Jahre nach der Veröffentlichung der letzten allgemeinen Verordnung über die GFP vorgelegt, zu einem Zeitpunkt, da die Kommission Vorbereitungen zur Neufassung der „Kontroll“-Verordnung trifft, um dem Rat in Jahr 2008 einen entsprechenden Vorschlag vorzulegen.

18.

Das TAC- und Quotensystem beruht auf der Beschränkung der Fangmengen. Die Qualität der Umsetzung dieses Systems hängt davon ab, ob es ein Erfassungs- und Validierungssystem (siehe Anhang) gibt, das vollständige und zuverlässige Daten liefert, sowie ein wirksames System zur Überwachung dieser Daten, das Quotenüberschreitungen verhindert. Allerdings erfüllt insgesamt gesehen weder das eine noch das andere der genannten Systeme diese Kriterien.

19.

Die nationalen Systeme zur Erhebung, Validierung und Kompilierung von Fangdaten weisen zahlreiche, bisweilen schwerwiegende Mängel auf, die dazu führen, dass der Kommission unzuverlässige Daten übermittelt werden.

20.

Die Überwachung der Quotenausschöpfung stützt sich auf ein Meldesystem, in dem drei Hauptkategorien von Dokumenten erfasst werden, die von den Fischern oder Erstkäufern erstellt werden: das Fischereilogbuch (20), die Anlandeerklärung (21) und die Verkaufsabrechnung (22). Diese Dokumente bzw. eine Durchschrift davon sind den Behörden des Mitgliedstaates vorzulegen, dessen Flagge das Fischereifahrzeug führt, und/oder des Landes, in dem die Anlandung und/oder der Erstverkauf stattfinden: Auf diese Weise können bis zu drei Mitgliedstaaten ins Spiel kommen. Der für die Übermittlung der Fangdaten an die Kommission zuständige Mitgliedstaat ist immer derjenige, in dem sich der Anlandehafen befindet; er kann sich also von dem Staat unterscheiden, auf dessen Quote die betreffenden Fänge angerechnet werden, nämlich dem Mitgliedstaat, dessen Flagge das Fischereifahrzeug führt.

21.

Die Bedingungen für die Erstellung der Meldedaten im Sinne der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften stellen bereits einen ersten Schwachpunkt des Systems dar. Damit ist nämlich nicht gewährleistet, dass möglichst genaue und präzise Daten geliefert werden:

22.

Angesichts dieser Missstände hat die Kommission für bestimmte Fischereien Sonderbestimmungen zur Behebung einiger dieser Mängel erlassen. So wurde die zulässige Abweichung im Rahmen von Ausgleichsplänen auf 8 % reduziert, und das Verwiegen auf Auktionswaagen sowie die unmittelbare Aushändigung der Durchschrift des Logbuchs bei der Ankunft im Hafen wurden zwingend vorgeschrieben. Einige Mitgliedstaaten gingen sogar noch weiter und weiteten den Geltungsbereich dieser Bestimmungen aus oder erklärten sie für allgemeinverbindlich.

23.

Darüber hinaus sieht eine im Dezember 2006 veröffentlichte Verordnung (26) die teilweise und zunehmende Ersetzung der Erklärungen in Papierform durch ein elektronisches Meldesystem vor. Dadurch dürften sich die Abläufe zügiger, zuverlässiger und kostensparender abwickeln lassen. Außerdem ließe sich aufgrund der Verpflichtung, die Logbuchdaten vor Einfahrt in den Hafen zu übermitteln, die Kontrolllücke aufgrund der 48-Stunden-Frist schließen, die für die Aushändigung des Papierdokuments eingeräumt wird. Doch diese Verpflichtung wird erst 24 Monate nach Inkrafttreten der Durchführungsbestimmungen wirksam, wobei diese erst noch ausgearbeitet und gebilligt werden müssen.

24.

Ein Land außerhalb der EU, Norwegen, hat Verfahren eingeführt, die eine strengere Reglementierung der Verkaufsvorgänge bewirken und mehr Sicherheit bieten. So händigt der Fischer sofort nach dem letzten Fang eine detaillierte Aufstellung seiner Fracht an eine Verkaufsorganisation aus; diese Fracht wird am selben Tag elektronisch versteigert (27), noch bevor sie angelandet und vorschriftsgemäß verwogen wird; die Verkaufsabrechnung wird erstellt und vom Käufer und vom Fischer unterzeichnet, bevor das Fischereifahrzeug ablegt; die Arbeit der Inspektoren wird dadurch vereinfacht, dass an ein und demselben Ort und zeitgleich der Verkaufserlös und der entsprechende Beleg vorliegen.

25.

Große Mengen an Fisch, der meist schon verendet ist, werden aufgrund einschlägiger Vorschriften (28) oder aus wirtschaftlichen Gründen (29) ins Meer zurückgeworfen. Dieses Phänomen, dessen Volumen für den Nordostatlantik auf 13 % geschätzt wird (30), kommt nicht nur einer erheblichen Verschwendung von Ressourcen gleich, sondern beeinträchtigt auch die Qualität der Informationen, die von Wissenschaftlern zur Bewertung des Zustands der Bestände herangezogen werden.

26.

In Norwegen hingegen ist es Fischern, die Fische fangen, zu deren Fang sie nicht berechtigt sind, untersagt, diese ins Meer zurückzuwerfen. Um diese Verpflichtung in wirtschaftlicher Hinsicht für die Fischer so neutral wie möglich zu gestalten, erhalten die Fischer einen kleinen Anteil am Verkaufserlös aus diesen „illegalen“ Fischen, um ihre Kosten zu decken; der Rest fließt in einen staatlichen Fonds.

27.

In manchen Mitgliedstaaten werden bestimmte Fangtätigkeiten bei der Erhebung der Fangdaten überhaupt nicht erfasst:

28.

Außerdem haben einige Mitgliedstaaten die Erfassung des einen oder anderen der drei grundlegenden Meldedokumente noch nicht in ihr Informationssystem einbezogen, obwohl diese Erfassung zum Teil seit über 20 Jahren zwingend vorgeschrieben ist:

29.

Darüber hinaus ist es anhand der in den Mitgliedstaaten eingeführten Erhebungssysteme nicht immer möglich festzustellen, ob Dokumente fehlen, und diese anzufordern:

30.

Und schließlich kann die Vollständigkeit der Daten auch durch Verspätungen bei der Erhebung und Validierung beeinträchtigt werden. Dies ist dann der Fall, wenn Fänge nicht vor dem Schlusstermin für die Übermittlung der endgültigen Zahlen für das abgelaufene Jahr an die Kommission validiert werden. Es wurden mehrere Mängel dieser Art festgestellt:

31.

Aufgrund der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften (35) sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, Validierungssysteme zu erarbeiten, die insbesondere Gegenkontrollen und Überprüfungen der im Rahmen dieser Meldepflichten erhobenen Daten sowie der VMS-Daten umfassen. Vorgesehen ist außerdem, dass jeder Mitgliedstaat eine Datenbank einrichtet, um diese Überprüfungen zu erleichtern; allerdings wird weder auf die Art noch auf das Ausmaß der vorzunehmenden Validierungskontrollen näher eingegangen.

32.

Keiner der Mitgliedstaaten verfügte über ein vollständig integriertes Validierungssystem, d. h. ein System, das eine automatische und systematische Kontrolle sämtlicher Meldedaten desselben Typs ermöglicht:

33.

Außerdem werden in allen besuchten Mitgliedstaaten mit Ausnahme der Niederlande die etwaigen bei Zählungen im Rahmen physischer Inspektionen erhobenen Zahlen nicht in das Validierungssystem für Fangerklärungen aufgenommen, obwohl sie grundsätzlich zuverlässiger sind als die Zahlenangaben in den Erklärungen.

34.

Gegenkontrollen werden nicht so dokumentiert, dass überprüft werden kann, ob sie ordnungsgemäß durchgeführt und ob die festgestellten Unstimmigkeiten angemessen weiterverfolgt wurden; dies gilt für alle besuchten Länder.

35.

In Frankreich wird das Validierungssystem durch rechtliche Erwägungen geschwächt. So wird innerhalb der nationalen Verwaltung eine Debatte zu der Frage geführt, ob Meldedaten statistische Daten sind oder nicht. Aufgrund der bestehenden Rechtsunsicherheit werden Überschreitungen der zulässigen Toleranzwerte, die von der für die Verarbeitung der Fangdaten zuständigen Stelle festgestellt werden, nicht systematisch den Inspektoren gemeldet.

36.

Und schließlich konnte der Hof in allen besuchten Mitgliedstaaten aufgrund der Mängel der Validierungssysteme auch Unstimmigkeiten in den Erklärungen (38) ermitteln, die nicht aufgedeckt oder behoben worden waren.

37.

Durch die fehlende Interoperabilität und Verflechtung zwischen den verschiedenen nationalen Systemen zur Erhebung von Fangdaten werden die Kontrollmöglichkeiten und damit auch die Wirksamkeit der Validierungssysteme gemindert. Erfolgt beispielsweise der Erstverkauf in einem Land, das weder der Flaggenstaat noch das Land des Anlandehafens ist, ist es nicht möglich, automatische Gegenkontrollen zwischen den Angaben in der Verkaufsabrechnung einerseits und denjenigen des Logbuchs und der Anlandeerklärung andererseits durchzuführen (39).

38.

TAC und Quoten werden in Tonnen, ausgedrückt in Lebendgewichtäquivalent (d. h. ganze Fische zum Zeitpunkt des Fangs), festgelegt. Für Meldedokumente, die als Referenz für die Überwachung der Fangmengen dienen (40), wird hingegen das Nettogewicht zugrunde gelegt. Die Differenz zwischen den beiden Einheiten ist in erster Linie darauf zurückzuführen, dass der Fisch an Bord der Fischereifahrzeuge zerlegt wird. Die Umrechnung von der einen in die andere Einheit erfolgt anhand von Berichtigungskoeffizienten. Diese entsprechen früher verwendeten Daten (41), die niemals einer strengen Validierung unterzogen wurden und sich von einem Mitgliedstaat zum anderen unterscheiden. Daraus ergeben sich Ungenauigkeiten bei den validierten Fangzahlen und ungerechtfertigte, zuweilen erhebliche Differenzen zwischen den bei der Quotenüberwachung berücksichtigten Tonnagen je nachdem, in welchem Land die Anlandung stattfindet (42).

39.

Die Rückverfolgbarkeit der Daten ist in zwei der besuchten Länder nicht gewährleistet, d. h., es konnte nicht überprüft werden, ob die der Kommission übermittelten aggregierten Daten der Summe der validierten Einzeldaten entsprachen. Hierbei handelt es sich um einen erheblichen Mangel, da es nicht möglich ist, die für die Quotenüberwachung verwendeten Daten mit den in den einzelnen Erklärungen gemachten Angaben abzugleichen:

40.

In keinem der besuchten Mitgliedstaaten wurden die Systeme zur Erhebung und Validierung der Fangdaten einer Gesamtprüfung unterzogen, bei der insbesondere die Qualität der EDV-Anwendungen bewertet worden wäre. Ebenso wurden die aus diesen Systemen hervorgegangenen und der Kommission übermittelten Daten zu keinem Zeitpunkt von einer unabhängigen Stelle zertifiziert.

41.

In der ursprünglichen Fassung der Verordnung zur Einführung einer Kontrollregelung (45) war allerdings vorgesehen, dass jeder Mitgliedstaat der Kommission im ersten Jahr nach Inkrafttreten der Verordnung einen Bericht vorlegen sollte, in dem die Art und Weise der Datenerhebung und -überprüfung sowie der Grad der Zuverlässigkeit dieser Daten beschrieben werden sollten. Diese Verpflichtung wurde jedoch nicht beibehalten (46).

42.

Die Kommission ist sich dessen bewusst, dass die ihr übermittelten Daten unzuverlässig sind, und hat sich dazu bereits öffentlich geäußert (47).

43.

Ausgerechnet auf der Grundlage dieser unzuverlässigen Daten versucht die Kommission allerdings, Quotenüberschreitungen zu verhindern und gegebenenfalls zu sanktionieren.

44.

Da in erster Linie die Mitgliedstaaten für die Verwaltung und Überwachung ihrer Quoten verantwortlich sind, obliegt es ihnen, die erforderlichen Vorkehrungen zur Unterbindung von Quotenüberschreitungen zu treffen, insbesondere — sofern erforderlich — durch Schließung der betreffenden Fischereien. Aufgabe der Kommission ihrerseits ist es, zu überprüfen, ob die Mitgliedstaaten ihren Verpflichtungen nachkommen. Hierzu verfügt sie über die Möglichkeit, von sich aus die Einstellung der Fangtätigkeit für einen Bestand zu verfügen (48).

45.

Das Informationssystem, über das der Kommission jeden Monat die von den Mitgliedstaaten aufbereiteten Fangdaten gemeldet werden, weist mehrere Mängel auf. Zunächst sind, wie bereits erwähnt, die übermittelten Informationen unzuverlässig. Außerdem übermitteln nicht alle Mitgliedstaaten ihre Berichte systematisch und fristgerecht, was die Reaktionsfähigkeit der Kommission schmälert. Überdies ist es dadurch, dass die Informationen kumuliert für das ganze Jahr übermittelt werden, nicht möglich, die Stetigkeit der Daten von einem Jahr zum nächsten für bestimmte Zeiträume zu testen oder Verzögerungen bei der Datenverarbeitung aufzudecken. Und schließlich ist es in Ermangelung von Plausibilitätsprüfungen auch nicht möglich, bestimmte Unstimmigkeiten in den gemeldeten Daten unmittelbar festzustellen, selbst dann nicht, wenn es sich um grobe Mängel handelt (49).

46.

Die Kommission nimmt keine Gegenkontrollen zwischen den der GD Fischerei im Rahmen der Umsetzung der Fischereipolitik übermittelten Daten und gleichartigen Daten vor, die Eurostat gemeldet werden (50) und in manchen Fällen erheblich abweichen.

47.

Seit 1999 hat die Kommission Zugriff auf die duplizierten nationalen EDV-Dateien (51). Dadurch müsste sie in der Lage sein, die Qualität der ihr übermittelten Daten zu bewerten. Im Falle der Fangdaten hat sie sich allerdings erst im Jahr 2007 erstmals mit einer diesbezüglichen Anfrage an die Mitgliedstaaten gewandt. Die Kommission erklärt die geringe Inanspruchnahme dieser Möglichkeit damit, dass ihre Überwachungs- und Inspektionsstellen nicht über genügend Personal mit fundierten Fachkenntnissen im Bereich Datenanalyse, -verarbeitung und -kontrolle verfügen.

48.

Das von der Kommission eingerichtete Überwachungs- und Warnsystem besteht für jede quotenregulierte Art (52) darin, die Höhe der Quoten und die gemeldeten Fänge automatisch miteinander zu vergleichen. Erreicht die Höhe der Quotenausschöpfung einen im Voraus festgelegten Schwellenwert, wird an den betreffenden Mitgliedstaat eine Warnmeldung gesandt, in der er aufgefordert wird mitzuteilen, welche Maßnahmen er einzuleiten beabsichtigt.

49.

Zu den Verzögerungen bei den Fangmeldungen und bei der Überwachung des Quotentauschs zwischen Mitgliedstaaten kommt noch die Komplexität hinzu, die sich aus Sonderregelungen (53), Ausgleichsmöglichkeiten, Vorträgen oder gewichteten Abzügen auf das nächste Jahr unter unterschiedlichen Bedingungen ergibt, und dies alles, in Verbindung mit der unzulänglichen Personalausstattung in diesem Aufgabenfeld, beeinträchtigt die Wirksamkeit dieses Verfahrens. Im Jahr 2005 konnte das System die offizielle Überschreitung von 26 Quoten, davon 11 in erheblichem Ausmaß, nicht verhindern (54).

50.

Die Kommission ist berechtigt, von sich aus eine Fischerei zu schließen (55). Der Geltungsbereich dieser Bestimmung wird allerdings in der Praxis durch die Notwendigkeit, ausreichend Beweismaterial dafür zusammenzutragen, dass eine Quote tatsächlich ausgeschöpft wurde, auf die Arten beschränkt, für welche die Anzahl der betroffenen Fischereifahrzeuge und Anlandungen niedrig ist. Außerdem muss die Kommission, um ein etwaiges Prozessrisiko auszuschließen, sich ihrer Sache ganz sicher sein, bevor sie tätig wird, wodurch sich der Termin ihrer Entscheidung verzögert und damit die Wirksamkeit der Maßnahme gemindert wird.

51.

Abschließend ist festzustellen, dass die Überwachung der Quoten mangelhaft ist, weil sie auf Daten von zweifelhafter Qualität beruht, die von der Kommission kaum kontrolliert werden, und keine echte Möglichkeit besteht, Zwangsmaßnahmen zu ergreifen. Außerdem können die verwaltungstechnischen Kontrollen trotz ihrer Leistungsfähigkeit nicht in allen Fällen garantieren, dass die gemeldeten Angaben der Wirklichkeit entsprechen. Sie müssen durch physische Inspektionen ergänzt werden.

52.

Der Erfolg der Politik der nachhaltigen Bewirtschaftung der Fischereiressourcen hängt von einer wirksamen Umsetzung der ihr zugrunde liegenden Rechtsvorschriften ab. Dies setzt voraus, dass wirksame Überwachungs- und Inspektionssysteme vorhanden sind, die in der Lage sind, Verstöße zu verhindern und aufzudecken. Hierzu ist es notwendig, allgemeine Referenzvorschriften zu schaffen, einen ausreichenden Kontrolldruck aufzubauen und die Inspektionstätigkeit zu optimieren. Keine dieser drei Voraussetzungen konnte überprüft werden.

53.

Die Mitgliedstaaten sind aufgrund der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften verpflichtet, die notwendigen Maßnahmen zur tatsächlichen Durchführung der Überwachung und der Inspektionen und zur Durchsetzung der Vorschriften der GFP zu ergreifen (56). Allerdings gibt es keine Leitlinie, in der diese Begriffe definiert werden.

54.

Aufgrund der Reform der GFP im Jahr 2002 und insbesondere im Rahmen der Pläne zur Wiederauffüllung der Bestände hat die Kommission in die Rechtsvorschriften auch Inspektionsvorschriften, quantitative Zielvorgaben für Kontrollen sowie Verpflichtungen bezüglich nationaler Kontrollprogramme aufgenommen. Diese sind jedoch noch immer auf besondere Fälle beschränkt, und es besteht die Gefahr, dass sich die Verpflichtungen aufgrund der Vielzahl dieser Anforderungen überlagern und überschneiden und damit schwierig zu handhaben und einzuhalten sind, ohne den Umfang der Kontrollen von Fischereien, auf welche diese Pläne nicht abzielen, erheblich zu beschneiden.

55.

In Ermangelung gemeinsamer Regeln hat jeder Mitgliedstaat innerhalb seines Zuständigkeitsbereichs sein eigenes System mit seinen ureigenen Merkmalen eingerichtet. Diese Vielzahl nationaler Vorgehensweisen hat zu mannigfaltigen Verfahren und Anwendungsvarianten geführt. Diese Vielfalt bietet den Marktteilnehmern die Möglichkeit, Vorgehensweisen anzuprangern, die sie für diskriminierend halten, sowie die Zweckmäßigkeit der GFP in Zweifel zu ziehen, und mindert gleichzeitig ihre Neigung, deren Regeln zu befolgen.

56.

Aufgabe der Kommission ist es, die Durchsetzung der Vorschriften der GFP durch die Mitgliedstaaten zu bewerten und zu überprüfen (57), vornehmlich die Art und Weise, wie die Mitgliedstaaten ihren Verpflichtungen zur Einrichtung eines wirksamen Überwachungs- und Inspektionssystems nachkommen. Über ihre Arbeiten veröffentlicht sie alle drei Jahre einen Bericht (58).

57.

Da die Kommission nicht über Rechtsvorschriften verfügt und auch keine von allen akzeptierten Normen erstellt hat, konnte sie auch keine allgemeinen Bewertungen der in den Mitgliedstaaten eingerichteten Systeme vornehmen. In aller Regel setzt sie bei ihrer Inspektionstätigkeit bei den Verfahren der nationalen Systeme an, die in besonderen Rechtsvorschriften geregelt sind. Diese können als einzige zu Schlussfolgerungen führen, die in einem Rechtsstreit verwertbar wären. Mit diesem Ansatz kann sie sich jedoch nicht zur Wirksamkeit aller Inspektions- und Überwachungssysteme äußern, zu deren Einrichtung alle Mitgliedstaaten aufgrund der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften verpflichtet sind.

58.

Der Hof seinerseits hat die Wirksamkeit der Inspektions- und Überwachungssysteme der einzelnen besuchten Mitgliedstaaten anhand von Normen bewertet, die auf alle Kontrollsysteme Anwendung finden (59). Diese lassen sich in zwei große Kategorien einteilen — solche, die für einen ausreichenden allgemeinen Kontrolldruck sorgen, und solche, die eine gezielte Ausrichtung der Inspektionen gewährleisten.

59.

Jedes Kontrollsystem erfordert, um wirksam zu sein, ein Mindestmaß an physischer Inspektionstätigkeit zwecks Überprüfung vor Ort, ob die Rechtsvorschriften eingehalten werden. Dieses Mindestmaß ist nicht nur in quantitativer, sondern auch in qualitativer Hinsicht zu bewerten. Hierfür ist es notwendig, die Mindestmerkmale einer Inspektion zu definieren, die Inspektionstätigkeit zu überwachen und die tatsächliche Durchführung sowie die Qualität der Inspektionshandlungen zu kontrollieren.

60.

Wie bereits ausgeführt, wird der Begriff Inspektion in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften nicht definiert. Das Wort Inspektion kann somit sowohl eine Kontrolle von nur wenigen Minuten bezeichnen, die auf die Überprüfung der Fangerlaubnis beschränkt ist, als auch einen Vorgang, der mehrere Tage dauert, bei dem eine Vielzahl von Inspektoren zum Einsatz kommt und der eine umfassende Kontrolle der Ladung, der Fanggeräte und sämtlicher Unterlagen umfasst. Dadurch können außerdem manche Mitgliedstaaten auch Inspektionen in ihre Kontrollstatistiken aufnehmen, die sich nicht direkt auf die Einhaltung der Bestimmungen über die Bestandserhaltung erstrecken, sondern sich beispielsweise auf die Hygiene- oder Sicherheitsbedingungen beziehen.

61.

Kontrollen müssen nicht unbedingt umfassend sein, um Wirkung zu zeigen. Um jedoch wirksam zu sein, muss jede Inspektion je nach Typ bestimmten Merkmalen entsprechen. So ist beispielsweise eine Anlandekontrolle, bei der die Inspektoren nicht von Anfang bis Ende der Vorgänge anwesend sind und am Ende ihrer Arbeiten nicht den Inhalt des Kielraums überprüfen, nicht geeignet, sich ein Urteil über die Genauigkeit der deklarierten Fangmengen zu bilden.

62.

Allerdings haben nicht alle Mitgliedstaaten für jeden wichtigen Inspektionstyp die notwendigen Kriterien für die Wirksamkeit dieser Inspektionen definiert. Die Kommission ist erst 2007 tätig geworden und hat Kriterien definiert, die die Inspektionen in den einzelnen Mitgliedstaaten erfüllen müssen, um als solche in ihren dreijährigen Evaluierungsberichten aufgeführt zu werden. Allerdings könnte es aufgrund der Schwachstellen der in den Mitgliedstaaten eingerichteten Informationssysteme problematisch werden, die Inspektionen ermitteln und zu zählen, die diesen Kriterien entsprechen.

63.

Eine gute Dokumentation der einzelnen Inspektionen ist von entscheidender Bedeutung. Damit können zunächst die individuelle Qualität und der Umfang der durchgeführten Kontrollen überprüft werden, und außerdem ist sie für die Wirksamkeit der Verfolgung von Verstößen unerlässlich.

64.

In den gemeinschaftlichen Vorschriften sind keine von allen Kontrollorganen zu verwendenden Musterkontrollformulare vorgesehen (60). Dadurch könnte immerhin trotz uneinheitlicher praktischer Vorgehensweisen mehr Transparenz hergestellt werden, und die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Inspektionsorganen in allen Mitgliedstaaten würde erleichtert.

65.

In den Mitgliedstaaten wurden aufgrund der Arbeiten des Hofes folgende Mängel bezüglich der Dokumentation der Inspektionstätigkeiten festgestellt:

66.

Die zentrale Erfassung sämtlicher Inspektionsberichte in einer elektronischen Datenbank ist von grundlegender Bedeutung. Nur sie ermöglicht eine Gesamtbewertung der Inspektionstätigkeit und insbesondere deren Umfangs und Ergebnisse, indem sie die Rückverfolgbarkeit und Auswertung der Daten erleichtert.

67.

Auch in diesem Bereich wurde in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften keinerlei Verpflichtung oder Vorgabe definiert; damit hat jeder Mitgliedstaat die Möglichkeit, entweder das System seiner Wahl einzurichten oder aber davon abzusehen.

68.

Zum Zeitpunkt der Prüfungen des Hofes gab es weder in Spanien noch in Frankreich, Italien oder im Vereinigten Königreich ein zentrales System zur Erfassung der Inspektionsberichte.

69.

Voraussetzung für ein wirksames Kontrollsystem ist eine Qualitätskontrolle, um die Übereinstimmung der durchgeführten Arbeiten mit geltenden einschlägigen Vorschriften zu gewährleisten. In allen besuchten Ländern werden zwar die Maßnahmen überprüft, die der Veranlassung von Sanktionen vorausgehen, doch gilt dies nicht für die übrigen Inspektionsberichte, wodurch verhindert wird, dass bestimmte Kontrollmängel erkannt und behoben werden.

70.

In fünf der sechs besuchten Mitgliedstaaten beanstandete der Hof, dass festgestellte Verstöße nicht vorschriftsgemäß verfolgt worden waren, und zwar ohne dass die Begründung für diese Vorgehensweise dokumentarisch festgehalten wurde. Im sechsten Land — Italien — kann dieser Sachverhalt erst gar nicht auftreten, da nur diejenigen Inspektionen dokumentiert werden, die zur Feststellung eines Verstoßes führen.

71.

Die Anzahl der Inspektoren und der Anteil ihrer Tätigkeit, welcher fischereipolizeilichen Aufgaben gewidmet ist, müssen ausreichend hoch sein, damit ein zufrieden stellendes Maß an Kontrollen und eine Präsenz mit abschreckender Wirkung gewährleistet sind. Aufgrund der unterschiedlichen Verhältnisse vor Ort (62) in den einzelnen Mitgliedstaaten können allerdings keine allgemeingültigen Normen aufgestellt werden.

72.

Am Ende der Prüfung wurde jedoch in mehreren Mitgliedstaaten eingeräumt bzw. festgestellt, dass der Umfang der Kontrolltätigkeit unzureichend ist:

73.

Zudem ist in Frankreich und Italien keine Aussage zum Umfang des Anteils an der Tätigkeit mancher Inspektionsorgane möglich, welcher fischereipolizeilichen Aufgaben gewidmet ist. Da diese Inspektionsorgane Kontrolleinsätze in anderen Bereichen durchführen und nicht über ein hinreichendes Analyseinstrument verfügen, sind sie nicht in der Lage, genaue, überprüfbare Angaben zu ihrer Tätigkeit im Rahmen der Fischereiaufsicht zu liefern (siehe Ziffer 83).

74.

Voraussetzung für ein wirksames Kontrollsystems ist neben dem Aufbau eines ausreichenden allgemeinen Kontrolldrucks auch die optimale Nutzung der verfügbaren Ressourcen.

75.

Gute Kenntnisse der unterschiedlichen Fangtätigkeiten, der beteiligten Akteure, der festgestellten Verstöße und der in der Vergangenheit verhängten Strafen sind für die Ausarbeitung einer stichhaltigen Risikoanalyse, die Definition einer angemessenen Kontrollstrategie und die Erstellung einer sachgerechten Planung unerlässlich.

76.

Ebenso hängt auf operativer Ebene die Wirksamkeit der Kontrollen von der Fähigkeit der Inspektoren ab, unter verschiedenen potenziellen Kontrollzielgruppen die im Hinblick auf ihre Merkmale interessanteste auszuwählen (63). Hierzu ist es unerlässlich, dass Datenbanken existieren, in denen diese unterschiedlichen Informationen erfasst werden, und dass die Daten zuverlässig, vollständig und aktuell sind; ferner muss jeder Inspektor am Ort der Kontrolle direkt und unmittelbar auf diese Daten zugreifen können.

77.

In manchen Fällen verfügen die Mitgliedstaaten nicht über Informationssysteme zur Datenerhebung, -archivierung und -abfrage:

78.

In anderen Fällen sind diese Systeme nicht für alle Bediensteten, die Zugriff benötigen, zugänglich:

79.

Die meisten Mitgliedstaaten führen keine Risikoanalyse durch, auf deren Grundlage ein formalisiertes strategisches Dokument erstellt würde, in dem die Prioritäten für die Inspektion benannt sind und das als Basis für eine rationelle Ressourcenzuweisung dient, insbesondere auf der Grundlage von Überlegungen zum Kosten-Nutzen-Verhältnis der Kontrollen. Selbst wenn es allgemeine Kontrollprogramme gibt, werden die einzusetzenden Ressourcen und die quantifizierten Zielvorgaben nicht immer explizit benannt.

80.

Unter diesen Umständen ist es nicht möglich, ein ausgewogenes Verhältnis zwischen den Merkmalen der eingesetzten Ressourcen, den geplanten Kontrollmaßnahmen und den wichtigsten Risiken in Verbindung mit den Fangtätigkeiten, die im Zuständigkeitsbereich des betreffenden Mitgliedstaates betrieben werden, zu gewährleisten. In Spanien konnte in den beiden besuchten Regionen festgestellt werden, dass ein Großteil der Inspektionen Fangtätigkeiten galt, bei denen die Quote der Verstöße relativ niedrig ist.

81.

In operativer Hinsicht beeinträchtigt die Tatsache, dass die Inspektionen nicht gezielt ausgerichtet werden, die Effizienz der Kontrollen. So wurde im Vereinigten Königreich festgestellt, dass die Inspektoren die Anzahl der Kontrollen auf Fischereifahrzeugen, bei denen keinerlei Verstoß festgestellt werden konnte, erhöhten, während gleichzeitig andere, relativ große Fischereifahrzeuge, die ebenfalls im Einsatz waren, niemals kontrolliert wurden.

82.

Darüber hinaus stellte sich heraus, dass Kontrollen, die auch eine Überprüfung der Buchhaltungsdaten der Unternehmen umfassten, etwa bei gemeinsamen Kontrollen mit den Steuerbehörden, in mehreren Ländern wie Dänemark, den Niederlanden oder dem Vereinigten Königreich durchaus wirksam sein können. Bei diesen Inspektionen können nämlich insbesondere bei Unternehmen, die sowohl Fangtätigkeiten ausüben als auch Erstkäufer sind, Unstimmigkeiten zwischen den Daten, die den Fischereibehörden übermittelt werden, und den Verwaltungsdaten festgestellt werden. Da es diesbezüglich keine verordnungsrechtlichen Verpflichtungen gibt, ist dieser Ansatz jedoch nur von marginaler Bedeutung.

83.

Aufgrund der großen Anzahl von Inspektionsorganen besteht möglicherweise ein erhöhtes Risiko von Überschneidungen oder „toten Winkeln“ bei der Zuweisung der Aufgabenbereiche und weniger Spielraum für die Umverteilung von Kontrollressourcen entsprechend sich ändernden Prioritäten:

84.

Die Messung der Leistungsfähigkeit ist einer der grundlegenden Bestandteile eines wirksamen Inspektionssystems. Zur Bewertung der Qualität eines Kontrollsystems insgesamt sowie der Zweckmäßigkeit der in spezifischen Bereichen gewählten Ansätze ist die Einführung von Indikatoren erforderlich.

85.

Von den untersuchten Mitgliedstaaten hat allerdings lediglich ein einziger einen echten Leistungsindikator entwickelt, dessen Leistungsfähigkeit jedoch durch die Unzulänglichkeit des Systems zur Überwachung der Inspektionen gemindert wird (65). In den übrigen Fällen dienen die verwendeten Bewertungsindikatoren nur als Maßstab für die allgemeine operative Tätigkeit (66), geben jedoch keinen Aufschluss über ein bestimmtes Gebiet oder eine bestimmte Fischerei. Anhand der Indikatoren ist somit keine Aussage zur Effizienz der Überwachungs- und Inspektionstätigkeit möglich.

86.

Es wurde eine EU-Fischereiaufsichtsagentur mit Sitz in Vigo (Spanien) errichtet, deren Ziel es ist, „die operative Koordinierung der Kontrolltätigkeiten der Mitgliedstaaten im Bereich der Fischereiaufsicht zu organisieren und die Mitgliedstaaten bei der Zusammenarbeit im Hinblick auf die Erfüllung der Vorschriften der gemeinsamen Fischereipolitik und deren wirksame und einheitliche Anwendung zu unterstützen“ (67). Im Gegensatz zu dem, was der Name vermuten lässt, ist die Agentur nicht mit eigenen Zuständigkeiten im Bereich der Fischereiaufsicht ausgestattet.

87.

Da die Agentur ihr erstes Arbeitsprogramm für das Jahr 2007 verabschiedet hat, ist es noch zu früh, um eine Aussage zu den möglichen Auswirkungen ihrer Tätigkeit auf die verschiedenen Schwachstellen zu treffen, die im Zuge der Prüfung festgestellt wurden. Allerdings ist bereits jetzt zu bedauern, dass die Befugnisse der so genannten Gemeinschaftsinspektoren (68) auf Maßnahmen auf See beschränkt sind und die Zusammenarbeit bei der Verfolgung von Verstößen und den zugehörigen Sanktionen nicht in den Zuständigkeitsbereich der Agentur fällt.

88.

Ein wirksames System zur Verfolgung und Sanktionierung von Verstößen setzt voraus, dass jeder mutmaßliche Verstoß verfolgt wird und dass jede verhängte Sanktion abschreckende Wirkung besitzt. Dies gilt für Verstöße von Wirtschaftsteilnehmern, die in den Zuständigkeitsbereich der nationalen Behörden fallen, ebenso wie für Pflichtverletzungen seitens der Mitgliedstaaten, die von der Kommission festgestellt werden.

89.

Im Rahmen der nationalen Verfolgungs- und Sanktionssysteme ist den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften zufolge darauf zu achten, dass jeder Verstoß entsprechend verfolgt und gegebenenfalls mit einer abschreckenden Strafe geahndet wird (69). Schwachstellen sowohl im Hinblick auf die geltenden Verfahren als auch bezüglich der verhängten Strafen stehen der Einhaltung dieser Verpflichtung entgegen.

90.

In einigen Fällen werden die geltenden Verfahren nicht umgesetzt, weil sie von den zuständigen Behörden als zu kostspielig erachtet werden, oder sie gelangen aufgrund rechtlicher Erwägungen nicht zur Anwendung, was eine etwaige Verurteilung verhindert:

91.

In mehreren der besuchten Mitgliedstaaten gibt es kein zentrales EDV-Verzeichnis, in dem sämtliche Informationen über Verstöße im Bereich der Fischerei und über die Zuwiderhandelnden erfasst werden. Daher können die Strafverfolgungsbehörden ihre Entscheidung nicht auf eine umfassende Kenntnis der Vorgeschichte stützen. Darüber hinaus ist es in Unkenntnis der verhängten Sanktionen für die einzelnen Arten von Verstößen nicht möglich, die Wirksamkeit der Inspektionsmaßnahmen zu bewerten, was einer guten strategischen Planung sowie der gezielten Ausrichtung der Kontrolltätigkeit abträglich ist (siehe Ziffer 63). In Spanien, Frankreich, Italien und im Vereinigten Königreich gibt es keine Datenbank, in der sämtliche im Fischereibereich verhängten Sanktionen erfasst werden. In Dänemark besteht eine solche Datenbank erst seit 2004.

92.

Durch mangelnde Integration und Harmonisierung auf EU-Ebene wird die Wirksamkeit der Sanktionen beeinträchtigt. Eine erste Schwierigkeit betrifft die wirksame Anwendung einer gegen einen ausländischen Staatsangehörigen verhängten Strafe, sobald dieser das Gebiet unter der Gerichtshoheit des Staates verlassen hat, in dem der Verstoß begangen wurde. Eine zweite Schwierigkeit hängt damit zusammen, dass es für die Behörden eines Landes aus Gründen des Datenschutzes oder aus rechtlichen Gründen problematisch oder gar unmöglich ist, den von einem anderen Mitgliedstaat festgestellten Verstößen Rechnung zu tragen.

93.

Das Verzeichnis der von den Mitgliedstaaten bei schweren Verstößen zu treffenden Maßnahmen (71), das vom Rat aufgestellt werden muss, wurde bislang noch nicht erarbeitet. Bis dato hat die Kommission dem Rat diesbezüglich noch immer keinen Vorschlag unterbreitet.

94.

Die Kommission ist jedoch trotz der Tatsache, dass es kein präzises Instrument gibt, zu der Schlussfolgerung gelangt, dass die verhängten Strafen insgesamt kaum abschreckende Wirkung besitzen. Sie hat dies öffentlich folgendermaßen formuliert: „(…) der von der Fischwirtschaft infolge der (…) verhängten Sanktionen gezahlte Betrag (…) entspricht nur etwa 2 Tausendstel des Wertes der Anlandungen (…). Bei solchen Beträgen besteht die Gefahr, dass die Fischwirtschaft Geldbußen für Verstöße gegen die Regeln der GFP als Betriebskosten verbucht und keinen Anreiz sieht, Vorschriften einzuhalten“ (72).

95.

Um die Mitgliedstaaten zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen zu bewegen, kann die Kommission entweder ein allgemeines Vertragsverletzungsverfahren vor dem Gerichtshof oder aber eines der spezifischen Verfahren der GFP einleiten. Beide Verfahren sind allerdings so beschaffen, dass ihre Inanspruchnahme schwierig und — von wenigen Ausnahmen abgesehen — auch wenig wirksam ist.

96.

Vertragsverletzungsverfahren sind von Natur aus langwierig. So müssen in Bezug auf die festgestellten Verstöße vor der Anrufung des Gerichtshofs zunächst eine Aufforderung zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustandes und eine mit Gründen versehene Stellungnahme erfolgen. Jeder dieser Schritte ist nicht nur mit einem erheblichen Arbeitsaufwand zur Vorbereitung und Abstimmung innerhalb der betreffenden Dienststellen der GD Fischerei verbunden, sondern erfordert auch die Befassung des Juristischen Dienstes der Kommission. Der Zeitrahmen für die Abwicklung der einzelnen Schritte verlängert sich zusätzlich dadurch, dass Entscheidungen zu Vertragsverletzungsverfahren von der Kommission nur einmal pro Quartal gefällt werden. Insgesamt dauern Vertragsverletzungsverfahren im Fischereibereich ebenso wie in anderen Bereichen mehrere Jahre.

97.

Darüber hinaus machen Vertragsverletzungsverfahren aufgrund von Unzulänglichkeiten bei der Umsetzung der Überwachungs-, Inspektions- oder Sanktionsverfahren umfangreiche Inspektionsarbeiten seitens der Kommission erforderlich. Da es keine einfach zu überprüfenden Evaluierungskriterien gibt, muss die Kommission erheblich mehr Beweismaterial vorlegen, um nachzuweisen, dass die Verstöße keinesfalls Einzelfälle sind, sondern überall und ständig begangen werden, was mit zahlreichen Dienstreisen verbunden ist, zumal die Inspektoren der Kommission in der Praxis in Abwesenheit nationaler Inspektoren keine Verstöße feststellen dürfen. Insgesamt gesehen gestaltet sich die Verfolgung von Verstößen aufgrund des mit dieser Aufgabe verbundenen Arbeitsaufwands in der Praxis äußerst schwierig, insbesondere wenn es mehr als nur einen derartigen Fall auf einmal zu bearbeiten gilt (73).

98.

Letztendlich ist eine Verurteilung wegen Vertragsverletzung (74) an sich nicht wirksam, da die dem Mitgliedstaat auferlegte Verpflichtung sich darauf beschränkt, die Maßnahmen zu ergreifen, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofs ergeben. Um die Verhängung einer Geldstrafe zu erwirken, muss auf die erste Verurteilung eine zweite wegen Nichtumsetzung der Bestimmungen des ersten Urteils folgen (75). Und hierfür muss die Kommission nachweisen, dass die Verstöße seit dem ersten Urteil ununterbrochen fortbestehen.

99.

In der Praxis gibt es im Fischereibereich nur einen einzigen Fall, in dem ein Mitgliedstaat zur Zahlung einer Geldstrafe verurteilt wurde (76). Das entsprechende Urteil wurde 2005 für die Nichtvollstreckung eines Urteils aus dem Jahr 1991 betreffend eine Angelegenheit verkündet, für welche die ersten Verstöße bereits 1984, also 21 Jahre zuvor, festgestellt worden waren.

100.

Die Auswirkungen dieser bislang einzigen Entscheidung waren jedoch erheblich. Die nationalen Behörden konnten dadurch innerhalb weniger Monate die Einrichtung und Anwendung zahlreicher, seit Jahren zwingend vorgeschriebener, aber bis dahin nicht existenter oder mangelhafter Verfahren verfügen, und zwar nicht nur in dem verurteilten Land, sondern auch in den anderen Mitgliedstaaten, gegen die ein ähnliches Verfahren anhängig war.

101.

Eines der besonderen Handlungsinstrumente, über welche die Kommission verfügt, ist die Möglichkeit, vorbeugende Maßnahmen (77) zu treffen, wenn die Bestandserhaltung durch Fangtätigkeiten ernsthaft gefährdet ist. Die Schwierigkeit, die erforderlichen Beweise zusammenzutragen und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten, hat die Kommission allerdings bislang davon abgehalten, diese umzusetzen, zumal die Tragweite einer solchen Entscheidung beschränkt wäre, da ihre Geltungsdauer höchstens sechs Monate betragen dürfte.

102.

Überdies ist die Kommission bei Feststellung einer Überschreitung zurückliegender Quoten (78) befugt, die künftigen Fangmöglichkeiten des Mitgliedstaats, der sich rechtswidrig verhalten hat, zu reduzieren (79). Diese Möglichkeit setzt voraus, dass die Kommission genügend Beweise für die Fehlerhaftigkeit der von den Mitgliedstaaten übermittelten endgültigen Fangzahlen erlangt. In der Praxis konnte diese Bestimmung nur ein einziges Mal durchgesetzt werden (80), und zwar auf der Grundlage von Informationen, die im Rahmen nationaler Inspektionen eines der Mitgliedstaaten zusammengetragen wurden, gegen den eine Strafe verhängt wurde.

103.

Die Kommission hat keine Möglichkeit, im Fall der Nichtumsetzung der Kontrollvorschriften die dem Mitgliedstaat im Rahmen der GFP gewährten Beihilfen auszusetzen.

104.

Außerdem hat sie niemals bewertet, inwieweit die Mitgliedstaaten der ihnen auferlegten Verpflichtung nachgekommen sind, die im Rahmen der Strukturfonds gewährten Fischereibeihilfen von Empfängern, die die Vorschriften der GFP nicht einhielten, zurückzufordern (81).

105.

Und schließlich ist es angesichts der genannten Schwachstellen des Sanktionssystems nicht verwunderlich, dass der Hof schwere Mängel bei der Anwendung der Maßnahmen für eine nachhaltige Bewirtschaftung der Fischereiressourcen durch die Mitgliedstaaten festgestellt hat, obwohl die Kommission sich dieser Situation seit Jahren bewusst ist.

106.

Diese Situation ist auch darauf zurückzuführen, dass die Kommission aufgrund der Inspektionsberichte die nationalen Behörden nicht offiziell auffordert, zu den festgestellten Verstößen Stellung zu nehmen und gegebenenfalls einen Aktionsplan vorzulegen, um diese abzustellen.

107.

Neben den bereits beschriebenen Mängeln wird die Wirksamkeit der Überwachungs- und Inspektionssysteme durch ein sehr hohes inhärentes Risiko beeinträchtigt, welches mit den erheblichen Überkapazitäten in der Fischfangflotte verbunden ist. Eine derartige Situation bietet für die Fischer einen starken Anreiz, sich nicht an die Rechtsvorschriften zu halten. Unter ansonsten gleichen Bedingungen kann die Wirksamkeit der Kontrollen nur durch eine Aufstockung der für die Inspektionen bereitgestellten Ressourcen und durch Erhöhung des Kontrolldrucks gewährleistet werden. Obwohl dieser Missstand seit Jahren bekannt ist, wurde er bisher nicht erfolgreich behoben.

108.

Überkapazitäten lassen sich definieren als übermäßige Fangkapazitäten einer Flotte im Verhältnis zu den Fangmengen, die einer nachhaltigen Nutzung der Ressourcen entsprechen. Trotz der Schwierigkeit einer genauen Messung der einzelnen Parameter wurden im Grünbuch die Überkapazitäten der Gemeinschaftsflotte hervorgehoben. Vonseiten der Kommission heißt es (82): „Fest steht auf jeden Fall, dass wir über eine viel zu große Flotte verfügen. (…) im Interesse einer umsichtigen Bestandsbewirtschaftung (wurde) empfohlen, die fischereiliche Sterblichkeit um 40 % und in vielen Fällen noch stärker zu senken.“

109.

Überkapazitäten wirken sich auf die Überfischung aus. Sie beeinflussen das Verhalten der Marktteilnehmer und des Gesetzgebers, denn sie mindern die Rentabilität der Unternehmen dieses Wirtschaftszweigs, welche die Belastungen in Verbindung mit den Überkapazitäten bei den Produktionsmitteln tragen müssen.

110.

Die Fischer versuchen, ihre überdimensionierten Fischereifahrzeuge maximal zu nutzen und damit über die zulässige Grenze hinaus zu fischen. Dabei besteht die Gefahr, dass sie niedrigere Fangmengen angeben, als sie in Wirklichkeit gefangen haben, oder weniger rentable Arten ins Meer zurückwerfen (siehe Ziffer 25).

111.

Der Ministerrat muss zum Zeitpunkt der Festlegung der TAC und der Quoten zwischen unterschiedlichen Interessen abwägen — kurzfristigen, ökologischen Interessen einerseits und sozioökonomischen andererseits. Bei dieser Interessenabwägung sieht er sich möglicherweise veranlasst, höhere Fangmengen zu genehmigen, als die Wissenschaftler empfohlen haben (siehe Tabelle 3), um die unmittelbaren Interessen der Angehörigen dieses Wirtschaftszweigs zu schützen. Darüber hinaus werden diese Entscheidungen ohne ein Instrument zur objektiven Bewertung der Auswirkungen der so festgelegten Fangmengen auf diese beiden gegensätzlichen Interessenschwerpunkte getroffen.

112.

Die erste Maßnahme zum Abbau der Überkapazitäten der Gemeinschaftsflotte reicht bis ins Jahr 1986 zurück, als das erste Mehrjährige Ausrichtungsprogramm (MAGP) aufgelegt wurde. Es folgten drei weitere ähnliche Programme, in denen Obergrenzen für die Kapazitäten bzw. für den Fischereiaufwand (83) für verschiedene Bereiche der gemeinschaftlichen Flotte festgelegt wurden. Allerdings sind diese Programme durch das Zusammenwirken von zu bescheidenen Zielen, Schwierigkeiten bei der Programmverwaltung und des Einsatzes von Strukturfondsmitteln für die Modernisierung und den Neubau von Fischereifahrzeugen gescheitert. Dies hat die Kommission dazu veranlasst, diesen Ansatz im Jahr 2003 aufzugeben.

113.

Mit der Reform der GFP im Jahr 2002 hat die Europäische Gemeinschaft ihre Befugnisse im Bereich des Abbaus der Fangkapazitäten an die Mitgliedstaaten abgetreten und konzentriert sich nunmehr auf Maßnahmen zur Steuerung des Fischereiaufwands.

114.

An die Stelle der Ziele im Zusammenhang mit dem Abbau der Fangkapazitäten ist der Begriff der Obergrenzen getreten. Diese werden ausgedrückt in Kapazitätseinheiten und sind Höchstwerte, welche die nationalen Flotten nicht überschreiten dürfen. Diese auf der Grundlage historischer Bestandswerte festgelegten Obergrenzen werden lediglich im Fall eines durch EU-Beihilfen finanzierten Flottenabgangs abgesenkt. Diese Regelung stellt für die Mitgliedstaaten weder eine Verpflichtung noch einen Anreiz zum Abbau ihrer Überkapazitäten dar.

115.

Der künftige Gemeinschaftsansatz zielt im Wesentlichen auf die Beschränkung des Fischereiaufwands ab. Da dieser als das Produkt aus Fangkapazität (BRZ oder kW) und Fangtätigkeit (Anzahl der Tage auf See) definiert ist, lässt er sich senken, indem einfach einer seiner Faktoren — die Fangtätigkeit — reduziert wird. In diesem Fall beeinträchtigen die Überkapazitäten die Rentabilität der Fischereiwirtschaft weiterhin ungemindert. Die Fischereiwirtschaft könnte sogar, um ihre rückläufige Geschäftstätigkeit auszugleichen, versuchen, ihre Produktivität durch Investitionen in technische Ausrüstungen, etwa in Sonargeräte oder in effizientere Fanggeräte, zu steigern, was de facto eine Zunahme der tatsächlichen Fangkapazitäten zur Folge hätte.

116.

Die Vorschriften zur Beschränkung des Fischereiaufwands gelten für eine zunehmende Zahl von Fischereien mit der Folge, dass ihre Durchsetzung und Kontrolle immer komplexer und problematischer wird.

117.

Darüber hinaus weist die Messung der Fangkapazität in Tonnage (BRZ) und Maschinenleistung (kW) zwei erhebliche Schwachstellen auf. Die erste ergibt sich aus der Unzulänglichkeit der verwendeten Referenzmaßeinheiten zur Bewertung der tatsächlichen Fangkapazität und insbesondere der Produktivitätssteigerungen aufgrund des technischen Fortschritts, welche sich der Kommission zufolge auf 1 % bis 3 % pro Jahr oder in bestimmten Fischereien sogar auf noch mehr belaufen dürften (84). Die zweite hängt mit der Schwierigkeit zusammen, die mithilfe dieser beiden Maßeinheiten ermittelten Gegebenheiten einheitlich und genau zu messen (85).

118.

Darüber hinaus muss jeder Mitgliedstaat der Kommission jährlich einen Bericht über seine Bemühungen zur Herstellung eines nachhaltigen Gleichgewichts zwischen seinen Fangkapazitäten und seinen Fangmöglichkeiten vorlegen (86). Allerdings gehen nur einige der Mitgliedstaaten bei der Bewertung ihrer Situation auf den Aspekt der Überkapazitäten ein. Außerdem ist der methodische Ansatz der einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich. Infolgedessen konnte sich die Kommission noch kein genaues Bild von den bestehenden Ungleichgewichten verschaffen und hat bislang auch die Qualität der übermittelten Bewertungen noch nicht überprüft.

119.

Aus dem neuen Europäischen Fischereifonds (EFF) werden Beihilfen für die Erneuerung der Motoren von Fischereifahrzeugen gewährt, sofern die Leistung des neuen Motors kleiner/gleich der Leistung des alten Motors ist. Eine solche Regelung könnte vor dem Hintergrund der Problematik im Zusammenhang mit der Kontrolle der kW-Leistung in der Praxis zu einer effektiven Erhöhung der Fangkapazitäten führen.

120.

Zusammenfassend ist festzustellen, dass es mit den bisherigen Gemeinschaftsmaßnahmen nicht gelungen ist, die erheblichen Überkapazitäten der europäischen Fangflotte endgültig abzubauen (87). Das derzeitige System, in dessen Rahmen den Mitgliedstaaten die Verantwortung für die Bewirtschaftung der Fangkapazitäten überlassen wird und der Schwerpunkt der Gemeinschaftstätigkeit auf der Beschränkung des Fischereiaufwands liegt, umfasst keinerlei Instrument, mit dem sich ein Abbau dieser Überkapazitäten erzwingen ließe. Das Problem der Überkapazitäten dürfte daher auch in den kommenden Jahren fortbestehen und die Einhaltung der Vorschriften der GFP im Allgemeinen sowie der TAC und der Quoten im Besonderen beeinträchtigen.

121.

