1. 

Die vorliegende Rechtssache, die auf ein Vorabentscheidungsersuchen des italienischen Consiglio di Stato zurückgeht, gibt dem Gerichtshof Gelegenheit, praktisch zum ersten Mal ( 2 ) die Bestimmungen der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt ( 3 ) (im Folgenden: Dienstleistungsrichtlinie) zur Niederlassungsfreiheit und zum freien Dienstleistungsverkehr im Licht der Bestimmungen des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auszulegen und anzuwenden.

2. 

Die Frage, die das vorlegende Gericht letztendlich stellt, geht dahin, ob mit dem Unionsrecht eine nationale Bestimmung vereinbar ist, nach der Gesellschaften, die in einem Mitgliedstaat bestimmte Dienstleistungen (in diesem Fall Zertifizierungsdienstleistungen) erbringen möchten, ihren satzungsmäßigen Sitz in diesem Mitgliedstaat haben müssen. Zwar ist das Erfordernis, dass ein Dienstleistungserbringer seinen Sitz (oder im Fall einer natürlichen Person seinen Wohnort) an einem bestimmten Ort haben muss, seit jeher Gegenstand der Prüfung durch den Gerichtshof gewesen, der seine Unvereinbarkeit mit dem Primärrecht festgestellt hat ( 4 ), doch ist diese Frage im vorliegenden Fall im Licht der Dienstleistungsrichtlinie zu behandeln, in der die ständige Rechtsprechung auf diesem Gebiet in abgeleitetes Recht umgesetzt wurde. Vor diesem Hintergrund besteht die wesentliche Schwierigkeit der Rechtssache weniger in der Feststellung, ob ein Mitgliedstaat unter Umständen wie denen des vorliegenden Falls die Erbringung von Zertifizierungsdienstleistungen von der genannten Voraussetzung abhängig machen kann, da, wie weiter unten gezeigt wird, die Dienstleistungsrichtlinie insoweit eindeutig ist, sondern in der Feststellung, bis zu welchem Punkt das Hindernis für die Ausübung der oben erwähnten Grundfreiheiten, das in dieser diskriminierenden Anforderung liegt, im vorliegenden Fall gerechtfertigt sein könnte. Hierzu sind vorab die im vorliegenden Fall einschlägigen besonderen Bestimmungen der Richtlinie zu sondieren, die teils das Niederlassungsrecht, teils den freien Dienstleistungsverkehr betreffen.

3.

Die Dienstleistungsrichtlinie, die gemäß ihrem Art. 1 Abs. 1 die „allgemeine[n] Bestimmungen, die bei gleichzeitiger Gewährleistung einer hohen Qualität der Dienstleistungen die Wahrnehmung der Niederlassungsfreiheit durch Dienstleistungserbringer sowie den freien Dienstleistungsverkehr erleichtern sollen“, zum Gegenstand hat, findet nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. i auf Tätigkeiten, die im Sinne von Art. 51 AEUV mit der Ausübung öffentlicher Gewalt verbunden sind, keine Anwendung.

4.

Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie mit der Überschrift „Verhältnis zu geltendem Gemeinschaftsrecht“ lautet:

„Die Mitgliedstaaten setzen die Bestimmungen dieser Richtlinie in Übereinstimmung mit den Bestimmungen des Vertrags über die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr um.“

5.

Art. 14 in Kapitel III („Niederlassungsfreiheit der Dienstleistungserbringer“) der Richtlinie bestimmt Folgendes:

„Die Mitgliedstaaten dürfen die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit in ihrem Hoheitsgebiet nicht von einer der folgenden Anforderungen abhängig machen:

…“

6.

Art. 16 der Dienstleistungsrichtlinie sieht vor:

„(1)   Die Mitgliedstaaten achten das Recht der Dienstleistungserbringer, Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen ihrer Niederlassung zu erbringen.

Der Mitgliedstaat, in dem die Dienstleistung erbracht wird, gewährleistet die freie Aufnahme und freie Ausübung von Dienstleistungstätigkeiten innerhalb seines Hoheitsgebiets.

Die Mitgliedstaaten dürfen die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit in ihrem Hoheitsgebiet nicht von Anforderungen abhängig machen, die gegen folgende Grundsätze verstoßen:

(2)   Die Mitgliedstaaten dürfen die Dienstleistungsfreiheit eines in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringers nicht einschränken, indem sie diesen einer der folgenden Anforderungen unterwerfen:

(3)   Der Mitgliedstaat, in den sich der Dienstleistungserbringer begibt, ist nicht daran gehindert, unter Beachtung des Absatzes 1 Anforderungen in Bezug auf die Erbringung von Dienstleistungen zu stellen, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Sicherheit, der öffentlichen Gesundheit oder des Schutzes der Umwelt gerechtfertigt sind. Dieser Mitgliedstaat ist ferner nicht daran gehindert, im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht seine Bestimmungen über Beschäftigungsbedingungen, einschließlich derjenigen in Tarifverträgen, anzuwenden.

…“

7.

Art. 64 Abs. 1 des Dekrets Nr. 207/2010 des Präsidenten der Republik vom 5. Oktober 2010 (im Folgenden: DPR Nr. 207/2010) lautet:

„Gesellschaften, die Zertifizierungseinrichtungen sind (Società Organismi di Attestazione), sind in der Rechtsform von Aktiengesellschaften zu gründen, deren Firma ausdrücklich den Begriff ‚Zertifizierungseinrichtung‘ enthalten muss; sie müssen ihren satzungsmäßigen Sitz im Hoheitsgebiet der Republik haben“.

8.

Das Vorabentscheidungsersuchen des italienischen Consiglio di Stato beruht auf drei Prozessen zwischen der Presidenza del Consiglio dei Ministri und anderen Organen der italienischen öffentlichen Verwaltung auf der einen Seite und den Unternehmen Rina Services SpA, Rina SpA und SOA Rina Organismo di Attestazione SpA (im Folgenden: SOA Rina) auf der anderen Seite (im Folgenden beziehe ich mich auf sie gemeinsam als „Gesellschaften der Rina-Gruppe“) ( 5 ) wegen der im italienischen Recht bestehenden Verpflichtung der „Zertifizierungsgesellschaften“ (Società Organismo di Attestazione, im Folgenden: SOA) ( 6 ), ihren satzungsmäßigen Sitz in Italien zu errichten. Die Presidenza del Consiglio di Ministri und die anderen Organe der italienischen öffentlichen Verwaltung haben in diesen drei Prozessen beim Consiglio di Stato die Urteile des Tribunale Amministrativo per il Lazio angefochten, mit denen dieses Gericht, ohne abschließend in der Sache zu entscheiden, den Klagen der Gesellschaften der Rina-Gruppe stattgegeben hatte, soweit diese Klagen gegen die Rechtmäßigkeit von Art. 64 Abs. 1 des DPR Nr. 207/2010 gerichtet waren.

9.

Der Consiglio di Stato, der die drei Rechtsmittel für die Zwecke des Vorabentscheidungsersuchens miteinander verbunden hat, legt folgende Fragen zur Vorabentscheidung vor:

10.

Im vorliegenden Verfahren haben die Gesellschaften der Rina-Gruppe, die italienische Regierung, die schwedische Regierung und die Europäische Kommission schriftliche Erklärungen eingereicht. Die Fragen, die der Gerichtshof gemäß Art. 61 Abs. 1 seiner Verfahrensordnung gestellt hat, haben die genannten Beteiligten sowie die polnische Regierung schriftlich beantwortet. In der mündlichen Verhandlung am 2. Dezember 2014, in der die Beteiligten ersucht worden sind, ihre Ausführungen auf die erste Frage zu konzentrieren, haben diese Beteiligten, die schriftliche Erklärungen eingereicht haben, mündliche Ausführungen gemacht.

11.

Mit seinen Fragen – und unabhängig von den weiteren Ausführungen zur zweiten Frage – möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Grundsätze des Vertrags (Art. 49 AEUV und 56 AEUV) und der Dienstleistungsrichtlinie über die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr einer nationalen Vorschrift wie der im vorliegenden Verfahren streitigen entgegenstehen, wonach die SOA ihren satzungsmäßigen Sitz in Italien haben müssen. Zwei Vorbemerkungen sind notwendig, bevor die Vorlagefrage beantwortet wird.

12.

Erstens legt die von dem vorlegenden Gericht derart formulierte Frage die Anwendung eines doppelten Maßstabs für die Prüfung der Vereinbarkeit der streitigen italienischen Bestimmung mit dem Unionsrecht nahe: einerseits die Bestimmungen des Vertrags und andererseits die der Dienstleistungsrichtlinie. Da das nationale Gericht nun aber eine Auslegungsfrage zur Vorabentscheidung vorlegt, mit der keine der Bestimmungen der genannten Richtlinie im Hinblick auf ihre Gültigkeit in Frage gestellt wird, und da, wie weiter unten im Einzelnen geprüft werden wird, mit der Dienstleistungsrichtlinie der Regelungsgegenstand in dem konkreten Aspekt, um den es hier geht, abschließend harmonisiert wurde, reicht es für die Prüfung der streitigen italienischen Vorschrift aus, die Bestimmungen der Richtlinie auszulegen ( 7 ).

13.

Zweitens muss für die Feststellung, ob die Vorabentscheidungsfragen des vorlegenden Gerichts in der Sache zu prüfen sind, vorab auf das Problem eingegangen werden, dass die vorliegende Rechtssache keinen grenzüberschreitenden Bezug aufzuweisen scheint, denn aus den Akten, die dem Gerichtshof vorgelegt wurden, geht hervor, dass kein Aspekt des vorliegenden Rechtsstreits über die Grenzen eines einzigen Mitgliedstaats – im konkreten Fall Italien – hinausweist: Die Klägerinnen der vorliegenden Rechtssache sind drei italienische Gesellschaften mit Sitz in Italien, die u. a. in Italien (und anderen Ländern) Zertifizierungstätigkeiten nachgehen. Sie fechten eine italienische Vorschrift an, die die Ausübung der Tätigkeit der SOA von der Voraussetzung abhängig macht, dass die SOA ihren satzungsmäßigen Sitz in Italien hat. Da der Rechtsstreit einen rein internen Sachverhalt zu betreffen scheint, ist als Erstes zu klären, ob der Gerichtshof die Vorabentscheidungsfragen des Consiglio di Stato zu beantworten hat.

14.

Zugegebenermaßen weist die scheinbar einfache Frage des vorlegenden Gerichts unter dem Blickpunkt der tatsächlichen Umstände, die den Ausgangsverfahren zugrunde liegen, eine gewisse „hypothetische“ Komponente auf. So hat die Gesellschaft SOA Rina, die Klägerin eines dieser Verfahren, deren Gesellschafter die beiden anderen Klägerinnen sind, ihren satzungsmäßigen Sitz in Italien und erbringt bislang Zertifizierungsdienstleistungen in Italien. Damit stellt die streitige italienische Vorschrift kein Hindernis für die Ausübung der Zertifizierungstätigkeit durch die SOA Rina und ihre Gesellschafterinnen dar und hindert sie grundsätzlich auch nicht daran, ihren Sitz aus diesem Land weg zu verlegen und sich in einem anderen Mitgliedstaat niederzulassen, wenn sie dies möchte, doch steht fest, dass sie von dem Zeitpunkt an, zu dem sie dies tut, aufgrund von Art. 64 Abs. 1 des DPR Nr. 207/2010 in Italien keine Zertifizierungsdienstleistungen mehr erbringen kann.

15.

Andererseits kann, wie die Kommission im Rahmen ihrer Ausführungen in der mündlichen Verhandlung hervorgehoben und der Gerichtshof in den Urteilen Attanasio Group ( 8 ) und SOA Nazionale Costruttori ( 9 ) bereits festgestellt hat, keinesfalls ausgeschlossen werden, dass in anderen Mitgliedstaaten als Italien niedergelassene Unternehmen an einer Zertifizierungstätigkeit in diesem Land interessiert sind oder waren. Die Kommission hat in der mündlichen Verhandlung als Antwort auf eine der ihr gestellten Fragen ausgeführt, dass die Situation gerade aufgrund der radikalen Anforderung, die die hier fragliche italienische Regelung aufstelle, in dieser Form „hypothetisch“ sei, es aber keinesfalls ausgeschlossen werden könne, dass es Wirtschaftsteilnehmer in anderen Mitgliedstaaten gebe, die durch Art. 64 Abs. 1 des DPR Nr. 207/2010 tatsächlich an der Erbringung von Zertifizierungsdienstleistungen in Italien gehindert seien.

16.

Ich bin daher aus den dargestellten Gründen der Auffassung, dass der vorliegende Fall einen hinreichenden Zusammenhang mit dem innergemeinschaftlichen Handel aufweist, und meine daher, dass die Vorabentscheidungsfragen des vorlegenden Gerichts in der Sache zu prüfen sind.

17.

Im Rahmen der Beantwortung der beiden Vorlagefragen des Consiglio di Stato sollte zunächst die zweite von ihnen geklärt werden, die die Anwendbarkeit der in Art. 51 AEUV vorgesehenen Ausnahme (Ausübung öffentlicher Gewalt) auf die von den SOA ausgeübten Tätigkeiten betrifft; diese Ausnahme ist jetzt auch in Art. 2 Abs. 2 Buchst. i der Dienstleistungsrichtlinie geregelt.

18.

Tatsächlich ist dies ein Punkt, zu dem der Gerichtshof kürzlich in dem Urteil SOA Nazionale Costruttori ( 10 ) Stellung genommen hat. In diesem Urteil hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Zertifizierungstätigkeit der SOA wegen der dort dargelegten Gründe, auf die ich Bezug nehme, nicht als unmittelbar und spezifisch mit der Ausübung öffentlicher Gewalt verbunden angesehen werden kann. Daher kann ich mich sogleich der ersten Frage des Consiglio di Stato zuwenden, die den Kern des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens darstellt.

19.

Mit seiner ersten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Grundsätze der Vertrags und der Dienstleistungsrichtlinie über die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr einer nationalen Vorschrift wie der streitigen italienischen Vorschrift (Art. 64 Abs. 1 des DPR Nr. 207/2010) entgegenstehen, wonach die SOA ihren satzungsmäßigen Sitz in Italien haben müssen, um Zertifizierungsdienstleistungen erbringen zu können. Aus den oben dargelegten Gründen (vgl. Nr. 12 der vorliegenden Schlussanträge) ist zunächst danach zu fragen, ob die Dienstleistungsrichtlinie auf die vorliegende Rechtssache anwendbar ist. In diesem Fall wäre es nicht erforderlich, diese Frage unter dem Blickwinkel des Primärrechts zu beantworten.

20.

Ich bin der Ansicht, dass die Dienstleistungsrichtlinie in der vorliegenden Rechtssache sachlich anwendbar ist, da die hier in Rede stehenden Zertifizierungsdienstleistungen nicht von ihrem Anwendungsbereich ausgenommen sind (vgl. Art. 2 Abs. 2 und 3 der Richtlinie). Zudem werden diese Dienstleistungen im 33. Erwägungsgrund der Richtlinie unter den dort aufgelisteten Beispielen von Tätigkeiten, die in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen, ausdrücklich genannt.

21.

In Nr. 12 der vorliegenden Schlussanträge habe ich bereits vorweggeschickt, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs eine nationale Maßnahme in einem Bereich, der auf Unionsebene abschließend harmonisiert wurde, anhand der Bestimmungen dieser Harmonisierungsmaßnahme und nicht der des Primärrechts zu beurteilen ist ( 11 ).

22.

Mit der Dienstleistungsrichtlinie wird wegen ihrer Natur als ein horizontales Instrument, das eine breite Palette von Dienstleistungen umfasst (alle, die nicht ausdrücklich von ihrem sachlichen Anwendungsbereich ausgenommen sind), zwar nicht allgemein eine materiell-rechtliche Regelung der verschiedenen Dienstleistungen auf nationaler Ebene angestrebt, aber es gibt – wie im Folgenden zu zeigen sein wird – konkrete Aspekte, in denen sie punktuell eine vollständige Harmonisierung herbeiführt.

23.

Obwohl die Dienstleistungsrichtlinie nicht dem „klassischen“ Modell einer Harmonisierungsnorm der Union entspricht, wie ich in meinen Schlussanträgen vom 16. November 2011 in der Rechtssache Duomo Gpa u. a. ( 12 ) bereits ausgeführt habe, bin ich der Ansicht, dass die Vereinbarkeit der streitigen nationalen Bestimmung mit dem Unionsrecht in denjenigen punktuellen Aspekten, in denen diese Harmonisierung stattfindet, unter Heranziehung der Richtlinie als Beurteilungsmaßstab zu prüfen ist ( 13 ).

24.

Nach meiner Auffassung ist dies bei den Art. 14 und 16 der Dienstleistungsrichtlinie der Fall. Ich meine, dass der Unionsgesetzgeber in diesen Bestimmungen, indem er sich im Wesentlichen der Technik der „negativen Integration“ ( 14 ) bediente, um zu erreichen, dass die Mitgliedstaaten ungerechtfertigte Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit aus ihren Rechtsordnungen beseitigen, eine „vollständige“ Harmonisierung vorgenommen hat, die es ermöglicht, diese Bestimmungen als Maßstab für die Beurteilung von Maßnahmen, wie sie in der vorliegenden Rechtssache streitig sind, heranzuziehen.

25.

Nachdem feststeht, dass auf den vorliegenden Fall vornehmlich die Bestimmungen der Dienstleistungsrichtlinie anzuwenden sind, da die in Rede stehenden Aspekte erschöpfend harmonisiert wurden, ist als Nächstes zu fragen, welche spezielle Bestimmung oder Bestimmungen der Richtlinie anzuwenden ist oder sind. Zu berücksichtigen ist, dass die Richtlinie der „Niederlassungsfreiheit der Dienstleistungserbringer“ (Kapitel III) und dem „Freien Dienstleistungsverkehr“ (Kapitel IV) verschiedene Kapitel widmet. Jedes von ihnen regelt mehr oder weniger detailliert eine Reihe von Voraussetzungen für die Wahrnehmung entweder des freien Dienstleistungsverkehrs oder aber spezifisch der Niederlassungsfreiheit in Form von „Anforderungen“, die der Mitgliedstaat entweder unter keinen Umständen oder nur unter bestimmten Bedingungen vorschreiben darf. Da diese Regelungen logischerweise nicht übereinstimmen, ist die Frage, welche Bestimmungen der Dienstleistungsrichtlinie unmittelbar auf den vorliegenden Fall anwendbar sind, offenkundig von Bedeutung.

26.

Die Beteiligten des vorliegenden Verfahrens waren vor allem bestrebt, festzustellen, welche Grundfreiheit betroffen ist, was die Anwendung der Bestimmungen des einen oder anderen Kapitels zur Folge hätte. Mehrheitlich waren sie der Auffassung, dass prima facie beide Freiheiten – der freie Dienstleistungsverkehr und die Niederlassungsfreiheit – betroffen seien. Die Italienische Republik ist hingegen der Ansicht, es gehe ausschließlich um die Niederlassungsfreiheit.

27.

Es steht außer Zweifel, dass die streitige Frage eine nationale Bestimmung betrifft, die den Ort regelt, an dem eine Gesellschaft, die in einem bestimmten Mitgliedstaat Dienstleistungen erbringen will, ihren satzungsmäßigen Sitz hat. Vor diesem Hintergrund und aus den Gründen, die weiter unten noch dargelegt werden, lässt sich schwerlich in Abrede stellen, dass hier eine Frage der „Niederlassung“ im Raum steht.

28.

Gleichzeitig jedoch verhält es sich, stellt man auf die Auswirkungen der nationalen Vorschrift auf die Grundfreiheiten ab, offensichtlich so, dass das, woran diese Vorschrift hindert, die Erbringung von Dienstleistungen durch eine in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassene Gesellschaft ist, deren Freiheit, sich in diesem anderen Mitgliedstaat niederzulassen, sie hingegen nicht beeinträchtigen kann.

29.

Im Ergebnis legt die streitige Bestimmung in abstrakter Weise also, was die Niederlassungsfreiheit anbelangt, Vorbedingungen für die Entscheidung einer Gesellschaft bei der Wahl fest, ob sie sich nach Maßgabe ihrer Interessen in einem anderen Mitgliedstaat niederlässt oder nicht. Es steht aber außer Zweifel, dass durch diese Bestimmung das Recht, sich in einem beliebigen Mitgliedstaat niederzulassen, nicht vereitelt wird.

30.

Hingegen wirkt die nationale Bestimmung im Hinblick auf den freien Dienstleistungsverkehr unmittelbar als absolutes Verbot: Eine in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassene Gesellschaft kann in Italien keine Zertifizierungsdienstleistungen erbringen ( 15 ).

31.

Es trifft zu, dass sich sowohl in Kapitel III als auch in Kapitel IV der Dienstleistungsrichtlinie Vorschriften finden, die auf den Sachverhalt, mit dem wir befasst sind, anwendbar sein könnten (konkret Art. 14 Nrn. 1 und 3 und Art. 16 Abs. 2 Buchst. a). Man könnte unter diesen Umständen sogar in Betracht ziehen, dass das nationale Recht sowohl anhand der Bestimmungen von Kapitel III als auch der Bestimmungen von Kapitel IV geprüft werden muss.

32.

Angesichts einer nationalen Bestimmung, die einerseits ein unüberwindbares Hindernis für eine Grundfreiheit aufstellt und andererseits die Wahrnehmung einer anderen lediglich konditioniert, meine ich, dass die Frage zunächst unter dem Blickwinkel der ersten zu prüfen ist, und nur dann, wenn sie unter dem Blickwinkel gerechtfertigt ist, im Licht der zweiten.

33.

Unter Berücksichtigung all dieser Erwägungen werde ich nun – unter dem Aspekt der Dienstleistungsrichtlinie, weil dieser Regelungsgegenstand, wie oben in Nr. 25 bereits ausgeführt, durch deren einschlägige Bestimmungen punktuell vollständig harmonisiert wurde – die in der streitigen italienischen Vorschrift vorgesehene Verpflichtung prüfen, nach der die SOA ihren satzungsmäßigen Sitz in Italien haben müssen, um in diesem Land Zertifizierungsdienstleistungen erbringen zu können.

34.

Der Gerichtshof hat im Urteil Kommission/Italien ( 16 ) bereits festgestellt, dass „das Erfordernis, dass [Unternehmen] … ihren Sitz oder eine Zweigniederlassung im Inland errichten müssen, dem freien Dienstleistungsverkehr direkt zuwiderläuft, da es die Erbringung von Dienstleistungen in dem besagten Mitgliedstaat durch Unternehmen mit Sitz in anderen Mitgliedstaaten unmöglich macht“.

35.

Außerdem schließt das Unionsrecht unter dem Gesichtspunkt eines einheitlichen Markts und im Hinblick auf die Verwirklichung seiner Ziele auch die Anwendung einer nationalen Regelung aus, die die Erbringung von Dienstleistungen zwischen Mitgliedstaaten gegenüber der Erbringung von Dienstleistungen allein innerhalb eines Mitgliedstaats erschwert ( 17 ).

36.

Die angeführte Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Dienstleistungsfreiheit hat jetzt in der Dienstleistungsrichtlinie Niederschlag gefunden, in deren Art. 16 der Unionsgesetzgeber die Anforderungen „kodifiziert“ hat, von denen die Mitgliedstaaten den Zugang zu einer Dienstleistungstätigkeit oder ihre Ausübung in ihrem Hoheitsgebiet durch Dienstleistungserbringer, die in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen sind, nicht abhängig machen dürfen. Konkret enthält Art. 16 Abs. 2 der Richtlinie eine beispielhafte Liste dieser Anforderungen, welche der Gerichtshof in der Vergangenheit bereits in verschiedenen Urteilen geprüft hat.

37.

Art. 16 Abs. 2 der Dienstleistungsrichtlinie bestimmt u. a., dass „[d]ie Mitgliedstaaten … die Dienstleistungsfreiheit eines in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringers nicht einschränken [dürfen], indem sie diesen einer der folgenden Anforderungen unterwerfen: a) der Pflicht, in ihrem Hoheitsgebiet eine Niederlassung zu unterhalten“.

38.

Im Unterschied zu Art. 14 der Dienstleistungsrichtlinie bezieht sich ihr Art. 16 Abs. 2 Buchst. a nicht auf die Verpflichtung für den Dienstleistungserbringer, seinen „satzungsmäßigen Sitz“ in ihrem Hoheitsgebiet zu haben, sondern auf die „Pflicht, in ihrem Hoheitsgebiet eine Niederlassung zu unterhalten“. Dessen ungeachtet neige ich, zum Teil wegen der Parallelen zu Art. 14 ( 18 ), zu einem Verständnis der in Art. 16 Abs. 2 Buchst. a der Dienstleistungsrichtlinie enthaltenen Bezugnahme auf den Begriff „Niederlassung“, wonach diese im Fall juristischer Personen auch den satzungsmäßigen Sitz umfasst ( 19 ).

39.

Nach dem Handbuch zur Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie ( 20 ) (Abschnitt 7.1.3.4.) betrifft „Artikel 16 Absatz 2 Buchstabe a … Anforderungen, aus denen den Dienstleistungserbringern aus anderen Mitgliedstaaten eine Verpflichtung zur Einrichtung einer Niederlassung in dem Mitgliedstaat erwächst, in dem sie grenzüberschreitende Dienstleistungen erbringen wollen. Wie durch den EuGH festgestellt, negieren solche Anforderungen die in Artikel [56 AEUV] garantierte Dienstleistungsfreiheit, da sie die grenzüberschreitende Erbringung von Dienstleistungen dadurch unmöglich machen, dass sie den Dienstleistungserbringer dazu zwingen, eine feste Infrastruktur im [Mitgliedstaat der Dienstleistungserbringung] zu unterhalten“.

40.

Tatsächlich gilt Art. 16 der Dienstleistungsrichtlinie nur für Dienstleistungserbringer, die in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen sind und ihre Dienstleistungen im Mitgliedstaat der Dienstleistungserbringung erbringen wollen. Erlegt dieser ihnen die Verpflichtung auf, sich in ihm niederzulassen, um ihre Dienstleistungen erbringen zu können, wird ihnen das Recht versagt, Dienstleistungen in einem Mitgliedstaat zu erbringen, während sie in einem anderen niedergelassen sind ( 21 ). Ich bin der Meinung, dass damit nicht allein auf die Verpflichtung Bezug genommen wird, den satzungsmäßigen Sitz in dem Staat zu begründen, in dem die Dienstleistungen erbracht werden, aber dass dies durchaus einer der Fälle ist, die von Art. 16 Abs. 2 Buchst. a der Dienstleistungsrichtlinie erfasst werden, da davon auszugehen ist, dass er eines der Elemente der „festen Infrastruktur“ bildet, auf die Art. 4 Abs. 5 der Richtlinie bei der Definition der Niederlassung Bezug nimmt ( 22 ). Bereits im Urteil Kommission/Italien ( 23 ) hat der Gerichtshof festgestellt, dass „[h]insichtlich der Verpflichtung …, einen ständigen nationalen oder lokalen satzungsmäßigen Sitz zu haben, … darauf hinzuweisen [ist], dass, wenn schon das Erfordernis der Zulassung eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs darstellt, das Erfordernis einer festen Niederlassung faktisch die Negation dieser Freiheit ist. Durch dieses Erfordernis wird Artikel [56 AEUV], der gerade auf die Beseitigung der Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs für solche Personen abzielt, die nicht in dem Staat niedergelassen sind, in dem die Dienstleistung erbracht werden soll, jede praktische Wirksamkeit genommen.“ ( 24 )

41.

Folglich sieht das italienische Recht eine Anforderung vor, die eine offen diskriminierende ist und zu den Anforderungen gehört, die Art. 16 Abs. 2 der Dienstleistungsrichtlinie ausdrücklich verbietet, da sie in anderen Mitgliedstaaten niedergelassene Gesellschaften daran hindert, Zertifizierungsdienstleistungen in Italien zu erbringen, sofern sie nicht ihren satzungsmäßigen Sitz in dieses Land verlegen. Nach dieser Feststellung ist noch die Frage zu prüfen, ob die Gründe, die die italienische Regierung zur Rechtfertigung der hier fraglichen Maßnahme vorbringt, stichhaltig sind.

42.

Die italienische Regierung macht eine Reihe von Gründen geltend, die die streitige Maßnahme ihrer Ansicht nach rechtfertigen. Konkret führt die italienische Regierung aus, dass „das ordnungsgemäße Funktionieren und die Wirksamkeit des einheitlichen Qualifizierungssystems als Vorbedingung eine dauernde Überwachung verlangen, … die mittels weitreichender Kontroll- und Sanktionierungsbefugnisse … ausgeübt wird. Dieses Kontrollsystem ist für die Gewährleistung öffentlicher Interessen unverzichtbar, für die der Gerichtshof bereits festgestellt hat, dass sie zwingende Gründe darstellen, die eine Einschränkung der Grundfreiheiten rechtfertigen können, da sie sich in den Kontext des Schutzes der Dienstleistungsempfänger … einfügen, so etwa die Gewähr, dass keine kommerziellen oder finanziellen Interessen vorhanden sind, die unparteiische oder diskriminierende Verhaltensweisen der SOA zur Folge haben könnten. Diese Kontrollen betreffen nicht nur die Aktionärs- und Verwaltungsstruktur der Gesellschaft, sondern auch ihre Bevollmächtigten und Angestellten, die nach italienischem Recht persönlich die Gewähr bieten müssen, unparteiisch zu sein …, die keine Interessen an Unternehmen haben dürfen, die öffentliche oder private Aufträge ausführen, oder die sich jedenfalls nicht in einer Lage befinden dürfen, die einen potentiellen Interessenkonflikt birgt“ (Rn. 37 bis 39 der Erklärungen der italienischen Regierung).

43.

Die italienische Regierung führt weiter aus, dass „nicht nur die materiellen Regeln für die Tätigkeit der SOA, sondern auch die Wirksamkeit der Kontrollmechanismen durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind: den Schutz der Dienstleistungsempfänger, den der Gerichtshof bereits anerkannt hat, und zweifellos den Schutz der öffentlichen Ordnung und der öffentlichen Sicherheit“ (Rn. 44). Der italienischen Regierung zufolge hängt die Wirksamkeit einer solchen Überwachung von der räumlichen Nähe zwischen Kontrolleur und Kontrolliertem sowie der Möglichkeit ab, von den Zwangsmitteln, über die der Staat verfüge, Gebrauch zu machen.

44.

In der mündlichen Verhandlung hat die italienische Regierung klargestellt, dass die Kontrolle der Tätigkeit der SOA, da die mittelbaren Adressaten ihrer Tätigkeit die Einrichtungen der öffentlichen Verwaltung seien, unter den in der vorstehenden Nummer dargestellten Voraussetzungen auch eine Frage der öffentlichen Ordnung sei.

45.

Schlussendlich ergibt sich nach Auffassung der italienischen Regierung die Gefahr für die öffentliche Sicherheit und die öffentliche Ordnung aus der Natur der von den SOA wahrgenommenen Funktionen: Die Gewährleistung der Unabhängigkeit dieser Unternehmen von den privaten Interessen ihrer Kunden sowie die Gewähr, dass die SOA nicht mit der Welt des Verbrechens in Verbindung stünden – beiden Gewährleistungen komme für den Schutz der (mittelbaren oder unmittelbaren) Empfänger der Dienstleistungen besondere Bedeutung zu –, machten rigorose Kontrollen erforderlich. Die Wirksamkeit dieser Kontrollen sei nicht gewährleistet, wenn die SOA ihren satzungsmäßigen Sitz nicht in Italien hätten.

46.

Art. 16 Abs. 1 und 3 der Dienstleistungsrichtlinie nennt tatsächlich eine Reihe von Gründen, die unter bestimmten Voraussetzungen Maßnahmen rechtfertigen können, die ein Mitgliedstaat unter Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs zulasten eines in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringers trifft. Zu diesen Gründen zählen die öffentliche Ordnung und die öffentliche Sicherheit.

47.

Insoweit ist zunächst daran zu erinnern, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs (zum Primärrecht) eine offensichtlich diskriminierende Maßnahme – wie die hier fragliche, die auf den Standort des satzungsmäßigen Sitzes einer Dienstleistungen erbringenden juristischen Person abstellt – nur mit dem Unionsrecht vereinbar ist, wenn sie die öffentliche Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gewährleisten soll ( 25 ).

48.

Ich bin der Ansicht – wie auch Art. 3 Abs. 3 der Dienstleistungsrichtlinie zu bestätigen scheint –, dass Art. 16 Abs. 1 Unterabs. 3 und Abs. 3 der genannten Richtlinie ebenfalls in diesem Sinne auszulegen ist. Mithin muss eine mögliche Rechtfertigung der hier fraglichen diskriminierenden Maßnahme (welche Art. 16 Abs. 2 der Dienstleistungsrichtlinie ausdrücklich verbietet) unter dem Aspekt der Gründe der öffentlichen Ordnung und der öffentlichen Sicherheit geprüft werden, auf die sich die italienische Regierung in ihren Erklärungen und in der mündlichen Verhandlung berufen hat.

49.

Der Gerichtshof hat u. a. in seinem Urteil Kommission/Spanien ( 26 ) festgestellt – und die Kommission in der mündlichen Verhandlung daran erinnert –, dass der Rechtfertigungsgrund der öffentlichen Ordnung und der öffentlichen Sicherheit (beides Begriffe, die eng auszulegen sind) voraussetzt, dass eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt ( 27 ).

50.

Um eine Maßnahme wie die hier streitige, die den freien Dienstleistungsverkehr durch Statuierung einer diskriminierenden Anforderung beschränkt, aus Gründen der öffentlichen Ordnung und der öffentlichen Sicherheit rechtfertigen zu können, muss demgemäß erstens ein Grundinteresse der italienischen Gesellschaft feststellbar sein, das mit der diskriminierenden Maßnahme geschützt werden soll, und zweitens dieses Interesse, wenn die Maßnahme nicht angewandt wird, tatsächlich und schwerwiegend bedroht sein.

51.

In der vorliegenden Rechtssache besteht das, was die italienische Regierung als das Grundinteresse anführt, für dessen Schutz Gesellschaften, die Zertifizierungsdienstleistungen in Italien erbringen, ihren satzungsmäßigen Sitz im Inland haben müssen, in dem notwendigen Schutz der Adressaten der Dienstleistungen der SOA, und zwar sowohl der unmittelbaren Adressaten in Gestalt der Unternehmen, die die Zertifizierung beantragen, um sich nach Maßgabe der im italienischen Recht vorgesehenen Anforderungen an Ausschreibungen für öffentliche Bauaufträge beteiligen zu können, als auch der mittelbaren Adressaten, also der öffentlichen Auftraggeber.

52.

Selbst wenn man anerkennen würde, dass ein Mitgliedstaat, der von dem Spielraum Gebrauch macht, der ihm bei der Festlegung der Erfordernisse der öffentlichen Ordnung nach Maßgabe seiner nationalen Bedürfnisse zukommt ( 28 ), den Schutz der Empfänger der Zertifizierungsdienstleistungen als ein Grundinteresse seiner Gesellschaft einstufen darf, kraft dessen er sich auf die öffentliche Ordnung und die öffentliche Sicherheit als Rechtfertigungsgrund berufen kann, genügte dieser Umstand für sich allein noch nicht für die Feststellung, dass ein Grund der öffentlichen Ordnung vorliegt. Denn in jedem Fall müsste auch das zweite von der Rechtsprechung verlangte Element vorliegen, nämlich die weitere Voraussetzung, dass dieses Interesse ohne Anwendung der Maßnahme tatsächlich und schwerwiegend bedroht wäre (in den Worten des 41. Erwägungsgrundes der Dienstleistungsrichtlinie, dass „eine tatsächliche und hinreichend erhebliche Gefahr“ der Beeinträchtigung dieses Interesses vorläge).

53.

Nach Auffassung der italienischen Regierung erfordert das ordnungsgemäße Funktionieren des einheitlichen Qualifizierungssystems zum Schutz der Interessen der Dienstleistungsempfänger eine ständige Überwachung, die über Kontrollen und Sanktionen auszuüben sei, deren Wirksamkeit nur gewährleistet sei, wenn die SOA ihren satzungsmäßigen Sitz in Italien hätten.

54.

Ich denke nicht, dass man sagen kann, dass unter den Umständen der vorliegenden Rechtssache der Schutz der Dienstleistungsempfänger tatsächlich und schwerwiegend durch die Tatsache bedroht wäre, dass es, wenn die SOA ihren satzungsmäßigen Sitz in einem anderen Mitgliedstaat hätten, den italienischen Behörden nicht möglich wäre, die Tätigkeiten dieser Unternehmen und ihre Unabhängigkeit im Hinblick auf die privaten Interessen ihrer Kunden wirksam zu kontrollieren.

55.

Tatsächlich kann jedes Unternehmen, das in einem Mitgliedstaat niedergelassen ist oder Dienstleistungen erbringt, unabhängig vom Standort seines Sitzes kontrolliert und sanktioniert werden ( 29 ). Gerade die Dienstleistungsrichtlinie enthält, wie die Kommission und die schwedische Regierung in der mündlichen Verhandlung betont haben, in ihren Art. 28 ff. Bestimmungen über die Verwaltungszusammenarbeit und die Amtshilfe zwischen Mitgliedstaaten, um die Überwachung der Dienstleistungserbringer und ihrer Dienstleistungen zu gewährleisten. Diese Bestimmungen schließen die Möglichkeit von Ersuchen um Durchführung von Überprüfungen, Kontrollen und Untersuchungen zwischen Mitgliedstaaten ein (Art. 28 Abs. 3 der Dienstleistungsrichtlinie).

56.

Dieser Umstand zeigt meiner Ansicht nach auf, dass jedenfalls die Maßnahme, die Gegenstand der vorliegenden Rechtssache ist, nicht erforderlich ist, um das verfolgte Ziel zu erreichen, da – wie auch die Kommission in ihren Erklärungen und in der mündlichen Verhandlung hervorgehoben hat – für seine Erreichung weniger restriktive Maßnahmen existieren, von denen einige in der Dienstleistungsrichtlinie selbst vorgesehen sind.

57.

Im Ergebnis bin ich nach alledem der Ansicht, dass keine Gründe der öffentlichen Ordnung und der öffentlichen Sicherheit vorliegen, die eine Maßnahme wie die in der vorliegenden Rechtssache streitige, nach der die SOA „ihren satzungsmäßigen Sitz im Hoheitsgebiet der [Italienischen] Republik haben müssen“, rechtfertigen können.

58.

Deshalb ist meiner Auffassung nach die erste Vorlagefrage des vorlegenden Gerichts dahin zu beantworten, dass Art. 16 der Dienstleistungsrichtlinie dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Bestimmung wie der in der vorliegenden Rechtssache streitigen entgegensteht, nach der eine Gesellschaft, die Zertifizierungsdienstleistungen erbringen will, verpflichtet ist, ihren satzungsmäßigen Sitz im Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats der Dienstleistungserbringung zu haben.

59.

Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, dem Consiglio di Stato wie folgt zu antworten: