1.

Art. 17 Abs. 1 AEUV lautet: „Die Union achtet den Status, den Kirchen und religiöse Vereinigungen oder Gemeinschaften in den Mitgliedstaaten nach deren Rechtsvorschriften genießen, und beeinträchtigt ihn nicht.“ Nach Art. 49 Abs. 1 AEUV sind „Beschränkungen der freien Niederlassung von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats … verboten“.

2.

Die vorliegende Rechtssache betrifft das Zusammenspiel dieser beiden Bestimmungen. Insbesondere stellen sich zwei zentrale Fragen.

3.

Erstens: Steht Art. 17 Abs. 1 AEUV in einer Situation, in der eine in einem Mitgliedstaat ansässige Religionsgesellschaft eine Privatschule in einem anderen Mitgliedstaat als konfessionelle Schule anerkennt und im letztgenannten Mitgliedstaat öffentliche Mittel für diese beantragt, der Anwendung der Unionsvorschriften über den freien Dienstleistungsverkehr entgegen? Zweitens: Wenn nein, können diese Vorschriften in Bezug auf eine wirtschaftliche Tätigkeit, die, falls die behauptete Beschränkung im Aufnahmemitgliedstaat aufgehoben würde, ihren wirtschaftlichen Charakter verlöre, erfolgreich geltend gemacht werden?

4.

§. 1 des österreichischen Gesetzes vom 20. Mai 1874, betreffend die gesetzliche Anerkennung von Religionsgesellschaften (im Folgenden: AnerkennungsG) ( 2 ) bestimmt:

„Den Anhängern eines bisher gesetzlich nicht anerkannten Religionsbekenntnisses wird die Anerkennung als Religionsgesellschaft unter nachfolgenden Voraussetzungen ertheilt:

5.

§. 2 AnerkennungsG lautet:

„Ist den Voraussetzungen des §. 1 genügt, so wird die Anerkennung von dem Cultusminister ausgesprochen.

Durch diese Anerkennung wird die Religionsgesellschaft aller jener Rechte theilhaftig, welche nach den Staatsgesetzen den gesetzlich anerkannten Kirchen- und Religionsgesellschaften zukommen.“

6.

§ 11 des Bundesgesetzes über die Rechtspersönlichkeit von religiösen Bekenntnisgemeinschaften (im Folgenden: BekGG) ( 3 ) enthält zusätzliche Voraussetzungen für die Anerkennung einer religiösen Bekenntnisgemeinschaft nach dem AnerkennungsG. Er bestimmt:

„Für eine Anerkennung müssen die nachstehend genannten Voraussetzungen zusätzlich zu den im [AnerkennungsG] umschriebenen Erfordernissen erfüllt sein.

1.   Die Bekenntnisgemeinschaft muss

2.   Einnahmen und Vermögen dürfen ausschließlich für religiöse Zwecke, wozu auch in der religiösen Zielsetzung begründete gemeinnützige und mildtätige Zwecke zählen, verwendet werden.

3.   Es muss eine positive Grundeinstellung gegenüber Gesellschaft und Staat bestehen.

4.   Es darf keine gesetzwidrige Störung des Verhältnisses zu den bestehenden gesetzlich anerkannten Kirchen und Religionsgesellschaften sowie sonstigen Religionsgemeinschaften bestehen.“

7.

Unter dem Titel „Subventionierung konfessioneller Privatschulen“ bestimmt § 17 des Bundesgesetzes vom 25. Juli 1962 über das Privatschulwesen (Privatschulgesetz, im Folgenden: PrivSchG) ( 4 ), der die Anspruchsberechtigung regelt:

„(1)   Den gesetzlich anerkannten Kirchen und Religionsgesellschaften sind für die mit dem Öffentlichkeitsrecht ausgestatteten konfessionellen Privatschulen nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen Subventionen zum Personalaufwand zu gewähren.

(2)   Unter konfessionellen Privatschulen sind die von den gesetzlich anerkannten Kirchen und Religionsgesellschaften und von ihren Einrichtungen erhaltenen Schulen sowie jene von Vereinen, Stiftungen und Fonds erhaltenen Schulen zu verstehen, die von der zuständigen kirchlichen (religionsgesellschaftlichen) Oberbehörde als konfessionelle Schulen anerkannt werden.“

8.

§ 18 PrivSchG („Ausmaß der Subventionen“) sieht in Abs. 1 vor:

„Als Subvention sind den gesetzlich anerkannten Kirchen und Religionsgesellschaften für die konfessionellen Schulen jene Lehrerdienstposten zur Verfügung zu stellen, die zur Erfüllung des Lehrplanes der betreffenden Schule erforderlich sind …, soweit das Verhältnis zwischen der Zahl der Schüler und der Zahl der Lehrer der betreffenden konfessionellen Schule im Wesentlichen jenem an öffentlichen Schulen gleicher oder vergleichbarer Art und vergleichbarer örtlicher Lage entspricht.“

9.

Gemäß § 19 PrivSchG („Art der Subventionierung“) sind die Subventionen zum Personalaufwand grundsätzlich durch Zuweisung von Bundeslehrern oder Bundesvertragslehrern durch den Bund als „lebende Subventionen“ zu gewähren.

10.

§ 21 PrivSchG sieht folgende Voraussetzungen für die Subventionierung sonstiger Privatschulen vor:

„(1)   Für Privatschulen mit Öffentlichkeitsrecht, die nicht unter § 17 fallen, kann der Bund nach Maßgabe der auf Grund des jeweiligen Bundesfinanzgesetzes zur Verfügung stehenden Mittel Subventionen zum Personalaufwand gewähren, wenn

…

b) mit der Führung der Schule nicht die Erzielung eines Gewinnes bezweckt wird,

…“

11.

Die Freikirche der Siebenten-Tags-Adventisten in Deutschland KdöR (im Folgenden: Revisionswerberin) ist eine in Deutschland anerkannte Religionsgesellschaft, die dort den Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts hat. Diesen Status hat sie in Österreich nicht.

