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MITTEILUNG DER KOMMISSION

über die Durchführung des Energy-Star-Programms in der Europäischen Union im Zeitraum 2006 - 2010

1. Einleitung

Informations- und Kommunikationstechnologien einschließlich Bürogeräten (d. h. Computer, Anzeigegeräte, bildgebende Geräte, Server usw.) zählen zu den am schnellsten wachsenden Stromendverbrauchern in der EU und weltweit. Bürogeräte verbrauchen 17 %[1] des im Tertiärsektor verbrauchten Stroms, während IKT-Ausrüstungen und –Dienstleistungen etwa 8 % des Gesamtstromverbrauchs in der EU ausmachen. Da ständig neue Anwendungen und Funktionen auf den Markt kommen und der Ausstattungsgrad zunimmt, wird sich der Energieverbrauch dieser Geräte bis 2030 verdreifachen[2]. Die bestehenden Technologien, die einen wesentlichen Rückgang des Stromverbrauchs ermöglichen würden, sind aufgrund anhaltenden Marktversagens, z. B. mangelnder Information oder divergierender Anreize, noch nicht vollständig umgesetzt. Erhalten die Verbraucher genaue, vergleichbare und klare Informationen über die Energieeffizienz von Bürogeräten, so trägt dies dazu bei, die Zunahme der Funktionen und der Nutzung der Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) von deren Energieverbrauch abzukoppeln.

Bürogeräte werden weltweit gehandelt. Zwar wird die verarbeitende Industrie zunehmend nach Asien verlagert, doch ein Großteil von Forschung und Entwicklung sowie des Marketings erfolgt in der EU und den USA, wo sich auch noch Herstellungsanlagen befinden. Der Handel zwischen der EU und den USA in diesem Marktsegment geht zwar zurück, hat aber immer noch einen erheblichen Umfang. Die USA sind unser größter Exportmarkt für Bürogeräte, der jährliche Wert des EU-US-Handels in diesem Marktsegment übersteigt 10 Mrd. EUR (wovon etwa 4 Mrd. EUR auf Exporte in die USA und 6 Mrd. EUR auf Importe in die EU entfallen)[3].

Angesichts des steigenden Energieverbrauchs von Bürogeräten und des globalen Charakters des IKT-Marktes gibt es gute Gründe für eine internationale Regulierungszusammenarbeit auf diesem Gebiet. Vor diesem Hintergrund haben die EU und die USA im Dezember 2006 ein Abkommen über die Koordinierung von Kennzeichnungsprogrammen für Strom sparende Bürogeräte[4] (nachstehend: das Abkommen) unterzeichnet. Das Abkommen, das 2006 um weitere fünf Jahre verlängert wurde, bildet die Grundlage für die Umsetzung des Energy-Star-Programms in der EU (nachstehend: das Programm). Das Energy-Star-Programm zur freiwilligen Energieeffizienzkennzeichnung des US-Umweltbundesamts (nachstehend: EPA) wird von mehreren anderen Volkswirtschaften, darunter Japan, Kanada und Australien, im Rahmen von Abkommen durchgeführt, die mit dem Abkommen EU-USA vergleichbar sind.

Auf der Grundlage des Abkommens verwalten EPA und Kommission gemeinsam das Energy-Star-Programm für Bürogeräte. Dazu zählt die Zusammenarbeit bei der Entwicklung von Produktspezifikationen und der gegenseitigen Anerkennung von in der EU bzw. den USA registrierten Produkten.

Das Energy-Star-Programm ist integraler Bestandteil der im Aktionsplan für Energieeffizienz[5] festgelegten Energieeffizienzpolitik der EU. Es soll eine Steigerung der Nachfrage nach energieeffizienteren Bürogeräten bewirken und so die Ökodesign-Richtlinie (2009/125/EG)[6] ergänzen, die dem Markt durch verbindliche und freiwillige Mindesteffizienzanforderungen einen Effizienzschub geben soll.

Da das Abkommen am 10. Dezember 2011 ausläuft, wird in dieser Mitteilung der Nutzen seiner möglichen Verlängerung (Abschnitt 5) anhand folgender Aspekte bewertet:

- Erfahrungen mit der Umsetzung des Programms in der EU (Abschnitt 2)

- Bewertung der Wirksamkeit des Programms in Bezug auf die Steigerung der Energieeffizienz von Bürogeräten (Abschnitt 3)

- Geplante Änderungen des US-Energy-Star-Programms (Abschnitt 4).

2. Umsetzung des Energy-Star-Programms in der EU

In der EU wurde das Programm durch den „Beschluss 2006/1005/EG des Rates“[7] und die "Verordnung (EG) Nr. 106/2008 über ein gemeinschaftliches Kennzeichnungsprogramm für Strom sparende Bürogeräte“[8] umgesetzt.

2.1. Hauptelemente

Folgende Aspekte sind in Bezug auf die Umsetzung des Programms besonders hervorzuheben:

- Einheitlichkeit: Produktspezifikationen werden mit Unterstützung der Mitgliedstaaten (Energy-Star-Büro, EUESB) gemeinsam vom EPA und von der Europäischen Kommission entwickelt. Die Spezifikationen sind daher in den USA und der EU gleich streng und treten im Wesentlichen in den USA und der EU gleichzeitig in Kraft. Darüber hinaus werden von einem „Verwaltungsorgan“ (EPA oder Kommission) eingetragene Produkte im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei als anforderungsgerecht in Bezug auf die Energy-Star-Spezifikationen anerkannt.

- Dynamik: Die Produktspezifikationen werden regelmäßig überarbeitet mit dem Ziel, einen politischen Rahmen zu schaffen, durch den die Effizienz von Bürogeräten kontinuierlich gesteigert wird. Seit 2000 wurden die Spezifikationen dreimal überarbeitet, wobei jedes Mal strengere Energieeffizienzniveaus festgelegt wurden. Im Rahmen des aktuellen Abkommens wird angestrebt, dass die Produktspezifikationen höchstens von 25 % der Modelle, für die zum Zeitpunkt der Festlegung der Spezifikationen Daten vorliegen, erfüllt werden.

- Anreize: 2008 wurde das Programm erheblich gestärkt durch die Einbeziehung einer Verpflichtung für die zentralen Regierungsbehörden der Mitgliedstaaten und die Europäischen Organe, bei der öffentlichen Auftragsvergabe Stromsparanforderungen festzulegen, die „nicht weniger anspruchsvoll“ als die Energy-Star-Kriterien sind[9]. Die öffentliche Auftragsvergabe ist die wichtigste Triebfeder für die Produkteintragung in der EU.

2.2 Anwendungsbereich

Von Anfang an umfasste das Energy-Star-Programm Spezifikationen für Computer, Bildschirme/Anzeigegeräte und bildgebende Geräte (Drucker, Kopierer, Scanner usw.). Die Spezifikationen wurden bereits dreimal überarbeitet, um sie an den technischen Fortschritt anzupassen und die Effizienz zu steigern. Die ersten Spezifikationen für Server werden voraussichtlich im ersten Quartal 2011 in Kraft treten. Zusätzlich arbeiten EPA und Kommission gemeinsam an der Entwicklung von Kriterien für drei weitere Produktgruppen (Speicherung in Datenzentren, unterbrechungsfreie Stromversorgung und kleine Netzwerkgeräte). Es wird davon ausgegangen, dass diese sieben Produktgruppen zusammengenommen praktisch den gesamten Stromverbrauch von Bürogeräten abdecken. Aus dem nachstehenden Schaubild (das Unterhaltungselektronik und Bürogeräte umfasst) geht hervor, dass die unter das Abkommen fallenden Produkte zusammen mit Fernsehgeräten die größten Stromendverbraucher im kombinierten Sektor IKT/Unterhaltungselektronik darstellen. Ferner geht daraus hervor, dass der Stromverbrauch einiger Produkte, beispielsweise Computer, sich stabilisieren wird, während der Stromverbrauch anderer Geräte wie etwa Server sowie der Speicherung in Datenzentren erheblich zunehmen wird. Der Schwerpunkt sollte daher künftig auf diesen Produkten liegen.

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Schaubild 1: IKT-Gesamtstromverbrauch in der EU bis 2020 nach einem „Business-as-usual“-Szenario (unter Berücksichtigung der Auswirkungen bestehender Maßnahmen, darunter das Energy-Star-Programm) [10]

Die derzeitigen Spezifikationen für Computer sind seit Juli 2009 in Kraft und wurden seit 2006 zweimal überarbeitet. Sie decken ein breites Produktspektrum (Desktops, Laptops, Arbeitsplatzrechner, Thin Clients und Small-Scale-Server) ab. Die durch die neuesten Spezifikationen festgelegten Werte sind rund 40 % strenger als die früheren Werte. Die neuen Kriterien für bildgebende Geräte traten ebenfalls im Juli 2009 in Kraft. Diese Kriterien umfassen zusätzlich zu den reinen Energieeffizienzanforderungen auch Bestimmungen zum beidseitigen Ausdruck, der angesichts der erheblichen Umweltauswirkungen des Papierverbrauchs wichtig ist. Durch die neuen Kriterien für Anzeigegeräte , die im Oktober 2009 in Kraft traten, wird der Übergang zu neuen energieeffizienten Technologien wie beispielsweise LED-Hintergrundbeleuchtung beschleunigt.

Der Schwerpunkt der Arbeit im Bereich Server und Speicherung in Datenzentren liegt auf der Datenerhebung mit dem Ziel, die Beziehungen zwischen Hard- und Software-Konfiguration und Energiebilanz sowohl im Aktivzustand als auch im Idle-Modus besser zu verstehen. Der Entwicklung von Spezifikationen für die unterbrechungsfreie Stromversorgung (USV-Anlagen) kommt die Erfahrung mit dieser Produktgruppe zugute, die in der EU dank eines von der Gemeinsamen Forschungsstelle (JRC) ausgearbeiteten Verhaltenskodex für USV-Anlagen gesammelt wurde. Die letzte Produktgruppe, kleine Netzwerkgeräte , umfasst Geräte wie Modems und Router. Auch hier geht es um Synergien mit dem von der JRC verwalteten EU Verhaltenskodex für Breitbandausrüstungen.

2.3 Förderung und Eintragung von Energy-Star-Produkten und Partnern

Das eigens eingerichtete Portal www.eu-energystar.org stellt Informationen für die Beteiligten bereit, z. B. ein Benutzerleitfaden für am Programm teilnehmende Hersteller, eine Schnittstelle für die Suche nach eingetragenen Produkten auf dem EU-Markt in der Energy Star-Datenbank, Hinweise zur ordnungsgemäßen Konfiguration und Nutzung der Stromsparfunktionen usw. Die Zahl der durchschnittlichen Besuche dieser Website pro Tag stieg zwischen 2006 und 2010 um rund 25 %.

Die Zahl der am Programm teilnehmenden Hersteller hat sich wesentlich erhöht, von 16 Unternehmen im Jahr 2006 auf 74 im Jahr 2010. Dieser steile Anstieg lässt sich auf die 2008 eingeführten Bestimmungen für die öffentliche Auftragsvergabe zurückführen. 60 % der Programmteilnehmer gaben an, der Hauptgrund für ihre Teilnahme seien die Bestimmungen für die öffentliche Auftragsvergabe. Gemeinsame Spezifikationen für öffentliche Aufträge in der gesamten EU sind offenbar von Bedeutung, da 65 % der Befragten im Rahmen einer Umfrage unter den Programmteilnehmern[11] angaben, dass sie an öffentlichen Ausschreibungen in anderen Mitgliedstaaten als dem Niederlassungsmitgliedstaat teilnehmen.

Es liegen keine Daten dazu vor, wie viele Verbraucher das Energy-Star-Emblem kennen. Es kann jedoch davon ausgegangen werden, dass dieser Prozentsatz relativ niedrig ist, da nur 27 % der teilnehmenden Hersteller angaben, die Information der Kunden sei der Hauptgrund für ihre Teilnahme. Dies ist nicht überraschend, da das Programm auf Bürogeräte abzielt und somit nicht auf die privaten Verbraucher oder den Tertiärsektor. Daher ist die öffentliche Auftragsvergabe weiterhin die stärkste Triebfeder für die Programmteilnahme.