Die Unvollständigkeit und Unzuverlässigkeit der Fangdaten stehen einer reibungslosen Anwendung des TAC- und Quotensystems, Eckpfeiler der Bewirtschaftung der gemeinschaftlichen Fischereiressourcen, im Wege. Der verordnungsrechtliche Rahmen und die geltenden Verfahren bieten weder für die Vollständigkeit der Datenerhebung noch für die Feststellung von Unstimmigkeiten bei der Validierung der Daten Gewähr. Alles in allem ist die Kommission auch nicht in der Lage, die Fehler und Unstimmigkeiten in den von den Mitgliedstaaten übermittelten Daten festzustellen und rechtzeitig alle notwendigen Entscheidungen zum Ressourcenschutz zu treffen (siehe Ziffern 18-51).

122.

Eine wirksame Prävention und Aufdeckung von Verstößen ist durch die Inspektionssysteme ebenfalls nicht gewährleistet. Das Fehlen allgemeiner Regelungen führte zur Einführung uneinheitlicher nationaler Systeme, mit denen weder ein ausreichender Kontrolldruck aufgebaut noch die Inspektionstätigkeit optimiert werden kann. Des Weiteren werden dadurch Ausmaß und Tragweite der Bewertung der nationalen Regelungen seitens der Kommission und damit auch deren Fähigkeit, sich zur Wirksamkeit aller nationalen Systeme zu äußern, eingeschränkt (siehe Ziffern 52-87).

123.

Mithilfe der Verfahren zur Verfolgung festgestellter Verstöße ist nicht nachweisbar, dass jeder dieser Verstöße verfolgt, geschweige denn sanktioniert wird. Selbst wenn generell Strafen verhängt werden, erweisen sich diese hinsichtlich ihrer Wirkung als wenig abschreckend. Da es sich um Verstöße eines Mitgliedstaates gegen die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft handelt, ist die einzige Möglichkeit, die der Kommission zur Verfügung steht und sich als wirksam erwiesen hat, eine Vertragsverletzungsklage vor dem Gerichtshof. Dieses Instrument ist allerdings so beschaffen, dass es kaum in Anspruch genommen wird und zu wenig Gegendruck erzeugt (siehe Ziffern 88-106).

124.

Die Überkapazitäten schmälern die Rentabilität der Fischereiwirtschaft und bilden angesichts der Reduzierung der zulässigen Fangmengen einen Anreiz, sich nicht an diese Beschränkungen zu halten; außerdem beeinträchtigen sie die Qualität der übermittelten Daten. Nach dem Scheitern der Programme zur Anpassung der Fangkapazitäten ist der aktuelle Ansatz, der im Wesentlichen auf der Steuerung des Fischereiaufwands beruht, nicht geeignet, das Problem der Überkapazitäten zu lösen (siehe Ziffern 107-120).

125.

Alles in allem haben die Arbeiten des Hofes deutlich gemacht, dass die Überwachungs-, Inspektions- und Sanktionsregelungen trotz der jüngsten Verbesserungen die wirksame Anwendung der Vorschriften zur Bewirtschaftung der Fischereiressourcen und vornehmlich des TAC- und des Quotensystems nicht gewährleisten können. Diese Situation ist umso problematischer, als das bestehende Ungleichgewicht zwischen Fangkapazitäten und Fangmöglichkeiten zu einer Situation führt, welche der Einhaltung der Rechtsvorschriften aus freien Stücken wenig zuträglich ist. Nach einem starken Rückgang der Anlandungen in den letzten Jahren wird diese Situation, wenn sie fortbesteht, zwangsläufig nicht nur für die Ressourcen, sondern auch für die Zukunft der Fischereiwirtschaft selbst und für die damit verbundenen Gebiete schwerwiegende Konsequenzen nach sich ziehen.

126.

Wenn den politischen Instanzen daran gelegen ist, dass die GFP ihr Ziel der nachhaltigen Nutzung der Fischereiressourcen erreicht, müssen die derzeitigen Überwachungs-, Inspektions- und Sanktionsregelungen erheblich ausgebaut werden, insbesondere durch Umsetzung der nachstehend genannten Empfehlungen.

127.

Eine wesentliche Voraussetzung für die Verbesserung der Qualität der Fangdaten, die für die Bewirtschaftung der Fischereiressourcen herangezogen werden, ist die Verbesserung der Erhebungs-, Validierungs- und Überwachungssysteme für die Fangdaten. Voraussetzung hierfür wiederum ist, dass die Mitgliedstaaten

128.

Diese Verbesserung setzt ferner voraus, dass die Kommission

129.

Zur Sicherstellung von Wirksamkeit und Kohärenz der von den Mitgliedstaaten durchgeführten Kontrollen und Inspektionen sowie eines besseren Kenntnisstands und einer besseren Evaluierung seitens der Kommission ist es notwendig, dass die Mitgliedstaaten, sofern noch nicht geschehen,

130.

Andererseits sollte die Kommission

131.

Damit die Sanktionen auch abschreckende Wirkung haben, sollten die Mitgliedstaaten die zuständigen Behörden an ihre Aufgabe erinnern, vor Verhängung einer Strafe gemäß den europäischen Rechtsvorschriften sowohl der abschreckenden Wirkung dieser Strafe im Verhältnis zum wirtschaftlichen Vorteil, den sich der Marktteilnehmer von seinem Verstoß erhofft, als auch der Schwere des Schadens, der dem Gemeingut zugefügt wird, Rechnung zu tragen.

132.

Um zu verhindern, dass Zuwiderhandelnde in andere Mitgliedstaaten abwandern, in denen die jeweiligen Unregelmäßigkeiten weniger streng geahndet werden, wäre es wünschenswert, dass der Rat die Mitgliedstaaten zu einer Angleichung der Sanktionen bewegt, insbesondere durch Veröffentlichung des in den Rechtsvorschriften vorgesehenen Verzeichnisses der Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten bei schweren Verstößen verhängen (89).

133.

Um die Möglichkeiten der Kommission, Druck auf die Mitgliedstaaten auszuüben, zu stärken, sollte der gemeinschaftliche Gesetzgeber auf die Kontrollierbarkeit der von ihm beschlossenen Bewirtschaftungsmaßnahmen achten, prüfen, ob es angebracht wäre, die Befugnisse der Inspektoren der Kommission zu verstärken und das Mandat der Europäischen Fischereiaufsichtsagentur zu erweitern, sowie endlich Strafen einführen, die mehr Gegendruck erzeugen, wie etwa die Möglichkeit, Zahlungen von EU-Beihilfen im Fischereibereich auszusetzen, wenn ein Mitgliedstaat seinen Kontrollpflichten nicht nachkommt.

134.

Die Bemühungen der Mitgliedstaaten und der Kommission, den übermäßigen Druck, der auf der Fischereiwirtschaft lastet, abzubauen, müssen durch Festlegung ehrgeiziger Ziele für den Kapazitätsabbau und durch Einführung sozioökonomischer Maßnahmen zugunsten der Bevölkerungsgruppen, die von der Fischereiwirtschaft leben, verstärkt werden.

135.

Da die Festlegung sachdienlicher Maßnahmen eine gute Kenntnis der sozioökonomischen Gegebenheiten in der Fischereiwirtschaft und der Auswirkungen von Entscheidungen über Fangmengenbeschränkungen erfordert, ist es notwendig, dass die Kommission ihre EDV- und Analyseinstrumente in diesem Bereich weiter ausbaut.

136.

Neben den empfohlenen technischen Verbesserungen der Überwachungs-, Inspektions- und Sanktionssysteme hängen der Erfolg und die Zukunft der GFP zwangsläufig davon ab, dass alle Beteiligten sich der Problematik bewusst werden und dass angemessene finanzielle Hilfen gewährt werden, um zusätzliche oder alternative Einkommensquellen zur Ausbeutung der aquatischen Ressourcen zu erschließen.