12.

Im Jahr 2019 erkannte die Revisionswerberin eine privatrechtliche Einrichtung in Österreich, die von einem privatrechtlichen Verein als kombinierte Grund- und Mittelschule geführt wurde, als konfessionelle Schule an und beantragte gemäß den Bestimmungen des PrivSchG die Gewährung öffentlicher Mittel für den Personalaufwand.

13.

Mit Bescheid der Bildungsdirektion für Vorarlberg (Österreich) vom 3. September 2019 wurde dieser Antrag abgewiesen.

14.

Gegen diesen Bescheid erhob die Revisionswerberin Beschwerde, die vom Bundesverwaltungsgericht (Österreich) mit Urteil vom 26. Februar 2020 als unbegründet abgewiesen wurde. Das Bundesverwaltungsgericht befand, dass die in Rede stehende Schule nicht den besonderen rechtlichen Status einer „konfessionellen“ Schule im Sinne von § 18 PrivSchG habe, da die Revisionswerberin keine in Österreich gesetzlich anerkannte Kirche oder Religionsgesellschaft sei. Die Voraussetzungen der §§ 17 ff. PrivSchG seien folglich nicht erfüllt.

15.

Gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts erhob die Revisionswerberin Kassationsbeschwerde an den Verwaltungsgerichtshof. Dieser hat Zweifel an der Vereinbarkeit der einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften (im Folgenden: in Rede stehende nationale Rechtsvorschriften) mit dem Unionsrecht und hat beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

Für den Fall der Bejahung der ersten Frage:

16.

Die Revisionswerberin, die tschechische und die österreichische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.

17.

Nachfolgend werde ich mich mit den beiden Hauptproblemen befassen, die durch die Vorlagefragen aufgeworfen werden; diese betreffen, kurz gesagt, die Auswirkungen von Art. 17 Abs. 1 AEUV (A) und den Anwendungsbereich von Art. 49 AEUV (B).

18.

Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 17 Abs. 1 AEUV in einer Situation, in der eine in einem Mitgliedstaat ansässige Religionsgesellschaft eine Schule in einem anderen Mitgliedstaat als konfessionelle Schule anerkennt und im letztgenannten Mitgliedstaat öffentliche Mittel beantragt, der Anwendung der Unionsvorschriften über den freien Dienstleistungsverkehr entgegensteht.

19.

Meines Erachtens ist dies zu verneinen.

20.

Art. 17 Abs. 1 AEUV lautet: „Die Union achtet den Status, den Kirchen und religiöse Vereinigungen oder Gemeinschaften in den Mitgliedstaaten nach deren Rechtsvorschriften genießen, und beeinträchtigt ihn nicht.“ Hierzu hat der Gerichtshof entschieden, dass diese Bestimmung „die Neutralität der Union demgegenüber, wie die Mitgliedstaaten ihre Beziehungen zu den Kirchen und religiösen Vereinigungen oder Gemeinschaften gestalten, zum Ausdruck [bringt]“ ( 5 ) und den Grundsatz der organisatorischen Autonomie der Religionsgemeinschaften umfasst ( 6 ).

21.

Meines Erachtens ergibt sich aus den Ausführungen des Gerichtshofs, dass die Europäische Union keine besondere Befugnis zur Regelung von Angelegenheiten hat, die die interne Funktionsweise von Religionsgemeinschaften und deren Verhältnis zu den Mitgliedstaaten betreffen. Folglich bleibt es grundsätzlich dem einzelnen Mitgliedstaat überlassen, die Art des Verhältnisses zu bestimmen, das er zu Religionsgemeinschaften unterhalten möchte, und zu diesem Zweck Vorschriften zu erlassen, die z. B. den rechtlichen Status und den Umfang der Autonomie von Religionsgemeinschaften, deren Finanzierung sowie einen etwaigen besonderen Status ihrer Geistlichen oder Mitarbeiter festlegen ( 7 ).

22.

Das bedeutet jedoch weder, dass solche Organisationen nicht den für ihre Tätigkeiten geltenden Unionsvorschriften genügen müssen, noch, dass es den Mitgliedstaaten freisteht, mit dem Unionsrecht unvereinbare Kirchengesetze zu erlassen. Vielmehr müssen die Mitgliedstaaten, selbst wenn sie in Bereichen handeln, die in ihre Zuständigkeit fallen, diese Zuständigkeit unter gebührender Beachtung des Unionsrechts ausüben ( 8 ) und somit die Verpflichtungen einhalten, die sich für sie aus dem Unionsrecht ergeben ( 9 ).

23.

Es gibt denn auch zahlreiche Entscheidungen des Gerichtshofs zur Vereinbarkeit nationaler Vorschriften über das Verhältnis zwischen einem Mitgliedstaat und Religionsgemeinschaften mit dem Unionsrecht. Insbesondere betreffen einige dieser Fälle Situationen, die gewisse Ähnlichkeiten zum vorliegenden Fall aufweisen. So hat sich der Gerichtshof z. B. schon damit befasst, ob nationale Maßnahmen, durch die Bekenntnisschulen Finanzmittel gewährt werden ( 10 ) oder die Steuerbefreiungen für Tätigkeiten von Religionsgemeinschaften vorsehen ( 11 ), mit den Unionsvorschriften über staatliche Beihilfen vereinbar sind. Desgleichen hat der Gerichtshof bestätigt, dass der Umstand, dass eine Tätigkeit von einer Religionsgemeinschaft oder einem ihrer Mitglieder ausgeübt wird, der Anwendung der Unionsvorschriften über den Binnenmarkt nicht entgegensteht ( 12 ).

24.

Dies wird durch Art. 17 Abs. 1 AEUV nicht in Frage gestellt. Wie Generalanwalt Tanchev hervorgehoben hat, lässt sich aus Art. 17 Abs. 1 AEUV nicht schließen, dass die Beziehungen zwischen Religionsgemeinschaften und einem Mitgliedstaat „unter allen Umständen“ der Prüfung ihrer Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht entzogen wären ( 13 ). Mit anderen Worten: Art. 17 Abs. 1 AEUV kann nicht – wie Generalanwalt Bobek es ausgedrückt hat – als „generelle Ausnahme“ für alles, was eine Religionsgemeinschaft und ihr Verhältnis zu den nationalen Behörden betrifft, verstanden werden ( 14 ). So hat der Gerichtshof entschieden, dass man sich nicht auf Art. 17 Abs. 1 AEUV berufen kann, um Ausnahmen von der Einhaltung u. a. der Unionsvorschriften über Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf ( 15 ) oder über den Schutz personenbezogener Daten ( 16 ) zu erwirken.

25.

Daraus ist zu schließen, dass Art. 17 Abs. 1 AEUV in einer Situation, in der eine in einem Mitgliedstaat ansässige Religionsgesellschaft eine Schule in einem anderen Mitgliedstaat als konfessionelle Schule anerkennt und in diesem Mitgliedstaat öffentliche Mittel beantragt, der Anwendung der Unionsvorschriften über den freien Dienstleistungsverkehr nicht entgegensteht.

26.

Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Unionsvorschriften über den freien Dienstleistungsverkehr nationalen Rechtsvorschriften entgegenstehen, die als Voraussetzung für die Subventionierung konfessioneller Privatschulen die Anerkennung des Antragstellers als Kirche oder Religionsgesellschaft nach nationalem Recht vorsehen.

27.

In den folgenden Abschnitten werde ich nach einigen Vorbemerkungen zur Klärung der einschlägigen Bestimmung des Unionsrechts (1) inhaltlich auf diese Frage eingehen. Ich werde erläutern, weshalb ich der Ansicht bin, dass sich Dienstleister nicht auf die Niederlassungsfreiheit berufen können, damit ihnen gestattet wird, in einem anderen Mitgliedstaat eine nicht wirtschaftliche Tätigkeit auszuüben (2). Hilfsweise werde ich erläutern, weshalb ich der Ansicht bin, dass nationale Rechtsvorschriften wie die in Rede stehenden eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit darstellen können, die jedoch gerechtfertigt sein kann, wenn sie zur Erreichung gewisser im Allgemeininteresse liegender schutzwürdiger Ziele erforderlich und verhältnismäßig ist (3).

28.

Vorab mag es nützlich sein, zu klären, welche konkrete Bestimmung des Unionsrechts im vorliegenden Fall einschlägig ist. Dazu habe ich zwei Anmerkungen.

29.

Erstens fragt das vorlegende Gericht nach der Vereinbarkeit nationaler Rechtsvorschriften wie der in Rede stehenden mit Art. 56 AEUV, in dem der freie Dienstleistungsverkehr verankert ist. In einer Situation wie der des Ausgangsverfahrens ist jedoch nicht Art. 56 AEUV einschlägig, sondern Art. 49 AEUV, der die Niederlassungsfreiheit betrifft.

30.

Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs impliziert der Begriff der Niederlassung, dass der Wirtschaftsteilnehmer seine Dienstleistungen in stabiler und kontinuierlicher Weise von einer Niederlassung im Empfängermitgliedstaat aus anbietet. „Dienstleistungen“ im Sinne von Art. 56 AEUV sind dagegen alle Dienstleistungen, die nicht in stabiler und kontinuierlicher Weise von einer Niederlassung im Empfängermitgliedstaat aus angeboten werden ( 17 ).

31.

Da die Tätigkeit, um die es im Ausgangsverfahren geht, der Betrieb einer Schule ist, die in Österreich in stabiler und kontinuierlicher Weise Grund- und Mittelschulunterricht anbietet, fällt die vorliegende Sache meines Erachtens in den Anwendungsbereich der Unionsvorschriften über die Niederlassungsfreiheit ( 18 ).

32.

Zweitens sind die Unionsvorschriften über die Verkehrsfreiheit (einschließlich derjenigen über den freien Dienstleistungsverkehr und die Niederlassungsfreiheit) nach ständiger Rechtsprechung auf einen Sachverhalt, dessen Merkmale sämtlich nicht über die Grenzen eines Mitgliedstaats hinausweisen, nicht anwendbar ( 19 ). Sie können deshalb nur dann greifen, wenn der Sachverhalt einen grenzüberschreitenden Bezug aufweist. Diese Voraussetzung ergibt sich aus dem eigentlichen Zweck der Binnenmarktvorschriften, der in der Liberalisierung des Handels innerhalb der Union besteht ( 20 ).

33.

Im vorliegenden Fall scheint diese Voraussetzung – entgegen der von der österreichischen Regierung vertretenen Auffassung – erfüllt zu sein. Die Revisionswerberin, eine Religionsgemeinschaft, ist eine in Deutschland ansässige juristische Person, die in einem anderen Mitgliedstaat, nämlich in Österreich, Subventionen beantragt hat. Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts wurde dieser Antrag im Einklang mit dem österreichischen Recht gestellt. Gemäß § 17 PrivSchG sind nämlich die Religionsgemeinschaften (formal) die Empfänger solcher Subventionen. Der vorliegende Fall weist also einen grenzüberschreitenden Bezug auf.

34.

Nachdem dies geklärt ist, werde ich mich nunmehr den mit der zweiten Vorlagefrage aufgeworfenen Sachfragen zuwenden.

35.

Nach ständiger Rechtsprechung steht Art. 49 AEUV jeder nationalen Maßnahme entgegen, die zwar ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit anwendbar ist, aber die Ausübung der durch den AEU-Vertrag garantierten Niederlassungsfreiheit durch die Unionsangehörigen behindern oder unattraktiver machen kann ( 21 ).

36.

Allerdings ist zu beachten, dass die Unionsvorschriften über die Niederlassungsfreiheit – ebenso wie diejenigen über andere Binnenmarktfreiheiten – nur anwendbar sind, wenn die Tätigkeit, um die es geht, als „wirtschaftlich“ eingestuft werden kann. Insoweit hat der Gerichtshof stets betont, dass jede Tätigkeit, die darin besteht, Güter oder Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anzubieten, eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellt ( 22 ).

37.

Genauer gesagt sieht Art. 57 AEUV vor, dass „Dienstleistungen“ im Sinne der Verträge „in der Regel gegen Entgelt erbracht werden“. Das Wesensmerkmal des Entgelts besteht nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs darin, dass es die wirtschaftliche Gegenleistung für die betreffende Leistung darstellt ( 23 ), die in der Regel zwischen dem Erbringer und dem Empfänger der Leistung vereinbart wird ( 24 ).

38.

Der Gerichtshof hat den Entgeltbegriff recht weit ausgelegt ( 25 ). Insbesondere ist die Anwendung der Vorschriften über den freien Dienstleistungsverkehr nicht schon dann ausgeschlossen, wenn das Entgelt für die Leistung (i) gering ist ( 26 ), (ii) in Form von Naturalleistungen erbracht wird ( 27 ), (iii) nicht vom Empfänger der Dienstleistung gezahlt wird ( 28 ) oder (iv) später von einem Dritten erstattet wird ( 29 ). Desgleichen kann eine Leistung auch dann in den Anwendungsbereich von Art. 49 AEUV fallen, wenn der Dienstleister keine Gewinnerzielungsabsicht hat ( 30 ).

39.

Gleichwohl muss in der einen oder anderen Weise eine Zahlung (oder der Transfer eines Nutzens von wirtschaftlichem Wert) als wirtschaftliche Gegenleistung für die erbrachte Leistung erfolgen ( 31 ). Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist dafür, dass eine Tätigkeit in den Anwendungsbereich der Vertragsbestimmungen über den freien Dienstleistungsverkehr fällt, „ihr wirtschaftlicher Charakter“ ausschlaggebend ( 32 ). Dies ist z. B. nicht der Fall, wenn die Tätigkeit unentgeltlich ( 33 ) oder im Rahmen eines Systems, das nicht auf kommerzieller Logik beruht ( 34 ), ausgeübt wird. Meines Erachtens ist für die Einstufung einer Tätigkeit als „wirtschaftlich“ entscheidend, dass die Transaktion zwischen dem Leistungserbringer und dem Leistungsempfänger auf einem quid pro quo ( 35 ) beruht, bei dem ein angemessenes Verhältnis zwischen dem Wert der erbrachten Leistung und der dafür geleisteten Zahlung erkennbar ist.

40.

Im Licht dieser Grundsätze hat der Gerichtshof in Bezug auf Tätigkeiten im Bereich der Bildung entschieden, dass Unterricht an Bildungseinrichtungen, die im Wesentlichen durch private Mittel finanziert werden, eine „Dienstleistung“ im Sinne des Unionsrechts darstellt. Folglich müssen die nationalen Rechtsvorschriften, die diese Tätigkeiten regeln, grundsätzlich mit den Vorschriften über den Binnenmarkt und insbesondere mit den Vorschriften über den freien Dienstleistungsverkehr im Einklang stehen. Dagegen stellt der Unterricht an Einrichtungen, die Teil eines staatlichen Bildungssystems sind und vollständig oder vorwiegend aus öffentlichen Mitteln finanziert werden, keine wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne der Unionsvorschriften über den Binnenmarkt dar. Mit der Errichtung und Aufrechterhaltung eines solchen staatlichen Bildungssystems, das in der Regel aus dem Staatshaushalt und nicht von den Schülern oder ihren Eltern finanziert wird, verfolgt der Staat nämlich keine Gewinnerzielungsabsicht; vielmehr erfüllt er damit seine Aufgabe auf sozialem, kulturellem und bildungspolitischem Gebiet gegenüber seinen Bürgern ( 36 ).

41.

Im vorliegenden Fall verstehe ich es so, dass der Unterricht, der von der in Rede stehenden (privaten) Schule erbracht wird, zurzeit aus privaten Mitteln finanziert wird, die unter anderem von den Schülern und ihren Eltern stammen. Diese Tätigkeit kann deshalb als „wirtschaftlich“ im Sinne des Unionsrechts eingestuft werden.

42.

Dennoch wirft der vorliegende Fall zwei Fragen auf. Erstens: Kann die Tätigkeit, die die Schule in Österreich auszuüben beabsichtigt, weiterhin als „wirtschaftlich“ im Sinne der Binnenmarktregeln eingestuft werden, falls die beantragten öffentlichen Mittel tatsächlich gewährt werden sollten? Zweitens: Falls sie nicht als solche eingestuft werden kann, hätte dies Auswirkungen auf die Beantwortung der zweiten Frage des vorlegenden Gerichts?

43.

Zur ersten Frage führen die österreichische Regierung und die Kommission aus, dass die von der Schule in Österreich ausgeübte Tätigkeit, falls die beantragten öffentlichen Mittel gewährt werden sollten, nicht mehr als „wirtschaftlich“ angesehen werden könne.

44.

Sofern ich die nationalen Rechtsvorschriften, um die es hier geht, richtig verstehe – was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist –, würde auch ich zu dieser Ansicht neigen. Würde die in Rede stehende Schule in das durch die einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften geschaffene System aufgenommen, würde sie nämlich wohl die beiden Voraussetzungen erfüllen, unter denen das Anbieten von Unterricht nach der oben in Nr. 40 angeführten Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht als „Dienstleistung“ im Sinne der Binnenmarktregeln angesehen werden kann: (i) Die Schule ist Teil eines staatlichen Bildungssystems, und (ii) dieses System wird vollständig oder vorwiegend aus öffentlichen Mitteln finanziert.

45.

Mit den nationalen Rechtsvorschriften, um die es hier geht, wird nämlich nicht nur ein Mechanismus für die Finanzierung konfessioneller Schulen geschaffen; sie scheinen vielmehr darüber hinauszugehen, indem sie im Wesentlichen die vollständige Eingliederung dieser Schulen in das öffentliche Bildungssystem vorsehen.

46.

Die Anerkennung von Privatschulen als „konfessionell“ ist den in Österreich als solchen anerkannten Religionsgemeinschaften vorbehalten. Diese Gemeinschaften haben die Form von Körperschaften des öffentlichen Rechts und dürfen ihre Einnahmen und ihr Vermögen ausschließlich für religiöse Zwecke verwenden, wozu auch in der religiösen Zielsetzung begründete gemeinnützige und mildtätige Zwecke zählen ( 37 ). Den Religionsgemeinschaften werden besondere Rechte gewährt, aber auch spezielle Aufgaben übertragen, wodurch sie – in den Worten des österreichischen Verfassungsgerichtshofs – „an der Gestaltung des staatlichen öffentlichen Lebens teilnehmen“ ( 38 ). Eine dieser Aufgaben betrifft gerade die Bildung, da sie mit dem Religionsunterricht an den Schulen betraut sind ( 39 ) und dabei religiöse Bildung „auf hohem Niveau“ vermitteln sollen ( 40 ).

47.

Zur Erfüllung ihrer Aufgaben haben Religionsgemeinschaften Anspruch auf die Subventionierung des Personalaufwands, die grundsätzlich durch die Zuweisung von Lehrern oder Vertragslehrern des Bundes oder eines Bundeslands als „lebende Subventionen“ erfolgt. Dazu gehört das zur Erfüllung des Lehrplans erforderliche Personal (einschließlich des Schulleiters und von Zusatzleistungen, die vom Lehrpersonal an vergleichbaren öffentlichen Schulen zu erbringen sind) ( 41 ). Nach meinem Verständnis müssen die aus öffentlichen Mitteln subventionierten Schulen in Österreich nicht nur ohne Gewinnerzielungsabsicht betrieben werden ( 42 ), sondern sie werden auch und vor allem vorwiegend aus öffentlichen Mitteln finanziert.

48.

Deshalb bin ich – vorbehaltlich der Überprüfung durch das vorlegende Gericht – der Auffassung, dass die Tätigkeit der in Rede stehenden Schule mit ihrer Aufnahme in das durch das PrivSchG geschaffene System öffentlicher Finanzierung zwangsläufig einen anderen Charakter annähme, der kein „wirtschaftlicher“ mehr wäre. Die Tätigkeit würde dann im Rahmen eines vom Staat betriebenen Systems ausgeübt, das keiner kommerziellen Logik folgt.

49.

Dieses Zwischenergebnis wirft folgende Frage auf: Kann Art. 49 AEUV mit Erfolg in Bezug auf eine wirtschaftliche Tätigkeit im Aufnahmemitgliedstaat geltend gemacht werden, wenn diese Tätigkeit durch den Wegfall der behaupteten Beschränkung ihren wirtschaftlichen Charakter verlöre?

50.

Auch in dieser Hinsicht teile ich die von der österreichischen Regierung und der Kommission vertretene Auffassung, dass dies verneint werden sollte.

51.

Insoweit darf nicht übersehen werden, dass die Binnenmarktregeln der Union die Beseitigung aller Hemmnisse im innergemeinschaftlichen Handel bezwecken, mit dem Ziel einer Verschmelzung der nationalen Märkte zu einem einheitlichen Markt, dessen Bedingungen denjenigen eines wirklichen Binnenmarkts möglichst nahekommen ( 43 ). Das übergeordnete Ziel, das mit dem Binnenmarkt verfolgt wird, besteht darin, innerhalb der Europäischen Union den freien Verkehr aller für die Ausübung wirtschaftlicher Tätigkeiten erforderlichen Produktionsfaktoren zu gewährleisten, um die optimale Allokation der Ressourcen sicherzustellen und den wirtschaftlichen Wohlstand zu maximieren ( 44 ).

52.

Umgekehrt sollen von den Binnenmarktregeln keine nicht wirtschaftlichen Formen der Integration zwischen den Mitgliedstaaten der Union erfasst werden; solche Formen der Integration können Gegenstand anderer Bestimmungen der EU-Verträge sein. Folglich können diese Regeln grundsätzlich nicht geltend gemacht werden, wenn keine im Rahmen einer kommerziellen Logik ausgeübte Tätigkeit vorliegt ( 45 ).

53.

Dazu hat der Gerichtshof wiederholt entschieden, dass der Begriff der „Niederlassung“ im Sinne der EU-Verträge die tatsächliche Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit im Aufnahmemitgliedstaat impliziert ( 46 ). Dieser Grundsatz spiegelt sich auch in einer Reihe von Fällen wider, in denen der Gerichtshof gewisse Tätigkeiten ganz oder zum Teil vom Anwendungsbereich der Unionsvorschriften über den freien Dienstleistungsverkehr ausgenommen hat.

54.

Zunächst ist auf die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofs zu verweisen, wonach die Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Verwaltung der öffentlichen Systeme der sozialen Sicherheit, die eine Aufgabe mit ausschließlich sozialem Charakter erfüllen, keinen „wirtschaftlichen Charakter“ haben, wenn sie auf dem Grundsatz der nationalen Solidarität beruhen und ganz ohne Gewinnzweck ausgeübt werden ( 47 ).

55.

Überdies lehnte der Gerichtshof in der Rechtssache Sodemare u. a., in der sich ein Unternehmen darauf berufen hatte, dass ihm nach den Unionsvorschriften über den freien Dienstleistungsverkehr die Erbringung gesundheitsbezogener Sozialhilfedienste gestattet werden müsse, obwohl die Möglichkeit, am System der Sozialhilfe mitzuwirken, nach den nationalen Rechtsvorschriften allein privaten Wirtschaftsteilnehmern ohne Erwerbszweck vorbehalten war, die Anwendung von Art. 49 AEUV ab. Dabei verwies er auf den gefestigten Grundsatz, wonach das Unionsrecht die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten unberührt lässt, ihre Systeme der sozialen Sicherheit so zu gestalten, wie sie es für richtig halten. Die Mitgliedstaaten sind folglich bei der Ausübung der ihnen verbliebenen Zuständigkeiten berechtigt, private Wirtschaftsteilnehmer nur unter der Voraussetzung, dass sie keinen Erwerbszweck verfolgen, als Erbringer von Dienstleistungen der Sozialhilfe zu diesem System zuzulassen ( 48 ).

56.

Einer ähnlichen Logik ist der Gerichtshof in der Rechtssache Analisi G. Caracciolo gefolgt, in der ein Unternehmen unter anderem unter Berufung auf die Vorschriften über den freien Dienstleistungsverkehr dagegen vorging, dass ihm die Akkreditierung gemäß der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 über die Vorschriften für die Akkreditierung und Marktüberwachung im Zusammenhang mit der Vermarktung von Produkten und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 339/93 des Rates ( 49 ) versagt worden war. In seinem Urteil bestätigte der Gerichtshof die Gültigkeit der Unionsvorschriften, nach denen die Akkreditierung ausschließlich von nur einer nationalen Stelle vorgenommen wurde. Er entschied, dass die Regeln über den freien Dienstleistungsverkehr in diesem Fall nicht anwendbar waren, weil die Akkreditierungsstelle eine von gewerblichen Tätigkeiten unabhängige hoheitliche Tätigkeit ausübte und nicht gewinnorientiert arbeitete ( 50 ).

57.

Die vorstehenden Erwägungen führen mich zu dem Schluss, dass es nicht möglich ist, sich auf die Unionsvorschriften über den freien Dienstleistungsverkehr zu stützen, wenn es um eine wirtschaftliche Tätigkeit geht, die ihren wirtschaftlichen Charakter infolge der Beseitigung der behaupteten Beschränkung zwangsläufig verlöre.

58.

Ein anderes Ergebnis wäre meines Erachtens nur schwer mit der Definition des Begriffs „Dienstleistungen“ in Art. 57 AEUV nach dessen ständiger Auslegung durch den Gerichtshof zu vereinbaren und würde zudem – was noch schwerer wiegt – den Anwendungsbereich der Regeln über die Verkehrsfreiheit überdehnen und damit deren Zweck zuwiderlaufen.

59.

Vor diesem Hintergrund komme ich zu dem Ergebnis, dass Art. 49 AEUV nationalen Rechtsvorschriften nicht entgegensteht, die als Voraussetzung für die Subventionierung konfessioneller Privatschulen die Anerkennung des Antragstellers als Kirche oder Religionsgesellschaft nach nationalem Recht vorsehen, sofern die Subventionierung zur vollständigen Eingliederung der Schule in das öffentliche System führt.

60.

Für den Fall, dass der Gerichtshof diese Auffassung nicht teilen oder das vorlegende Gericht feststellen sollte, dass meine Analyse auf einem unzutreffenden Verständnis des nationalen Rechts beruht, werde ich hilfsweise die Vereinbarkeit nationaler Rechtsvorschriften wie der in Rede stehenden mit Art. 49 AEUV prüfen.

61.

Art. 49 AEUV verbietet nicht nur offenkundige Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit, sondern auch alle versteckten Formen der Diskriminierung, die durch die Anwendung anderer Unterscheidungskriterien tatsächlich zum gleichen Ergebnis führen ( 51 ). Insbesondere steht Art. 49 AEUV, wie oben in Nr. 35 erwähnt, jeder nationalen Maßnahme entgegen, die die Ausübung der vom AEU-Vertrag garantierten Niederlassungsfreiheit durch die Unionsangehörigen behindern oder unattraktiver machen kann.

62.

Was den vorliegenden Fall angeht, entfalten nationale Rechtsvorschriften wie die in Rede stehenden meines Erachtens mittelbar diskriminierende Wirkungen, und die sich aus ihnen ergebende Ungleichbehandlung der verschiedenen Schulen kann natürliche Personen, Vereine und Unternehmen mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat in der Ausübung ihrer Niederlassungsfreiheit in Österreich behindern oder deren Ausübung unattraktiver machen.

63.

Erstens haben nach den in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften nur konfessionelle Schulen Anspruch auf öffentliche Mittel ( 52 ). Andere Privatschulen können unter bestimmten Voraussetzungen vom Bund Mittel erhalten, sofern dies im Bundeshaushalt vorgesehen ist ( 53 ).

64.

Konfessionelle Privatschulen im Sinne der in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften sind lediglich diejenigen, die mit den gesetzlich anerkannten Religionsgemeinschaften verbunden sind ( 54 ). Zu den Voraussetzungen für die staatliche Anerkennung gehört, dass (i) die Religionsgemeinschaft seit einer gewissen Zahl von Jahren in Österreich aktiv war und dass (ii) ihre Mitgliederzahl mindestens einen bestimmten Prozentsatz der Bevölkerung Österreichs ausmacht ( 55 ).

65.

Diese Voraussetzungen sind natürlich für Gemeinschaften, die in irgendeiner Form in Österreich niedergelassen sind, leichter zu erfüllen.

66.

Zweitens scheint mir klar zu sein, dass Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats, nach denen öffentliche Mittel nur bestimmten Arten von privat betriebenen Schulen (nämlich konfessionellen Schulen) gewährt werden und anderen (d. h. nicht konfessionellen Schulen einschließlich der mit Religionsgemeinschaften ohne gesetzliche Anerkennung verbundenen Schulen) nicht, bestimmte natürliche oder juristische Personen – insbesondere, wie oben erläutert, diejenigen ohne Niederlassung in Österreich – davon abhalten können, in diesem Mitgliedstaat neue Schulen zu gründen.

67.

Privatschulen, die keine öffentlichen Mittel erhalten, sind gegenüber denen, die solche Mittel erhalten, eindeutig im Nachteil. Letztere dürften in der Regel in der Lage sein, vergleichbare Leistungen zu geringeren Gebühren zu erbringen, da ein Großteil ihrer Kosten aus öffentlichen Mitteln gedeckt wird. Von den Schülern und ihren Eltern gezahlte Gelder kommen zu den öffentlichen Mitteln hinzu. Dagegen müssen nicht konfessionelle Schulen ihre Tätigkeiten vorwiegend aus privaten Mitteln finanzieren, bei denen es sich in der Regel zu einem erheblichen Teil um Schulgebühren handelt.

68.

Vor diesem Hintergrund bin ich der Ansicht, dass nationale Rechtsvorschriften, die die Subventionierung von (konfessionellen) Privatschulen an die Voraussetzung knüpfen, dass der Antragsteller nach nationalem Recht als Kirche oder Religionsgesellschaft anerkannt ist, eine „Beschränkung“ der Niederlassungsfreiheit im Sinne von Art. 49 AEUV darstellen.

69.

Nach ständiger Rechtsprechung ist eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit allerdings zulässig, wenn sie erstens aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit oder aus einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist und zweitens der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt wird. Was die Verhältnismäßigkeit angeht, muss die nationale Maßnahme geeignet sein, die Erreichung des verfolgten Ziels zu gewährleisten, und darf nicht über das hinausgehen, was zu seiner Erreichung erforderlich ist. Darüber hinaus muss die nationale Maßnahme die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfüllen, d. h., sie muss die betroffenen Interessen – das Interesse, das der Staat mit der fraglichen Maßnahme verfolgt, und die Interessen der von der Maßnahme Beschwerten – zu einem gerechten Ausgleich bringen ( 56 ).

70.

Insoweit hat die österreichische Regierung hervorgehoben, dass das interkonfessionelle staatliche Schulsystem in Österreich durch konfessionelle Privatschulen ergänzt werde. Durch die konfessionellen Privatschulen werde es den Eltern ermöglicht, eine ihren religiösen Auffassungen entsprechende Erziehung ihrer Kinder zu wählen. In diesem Zusammenhang verweist die österreichische Regierung auf Art. 2 des Protokolls Nr. 1 zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (im Folgenden: EMRK), der in Bezug auf das Recht auf Bildung vorsehe, dass „[d]er Staat … das Recht der Eltern zu achten [hat], die Erziehung und den Unterricht entsprechend ihren eigenen religiösen und weltanschaulichen Überzeugungen sicherzustellen“.

71.

Sie trägt im Wesentlichen vor, die Beschränkung der staatlichen Subventionen auf diese Schulen diene einem doppelten Zweck: der Sicherstellung einer angemessenen Verwendung staatlicher Mittel, die wiederum die Qualität der Bildung gewährleiste, sowie dem Schutz der öffentlichen Sicherheit. Im Verfahren zur Anerkennung von Religionsgemeinschaften könnten die Behörden u. a. überprüfen, ob die betreffende Gemeinschaft über eine stabile Organisation und eine ausreichende Mitgliederzahl verfüge und ob sie eine positive Grundeinstellung gegenüber Staat und Gesellschaft habe und den religiösen Frieden nicht gefährde.

72.

Meines Erachtens sind dies legitime Zwecke, die grundsätzlich geeignet sind, Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit zu rechtfertigen. So gestattet Art. 52 AEUV den Mitgliedstaaten, u. a. aus Gründen der öffentlichen Sicherheit Sonderregelungen einzuführen oder beizubehalten, die von der Niederlassungsfreiheit abweichen. Überdies hat der Gerichtshof anerkannt, dass sowohl eine erhebliche Gefährdung des finanziellen Gleichgewichts der Sozialpolitik ( 57 ) als auch das Ziel, einen hohen Ausbildungsstandard sicherzustellen ( 58 ), zwingende Gründe des Allgemeininteresses darstellen können, die Beschränkungen der Verkehrsfreiheit zu rechtfertigen vermögen.

73.

Sodann ist zu prüfen, ob nationale Rechtsvorschriften wie die in Rede stehenden geeignet sind, diese Ziele zu erreichen, d. h., ob sie einen bedeutenden Beitrag zu deren Erreichung leisten.

74.

Meiner Ansicht nach ist dies der Fall.

75.

Erstens teile ich die Auffassung der österreichischen Regierung, dass eine Beschränkung der Subventionen auf Schulen, die wahrscheinlich von einer erheblichen Schülerzahl besucht werden und in eine stabile Organisation eingebunden sind, angemessen ist, um auf diese Weise Kosteneffizienz zu gewährleisten und eine Verschwendung finanzieller, technischer und menschlicher Ressourcen möglichst zu verhindern ( 59 ). Eine angemessene Verwendung der zur Verfügung stehenden Mittel, die notwendigerweise begrenzt sind, wird wahrscheinlich auch für einen besseren Unterricht sorgen.

76.

Zweitens zeigt die historische Erfahrung aus älterer und neuerer Vergangenheit, dass religiöse Unterweisung, Predigten und das Werben um Gläubige in seltenen Ausnahmefällen dazu eingesetzt werden können, Ideen zu verbreiten, die unter Umständen die öffentliche Sicherheit gefährden. Ist dies der Fall, können derartige Aktivitäten nicht als durch das Recht auf Meinungs- oder Religionsfreiheit geschützt angesehen werden ( 60 ); nach der Rechtsprechung des EGMR muss es einem Mitgliedstaat deshalb möglich sein, „die öffentliche Ordnung, religiöse Harmonie und Toleranz in einer demokratischen Gesellschaft“ aufrechtzuerhalten, insbesondere zwischen opponierenden Gruppen ( 61 ). Eine Vorabkontrolle der Vereinbarkeit von Ideologie und Überzeugungen einer Religionsgemeinschaft mit den Grundwerten der Gesellschaft erscheint geeignet, dieses Risiko zumindest in gewissem Maß zu begrenzen.

77.

Somit ist zu prüfen, ob die in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften über das, was zur Erreichung ihrer Ziele erforderlich ist, hinausgehen oder keinen gerechten Ausgleich der betroffenen Interessen zu erzielen vermögen.

78.

Zur Entscheidung darüber sind meines Erachtens im Allgemeinen die vorlegenden Gerichte am besten in der Lage. Im vorliegenden Fall gilt dies umso mehr, als diejenige, die sich auf die Niederlassungsfreiheit beruft, nämlich die Revisionswerberin, zu diesem Gesichtspunkt nichts vorgetragen hat.

79.

Jedenfalls bin ich auf der Grundlage der Informationen in der Verfahrensakte nicht imstande, eine andere in Betracht kommende Maßnahme anzuführen, die Dienstleistern gegenüber weniger restriktiv sein könnte als die in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften und gleichermaßen geeignet wäre, die mit ihnen verfolgten Ziele zu erreichen. Aus der Akte ergibt sich auch kein Anhaltspunkt dafür, dass die österreichischen Behörden mit der Beschränkung der Gewährung öffentlicher Mittel auf die gesetzlich anerkannten Religionsgemeinschaften das mit den in Rede stehenden Rechtsvorschriften verfolgte Allgemeininteresse fehlerhaft gegen die Interessen der durch sie Beschwerten (hier der nicht anerkannten Bekenntnisgemeinschaften) abgewogen hätte.

80.

Ich füge hinzu, dass mir die Voraussetzungen, die eine Religionsgemeinschaft erfüllen muss, um gesetzlich anerkannt zu werden, im Fall einer Gemeinschaft mit bedeutsamer Präsenz und Aktivität in dem Land nicht unangemessen oder übermäßig erscheinen. Da nach meinem Verständnis den Behörden, sofern diese Voraussetzungen erfüllt sind, auch keinerlei Ermessen eingeräumt ist ( 62 ), dürfte eine faire und gleiche Behandlung der verschiedenen Religionsgemeinschaften sichergestellt sein.

81.

Der Umstand, dass die Revisionswerberin in Deutschland den Status einer anerkannten Religionsgesellschaft hat, ist in diesem Zusammenhang unerheblich. Es gibt nämlich keine Bestimmung des Unionsrechts, die sich so auslegen ließe, dass es zwischen den Mitgliedstaaten einen Mechanismus der „gegenseitigen Anerkennung“ in Bezug auf Religionsgemeinschaften gäbe. Ein solches Prinzip würde, worauf die tschechische Regierung zutreffend hingewiesen hat, Art. 17 Abs. 1 AEUV weitgehend seiner Wirkung berauben, da es die Freiheit der Mitgliedstaaten, den Status der Religionsgemeinschaften so zu regeln, wie sie es für richtig halten, stark einschränken würde.

82.

Vor allem bin ich der Ansicht, dass Art. 17 Abs. 1 AEUV in diesem Zusammenhang notwendigerweise impliziert, dass die Mitgliedstaaten hinsichtlich der Vorschriften über die Anerkennung von Religionsgemeinschaften und des angestrebten Verhältnisses zu ihnen einen erheblichen Spielraum genießen müssen. Einen gewissen Spielraum sollte es auch in Bezug auf die finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den Religionsgemeinschaften geben ( 63 ).

83.

Interessanterweise ist der EGMR – der mit einigen Fällen befasst war, in denen insbesondere eine Verletzung der Religionsfreiheit geltend gemacht wurde ( 64 ) – zu ähnlichen Ergebnissen gelangt. Er hat anerkannt, dass die Mitgliedstaaten über einen weiten Spielraum hinsichtlich der Art und Weise der Gestaltung ihrer Beziehungen zu Religionsgemeinschaften, der Möglichkeit, ihnen Verantwortung für die Wahrnehmung gewisser (auch nicht religiöser) im Allgemeininteresse liegender Aufgaben zu übertragen, sowie ihrer Finanzierung oder der Finanzierung oder einiger ihrer Tätigkeiten wie ihres Bildungsangebots verfügen. Der Spielraum der Mitgliedstaaten sei nicht allein deshalb auf null reduziert, weil die in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften auf eine Ungleichbehandlung verschiedener Gemeinschaften hinausliefen und damit einigen Gemeinschaften mehr Förderung gewährten als anderen ( 65 ). In diesem Zusammenhang hat der EGMR ferner entschieden, dass Art. 2 des Protokolls Nr. 1 ( 66 ) nicht zu entnehmen sei, dass Eltern vom Staat verlangen könnten, eine bestimmte Art von (religiösem) Unterricht anzubieten ( 67 ).

84.

Aus diesen Erwägungen folgt meines Erachtens, dass nationale Rechtsvorschriften wie die hier in Rede stehenden eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit darstellen, die jedoch gerechtfertigt sein kann, wenn sie zur Erreichung gewisser im Allgemeininteresse liegender schutzwürdiger Ziele erforderlich und verhältnismäßig ist. Ob dies hier der Fall ist, hat das vorlegende Gericht zu prüfen.

85.

Nach alledem gelange ich zu dem Schluss, dass Art. 49 AEUV nationalen Rechtsvorschriften, die als Voraussetzung für die Subventionierung konfessioneller Privatschulen die Anerkennung des Antragstellers als Kirche oder Religionsgesellschaft nach nationalem Recht vorsehen, grundsätzlich nicht entgegensteht.

86.

Im Ergebnis schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Verwaltungsgerichtshof (Österreich) zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten: