1.

Während der Gerichtshof bei seiner Entscheidung zum Feldhamster im französischen Elsass mit einem fast schon katastrophalen Erhaltungszustand der Population konfrontiert war, ( 2 ) betrifft das vorliegende Verfahren eine erfreulichere Situation. Die Strände am Golf von Kyparissia an der Westküste des Peloponnes haben sich in den letzten Jahren zum wichtigsten Brutplatz der Meeresschildkröte Caretta caretta in der Union mit stetig zunehmenden Nestzahlen entwickelt. ( 3 ) Möglicherweise hat diese Entwicklung auch dazu beigetragen, dass die Internationale Union zur Bewahrung der Natur und natürlicher Ressourcen (International Union for Conservation of Nature and Natural Resources, IUCN) die Population der Schildkröte im Mittelmehr im Jahr 2015 mit „least concern“ bewertet hat, also die geringste Gefährdungsstufe ihres Beurteilungssystems annimmt. ( 4 )

2.

Zu diesen Erfolgen kann man Griechenland und den Nichtregierungsorganisationen (NGOs), die sich seit über 20 Jahren dem Schutz der Schildkröte widmen, nur gratulieren.

3.

Gleichwohl fordern die Kommission im Licht der Habitatrichtlinie, ( 5 ) aber auch der ständige Ausschuss des Übereinkommens über die Erhaltung der europäischen wildlebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume ( 6 ) weitere Schutzmaßnahmen. ( 7 ) Die Kritik der Kommission betrifft im Bereich des Artenschutzes einerseits die gebotenen konkreten Schutzbestimmungen und andererseits die notwendigen tatsächlichen Schutzmaßnahmen. Da die betroffenen Strände zugleich Teil eines Schutzgebiets nach der Habitatrichtlinie sind, sieht die Kommission auch die Bestimmungen zum Gebietsschutz verletzt, und zwar sowohl im Hinblick auf bestimmte Pläne und Projekte als auch in Bezug auf das allgemeine Verschlechterungsverbot.

4.

Trotz des positiven Gesamtbilds halte ich die Kritik der Kommission teilweise für berechtigt. Die zuständigen griechischen Stellen lassen nämlich eine Vielzahl von Aktivitäten in diesem Gebiet zu, die sowohl für die Fortpflanzung der Schildkröte als auch für die geschützten Dünenlebensraumtypen von Nachteil sind. Dabei geht es insbesondere um bestimmte Arten der touristischen Nutzung der Strände sowie von bestimmten Straßen und Wegen, aber auch um die Fischerei und die Errichtung von Häusern.

5.

Die Habitatrichtlinie sieht die Festlegung von Schutzgebieten vor, sogenannten Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung, die dem Schutz bestimmter Lebensraumtypen (Anhang I der Richtlinie) sowie einiger Tier- und Pflanzenarten (Anhang II) dienen.

6.

Anhang I nennt u. a. verschiedene Dünenlebensraumtypen und in Anhang II wird die Meeresschildkröte Caretta caretta genannt. Letztere wird sogar als prioritär eingestuft, also als besonders schutzwürdig.

7.

Art. 4 Abs. 5 der Habitatrichtlinie regelt die zeitliche Anwendung der Bestimmungen zum Gebietsschutz:

„Sobald ein Gebiet in die Liste des Abs. 2 Unterabs. 3 aufgenommen ist, unterliegt es den Bestimmungen des Art. 6 Abs. 2, 3 und 4.“

8.

Die Kommission hat das Gebiet „Dünen von Kyparissia“ („Θίνες Κυπαρισσίας“) im Jahr 2006 auf Vorschlag Griechenlands unter der Nummer GR2550005 in die nach Art. 4 der Habitatrichtlinie vorgesehene Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung aufgenommen. ( 8 ) Griechenland hat dieses Gebiet durch das Gesetz Nr. 3937/2011 zu einem besonderen Schutzgebiet erklärt.

9.

Der Schutz der Gebiete ist in Art. 6 Abs. 2 bis 4 wie folgt geregelt:

„(2)   Die Mitgliedstaaten treffen die geeigneten Maßnahmen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken könnten.

(3)   Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebietes in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, die ein solches Gebiet jedoch einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten, erfordern eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen. Unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung und vorbehaltlich des Abs. 4 stimmen die zuständigen einzelstaatlichen Behörden dem Plan bzw. Projekt nur zu, wenn sie festgestellt haben, dass das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird, und nachdem sie gegebenenfalls die Öffentlichkeit angehört haben.

(4)   Ist trotz negativer Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art ein Plan oder Projekt durchzuführen und ist eine Alternativlösung nicht vorhanden, so ergreift der Mitgliedstaat alle notwendigen Ausgleichsmaßnahmen, um sicherzustellen, dass die globale Kohärenz von Natura 2000 geschützt ist. Der Mitgliedstaat unterrichtet die Kommission über die von ihm ergriffenen Ausgleichsmaßnahmen.

...“

10.

Neben dem Gebietsschutz enthält die Habitatrichtlinie für bestimmte Tier- und Pflanzenarten, die in Anhang IV aufgeführt werden, darunter die Meeresschildkröte Caretta caretta, spezifische Verbote zum Artenschutz, die in Art. 12 niedergelegt sind:

„(1)   Die Mitgliedstaaten treffen die notwendigen Maßnahmen, um ein strenges Schutzsystem für die in Anhang IV Buchs. a genannten Tierarten in deren natürlichen Verbreitungsgebieten einzuführen; dieses verbietet:

11.

Am Golf von Kyparissia befindet sich ein relativ geradlinig in Nord-Süd-Richtung verlaufender Sandstrand von etwa 80 km Länge. Ungefähr 20 km davon sind Teil des Schutzgebiets „Dünen von Kyparissia“.

12.

Das Schutzgebiet umfasst einen etwa 300 bis 600 Meter breiten Streifen vom Meer landeinwärts. Dort befindet sich zunächst Sandstrand, der im hinteren Bereich in den Lebensraumtyp 2110, Primärdünen, übergeht. Teilweise schließt sich der Lebensraumtyp 2260 an, Dünen mit Hartlaubvegetation der Cisto-Lavenduletalia. Südlich von Vounaki befinden sich hinter dem Strand und den Primärdünen sogar zwei Vorkommen prioritärer Dünenlebensraumtypen, nämlich 2270*, Dünen -Wälder von Pinus pinea und/oder Pinus pinaster, sowie 2250*, mediterrane Küstendünen mit Wacholder Juniperus spp. Schließlich gibt es hinter dem Strand auch Vorkommen des Lebensraumtyps 9540, mediterrane Pinienwälder mit endemischen Kiefern, die vom Flächenumfang an den Gesamtumfang der Dünenlebensraumtypen heranreichen, sowie in etwas geringerem Umfang bei Vounaki den Lebensraumtyp 5210, baumförmige Matorrals mit Juniperus spp. ( 9 )

13.

Vorliegend geht es vor allem um ein etwa 10 km langes Teilstück zwischen den Orten Elaia und Kalo Nero. Gemäß dem Standarddatenbogen für dieses Gebiet ( 10 ) befindet sich dort einer der wichtigsten mediterranen Fortpflanzungsstrände der Meeresschildkröte Caretta caretta. Zwischen den Parteien besteht Einigkeit, dass es sich mittlerweile sogar um den wichtigsten Fortpflanzungsstrand handelt.

14.

Die dem Schutz der Schildkröten verschriebenen NGOs wenden sich gegen verschiedene Aktivitäten an den Stränden und haben deshalb bei der Kommission Beschwerde gegen Griechenland eingereicht.

15.

Nach informellen Kontakten mit den griechischen Behörden forderte die Kommission Griechenland am 28. Oktober 2011 auf, sich zum Vorwurf der Verletzung der Art. 6 und 12 der Habitatrichtlinie zu äußern. Trotz weiterer griechischer Auskünfte ging die Kommission weiterhin von einer Verletzung dieser Bestimmungen aus und richtete am 1. Oktober 2012 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an Griechenland. Darin setzte sie eine letzte Frist zur Beseitigung der Verstöße, die am 1. Dezember 2012 ablief.

16.

Da auch die zusätzlichen Antworten Griechenlands die Kommission nicht überzeugten, erhob sie am 12. November 2014 die vorliegende Klage.

17.

Die Europäische Kommission beantragt,

18.

Die Hellenische Republik beantragt,

19.

Die Kommission und Griechenland haben sich zunächst in jeweils zwei Schriftsätzen geäußert. Nach Abschluss des schriftlichen Verfahrens am 29. April 2015 beantragte die Kommission am 16. Juni 2015, ein neues Beweismittel zuzulassen, nämlich das Gutachten 32/2015 des griechischen Staatsrats zum Entwurf eines Präsidialdekrets über die Ausweisung eines Regionalparks am Golf von Kyparissia.

20.

Die Parteien haben schließlich am 13. Januar 2016 mündlich verhandelt.

21.

Die Kommission wirft Griechenland vor, im Bereich des Gebiets „Dünen von Kyparissia“ die Verpflichtungen der Habitatrichtlinie in Bezug auf den Gebietsschutz und den Artenschutz verletzt zu haben. Abweichend von der Argumentationskette der Kommission werde ich zunächst den Gebietsschutz erörtern, weil in diesem Rahmen die von der Kommission dargelegten Beeinträchtigungen umfassend in den Blick genommen werden können, während der Artenschutz allein die Meeresschildkröte Caretta caretta betrifft.

22.

Für beide Klagegründe gilt, dass das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Situation zu beurteilen ist, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme festgesetzt wurde, also am 1. Dezember 2012. Später eingetretene Veränderungen können vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden. ( 11 )

23.

Zunächst ist allerdings die Zulässigkeit des von der Kommission nachträglich vorgelegten Beweismittels zu erörtern.

24.

Nach Art. 128 Abs. 2 Satz 1 und 2 der Verfahrensordnung können die Parteien ausnahmsweise noch nach Abschluss des schriftlichen Verfahrens Beweise oder Beweisangebote vorlegen. Sie haben die Verspätung der Vorlage zu begründen.

25.

Der griechische Staatsrat hat das von der Kommission am 16. Juni 2015 nachgereichte Gutachten zu dem Entwurf eines Präsidialdekrets zum Schutz mehrerer Gebiete am Golf von Kyparissia erstellt. Darin werden u. a. Gefahren für das Gebiet „Dünen von Kyparissia“ angesprochen.

26.

Das Gutachten enthält die Angabe, dass es am 8. April 2015 erteilt wurde. Auf der Kopie, die die Kommission dem Gerichtshof vorgelegt hat, ist ein handschriftlicher Genehmigungsvermerk vom 15. April 2015 erkennbar. Schließlich hat Griechenland die Stellungnahme in seiner Duplik erwähnt, die beim Gerichtshof am 29. April 2015 einging.

27.

Die Kommission trägt unwidersprochen vor, sie habe erst nach Abschluss des schriftlichen Verfahrens von diesem Gutachten erfahren. Dieses Vorbringen ist angesichts der oben genannten Daten plausibel. Es ist davon auszugehen, dass die Kommission spätestens mit der Duplik von der Existenz des Gutachtens erfuhr. Anschließend musste sie sich dieses Dokument beschaffen und seine Bedeutung für das vorliegende Verfahren würdigen. Daher reicht das Vorbringen der Kommission, um zu begründen, warum sie das Gutachten erst am 16. Juni 2015 vorlegte. Darüber hinaus führt die Berücksichtigung dieses Beweismittels im vorliegenden Fall nicht zu einer Verfahrensverzögerung.

28.

Griechenland wendet ein, dass das Gutachten keine neuen Elemente enthalte, und hält seine Berücksichtigung auch deshalb für ausgeschlossen, weil es in einem noch laufenden Verfahren zum Erlass eines Präsidialdekrets ergangen sei.

29.

Beide Argumente überzeugen mich nicht.

30.

Welche Elemente das Gutachten enthält und ob diese neu sind, ist eine Frage seiner Würdigung. Für die Zulässigkeit dieses Beweismittels kann es darauf jedoch nicht ankommen. Im Übrigen bestätigt das Gutachten bestimmte Beanstandungen der Kommission, insbesondere hinsichtlich des zunehmenden Drucks auf das Schutzgebiet.

31.

Auch wird die Beweiskraft des Gutachtens nicht dadurch zweifelhaft, dass es in einem noch nicht abgeschlossenen Verfahren erteilt wurde. Anders wäre dies möglicherweise zu beurteilen, wenn es sich um den Entwurf eines Gutachtens handeln würde, der noch der endgültigen Annahme bedürfte. Doch das ist hier nicht der Fall. Dementsprechend hat sich der Gerichtshof auch in der Vergangenheit schon auf ein solches Gutachten gestützt. ( 12 )

32.

Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass weder die Bedeutung der vorgerichtlichen Phase des Vertragsverletzungsverfahrens noch die maßgebliche Frist für die Beurteilung eines Verstoßes, der 1. Dezember 2012, eine Berücksichtigung des Gutachtens ausschließen. Denn es kann zwar den Gegenstand des Verfahrens weder zeitlich noch inhaltlich erweitern, doch es ist grundsätzlich geeignet, Vorwürfe der Kommission zu belegen, die Verfahrensgegenstand sind.

33.

Daher schlage ich dem Gerichtshof vor, das Gutachten als Beweismittel zuzulassen.

34.

Der Gebietsschutz nach Art. 6 Abs. 2 bis 4 der Habitatrichtlinie gilt gemäß Art. 4 Abs. 5, sobald das betreffende Gebiet von dem Mitgliedstaat vorgeschlagen und von der Kommission auf die Liste der Schutzgebiete gesetzt wurde. Für das vorliegend betroffene Gebiet „Dünen von Kyparissia“ gelten die Schutzbestimmungen folglich seit dem 19. Juli 2006, dem Datum der Mitteilung der entsprechenden Kommissionsentscheidung. ( 13 )

35.

Die Kommission rügt eine Verletzung des allgemeinen Verschlechterungsverbots nach Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie (dazu unter 1) und der Verpflichtung nach Art. 6 Abs. 3 zur Durchführung einer Verträglichkeitsprüfung für bestimmte Pläne und Projekte (dazu unter 2).

36.

Die Kommission wirft Griechenland vor, verschiedene Aktivitäten am Strand zwischen Elaia und Kalo Nero am Golf von Kyparissia seien unvereinbar mit dem Verschlechterungsverbot nach Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie. Da die Kommission eine größere Zahl verschiedener Aktivitäten beanstandet, werde ich zunächst allgemein die Anforderungen des Verschlechterungsverbots darstellen und anschließend die besondere Gefährdung der Meeresschildkröte Caretta caretta an ihren Fortpflanzungstränden, bevor ich die verschiedenen Kritikpunkte der Kommission erörtere.

37.

Eine Tätigkeit steht nur dann im Einklang mit Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie, wenn gewährleistet ist, dass sie keine Störung verursacht, die die Ziele dieser Richtlinie, insbesondere deren Erhaltungsziele, erheblich beeinträchtigen kann. ( 14 ) Im Vertragsverletzungsverfahren ist daher die Rüge einer Verletzung von Art. 6 Abs. 2 nur begründet, wenn die Kommission rechtlich hinreichend dartut, dass der Mitgliedstaat keine angemessenen Maßnahmen ergriffen hat, um zu verhindern, dass der Betrieb von Projekten – soweit er erfolgte, nachdem das betreffende Schutzgebiet ausgewiesen worden war – Verschlechterungen des Lebensraums der betroffenen Arten und Störungen dieser Arten verursacht, die erhebliche Auswirkungen im Hinblick auf das Ziel dieser Richtlinie, die Erhaltung der genannten Art zu gewährleisten, haben könnten. ( 15 )

38.

Allerdings braucht die Kommission für den Nachweis eines Verstoßes gegen Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie keinen ursächlichen Zusammenhang zwischen dem Betrieb eines Projekts und einer erheblichen Störung der betroffenen Arten darzutun. Vielmehr genügt es, wenn sie die Wahrscheinlichkeit oder die Gefahr nachweist, dass der Betrieb für diese Art erhebliche Störungen verursacht. ( 16 )

39.

Zwar hat der Gerichtshof den Maßstab einer Wahrscheinlichkeit oder Gefahr nur angewandt, um erhebliche Störungen von Arten zu prüfen, doch ist kein Grund ersichtlich, ihn nicht auch bei der Prüfung des anderen Typs einer Beeinträchtigung im Sinne von Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie heranzuziehen, nämlich der Verschlechterung von geschützten Lebensräumen.

40.

Dieser Maßstab erklärt sich nämlich daraus, dass auch die Ex-ante-Prüfung eines Projekts nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie durchzuführen ist, wenn ein derartiges Risiko besteht. ( 17 ) In diesem Fall ist eine Genehmigung nur möglich, wenn entweder die Prüfung zeigt, dass das Gebiet nicht als solches beeinträchtigt wird, oder das Projekt nach Art. 6 Abs. 4 gerechtfertigt wird. Dabei kommt es sowohl auf die geschützten Arten als auch auf die geschützten Lebensräume an. Da Art. 6 Abs. 2 und 3 dasselbe Schutzniveau gewährleisten sollen, ( 18 ) muss der gleiche Maßstab auch für den Nachweis eines Verstoßes gegen Art. 6 Abs. 2 gelten.

41.

Ein Nachweis anhand dieses Maßstabs belegt allerdings nicht zwangsläufig endgültig, dass eine Maßnahme – etwa der Betrieb von Vorhaben – unzulässig ist. Vielmehr kann er durch eine angemessene Prüfung der Auswirkungen auf das Gebiet widerlegt werden oder die Maßnahme kann nach Art. 6 Abs. 4 der Habitatrichtlinie gerechtfertigt werden. ( 19 )

42.

Zwischen den Parteien herrscht Einigkeit über das Fortpflanzungsverhalten der Meeresschildkröte Caretta caretta. Sie kehrt nach Erreichen der Fortpflanzungsreife im Alter von etwa 20 Jahren zur Eiablage alle zwei bis drei Jahre an den Strand zurück, an dem sie geschlüpft ist. In Griechenland beginnt die Legezeit Ende Mai und endet mit Ablauf des Monats August. Die Schildkröte kommt nachts aus dem Wasser und sucht den trockensten Teil des Strandes auf, wo sie ein Loch von 40 bis 60 cm gräbt und durchschnittlich 120 Eier legt. Zwei Monate später schlüpfen die kleinen Schildkröten, kommen aus dem Sand hervor und kriechen zum Meer.

43.

Empfindlich gegenüber Störungen – etwa durch Lärm oder Licht – sind dabei insbesondere die Eiablage und das Schlüpfen der kleinen Schildkröten. Letztere sind sehr verwundbar, und ein großer Teil von ihnen stirbt, bevor sie sich fortpflanzen können. Insbesondere wenn sie nachts schlüpfen, kann landseitige Beleuchtung sie offenbar anlocken, so dass sie vom Weg zum Meer abkommen. Im Übrigen müssen Maßnahmen verhindert werden, die die Eignung des Strands als Fortpflanzungsstätte beeinträchtigen, etwa die Errichtung von Bauwerken. ( 20 )

44.

Da die Zahl der Nester der Meeresschildkröte Caretta caretta an den streitgegenständlichen Stränden in den letzten Jahren zugenommen hat, vertritt Griechenland die Auffassung, dass das Tier ausreichend geschützt würde.

45.

Dem hält die Kommission jedoch zutreffend entgegen, dass die heute beobachtete Eiablage den Fortpflanzungserfolg vor etwa 20 Jahren wiedergibt und somit auf den damals angewandten Schutzmaßnahmen beruht. Mit einem ähnlichen Vorbehalt schränkt im Übrigen auch die IUCN ihre günstige Beurteilung der Mittelmeerpopulation der Schildkröte ein. ( 21 )

46.

Ergänzend ist anzumerken, dass der heute feststellbare Fortpflanzungserfolg nach den Berichten der NGO Archelon anscheinend stark von aktiven Schutzmaßnahmen abhängig ist, etwa von der Markierung von Nestern oder der Errichtung von Abschirmungen. Derartige Maßnahmen sind allerdings nur ein Notbehelf. Die Schutzpflichten der Habitatrichtlinie gegenüber den geschützten Arten zielen vielmehr primär auf die Verhinderung von Störungen und Beeinträchtigungen ab, damit sie sich in ihrer natürlichen Umgebung ohne Unterstützung des Menschen fortpflanzen können.

47.

Im Übrigen besagt die Zunahme der Nester nichts über eine Beeinträchtigung anderer Schutzgüter des Gebiets, etwa der Dünenlebensraumtypen.

48.

Dementsprechend weist der Gerichtshof das Argument des fehlenden Nachweises eines Schadens regelmäßig als unbeachtlich zurück, wenn Verletzungen von Schutzpflichten feststellbar sind. ( 22 )

49.

Daher sind die einzelnen beanstandeten Aktivitäten zu untersuchen.

50.

Die Darstellung dieses Klagegrundes leidet zwar erheblich daran, dass die Kommission die gleichen Probleme verschiedenenorts innerhalb der Klageschrift anspricht, zum Beleg oftmals sehr pauschal auf voluminöse Anhänge und dort auf teilweise extrem schlecht reproduzierte Fotos Bezug nimmt. Allerdings sind Griechenland die Vorwürfe offensichtlich bekannt, so dass seine Verteidigung nicht beeinträchtigt ist. Darüber hinaus betrifft dieses Vorbringen den Schutz des gemeinsamen Naturerbes der Union ( 23 ) gegenüber nicht wiedergutzumachenden Schäden. Auch zeigt sich unter Aufwendung zumutbarer Anstrengungen bei der Lektüre der Akte, dass einige der beanstandeten Punkte den wirksamen Schutz des Gebiets tatsächlich in Frage stellen. Daher sollte sich auch der Gerichtshof trotz der Mängel der Klage mit diesem Vorbringen auseinandersetzen.

51.

Die Kommission beanstandet, dass innerhalb des Gebiets in den Jahren 2006 und 2010 bei Agiannaki Häuser errichtet und dass bei Vounaki im Jahr 2012 drei weitere Ferienhäuser genehmigt wurden, ( 24 ) die seit 2013 gebaut würden.

52.

Diesem Vorbringen tritt Griechenland nicht entgegen, sondern räumt sogar ein, dass bereits erteilte Baugenehmigungen nach griechischem Recht weiterhin ausgeübt werden dürfen.

53.

Derartige Baumaßnahmen beeinträchtigen direkt die Dünenlebensraumtypen des Schutzgebiets, in denen sie verwirklicht werden. Darüber hinaus begründen sie und die Nutzung der Gebäude eine ernsthafte Gefahr der Störung der Meeresschildkröte Caretta caretta bei der Fortpflanzung, etwa durch Lärm oder Licht. Der von Griechenland angeführte Umstand, dass im Bereich des Schutzgebiets bislang noch relativ wenig gebaut worden sei, schließt diese Beeinträchtigung nicht aus.

54.

Folglich hätte Griechenland im Prinzip nach Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie Maßnahmen zur Verhinderung dieser Eingriffe in das Schutzgebiet ergreifen müssen.

55.

Hinsichtlich der Bauten aus dem Jahr 2006 ist jedoch daran zu erinnern, dass der Gebietsschutz erst seit dem 19. Juli 2006 anwendbar ist. Da die Kommission nicht präzisiert, wann gebaut wurde, ist in Bezug darauf nur eine Verletzung von Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie durch die Zulassung der Nutzung feststellbar.

56.

Was Bauaktivitäten seit dem Jahr 2013 angeht, so sind diese nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, da sie erst nach Ablauf der Frist der mit Gründen versehenen Stellungnahme erfolgten.

57.

Es ist nicht ohne Weiteres auszuschließen, dass griechischen Maßnahmen zur Verhinderung der verbleibenden Beeinträchtigungen zumindest teilweise die Rechtssicherheit entgegenstand. Zwar kann dieses Prinzip keine Baugenehmigung rechtfertigen, die unter Missachtung des Gebietsschutzes erteilt wurde. Da die Kommission aber keine Angaben zum Zeitpunkt der Genehmigungen macht, ist es möglich und in Bezug auf die Bauten von 2006 sogar anzunehmen, dass sie erteilt wurden, bevor der Gebietsschutz anwendbar wurde, also vor dem 19. Juli 2006. ( 25 )

58.

Wie aber der Gerichtshof jüngst erneut bestätigt hat, wäre auch in diesem Fall Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie auf Maßnahmen zur Ausübung dieser Genehmigungen anwendbar, soweit sie nach dem 19. Juli 2006 ergriffen wurden. ( 26 ) Allerdings könnte die Rechtssicherheit die Ausübung einer rechtmäßigen Genehmigung in entsprechender Anwendung von Art. 6 Abs. 4 der Habitatrichtlinie rechtfertigen. ( 27 ) Eine solche Rechtfertigung würde jedoch eine Prüfung der Verträglichkeit des jeweiligen Bauvorhabens mit den Erhaltungszielen des Schutzgebiets voraussetzen, um die nötige Abwägung durchzuführen. ( 28 )

59.

Da Griechenland die genannten Bauvorhaben bzw. ihre Nutzung weder unterbunden noch ihre Rechtfertigung dargelegt hat, hat dieser Mitgliedstaat folglich Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie verletzt.

Zur geplanten Errichtung von 50 Luxusresidenzen zwischen Agiannaki und Elaia und von vier Residenzen bei Elaia

60.

Die Kommission wendet sich des Weiteren gegen ein Vorhaben zur Errichtung von 50 Luxusresidenzen am Strand zwischen Agiannaki und Elaia.

61.

Es ist zwar anzunehmen, dass ein solches Vorhaben ebenfalls Dünenlebensräume beeinträchtigen sowie erhebliche Störungen der Schildkröte bewirken würde und daher mit Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie unvereinbar wäre. Wenn griechische Behörden es genehmigt oder geduldet hätten, könnte darin ebenfalls ein Verstoß gegen das Verschlechterungsverbot liegen.

62.

Die Kommission hat einen solchen Verstoß allerdings nicht dargelegt.

63.

In ihrem Vorbringen ist in Bezug auf dieses Vorhaben nur ein einziger Verstoß angelegt, nämlich, dass bereits erste Baumaßnahmen durchgeführt wurden. Nach dem unwidersprochenen Vorbringen Griechenlands sind jedoch Bautätigkeiten vor Erteilung einer Baugenehmigung verboten. Die Kommission hätte folglich darlegen müssen, dass Griechenland dieses Verbot nicht ausreichend durchgesetzt hat. Dies hat sie jedoch nicht getan. Daher ist die Klage in diesem Punkt abzuweisen.

64.

Das Gleiche gilt, soweit die Kommission vorträgt, der Bau von vier Residenzen bei Elaia „solle genehmigt werden“. Eine vermeintliche Absicht, der gegenwärtig eine von Griechenland dargelegte Aussetzung aller Genehmigungsverfahren entgegensteht, kann das Verschlechterungsverbot noch nicht verletzen.

Zwischenergebnis

65.

Folglich hat Griechenland dadurch Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie verletzt, dass es im Schutzgebiet die Errichtung von Häusern bei Agiannaki im Jahr 2010 und die Nutzung von weiteren Häusern aus dem Jahr 2006 zugelassen hat sowie die Genehmigung von drei Häusern bei Vounaki aufrechterhält.

66.

Weiterhin wendet sich die Kommission gegen verschiedene Straßen, nämlich die Eröffnung von fünf neuen Zufahrten zum Strand, eine neue Straße, die parallel zum Strand entlang einer bestehenden Eisenbahnstrecke Kalo Nero mit Elaia verbindet, eine Straße hinter dem Strand von Kalo Nero, die als Parkplatz und zum Campen genutzt werde, sowie die Beschichtung existierender Zufahrten und Straßen mit Bitumen.

Zum Bau von fünf Zufahrten zum Strand

67.

Die Kommission erkennt zwar an, dass griechische Behörden die neuen Zufahrten für illegal erklärten und sowohl ihre Sperrung als auch die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands forderten, doch hält sie dies nicht für ausreichend.

68.

Griechenland verteidigt sich damit, dass die Zufahrten zum Strand bereits seit dem Beginn der 70er Jahre existierten und dies damals auch rechtskräftig festgelegt worden sei. Doch aus einem gemeinsamen Bericht verschiedener griechischer Behörden ergibt sich, dass keine der fünf Zufahrten vor 2009 nachgewiesen ist, dass zumindest drei dieser Zufahrten nicht den ursprünglichen Festlegungen entsprachen und dass damals keine fünf, sondern nur vier Zufahrten festgelegt worden seien. ( 29 )

69.

Der gleiche Bericht bestätigt allerdings, dass diese Zufahrten von einem privaten Unternehmen errichtet wurden und dass gegen dieses deswegen Geldstrafen verhängt wurden. ( 30 ) Das griechische Vorbringen verstehe ich dahin gehend, dass über diese Strafen anscheinend immer noch gerichtlich gestritten wird.

70.

Da die Zufahrten von griechischen Stellen weder errichtet, genehmigt noch toleriert wurden, kann Griechenland ihr Bau nicht vorgeworfen werden. Und soweit ihre Rechtmäßigkeit noch gerichtlicher Klärung bedarf, kann man auch (noch) nicht verlangen, dass Griechenland für ihre Beseitigung sorgt.

71.

Allerdings beanstandet die Kommission zu Recht, dass Griechenland die Nutzung dieser Zufahrten nicht unterbindet.

72.

Griechenland verkennt nämlich, dass das Verschlechterungsverbot sich nicht darin erschöpft, neue schädliche Tätigkeiten zu untersagen. Es verlangt vielmehr auch, das der Mitgliedstaat angemessene Maßnahmen ergreift, um zu verhindern, dass von Aktivitäten Verschlechterungen des Lebensraums der betroffenen Arten und Störungen dieser Arten verursacht, die erhebliche Auswirkungen im Hinblick auf das Ziel dieser Richtlinie, die Erhaltung der genannten Arten zu gewährleisten, haben könnten. ( 31 )

73.

Folglich hätte Griechenland gewährleisten müssen, dass die Benutzung der Wege keine erhebliche Störung der Schildkröte oder Beeinträchtigung der Dünen bewirken kann. Dieser Verpflichtung ist der Mitgliedstaat jedoch nicht nachgekommen.

74.

Da diese Straßen und Wege den Zugang von Kraftfahrzeugen zum Strand erleichtern, begründen sie eine erhebliche Gefahr der Störung der Schildkröten, insbesondere durch Lärm und Licht bei der Eiablage sowie beim Schlüpfen der Jungen. Außerdem vergrößern sie das Risiko, dass Fahrzeuge auf dem Strand fahren. Dies kann unter Umständen direkt zum Tod von Schildkröten führen. Zumindest wird der Sand verdichtet, was das Graben von Nestern erschwert oder sogar verhindert. Und sogar Fahrspuren im Sand können Hindernisse bilden, die die frisch geschlüpften Jungtiere daran hindern, unversehrt das Meer zu erreichen.

75.

Soweit Zufahrten an ihrem jeweiligen Ende die Dünenlebensraumtypen durchqueren, bewirken sie einen unmittelbaren Verlust unionsrechtlich geschützter Flächen. Selbst wenn sie bereits bei der Gebietsausweisung existierten, ist davon auszugehen, dass durch das ungeregelte Parken der Autos von Strandbesuchern am Ende der Zufahrten sowie an ihrem Rand weitere Schäden an der Dünenlandschaft ausgelöst werden. ( 32 ) Fahrten am Strand können ebenfalls die Dünenlebensräume beeinträchtigen. ( 33 ) Außerdem erleichtern solche Zufahrten das illegale Campen in den Dünen, das weitere Schäden verursachen kann. ( 34 )

76.

Griechenland kann diese Beanstandungen nicht durch einen pauschalen Hinweis auf laufende Gerichtsverfahren entkräften. Denn trotz solcher Verfahren muss es prinzipiell möglich sein, vorläufige Maßnahmen zum Schutz des Gebiets zu treffen, etwa durch eine Beschränkung der Benutzung der Zufahrten.

77.

Es liegt jedoch kein Anhaltspunkt dafür vor, dass Griechenland sich um solche Schutzmaßnahmen bemüht hätte oder dass sie aus unionsrechtlichen oder tatsächlichen Gründen unmöglich wären.

78.

Insoweit ist die Klage in diesem Punkt folglich begründet.

Zur Verbindung zwischen Kalo Nero und Elaia

79.

Griechenland legt weiterhin dar, eine Verbindung zwischen Kalo Nero und Elaia entlang der existierenden Bahnstrecke liege weit entfernt vom Strand und habe nichts mit den Zufahrten zu tun. Ich verstehe diese Vorbringen dahin gehend, dass Griechenland für diese Strecke die Verantwortung übernimmt, sie aber für vereinbar mit dem Verschlechterungsverbot hält.

80.

Es ist allerdings unbestritten, dass sich diese Verbindung innerhalb des Schutzgebiets befindet. Nach einer von Griechenland vorgelegten Karte ( 35 ) berührt sie zwar tatsächlich nicht den Strand, dafür aber verschiedene geschützte Lebensraumtypen. Außerdem zweigen die Zufahrten zum Strand von ihr ab, so dass diese Strecke ebenfalls Teil des Zufahrtssystems ist. Folglich begründet sie zumindest die Wahrscheinlichkeit oder die Gefahr der Beeinträchtigung des Schutzgebiets.

81.

Um in diesem Punkt eine Verurteilung zu vermeiden, hätte Griechenland diese Beanstandung der Kommission entkräften müssen. Zu diesem Zweck hätte dieser Mitgliedstaat etwa eine angemessene Verträglichkeitsprüfung vorlegen können, die belegt, dass von der Verbindung keine Beeinträchtigung des Gebiets ausgeht. Dies ist aber nicht geschehen.

82.

Daher ist die Klage auch in diesem Punkt begründet.

Zur Beschichtung einiger Straßen und Wege mit Bitumen

83.

Griechenland trägt darüber hinaus vor, die Beschichtung einiger Straßen und Wege mit Bitumen erleichtere keineswegs den Zugang zum Strand, sondern reduziere nur Staub und Lärm. Dieses Vorbringen überzeugt jedoch nicht. Selbst wenn diese Sandwege keinem geschützten Lebensraumtyp zuzuordnen sind und auch nicht direkt zu den potenziellen Neststandorten der Schildkröte gehören, erleichtert eine Beschichtung von Sandwegen ihre Benutzung und damit den Zugang zum Strand. Folglich erhöhte diese Ertüchtigung der Wege die Gefahr der Störung der Schildkröte und der Beeinträchtigung der Dünen.

Zwischenergebnis

84.

Zusammenfassend hat Griechenland dadurch Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie verletzt, dass es

85.

Weiterhin beanstandet die Kommission, dass in einem Pinienhain in den Dünen beim Strand von Elaia regelmäßig „wild gecampt“ werde, häufig mit Wohnmobilen. Diese Praxis ist primär für die Erhaltung der Dünen- und Waldlebensräume ein Problem, doch sie erhöht zugleich das Risiko, dass die Camper die Schildkröten nachts am Strand stören.

86.

Griechenland betont zwar, dass „wildes Campen“ streng verboten sei, räumt allerdings ein, dass es schon seit Langem praktiziert werde. Seit dem Jahr 2013 würden die betroffenen Flächen jedoch bewacht und daher habe sich die Lage deutlich verbessert.

87.

Damit erkennt Griechenland implizit an, dass bis zum maßgeblichen Zeitpunkt, dem 1. Dezember 2012, das Verbot „wilden Campens“ bei Elaia nicht hinreichend durchgesetzt wurde.

88.

Folglich hat Griechenland dadurch Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie verletzt, dass es das Verbot „wilden Campens“ innerhalb des Schutzgebiets nicht ausreichend durchgesetzt hat.

89.

Die Kommission beanstandet weiterhin, dass zwischen Elaia und Kalo Nero mindestens drei Strandbars betrieben worden seien, insbesondere in der Nacht. Dieser Betrieb habe die Schildkröten durch Licht und Lärm bei der Eiablage gestört sowie die frisch geschlüpften Jungtiere gefährdet.

90.

Griechenland trägt lediglich vor, dass in den Jahren 2013 und 2014, also erst nach Ablauf der maßgeblichen Frist, der Betrieb von Strandbars verboten worden sei und danach auch keine Strandbars mehr betrieben worden seien. Damit akzeptiert dieser Mitgliedstaat implizit, dass zuvor, d. h. vor Ablauf der Frist, Störungen der Schildkröten durch den Betrieb von Strandbars nicht hinreichend unterbunden wurden.

91.

Folglich hat Griechenland dadurch Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie verletzt, dass es den Betrieb von Strandbars an den Fortpflanzungsstränden der Meeresschildkröte Caretta caretta im Schutzgebiet nicht ausreichend begrenzt hat.

92.

Ein weiterer Kritikpunkt der Kommission betrifft das Vorhandensein von Strandmobiliar, insbesondere von Sonnenschirmen und Liegen, die Vermieter über Nacht am Strand ließen, sowie mit Holz gedeckte Wege am Strand. Diese würden den Raum für Nester reduzieren und die Schildkröten behindern.

93.

Griechenland akzeptiert diese Kritik implizit, indem es sich darauf beschränkt, vorzutragen, seit 2013, also nach Ablauf der maßgeblichen Frist, würden nur noch abseits der Fortpflanzungsstrände bei Kalo Nero Sonnenschirme und Liegen vermietet.

94.

Folglich hat Griechenland dadurch Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie verletzt, dass es die Vermietung von Strandmobiliar und die Verlegung holzgedeckter Wege auf den Fortpflanzungsstränden der Meeresschildkröte Caretta caretta im Schutzgebiet nicht ausreichend begrenzt hat.

95.

Die Kommission wendet sich auch dagegen, dass die Strände teilweise mit schweren Fahrzeugen gereinigt würden. Dadurch werde der Sand verdichtet und die Gelege könnten zerstört werden.

96.

Griechenland legt zwar dar, dass die seit Mitte 2013 geltenden Regelungen über die Strandnutzung die Strandreinigung mit Fahrzeugen während der Fortpflanzungsperiode der Schildkröte untersagten, doch der Sand kann auch durch die Verwendung derartiger Fahrzeuge außerhalb der Fortpflanzungszeit verdichtet werden.

97.

Gleichwohl ist dieser Klagegrund zurückzuweisen, weil Griechenland unwidersprochen vorträgt, dass es sich um einen isolierten Einzelfall handelte, der sich lange vor der ersten Aufforderung zur Stellungnahme zugetragen habe. Die Kommission trägt folglich keinen hinreichenden Anhaltspunkt dafür vor, dass beim Ablauf der Frist der begründeten Stellungnahme weitere Maßnahmen zur Verhinderung derartiger Reinigungsmaßnahmen notwendig waren.

98.

Insbesondere im Bereich Kalo Nero rügt die Kommission die Störung der Schildkröten durch Licht, das von strandnahen Restaurants, Hotels und Boutiquen sowie der Straßenbeleuchtung ausgeht. Dadurch würden insbesondere die frisch geschlüpften Schildkröten von ihrem Weg ins Meer abgelenkt, aber auch die Schildkröten bei der Eiablage gestört.

99.

Griechenland zieht sich darauf zurück, dass die Beleuchtung häufig bereits seit langer Zeit praktiziert würde, und kündigt an, dass künftig Maßnahmen zur Vermeidung solcher Störungen getroffen würden.

100.

Ähnlich wie bei den Wegen in Strandnähe gilt auch hier, dass die Mitgliedstaaten angemessene Maßnahmen zur Vermeidung von Störungen durch bestehende Aktivitäten treffen müssen. ( 36 ) Da solche Maßnahmen bislang nur angekündigt wurden, ist die Klage auch in diesem Punkt begründet.

101.

Folglich hat Griechenland dadurch Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie verletzt, dass es die Lichtverunreinigung an den Fortpflanzungsstränden der Meeresschildkröte Caretta caretta im Schutzgebiet nicht ausreichend begrenzt hat.

102.

Die Kommission wirft Griechenland daneben vor, die Entnahme von Sand zwischen Agiannaki und Elaia zugelassen zu haben. Griechenland bestreitet jedoch einen solchen Vorfall. Da die Kommission ihren Vorwurf nicht weiter präzisiert, ist die Klage in diesem Punkt abzuweisen.

103.

Die Ausdehnung der landwirtschaftlichen Nutzung in den Dünen ist ein weiterer Vorwurf der Kommission.

104.

Griechenland legt jedoch dar, dass in den letzten 20 Jahren die landwirtschaftliche Nutzung eher zurückgegangen sei. Auch das Gutachten des Staatsrats spricht nur davon, dass im Schutzgebiet landwirtschaftliche Nutzungen aufrechterhalten würden, nicht aber von ihrer Ausdehnung. ( 37 )

105.

Die Kommission belegt ihren Vorwurf nur mit einem Foto aus der mit Gründen versehenen Stellungnahme, bei dem nicht erkennbar ist, was es zeigen soll. Daher kann sie das Vorbringen Griechenlands nicht entkräften. Die Klage ist daher auch in diesem Punkt abzuweisen.

106.

Die Kommission kritisiert auch das Pflügen der Dünen zwischen Elaia und Agiannaki zwischen dem 20. Februar und dem 3. März 2013. Dieser Eingriff geschah allerdings erst nach Ablauf der von der Kommission gesetzten Frist und ist daher im vorliegen Verfahren unbeachtlich.

107.

Wenig plausibel erscheint im Übrigen das Vorbringen der Kommission zur Gefährdung der Schildkröte durch die Anwesenheit von Schafen am Strand. Griechenland legt überzeugend dar, dass es sich dabei nicht um die Haltung von Schafen handeln kann, denn dort wachsen keine Pflanzen, die die Schafe fressen könnten. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die fotografierten Schafe ( 38 ) auf dem Weg zwischen zwei Weiden über den Strand getrieben wurden. Dass die Schafe dabei die Gelege der Schildkröte in bis zu 50 cm Tiefe beeinträchtigen könnten, ist unwahrscheinlich.

108.

Schließlich wendet sich die Kommission auch gegen die Zulassung von Fischereiaktivitäten in den Gewässern vor dem Strand. Sie stützt sich dabei auf Berichte der NGO Archelon, wonach lokale Fischer direkt an den Stränden über Nacht regelmäßig quer zum Strand Stellnetze von mehreren Hundert Metern Länge aufstellen würden. Außerdem würden größere Schiffe zu Beginn der Eiablage im Mai und gegen Ende der Schlupfzeit im Oktober teilweise bis einen Kilometer vor dem Strand mit Schleppnetzen fischen, obwohl eine Entfernung von mindestens anderthalb Seemeilen vorgeschrieben sei. Solche Verstöße würden zwar dank einer Radarüberwachung entdeckt und bestraft, aber die Strafen seien nicht abschreckend. ( 39 )

109.

Der Kommission zufolge besteht ein erhebliches Risiko, dass Schildkröten auf dem Weg zur Eiablage oder auf dem Rückweg in die Netze geraten und ertrinken könnten.

110.

Griechenland behauptet demgegenüber, es gebe kaum Fischerei. Das Risiko sei sehr begrenzt, zumal angetriebene tote Schildkröten keine entsprechenden Verletzungen aufweisen würden. Wenn Schildkröten in die Netze gerieten, würden die Fischer sie sofort wieder freilassen.

111.

Das griechische Vorbringen überzeugt jedoch nicht.

112.

Was das Vorbringen zum Umfang der Fischerei angeht, so ist es viel zu allgemein und geht nicht auf die spezifischen Aussagen von Archelon ein.

113.

Die beanstandeten Praktiken als solche bestreitet Griechenland nicht.

114.

Es liegt auf der Hand, dass Netzfischerei in der Nähe des Strandes ein erhebliches Risiko für die Schildkröten begründet, da diese während der Eiablage dort konzentriert auftreten. Daher ist insbesondere die lokale Stellnetzfischerei unmittelbar am Strand nicht hinnehmbar.

115.

Aber auch die Schleppnetzfischerei in etwas größerer Entfernung gefährdet die Schildkröten. Und die Strafen bei zu großer Küstennähe reichen anscheinend nicht aus, um die Gefährdung von Schildkröten zu verhindern.

116.

Folglich hat Griechenland dadurch Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie verletzt, dass es die die Fischerei vor den Fortpflanzungsstränden der Meeresschildkröte Caretta caretta im Schutzgebiet nicht ausreichend begrenzt hat.

117.

Daneben wendet sich die Kommission auch gegen die Benutzung von Freizeitbooten und Tretbooten vor dem Strand, doch die dafür unspezifisch in Bezug genommenen Berichte der NGO Archelon enthalten dazu keine Angaben. Insoweit ist die Klage daher abzuweisen.

118.

Zusammenfassend hat Griechenland Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie dadurch verletzt, dass es im Schutzgebiet

119.

Die Kommission wirft Griechenland weiter vor, bestimmte Aktivitäten nicht der Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie unterworfen zu haben. Diese Bestimmung sieht ein Prüfungsverfahren vor, das mittels einer vorherigen Kontrolle gewährleisten soll, dass Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des betreffenden Gebiets in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, die ein solches Gebiet jedoch erheblich beeinträchtigen könnten, nur genehmigt werden, soweit sie dieses Gebiet als solches nicht beeinträchtigen. ( 40 )

120.

Während die im Abschnitt IV.B.1 Buchst. c genannten Aktivitäten zweifelsohne seit Beginn der Anwendbarkeit des Verschlechterungsverbots nach Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie stattfanden, also nach dem 19. Juli 2006, ( 41 ) setzt eine Verletzung der Verpflichtung zur Durchführung einer Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 voraus, dass griechische Stellen die jeweilige Aktivität nach diesem Zeitpunkt genehmigt haben. Alternativ könnte die Kommission auch beanstanden, dass bestimmte Aktivitäten ohne jede Genehmigung durchgeführt werden können, obwohl sie ihrer Natur nach einer Verträglichkeitsprüfung bedürfen. ( 42 )

121.

Die Kommission trägt jedoch für die meisten beanstandeten Maßnahmen nichts zu diesen beiden Punkten vor. Insbesondere nennt sie in der Regel nicht den Zeitpunkt etwaiger Genehmigungen; meist fehlt sogar jeder Hinweis darauf, dass überhaupt eine Genehmigung ausgesprochen wurde.

122.

Nur für das Vorhaben der Errichtung von drei Ferienhäusern bei Vounaki lässt sich den Akten entnehmen, dass es im Jahr 2012 genehmigt wurde. ( 43 ) Wie bereits dargelegt, könnte dieses Vorhaben zum Verlust von Dünenflächen und zu Störungen der Meeresschildkröte Caretta caretta führen. Daher hätte die Genehmigung eine Verträglichkeitsprüfung vorausgesetzt.

123.

Folglich hat Griechenland dadurch gegen Art. 6 Abs. 3 der Habitatrichtlinie verstoßen, dass es im Jahr 2012 drei Ferienhäuser bei Vounaki im Gebiet „Dünen von Kyparissia“ genehmigt hat, ohne dieses Vorhaben zuvor einer angemessenen Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen zu unterziehen. Im Übrigen ist die Klage in diesem Punkt abzuweisen.

124.

Die Kommission wirft Griechenland vor, dadurch gegen Art. 12 Abs. 1 Buchst. b und d der Habitatrichtlinie verstoßen zu haben, dass es nicht die Maßnahmen erlassen habe, die notwendig seien, um ein wirksames System zum strengen Schutz der Meeresschildkröte Caretta caretta im Golf von Kyparissia einzuführen und anzuwenden, damit jede Störung dieser Art während der Fortpflanzungszeit und jede Tätigkeit verhindert werde, die eine Beschädigung oder Vernichtung ihrer Fortpflanzungsstätten verursachen könnte.

125.

Nach Art. 12 Abs. 1 der Habitatrichtlinie haben die Mitgliedstaaten die notwendigen Maßnahmen zu treffen, um ein strenges Schutzsystem für die in Anhang IV Buchst. a genannten Tierarten in deren natürlichen Verbreitungsgebieten einzuführen, das jede absichtliche Störung dieser Arten, insbesondere während der Fortpflanzungs-, Aufzucht-, Überwinterungs- und Wanderungszeiten (Art. 12 Abs. 1 Buchst. b) sowie jede Beschädigung oder Vernichtung der Fortpflanzungs- oder Ruhestätten verbietet (Art. 12 Abs. 1 Buchst. d). Diese Anforderungen gelten bereits seit dem Ende der Umsetzungsfrist der Habitatrichtlinie, also seit 1994.

126.

Ein solches strenges Schutzsystem muss imstande sein, tatsächlich jede absichtliche Störung dieser Arten, insbesondere während der Fortpflanzungszeiten, und die Beschädigung oder Vernichtung der Fortpflanzungsstätten der in Anhang IV Buchst. a der Habitatrichtlinie genannten Tierarten zu verhindern. ( 44 ) Im Hinblick auf das Merkmal der Absichtlichkeit hat der Gerichtshof entschieden, dass es nur verwirklicht sein kann, wenn nachgewiesen ist, dass der Handelnde eine nach Art. 12 Abs. 1 der Habitatrichtlinie verbotene Beeinträchtigung einer geschützten Tierart gewollt oder zumindest in Kauf genommen hat. ( 45 )

127.

Die Umsetzung dieser Verpflichtungen erlegt den Mitgliedstaaten nicht nur die Schaffung eines vollständigen gesetzlichen Rahmens auf, sondern auch die Durchführung konkreter besonderer Schutzmaßnahmen. ( 46 ) Diese vorbeugenden Maßnahmen müssen kohärent und koordiniert sein. ( 47 )

128.

Sowohl der vollständige gesetzliche Rahmen als auch die kohärenten und koordinierten vorbeugenden Schutzmaßnahmen müssen den konkreten Bedürfnissen der Meeresschildkröte Caretta caretta bei ihrer Fortpflanzung entsprechen. Daher ist daran zu erinnern, dass insbesondere die Eiablage und das Schlüpfen der jungen Schildkröten gegenüber konkreten Störungen empfindlich sind – etwa durch Lärm oder Licht. Frisch geschlüpfte Schildkröten sind sehr verwundbar, und ein großer Teil von ihnen stirbt, bevor sie sich fortpflanzen können. Insbesondere wenn sie nachts schlüpfen, kann landseitige Beleuchtung sie offenbar anlocken, so dass sie nicht in Richtung Meer laufen. Im Übrigen müssen Maßnahmen verhindert werden, die die Eignung des Strands als Fortpflanzungsstätte beeinträchtigen, etwa die Errichtung von Bauwerken. ( 48 )

129.

Die Kommission beanstandet zunächst, es existiere kein vollständiger gesetzlicher Rahmen, und stützt sich im Wesentlichen darauf, dass Griechenland die Unvollständigkeit im Vorverfahren anerkannt habe.

130.

Griechenland widerspricht diesem Vorbringen und stützt sich dabei auf eine große Zahl von Regelungen, die zum Schutz der Meeresschildkröte Caretta caretta beitragen sollen. Ein in Vorbereitung befindliches Präsidialdekret zum Schutz des Gebiets solle lediglich die bestehenden Regelungen sammeln und konsolidieren.

131.

Zwar meint die Kommission, dass Griechenland damit seinem Vorbringen im vorgerichtlichen Verfahren widersprechen würde, doch die von ihr zitierten Passagen zeigen nur, dass Griechenland gewisse Vorteile im Erlass zusätzlicher Regelungen sah, nicht aber, dass Griechenland diese für unabdingbar hielt.

132.

Der Erfolg der Klage setzt somit den Nachweis von Lücken in der griechischen Gesetzgebung voraus. Leider beschränkt sich die Kommission jedoch darauf, darzulegen, dass bestimmte Regelungen nicht ausreichen würden oder zu allgemeiner Natur seien. Dieses Vorbringen zeigt jedoch nicht, dass die Gesamtheit der von Griechenland angeführten Regeln lückenhaft wäre.

133.

Gleichwohl ergibt sich aus einer umfassenden Betrachtung des Streitstoffs, dass die griechischen Regelungen zumindest zum maßgeblichen Zeitpunkt lückenhaft waren. Dies folgt nämlich aus den Bedürfnissen der Schildkröte, den auf ihren Schutz bezogenen, bereits festgestellten Verstößen gegen das Verschlechterungsverbot des Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie und jüngeren griechischen Bestimmungen.

134.

Es wäre relativ einfach, den notwendigen Schutz zu gewährleisten, indem man die fraglichen Strände von Mai bis Oktober komplett sperrt und im Übrigen Vorhaben unterbindet, die sie dauerhaft beeinträchtigen könnten, also etwa Bauten oder die Entnahme von Sand.

135.

Es ist allerdings auch möglich, eine Nutzung der Strände, insbesondere für den Tourismus, mit dem Schutz der Schildkröte zu verbinden, was Griechenland offensichtlich anstrebt. Nur erfordert dies deutlich komplexere Regelungen, die im Detail festlegen, welche Aktivitäten dort zulässig oder verboten sind. ( 49 )

136.

Solche Regelungen hat Griechenland zwischenzeitlich auch erlassen, nämlich Ministerialerlasse zur Verhinderung von Baugenehmigungen sowie zur Nutzung der Strände. Unabhängig davon, ob die darin festgelegten Bestimmungen tatsächlich den gesetzlichen Rahmen vervollständigen oder immer noch lückenhaft sind, können sie die Beanstandungen der Kommission aber nicht entkräften. Denn sie wurden erstmals im Mai und Juli 2013 erlassen, also nach Ablauf der maßgeblichen Frist. Da vergleichbare Regelungen zum 1. Dezember 2012 noch fehlten, war der gesetzliche Rahmen damals unvollständig.

137.

Im Übrigen sind Maßnahmen, die regelmäßig erneuert werden müssen, nicht geeignet, einen vollständigen gesetzlichen Rahmen herzustellen. Denn es besteht immer das Risiko, dass die rechtzeitige Erneuerung eines Tages scheitert. ( 50 )

138.

Darüber hinaus ergibt sich aus den festgestellten Verstößen gegen das Verschlechterungsverbot nach Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie, dass wirksame Regelungen fehlen, die die Benutzung der Zufahrten zum Strand und die Verwendung von Beleuchtung in Strandnähe so weit beschränken, dass eine Störung der Schildkröten bei der Eiablage und beim Schlüpfen der Jungen verhindert wird.

139.

Bestätigt wird dieses Ergebnis durch das Gutachten des Staatsrats, der feststellt, dass die europäischen Verpflichtungen Griechenlands dringend eine konsolidierte Regelung zum Schutz des Gebiets verlangen. ( 51 )

140.

Folglich hat Griechenland dadurch gegen Art. 12 Abs. 1 Buchst. b und d der Habitatrichtlinie verstoßen, dass es keinen vollständigen gesetzlichen Rahmen zum Schutz der Meeresschildkröte Caretta caretta im Schutzgebiet „Dünen von Kyparissia“ erlassen hat.

141.

Neben einem unvollständigen rechtlichen Rahmen beanstandet die Kommission auch unzureichende konkrete Schutzmaßnahmen.

142.

Insofern begründen alle bereits festgestellten Verstöße gegen Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie auch Verstöße gegen das Störungsverbot nach Art. 12 Abs. 1 Buchst. b. Denn sie schließen allesamt Störungen der Meeresschildkröte Caretta caretta ein. Diese Störungen geschahen im Licht der Rechtsprechung des Gerichtshofs ( 52 ) auch absichtlich. Denn die Bedeutung der Strände für die Fortpflanzung der Schildkröte ist vor Ort allgemein bekannt. Daher werden die Störungen bei den jeweiligen Aktivitäten zumindest in Kauf genommen.

143.

Die Unterschiede der zeitlichen Geltung von Art. 6 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 1 Buchst. b der Habitatrichtlinie zeigen sich am Beispiel der Bauten aus dem Jahr 2006. Während in Bezug auf diese Maßnahmen ein Verstoß gegen Art. 6 Abs. 2 nicht feststellbar ist, weil unklar bleibt, ob vor oder nach dem Beginn der Anwendbarkeit dieser Vorschrift gebaut wurde, ( 53 ) war Art. 12 schon seit 1994 anwendbar. Folglich verletzten diese Bauten das Verbot der Störung der Meeresschildkröte Caretta caretta.

144.

Die Feststellung dieser Verstöße zeigt, dass die konkreten Schutzmaßnahmen noch nicht ausreichen und Griechenland insoweit Art. 12 Abs. 1 Buchst. b der Habitatrichtlinie verletzt hat.

145.

Eine Beschädigung von Fortpflanzungs- und Ruhestätten ist dagegen bei all diesen Aktivitäten nicht nachgewiesen. Die Kommission zeigt nämlich nicht, dass Strandflächen betroffen sind, wo die Meeresschildkröte Caretta caretta ihre Nester baut. Folglich kann insoweit keine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 Buchst. d festgestellt werden.

146.

Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Wenn dagegen jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt, trägt jede Partei nach Art. 138 Abs. 3 ihre eigenen Kosten. Zwar unterliegt Griechenland überwiegend, aber wichtige Klagegründe der Kommission greifen nicht oder nur teilweise durch. Daher sollte jede Partei ihre eigenen Kosten tragen.

147.

Ich schlage dem Gerichtshof somit vor, wie folgt zu entscheiden: