10.4.2010   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 92/1

1.

Die Kommission hat am 10. September 2009 zwei Vorschläge angenommen, nämlich den geänderten Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Einrichtung von „Eurodac“ für den Abgleich von Fingerabdruckdaten zum Zwecke der effektiven Anwendung der Verordnung (EG) Nr. (…/…) (zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist) (3), und den Vorschlag für einen Beschluss des Rates über die Beantragung eines Abgleichs mit Eurodac-Daten durch Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten und Europol zu Strafverfolgungszwecken (4). Die Kommission hat die Vorschläge (nachstehend „die Vorschläge“ bzw. „die vorgeschlagene Verordnung“ und „der vorgeschlagene Beschluss“ genannt) gemäß Artikel 28 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 zwecks Konsultation an den EDSB weitergeleitet, bei dem sie am 15. September 2009 eingegangen sind. Der EDSB hat auch die Folgenabschätzung erhalten.

2.

Der EDSB begrüßt, dass er konsultiert wird, und empfiehlt, eine Bezugnahme auf diese Konsultation in die Erwägungsgründe des Vorschlags aufzunehmen, wie dies bei verschiedenen anderen Rechtstexten geschehen ist, zu denen er gemäß der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 konsultiert wurde.

3.

Der EDSB hat auch deshalb ein besonderes Interesse an diesen Vorschlägen, weil er Kontrollbefugnisse über die Zentraleinheit der Eurodac-Datenbank ausübt und weil er zusammen mit den nationalen Datenschutzbehörden für eine koordinierte Aufsicht über das Eurodac-System als Ganzes sorgen muss.

4.

Der EDSB hat sich mit der Frage des Zugangs von Strafverfolgungsbehörden zu IT-Großsystemen bereits im Zusammenhang mit dem Zugang von Strafverfolgungsbehörden und von Europol zum Visa-Informationssystem befasst (5). Der Gegenstand der Vorschläge ist ferner eng mit der allgemeinen Neufassung der Eurodac-Verordnung und der Dublin-Verordnung verknüpft, zu denen der EDSB jeweils am 18. Februar 2009 eine Stellungnahme veröffentlicht hat (6).

5.

Durch die Vorschläge soll eine Rechtsgrundlage für Anträge von benannten Behörden der Mitgliedstaaten und von Europol auf Abgleich von Fingerabdruckdaten oder Fingerabdruckspuren mit Eurodac-Daten geschaffen werden. Bei einem erfolgreichen Abgleich, der zu einem „Treffer“ in Eurodac führt, werden gleichzeitig sämtliche in Eurodac enthaltenen Daten zu dem Fingerabdruck zugänglich gemacht. Ersuchen um zusätzliche Informationen nach einem Treffer werden nicht in den Vorschlägen, sondern durch bereits vorhandene Vorschriften über den Austausch von Strafverfolgungsdaten geregelt. Der Anwendungsbereich der Vorschläge ist die Bekämpfung terroristischer und anderer schwerwiegender Straftaten, wie Menschen- und Drogenhandel (7).

6.

In Artikel 7 des vorgeschlagenen Beschlusses werden die Bedingungen für den Zugriff benannter Behörden auf Eurodac-Daten festgelegt. Der Zugriff ist nur erlaubt, wenn der Abgleich mit den Daten der nationalen Fingerabdruck-Datenbanken und der automatisierten daktyloskopischen Identifizierungssysteme der anderen Mitgliedstaaten nach dem Beschluss 2008/615/JI des Rates zur Vertiefung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, insbesondere zur Bekämpfung des Terrorismus und der grenzüberschreitenden Kriminalität (8), ergebnislos war und wenn der Datenabgleich für die Bekämpfung terroristischer oder sonstiger schwerwiegender Straftaten erforderlich ist, der Abgleich im Einzelfall erforderlich ist und berechtigte Gründe zu der Annahme vorliegen, dass der Abgleich wesentlich zur Bekämpfung der fraglichen Straftaten beitragen wird. Der EDSB weist darauf hin, dass in Artikel 7 nicht verlangt wird, dass die betroffene Person, deren Fingerabdrücke Gegenstand des Antrags sind, einer dieser Straftaten verdächtigt wird.

7.

Es sei daran erinnert, dass Eurodac eingerichtet wurde, um die Anwendung der Dublin-Verordnung zu erleichtern, wodurch der für die Prüfung eines Asylantrags zuständige Mitgliedstaat bestimmt werden kann, indem die Fingerabdrücke von Asylbewerbern und illegalen Einwanderern abgeglichen werden. Das Eurodac-System ermöglicht es den Mitgliedstaaten, die Identität von Asylbewerbern und Personen, die beim illegalen Überschreiten einer Außengrenze der Gemeinschaft aufgegriffen wurden, festzustellen. Durch den Abgleich der Fingerabdrücke können die Mitgliedstaaten feststellen, ob ein Asylbewerber oder ein Drittstaatsangehöriger, der sich illegal in einem Mitgliedstaat aufhält, bereits in einem anderen Mitgliedstaat Asyl beantragt hat, oder ob ein Asylbewerber illegal in das Gebiet der Union eingereist ist. Zum Zeitpunkt ihrer Annahme war in der Verordnung über die Einrichtung von Eurodac kein Zugang der Polizei zur Datenbank vorgesehen; die Fingerabdrücke wurden zu dem sehr spezifischen Zweck gesammelt, der in Artikel 1 Absatz 1 der Eurodac-Verordnung beschrieben ist.

8.

Mit Artikel 1 Absatz 2 der vorgeschlagenen Verordnung wird die Zweckbestimmung des Eurodac-Systems erweitert, indem der Zweck der Verhütung, Aufdeckung und Ermittlung terroristischer und sonstiger schwerwiegender Straftaten unter den in den Vorschlägen aufgeführten Bedingungen hinzugefügt wird. Diese Änderung der Zweckbestimmung wird in Erwägungsgrund 6 des vorgeschlagenen Beschlusses erläutert, der folgendermaßen lautet: „Da Eurodac eingerichtet wurde, um die Anwendung der Dublin-Verordnung zu erleichtern, ist der Zugang zu Eurodac zwecks Verhütung, Aufdeckung und Ermittlung terroristischer und sonstiger schwerwiegender Straftaten eine Änderung der ursprünglichen Zweckbestimmung von Eurodac, die das Grundrecht auf Achtung der Privatsphäre der Personen, deren Daten in Eurodac verarbeitet werden, einschränkt.“

9.

Der Zugang der Strafverfolgungsbehörden zu Eurodac ist bereits in der Vergangenheit — einige Jahre nach der Annahme der Eurodac-Verordnung — angekündigt worden. Es wird in verschiedenen Dokumenten darauf Bezug genommen, darunter das Haager Programm, die Schlussfolgerungen des Gemischten Ausschusses des Rates (JI) vom 12./13. Juni 2007 und die Mitteilung der Kommission vom 24. November 2005 an den Rat und das Europäische Parlament über die Verbesserung der Effizienz der europäischen Datenbanken im Bereich Justiz und Inneres und die Steigerung ihrer Interoperabilität sowie der Synergien zwischen ihnen (9): „Mit Blick auf das Ziel der Bekämpfung von Terrorismus und Kriminalität stellt der Rat nunmehr fest, dass der Umstand, dass die für die innere Sicherheit zuständigen Behörden keinen Zugang zu den Daten des VIS haben, einen Mangel darstellt. Das Gleiche ließe sich für alle einwanderungsbezogenen Daten des SIS II und die Eurodac-Daten feststellen.“

10.

Wie sowohl in der Folgenabschätzung als auch in der Begründung eingeräumt wird, sind die Vorschläge, Eurodac für die Strafverfolgungsbehörden zugänglich zu machen, bei mehreren Beteiligten auf erhebliche Kritik gestoßen.

11.

Der EDSB prüft in dieser Stellungnahme die Rechtmäßigkeit der Vorschläge. Fazit dieser Prüfung ist, dass der EDSB ernsthafte Zweifel an der Rechtmäßigkeit dieser Vorschläge und auch hinsichtlich der Frage hat, ob auf der Grundlage dieser Vorschläge Rechtsetzungsakte angenommen werden können.

12.

Die Prüfung erfolgt in folgenden Schritten:

13.

Die Stellungnahme umfasst keine detaillierte Prüfung der materiellrechtlichen Bestimmungen der Vorschläge. Die Bestimmungen sind allgemein von guter legislativer Qualität. Sie sind gut formuliert und enthalten strenge Bedingungen, unter denen die benannten Behörden der Mitgliedstaaten und Europol den Abgleich von Fingerabdruckdaten mit den in der Eurodac-Zentraldatenbank gespeicherten Daten beantragen können. In den Nummern 49 und 50 wird gleichwohl auf einige materiellrechtliche Aspekte eingegangen.

14.

Der EDSB möchte betonen, dass ein besserer Informationsaustausch ein grundlegendes politisches Ziel der Europäischen Union ist. Der hohe Stellenwert des Informationsaustausches ist umso verständlicher, als es keinen europäischen Polizeikörper, keine europäische Strafjustiz und kein umfassend harmonisiertes europäisches Grenzkontrollsystem gibt. Informationsbezogene Maßnahmen sind somit ein wesentlicher Beitrag der Europäischen Union, der es den nationalen Behörden der Mitgliedstaaten ermöglicht, grenzüberschreitende Kriminalität wirksam zu bekämpfen und die Außengrenzen wirksam zu schützen. Diese Maßnahmen sollten jedoch nicht nur zur Sicherheit der Bürger, sondern auch zu deren Grundfreiheiten beitragen.

15.

Mit anderen Worten, die Regierungen brauchen geeignete Instrumente, um die Sicherheit ihrer Bürger zu garantieren, gleichzeitig müssen sie aber in unserer europäischen Gesellschaft auch die Grundrechte der Bürger uneingeschränkt achten. Es ist Aufgabe des EU-Gesetzgebers, hier für Ausgewogenheit zu sorgen. Die Kommission betont in ihrer Mitteilung vom 10. Juni 2009 mit dem Titel „Ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts im Dienste der Bürger“ (10) ausdrücklich die Notwendigkeit dieses ausgewogenen Verhältnisses. Darüber hinaus spielt es eine wichtige Rolle bei den Beratungen über ein neues mehrjähriges Programm für den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (das „Stockholmer Programm“).

16.

In diesem Zusammenhang ist hervorzuheben, dass das Datenschutzrecht in keiner Weise die legitimen Interessen der Regierungen hinsichtlich des Schutzes der öffentlichen Sicherheit beeinträchtigt. Werden Daten für einen konkreten und rechtmäßigen Zweck benötigt, so können sie verwendet werden, erforderlichenfalls mit ergänzenden Maßnahmen, die ausreichende Garantien bieten. Es ist zudem von wesentlicher Bedeutung, dass Daten lediglich aufgrund konkreter Sicherheitserfordernisse und unter Berücksichtigung der Datenschutzgrundsätze erhoben, weitergegeben und verarbeitet werden dürfen.

17.

Die Bekämpfung terroristischer und sonstiger schwerwiegender Straftaten (11) kann mit Sicherheit ein rechtmäßiger Grund dafür sein, die Verarbeitung personenbezogener Daten zu erlauben, sofern dabei die Grundrechte der Privatsphäre und des Datenschutzes geachtet werden. Derartige Rechtseingriffe sind jedoch nur dann berechtigt, wenn ihre Notwendigkeit durch eindeutige und unbestreitbare Tatsachen untermauert und die Verhältnismäßigkeit der Verarbeitung nachgewiesen wird. Dies ist umso mehr Voraussetzung bei umfassenden Eingriffen in die Rechte von Personen, die einer besonders schutzbedürftigen Gruppe angehören, wie dies in den Vorschlägen vorgesehen ist.

18.

Es sollte unterstrichen werden, dass die Vorschläge nicht nur der allgemeinen Tendenz folgen, Strafverfolgungsbehörden Zugang zu verschiedenen groß angelegten Informations- und Identifizierungssystemen zu gewähren, sondern sich auch dem Trend anschließen, den Strafverfolgungsbehörden in zunehmendem Maße Zugang zu Daten von Personen zu gewähren, die grundsätzlich nicht einer Straftat verdächtigt werden. Überdies geht es um Daten, die für Zwecke erhoben wurden, die nicht im Zusammenhang mit der Bekämpfung von Kriminalität stehen. Nachstehend einige Beispiele aus jüngster Zeit:

19.

In seinen Stellungnahmen zu diesen Initiativen hat sich der EDSB kritisch zu dem Umstand geäußert, dass Strafverfolgungsbehörden Zugang erhalten zu für andere Zwecke erhobenen Daten von Personen, die nicht einer Straftat verdächtigt werden. Er hat hervorgehoben, dass hierfür eine angemessene Begründung gegeben werden muss und dass die Notwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit überprüft werden müssen. In seiner Stellungnahme zu den Fluggastdatensätzen warnte er sogar vor einer totalen Überwachungsgesellschaft.

20.

Dieser Ansatz wurde in der Stellungnahme des EDSB zu der Mitteilung der Kommission vom 10. Juni 2009 mit dem Titel „Ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts im Dienste der Bürger“ (15) näher ausgeführt. In der Stellungnahme wird gefordert, dass im Stockholmer Programm gezielt auf die Tendenz zur Verwendung von Informationen, die für andere Zwecke erhoben wurden, eingegangen wird. Es bedarf strenger Auflagen, wie etwa der Bedingung, dass Anfragen nach Daten verhältnismäßig und sehr gezielt sein und prinzipiell auf Verdachtsmomenten gegen bestimmte Personen basieren müssen.

21.

Diese Stellungnahme muss auch im Kontext einer umfassenderen Debatte über die Zukunft des Informationsaustauschs in der EU und die zunehmende Tendenz, den Strafverfolgungsbehörden Zugang zu sehr umfangreichen Datenbanken zu gewähren, gesehen werden. Der EDSB möchte bei dieser Gelegenheit die Notwendigkeit einer Einzelfallbewertung jedes Vorschlags dieser Art und einer kohärenten, umfassenden und zukunftsorientierten Perspektive in diesem Bereich, die vorzugsweise Bezüge zum Stockholmer Programm aufweist, betonen.

22.

Es ist jetzt mehr denn je an der Zeit, eingehende Überlegungen darüber anzustellen, wie der Informationsaustausch in der EU und ihre groß angelegten IT-Systeme aussehen sollen. Hierbei sollten sowohl die Folgen für die Privatsphäre als auch die Wirksamkeit der Maßnahme unter dem Gesichtspunkt der Strafverfolgung von vornherein angemessen berücksichtigt werden, sobald neue Instrumente vorgeschlagen und erörtert werden; beides sollte jedoch auch regelmäßig überprüft werden, nachdem die Instrumente eingeführt sind. Dabei sind auch bedarfsgerechte Garantien erforderlich, und es muss ein stärkerer Schwerpunkt auf den Grundsatz der Zweckbindung gelegt werden. Diese Perspektive sollte Überlegungen über das (mögliche) Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon und dessen Auswirkungen auf die Systeme, die auf eine Rechtsgrundlage der ersten und der dritten Säule gestützt sind, beinhalten.

23.

Die hier behandelten Vorschläge wurden ergänzend zu den bestehenden Rechtsinstrumenten für die Abfrage von Fingerabdruckdaten, die noch nicht vollständig umgesetzt sind, angenommen. Der EDSB weist in diesem Zusammenhang insbesondere auf den Prümer Beschluss (16) hin, den die Mitgliedstaaten bis Juni 2011 umsetzen müssen. Auf der Grundlage dieses Beschlusses gestatten die Mitgliedstaaten einander den automatischen Zugriff u. a. auf nationale automatisierte daktyloskopische Identifizierungssysteme (AFIS) nach dem Treffer/Kein-Treffer-Verfahren. Wenn eine Abfrage auf der Grundlage des Prümer Beschlusses zu einem Treffer führt, können auf der Grundlage innerstaatlicher Vorschriften, so auch im Wege der Rechtshilfe, weitere Informationen, darunter personenbezogene Daten, von dem Mitgliedstaat eingeholt werden, der die Fingerabdrücke in seinem nationalen AFIS gespeichert hat.

24.

Ein weiteres Instrument, das in diesem Zusammenhang von Nutzen sein könnte, ist der Rahmenbeschluss 2006/960/JI über die Vereinfachung des Austauschs von Informationen und Erkenntnissen zwischen den Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (17). Der Beschluss vereinfacht den Austausch von Informationen (d. h. Fingerabdrücke sowie ergänzende Informationen), über die die Strafverfolgungsbehörden in den Mitgliedstaaten verfügen oder auf die sie zugreifen können. Dieses Instrument wird seit dem 18. Dezember 2008 angewandt.

25.

Das einzige Instrument, das den Mitgliedstaaten schon länger zur Verfügung steht, ist die herkömmliche Rechtshilfe, wodurch die Justizbehörden der Mitgliedstaaten auf der Grundlage des Übereinkommens über die Rechtshilfe in Strafsachen Zugang zu den Fingerabdruckdatenbanken, die für die Strafverfolgung wie auch für andere Zwecke eingerichtet wurden und auch Fingerabdrücke von Asylbewerbern enthalten können, beantragen können.

26.

Nach Ansicht des EDSB ist es unbedingt erforderlich, zunächst die neuen EU-Instrumente, nach denen ein Mitgliedstaat Fingerabdruckdaten und andere strafverfolgungsrelevante Informationen, über die ein anderer Mitgliedstaat verfügt, abfragen kann, anzuwenden und ihre Anwendung zu evaluieren, bevor geprüft wird, ob der Zugang zu Eurodac erforderlich ist.

27.

Die Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes bedeutet nicht nur, dass die vorgeschlagene Maßnahme wirksam sein muss, sondern auch, dass das Ziel des Vorschlags nicht mit den bestehenden Instrumenten erreicht werden kann. Diese Instrumente müssen sorgfältig geprüft werden, bevor zusätzliche/neue Maßnahmen zur Verarbeitung personenbezogener Daten eingeführt werden. Nach Ansicht des EDSB ist eine solch umfassende Beurteilung nicht erfolgt.

28.

Als erstes möchte der EDSB darauf hinweisen, dass die Kommission in ihrer Mitteilung vom 24. November 2005 daran erinnert, dass „weder ein Asylantrag noch ein Visumantrag einen wie auch immer gearteten Hinweis darauf geben (kann), dass eine bisher unbescholtene Person eine Straftat oder eine terroristische Handlung begehen wird“ (18).

29.

Die Vorschläge betreffen den Zugang zu personenbezogenen Daten von Personen, die nicht nur grundsätzlich keiner Straftat verdächtigt werden, sondern die auch eines höheren Schutzes bedürfen, da sie vor Verfolgung fliehen. Diese Personen stellen eine besonders schutzbedürftige Bevölkerungsgruppe dar, und ihre prekäre Lage muss bei der Beurteilung der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit der vorgeschlagenen Maßnahme berücksichtigt werden.

30.

In der Begründung des vorgeschlagenen Beschlusses heißt es, dass eine strukturelle Lücke bei den Informationen und der Überprüfung besteht, da es derzeit kein System gibt, mit dem Strafverfolgungsbehörden den Mitgliedstaat ermitteln können, der Daten über einen Asylbewerber gespeichert hat.

31.

Dies mag richtig sein, aber es beantwortet nicht die Frage, warum diese Informationen zu Asylbewerbern benötigt werden, die — wie gesagt — eine schutzbedürftige Gruppe sind und grundsätzlich keiner Straftat verdächtigt werden, während entsprechende Fingerabdruckdaten zu keiner anderen Bevölkerungsgruppe verfügbar sind. Es mag gute Gründe geben, aber diese werden von der Kommission nicht angeführt.

32.

Der EDSB möchte ferner auf eine weitere Rechtfertigung der Vorschläge eingehen. In der Begründung zu dem vorgeschlagenen Beschluss wird Folgendes angeführt: Wenn eine Abfrage auf der Grundlage des Prümer Beschlusses zu einem Treffer führt, können auf der Grundlage innerstaatlicher Vorschriften, beispielsweise auch durch Amts- oder Rechtshilfeersuchen, weitere Informationen, darunter personenbezogene Daten, von dem Mitgliedstaat erfragt werden, der die Fingerabdrücke in seinem nationalen AFIS gespeichert hat. Dann scheint die Kommission ihren Vorschlag u. a. mit folgendem Argument zu begründen: „Dieses Verfahren mag für die Mitgliedstaaten, die die Fingerabdrücke von Asylbewerbern zusammen mit anderen, von den Strafverfolgungsbehörden erfassten Fingerabdrücken in einem nationalen AFIS aufbewahren, gut funktionieren, doch hilft es denjenigen Mitgliedstaaten nicht, die unabhängig von Straftaten keine Fingerabdrücke von Asylbewerbern in ihrem nationalen AFIS speichern.“ Dieses Argument wird auch in der Folgenabschätzung, die den Vorschlägen beiliegt, vorgebracht.

33.

Nach Ansicht des EDSB ist dieses Argument haltlos. Die systematische Speicherung von Fingerabdruckdaten von Asylbewerbern, die nicht mit einer Straftat im Zusammenhang stehen, in derselben Datenbank wie andere Fingerabdruckdaten, die von Strafverfolgungsbehörden erhoben wurden — von Asylbewerbern und/oder anderen Personen, die einer Straftat verdächtigt werden oder überführt sind —, führt an sich zu erheblichen Bedenken bezüglich des Grundsatzes der Zweckbindung und der Rechtmäßigkeit der Datenverarbeitung. Anstatt dieses Argument anzuführen sollte die Kommission prüfen, ob diese systematische Speicherung mit den EU-Rechtsvorschriften über den Datenschutz in Einklang steht.

34.

Die Kommission hat die Vorschläge in einer Zeit der sich ändernden Rahmenbedingungen angenommen.

35.

Erstens wird im Dezember 2009 voraussichtlich das Stockholmer Programm angenommen werden. Derzeit finden eingehende Beratungen über den Wortlaut dieses mehrjährigen Programms für den Bereich der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts statt. Die Nutzung und der Austausch von Informationen wird ein wichtiger Bestandteil des Stockholmer Programms sein, einschließlich der Entwicklung eines europäischen Informationsmodells (19) oder einer europäischen Strategie für das Informationsmanagement im Bereich der Sicherheit (20). Der EDSB befürwortet in diesem Zusammenhang einen ausgewogenen Ansatz, bei dem Garantien hinsichtlich Privatsphäre und Datenschutz bereits in der frühest möglichen Phase in Informationssysteme integriert werden. Eng mit dem Stockholmer Programm verbunden sind die Tätigkeiten der Ad-hoc-Gruppe „Informationsaustausch“ des Rates. Diese Tätigkeiten werden sich mit großer Wahrscheinlichkeit auf den Gegenstand der derzeitigen Vorschläge erstrecken.

36.

Zweitens möchte der EDSB darauf hinweisen, dass Überlegungen über die Folgen des Inkrafttretens des Vertrags von Lissabon für die künftige Gesetzgebung im Zusammenhang mit den Tätigkeiten der Strafverfolgung angestellt werden müssen. Die erste Konsequenz wäre, dass jeder Vorschlag dieser Art künftig dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren unterliegt, was bedeutet, dass der Rat und das Europäische Parlament in gleichem Maße eingebunden sind. Die zweite Konsequenz ergibt sich aus der Abschaffung der Säulenstruktur des EU-Vertrags. Der Vertrag von Lissabon könnte es erforderlich machen, dass die Kommission einen auf eine neue Rechtsgrundlage gestützten neuen Vorschlag vorlegen muss, möglicherweise sogar indem sie die vorgeschlagene Verordnung und den vorgeschlagenen Beschluss zu einem einzigen Rechtsinstrument zusammenfasst, was in jedem Fall der rechtlichen Transparenz zugute käme.

37.

Drittens fragt sich der EDSB auch, ob es notwendig ist, den vorliegenden Vorschlag in einem Verfahren anzunehmen, das von der allgemeinen Neufassung der Eurodac- und der Dublin-Verordnung, die derzeit noch im Parlament und im Rat erörtert werden, losgelöst ist. Die vorliegenden Vorschläge haben zur Folge, dass — während die grundlegenden Beratungen über die Änderung des Eurodac-Systems noch andauern — der Zweck des Systems geändert wird, was eine weitere grundlegende Änderung des Systems bedeutet. Die Kohärenz wäre besser gewahrt worden, wenn diese Vorschläge mit der allgemeinen Neufassung (21) zusammengelegt oder bis nach der Annahme der ersten Änderung aufgeschoben worden wären.

38.

Unter diesen Umständen ist es besser, die Annahme der Vorschläge jetzt aufzuschieben, damit keine Rechtsunsicherheit entsteht. Die Kommission behauptet nicht, dass die Vorschläge dringend angenommen werden müssen, und es gibt mit Sicherheit keine anderen Umstände, die eine Dringlichkeit erfordern würden.

39.

In der Begründung der vorgeschlagenen Verordnung wird ausdrücklich auf die Einhaltung der Grundrechte eingegangen, u. a. des Artikels 8 der EU-Charta der Grundrechte, der den Schutz der personenbezogenen Daten betrifft. Die Kommission erläutert darin, dass der Vorschlag strikte Bedingungen enthält, damit gewährleistet wird, dass die Verarbeitung personenbezogener Daten für Strafverfolgungszwecke nicht gegen das Grundrecht auf Schutz der personenbezogenen Daten, insbesondere die Grundsätze der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit, verstößt.

40.

Der EDSB hält diese Erklärung der Kommission nicht für überzeugend. Er weist darauf hin, dass es entscheidend ist, zu beurteilen, ob die Vorschläge dem Kriterium der Rechtmäßigkeit nach Artikel 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention in der Auslegung durch den Gerichtshof und den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte entsprechen. Die Vorschläge sollten den Grundsätzen der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit entsprechen, wobei der Kontext der bereits verfügbaren Instrumente zu beachten ist. Die Kommission sollte dies im Vorschlag oder in der Begründung glaubhaft nachweisen. Die maßgebliche Rechtssache diesbezüglich ist S. und Marper gegen das Vereinigte Königreich  (22).

41.

Erwägungsgrund 6 des vorgeschlagenen Beschlusses lautet folgendermaßen: „Jede derartige Einschränkung muss mit Rechtsvorschriften konform sein, die so präzise formuliert sein müssen, dass der Einzelne sein Verhalten danach ausrichten kann; sie müssen den Einzelnen vor Willkür schützen und den Ermessensspielraum, den die zuständigen Behörden haben, und die Art und Weise, wie dieser genutzt werden darf, ganz klar festlegen. Jede Einschränkung muss in einer demokratischen Gesellschaft für die Durchsetzung eines rechtmäßigen und angemessenen Interesses notwendig und im Hinblick auf das verfolgte legitime Ziel verhältnismäßig sein.“ Aus den Erwägungsgründen geht jedoch nicht hervor, warum dieses vorgeschlagene Rechtsinstrument notwendig ist.

42.

Aus der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte geht hervor, dass ein Eingriff in einer demokratischen Gesellschaft für einen gemäß Artikel 8 Absatz 2 der EMRK rechtmäßigen Zweck als notwendig gilt, wenn er einem „zwingenden gesellschaftlichen Bedürfnis“ entspricht und insbesondere wenn er in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten berechtigten Zweck steht und wenn die von den nationalen Behörden als Begründung angeführten Gründe „stichhaltig und ausreichend“ sind (23). Die nationalen Behörden verfügen zudem über ein Ermessen, „dessen Umfang nicht nur von der Zielsetzung, sondern auch vom Wesen des Eingriffs abhängig ist“ (24). Der Ermessensspielraum ist in der Regel geringer, wenn das fragliche Recht entscheidend dafür ist, dass die Person vertrauliche oder zentrale Rechte wirksam in Anspruch nehmen kann (25).

43.

In diesem Zusammenhang muss in erster Linie der Zweck der beabsichtigten Verarbeitung personenbezogener Daten beurteilt werden: Wurde der Zweck eindeutig angegeben, und liegt der Nachweis der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit vor? Außerdem sollte nachgewiesen werden, dass zur Erreichung des beabsichtigten Zwecks keine anderen Mittel zur Verfügung stehen, die weniger in die Privatsphäre eingreifen.

44.

In dem Vorschlag wird behauptet, dass der Zweck des Eurodac-Systems gegenüber dem ursprünglichen System geändert wurde, wie in Erwägungsgrund 6 des vorgeschlagenen Beschlusses erläutert wird (26). Jedoch führt eine einfache Änderung eines Rechtstextes nicht zu einer Maßnahme, die mit Artikel 8 der EMRK vereinbar ist. Man könnte sogar anführen, dass die legislative Änderung überhaupt keine Änderung des Zwecks bewirkt. Die Daten werden auch in Zukunft allein zu dem Zweck im Eurodac-System gespeichert werden, die Anwendung der Dublin-Verordnung zu erleichtern. Die Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten werden nur in Ausnahmefällen Zugriff darauf haben, wie in dieser Stellungnahme bereits erörtert wurde. Die Vorschläge bewirken daher keine Änderung des Zwecks, sondern sie sind als Abweichungen vom Grundsatz der Zweckbindung zu betrachten, die unter bestimmten Bedingungen gemäß Artikel 13 der Richtlinie 95/46/EG gewährt werden können. Der EDSB ist jedoch nicht überzeugt, dass diese Bedingungen im vorliegenden Fall erfüllt sind.

45.

Der EDSB hebt in diesem Zusammenhang hervor, dass die Behauptung einer Änderung des Zwecks im Gesetzgebungsvorschlag an sich nicht ausreicht. Eine gesetzgeberische Änderung als solche führt nicht zu einer unterschiedlichen Beurteilung der Frage, ob die Vorschläge in einer demokratischen Gesellschaft notwendig, verhältnismäßig und im Übrigen unter den im vorstehenden Absatz genannten Bedingungen annehmbar sind.

46.

Es ist offensichtlich, dass die von der Kommission vorgeschlagenen Instrumente einen Eingriff in die Privatsphäre bewirken. Ihr Nutzen und ihre Notwendigkeit werden in den Vorschlägen jedoch bei weitem nicht ausreichend nachgewiesen. Die Notwendigkeit sollte durch den substanziellen Nachweis einer Verbindung zwischen Asylbewerbern und Terrorismus und/oder schwerer Kriminalität bewiesen werden. Dies ist in den Vorschlägen nicht der Fall. Es ist durchaus möglich, dass verdächtige Personen in das EU-Gebiet eingereist sind, indem sie einen betrügerischen Asylantrag eingereicht haben. Die Tatsache, dass diese Möglichkeit besteht, bedeutet jedoch nicht, dass sie so regelmäßig angewandt wird, dass die Annahme der Instrumente gerechtfertigt wäre.

47.

Daneben gibt in diesem Zusammenhang insbesondere die Gefahr der Stigmatisierung Anlass zu Besorgnis, da Asylbewerber, die keines Verbrechens überführt worden sind und bei denen die Unschuldsvermutung zu gelten hat, genauso behandelt werden wie A-priori-Verdächtige (27). Hierzu weist der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte darauf hin, dass das Recht jeder Person gemäß der Konvention, als unschuldig zu gelten, die allgemeine Regel beinhaltet, dass kein Verdacht bezüglich der Unschuld einer Person nach ihrer Freisprechung geäußert werden darf (28).

48.

Darüber hinaus sollte nach Überzeugung des EDSB das mögliche Argument, dass der direkte Zugang der Strafverfolgungsbehörden zu Eurodac bequem, einfach und schnell ist, nicht ausreichen, um das Kriterium der Notwendigkeit zu erfüllen. Der Nachweis der Notwendigkeit kann nicht auf die reine Nützlichkeit des Zugangs gestützt werden, auch nicht bei strikten Datenschutzgarantien. Kurz gesagt, der EDSB hat erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Vorschläge nach Artikel 8 der EMRK.

49.

Nur als „obiter dictum“ empfiehlt der EDSB, in Artikel 2a der vorgeschlagenen Verordnung eine Spezifizierung vorzunehmen oder stattdessen im vorgeschlagenen Beschluss hinzuzufügen, dass den Strafverfolgungsbehörden der Zugriff auf Eurodac gewährt werden kann, wenn sie einen besonderen Grund zu der Annahme haben, dass ein Verdächtiger zuvor einen Asylantrag gestellt hat. Dies wird in der Begründung angeregt, ist jedoch im Text des Vorschlags selbst nicht enthalten. Nach Ansicht des EDSB hätte eine derartige Garantie einen wichtigen zusätzlichen Wert. Diese Anregung als solche bedeutet jedoch nicht, dass der EDSB dem Zugriff der Strafverfolgungsbehörden auf Eurodac grundsätzlich zustimmt. Sie ist als zusätzliche Empfehlung zu verstehen.

50.

Der EDSB stellt ferner fest, dass die strengen Kriterien für den Zugriff der benannten Behörden auf Eurodac (29) nicht für den Zugriff Europols auf Eurodac gelten. Anträge von Europol auf Abgleich sind für spezifische Analysezwecke sowie für allgemeine und strategische Analysen zulässig. Der EDSB wirft die Frage auf, wie die umfangreicheren Möglichkeiten für Europol mit der Argumentation der Kommission vereinbar sein können, der zufolge der Zugriff nur für spezifische Fälle, unter besonderen Umständen und unter strengen Bedingungen erforderlich ist.

51.

Der EDSB hegt erhebliche Zweifel daran, ob diese Vorschläge rechtmäßig sind und ob auf deren Grundlage Gesetzgebungsakte angenommen werden sollten. Diese Zweifel beruhen auf den in dieser Stellungnahme angestellten Überlegungen, die sich wie folgt zusammenfassen lassen.

52.

Der EDSB möchte betonen, dass ein besserer Informationsaustausch für die Europäische Union ein grundlegendes politisches Ziel ist. Die Regierungen brauchen geeignete Instrumente, um die Sicherheit ihrer Bürger zu garantieren, gleichzeitig müssen sie aber in unserer europäischen Gesellschaft auch die Grundrechte der Bürger uneingeschränkt wahren. Es ist Aufgabe des EU-Gesetzgebers, hier für Ausgewogenheit zu sorgen.

53.

Maßnahmen zur Bekämpfung terroristischer und anderer schwerer Straftaten können ein berechtigter Grund sein, um die Verarbeitung personenbezogener Daten zuzulassen, vorausgesetzt dass die Notwendigkeit des Rechtseingriffs durch eindeutige und unbestreitbare Tatsachen untermauert und die Verhältnismäßigkeit der Verarbeitung nachgewiesen wird. Dies ist um so mehr erforderlich, weil die Vorschläge eine Gruppe von verletzbaren Personen betreffen, die höheren Schutzes bedürfen, weil sie vor Verfolgung fliehen. Ihre prekäre Lage muss bei der Beurteilung der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit der vorgeschlagenen Maßnahme berücksichtigt werden. Der EDSB möchte auch auf die Gefahr der Stigmatisierung hinweisen.

54.

Der EDSB empfiehlt, die Rechtmäßigkeit der Vorschläge in einem weiteren Kontext zu beurteilen, und zwar im Zusammenhang mit

55.

Hinsichtlich der Vereinbarkeit der Vorschläge mit Artikel 8 der EMRK stellt der EDSB die Änderung der Zweckbestimmung des Systems in Frage und betont, dass die bloße Feststellung in einem Gesetzgebungsvorschlag, dass sich die Zweckbestimmung geändert habe, noch keine derartige Änderung darstellt. Ferner hat eine gesetzgeberische Änderung als solche noch nicht zur Folge, dass die Frage, ob die Vorschläge insbesondere in Anbetracht der Vorschriften über die Zweckbindung in der Richtlinie 95/46/EG in einer demokratischen Gesellschaft erforderlich, verhältnismäßig und im übrigen annehmbar sind, anders beurteilt wird.

56.

Der EDSB betont, dass die Notwendigkeit durch den substanziellen Nachweis einer Verbindung zwischen Asylbewerbern und Terrorismus und/oder schwerer Kriminalität bewiesen werden sollte. Dies ist in den Vorschlägen nicht der Fall.

57.

Schließlich begrüßt der EDSB, dass er konsultiert wurde, und empfiehlt, eine Bezugnahme auf diese Konsultation in die Erwägungsgründe des Vorschlags aufzunehmen, wie dies bei mehreren anderen Rechtstexten geschehen ist, zu denen er gemäß der Verordnung (EG) Nr. 45/2001 konsultiert wurde. Er gibt auch einige Bemerkungen zum Inhalt der Vorschläge ab.

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Website der GD Wettbewerb zur Fusionskontrolle (http://ec.europa.eu/competition/mergers/cases/). Auf dieser Website können Fusionsentscheidungen anhand verschiedener Angaben wie Unternehmensname, Nummer der Sache, Datum der Entscheidung oder Wirtschaftszweig abgerufen werden,

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der Website EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu/en/index.htm). Hier kann diese Entscheidung anhand der Celex-Nummer 32010M5751 abgerufen werden. EUR-Lex ist das Internetportal zum Gemeinschaftsrecht.

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