3. Auswirkungen

In diesem Abschnitt sollen die Auswirkungen des Energy-Star-Programms in der EU quantifiziert werden, indem a) bewertet wird, wie rasch der Markt energieeffizienter wird, b) eingeschätzt wird, wie genau die von den Herstellern übermittelten Daten sind und c) die Auswirkung des Programms auf Energieeinsparungen bewertet wird. Diese Analyse beruht in erster Linie auf einer fortlaufenden Marktbeobachtung zwischen 2008 und 2010[12].

3.1 Marktdurchdringung von Energy-Star-Produkten

Um zu bewerten, wie rasch der Markt sich hin zu den im Energy-Star-Programm festgelegten Energieeffizienzniveaus bewegt, wurden regelmäßige Marktanalysen durchgeführt. Schaubild 2 zeigt den Prozentsatz aller Modelle am Markt, die den Energy-Star-Spezifikationen genügen.

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Schaubild 2: Prozentsatz aller Modelle am Markt, die zwischen 2008 und 2010 den Energy-Star-Spezifikationen genügten.

Aus dem Schaubild lässt sich ablesen, dass das Energy-Star-Programm in Bezug auf einen energieeffizienteren Markt Wirkung zeigt – der Prozentsatz der Produkte, die den Spezifikationen genügen, steigt von Jahr zu Jahr um 20 Prozentpunkte und mehr. Zwischen dem ersten Halbjahr 2008 und dem ersten Halbjahr 2009 stieg der Prozentsatz der Modelle, die den Spezifikationen genügen, für alle Produkte zusammengenommen (d. h. Computer, Anzeigegeräte und bildgebende Geräte) von 45 % auf 66 %. Im zweiten Halbjahr 2009 sank dieser Prozentsatz mit der Einführung neuer, anspruchsvollerer Spezifikationen deutlich um 30 %, um jedoch anschließend wieder stark anzusteigen.

Die Marktdurchdringung der Energy-Star-Modelle ging in einigen Produktbereichen rascher vonstatten als in anderen. Sie war typischerweise hoch am Produktmarkt für Bildschirme und bildgebende Geräte, wo die Marktdurchdringung der Energy-Star-Modelle generell hoch ist. Nachdem die Marktdurchdringung der Energy-Star-Modelle zwischen 60 und 80 % erreicht hat, stagniert sie, woran sich ablesen lässt, dass einige Marktsegmente vom Programm nicht erreicht werden.

3.2 Einhaltung der Vorschriften und Genauigkeit der übermittelten Daten

Gemäß dem Abkommen ist jedes Verwaltungsorgan (d. h. Kommission und EPA) für die Durchführung der Vorschriften des Energy-Star-Programms in seinem Gebiet einschließlich der Verfolgung vorschriftswidrigen Verhaltens verantwortlich. Gemäß Artikel 12 der Verordnung (EG) Nr. 106/2008 sind die Kommission und die Mitgliedstaaten gemeinsam für die Durchführung des Programms in der EU zuständig. Während die Mitgliedstaaten die Einhaltung der Verordnung in ihrem Hoheitsgebiet sicherstellen, ist die Kommission für die Koordinierung und das Ergreifen von Abhilfemaßnahmen bei Missbrauch zuständig.

Im Rahmen ihrer Aufgaben hat die Kommission eine Untersuchung durchgeführt, um die Genauigkeit der Herstellerdaten zu prüfen. Die Untersuchung basierte nicht auf der Prüfung oder Messung der Produkte, sondern auf einem Vergleich der angegebenen Werte mit den für dieselben Modelle anderswo gemeldeten Werten. Die Analyse ergab zwar eine sichtbare Verbesserung der Qualität der in der EU-Energy-Star-Datenbank aufgelisteten Kriterien in den vergangenen drei Jahren, doch gab es bei einer relativ großen Zahl von Kriterien/Produkten Diskrepanzen zwischen den im Rahmen des Energy-Star-Programms bzw. anderswo gemeldeten Werten.

Die Ergebnisse dieser Erhebung können jedoch nicht als Grundlage für die Bewertung des Grads der Nichteinhaltung des Energy-Star-Programms dienen, der nur durch die tatsächliche Prüfung der Produkte ermittelt werden kann. Eine solche vom EPA 2009[13] durchgeführte Prüfung von 120 Produkten ergab, dass

- 100 % der geprüften Energy-Star-Computerbildschirme und 95 % der Energy-Star-Drucker die Energy-Star-Kriterien erfüllten,

- 80 % der geprüften nicht zum Energy-Star-Programm zählenden Computerbildschirme und 40 % der nicht zum Energy-Star-Programm zählenden Drucker die Energy-Star-Kriterien ebenfalls erfüllten.

Diese Ergebnisse zeigen zunächst, dass der Grad der Konformität innerhalb des Energy-Star-Programms hoch ist. Gleichzeitig deutet der hohe Prozentsatz der nicht zum Energy-Star-Programm zählenden Produkte, die die Kriterien des Programms erfüllen, darauf hin, dass diese Kriterien öfter überarbeitet werden müssen, um sicherzustellen, dass das Programm effiziente von ineffizienten Produkten unterscheidet. Je nach Produktgruppe wird die Einhaltung neuer Spezifikationen zwei bis vier Jahre nach ihrer Einführung für einen wesentlichen Teil des Marktes zur Regel (das gilt verstärkt bei Bildschirmen, weniger stark bei bildgebenden Geräten und besonders Computern). An diesem Punkt entsprechen die Spezifikationen in Bezug auf Energieeffizienz nicht länger dem neuesten Stand. Wie das nachstehende Schaubild zeigt, können sowohl ein erheblicher Teil der zum Energy-Star-Programm zählenden Produkte als auch der nicht zum Energy-Star-Programm zählenden Produkte Effizienzniveaus erreichen, die die Energy-Star-Kriterien deutlich überschreiten.

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Schaubild 3: Ergebnisse der Prüfung von 40 Computerbildschirmen anhand von Energy-Star-Kriterien[14].

Hieraus ergeben sich nachstehende Schlussfolgerungen:

- Nach den verfügbaren Prüfergebnissen ist der Konformitätsgrad ausreichend hoch, damit die Integrität des Programms erhalten bleibt. Die Stichprobe geprüfter Produkte war jedoch relativ klein, so dass Prüfungen von beiden Verwaltungsorganen regelmäßiger durchgeführt werden sollten, damit gewährleistet ist, dass eine etwaige Tendenz zu einem niedrigeren Konformitätsgrad aufgedeckt wird.

- Nach einer gewissen Zeit verbessern sich die Energieeffizienzniveaus allgemein, so dass zum Energy-Star-Programm zählende Produkte nicht mehr notwendigerweise die effizientesten Produkte am Markt sind; daher müssen die Kriterien regelmäßig überarbeitet werden.

3.3 Energieeinsparungen

Die Bewertung der mit dem Energy-Star-Programm verbundenen Energieeinsparungen beruhte auf den Verkaufsdaten von Eurostat (Prodcom), Verkäufern und anderen Quellen sowie den Daten zum Energieverbrauch von Produkten aus der Energy-Star-Datenbank, vorbereitenden Studien zum Ökodesign, dem UK Market Transformation Programme usw. Auf den Verkäufen basierende Berechnungen der Energieeinsparungen[15] sind Näherungswerte, da sie auf Annahmen darüber beruhen, wie die Marktstruktur ohne das Energy-Star-Programm aussähe. Unter diesen Umständen deuten die Berechnungen darauf hin, dass das Energy-Star-Programm relativ starke Wirkung zeigt. Schätzungen zufolge hätte der Stromverbrauch von in der EU verkauften neuen Bürogeräten ohne das Energy-Star-Programm in den vergangenen drei Jahren bei rund 67 TWh gelegen. Dank des Energy-Star-Programms konnte dieser Verbrauch um rund 11 TWh, d. h. etwa 16 % gesenkt werden. Das bedeutet Einsparungen in Höhe von mehr als 1,8 Mrd. EUR bei den Stromrechnungen und 3,7 Mio. t weniger CO2-Emissionen. Zu beachten ist, dass diese Zahlen eine „Momentaufnahme” sind, d. h. darin sind weder die derzeitigen Auswirkungen früherer (vor 2008 geltender) Spezifikationen noch die künftigen Auswirkungen der derzeitigen Spezifikationen berücksichtigt. Werden diese beiden Elemente berücksichtigt, so dürfte dank des Energy-Star-Programms schätzungsweise bis 2020 der Energieverbrauch der vorhandenen Computer, Anzeigegeräte und bildgebenden Geräte in der EU um mehr als 30 % gesenkt werden. Das nachstehende Schaubild zeigt diesen Trend für Computer und Anzeigegeräte.

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Schaubild 4: Erwartete Auswirkungen des Energy-Star-Programms auf den Stromverbrauch von Computern und Anzeigegeräten bis 2020[16]

Genaue Schätzungen des verbleibenden, mit einer Überarbeitung der bestehenden Spezifikationen verbundenen Energieeinsparpotenzials liegen noch nicht vor, da dieser Prozess erst vor kurzem eingeleitet wurde; es kann jedoch davon ausgegangen werden, dass weiterhin ein erhebliches Potenzial besteht. Die Energy-Star-Datenbank umfasst auch Produkte, die weniger als ein Viertel des aktuellen Energy-Star-Grenzwerts verbrauchen. Außerdem wird, wie Schaubild 1 zeigt, der Energieverbrauch von Produkten, die noch nicht unter das Abkommen fallen, in den kommenden Jahren erheblich zunehmen, so dass entsprechende Maßnahmen erforderlich sind.

4. GEPLANTE ÄNDERUNGEN DES US- ENERGY-STAR-PROGRAMMS UND IHRE VORAUSSICHTLICHEN AUSWIRKUNGEN AUF DAS ABKOMMEN

Seit Februar 2011 müssen laut EPA alle Produkte, die im Rahmen des Programms in den USA zertifiziert werden sollen, in zertifizierten Labors von Dritten geprüft und nach ihrer Anerkennung systematisch überprüft werden. Diese gründliche Überprüfung ist das Ergebnis einer Untersuchung der Bundesprüfbehörde (General Accounting Office), derzufolge aufgrund mangelnder Überwachung ein gewisses Betrugspotenzial existiert (wenngleich kein Betrug festgestellt wurde).

Die Kommission versucht sicherzustellen, dass diese Änderungen nicht gegen das Abkommen verstoßen und sich nicht negativ auf die am Programm teilnehmenden EU-Hersteller auswirken. Das Thema wurde im Rahmen des Energierates EU-USA und des Hochrangigen EU-/US-Forums für regulatorische Zusammenarbeit eingehend erörtert. Im Ergebnis bestätigte das EPA, dass im Rahmen des bestehenden Abkommens in der EU eingetragene Produkte weiterhin in den USA anerkannt werden und daher nicht von einem Dritten zertifiziert werden müssen[17]. Über das derzeitige Abkommen hinaus wäre diese Lösung für die USA nicht tragbar, da sie nach Ansicht des EPA dazu führen würde, dass ihr Produkteintragungssystem dauerhaft umgangen würde (die Hersteller würden ihre Produkte in der EU eintragen, um die durch die Zertifizierung durch Dritte anfallenden Kosten und die dafür erforderliche Zeit zu sparen). In diesem Kapitel werden daher mögliche Optionen für die Zukunft des Energy-Star-Programms in der EU betrachtet, wobei ihre voraussichtlichen Folgen für die Hersteller, ihre Fähigkeit zur Umgestaltung des Marktes mit Blick auf mehr Energieeffizienz und ihre Betrugsanfälligkeit Berücksichtigung finden.

4.1. Option 1: Einführung der Zertifizierung durch Dritte in der EU

Bei dieser Option würde das Energy-Star-Abkommen um weitere fünf Jahre verlängert und die EU würde die Zertifizierung durch Dritte einführen. Dieser Ansatz hätte voraussichtlich folgende Auswirkungen:

- Der Konformitätsgrad würde steigen. Da jedoch die jüngsten Prüfungen von Bürogeräten bei eigenständiger Zertifizierung einen Konformitätsgrad von 95 % ergaben, wäre nur ein minimaler Zusatznutzen zu erwarten.

- Die Kosten für die Produkteintragung würden in für die einzelnen Marktteilnehmer uneinheitlicher Weise steigen. Die internen Labors großer Hersteller wenden heute bereits die internationalen Standards an, die die Grundlage für die neuen Anforderungen der USA bilden. Darüber hinaus können diese Unternehmen angesichts ihrer Größe die Kosten der externen Zertifizierung relativ leicht tragen. Für dieses Marktsegment würden nach Angaben von zwei großen Herstellern die Kosten der Produkteintragung um 30 % steigen. Für KMU würden die neuen Anforderungen jedoch eine proportional größere Belastung darstellen. Da das Energy-Star-Programm die Grundlage für die öffentliche Auftragsvergabe bildet, würden durch die neuen Anforderungen ungleiche Bedingungen für den Zugang zu öffentlichen Ausschreibungen geschaffen.

- Die Zahl der Programmpartner würde sinken. 60 % der am Energy-Star-Programm der EU teilnehmenden Unternehmen, die einen Fragebogen zu diesen Themen beantwortet haben, gaben an, dass sie austreten würden, wenn die Zertifizierung durch Dritte eingeführt wird.

- Durch die neuen Prüfanforderungen würde der Prozess der Produkteintragung um mindestens einen Monat verlängert. Die Industrie weist darauf hin, dass dies aufgrund der kurzen Entwicklungszyklen von IT-Geräten dazu führen könnte, dass die Genehmigung zur Verwendung der Kennzeichnung erst nach der Markteinführung des Modells erteilt wird.

Aus diesen Punkten ergibt sich, dass die Zertifizierung durch Dritte in der EU eine unverhältnismäßige Belastung wäre und sich insofern negativ auf das Programm auswirken könnte, als seine Auswirkungen auf den Markt sich verringern würden. Diese Schlussfolgerung steht in Einklang mit dem Ergebnis einer im Juni 2010 durchgeführten Konsultation der Mitgliedstaaten und Interessengruppen im Rahmen des Energy-Star-Büros.

4.2. Option 2: Beibehaltung der eigenständigen Zertifizierung in der EU

Die Beibehaltung der eigenständigen Zertifizierung in der EU würde bedeuten, dass das nächste Abkommen nicht mehr einheitlich für beide Parteien wäre: der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung müsste fallen gelassen werden, so dass es zwei unterschiedliche Produkteintragungssysteme gäbe. In diesem Fall sind unbedingt die Folgen für die EU-Hersteller zu bedenken.

Obgleich 85 % der in die EU eingeführten Bürogeräte aus Asien stammen, ist der Anteil des EU-USA-Handels in diesem Segment weiterhin erheblich. Der Wert der Bürogeräteausfuhren der EU in die USA erreichte 2008 fast 4 Mrd. EUR (knapp die Hälfte davon Computer) gegenüber 13 Mrd. EUR für die Ausfuhr von Geräten der Elektrizitätserzeugung, -verteilung u. ä. sowie 20 Mrd. EUR für die Ausfuhr von Personenkraftwagen. Wie vorstehend gesagt bleiben die USA trotz ständig sinkender Ausfuhren (von 24 % im Jahr 2004 auf 15 % im Jahr 2008) größter EU-Exportmarkt für Bürogeräte.

Angesichts dieser Zahlen hat es auf den ersten Blick den Anschein, als wäre der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung ein unverzichtbarer Bestandteil des Energy-Star-Abkommens. Von den am EU-Energy-Star-Programm teilnehmenden Herstellern, die Rückmeldungen zu seiner Zukunft abgaben, erklärte jedoch nur einer, er lasse Produkte, die anschließend in die USA ausgeführt würden, in der EU eintragen. Dies deutet darauf hin, dass die Teilnehmer am EU-Programm sich fast ausschließlich auf den EU-Binnenmarkt konzentrieren. Es kann somit davon ausgegangen werden, dass EU-Ausfuhren in die USA hauptsächlich von großen Unternehmen stammen, die bislang ihre Produkte unmittelbar in den USA eingetragen haben und die Kosten der neuen Anforderungen an die Eintragung in den USA leichter tragen können. Es kann ferner davon ausgegangen werden, dass ein Großteil der EU-Ausfuhren in diesem Marktsegment sich auf Nischen bezieht, in denen die EU-Industrie eine starke Position hat und die nicht unter die Spezifikationen des Energy-Star-Programms fallen, beispielsweise Telekommunikationsgeräte oder spezielle Software.

Diese Schlussfolgerungen werden durch die Struktur der IKT-Industrie in der EU untermauert. Während EU-Unternehmen in bestimmten Untersegmenten dieser Industrie zu den größten globalen Akteuren zählen (vor allem in den Bereichen Telekommunikation, spezialisierte Elektronik, z. B. Kfz- oder medizinische Elektronik, spezielle Software), zählen sie nicht zu den größten Herstellern von Büromaschinen und Computern[18]. Die Zahl der EU-Arbeitsplätze in diesem Untersegment der IKT-Industrie geht systematisch zurück, während in damit zusammenhängenden Segmenten, vor allem Telekommunikation und Computerdienstleistungen, eine spektakuläre Zunahme zu verzeichnen ist[19]. Es gibt in der EU weiterhin eine verarbeitende Industrie, die sich aus zwei getrennten Schichten zusammensetzt. Die erste Schicht besteht aus Tochtergesellschaften ausländischer multinationaler Konzerne. Fast ein Dutzend großer US-amerikanischer und japanischer Hersteller haben Herstellungsstandorte in den EU-Mitgliedstaaten (in der Regel EU15). Die zweite Schicht setzt sich hauptsächlich aus KMU zusammen, die geografisch weiter verteilt sind als die multinationalen Konzerne und vor allem in den EU10 angesiedelt sind. Diese Unternehmen konzentrieren sich eher auf den Desktop-Markt. Der Schwerpunkt ihrer Geschäftstätigkeit liegt entweder im Bau von PCs aus Bauteilen, die vor Ort hergestellt werden, oder in der Wertschöpfung innerhalb der Wertschöpfungskette (z. B. Entwicklung von Software für spezialisierte Anwendungen) oder einfach im Wiederverkauf von außerhalb der EU gekauften Produkten. Aufgrund des begrenzten Umfangs ihrer Geschäftstätigkeit stehen diese Unternehmen nicht in Wettbewerb zu den großen multinationalen Konzernen, wenn es um die Preise auf den Weltmärkten geht, sondern eher bei der Entwicklung maßgeschneiderter, an den lokalen Markt angepasster Lösungen. Daher stammt der Großteil der Einnahmen dieser Unternehmen häufig nicht aus dem Verkauf von Hardware, sondern aus dem Service. Die meisten dieser Hersteller stehen im Niedrigpreissegment im Wettbewerb und ihre Gewinnspanne kann relativ gering sein (rund 5 %). Dies ist das typische Profil der Partner des EU-Energy-Star-Programms.

Vom Standpunkt der EU-Hersteller aus gesehen ist daher die Aufrechterhaltung eines einfachen Produkteintragungssystems wichtiger als die Beibehaltung der gegenseitigen Anerkennung. Zur „ersten Schicht“ zählende Hersteller werden unabhängig von dem Ansatz, den die EU wählt, in den USA die Zertifizierung durch Dritte durchlaufen müssen, während zur „zweiten Schicht” zählende Hersteller sich auf den EU-Binnenmarkt konzentrieren und aus ihrer Sicht ein einfaches Produkteintragungssystem von entscheidender Bedeutung ist.

Gleichzeitig muss sichergestellt werden, dass in Bezug auf den Erwerb des Energy-Star-Kennzeichens in den USA für Hersteller aus den USA und aus Drittländern dieselben Bedingungen gelten. Ursprünglich wollten die USA vorschreiben, dass Zertifizierungsstellen (über die das Produkteintragungssystem läuft) vor allem in Nordamerika angesiedelt sind. Nachdem die EU und Korea sich gegen diese Bedingung aussprachen, wurde sie zurückgezogen und die Anforderungen mit den internationalen Standards in Einklang gebracht. Daher gibt es nun US-Energy-Star-Zertifizierungsstellen in mehreren EU-Mitgliedstaaten.

Obgleich Prüfungen von mit dem Energy-Star gekennzeichneten Bürogeräten einen hohen Konformitätsgrad ergaben, würde das Festhalten an der eigenständigen Zertifizierung eine ordnungsgemäße Durchsetzung des Programms erfordern. Es wird davon ausgegangen, dass die Integrität des Energy-Star-Programms sichergestellt werden könnte durch Stichproben, die mit unmittelbaren Konsequenzen für Produkte, bei denen Betrug festgestellt wurde, verbunden sind. Die Kommission wird sich bemühen, die Mitgliedstaaten bei der ordnungsgemäßen Umsetzung des Programms zu unterstützen.

4.3 Option 3: Ersatz des Energy-Star-Programms durch alternative Regulierungsinstrumente

Das Energy-Star-Programm war erfolgreich im Hinblick auf die Umstellung des Marktes auf energieeffizientere Geräte. Gleichzeitig wird durch die geplanten Änderungen unserer US-amerikanischen Partner (auch wenn diese in der EU nicht umgesetzt werden) der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung ausgehöhlt und der hinter dem Abschluss eines neuen Abkommens stehende Grundgedanke entfällt teilweise. Deshalb wird in diesem Abschnitt kurz die Alternative zum Energy-Star-Programm, d. h. die verbindliche Kennzeichnung des Energieverbrauchs gemäß der Richtlinie 2010/30/EG[20], erörtert.

Das Energy-Star-Programm ist Bestandteil eines umfassenden Maßnahmenpakets zur Steigerung der Energieeffizienz von Produkten. Dazu zählen auch die vorstehend genannte Ökodesign-Richtlinie und die Energiekennzeichnungsrichtlinie. Während die Ökodesign-Richtlinie dem Markt durch Mindesteffizienzanforderungen einen Effizienzschub geben soll, schaffen die Energiekennzeichnungsrichtlinie und das Energy-Star-Programm Anreize für die Hersteller, in Bezug auf die Energieeffizienz ihrer Produkte miteinander in Wettbewerb zu treten. Die Ökodesign-Richtlinie ergänzt daher die beiden Kennzeichnungsinstrumente, indem sie eine raschere und umfassendere Umstellung des Marktes sicherstellt. Sie kann sich auf jene Marktsegmente auswirken, in denen Kennzeichnungsinstrumente nicht wirksam sind. Dies gilt beispielsweise für Gaming PCs, bei denen die Energieeffizienz für die Kaufentscheidung der Kunden keine große Rolle spielt. Die Ökodesign-Richtlinie ist daher keine Alternative zum Energy-Star-Programm, sondern ergänzt es, wenngleich sie bei Geräten, die sich so rasch weiter entwickeln wie IKT-Geräte, vorsichtig angewendet werden muss.

Eine mögliche Alternative zum Energy-Star-Programm ist das Energieetikett. Das in den Verkaufsräumen angebrachte vergleichende Etikett mit einer Kennzeichnung A-G ist vielen Verbrauchern in der EU bekannt und hat zu einer spektakulären Zunahme der Energieeffizienz der entsprechenden Produkte geführt.

Im Vergleich zum Energy-Star-Programm hat das Energieetikett folgende Vor- und Nachteile:

Vorteile |

Es ist verbindlich. Dadurch wird sichergestellt, dass die Energieeffizienz aller Produkte am Markt verglichen werden kann. Außerdem können alle Marktsegmente erreicht werden, während beim Energy-Star-Programm in bestimmten Segmenten keine Anreize für die Hersteller bestehen, die Energieeffizienz voranzutreiben. Es ist vielen Verbrauchern in der EU bekannt. Bei Bürogeräten scheint der Bekanntheitsgrad beim Verbraucher jedoch eine geringere Rolle zu spielen als beispielsweise bei den Anforderungen für die öffentliche Auftragsvergabe. |

Nachteile |

Anders als das Energy-Star-Programm ist das Energieetikett auf EU-Ebene nicht mit verbindlichen Anforderungen für die öffentliche Auftragsvergabe verbunden. Der Legislativprozess ist langsamer und weniger flexibel, was bei Produkten, die sich so rasch weiter entwickeln und so komplex sind wie IKT-Produkte, ein Problem darstellen kann. Obgleich die geänderte Energiekennzeichnungsrichtlinie eine innere Dynamik vorsieht (über die Klasse „A“ hinausgehende leere Klassen, die im Zuge der Marktentwicklung gefüllt werden sollen), dauert der Entwicklungszyklus von Anforderungen an Ökodesign und Energiekennzeichnung in der Regel drei bis vier Jahre gegenüber einem Jahr beim Energy-Star-Programm. Dies ist darauf zurückzuführen, dass bei verbindlichen Instrumenten Aspekte wie die Folgen für die einzelnen Marktsegmente oder die Vergleichbarkeit unterschiedlicher Anwendungen sorgfältiger abgewogen werden müssen als bei einem freiwilligen System. Aus diesen Gründen kann die Entwicklung verbindlicher Instrumente oft nicht mit den immer kürzer werdenden Entwicklungszyklen von IKT-Produkten Schritt halten. Außerdem wäre bei der IKT die Entwicklung eines verbindlichen, für alle Produkte geltenden Etiketts angesichts der Heterogenität der Produktkonfigurationen, Anwendungen und Verwendungsmuster eine äußerst komplexe Angelegenheit (das Energy-Star-Programm basiert z. B. auf einem bürotypischen Verwendungsmuster, das nicht repräsentativ für Haushaltsgeräte ist). Durch einen Wechsel vom Energy-Star-Programm zum Energieetikett würde der internationale Regulierungsrahmen fragmentiert, was für die Industrie und den öffentlichen Sektor zusätzliche Kosten mit sich brächte. Dies sollte vermieden werden, da es sich um einen globalen Markt handelt. |

Obgleich das Energieetikett gewisse Vorteile gegenüber dem Energy-Star-Programm hat, scheint letzteres besser für Bürogeräte geeignet zu sein. Das Energy-Star-Programm bietet eine sofort verfügbare Lösung für das Problem der Energieeffizienz von Bürogeräten. Die Gültigkeit dieser Schlussfolgerung wird jedoch fortlaufend überwacht und die in diesem Abschnitt angeführten Argumente werden für spezifische, unter das Abkommen fallende Produkte je nach Markt- und Technologieentwicklungen gewichtet.

4.4. Fazit

Dank seiner Dynamik und Freiwilligkeit ist das Energy-Star-Programm ein besonders für IKT-Produkte geeignetes Instrument. Der Erfolg des Programms lässt sich teilweise auf seinen einfachen Eintragungsprozess zurückführen. Der Wechsel zu einer Zertifizierung durch Dritte würde KMU stärker benachteiligen als größere Unternehmen. Dies sollte vermieden werden, da das Programm mit verbindlichen Anforderungen für die öffentliche Auftragsvergabe verbunden ist und die Mehrzahl der Programmteilnehmer KMU sind. Er könnte auch zu sinkenden Teilnehmerzahlen und damit einer geringeren Auswirkung des Energy-Star-Programms auf den Markt führen. Eine Analyse des Profils der am Programm teilnehmenden Hersteller und des Bürogerätemarkts in der EU allgemein hat ergeben, dass die gegenseitige Anerkennung keine Kernkomponente des Abkommens EU-USA ist. Ziel sollte es sein, das Kernelement des Programms und sein wichtigstes Ziel – gemeinsam von der EU und den USA entwickelte und umgesetzte Produktspezifikationen, die einen Anreiz dafür bieten, die Energieeffizienz von Bürogeräten fortlaufend voranzutreiben – beizubehalten. Dies würde durch Option 2 gewährleistet. Im Rahmen dieser Option hätte die EU weiterhin Einfluss auf die Entwicklung von Energy-Star-Spezifikationen, die de facto den weltweiten Standard bei der Energieeffizienz von IKT darstellen.

5. Schlussfolgerung: Empfehlung für eine Erneuerung des Abkommens

Das derzeitige Abkommen läuft im Dezember 2011 aus. In den vergangenen vier Jahren hat das Programm dazu beigetragen, dass Bürogeräte energieeffizienter werden und die Verbraucher Geld sparen. Seine Auswirkungen auf den Markt haben sich in dem Maße verstärkt, als es bei den Herstellern beliebter wurde. Es wird von der Industrie energisch unterstützt, da es einen flexiblen und dynamischen Rahmen bietet, vor allem für Produkte, die sich so rasch weiterentwickeln wie die IKT. Gleichzeitig stellen die von den USA geplanten Änderungen eine Herausforderung im Hinblick auf die Zukunft des Abkommens dar. Daher wird empfohlen, dass die Europäische Union weiterhin am Energy-Star-Programm teilnimmt, wenn auch mit bestimmten notwendigen Anpassungen. Folgende Empfehlungen im Hinblick auf die Verlängerung des Abkommens werden abgegeben:

- EU und USA sollten bei der Entwicklung von Produktspezifikationen zusammenarbeiten, d. h. das gleiche Anforderungsniveau sollte etwa zum gleichen Zeitpunkt von beiden Seiten eingeführt werden.

- Da die USA beschlossen haben, die Zertifizierung durch Dritte in das Programm einzuführen, sollte das Abkommen mit zwei gesonderten Produkteintragungssystemen weiterlaufen. Das Ende der gegenseitigen Anerkennung ist bedauerlich, dürfte sich aber nicht negativ auf die am EU-Programm teilnehmenden Hersteller auswirken. Die Kommission wird gleichwohl geeignete Schritte einleiten, um sicherzustellen, dass die US-Anforderungen den EU-Exporteuren nicht zum Nachteil gereichen.

- Da die öffentliche Auftragsvergabe nach Angaben der Hersteller die wichtigste Triebfeder für ihre Teilnahme am Programm ist und angesichts der Tatsache, dass ein erheblicher Teil der Hersteller an öffentlichen Ausschreibungen in anderen Mitgliedstaaten als ihrem Niederlassungsmitgliedstaat teilnimmt, sollte die Klausel über die öffentliche Auftragsvergabe in der Verordnung (EG) Nr. 106/2008 beibehalten werden. Die Möglichkeit ihrer Ausweitung über die zentralen Regierungsbehörden hinaus sollte geprüft werden.

- Aufgrund der gewonnen Erkenntnis, dass das Energy-Star-Programm wegen der raschen Entwicklung von Markt und Technologie nicht immer die effizientesten Produkte am Markt ausweist, sollten die Spezifikationen regelmäßig und häufig überarbeitet werden.

- Obgleich die verfügbaren Daten auf eine gute Einhaltung der Vorschriften hinweisen, sollten Kommission und Mitgliedstaaten im Hinblick auf die ordnungsgemäße Durchsetzung des Programms eng zusammenarbeiten und die Wirksamkeit dieser Durchsetzung spätestens 18 Monate nach Abschluss des Abkommens überprüfen.

- Die Kommission wird die Auswirkungen der von den USA vorgeschlagenen Änderungen sowie des Energy-Star-Programms auf Energieeinsparungen und Hersteller fortlaufend überwachen. Mindestens ein Jahr vor dem Auslaufen des neuen Abkommens wird sie mögliche künftige Optionen in Bezug auf den Energieverbrauch von Bürogeräten untersuchen. Zu diesen Optionen zählt auch der Ersatz des Energy-Star-Programms durch alternative Instrumente.

[1] http://re.jrc.ec.europa.eu/energyefficiency/publications.htm

[2] Gadgets and Gigawatts — Policies for Energy Efficiency Electronics © OECD/IEA, 2009, [Schaubild 127], [Seite 287], zitiert Grochowski, E. und M. Annavaram (2006), Energy per Instruction Trends in Intel Microprocessors, Technology@Intel Magazine, März 2006.

[3] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-GI-10-001/EN/KS-GI-10-001-EN.PDF

[4] ABl. L 381 vom 28.12.2006, S. 26.„Abkommen zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika und der Europäischen Gemeinschaft über die Koordinierung von Kennzeichnungsprogrammen für stromsparende Bürogeräte“. ABl. L 172 vom 26.6.2001, S. 3.

[5] KOM(2006) 545 endgültig.

[6] ABl. L 285 vom 31.10.2009, S. 10.

[7] Beschluss 2006/1005/EG des Rates vom 18. Dezember 2006 über den Abschluss, im Namen der Europäischen Gemeinschaft, des Abkommens zwischen der Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika und der Europäischen Gemeinschaft über die Koordinierung von Kennzeichnungsprogrammen für Strom sparende Bürogeräte. ABl. L 381 vom 28.12.2006, S. 24.

[8] ABl. L 39 vom 13.2.2008, S. 1.

[9] ABl. L 39 vom 13.2.2008, S. 3, Artikel 6.

[10] „Impacts of Information and Communication Technologies on Energy Efficiency” (Auswirkungen der IKT auf die Energieeffizienz) von Bio Intelligence Service. September 2008)

[11] Von den 74 Partnerunternehmen antworteten 30 auf die Umfrage.

[12] EU ENERGY STAR Final Report, IDC, Oktober 2010. Zur Ermittlung der Gesamtzahl der Modelle am Markt griff IDC auf folgende Quellen zurück: a) Informationen von Distributoren und Channel Resellern, b) Verkäuferinformationen, c) IDC-Berichtsdatenbank.

[13] EPA Evaluation Report: ENERGY STAR Program Integrity Can Be Enhanced Through Expanded Product Testing, Report No. 10-P-0040, November 30, 2009 http://www.epa.gov/oig/reports/2010/20091130-10-P-0040.pdf.

[14] EPA Evaluation Report: ENERGY STAR Program Integrity Can Be Enhanced Through Expanded Product Testing, Report No. 10-P-0040, November 30, 2009 http://www.epa.gov/oig/reports/2010/20091130-10-P-0040.pdf. Der Begriff „Prozent über dem Standard” auf der y-Achse bezieht sich darauf, um wie viel Prozent der Standard überschritten wird.

[15] Bei der Berechnung wurden nur die zwischen 2008 und 2010 geltenden Energy-Star-Spezifikationen und nur die innerhalb dieses Dreijahreszeitraums mit diesen Spezifikationen erzielten Einsparungen berücksichtigt.

[16] Diese Schätzungen waren Bestandteil einer Folgenabschätzung für eine Verordnung zur Umsetzung der Richtlinie 2009/125/EG in Bezug auf die Festlegung von Anforderungen an die umweltgerechte Gestaltung für Computer, Server und Anzeigegeräte. Das Modell berücksichtigte nicht die Folgen von Spezifikationen, die zwischen 2000 und 2005 eingeführt wurden.

[17] Da die neuen US-Zertifizierungsanforderungen nur für neu eingetragene Produkte gelten, müssen die Produkte, für die bereits vor Auslaufen des derzeitigen Abkommens eine Zertifizierung in der EU vorliegt, nach dem Auslaufen des derzeitigen Abkommens nicht erneut eingetragen werden.

[18] OECD Information Technology Outlook: 2008 - OECD © 2008 - ISBN 9789264055537

[19] Mapping the ICT in EU Regions: Location, Employment, Factors of Attractiveness and Economic Impact, JRC- IPTS, 2008.

[20] ABl. L 153 vom 18.6.2010, S. 1.