I — Die heutigen Vorlagefragen und der rechtliche und tatsächliche Rahmen des Ausgangsrechtsstreits

II — Rechtliche Würdigung

Die vom Gerichtshof in der Rechtssache Schindler aufgestellten Grundsätze

Beantwortung der ersten und der zweiten Frage sowie der dritten Frage Buchstabe a

Unterliegt der vorliegende Fall den Artikeln 30 ff. EG-Vertrag?

Beeinträchtigt das Monopol der RAY den freien Warenverkehr?

Anwendbarkeit der Rechtsvorschriften des EG-Vertrags auf dem Gebiet des Niederlassungsrechts oder des freien Dienstleistungsverkehrs

Ist das finnische Gesetz über Glücksspiele mit den Artikeln 90 Absatz 1 und 59 des Vertrages vereinbar?

Beantwortung der dritten Vorlagefrage Buchstabe b:

A — Mögliche Rechtfertigungsgründe für die Beschränkung des freien Warenverkehrs durch das finnische Gesetz

B — Mögliche Rechtfertigungsgründe der Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit durch das finnische Gesetz:

i) Wird das Verbot der Aufstellung und des Betriebes von Geldspielautomaten in Finnland diskriminierend angewandt?

ii) Können im vorliegenden Fall zwingende Gründe des Allgemeininteresses zur Vereinbarkeit der streitigen Regelung mit Artikel 59 EG-Vertrag führen?

iii) Ist das Verbot der Aufstellung und des Betriebes von Geldspielautomaten in Finnland objektiv erforderlich, um die Verwirklichung der angestrebten Ziele zu gewährleisten ?

iv) Ist das Verbot der Aufstellung von Geldspielautomaten in Finnland zur Erreichung der angestrebten Ziele angemessen?

III — Ergebnis

1.

Das Vaasan Hovioikeus ersucht den Gerichtshof mit den Vorlagefragen um Auslegung der im Urteil Schindler ( 1 ) aufgestellten Grundsätze. Vor dem vorlegenden Gericht ist das erstinstanzliche Urteil angefochten worden, mit dem Herr Läärä, Vorstandsvorsitzender der Oy Transatlantic Software Limited (im folgenden: TSL), wegen Verstoßes gegen § 6 Arpajaislaki (Gesetz über Glücksspiele ( 2 ) vgl. nachstehend Nrn. 2 und 5) zu einer Geldstrafe verurteilt worden ist.

2.

Nach dem Gesetz über Glücksspiele bedürfen die Veranstaltung von Lotterien und Wetten, der Spielbankbetrieb und der Betrieb von Geldspielautomaten und anderer Spieleinrichtungen, bei denen der Spieler gegen einen Geldeinsatz Geld, Waren, andere geldwerte Leistungen oder in solche eintauschbare Jetons gewinnen kann, einer behördlichen Erlaubnis. Der Inhaber einer solchen Erlaubnis ist allerdings gehalten, eingenommene Gelder für wohltätige oder jedenfalls gemeinnützige Zwecke zu verwenden (§ 1 Absätze 1 und 2). Zur Begrenzung möglicher Gewinne aus der Ausnutzung der Spielleidenschaft ( 3 ) ist die entgeltliche allgemeine Zurverfügungstellung von Geldspielautomaten und der Spielbankbetrieb Gegenstand einer ausschließlichen Erlaubnis, die einer speziell zu diesem Zweck gegründeten öffentlichrechtlichen Einrichtung gewährt worden ist. Die Erteilung dieser Erlaubnis dient der Einnahme von Geldern für Ziele, die am Allgemeininteresse ausgerichtet sind: Förderung der öffentlichen Gesundheit und des Jugendschutzes, Unterstützung von Behinderten, alten Menschen und Invaliden, Jugendausbildung, Vorbereitung des Schutzes und der Rettung von Menschenleben in Katastrophenfällen, Gründung von Erholungszentren für jedermann und Förderung vergleichbarer Urlaubsformen sowie die Behandlung von Alkoholikern und Drogenabhängigen (§ 3 Absätze 3 und 4). Wer ohne Erlaubnis Glücksspiele veranstaltet, wird mit einer Geldstrafe oder einer Freiheitsstrafe bis zu sechs Monaten bestraft (§ 6 Absatz 1). Nach den Ausführungen des vorlegenden Gerichts ist zweifelhaft, ob unter dieses Gesetz über Glücksspiele auch Automaten fallen, bei denen die Chance eines Geldgewinns nicht nur vom Zufall, sondern in erster Linie oder teilweise von der Geschicklichkeit des Spielers abhängt ( 4 ).

3.

Die öffentlichrechtliche Einrichtung, der die genannte ausschließliche Erlaubnis erteilt worden ist, ist die Raha-automaattiyhdistys (Vereinigung für den Betrieb von Geldspielautomaten, nachstehend: RAY) ( 5 ), die 1937 gegründet worden ist und der heute 96 Organisationen angehören, die landesweit im Gesundheits- und Sozialbereich tätig sind. Zweck der RAY ist der Erwerb von Mitteln zur Verfolgung der in § 3 Absatz 4 des Gesetzes über Glücksspiele genannten Ziele (vgl. vorstehend Nr. 2). Von den vierzehn Mitgliedern des Vorstands der RAY werden sieben (einschließlich des Vorsitzenden und seines Stellvertreters) vom Staatsrat gewählt; drei weitere sind Vertreter des Sozial- und Gesundheitsministeriums, des Innenministeriums und des Finanzministeriums ( 6 ). Darüber hinaus ist der RAY das Recht eingeräumt worden, Geldspielautomaten (slot-machine) und Unterhaltungsautomaten herzustellen und zu verkaufen ( 7 ) die genannte Vereinigung setzt in der Tat Geräte aus eigener Herstellung ein. Über die von ihr kontrollierte Gesellschaft Pelika RAY Oy ist die RAY auch auf dem (nicht eingeschränkten) Markt der Unterhaltungsautomaten und Juke-Box tätig ( 8 ). Schließlich ist der RAY vom Ministerrat mit Beschluß vom 14. November 1996 auch eine fünfjährige Erlaubnis für den Betrieb der Spielbank in Helsinki erteilt worden. Diese Erlaubnis, die bisher die einzige dieser Art in Finnland ist, legt die Höchstzahl der zugelassenen Spiele und Automaten fest (50 Roulettetische und andere Spiele sowie 300 Geldspielautomaten) und schreibt entsprechende Kontrollmaßnahmen vor.

4.

Wie die finnische Regierung auf eine Frage des Gerichtshofes nach Artikel 21 Absatz 2 des Protokolls über die EG-Satzung des Gerichtshofes ausgeführt hat, hat die RAY allgemeine Geschäftsbedingungen für die Verträge mit Betrieben (z. B. Bars, Restaurants, Supermärkte, Kioske, Tankstellen und Wartesäle der Eisenbahn) ausgearbeitet, in denen ein oder mehrere Geldspielautomaten aufgestellt werden. Nach diesen allgemeinen Geschäftsbedingungen muß der Betrieb i) darüber wachen, daß Spieler unter 15 Jahren nur in Begleitung eines erwachsenen Familienmitglieds an den Automaten spielen ( 9 ), und ii) gegebenenfalls einen besonderen Kontrollplan aufstellen. Die betreffenden Betriebe sind darüber hinaus gesetzlich verpflichtet, i) die Aufstellung der Geldspielautomaten in ihren Räumlichkeiten vor der ersten Inbetriebnahme beim Leiter der Bezirkspolizei anzuzeigen, und ii) auf begründeten Antrag des letzteren hin eine behördliche Erlaubnis für den Betrieb einzelner Apparate zu beantragen. Die Kontrolle der Einhaltung der einschlägigen Vorschriften fällt in die Zuständigkeit des Innenministeriums, das auch den Höchsteinsatz der Spiele festsetzt (derzeit 5 FIM, die etwa 1 Euro entsprechen) ( 10 ).

5.

Die TSL hat aufgrund eines Vertrages mit der englischen Gesellschaft Cotswold Microsystems Limited (im folgenden: CML) vom 25. Januar 1996 das ausschließliche Recht, in Finnland die von der CML vertriebenen und der TSL zur Verfügung gestellten Automaten zu betreiben ( 11 ). Es handelt sich um Unterhaltungsautomaten, die geringe Geldgewinne ausschütten. Nach diesem Vertrag erhält die TSL für die der CML erbrachten Dienstleistungen eine Provision, deren Höhe vom Ertrag der aufgestellten Maschinen abhängt und gesondert zwischen den Parteien zu vereinbaren ist. In den Monaten nach Vertragsschluß stellte die TSL in ihren eigenen Räumlichkeiten zehn Geldspielautomaten des Typs „Golden Shot“ auf, die allgemein zugänglich waren ( 12 ). Das Jyväskylän Käräjäoikeus hat Herrn Läärä entsprechend dem Antrag der Staatsanwaltschaft mit Urteil vom 17. September 1996 zur Zahlung einer Geldstrafe verurteilt und die Einziehung der zehn beschlagnahmten Apparate, die im Eigentum der CML standen, und des in diesen befindlichen Geldes angeordnet ( 13 ).

6.

In dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Berufungsverfahren hat Herr Läärä u. a. geltend gemacht, daß die finnische Regelung über Glücksspiele gegen die gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen über den freien Waren- und Dienstleistungsverkehr verstoße. Insbesondere stehe die Erteilung eines ausschließlichen Rechts an die RAY für den Betrieb von Geldspielautomaten im Inland außer Verhältnis zu dem Ziel, Auswüchse der Spielleidenschaft und Steuerhinterziehungen zu bekämpfen. Im Gegensatz zu dem erstinstanzlichen Gericht hat das Vaasan Hovioikeus es für zweckmäßig gehalten, den Gerichtshof um die für die Entscheidung des Rechtsstreits erforderliche Auslegung zu ersuchen, und hat daher folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

7.

Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob und inwieweit auf das vorliegende Verfahren die im Urteil Schindler aufgestellten Grundsätze übertragbar sind. Ich bin daher der Meinung, daß ich diese kurz wiedergeben sollte. In der Rechtssache Schindler legte der High Court of Justice Fragen nach der Auslegung der Artikel 30 und 59 EG-Vertrag wegen der britischen Regelung vor, die im entscheidungserheblichen Zeitpunkt, jedenfalls vor ihrer Änderung im Jahr 1993 (vgl. nachstehend, Fußnote 50), die Veranstaltung von Lotterien im Vereinigten Königreich sowie die Einfuhr von Losen, Anmeldeformularen und Werbematerial verbot, durch die britischen Spielern die Teilnahme an rechtmäßig veranstalteten Lotterien im Ausland ermöglicht werden sollte. Die angefochtene nationale Regelung enthielt jedoch Ausnahmen von diesem Verbot. So ließ sie kleine Lotterien zu, wenn diese von Vereinigungen oder kommunalen Körperschaften zu uneigennützigen Zwecken veranstaltet wurden.

8.

In seinem Urteil Schindler stellte der Gerichtshof zunächst fest, daß Lotterien zum „Wirtschaftsleben“ im Sinne des EG-Vertrags gehörten, wenn sie eine Einfuhr von Waren oder entgeltliche Dienstleistungen umfaßten. Einige nationale Regierungen, die sich an dem Verfahren beteiligten, waren der entgegengesetzten Ansicht und wiesen darauf hin, daß die Verträge über Spiele nach dem Recht einiger Mitgliedstaaten als nichtig behandelt werden könnten und daß insbesondere die Lotterien, die Erholung oder Spiel seien und allein auf Zufall beruhten, herkömmlicherweise in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft verboten oder ausschließlich aus Gründen des Allgemeininteresses unmittelbar vom Staat oder unter seiner Kontrolle veranstaltet würden ( 14 ). Doch weder der Unterhaltungswert einer Lotterie für die Teilnehmer noch die Zufallsabhängigkeit des Gewinns als Gegenleistung für den Einsatz können nach Ansicht des Gerichtshofes dem Leistungsaustausch seinen wirtschaftlichen Charakter nehmen. Zudem könnten die Lotterien, wie sie in verschiedenen Mitgliedstaaten veranstaltet würden, nicht als wegen ihrer Schädlichkeit verboten angesehen oder in die Nähe von Tätigkeiten gerückt werden, die sich auf unerlaubte Handlungen bezögen ( 15 ). Auch wenn Lotterien zumindest für fragwürdig gehalten werden könnten, sei es nicht Sache des Gerichtshofes, die Beurteilung des Gesetzgebers in den Mitgliedstaaten, in denen diese Tätigkeit rechtmäßig ausgeübt werde, durch seine eigene Beurteilung zu ersetzen.

9.

Der Gerichtshof stellte sodann fest, daß die Lotterietätigkeiten von Schindler sich nicht auf „Waren“ im Sinne der Artikel 30 ff. EG-Vertrag bezögen. Die Einfuhr und die Versendung von Werbematerial, Anmeldeformularen und Losen für Rechnung eines Veranstalters aus einem anderen Mitgliedstaat seien kein Selbstzweck, sondern dienten nur der Durchführung der Lotterie und stellten konkrete „Einzelheiten der Veranstaltung oder des Ablaufs einer Lotterie [dar, die] im Hinblick auf den Vertrag nicht losgelöst von der Lotterie betrachtet werden [können], auf die sie sich beziehen“. Nach Auffassung des Gerichtshofes waren die Tätigkeiten der Beklagten des Ausgangsverfahrens somit Dienstleistungen (im Sinne des Artikels 60 EG-Vertrag) und fielen in den Anwendungsbereich des Artikels 59 EG-Vertrag ( 16 ). Die Richtigkeit dieser Feststellung sowie der weiteren, daß die Lotterie eine wirtschaftliche Tätigkeit darstelle, wird nach Ansicht des Gerichtshofes nicht dadurch in Frage gestellt, daß der Ertrag aus den Spielen nach den Rechtsvorschriften zahlreicher Mitgliedstaaten nur für im Allgemeininteresse liegende Zwecke verwendet werden dürfe oder sogar dem Staatshaushalt zugeführt werden müsse ( 17 ).

10.

Bei der anschließenden Prüfung, ob die im Ausgangsverfahren streitige nationale Regelung nicht gegen das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit nach Artikel 59 EG-Vertrag verstieß, stellte der Gerichtshof klar, daß gegen dieses Verbot auch eine Regelung „bei unterschiedsloser Geltung“ verstoßen könne, wenn sie geeignet sei, die Tätigkeit des Dienstleistenden, der rechtmäßig derartige Dienstleistungen erbringe und in einem anderen Mitgliedstaat als dem Wohnstaat des Empfängers der betreffenden Leistung ansässig sei, entweder vollständig zu unterbinden (wie im Fall der britischen Regelung über die Lotterien) oder jedenfalls zu behindern ( 18 )Zu der Qualifizierung der streitigen nationalen Regelung in jenem Fall als einer unterschiedslos anwendbaren Regelung stellte der Gerichtshof fest: „Es steht... außer Frage, daß ein Verbot, wie es die britischen Rechtsvorschriften vorsehen,... unabhängig von der Staatsangehörigkeit des Veranstalters der Lotterie und seiner Bevollmächtigten und unabhängig davon gilt, in welchem Mitgliedstaat oder in welchen Mitgliedstaaten der Veranstalter oder seine Bevollmächtigten niedergelassen sind.“ ( 19 )

11.

Der Gerichtshof prüfte sodann die Frage, ob die streitige nationale Regelung mit den Bestimmungen des EG-Vertrags über den freien Dienstleistungsverkehr jedenfalls deshalb vereinbar sei, weil sie aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sei. Nach den Ausführungen des High Court of Justice verfolgte die streitige Regelung folgende Ziele: i) Verhinderung von Betrügereien und anderen Straftaten zum Schaden der Spieler, ii) Kontrolle der Nachfrage auf dem Markt der Glücksspiele, die im Übermaß betrieben mit sozialschädlichen Folgen verbunden seien, und iii) Schutz der öffentlichen Sittlichkeit, die es nicht zulasse, daß diese Tätigkeit, wenn sie im Rahmen eines Gewerbebetriebs ausgeübt werde, zu persönlichen Gewinnen führe, obwohl die entsprechenden Einnahmen zur Finanzierung im Allgemeininteresse liegender karitativer, sportlicher oder kultureller Tätigkeiten bestimmt werden könnten. Der Gerichtshof stellte fest, daß die Ausübung von Glücksspielen in allen Mitgliedstaaten begrenzt oder sogar verboten sei. Die nationalen Gesetzgeber hätten sich im allgemeinen von sittlichen, religiösen oder kulturellen Erwägungen leiten lassen, um Lotterieleistungen nicht anders als andere Glücksspiele zu behandeln: Die Regel sei, daß die Lotterie für den Veranstalter nicht zu einer Quelle persönlichen Gewinns werden dürfe ( 20 ). Nach meiner Ansicht handelt es sich jedoch nur um einen Hinweis am Rande ( 21 ). Ich schließe dies daraus, daß der Gerichtshof sich bei der Festlegung der zwingenden Gründe des Allgemeininteresses, die nach seiner Meinung geeignet waren, „Beschränkungen bis hin zum Verbot von Lotterien im Gebiet eines Mitgliedstaats im Hinblick auf Artikel 59 EWG-Vertrag zu rechtfertigen“, auf die Gründe beschränkte, die den Schutz der Empfänger der Dienstleistung und, allgemeiner, der Verbraucher sowie den Schutz der Sozialordnung betreffen und „die in ihrer Gesamtheit zu würdigen sind“ ( 22 ). Der Tenor des Urteils (Nr. 3) nimmt sodann auf die „Anliegen der Sozialpolitik und der Betrugsbekämpfung“ Bezug. Das Verbot der individuellen Bereicherung durch die Veranstaltung von Glückspielen zu gewerblichen Zwecken läßt sich aber keiner dieser beiden Kategorien ohne Zwang zuordnen.

12.

Daß die Lotterien in erheblichem Maße zur Finanzierung uneigennütziger, sportlicher oder kultureller Tätigkeiten oder aber sozialer oder karitativer Werke beitragen können, ist nach Auffassung des Gerichtshofes nicht ohne Bedeutung, stellt aber gemeinschaftsrechtlich — und dieser Hinweis ist meines Erachtens wichtig — allein keine sachliche Rechtfertigung der nationalen Beschränkungen der hier behandelten Tätigkeit dar ( 23 ).

13.

Im Urteil Schindler hat der Gerichtshof schließlich angesichts der besonderen Natur der Lotterien zweierlei Kriterien für die rechtliche Beurteilung aufgestellt: Es stehe im Ermessen des nationalen Gesetzgebers, nach Maßgabe seiner am öffentlichen Interesse ausgerichteten Ziele den Kreis der Spieler und allgemeiner — „nach Maßgabe der soziokulturellen Besonderheiten eines jeden Mitgliedstaats“ — die Sozialordnung zu schützen, soweit es um die Art und Weise der Veranstaltung der Lotterie, die Höhe der Einsätze sowie die Verwendung der dabei erzielten Gewinne gehe. Somit komme jedem Mitgliedstaat die Beurteilung der Frage zu, ob die wirtschaftliche Tätigkeit, die eine Lotterie darstelle, zu beschränken oder sogar zu verbieten sei, wobei aber eine eventuelle Beschränkung oder ein eventuelles Verbot nicht diskriminierend sein dürfe. Der Gerichtshof kam aufgrund dessen zu dem Ergebnis, daß in jenem Fall die den Schutz der Dienstleistungsempfänger und der Sozialordnung betreffenden Gründe in ihrer Gesamtheit Beschränkungen bis hin zum Verbot von Lotterien in dem betreffenden Mitgliedstaat rechtfertigen könnten. Der britische Gesetzgeber habe mit der streitigen Regelung gegen die seiner Beurteilung überlassenen Gefahren und negativen Werte Schutzmaßnahmen getroffen, die nicht als unzulässiger Eingriff in den freien Dienstleistungsverkehr angesehen werden könnten ( 24 ).

14.

Ich halte es für zweckmäßig, die erste und die zweite Vorlagefrage sowie die dritte Frage Buchstabe a gemeinsam zu untersuchen. Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob die Vorschriften des EG-Vertrags — auch, aber nicht nur über den freien Waren-und Dienstleistungsverkehr, wie sie der Gerichtshof insbesondere im Urteil Schindler ausgelegt hat — auf den tatsächlichen und rechtlichen Sachverhalt des Ausgangsverfahrens anwendbar sind. Der vorliegende Fall unterscheidet sich von dem Fall Schindler im wesentlichen durch zwei Umstände: Das Spiel, das dem Publikum angeboten wird, besteht nicht in der Teilnahme an der Ausspielung einer Lotterie, sondern in der Teilnahme an einem oder mehreren Spielen an einem Spielautomaten. Zudem enthält die streitige staatliche Maßnahme kein allgemeines vollständiges Verbot eines Dienstleistungsangebots, sondern verleiht einer inländischen öffentlichrechtlichen Einrichtung das ausschließliche Recht zum Spielbetrieb. Nach meiner Meinung haben gerade diese Unterschiede das vorlegende Gericht daran zweifeln lassen, ob das Urteil Schindler auf den Sachverhalt, der Gegenstand des Strafverfahrens gegen Herrn Läärä ist, ohne weiteres übertragen werden kann.

15.

Vor einer Untersuchung der genannten Fragen empfiehlt sich — auch auf die Gefahr, die Beantwortung des zweiten Teils der dritten Frage (Buchstabe b) teilweise vorwegzunehmen —, ein Mißverständnis aufzuklären, das — zumindest nach dem Tenor der Erklärungen zu urteilen, die von den Berufungsklägern, den beteiligten nationalen Regierungen und der Kommission beim Gerichtshof eingereicht worden sind — möglicherweise besteht. Eine der heute zu behandelnden Vorlagefragen zielt darauf ab, ob und inwieweit — bei der Beurteilung eventueller Rechtfertigungsgründe für die Beschränkungen der finnischen Regelung über Glücksspiele (sofern diese Beschränkungen in der streitigen Regelung nachgewiesen sind) — zwei Gesichtspunkte von Bedeutung sein können, auf die die Berufungskläger des Ausgangsverfahrens mit Nachdruck hingewiesen haben. Ich meine die Höhe der Gewinne, die an den Geldspielautomaten des in Finnland von der TSL aufgestellten Typs erzielbar sind, sowie die Beeinflussung der Gewinnchancen durch die Geschicklichkeit der Spieler.

Nach meiner Meinung handelt es sich um zwei Kriterien, die im wesentlichen, sozusagen vorweg, für die Entscheidung von Bedeutung sind, ob die Geldspielautomaten zu den „Glücksspielen“ im Sinne der finnischen Regelung gehören (in Ermangelung eines Begriffes einer Definition des einschlägigen Gemeinschaftsrechts) ( 25 ). Im übrigen äußert das Gericht in seinem Vorlagebeschluß sebst Bedenken, ob die Glücksspielautomaten, bei denen die Gewinnchancen ganz oder teilweise von der Geschicklichkeit des Spielers abhängen, in den Anwendungsbereich des Gesetzes über Glücksspiele (vgl. Nr. 2) fallen. Dabei handelt es sich aber in dem einen Fall um eine tatsächliche Prüfung, in dem anderen um die Auslegung innerstaatlicher Rechtsvorschriften; beides ist jedoch der Zuständigkeit des Gerichtshofes entzogen und bleibt dem nationalen Gericht vorbehalten ( 26 ). Hier geht es darum, auf die uns vorgelegten Fragen eine sachgerechte Antwort zu finden. Nach meiner Meinung müssen wir deshalb davon ausgehen, daß die von der TSL eingeführten und der Allgemeinheit zur Verfügung gestellten Geldspielautomaten zum Kreis der nach dem finnischen Gesetz verbotenen Glücksspiele gehören. Nach dieser Klarstellung komme ich nun zur Frage der Vereinbarkeit dieses Verbots mit dem Gemeinschaftsrecht.

16.

Es geht hier um die Frage, ob und wie die Grundsätze des Urteils Schindler auf den vorliegenden Fall übertragen werden können. Zunächst einmal beinhalten die Aufstellung, der Betrieb und die entgeltliche allgemeine Zurverfügungstellung der Geldspielautomaten nach meiner Meinung eine entgeltliche Dienstleistung und eventuell auch eine Einfuhr von Waren, die deshalb unter den Begriff des „Wirtschaftslebens“ im Sinne des Vertrages fallen (vgl. oben, Nr. 8). Insoweit besteht im übrigen Einigkeit zwischen den Parteien, den Mitgliedstaaten und der Kommission.

Daraus ergibt sich, wie die TSL und Herr Läärä ausgeführt haben, daß eine öffentlichrechtliche Einrichtung wie die RAY als ein „Unternehmen“ ( 27 ) — genauer als ein öffentliches Unternehmen ( 28 ), oder als ein Unternehmen, dem ein Mitgliedstaat ausschließliche Rechte gewährt (vorstehend, Nr. 3) — im Sinne des Artikels 90 Absatz 1 EG-Vertrag zu qualifizieren ist. Nach dieser Bestimmung, die zu den Wettbewerbsregeln gehört, werden die Mitgliedstaaten in bezug auf diese Unternehmen keine diesem Vertrag und insbesondere dessen Artikel 6 und dem Wettbewerbsrecht widersprechende Maßnahmen treffen oder beibehalten. Daraus ergibt sich im Rahmen unserer Untersuchung eine erste wichtige Folgerung. Auch wenn das Bestehen eines Dienstleistungsmonopols, wie es der finnische Gesetzgeber der RAY gewährt, als solches mit dem Gemeinschaftsrecht nicht unvereinbar ist, stellt sich doch die Frage, ob dieses Monopol in einer Weise organisiert oder ausgeübt werden kann, daß es gegen die Bestimmungen des EG-Vertrags, insbesondere gegen die über den freien Waren- und Dienstleistungsverkehr, die vom vorlegenden Gericht ausdrücklich genannt worden sind, verstößt ( 29 ).

17.

Zunächst ist also zu prüfen, ob auf unseren Fall die Artikel 30 ff. EG-Vertrag anwendbar sind. Die Berufungskläger des Ausgangsverfahrens vertreten den Standpunkt, daß die streitige finnische Regelung den freien Warenverkehr behindere. Sämtliche an diesem Verfahren beteiligte nationale Regierungen vertreten den entgegengesetzten Standpunkt. Die Kommission ist der Auffassung, daß das alleinige Recht der RAY zum Betrieb der Geldspielautomaten einer mengenmäßigen Einfuhrbeschränkung gleichkommen könnte, wenn das Monopolunternehmen bei der Anschaffung der Geräte finnische Unternehmen und Erzeugnisse bevorzugen würde. Im vorliegenden Fall, so die Kommission weiter, gehe es aber nicht um den Erwerb von Gütern durch die RAY. Außerdem seien die Geldspielautomaten, die aufgrund des erstinstanzlichen Urteils beschlagnahmt worden seien, von der CML nicht ausgeführt worden, um sie weiterzuverkaufen, sondern um sie im Rahmen der Dienstleistung, d. h. des Spielbetriebs, einzusetzen.

18.

Nach Ansicht der Berufungskläger des Ausgangsverfahrens ist die Argumentation des Gerichtshofes, mit der er im Fall Schindler ausgeschlossen habe, daß die Tätigkeiten im Lotteriewesen auf den Verkehr mit „Waren“ gerichtet seien, auf die hier streitigen Spielautomaten nicht übertragbar. In jenem Verfahren hatte Generalanwalt Gulmann den Standpunkt erläutert, den der Gerichtshof dann übernahm. „Es gibt keinen besonderen Grund [heißt es in seinen Schlußanträgen], Lose als Waren zu behandeln. Sie sind der Beleg dafür, daß der Eigentümer des Loses für das Recht der Teilnahme an der Lotterie bezahlt hat, d. h. für die Chance, als Gewinner eines der Gewinne dieser Lotterie ausgelost zu werden. Der Kauf eines Loses entspricht in diesem Zusammenhang dem Abschluß einer Versicherung oder dem Kauf einer Beförderungsleistung, wo der vom Leistungserbringer ausgestellte Beleg über den Kauf der Dienstleistung — die Versicherungspolice oder die Fahrkarte — keine Ware im Sinne des Vertrages ist.“ ( 30 )

Geldspielautomaten sind aber — anders als ein Los, das ein Titel ist, der das (bedingte) Recht verkörpert, im Falle eines Gewinnes den vom Veranstalter versprochenen Preis zu bekommen —, richtig betrachtet, das Mittel, das die Erbringung der Dienstleistung ermöglicht. Am Ende des Spiels werden die Lotterielose wieder zu einem einfach bedruckten Papier ohne wirtschaftlichen Wert. Die Waren, um die es hier geht, haben dagegen einen „in Geld ausdrückbaren Wert“ und können daher theoretisch Gegenstand eines Kaufs oder Verkaufs oder anderer zulässiger Handelsgeschäfte sein ( 31 ). Daß insoweit keine Zweifel bestehen können, wird meines Erachtens auch durch den Umstand bestätigt, daß die Geldspielautomaten nach dem Zolltarifschema der Gemeinschaft Waren sind ( 32 ).

19.

Der Umstand, daß die CML der TSL nicht das Eigentum an ihren Geräten übertragen hat, spricht — entgegen der Ansicht der Kommission und der niederländischen, der schwedischen und der spanischen Regierung sowie der Regierung des Vereinigten Königreichs — nach meiner Meinung nicht gegen die Anwendbarkeit des Artikels 30 EG-Vertrag auf den vorliegenden Fall. Wenn überhaupt, müßte man die Frage stellen, ob die CML und die TSL nicht gerade wegen der möglicherweise zu Verzerrungen führenden Wirkungen der in Finnland geltenden Glücksspielregelung einen atypischen Vertrag über die Zusammenarbeit bei den Dienstleistungen (vgl. vorstehend, Nr. 5) geschlossen haben: Warum, so kann man sich fragen, sollte ein Unternehmen in der Lage von TSL erhebliche Geldbeträge in den Erwerb von Geräten investieren, die in diesem Land für die anschließende Erbringung von Dienstleistungen auf dem Gebiet der Glücksspiele nicht legal eingesetzt werden können ? Die Frage, die hier von Bedeutung ist, ist jedoch eine andere: Geht die Ein- oder Ausfuhr einer Ware, die eng mit der Erbringung einer Dienstleistung zusammenhängt, in der Dienstleistung auf und ist damit den Bestimmungen über den freien Warenverkehr entzogen? Nach Ihrem unlängst ergangenen Urteil in der Rechtssache C-158/94 ( 33 ) müßte ein Fall wie der vorliegende unter die Artikel 30 ff. EG-Vertrag fallen. Auch wenn ein Chirurg das Skalpell nur erwirbt, um eine Dienstleistung zu erbringen, ließe sich doch nicht ernsthaft behaupten, daß der innergemeinschaftliche Handel mit diesem Instrument nicht unter die hier genannten Bestimmungen fiele. Genau genommen geht es in unserem Fall nicht um eine Hauptleistung, die eine andere, und zwar eine Nebenleistung, einschließt ( 34 ), sondern um ein Handelsgeschäft über Waren, das der Erbringung einer Dienstleistung dient und mit dieser verknüpft ist, aber von dieser begrifflich und wirtschaftlich getrennt werden kann. Dies beweist insbesondere die Tatsache, daß die Vertragsparteien dieser Geschäfte teilweise nicht identisch sind: Die Dienstleistungsempfänger (d. h. die Spieler) sind naturgemäß am Kauf oder Verkauf der Spielautomaten nicht beteiligt, auch wenn ein anderer rechtlicher Rahmen ein solches Geschäft wirtschaftlich rechtfertigen könnte. Soweit die Zusammenarbeit der Berufungskläger des Ausgangsverfahrens unter Artikel 59 EG-Vertrag fällt, ist die Anwendbarkeit des Artikels 30 auf den „Warenbestandteil“ der komplexen Dienstleistung nicht ausgeschlossen ( 35 ). Auch ist es keineswegs unerheblich, daß das zuständige erstinstanzliche Gericht in Finnland aufgrund der einschlägigen innerstaatlichen Regelung ebenfalls die Einziehung der eingeführten Waren angeordnet hat, die die CML in einem anderen Mitgliedstaat (im Vereinigten Königreich) rechtmäßig hergestellt und in den Verkehr gebracht hatte.

20.

Nun ist zu prüfen, in welchem Sinne sich die streitige nationale Regelung, wie die Berufungskläger des Ausgangsverfahrens meinen, als eine Maßnahme darstellen könnte, die einer mengenmäßigen Einfuhrbeschränkung gleichkommt. Die RAY hat neben dem ausschließlichen Recht zur Aufstellung und zum Betrieb allgemein zugänglicher Geldspielautomaten kraft Gesetzes auch das Recht zur Herstellung und zum Verkauf von Spielautomaten, wie sie bei der Ausübung der ihr vorbehaltenen Tätigkeit eingesetzt werden (vgl. vorstehend Nr. 3). Der Fall weist daher — in mehr als einem Punkt — große Ähnlichkeiten mit dem von Ihnen in der Rechtssache ERT (siehe Fußnote 29) entschiedenen Fall auf. In jenem Rechtsstreit hatten die Rundfunk- und Fernsehübertragungen im Rahmen des gesetzlichen Monopols in Griechenland „für die übrigen Gemeinschaftsbürger das Verbot zur Folge,... Material, Tonträger, Filme, Fernsehdokumentarsendungen und andere Erzeugnisse, die zur Ausstrahlung von Fernsehsendungen verwendet werden können, außer zur Verwirklichung der Zwecke des betreffenden Veranstalters, des Inhabers der ausschließlichen Fernsehkonzession, in den betreffenden Mitgliedstaat auszuführen oder dort zu vermieten oder auf irgendeine Weise zu vertreiben“. Im Rahmen seiner Fragen an den Gerichtshof wegen der für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits erforderlichen Auslegung — in dem hier beschriebenen Punkt: der Artikel 9 und 30 EG-Vertrag — verwies das vorlegende Gericht ausdrücklich darauf, daß die streitige Regelung es dem Ermessen des Monopolinhabers überlasse, sich „für einheimisches Material und einheimische Erzeugnisse statt für Material und Erzeugnisse der anderen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft [zu] entscheiden und ersteren den Vorzug vor letzteren [zu] geben“ ( 36 ). Der Gerichtshof stellte fest, daß „es für sich genommen keine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung im Sinne von Artikel 30 EWG-Vertrag darstellt, wenn einem einzigen Unternehmen ausschließlich Rechte im Bereich der Ausstrahlung von Fernsehsendungen eingeräumt werden und ihm zu diesem Zweck die ausschließliche Befugnis verliehen wird, die zur Verbreitung der Sendungen erforderlichen Materialien und Erzeugnisse einzuführen, zu vermieten oder zu vertreiben“. Er stellte aber klar: „Etwas anderes würde gelten, wenn sich daraus unmittelbar oder mittelbar eine Diskriminierung eingeführter Erzeugnisse gegenüber inländischen Erzeugnissen ergäbe. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, das allein für die Feststellung des Sachverhalts zuständig ist, zu prüfen, ob dies in der vorliegenden Rechtssache der Fall ist.“ ( 37 )

21.

Ein anderer Aspekt des Urteils ERT, den für die vorliegende Untersuchung entsprechend heranzuziehen ich für sachgerecht halte, betrifft die Vereinbarkeit der Ausgestaltung des Monopols der ERT mit den gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen über den freien Dienstleistungsverkehr. Die ERT hatte das ausschließliche Recht, sowohl eigene Sendungen auszustrahlen als auch Sendungen aus anderen Mitgliedstaaten zu empfangen und zu übertragen. Der Gerichtshof stellte fest, daß „die Zusammenfassung des Ausstrahlungs- und des Übertragungsmonopols bei ein und demselben Unternehmen diesem [ermöglicht], seine eigenen Programme auszustrahlen und gleichzeitig die Übertragung von Programmen aus anderen Mitgliedstaaten zu beschränken. Diese Möglichkeit kann — wenn es keine Garantie für die Übertragung von Programmen aus anderen Mitgliedstaaten gibt — das Unternehmen dazu veranlassen, seine eigenen Programme gegenüber ausländischen Programmen zu bevorzugen. In einem solchen System besteht daher die Gefahr, daß die Chancengleichheit zwischen der Ausstrahlung von eigenen Programmen und der Übertragung von Programmen aus anderen Mitgliedstaaten erheblich beeinträchtigt wird“ ( 38 ). Der Gerichtshof bestätigte den Grundsatz ( 39 ), den er bereits in dem den freien Warenverkehr betreffenden Teil des Urteils aufgestellt hatte, wie folgt: „Die Frage, ob die Zusammenfassung des ausschließlichen Rechts zur Ausstrahlung mit dem zur Übertragung tatsächlich zu einer Diskriminierung von Sendungen aus anderen Mitgliedstaaten führt, ist Teil der Beurteilung des Sachverhalts, für die allein das vorlegende Gericht zuständig ist.“ ( 40 )

22.

Die oben wiedergegebenen Prinzipien gelten nach meiner Meinung auch für die Beurteilung der Vereinbarkeit des finnischen Gesetzes über Glücksspiele mit den Bestimmungen des Vertrages über den freien Warenverkehr. Ebenso wie die ERT in dem vorstehend wiedergegebenen Fall (Nr. 21) ist die RAY im Rahmen eines Monopols auf dem nachgelagerten Dienstleistungsmarkt tätig und der einzig mögliche Käufer der erforderlichen Geräte (d. h. der Geldspielautomaten) in Finnland. Die hier zu prüfende Regelung führt in ihrer Gesamtheit wirtschaftlich zu einer Lage, die sich wie folgt beschreiben läßt: Es gibt keine Garantie (da z. B. keine Verpflichtung zur Ausschreibung von Lieferaufträgen vorgesehen ist), daß auch Geldspielautomaten, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellt und in den Verkehr gebracht worden sind, von dem Dienstleistungsmonopol erworben werden. Infolgedessen tritt die RAY auch auf dem vorgelagerten Markt der Herstellung und des Inverkehrbringens solcher Geräte in Finnland als (tatsächlicher) Monopolist auf. Auch wenn das der RAY eingeräumte Recht zur Herstellung der Geräte keinen ausschließlichen Charakter hat, könnte kein anderer Hersteller aus einem anderen Mitgliedstaat (oder aus Finnland), der mit der RAY in Wettbewerb treten wollte und in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellte und in den Verkehr gebrachte Geräte nach Finnland ausführen würde, in den Genuß entsprechender auf Dauer gewährleisteter Absatzmöglichkeiten für die eigene Produktion kommen. Nicht zufällig, wie die Berufungskläger des Ausgangsverfahrens vorgetragen haben, verwendet die RAY ausschließlich von ihr entworfene, entwickelte und hergestellte Geldspielautomaten, worauf dieses Unternehmen selbst in seinen Geschäftsmitteilungen hinweist (vgl. vorstehend Fußnote 8 und die entsprechende Textstelle). Trifft dies zu, ist die Diskriminierung der in anderen Mitgliedstaaten hergestellten Geldspielautomaten zugunsten der entsprechenden im Inland hergestellten Geräte mehr als das Ergebnis eines eigenständigen Geschäftsverhaltens der RAY, nämlich nicht allein eine tatsächliche ( 41 ), sondern auch eine unvermeidliche Folge der streitigen Regelung. Auch wenn die RAY kein ausschließliches Recht zur Herstellung und zum Verkauf von Geldspiel- und Unterhaltungsautomaten hat, läßt sich grundsätzlich nicht ausschließen, daß die eventuell diskriminierende Wirkung der finnischen Regelung auch die Geräte trifft, wenn diese von Mitbewerbern der RAY in Finnland hergestellt werden. Auch wenn das vorlegende Gericht eine solche Produktion im Inland feststellen sollte, kann die Tatsache, daß die Beschränkung der Einfuhren als Folge der streitigen staatlichen Maßnahme nicht allen inländischen Waren, sondern nur einem Teil von diesen zugute kommt, die fragliche Maßnahme nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes nicht vom Verbot des Artikels 30 ausnehmen ( 42 ).

23.

Allerdings hat das finnische Gericht nicht ausdrücklich die Frage vorgelegt, ob die nationale Regelung über Glücksspiele unter dem letztgenannten Gesichtspunkt gegen den Vertrag verstößt. Auch ist der Gerichtshof gehalten, der Antwort auf die Vorlagefragen den im Vorlagebeschluß beschriebenen Sachverhalt zugrunde zu legen. Doch ist er im Verfahren nach Artikel 177 EG-Vertrag auch verpflichtet, eine Auslegung des Gemeinschaftsrechts zu geben, die das nationale Gericht möglichst umfassend und zweckmäßig bei der Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits leitet. In unserem Fall hat das Vaasan Hovioikeus im übrigen Artikel 30 EG-Vertrag in die von ihm angeführten Bestimmungen des EG-Vertrags durchaus aufgenommen. Der Gerichtshof ist daher befugt (und meines Erachtens sogar verpflichtet), dem vorlegenden Gericht alle Erkenntnisse im Rahmen der erbetenen Auslegung zukommen zu lassen, indem er die offensichtlich mageren Angaben des Vorlagebeschlusses durch Informationen ergänzt, die sich den Akten und insbesondere den Erklärungen der Parteien entnehmen lassen und die die Darstellung der tatsächlichen und rechtlichen Lage in der Vorlageentscheidung ergänzen und vertiefen. Dabei ändert der Gerichtshof nicht den Kern der vorgelegten Fragen, sondern stellt die für deren Beantwortung nach seiner Meinung erforderlichen Grundlagen zusammen. Im vorliegenden Fall konnte die finnische Regierung im Rahmen ihrer mündlichen Erklärungen vor dem Gerichtshof zudem nicht die Behauptung widerlegen, die die Berufungskläger des Ausgangsverfahrens hierzu vorgetragen haben. Auch ist bezeichnend, daß der Gesichtspunkt eventueller Diskriminierungen beim Erwerb der erforderlichen Geräte durch die RAY von der Kommission (vgl. vorstehend, Nr. 17) zumindest als Möglichkeit bereits im schriftlichen Verfahren angesprochen worden war.

24.

Die dritte Vorlagefrage bezieht sich unter Buchstabe a nicht nur auf die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über den freien Waren- und Dienstleistungsverkehr, „sondern auf jede andere Bestimmung des EG-Vertrags“. Die im Ausgangsrechtsstreit streitige nationale Regelung ließe sich daher auch unter dem Gesichtspunkt ihrer Vereinbarkeit mit den Wettbewerbsregeln des Vertrages prüfen. Unter Berücksichtigung der vorstehend angeführten Tatsachen (Nr. 22) stellt sich meines Erachtens das Problem, ob die beherrschende Stellung der RAY auf dem Markt, der ihr kraft Gesetzes vorbehalten ist, auf den vorgelagerten (dem Wettbewerb unterliegenden) Markt der Produktion und des Vertriebs der Geldspielautomaten im Verordnungswege ausgedehnt worden ist und ob dies rechtmäßig ist ( 43 ). Ich möchte auf diesen weiteren Gesichtspunkt des Rechtsstreits nur am Rande hinweisen, ohne ihn zu vertiefen. Aufgrund der Ergebnisse, zu denen ich bei der Prüfung der streitigen Regelung anhand der Artikel 30 ff. (vgl. vorstehend, Nrn. 17 bis 22 und nachstehend, Nr. 29) und der Artikel 59 ff. (vgl. nachstehend, Nrn. 25 bis 27 und 30 bis 41) gekommen bin bzw. kommen werde, möchte ich die Struktur dieser Schlußanträge nicht Überfrachten. Ich werde deshalb auf die Untersuchung verzichten, ob das finnische Gesetz über Glücksspiele unter dem von mir kurz dargestellten Gesichtspunkt auch gegen die Verbote der Artikel 90 Absatz 1 und 86 EG-Vertrag verstößt.

25.

Es bleibt jedoch nach den Ausführungen des vorlegenden Gerichts die Vereinbarkeit der finnischen Regelung über Glücksspiele mit den Verpflichtungen aus dem Vertrag unter dem Gesichtspunkt des freien Dienstleistungsverkehrs zu prüfen. Ich beziehe mich hierbei auf die Dienstleistungen eines Unternehmens, das Geldspielautomaten aufstellt und betreibt. Die Dienstleistung besteht darin, die Spieler gegen ein Entgelt an einem einzelnen Spiel (oder einer Reihe von Spielen) teilnehmen zu lassen und ihnen mittels eines automatisierten Mechanismus für die Aufnahme der Einsätze und die Auszahlung der Gewinne eine Gewinnchance zu bieten ( 44 ). Die finnische Regierung und die Regierung des Vereinigten Königreichs sowie die Kommission halten jedoch die Anwendbarkeit der Artikel 59 ff. auf den vorliegenden Fall für zweifelhaft, weil wir sehr wahrscheinlich einem Fall mit reinem Inlandsbezug gegenüberstünden, da die betreffende Dienstleistung von einem finnischen Dienstleistenden (TSL) Empfängern erbracht werde, die in Finnland ansässig seien. Zutreffenderweise haben Finnland und das Vereinigte Königreich jedoch hinzugefügt, daß die Qualifizierung der Rechtslage, die im Ausgangsverfahren streitig ist, von einer (tatsächlichen und wirtschaftlichen) Würdigung abhängt, die dem vorlegenden Gericht vorbehalten ist. Im vorliegenden Fall geht das Vaasan Hovioikeus — aufgrund der Umstände und ohne Berücksichtigung der möglichen konkreten Motive der CML und der TSL für die Regelung ihres Vertragsverhältnisses in der dargestellten Weise (vorstehend, Nr. 5) — davon aus, daß die Spieltätigkeit an den Geldspielautomaten, die zu dem anhängigen Strafverfahren geführt hat, die Merkmale einer (grenzüberschreitenden) Dienstleistung im Sinne des Vertrages erfüllt. Ich halte es daher für angemessen, die Fragen des finnischen Gerichts unter diesem Blickwinkel zu prüfen ( 45 ).

26.

Es mag der Hinweis angebracht sein, daß das vorlegende Gericht je nachdem, wie es das Vertragsverhältnis zwischen der CML und der TSL qualifiziert, auch die von der Kommission und der belgischen Regierung aufgeworfene Frage zu entscheiden hat, ob auf den vorliegenden Fall die Vorschriften des EG-Vertrags über die Niederlassungsfreiheit (statt der über den freien Dienstleistungsverkehr) anwendbar sind ( 46 ). Die Kommission ist der Ansicht, daß die Lage der britischen Gesellschaft nach den Artikeln 52 ff. EG-Vertrag zu beurteilen wäre, wenn sich tatsächlich herausstellte, daß die TSL in Finnland, d. h. dem Mitgliedstaat der Dienstleistung, eine Niederlassung oder Betriebsstätte des britischen Unternehmens wäre oder insbesondere als dessen Handelsvertreter oder ständiger Vertreter aufträte. Nach Artikel 52 darf eine Gesellschaft sich in mehr als einem Mitgliedstaat gemäß dem Vertrag niederlassen, indem sie eine Agentur, eine Zweigniederlassung oder eine Tochtergesellschaft gründet. Zudem unterliegt — wie die Kommission unter Hinweis auf Ihr Urteil in der Rechtssache C-205/84 ausgeführt hat — ein Dienstleistungsempfänger (in diesem Fall ein Versicherer), der in einem anderen Mitgliedstaat „eine ständige Präsenz aufrechterhält, den Bestimmungen des Vertrages über das Niederlassungsrecht..., auch wenn diese Präsenz nicht die Form einer Zweigniederlassung oder einer Agentur angenommen hat, sondern lediglich durch ein Büro wahrgenommen wird, das von dem eigenen Personal des Unternehmens oder von einer Person geführt wird, die zwar unabhängig, aber beauftragt ist, auf Dauer für dieses Unternehmen wie eine Agentur zu handeln. In Anbetracht der erwähnten Definition des Artikels 60 Absatz 1 ( 47 ) kann sich ein [solcher Dienstleistungserbringer] daher hinsichtlich seiner Tätigkeit in dem betreffenden Mitgliedstaat nicht auf die Artikel 59 und 60 berufen“ ( 48 ).

Nach den Bestimmungen des Vertrages über das Niederlassungsrecht und den freien Dienstleistungsverkehr sind staatliche Maßnahmen, die die eine oder die andere dieser Grundfreiheiten beschränken, aufzuheben. Diese beiden Freiheiten stellen — abgesehen von verschiedenen praktischen Modalitäten der Ausübung — zwei Seiten desselben Phänomens dar, nämlich der räumlichen Mobilität, die der Vertrag den Wirtschaftsteilnehmern der Mitgliedstaaten innerhalb der Gemeinschaft garantiert. Ebenso sind die im Vertrag ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmen und die Gründe des Allgemeininteresses, die theoretisch zur Rechtfertigung eventueller nationaler Beschränkungen angeführt werden können, gleich ( 49 ). Auch wenn ich mich im folgenden in diesen Schlußanträgen auf die Untersuchung der Vereinbarkeit des finnischen Gesetzes über Glücksspiele mit Artikel 59, d. h. der in der zweiten und in der dritten Vorlagefrage ausdrücklich genannten Vorschrift, beschränken werde, müßte das vorlegende Gericht die Ergebnisse, zu denen ich gelange, grundsätzlich auf eine Untersuchung des Falles übertragen können, die nach seiner Meinung anhand der Vorschriften des Vertrages über das Niederlassungsrecht durchzuführen wäre.

27.

Entsprechend dem Ersuchen des vorlegenden Gerichts gehe ich von den im Urteil Schindler aufgestellten Grundsätzen auch bei der Prüfung der Frage aus, ob die streitige nationale Regelung, die es in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Dienstleistungserbringern unmöglich macht, im Empfängerstaat Spiele an Spielautomaten anzubieten, den freien grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehr beschränkt, den der Vertrag natürlichen Personen und Unternehmen in der Gemeinschaft garantiert. Im Urteil Schindler stellte der Gerichtshof fest, daß das Verbot der Veranstaltung großer Lotterien im Inland — unabhängig von der Staatsangehörigkeit und dem Mitgliedstaat, in dem der Lotterieveranstalter oder seine Bevollmächtigten ansässig sind— eine Maßnahme sei, die unterschiedslos angewandt werde (vgl. vorstehend, Nr. 10) ( 50 ). Unter Hinweis auf seine gefestigte Rechtsprechung führte er dann aus, daß auch eine Regelung, die auf Dienstleistungen beliebigen Ursprungs unterschiedslos anwendbar sei, gegen Artikel 59 EG-Vertrag verstoßen könne. Diese Bestimmung könne nämlich durch eine staatliche Maßnahme verletzt werden, die zwar ausländische oder in dem Mitgliedstaat nicht ansässige Dienstleistungserbringer nicht gegenüber anderen diskriminiere, doch geeignet sei, die Ausübung dieser Grundfreiheit ohne objektive und stichhaltige Rechtfertigungsgründe zu behindern oder unattraktiv zu machen, wenn die entsprechende Dienstleistung im Niederlassungsstaat gemäß der dort geltenden Regelung erbracht werde ( 51 ).

28.

Anders als die streitige nationale Regelung in der Rechtssache Schindler, die jede Veranstaltung von Lotterien der dort genannten Art untersagte, bleibt nach dem finnischen Gesetz über Glücksspiele, über das das Vaasan Hovioikeus im Ausgangsrechtsstreit zu befinden hat, die zu beurteilende Tätigkeit einem einzigen nationalen Wirtschaftsteilnehmer vorbehalten, und zwar einer hierzu geschaffenen öffentlichrechtlichen Einrichtung, wobei der Inhaber der ausschließlichen Erlaubnis verpflichtet ist, die erzielten Gewinne vollständig zur Finanzierung einer „guten Sache“ zu verwenden. Eine solche Regelung hindert einen in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Dienstleistungserbringer daran, im Empfängerstaat die von ihm im Niederlassungsstaat angebotene Dienstleistung zu erbringen (oder wenn man so will, dorthin auszuführen). Eine erste mögliche Schlußfolgerung wäre daher, daß die Verleihung ausschließlicher Rechte, wie sie die RAY kraft Gesetzes innehat, an einen inländischen Wirtschaftsteilnehmer und der daraus resultierende Zwang für die in dem betreffenden Mitgliedstaat ansässigen Spieler, die Dienstleistungen des Monopolunternehmens in Anspruch zu nehmen, im Sinne des Gemeinschaftsrechts diskriminierende Maßnahmen sind, die gegen die Artikel 90 Absatz 1 und 59 EG-Vertrag verstoßen, soweit sie sich zum Nachteil der Dienstleistungserbringer aus anderen Mitgliedstaaten auswirken.

Die Rechtsprechung des Gerichtshofes geht jedoch nicht in diese Richtung. Der Gerichtshof hat vielmehr ein anderes Kriterium zugrunde gelegt, wonach eine staatliche Maßnahme, die einem inländischen Unternehmen ausschließliche Rechte verleiht — und damit seine beschränkenden Wirkungen gegenüber allen anderen Dienstleistungserbringern als dem Monopolunternehmen entfaltet, unabhängig davon, ob sie in dem betreffenden Mitgliedstaat oder in einem anderen ansässig sind, — insoweit eben deshalb als eine unterschiedslos geltende Beschränkung anzusehen ist ( 52 ). Im übrigen ist für die Übertragung der angeführten Rechtsprechung auf unseren Fall, wie zu beachten ist, die tatsächliche rechtliche Lage allein der Wirtschaftsteilnehmer, die einen Erwerbszweck verfolgen, maßgebend, und die besondere Situation des öffentlichrechtlichen Monopolunternehmens muß außer Betracht bleiben ( 53 ). Die Behandlung, die den betroffenen Unternehmen durch die im Ausgangsrechtsstreit streitige staatliche Maßnahme zuteil wird, macht unter diesem Gesichtspunkt keine Unterschiede und ist auf die Dienstleistungen unabhängig von ihrem Ursprung unterschiedslos anwendbar, da der Betrieb von Spielautomaten sowohl den in Finnland als auch den in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Wirtschaftsteilnehmern gesetzlich verboten ist.

29.

Wenn die dritte Vorlagefrage [unter Buchstabe a], wie ich vorschlage, zu bejahen ist, sind dem Vaasan Hovioikeus auch die von ihm erbetenen Auslegungskriterien (dritte Frage, Buchstabe b) bezüglich der möglichen Rechtfertigungsgründe für die Beschränkung des freien Waren- und Dienstleistungsverkehrs zu nennen.

30.

Unter dem ersten Gesichtspunkt können die Beschränkungen des freien Verkehrs der hier in Betracht kommenden Erzeugnisse durch die diskriminierenden Maßnahmen des finnischen Gesetzgebers (vgl. vorstehend, Nr. 22) nach meiner Ansicht nicht aus Gründen der öffentlichen Sittlichkeit, Ordnung und Sicherheit oder aufgrund anderer nach Artikel 36 EG-Vertrag zulässiger Ausnahmen und auch nicht durch Artikel 90 Absatz 2 EG-Vertrag gerechtfertigt werden. Insbesondere ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes Artikel 36 eng auszulegen. Daher können die dort aufgeführten Ausnahmen nicht auf andere Fälle als die abschließend aufgeführten ausgedehnt werden. So kann z. B. der Begriff der öffentlichen Ordnung in der genannten Vorschrift, wie immer er auch zu verstehen sein mag, in keinem Fall den Verbraucherschutz betreffen ( 54 ). Diese Vorschrift erfaßt im übrigen nur Maßnahmen, die keinen wirtschaftlichen Charakter haben ( 55 ). Artikel 36 Satz 2 soll zudem verhindern, daß die Beschränkungen des freien Verkehrs, die auf die in Satz 1 genannten Gründe gestützt werden, mißbraucht und zur Diskriminierung von Waren aus anderen Mitgliedstaaten oder zum mittelbaren Schutz bestimmter nationaler Produktionen verwendet werden. Wenn daher zum Beispiel in dem betreffenden Mitgliedstaat ein rechtmäßiger Handel mit eben den Waren besteht, für die ein Einfuhrverbot aus Gründen der öffentlichen Sittlichkeit gerechtfertigt wird, wird die Anwendung der streitigen nationalen Maßnahme als eine willkürliche Diskriminierung oder eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten anzusehen sein, die gegen den EG-Vertrag verstößt ( 56 ).

In unserem Fall ist meines Erachtens der Tatbestand des Artikels 90 Absatz 2 EG-Vertrag für die Geltendmachung einer Ausnahme vom Verbot des Artikels 30 nicht erfüllt. Im Gegensatz zur Auffassung der belgischen Regierung besteht kein Grund, das Spiel an Spielautomaten als eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse anzusehen ( 57 ) die RAY ist Inhaberin einer einfachen Erlaubnis und kann nicht als ein Unternehmen angesehen werden, das aufgrund eines hoheitlichen Auftrags eine solche Dienstleistung erbringen soll ( 58 ). Selbst wenn eine Einrichtung wie die RAY den Charakter eines Finanzmonopols hätte, wären im vorlegenden Fall jedenfalls nicht die beiden Voraussetzungen für die Anwendung der Ausnahme des Artikels 90 Absatz 2 erfüllt: i) Die Anwendung der Vorschriften des EG-Vertrags über den freien Warenverkehr machen die Erfüllung der Aufgabe, Einnahmen zugunsten des Staatshaushalts zu erzielen, rechtlich oder tatsächlich unmöglich ( 59 ), und ii) das Interesse der Gemeinschaft wird nicht beeinträchtigt.

31.

Zu prüfen ist weiterhin, ob die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs durch das finnische Gesetz über Glücksspiele gerechtfertigt sind. Ich bin vorstehend zu dem Ergebnis gelangt, daß die streitige nationale Regelung auf die Spiele an den Spielautomaten unterschiedslos vom Ursprung der Dienstleistung angewandt wird (vorstehend, Nr. 28). Die Subsumtion des Falles unter die genannten Begriffe hat nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes folgende praktische und bedeutsame Konsequenz: Nationale Rechtsvorschriften, die den Leistungserbringer aufgrund seiner Staatsangehörigkeit oder aufgrund seiner Ansässigkeit in einem anderen Staat als dem, in dem die Dienstleistung erbracht werden soll, diskriminieren, sind mit dem Gemeinschaftsrecht nur vereinbar, wenn sie unter einen der Ausnahmefälle fallen, die in Artikel 55 („Tätigkeiten, die in [den betreffenden] Mitgliedstaat dauernd oder zeitweise mit der Ausübung öffentlicher Gewalt verbunden sind“) und 56 („Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit“) ausdrücklich aufgeführt sind und auf die Artikel 66 verweist ( 60 ). Wenn die zu untersuchende Beschränkung jedoch wie im vorliegenden Fall nicht diskriminierend ist, kann sie in Ermangelung von Harmonisierungsmaßnahmen der Gemeinschaft ( 61 ) auch aus zwingenden Gründen des allgemeinen Interesses ( 62 ) gerechtfertigt sein, sofern den Erfordernissen, die der Beschränkung zugrunde liegen, nicht bereits durch die Vorschriften Genüge getan ist, die für die Erbringer der Dienstleistung in dem Mitgliedstaat gelten, in dem sie ansässig sind, und die Beschränkung der durch Artikel 59 EG-Vertrag gewährleisteten Freiheit erforderlich und verhältnismäßig ist ( 63 ).

32.

Daher bleibt zu prüfen, ob die andere Voraussetzung für die Vereinbarkeit einer Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs mit dem EG-Vertrag erfüllt ist: Kann man, da die Ausnahmen der Artikel 55 und 56 EG-Vertrag im vorliegenden Fall nicht in Betracht kommen ( 64 ), das finnische Gesetz als durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt ansehen? Das Vaasan Hovioikeus hat in seinem Vorlagebeschluß darauf hingewiesen, daß die Regelung der ausschließlichen Erlaubnis für die Aufstellung und allgemeine Zurverfügungstellung der Geldspielautomaten vor allem eingeführt worden sei, um die Gewinne zu begrenzen, die durch Ausnutzung der Spielleidenschaft erzielt werden könnten. Dies ergebe sich aus den vorbereitenden Arbeiten für das Gesetz über Glücksspiele (vgl. vorstehend, Fußnote 3, und die entsprechende Textstelle). Das Monopol für den Betrieb dieser Geräte entspreche den soziokulturellen Traditionen des Landes. Es erlaube eine Kontrolle des „Spielfiebers“ und eine Verringerung der Gefahr krimineller Einflüsse oder von Betrügereien im Rahmen des Spielbetriebs. Die seinerzeitige Analyse des Gerichtshofs im Urteil Schindler sei deshalb auf den vorliegenden Fall zu übertragen, soweit dessen Besonderheiten dem nicht entgegenstünden.

33.

Ich bin auch der Meinung, daß das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Schindler in mehr als einer Hinsicht für die Entscheidung des heutigen Rechtsstreits von Bedeutung ist. Die finnische Regierung hat mit Nachdruck auf zwei Punkte hingewiesen: Die streitige nationale Regelung verhindere die Ausübung privater gewinn-. bringender Tätigkeiten, die auf der Ausnutzung der Spielleidenschaft beruhten, und die Erträge aus den betreffenden Dienstleistungen seien ein wichtiges Mittel zur Finanzierung sozialer oder karitativer Werke und gemeinnütziger und kultureller Aktivitäten. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, daß nach den Prinzipien des Urteils Schindler die hier aufgeführten Gründe — abgesehen von den nach meiner Meinung nicht unberechtigten Zweifeln, ob die finnische Regelung diesen Gründen wirklich angemessen ist ( 65 ) — nicht an und für sich zwingende Gründe des Allgemeininteresses darstellen, die eventuelle Beschränkungen einer vom Vertrag gewährleisteten Grundfreiheit rechtfertigen können (vgl. vorstehend, Nrn. 11 und 12). Dieses Ergebnis entspricht meiner Meinung dem allgemeinen Grundsatz in Ihrer Rechtsprechung, daß Ziele wirtschaftlicher Art — wie gerade das der Verringerung der etatmäßigen Ausgabenlast durch die Einstellung von Mitteln in den Haushalt, die kraft Gesetzes für bestimmte Tätigkeiten vorgesehen sind, die zu den grundsätzlich dem Staat zugewiesenen Tätigkeiten gehören — in keinem Fall zwingende Gründe darstellen, die die Tragweite des Diskriminierungsverbots des Artikels 59 einschränken können ( 66 ).

Nach dem Urteil Schindler sind die Mitgliedstaaten befugt, nach ihrem Ermessen festzulegen, welche Gründe des öffentlichen Interesses gegenüber der in diesem Fall als wirtschaftlich angesehenen Tätigkeit zu schützen sind: Der nationale Gesetzgeber kann neben den Spielern die Sozialordnung allgemein schützen, indem er den soziokulturellen Besonderheiten und den sittlichen Anschauungen in seinem Land Rechnung trägt (vgl. vorstehend, Nr. 13). Der Gerichtshof hat diese Erwägungen im Hinblick auf das Verbot großer Lotterien im Inland angestellt. Entscheidend sind die grundsätzlichen Erwägungen. Diese lassen sich auch auf unseren Fall übertragen. Damit möchte ich natürlich nicht behaupten, daß die Rechtfertigungsgründe für die Maßnahmen des britischen Gesetzgebers, die der Gerichtshof im Fall Schindler als gegeben angesehen hat, im vorliegenden Fall genauso vorliegen. Unser Fall und der vom Gerichtshof entschiedene Fall Schindler enthalten nämlich nicht genau die gleiche Begründung für den Schutz, den die Spieltätigkeit erfordert. Dort handelte es sich um erhebliche finanzielle Interessen aufgrund der Einnahmen und Gewinne im Rahmen der großen Lotterien, die zu einem erhöhten Risiko von Betrügereien und änderen Straftaten führen können. Sehr viel bescheidener ist der Umsatz, der durch die Spieler an den Spielautomaten erzielt wird ( 67 ). Diese Spielform wird mehr unter dem Gesichtspunkt der Unterhaltung (der bei den Lotterien völlig fehlt) als dem großer Gewinne betrieben, was nach meiner Meinung die Bedeutung von Erwägungen, die darauf abzielen, nicht zum Spielen anzuregen, die, im Übermaß betrieben, wie der Gerichtshof festgestellt hat, sozialschädliche Folgen haben, mindert. Es läßt sich jedoch auch nicht behaupten, daß die Aufstellung und der Betrieb solcher Geräte vor der Gefahr des Eindringens der organisierten Kriminalität geschützt wären, insbesondere weil das Spiel als Möglichkeit der Geldwäsche von Interesse ist. Jedenfalls können Glücksspiele, auch solche mit einer spielerischen Komponente oder für die eine gewisse Geschicklichkeit erforderlich ist, den einzelnen dazu verleiten, sein Geld für gemeinhin als sozial unproduktiv angesehene Tätigkeiten auszugeben. Wer an Geldautomaten spielt, ist außerdem in einer vertraglich schwachen Position, auch weil er über keine wirksamen Kontrollmöglichkeiten verfügt, um festzustellen, ob die von jedem Gerät den Spielern insgesamt ausgeschütteten Gewinne dem vom Dienstleistenden versprochenen Prozentsatz sämtlicher Spieleinsätze entsprechen. Somit kann es auch bei Geldspielautomaten Gründe zur Rechtfertigung beschränkender Maßnahmen geben, die der nationale Gesetzgeber beschließt, um entweder die Modalitäten des Spiels, insbesondere die Höhe der Einsätze und der Gewinne, zu regeln, oder um festzulegen, wozu die Einnahmen verwendet werden.

34.

Diese Erwägungen bedürfen im übrigen unbedingt noch einer Ergänzung, um die Prüfung, die der Gerichtshof dem nationalen Gericht zu überlassen hat, ordnungsgemäß durchführen zu können. Meines Erachtens ist klar, daß den Mitgliedstaaten nicht erlaubt sein kann, sich dem Verbot des Artikels 59 allein dadurch zu entziehen, daß sie sich abstrakt auf einen oder mehrere der vom Gerichtshof anerkannten zwingenden Gründe berufen. Die erlassenen Maßnahmen müssen konkret am Allgemeininteresse ausgerichteten Zielen entsprechen, die den Maßnahmen angeblich zugrunde gelegen haben oder mit denen die nationale Behörde die Beschränkung der betreffenden grenzüberschreitenden Dienstleistung, die sonst vom Vertrag gewährleistet wäre, ausdrücklich begründet hat. Auch wenn es sich um Ermessensentscheidungen handelt, bleiben die getroffenen Maßnahmen gerichtlich überprüfbar; ob sie im Hinblick auf die Gründe des Allgemeininteresses angemessen sind, kann nämlich von dem zu ihrer Anwendung angerufenen nationalen Gericht überprüft werden, das dabei die Rechtfertigungsregeln — einschließlich der der Verhältnismäßigkeit — anwenden muß, die von den Gemeinschaftsgerichten bezüglich der Grenzen aufgestellt worden sind, die die Ausübung der sich aus dem Vertrag ergebenden Rechte und Freiheiten rechtmäßig einschränken können. In unserem Fall muß das vorlegende Gericht daher bei der Prüfung des finnischen Gesetzes über Glücksspiele berücksichtigen, wie das Monopol der RAY tatsächlich ausgestaltet ist und ausgeübt wird und ob die in diesem Gesetz vorgesehenen Bestimmungen in ihrer konkreten Anwendung im Hinblick auf die von den nationalen Behörden zu ihrer Rechtfertigung angeführten Gründe kohärent und angemessen sind. Die folgenden Erwägungen behandeln gerade diesen Aspekt des Problems, mit dem der Gerichtshof befaßt ist.

35.

Es geht nunmehr um die Prüfung, ob die streitige nationale Regelung geeignet ist, die Erreichung der Ziele des Verbraucherschutzes und des Schutzes der Sozialordnung zu gewährleisten, die die finnische Regierung nach eigenem Bekunden verfolgt. Betrachten wir zunächst die Notwendigkeit des Monopols, durch das die Nachfrage nach Glücksspielen und insbesondere Spielen an Spielautomaten auf dem finnischen Markt begrenzt werden soll. Insgesamt gibt es derzeit etwa 16000 solcher Geräte, verteilt auf etwa 8200 Plätze im gesamten Staatsgebiet, einschließlich der dünnbesiedelten Regionen ( 68 ). Wie die finnische Regierung eingeräumt hat, legt die RAY in Ermangelung einer strengen gesetzlichen Regelung aufgrund eigener geschäftspolitischer Kriterien die Höchstzahl von Geldspielautomaten fest, die sie in Finnland aufstellt. Die Berufungskläger des Ausgangsverfahrens haben darüber hinaus geltend gemacht, daß die RAY massive und aggressive Werbekampagnen zur Förderung der betreffenden Spiele führe, während die Kontrollen in bezug auf die Benutzung dieser Geldspielautomaten durch Minderjährige, zu denen die Betriebe nach den allgemeinen Geschäftsbedingungen der RAY verpflichtet seien (vgl. vorstehend, Nr. 4), weitgehend nicht durchgeführt würden. Außerdem hätten die Inhaber der betreffenden Geschäftslokale ein handfestes wirtschaftliches Interesse daran, die Zahl der aufgestellten Automaten nicht zu beschränken, in der Hoffnung, dadurch mehr Kunden für ihre Hauptgeschäftstätigkeit gewinnen zu können und — auch durch Lockerung der Kontrollen bezüglich Alter und Ausgabeverhalten der Spieler — möglichst hohe Spielumsätze zu erzielen. Die Vergütung, die diese Betriebe für die Aufstellung der Automaten erhalten, errechnet sich nämlich prozentual von den Spieleinnahmen (z. Zt. 16 %) ( 69 ). Dies paßt, nebenbei gesagt, schlecht zu dem Ziel, an dem sich nach dem Vortrag der finnischen Regierung die streitige Regelung orientiert hat, nämlich zu verhindern, daß die Spielleidenschaft Gegenstand privatwirtschaftlicher Unternehmenstätigkeiten wird.

Wenn die Prüfung der tatsächlichen Umstände, die in die Zuständigkeit des Vaasan Hovioikeus fällt, ergäbe, daß die behaupteten Tatsachen der Wirklichkeit entsprechen, müßte man daraus einen Schluß ziehen, der die ursprüngliche Darstellung, um die es hier geht, genau ins Gegenteil verkehren würde: Die RAY überwacht keineswegs das „Spielfieber“ durch strenge Kontrollen, sondern stimuliert dieses, um finanzielle Mittel für die in Artikel 3 Absatz 4 des Gesetzes über Glücksspiele (vgl. vorstehend, Nr. 2) genannten Ziele zu erlangen. Sicher läßt sich nicht ausschließen, daß die RAY die von den Berufungsklägern des Ausgangsverfahrens angeführten Praktiken — vorausgesetzt, daß die Angaben tatsächlich bewiesen werden — in der Vorstellung anwendet, daß ihr Handeln jedenfalls durch die „gute Sache“ gerechtfertigt sei. Angesichts der gesetzlich vorgeschriebenen Verwendung der Gewinne wäre die Stimulierung der Nachfrage nach Glücksspielen unter diesem Gesichtspunkt sozusagen eine Art „läßliche Sünde“, d. h. eine Art der Ausübung des Monopols, die bei der Prüfung der Notwendigkeit des Verbots milder zu beurteilen wäre als im Rahmen einer Regelung, die die persönliche Bereicherung von Spielveranstaltern zuließe. Ich habe jedoch bereits darauf hingewiesen (vgl. Nr. 32), daß die Möglichkeit der Mitgliedstaaten, zu gewährleisten, daß der Ertrag aus dem Glücksspiel Zwecken zugeführt wird, die im allgemeinen Interesse liegen, keinen zwingenden Grund darstellt, der eventuelle Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen kann. Dies kommt auch im Urteil Schindler klar zum Ausdruck. Dieser Gesichtspunkt ist daher bei der Beurteilung der Notwendigkeit und Angemessenheit der streitigen Beschränkung ohne Bedeutung. Zumindest in diesem Fall ist man versucht zu sagen, der Zweck heiligt nicht die Mittel. Als Ergebnis ist somit festzuhalten, daß unter Berücksichtigung der konkreten Art und Weise der Ausübung und Organisation des Monopols der RAY das Verbot der Aufstellung und des Betriebes von Geldspielautomaten in Finnland an und für sich nicht geeignet ist, die Nachfrage nach Spielen tatsächlich zu begrenzen.

36.

Dagegen ist die gesetzliche Regelung, die Erbringung der Dienstleistung einer öffentlichrechtlichen Einrichtung wie der RAY vorzubehalten, nach meiner Meinung dem anderen Ziel, das von dem finnischen Gesetz gleichzeitig verfolgt wird, angemessen. Danach sollen die Spieler (und generell die Allgemeinheit) vor der Gefahr geschützt werden, daß die betreffende Tätigkeit zu betrügerischen oder sonst strafbaren Zwecken ausgeübt wird (vgl. vorstehend, Nrn. 31 und 32). Wie sich jedoch aus der vorstehend angeführten Rechtsprechung des Gerichtshofes (vgl. Fußnote 63 und der dazugehörige Textabschnitt) ergibt, darf bei der Beurteilung, ob die streitige staatliche Maßnahme im Hinblick auf die Verwirklichung der von ihr verfolgten Ziele notwendig und angemessen ist, nicht auf die Prüfung verzichtet werden, ob den Erfordernissen, die dieser Maßnahme zugrunde liegen, nicht bereits durch die Rechtsvorschriften Genüge getan ist, die für den ausländischen Dienstleistungserbringer aus der Gemeinschaft in dem Mitgliedstaat gelten, in dem er ansässig ist. Somit könnte im Ausgangsrechtsstreit das Verbot der Aufstellung und des Betriebes von Spielautomaten in Finnland nur dann als für die hier interessierenden Zwecke notwendig angesehen werden, wenn in der Rechtsordnung des Heimatstaates des Dienstleistungserbringers nicht bereits angemessene Kontrollen vorgesehen wären, „die der Regelung und den Kontrollen in dem Land, in dem die Dienstleistung erbracht [wird], entspr[e]chen“ ( 70 ). Das Urteil Schindler hat, worauf einige Stimmen im Schrifttum verwiesen haben, nicht näher die Frage behandelt, welches Kriterium auf die Untersuchung der Gleichwertigkeit der Kontrollen anzuwenden ist ( 71 ). Somit ist die Begründung um so interessanter, mit der Generalanwalt Gulmann in seinen Schlußanträgen in dieser Sache ausgeschlossen hat, daß das Verbot der Veranstaltung von Lotterien, wie sie die Herren Schindler im Vereinigten Königreich angeboten hatten, notwendig war, um die Verbraucher und die Sozialordnung vor Betrügereien zu schützen. Nach seiner Meinung boten die in Deutschland für solche Lotterien geltenden Rechtsvorschriften und deren Überwachung nicht nur große Sicherheit gegen Mißbräuche, sondern die fragliche Dienstleistung sei auch offensichtlich mit keinen größeren Mißbrauchsgefahren verbunden gewesen, als sie im Vereinigten Königreich für entsprechende Tätigkeiten, etwa die örtlichen Lotterien und Fußballtoto (sowie die 1993 gesetzlich zugelassene Nationale Lotterie) als hinnehmbar angesehen worden seien ( 72 ). Nach meiner Ansicht muß sich das nationale Gericht bei der Anwendung des Kriteriums der Gleichwertigkeit im Ausgangsrechtsstreit von entsprechenden Kriterien leiten lassen. Es muß das Schutzniveau für die Spieler und die Sozialordnung, das der finnische Gesetzgeber im Inland gewährleisten will ( 73 ), dem gegenüberstellen, das durch die Kontrollen und allgemein durch das geltende Recht im Ursprungsstaat der Dienstleistungen erreichbar ist. Somit hat das Gericht im vorliegenden Fall insbesondere den Umstand zu berücksichtigen, den die britische Regierung in ihren Erklärungen hervorgehoben hat, daß nämlich im Vereinigten Königreich der Verkauf, die Lieferung und die Aufstellung von Geldspielautomaten bereits Gegenstand unmittelbarer Kontrollen sind, die gewährleisten sollen, daß die betreffenden Geräte nicht „manipuliert“ werden und nicht zu kriminellen Zwecken benutzt werden können.

37.

Wie sich aus der angeführten Rechtsprechung (Nr. 30) ergibt, würde auch die Feststellung des vorlegenden Gerichts, daß das finnische Gesetz über Glücksspiele erforderlich und angemessen in dem vorstehend beschriebenen Sinne (Nrn. 34 und 35) sei, noch nicht ausreichen, um einen Verstoß der Maßnahme gegen Artikel 59 auszuschließen. Darüber hinaus wäre nämlich die Feststellung erforderlich, daß die genannten zwingenden Gründe des Schutzes der Verbraucher und der Sozialordnung nicht in gleicher Weise durch weniger einschneidende Mittel verwirklicht werden können. Nach Ansicht der spanischen Regierung ist jedoch die Frage, ob im vorliegenden Fall der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz eingehalten worden ist, für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits ohne Bedeutung. In analoger Anwendung der Entscheidung des Gerichtshofes im Fall Schindler sei nämlich sogar ein denkbares absolutes Verbot von Dienstleistungen auf dem Gebiet von Glücksspielen, das auch für eine öffentlichrechtliche Einrichtung in einer vergleichbaren Lage wie der der RAY keine Ausnahme zulasse, als mit dem Vertrag vereinbar anzusehen. Dies gelte erst recht für das finnische Gesetz über Glücksspiele, das eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs in entsprechender Weise wie die im Fall Schindler streitige britische Regelung vorsehe und unter bestimmten Voraussetzungen einem Wirtschaftsteilnehmer sogar erlaube, die betreffenden Dienstleistungen zu erbringen, wenn ihm ein ausschließliches Recht hierfür zustehe.

38.

Auch wenn diese Argumentation auf den ersten Blick verlockend erscheint, kann sie mich nicht überzeugen: Letzten Endes will sie zuviel auf einmal beweisen. Eine Sache ist nämlich der Nachweis, daß die zwingenden Gründe des Allgemeininteresses, die einerseits das finnische Gesetz über Glücksspiele und andererseits die im Fall Schindler streitige britische Regelung verfolgen, sich entsprechen; eine andere Sache ist dagegen der Schluß aus dieser Analogie, daß das Ergebnis, zu dem der Gerichtshof in diesem Urteil gelangt ist, logischerweise erst recht für den vorliegenden Fall gelten müsse. So verhält es sich keineswegs. Man darf die Unterschiedlichkeit der einschränkenden Maßnahmen, um die es im Fall Schindler bzw. im heutigen Fall geht, nicht außer acht lassen. Unbestreitbar ist, daß das Verbot, in einem bestimmten Mitgliedstaat niedergelassenen Empfängern eine bestimmte Dienstleistung zu erbringen, das Ausnahmen auch nicht zugunsten eines einzigen Wirtschaftsteilnehmers, der Staatsbürger dieses Staates oder dort ansässig ist, zuläßt, nicht dem Verdacht des Protektionismus ausgesetzt ist. Die nationalen Behörden betrachten die betreffende Dienstleistung als unerwünscht und wollen sie aus rechtmäßigen Gründen verbieten, was in unserem Fall z. B. die besondere Natur der Glücksspiele wäre. Für das in sich schlüssige Verbot gilt folglich eine Art Vermutung der Verhältnismäßigkeit in bezug auf die angeführten Gründe.

Anders verhält es sich dagegen bei einem selektiven Verbot, um das es in der vorliegenden Sache geht, das die Dienstleistungen unter Einhaltung strenger Organisationsund Ausübungsmodalitäten zuläßt, aber ausschließlich für einen nationalen Wirtschaftsteilnehmer. Hier muß der Mitgliedstaat mit der Einräumung einer Ausnahme von dem Verbot nachweisen, daß die angeführten zwingenden Gründe des Allgemeininteresses nach dem Verständnis der nationalen Behörden von relativer Gewichtigkeit und Dringlichkeit und bis zu einem gewissen Grad als flexibel anzusehen sind. Diese Bewertung muß sich zwangsläufig auf die Prüfung auswirken, ob das betreffende Allgemeininteresse — auch was die möglichen ausländischen Konkurrenten in der Gemeinschaft betrifft, die der einzige zugelassene nationale Dienstleistungserbringer hat — ebenso wirksam durch Maßnahmen geschützt werden kann, die den freien Dienstleistungsverkehr weniger beschränken als das absolute Verbot eines Marktzugangs.

Nicht zufällig enthält das Urteil Schindler — auch wenn es den Mitgliedstaaten neben der Zuständigkeit für die Festlegung der Anforderungen an den Schutz der Spieler und allgemeiner der Sozialordnung ein Ermessen bei der Entscheidung zuerkennt, die Spieltätigkeiten im Inland unter Beachtung der Vorgaben, die sich aus den nationalen soziokulturellen Traditionen ableiten lassen, zu verbieten oder zu beschränken — einen wichtigen Vorbehalt: Damit eventuelle beschränkende staatliche Maßnahmen durch die vom Gerichtshof anerkannten zwingenden Gründe vom Verbot des Artikels 59 EG-Vertrag ausgenommen werden können, dürfen derartige Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs nicht diskriminierend sein (vorstehend, Nr. 13). Wie ist dieser Satz in Randnummer 61 des Urteils am Ende der Prüfung des Gerichtshofes, ob Rechtfertigungsgründe vorliegen, zu verstehen? Meines Erachtens handelt es sich nicht um eine überflüssige Wiederholung des bereits in einem früheren Abschnitt des Urteils (Randnrn. 47 bis 52) angeführten Grundsatzes, daß nur unterschiedslos geltende Maßnahmen aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein können. Ich meine vielmehr, daß der Gerichtshof, wenn auch nur ansatzweise, einen weiteren Grundsatz aufstellen wollte, und zwar: Wenn man den Mitgliedstaaten ein Ermessen bei der Entscheidung zuerkennt, Verbote oder andere Beschränkungen einer vom Vertrag garantierten Grundfreiheit im Hinblick auf bestimmte Merkmale einer Ware oder einer Dienstleistung zu erlassen, müssen eventuelle diskriminierende Wirkungen der erlassenen Maßnahmen, auch wenn sie auf Kriterien beruhen, die nicht durch protektionistische Absichten diktiert worden sind, unter zwei Aspekten betrachtet werden. Die Wirkungen, die sich auf diese Weise zeigen, unterliegen, wie ich es ausdrücken möchte, einer doppelten Kontrolle. Zunächst ist zu prüfen, ob die Maßnahme, auf die sie zurückgehen, unterschiedslos anwendbar ist. Sodann sind diese Wirkungen auch unter einem anderen Aspekt zu betrachten, wenn es um die Prüfung geht, ob die betreffende Maßnahme angemessen, erforderlich und nicht außer Verhältnis zu den angeführten zwingenden Gründen steht. Man kann sagen, daß dieses zweifache Beurteilungskriterium angesichts des den Mitgliedstaaten eingeräumten Ermessens ein sehr strenger Kontrollmaßstab ist. Meines Erachtens muß es das sein. Der Begriff der unterschiedslos anwendbaren Maßnahme in dem Zusammenhang, in dem ich ihn hier verwende, erfaßt nämlich nicht alle Aspekte, unter denen staatliche Maßnahmen, die auf eine Beschränkung oder ein Verbot des freien Waren- oder Dienstleistungsverkehrs gerichtet sind, unzulässige Diskriminierungen im Sinne des Vertrages hervorrufen können. Der Umfang möglicher Rechtfertigungsgründe für solche Maßnahmen darf nicht über Gebühr ausgedehnt werden. Dies geschähe jedoch, wenn die Mitgliedstaaten den Zugang zu einer wirtschaftlichen Tätigkeit allein mit der Begründung der besonderen Natur dieser Tätigkeiten frei regeln oder sogar ausschließen dürften. In unserem Fall geht es, ich möchte es noch einmal sagen, um ein selektives Verbot: Die betreffende Tätigkeit ist einem nationalen Wirtschaftsteilnehmer vorbehalten. Aus dem Urteil Schindler läßt sich nicht herleiten, daß eine derartige Maßnahme ohne weiteres jeder Kritik entzogen ist. Eine auf diese Weise festgelegte Regelung verlangt wie gesagt vielmehr eine eigene Kontrolle in bezug auf Notwendigkeit, Angemessenheit und Verhältnismäßigkeit. Wenden wir uns insbesondere dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahme im Hinblick auf das angestrebte Ziel zu.

39.

Die finnische Regierung, die Regierungen der anderen beteiligten Mitgliedstaaten und die Kommission sind der Ansicht, daß die nationale Regelung im vorliegenden Fall diese Voraussetzung erfülle. Wenn das Spiel an den Spielautomaten unter den Bedingungen des freien Wettbewerbs stattfände, könnten die Mitgliedstaaten das Angebot solcher Spiele im Inland nicht begrenzen oder jedenfalls nicht nach ihren Vorstellungen überwachen und daher nicht den schädlichen sozialen Folgen einer übermäßigen Nachfrage vorbeugen. Nach Ansicht der Kommission und der Mitgliedstaaten könnten bei einer Liberalisierung des Marktes die Spieler nicht vor der Gefahr von Betrügereien und die Allgemeinheit nicht vor einer kriminellen Einflußnahme auf die Spieltätigkeit geschützt werden. Die Berufungskläger des Ausgangsverfahrens halten dem entgegen, daß es eine unzulässige künstliche Auslegung sei, wenn man die Fragestellung so verstehen wollte, als wenn sie zwangsläufig eine Wahl zwischen zwei Extremen beinhaltete: Monopol oder völlige Deregulierung des Marktes. Für eine Aufhebung des erstinstanzlichen Urteils müsse jedenfalls nicht verlangt werden, daß der Markt der Spielautomaten für den Wettbewerb geöffnet werde. Für den Erfolg des Rechtsmittels genüge der Nachweis, daß die Berufungskläger des Ausgangsverfahrens eine Lizenz für die Ausübung der betreffenden Tätigkeit nicht erwarten könnten, da die geltende Regelung diese der RAY vorbehalte.

40.

Die Argumente von Herrn Läärä und den klagenden Gesellschaften im Berufungsverfahren scheinen schlüssig zu sein. Wenn das Bedürfnis nach Glücksspielen tatsächlich eine unabänderbare Tatsache darstellt, kann dieses sachgerecht durch Vorschriften über die Begrenzung und Kontrolle des Marktangebots geregelt werden. Im Gegensatz zur Ansicht der spanischen Regierung könnten die Kontrollen und Überwachungsmaßnahmen, die zur Durchsetzung der verfolgten zwingenden Gründe erforderlich sind — und die wie gesagt (Nr. 35) daher nicht unnötig die eventuell bereits im Ursprungsstaat der Dienstleistungen vorgesehenen Kontrollen wiederholen müssen — auch in einem weniger restriktiven rechtlichen Rahmen als dem derzeit geltenden durchgeführt werden. So z. B., wie die belgischen Behörden ausgeführt haben, durch ein System von Lizenzen, die nicht ausschließlich sind und die auch privaten Unternehmen gewährt werden könnten. Aufgrund eines solchen Systems könnte die Erlaubnis zur Aufstellung und zum Betrieb der betreffenden Automaten interessierten Wirtschaftsteilnehmern auf Antrag für das gesamte Inland oder auch nur für einen Teil desselben erteilt werden, allerdings unter den Bedingungen, die der nationale Gesetzgeber im Hinblick auf Erfordernisse, die erfüllt sein müssen, festgelegt hat. Es ginge also darum, die Kontrollen und Überwachungsmaßnahmen, die heute für die Betreiber von Lokalen vorgesehen sind, in denen Geldspielautomaten der Allgemeinheit zur Verfügung stehen, auf die Wirtschaftsteilnehmer auszudehnen, die die Erteilung einer solchen Erlaubnis beantragen. Eine solche Lösung ist derzeit bereits in der niederländischen, deutschen und portugiesischen Rechtsordnung gewählt worden, wenn auch mit Unterschieden zwischen den einzelnen nationalen Regelungen. Auf diese Weise könnte die Zunahme der Verwaltungskosten als Folge der Erweiterung des Kreises der zu überwachenden Wirtschaftsteilnehmer in einem vernünftigen Rahmen bleiben. Außerdem wäre diese Lösung den Gründen, von denen sich der finnische Gesetzgeber seinen Erklärungen zufolge hat leiten lassen wollen, sicher angemessener als dies die derzeit geltende Monopolregelung jemals sein könnte ( 74 ). Daß die Ersetzung des Monopols der RAY durch ein System nicht ausschließlicher Lizenzen sich weniger einschneidend auf die Dienstleistungsfreiheit auswirken würde, liegt so klar auf der Hand, daß sich jeder Kommentar erübrigt. Nach der Festlegung der Höchstzahl der Lizenzen entsprechend dem vom finnischen Gesetzgeber für wünschenswert gehaltenen Umfang des Gesamtangebots hätten alle Dienstleistungserbringer (aus Finnland und aus den anderen Mitgliedstaaten), die die gesetzlich geregelten Voraussetzungen der Vertrauenswürdigkeit und der Redlichkeit erfüllen, grundsätzlich (sofern nicht die Notwendigkeit der Durchführung geeigneter Auswahlverfahren besteht) Zugang zum nationalen Markt der Dienstleistung auf einer klaren und nicht diskriminierenden Grundlage. Außerdem würde die Ausübung der Spieltätigkeit durch private Lizenzinhaber Kontrollen der Polizei und der Verwaltung im allgemeinen unterliegen, die erforderlich sind, um die Einhaltung der einschlägigen Vorschriften (z. B. über die Höhe der Spieleinsätze und der Gewinne sowie die Verwendung von Zählern) und der Lizenzauflagen (insbesondere des Verbots des Spiels unbegleiteter Jugendlicher an den Automaten oder der vorherigen Stellung einer Sicherheit als Garantie für die Zahlung eventueller Geldbußen) zu überwachen, wodurch Betrügereien und anderen Straftaten vorgebeugt werden könnte. Eine Regelung nicht ausschließlicher Lizenzen wäre darüber hinaus mit dem Ermessen, über das die Mitgliedstaaten verfügen, um die Verwendung der Spieleinnahmen festzulegen, und insbesondere mit dem Ziel vollkommen vereinbar, die Lizenzinhaber eventuell durch das Mittel einer Besteuerung zur Finanzierung von im öffentlichen Interesse liegenden Zielen heranzuziehen. Meines Erachtens ist Artikel 59 EG-Vertrag daher so auszulegen, daß ein Verbot des Betriebes und der Aufstellung von Geldspielautomaten, wie es das finnische Gesetz über Glücksspiele vorsieht, nicht das Kriterium der Verhältnismäßigkeit erfüllt.

41.

Ich möchte daher dem Gerichtshof vorschlagen, die Frage nach der Anwendbarkeit der Ausnahme des Artikels 90 Absatz 2 EG-Vertrag auf den vorliegenden Fall — um ein Unternehmen wie die RAY von der Anwendung der Artikel 90 Absatz 1 und 59 auszunehmen — negativ zu beantworten. Insoweit gelten meine vorstehenden Erwägungen zur Vereinbarkeit der Organisations- und Ausübungsmodalitäten des hier in Rede stehenden Monopols mit den Vorschriften des Vertrages über den freien Warenverkehr (Nr. 29) entsprechend.

1.

Die Artikel 90 Absatz 1 und 30 EG-Vertrag stehen einer nationalen Regelung entgegen, die einer Einrichtung des öffentlichen Rechts wie der Raha-automaattiyhdistys das ausschließliche Recht der Erbringung von Dienstleistungen, die Spiele an Geldspielautomaten betreffen, sowie das Recht einräumt, die für die Erbringung dieser Dienstleistungen erforderlichen Geräte herzustellen und zu verkaufen, sofern die Einräumung dieser Rechte zugunsten dieses Unternehmens zu einer ungerechtfertigten Diskriminierung der eingeführten Erzeugnisse gegenüber den inländischen führt, es sei denn, daß diese Regelung durch eine der in Artikel 36 genannten Gründe gerechtfertigt ist oder die Anwendung des Artikels 30 der dem betroffenen Unternehmen übertragenen besonderen Aufgabe zuwiderläuft.

2.

Die Artikel 90 Absatz 1 und 59 EG-Vertrag stehen einer nationalen Regelung entgegen, die einer Einrichtung des öffentlichen Rechts wie der Raha-automaattiyhdistys das ausschließliche Recht einräumt, Dienstleistungen zu erbringen, die Spiele an Geldspielautomaten betreffen, sofern sich unter Berücksichtigung der konkreten Art und Weise der Ausgestaltung und Ausübung dieses Monopols ergibt, daß die den freien Dienstleistungsverkehr einschränkenden Bestimmungen im Hinblick auf die Erfordernisse der Sozialpolitik und der Betrugsbekämpfung, die von den nationalen Behörden zur Rechtfertigung dieser Regelung angeführt werden, nicht schlüssig und angemessen sind und außer Verhältnis dazu stehen.