EUROPÄISCHE KOMMISSION

Brüssel, den 10.9.2025

COM(2025) 506 final

2025/0284(NLE)

Vorschlag für einen

BESCHLUSS DES RATES

über den im Namen der Europäischen Union auf dem 28. Kongress des Weltpostvereins zu vertretenden Standpunkt

BEGRÜNDUNG

1.Gegenstand des Vorschlags

Dieser Vorschlag betrifft den Beschluss zur Festlegung des Standpunkts, der im Namen der Union von den Mitgliedstaaten auf dem 28. Kongress des Weltpostvereins (im Folgenden „WPV“) im Zusammenhang mit einem Bericht des WPV-Verwaltungsrats, den der Kongress zur Kenntnis nehmen wird, samt dessen Anhang I, der eine Auslegung enthält, nach der ein EU-Rechtsakt nicht mit den Vorschriften des WPV vereinbar ist, sowie mit dem Kongress vorzulegenden Vorschlägen in Bezug auf die Sicherheit und den Zoll (Vorschläge 9 und 15) zu vertreten ist. Diese Vorschläge betreffen auch die weitere Arbeit der Gremien des WPV (Verwaltungsrat, Rat für Postbetrieb) im Dubai-Zyklus sowie mögliche Änderungen der Rechtsakte des WPV (Satzung, Vertrag), die auf dem 29. Weltpostkongress im Jahr 2029 vorgeschlagen werden sollen.

2.Kontext des Vorschlags

2.1.Der Weltpostverein

Der Weltpostvertrag zielt darauf ab, den internationalen Postverkehr zu regulieren und die entsprechenden Verfahren und Entgelte zu vereinheitlichen und zu vereinfachen. Mit dem Vertrag, der 1874 in Kraft trat, wurde der Weltpostverein gegründet. Im Jahr 1948 wurde der WPV zu einer Sonderorganisation der Vereinten Nationen. Der Weltpostverein ist das globale Vertretungsgremium, das die Postpolitik der Mitgliedsländer koordiniert und ein einheitliches weltweites Postsystem ermöglicht.

Die EU ist zwar nicht Mitglied des WPV, doch alle ihre Mitgliedstaaten sind es. Auf dem Kongress 2012 in Doha wurde jedoch der Status der Europäischen Union als offizieller Beobachter (vertreten durch die Europäische Kommission) vereinbart 1 .

2.2.Der Weltpostkongress

Der Weltpostkongress ist die oberste Instanz des Postvereins und besteht aus bevollmächtigten Vertretern seiner Mitgliedsländer. Er tritt grundsätzlich alle vier Jahre zusammen. Der Kongress übt alle Befugnisse aus, die in den Anwendungsbereich des WPV fallen und nicht ausdrücklich durch die Rechtsakte des Vereins einem anderen Gremium übertragen wurden. Dazu gehört die Befugnis zur Änderung der Satzung des WPV, des Weltpostvertrags und der Sondervereinbarungen. Der Kongress kann auch Entschließungen, Beschlüsse, Empfehlungen und förmliche Stellungnahmen annehmen, die zusammen die Beschlüsse des Kongresses bilden.

2.3.Vorgesehener Rechtsakt des Weltpostkongresses

Auf dem 28. Weltpostkongress wird vorgeschlagen, den vom Verwaltungsrat des WPV erstellten Bericht zur Kenntnis zu nehmen und einen Vorschlag allgemeiner Art im Hinblick auf die weiteren Arbeiten zur Entwicklung der Zollpolitik und des Regelungsrahmens zu genehmigen (Vorschlag 9). Darüber hinaus haben die Vereinigten Staaten von Amerika einen weiteren Vorschlag (Vorschlag 15) vorgelegt, der Elemente im Zusammenhang mit der Transportsicherheit und dem Zoll enthält. Die weiteren Arbeiten der Gremien des WPV werden auf der Grundlage dieser Vorschläge im Dubai-Zyklus durchgeführt, und möglicherweise werden für den 29. Weltpostkongress im Jahr 2029 Änderungen der Rechtsakte (Satzung, Vertrag) vorgeschlagen.

Mit Vorschlag 9 sollen die Bedenken ausgeräumt werden, die von einigen Mitgliedsländern des WPV über das Sekretariat des WPV hinsichtlich eines möglichen Widerspruchs zwischen dem Zollkodex der Union 2 und den Rechtsakten des WPV geäußert wurden, der die Bestimmungen über den Austausch und die Erhebung elektronischer Vorabdaten, d. h. im Kontext der EU im Zusammenhang mit den Bestimmungen über summarische Eingangsanmeldungen (ESumA) betrifft.

Diese Mitgliedsländer streben eine rechtliche Unterscheidung zwischen „Durchgang/Umladung“ einerseits und „Einfuhr“ (d. h. Waren mit Endbestimmung in der EU) andererseits an, was bedeutet, dass der UZK und seine Anforderungen an elektronische Vorabdaten (EAD), die durch das Einfuhrkontrollsystem 2 (ICS2) unterstützt werden, nur für die Einfuhr „rechtsgültig/anwendbar“ seien. Diese Mitglieder haben darauf bestanden, dass der in Artikel 1 der Satzung des WPV verankerte Grundsatz der „Freiheit des Durchgangs“ aufgrund der rechtlichen Anforderungen des UZK für die Eingabe von ESumA in das ICS2, insbesondere Artikel 113a Absätze 2 und 4 des delegierten Rechtsakts zum UZK, als verletzt anzusehen ist 3 .

Auf dem 4. Sonderkongress des WPV, der 2023 in Riad stattfand, wurde im Anschluss an eine Diskussion über die Herausforderungen, die sich für die benannten Betreiber des WPV durch die Anforderungen an Regelungen für elektronische Vorabdaten ergeben, eine Taskforce eingerichtet, die die rechtlichen, operativen, regulatorischen und technischen Fragen im Zusammenhang mit neuen Zoll- und Sicherheitsanforderungen in Bezug auf die EAD analysieren sollte, wobei der Schwerpunkt insbesondere auf den Maßnahmen der Europäischen Union im Rahmen des ICS2 lag.

Die Taskforce wurde vom Rechtsberater des Internationalen Büros des WPV unterstützt, das eine eigene rechtliche Bewertung der möglichen Auswirkungen der EU-Maßnahmen auf die Grundprinzipien eines einheitlichen Postgebiets und die Freiheit des Durchgangs im Rahmen der Rechtsakte des WPV (insbesondere die Grundsätze der Nichtdiskriminierung zwischen inländischen und internationalen Sendungen) und deren Einhaltung durchgeführt hat.

Laut der rechtlichen Bewertung des Rechtsberaters des Internationalen Büros des WPV stehen die EAD-Anforderungen der EU (in Form der ESumA) – insbesondere diejenigen, die Waren betreffen, die überhaupt nicht zur Einfuhr bestimmt sind, sondern lediglich durch die EU hindurch befördert werden – im Widerspruch zu diesen Grundsätzen. Als Argument wird angeführt, dass die Bestimmungen des UZK die Behandlung internationaler Postsendungen im Vergleich zu den inländischen Sendungen im Rahmen dieser „Durchgangsbewegungen“ diskriminieren, indem Postbetreiber in Drittländern verpflichtet werden, ESumA für über die EU versandte Pakete abzugeben, während Pakete, die von einem Postbetreiber in der EU in einen anderen Mitgliedstaat, nach Norwegen oder in die Schweiz versandt werden, von dieser Verpflichtung ausgenommen werden.

Der von den Vereinigten Staaten von Amerika vorgelegte Vorschlag 15 betrifft die Aufnahme von Arbeiten zur Verbesserung der Umsetzung, Weiterentwicklung und Aktualisierung der Normen und Protokolle des WPV für gefährliche und verbotene Güter, um die Transportsicherheit zu erhöhen und die Nutzung internationaler Postströme für die Beförderung gefährlicher und verbotener Güter zu bekämpfen.

3.Im Namen der Union zu vertretender Standpunkt

Der Gegenstand der Vorschläge, die auf dem bevorstehenden Kongress des Weltpostvereins (WPV) vorgelegt werden sollen, fällt eindeutig in die ausschließliche Zuständigkeit der Europäischen Union. Alle Mitgliedstaaten wenden denselben Zolltarif und dieselben Zollvorschriften an. Mit den zollrechtlichen Vorschriften der Union (UZK) werden wichtige zollrechtliche Sicherheitsmaßnahmen festgelegt, mit denen sichergestellt werden soll, dass die Zollverwaltungen in der Lage sind, den Risiken für die Sicherheit der Union und ihrer Bewohner oder für die Transportlieferketten vor der Verbringung von Waren in das Zollgebiet der Union zu begegnen. Dies wird durch das neue ICS2 und die EAD unterstützt, die den Zollbehörden über das ICS2 von den Wirtschaftsbeteiligten, einschließlich Postbetreibern, zur Verfügung gestellt werden müssen. Daher ist es notwendig, einen gemeinsamen Standpunkt in Bezug auf den vom Internationalen Büro des WPV erstellten Bericht festzulegen, der die Vereinbarkeit der EU-Maßnahmen mit dem Weltpostvertrag infrage stellt.

Diese Maßnahmen stehen im Einklang mit den internationalen Regeln und Normen, die im Rahmen der Weltzollorganisation (WZO) und der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) entwickelt wurden, sowie mit den Rahmenvorgaben des WPV.

Die Europäische Kommission und die Mitgliedstaaten haben übereinstimmend den Standpunkt vertreten, dass die Bestimmungen des UZK über die Abgabe der ESumA zur Durchführung einer vorausschauenden Risikoanalyse zu Sicherheitszwecken beim Durchgang bzw. bei der Umladung nicht gegen den in Artikel 1 des Weltpostvertrags verankerten Grundsatz der „Freiheit des Durchgangs“ verstoßen. Die Tatsache, dass Postsendungen im Rahmen des Weltpostvertrags durch das Zollgebiet der EU befördert werden und daher der zollamtlichen Überwachung unterliegen und Zollkontrollen unterliegen können, bedeutet nicht, dass sie nicht „frei“ für den Durchgang sind.

Darüber hinaus bedeutet die „Freiheit des Durchgangs“ nach den Rechtsakten des WPV nicht, dass die Vorschriften über die zollamtliche Überwachung oder die Zollkontrolle auf diesen Warenverkehr keine Anwendung finden. Der UZK sieht keine Befreiung von den Zollkontrollen und der zollamtlichen Überwachung (entsprechend den Begriffsbestimmungen in Artikel 5 Nummern 3 und 27 des UZK) vor, die durchgeführt werden müssen, um die Einhaltung der zollrechtlichen Vorschriften und anderer Rechtsvorschriften zu gewährleisten, die für alle Arten der Beförderung von Waren gelten.

Darüber hinaus ist die „Freiheit des Durchgangs“ kein absoluter Grundsatz. Gemäß Artikel 8 des Weltpostvertrags müssen die Mitgliedsländer und ihre benannten Betreiber für die Erarbeitung und praktische Umsetzung einer Sicherheitsstrategie auf allen Ebenen des Postbetriebs sorgen, um die Sicherheit und den Schutz von Post bei der Beförderung und beim Durchgang zwischen ihnen aufrechtzuerhalten. Der Durchgang ist daher nach dem Weltpostvertrag von der Anwendung von Sicherheitsmaßnahmen nicht ausgeschlossen. Dies dient aus ihrer Sicht dazu, das Vertrauen der Öffentlichkeit in die von den benannten Betreibern erbrachten Postdienste zu bewahren und zu stärken. Darüber hinaus gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass im WPV jemals die Auffassung vertreten wurde, dass die „Freiheit des Durchgangs“ oder „einheitliches Postgebiet“ „ausdrücklich“ (Artikel 23) das souveräne Recht der Mitgliedsländer einschränkt, geeignete Zoll- und Sicherheitskontrollen für die Einfuhr, Ausfuhr oder den Durchgang von Postwaren zu erlassen.

Schließlich wird nicht zwischen Postbetreibern aus Drittländern und solchen aus der EU unterschieden. Obwohl die Europäische Union nicht Mitglied des WPV ist, ist ihre gemeinsame Zollpolitik eine grundlegende Realität, die von allen Vertragsparteien des WPV im Rahmen der WTO, der WZO oder der bilateralen Handelsbeziehungen akzeptiert wird. Der Binnenmarkt und die Zollunion der Union bedeuten, dass die einschlägigen Vorschriften und Anforderungen, die zuvor zwischen ihren Mitgliedstaaten galten, auf der Grundlage der Einführung gemeinsamer Anforderungen, die an den Außengrenzen der Europäischen Union gelten, abgeschafft wurden. Die Anforderungen an elektronische Vorabdaten (EAD) gemäß der Umsetzung des ICS2-Systems zum Schutz der Sicherheit im Rahmen des Zollkodex der Union gelten ausnahmslos für alle eingehenden Waren. Dies ist eine im EU-Recht festgelegte Anforderung, die ausnahmslos zu erfüllen ist. Die Unterscheidung zwischen EU-Mitgliedstaaten und Drittländern ist aufgrund der harmonisierten Kontrollen auf EU-Ebene gerechtfertigt. Somit befinden sich die EU-Mitgliedstaaten und Drittländer nicht in der gleichen rechtlichen Situation.

Die Verbesserung der Normen und Protokolle des WPV in Bezug auf die Bereitstellung von EAD für Sicherheitszwecke ist eine begrüßenswerte Initiative.

In Anbetracht der Tatsache, dass nicht die EU selbst Mitglied des WPV ist, sondern die Mitgliedstaaten der EU, sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, im Interesse der Union gemeinsam zu handeln.

Zweck dieses Beschlusses ist es, dass die Mitgliedstaaten einen koordinierten Standpunkt vertreten, um geltend zu machen, dass die zollrechtlichen Sicherheitsmaßnahmen der EU im Rahmen des UZK mit den Rechtsakten des WPV und deren Grundprinzipien vereinbar sind und dass die EU und ihre Mitgliedstaaten die fortgesetzte Arbeit zur Bewältigung praktischer und operativer Fragen im Zusammenhang mit den EAD-Anforderungen unterstützen und gleichzeitig die Einhaltung der Anforderungen der Union an die ESumA sicherstellen.

4.Rechtsgrundlage

4.1.Verfahrensrechtliche Grundlage

4.1.1.Grundsätze

Nach Artikel 218 Absatz 9 AEUV erlässt der Rat Beschlüsse „zur Festlegung der Standpunkte, die im Namen der Union in einem durch eine Übereinkunft eingesetzten Gremium zu vertreten sind, sofern dieses Gremium rechtswirksame Akte, mit Ausnahme von Rechtsakten zur Ergänzung oder Änderung des institutionellen Rahmens der betreffenden Übereinkunft, zu erlassen hat“.

Artikel 218 Absatz 9 AEUV gilt unabhängig davon, ob die Union ein Mitglied des betreffenden Gremiums oder Vertragspartei der betreffenden Übereinkunft ist 4 .

Der Begriff „rechtswirksame Akte“ erfasst auch Rechtsakte, die kraft völkerrechtlicher Regelungen, denen das jeweilige Gremium unterliegt, Rechtswirkung entfalten. Darunter fallen auch Instrumente, die völkerrechtlich nicht bindend, aber dennoch „geeignet [sind], den Inhalt der vom Unionsgesetzgeber … erlassenen Regelung maßgeblich zu beeinflussen“ 5 .

4.1.2.Anwendung auf den vorliegenden Fall

Der Weltpostkongress des WPV ist ein durch eine Übereinkunft – den Weltpostvertrag – eingerichtetes Gremium.

Der Bericht, den der Weltpostkongress billigen soll, stellt einen rechtswirksamen Akt dar, da der vorgesehene Rechtsakt rechtliche Auslegungen enthält, nach denen bestimmte im Rahmen des UZK erlassene EU-Rechtsvorschriften nicht mit dem Weltpostvertrag vereinbar sind. Die Annahme eines solchen Berichts könnte daher entscheidenden Einfluss auf die EU-Rechtsvorschriften haben.

Durch den vorgesehenen Rechtsakt wird der institutionelle Rahmen der Übereinkunft weder ergänzt noch geändert.

Somit ist Artikel 218 Absatz 9 AEUV die verfahrensrechtliche Grundlage für den vorgeschlagenen Beschluss.

4.2.Materielle Rechtsgrundlage

4.2.1.Grundsätze

Die materielle Rechtsgrundlage für einen Beschluss nach Artikel 218 Absatz 9 AEUV hängt in erster Linie vom Zweck und Gegenstand des vorgesehenen Rechtsakts ab, zu dem ein im Namen der Union zu vertretender Standpunkt festgelegt wird. Liegt dem vorgesehenen Akt ein doppelter Zweck oder Gegenstand zugrunde und ist einer davon der wesentliche und der andere von untergeordneter Bedeutung, so muss der Beschluss nach Artikel 218 Absatz 9 AEUV auf eine einzige materielle Rechtsgrundlage gestützt werden, nämlich auf diejenige, die der wesentliche oder vorrangige Zweck oder Gegenstand verlangt.

4.2.2.Anwendung auf den vorliegenden Fall

Der vorgesehene Akt verfolgt Ziele und umfasst Gegenstände im Bereich der Zusammenarbeit im Zollwesen im Rahmen der Zollunion, der gemeinsamen Handelspolitik und des Binnenmarkts. Diese Elemente des vorgesehenen Rechtsakts sind untrennbar miteinander verbunden, ohne dass eines dem anderen untergeordnet ist.

Die materielle Rechtsgrundlage für den vorgeschlagenen Beschluss ist somit Artikel 33 AEUV.

4.3 Schlussfolgerung

Rechtsgrundlage für den vorgeschlagenen Beschluss sollte Artikel 33 in Verbindung mit Artikel 218 Absatz 9 AEUV sein.

2025/0284 (NLE)

Vorschlag für einen

BESCHLUSS DES RATES

über den im Namen der Europäischen Union auf dem 28. Kongress des Weltpostvereins zu vertretenden Standpunkt

DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf die Artikel 33, 114 und 207 in Verbindung mit Artikel 218 Absatz 9,

auf Vorschlag der Europäischen Kommission,

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1)Der Weltpostvertrag (im Folgenden „Vertrag“) trat 1874 in Kraft. Die EU ist zwar nicht Mitglied des Weltpostvereins, aber alle EU-Mitgliedstaaten sind Vertragsparteien des WPV.

(2)Mit der Verordnung (EU) Nr. 952/2013 (im Folgenden „Zollkodex“) in Verbindung mit der Delegierten Verordnung (EU) 2015/2446 der Kommission gewährleistet die Union die Sicherheit an ihren Außengrenzen, indem sie die Übermittlung bestimmter elektronischer Daten über alle in das Zollgebiet der Union zu verbringenden Waren (elektronische Vorabdaten) vorschreibt, was auch Waren in Postsendungen umfasst. Dieses Erfordernis ist gerechtfertigt, um die potenzielle Bedrohung der Transportlieferketten, der Sicherheit und des Schutzes der Union und ihrer Bewohner, der Gesundheit von Menschen, Tieren oder Pflanzen, der Umwelt oder der Verbraucher zu mindern.

(3)Gemäß Artikel 10 Absatz 3, Artikel 13, Artikel 14 Absatz 2, Artikel 16, Artikel 18 und Artikel 19 Absatz 2 der Geschäftsordnung des WPV für den Kongress kann der WPV eingereichte Vorschläge zur Kenntnis nehmen und billigen; in diesem Fall insbesondere im Ausschuss 3 des Weltpostkongresses.

(4)Der 28. Weltpostkongress ist aufgefordert, einen Bericht mit einem von einem Mitglied des WPV-Sekretariats verfassten Rechtsgutachten zur Kenntnis zu nehmen, in dem die Vereinbarkeit des Rechtsrahmens der Union für elektronische Vorabdaten mit bestimmten in der Satzung des WPV verankerten Grundsätzen sowie der international etablierten Rechtsnatur der Zollunion infrage gestellt wird. Darüber hinaus ist der 28. Weltpostkongress aufgefordert, eine Entschließung in Form eines Vorschlags für allgemeine Leitlinien (Vorschlag 9) zu billigen, deren Ziel es ist, diesen Bericht und das Rechtsgutachten als Grundlage für die Fortsetzung der Arbeiten zur Überprüfung zollrechtlicher Fragen zu nutzen.

(5)Der 28. Weltpostkongress soll auch einen Vorschlag der Vereinigten Staaten von Amerika prüfen, um die Arbeit des Strategiekreises des WPV und der beigeordneten Arbeitsgruppen und Ausschüsse auf die Verbesserung und Ausweitung der Normen und Leitlinien des WPV und deren Umsetzung im Bereich der Transportsicherheit und der Bekämpfung gefährlicher und verbotener Güter in der internationalen Post auszurichten.

(6)Es ist zweckmäßig, den auf dem 28. Weltpostkongress im Namen der Union zu vertretenden Standpunkt festzulegen, um die Rechte und Interessen der Union und ihrer Mitgliedstaaten zu wahren.

(7)Daher sollte sichergestellt werden, dass die Mitgliedstaaten einen koordinierten Standpunkt einnehmen, um die Vereinbarkeit des Rechtsrahmens der Union in Bezug auf die Sicherheitsanforderungen für Waren, die in das Zollgebiet der Union verbracht werden, mit der Satzung und den Rechtsakten des WPV aktiv zu unterstützen.

(8)Da die EU nicht Mitglied des WPV ist, wird der Standpunkt der Union von den Mitgliedstaaten der Union vorgetragen, die Mitglieder des Weltpostkongresses sind und gemeinsam handeln —

HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:

Artikel 1

Der im Namen der Union auf dem 28. Kongress des Weltpostvereins zu vertretende Standpunkt ist im Anhang zu diesem Beschluss festgelegt

Artikel 2

Der in Artikel 1 genannte Standpunkt wird von den Mitgliedstaaten der Union, die Mitglieder des Weltpostkongresses sind, gemeinsam vorgetragen.

Artikel 3

Dieser Beschluss tritt am Tag seiner Annahme in Kraft.

Dieser Beschluss ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.

Geschehen zu Brüssel am

(1)    Ratsdokument 9341/12 vom 8. Mai 2012; Entschließung C 78 des Weltpostkongresses (Doha 2012).

(2)    Verordnung (EU) Nr. 952/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Oktober 2013 zur Festlegung des Zollkodex der Union (ABl. L 269 vom 10.10.2013, S. 1).

(3)    Delegierte Verordnung (EU) 2015/2446 der Kommission vom 28. Juli 2015 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 952/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates mit Einzelheiten zur Präzisierung von Bestimmungen des Zollkodex der Union.

(4)    Urteil des Gerichtshofs vom 7. Oktober 2014, Deutschland/Rat, C-399/12, ECLI:EU:C:2014:2258, Rn. 64.

(5)    Urteil des Gerichtshofs vom 7. Oktober 2014, Deutschland/Rat, C-399/12, ECLI:EU:C:2014:2258, Rn. 61 bis 64.