ANHANG

1.   Überblick über russische und belarussische Vermögenswerte (1) in der EU

1.1.   Russische Investitionen in der EU

Legt man die Zahl der zwischen 2015 und 2021 getätigten Transaktionen zugrunde, so war Russland der elft wichtigste ausländische Investor in der EU, auf den 0,9 % der Investitionen und 0,7 % des Werts der Investitionen aus allen Nicht-EU-Staaten entfielen. Dies entspricht 643 Geschäftsabschlüssen über insgesamt 15 Mrd. EUR (zu 34 % davon liegen keine Angaben über die Abschlusssumme vor), einschließlich Fusionen und Übernahmen, Minderheits- und Portfolio- sowie Neuinvestitionen („Greenfield-Investitionen“). Der Zustrom russischer Investitionen scheint in den letzten Jahren zwar relativ überschaubar gewesen zu sein, wie aus Daten aus dem Jahr 2020 hervorgeht, kontrollieren Einzelpersonen oder Einrichtungen aus Russland aber rund 17 000 EU-Unternehmen (2) und halten potenziell Mehrheitsbeteiligungen an weiteren 7 000 Unternehmen (3) bzw. Minderheitsbeteiligungen an weiteren 4 000 Unternehmen (4). In vielen Fällen sind an Unternehmen mehrere russische Anteilseigner mit jeweils weniger als 50 % beteiligt, die zusammengenommen aber mehr als 50 % des Kapitals eines EU-Unternehmens besitzen. Bei 57,7 % der unter der Kontrolle oder dem Einfluss Russlands stehenden EU-Unternehmen werden die Vermögenswerte von einer natürlichen Person gehalten, bei 9,7 % von einem Unternehmen und bei 1,1 % von einer Behörde/vom Staat.

Tabelle 1.

Zahl der unter der Kontrolle oder dem Einfluss Russlands stehenden EU-27-Unternehmen, aufgeschlüsselt nach Art der kontrollierenden Einrichtung

Art der kontrollierenden Einrichtung (letztlicher Gesamteigentümer)	Zahl der Unternehmen	Anteil
Eine oder mehrere bekannte Einzelpersonen oder Familien	17 510	57,7  %
Keine Angabe	9 204	30,4  %
Körperschaftsunternehmen	2 931	9,7  %
Behörden, Staaten, Regierungen	343	1,1  %
Finanzunternehmen	149	0,5  %
Fonds auf Gegenseitigkeit und Pensionsfonds/Bevollmächtigter/Anlagefonds/Treuhänder	83	0,3  %
Bank	81	0,3  %
Stiftung/Forschungsinstitut	18	0,1  %
Versicherungsgesellschaft	1	0,0  %
Private-Equity-Gesellschaft	1	0,0  %
Quelle: Analyse der JRC, basierend auf Daten des Bureau van Dijk. Zahlen basierend auf Bilanzdaten für das Jahr 2020. Im März 2022 extrahierte Daten. Steht ein EU-Unternehmen unter russischem Einfluss (nicht unter russischer Kontrolle), so kann es von einer Einrichtung aus einem anderen Land kontrolliert werden. Die Fälle, für die keine Daten vorliegen („keine Angabe“), beziehen sich auf EU-Unternehmen unter russischem Einfluss, für die keine Angaben zu Mehrheitsaktionären vorliegen.

Die Vermögenswerte der russischen Regierung sind in 79,9 % der Fälle in „Körperschaftsunternehmen“ (5), in den übrigen Fällen bei Banken oder anderen Finanzinstituten angelegt (Tabelle 2).

Tabelle 2.

Zahl der unter der Kontrolle oder dem Einfluss der russischen Regierung stehenden EU-27-Unternehmen, aufgeschlüsselt nach Art des kontrollierten EU-Unternehmens

Gesellschaftsform des EU-Unternehmens	Zahl der Unternehmen	Anteil an der Gesamtzahl (in %)
Körperschaftsunternehmen	262	79,9
Finanzunternehmen	37	11,3
Bank	17	5,2
Fonds auf Gegenseitigkeit und Pensionsfonds	11	3,4
Private-Equity-Gesellschaft	1	0,3
Quelle: Analyse der JRC, basierend auf Daten des Bureau van Dijk. Zahlen basierend auf Bilanzdaten für das Jahr 2020. Im März 2022 extrahierte Daten.

Die Wirtschaftszweige, in denen russische Kontrolle am stärksten präsent ist, sind Handel, Grundstücks- und Wohnungswesen, freiberufliche, wissenschaftliche und technische Dienstleistungen sowie Finanz- und Versicherungsdienstleistungen. Die Wirtschaftszweige, in denen russischer Einfluss am stärksten präsent ist, sind fast deckungsgleich: Handel, Grundstücks- und Wohnungswesen, freiberufliche, wissenschaftliche und technische Dienstleistungen und verarbeitendes Gewerbe/Herstellung von Waren (Tabelle 3).

Tabelle 3.

Zahl der unter der Kontrolle oder dem Einfluss Russlands stehenden EU-27-Unternehmen, aufgeschlüsselt nach betroffenem Wirtschaftszweig, 2020.

EU-27
	Kontrolle	Einfluss		Gesamt
Wirtschaftszweig	Zahl der Unternehmen	Zahl der Unternehmen	Anteil (*1) %	Zahl der Unternehmen
Land- und Forstwirtschaft, Fischerei	137	137	62	274
Bergbau und Gewinnung von Steinen und Erden	19	15	28	34
Verarbeitendes Gewerbe/Herstellung von Waren	904	883	56	1 787
Energieversorgung	61	45	40	106
Wasserversorgung; Abwasser- und Abfallentsorgung	32	24	56	56
Baugewerbe/Bau	744	621	50	1 365
Handel	4 530	3 607	63	8 137
Verkehr und Lagerei	666	417	51	1 083
Gastgewerbe/Beherbergung und Gastronomie	612	675	52	1 287
Information und Kommunikation	763	668	55	1 431
Erbringung von Finanz- und Versicherungsdienstleistungen	1 199	625	46	1 824
Grundstücks- und Wohnungswesen	2 714	2 470	70	5 184
Erbringung von freiberuflichen, wissenschaftlichen und technischen Dienstleistungen	1 721	1 272	60	2 993
Sonstige wirtschaftliche Dienstleistungen	886	746	55	1 632
Öffentliche Verwaltung, Verteidigung	1	6	35	7
Erziehung und Unterricht	103	76	56	179
Gesundheits- und Sozialwesen	70	56	46	126
Kunst, Unterhaltung und Erholung	160	170	50	330
Erbringung von sonstigen Dienstleistungen	254	245	52	499
Quelle: Analyse der JRC, basierend auf Daten des Bureau van Dijk. Zahlen basierend auf Bilanzdaten für das Jahr 2020. Im März 2022 extrahierte Daten. Gibt es in einem Unternehmen mehrere russische Anteilseigner, die Minderheitsbeteiligungen halten, wird die Summe der im Besitz aller russischen Anteilseigner befindlichen Anteile für dieses Unternehmen berechnet.

1.2.   Belarussische Investitionen in der EU

Daten aus dem Jahr 2020 zufolge kontrollieren belarussische Einzelpersonen und Einrichtungen etwa 1 550 EU-Unternehmen und halten potenziell Mehrheitsbeteiligungen an weiteren 600 Unternehmen (6) bzw. Minderheitsbeteiligungen an 400 Unternehmen (7). Wie im Fall der russischen Investitionen, gibt es in einigen Unternehmen mehrere belarussische Minderheitsaktionäre, die zusammen mehr als 50 % des Kapitals der EU-Unternehmen halten. Bei 63,2 % der unter der Kontrolle oder dem Einfluss von Belarus stehenden EU-Unternehmen werden die Vermögenswerte von einer natürlichen Person gehalten, bei 5,1 % von einem Unternehmen und 0,4 % von einer Behörde/vom Staat (Tabelle 4).

Tabelle 4.

Zahl der unter der Kontrolle oder dem Einfluss von Belarus stehenden EU-27-Unternehmen, aufgeschlüsselt nach Art der kontrollierenden Einrichtung

Art der kontrollierenden Einrichtung (letztliche Gesamteigentümer)	Zahl der Unternehmen	Anteil
Eine oder mehrere bekannte Einzelpersonen oder Familien	1 687	63,18  %
Körperschaftsunternehmen	135	5,06  %
Behörden, Staaten, Regierungen	11	0,41  %
Bank	1	0,04  %
Fonds auf Gegenseitigkeit und Pensionsfonds/Bevollmächtigter/Anlagefonds/Treuhänder	1	0,04  %
Finanzunternehmen	1	0,04  %
Stiftung/Forschungsinstitut	1	0,04  %
Keine Angabe	833	31,20  %
Quelle: Analyse der JRC, basierend auf Daten des Bureau van Dijk. Zahlen basierend auf Bilanzdaten für das Jahr 2020. Im März 2022 extrahierte Daten. Steht ein EU-Unternehmen unter belrussischem Einfluss (nicht unter belarussischer Kontrolle), so kann es von einer Einrichtung aus einem anderen Land kontrolliert werden. Die Fälle, für die keine Daten vorliegen („keine Angabe“), beziehen sich auf EU-Unternehmen unter belarussischem Einfluss, für die keine Angaben zu Mehrheitsaktionären vorliegen.

Die Vermögenswerte der belarussischen Regierung entfallen hauptsächlich auf den Wirtschaftszweig „Handel“, wie aus Tabelle 5 hervorgeht.

Tabelle 5.

Zahl der unter der Kontrolle der belarussischen Regierung/einer belarussischen Behörde stehenden EU-27-Unternehmen, aufgeschlüsselt nach Art des kontrollierten EU-Unternehmens

Wirtschaftszweig, in dem das EU-Unternehmen tätig ist	Zahl der Unternehmen	Vernögenswerte insgesamt (Mio. EUR)
Großhandel mit Kraftwagenteilen und -zubehör	1	1,49
Handelsvermittlung	1	Keine Angabe
Handelsvermittlung von Brennstoffen, Erzen, Metallen und technischen Chemikalien	1	2,80
Großhandel mit landwirtschaftlichen Maschinen, und Geräten	2	38,98
Großhandel mit festen Brennstoffen und Mineralölerzeugnissen	2	26,14
Großhandel mit chemischen Erzeugnissen	1	4,23
Beförderung auf dem Luftweg	1	Keine Angabe
Personenbeförderung in der Luftfahrt	1	0,22
Quelle: Analyse der JRC, basierend auf Daten des Bureau van Dijk. Zahlen basierend auf Bilanzdaten für das Jahr 2020. Im März 2022 extrahierte Daten.

Die Wirtschaftszweige, in denen belarussische Kontrolle am stärksten präsent ist, sind Handel, freiberufliche, wissenschaftliche und technische Dienstleistungen, Verkehr und Lagerei sowie Grundstücks- und Wohnungswesen. Die Wirtschaftszweige, in denen belarussischer Einfluss am stärksten präsent ist, sind fast deckungsgleich: Handel, Grundstücks- und Wohnungswesen, freiberufliche, wissenschaftliche und technische Dienstleistungen und verarbeitendes Gewerbe/Herstellung von Waren (Tabelle 6).

Tabelle 6.

Zahl der unter der Kontrolle oder dem Einfluss von Belarus stehenden EU-27-Unternehmen, aufgeschlüsselt nach betroffenem Wirtschaftszweig, 2020.

	Kontrolle	Einfluss		Gesamt
Wirtschaftszweig	Zahl der Unternehmen	Zahl der Unternehmen	Anteil (*2) %	Zahl der Unternehmen
Land- und Forstwirtschaft, Fischerei	7	10	48	17
Bergbau und Gewinnung von Steinen und Erden	1	0	Keine Angabe	1
Verarbeitendes Gewerbe/Herstellung von Waren	73	100	51	173
Energieversorgung	1	3	53	4
Wasserversorgung; Abwasser- und Abfallentsorgung	4	4	32	8
Baugewerbe/Bau	107	76	54	183
Handel	568	377	60	945
Verkehr und Lagerei	122	91	61	213
Gastgewerbe/Beherbergung und Gastronomie	45	32	46	77
Information und Kommunikation	97	74	55	171
Erbringung von Finanz- und Versicherungsdienstleistungen	48	26	51	74
Grundstücks- und Wohnungswesen	109	108	53	217
Erbringung von freiberuflichen, wissenschaftlichen und technischen Dienstleistungen	141	116	47	257
Sonstige wirtschaftliche Dienstleistungen	73	41	55	114
Erziehung und Unterricht	7	4	75	11
Gesundheits- und Sozialwesen	5	7	32	12
Kunst, Unterhaltung und Erholung	17	5	69	22
Erbringung von sonstigen Dienstleistungen	22	22	54	44
Quelle: Analyse der JRC, basierend auf Daten des Bureau van Dijk. Zahlen basierend auf Bilanzdaten für das Jahr 2020. Im März 2022 extrahierte Daten. Gibt es in einem Unternehmen mehrere belarussische Anteilseigner, die Minderheitsbeteiligungen halten, wird die Summe der im Besitz aller belarussischen Anteilseigner befindlichen Anteile für dieses Unternehmen berechnet.

2.   Auswirkungen restriktiver Maßnahmen (Sanktionen) auf ausländische Direktinvestitionen aus Russland und Belarus und Sorgfaltspflicht von EU-Unternehmen

Restriktive Maßnahmen der EU gelten unter anderem für Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen, innerhalb und außerhalb des Gebiets der Union, für nach dem Recht eines Mitgliedstaats gegründete oder eingetragene juristische Personen, Einrichtungen und Organisationen innerhalb und außerhalb des Gebiets der Union und für alle juristischen Personen, Einrichtungen und Organisationen in Bezug auf Geschäfte, die ganz oder teilweise in der Union getätigt werden.

Die restriktiven Maßnahmen der EU können sich in mehrfacher Weise auf ausländische Direktinvestitionen aus Russland und Belarus auswirken. Sie können als Aufnahme einzelner Personen und Einrichtungen in Sanktionslisten oder als sektorbezogene Maßnahmen erfolgen.

Bestimmte Personen und Einrichtungen aus Russland und Belarus sind Gegenstand individueller finanzieller Beschränkungen, darunter das Einfrieren von Vermögenswerten und das Verbot, den in den Sanktionslisten geführten Personen und Organisationen Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen direkt oder indirekt zur Verfügung zu stellen.

Die benannten Personen oder Einrichtungen können so ihre Gelder (d. h. finanzielle Vermögenswerte und Vorteile jeder Art) sowie ihre wirtschaftlichen Ressourcen (Vermögenswerte jeder Art), die eingefroren sind, nicht nutzen, und es dürfen ihnen keine Gelder oder wirtschaftlichen Ressourcen zur Verfügung gestellt werden. Dies bedeutet, dass EU-Bürgerinnen und -Bürger sowie Unternehmen aus der EU keine Zahlungen an sie leisten und ihnen keine Güter oder sonstigen Werte liefern dürfen. Geschäfte mit benannten Personen oder Organisationen können nicht rechtmäßig durchgeführt werden, es sei denn, die Rechtsvorschriften lassen dies ausnahmsweise zu.

Nach Auffassung der Kommission sind auch die Vermögenswerte nicht benannter Einrichtungen einzufrieren, wenn diese im Eigentum oder unter der Kontrolle einer benannten Person oder Organisation stehen, es sei denn, es kann nachgewiesen werden, dass die betroffenen Vermögenswerte tatsächlich nicht im Eigentum oder unter der Kontrolle der benannten Person oder Einrichtung stehen. Ebenso sollten einer nicht benannten Einrichtung, die im Eigentum oder unter der Kontrolle einer benannten Person oder Einrichtung steht, keine Gelder oder wirtschaftlichen Ressourcen zur Verfügung gestellt werden, es sei denn, es kann nachgewiesen werden, dass die Gelder oder wirtschaftlichen Ressourcen nicht der benannten Person zufließen (8).. Zinsen und Dividenden gelten als einzufrierende „Gelder“.

Überdies müssen Banken, die nach dem Recht eines Mitgliedstaats gegründet oder eingetragen wurden oder Geschäfte in der EU tätigen, Zahlungen benannter Personen oder Einrichtungen (deren Vermögenswerte eingefroren wurden) einfrieren, wenn diese in Anhang I der Verordnung (EU) Nr. 269/2014 des Rates aufgeführt sind. Überweisungen, die von einer benannten Person stammen oder zwar von einer nicht benannten Person stammen, aber über eine benannte Bank getätigt wurden (9), werden somit nicht abgelehnt und die Gelder werden nicht an den Überweisenden zurückgesandt, vielmehr werden diese Gelder bei der EU-Bank eingefroren. Eine Freigabe dieser Gelder kann bei der für die Sanktionen zuständigen nationalen Behörde beispielsweise nach der in der Verordnung (EU) Nr. 269/2014 (10) vorgesehenen Ausnahmeregelung für von einer benannten Person oder Einrichtung geschuldete Zahlungen aufgrund von Verträgen , die vor dem Tag der Benennung abgeschlossen wurden, beantragt werden.

Die Union hat zudem sektorbezogene restriktive Maßnahmen erlassen. Beispielsweise wurden bestimmte russische und belarussische Banken von spezialisierten Nachrichtenübermittlungsdiensten für den Zahlungsverkehr, insbesondere SWIFT, ausgeschlossen, was ihre Möglichkeiten in Bezug auf internationale Zahlungen stark beschneidet. Die restriktiven Maßnahmen haben auch die Finanzzuflüsse aus Russland und Belarus in die EU vermindert, indem die Entgegennahme neuer, bestimmte Werte übersteigender Einlagen von russischen oder belarussischen Staatsangehörigen oder dort ansässigen Personen bzw. von in Russland oder Belarus niedergelassenen juristischen Personen, Einrichtungen oder Organisationen, die Führung von Konten russischer und belarussischer Kunden durch die Zentralverwahrer der EU sowie der Verkauf auf Euro lautender Wertpapiere an russische und belarussische Kunden verboten wurde. Zudem ist es EU-Wirtschaftsteilnehmern untersagt, Nicht-EU-Wirtschaftsteilnehmern, die im Energiesektor in Russland tätig sind, Finanzmittel einschließlich Beteiligungskapital bereitzustellen. Dies kann sich, je nach der ins Auge gefassten spezifischen Finanzierungsvereinbarung, indirekt auf ausländische Direktinvestitionen in der EU auswirken.

Überdies stellt die Freigabe kontrollierter Technologien (einschließlich Wissen oder immaterieller Güter) an Ausländer eine Art immateriellen Technologietransfer dar, der auch als „Deemed Export“ (mit Ausfuhr gleichgestellter Geschäftsvorgang) bezeichnet wird. Die Verordnungen (EU) Nr. 833/2014 und (EG) Nr. 765/2006 sowie ihre nachfolgenden Änderungen verbieten es, sowohl unmittelbar als auch mittelbar bestimmte den Maßnahmen unterliegende Güter und Technologien an natürliche oder juristische Personen, Einrichtungen oder Organisationen in Russland und Belarus bzw. zur Verwendung in Russland oder Belarus zu verkaufen, zu liefern, zu verbringen oder auszuführen. Nach den Vorschriften über die Kontrolle technischer Hilfe gelten die Kontrollen auch für ausländische Staatsangehörige in der EU. Unternehmen sollten daher den Zugang russischer und belarussischer Mitarbeiter zu solchem Wissen oder solcher Technologie beschränken, wenn dieses Wissen oder diese Technologie ansonsten in Russland oder Belarus angewendet würde.

Es ist EU-Unternehmen verboten, wissentlich oder absichtlich an Tätigkeiten teilzunehmen, mit denen die Umgehung der Beschränkungen bezweckt oder bewirkt wird. EU-Unternehmen, insbesondere solche mit Interessenträgern russischer oder belarussischer Staatsangehörigkeit, sollten in allen Situationen ihren Sorgfaltspflichten gegenüber ihren Geschäftspartnern und der Endbestimmung von Geldern oder wirtschaftlichen Ressourcen nachkommen. Diese Verfahren können Überprüfungen, Risikobewertungen, mehrstufige Überprüfungen der Sorgfaltsplicht und laufende Überwachung umfassen.

3.   Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen aus Russland und Belarus aus Gründen der Sicherheit oder der öffentlichen Ordnung gemäß dem in der Verordnung (EU) 2019/452 festgelegten Rahmen

Die Verordnung (EU) 2019/452 (11) (im Folgenden „Verordnung über die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen“) deckt ausländische Direktinvestitionen aus Drittstaaten ab, also Investitionen, „durch die dauerhafte und direkte Verbindungen zwischen Investoren aus Drittstaaten – einschließlich staatlicher Stellen – und Unternehmen, die eine wirtschaftliche Tätigkeit in einem Mitgliedstaat ausüben, geschaffen oder aufrechterhalten werden“ (12).

Fälle, die nur Investitionen vonseiten eines oder mehrerer in der Union ansässigen Unternehmen umfassen, fallen nicht in den Geltungsbereich der Verordnung. Solche Transaktionen könnten innerhalb der Grenzen der Bestimmungen des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) über das Niederlassungsrecht und den Kapitalverkehr in den Anwendungsbereich der nationalen Vorschriften der Mitgliedstaaten im Bereich der Überprüfung fallen. Insbesondere erlaubt der Vertrag den Mitgliedstaaten, Maßnahmen beizubehalten, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit erforderlich sind oder auf in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union anerkannten zwingenden Gründen des Allgemeininteresses beruhen. Das Recht der Mitgliedstaaten, solche Maßnahmen zu ergreifen, die den freien Kapitalverkehr einschränken, wird im nächsten Abschnitt näher erläutert. Der Status der Niederlassung in der Europäischen Union (d. h. der Unionsstatus einer Gesellschaft im Sinne des AEUV) beruht gemäß Artikel 54 AEUV auf dem Ort des satzungsmäßigen Sitzes, der Hauptverwaltung oder der Hauptniederlassung sowie auf den Rechtsvorschriften, nach denen die Gesellschaft gegründet wird, und nicht auf der Staatsangehörigkeit der Anteilseigner. Investitionen solcher Gesellschaften fallen nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung über die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen. Die Verordnung über die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen sieht allerdings eine Ausnahme von dieser Regel vor: Investitionen von Einrichtungen in der EU können in den Anwendungsbereich fallen, wenn sie von der Antiumgehungsklausel betroffen sind. Der Begriff „Umgehung“ als solcher ist in der Verordnung nicht definiert; allerdings wird in ihrem Erwägungsgrund 10 präzisiert, dass Antiumgehungsmaßnahmen „Investitionen aus der Union umfassen [sollten], die über künstliche Vereinbarungen vorgenommen werden, die die wirtschaftlichen Gegebenheiten nicht widerspiegeln und die Überprüfungsmechanismen und -beschlüsse umgehen, wenn der Investor tatsächlich im Eigentum oder unter der Kontrolle einer natürlichen Person oder eines Unternehmens aus einem Drittstaat steht“. Daher ist es wichtig zu prüfen, ob der Investor Teil einer Umgehungsstrategie ist, die objektiv darauf abzielt, die Verordnung nicht anwenden zu müssen. Einige ausländische Investoren geben beispielsweise ausdrücklich an, dass es sich beim Direktinvestor um eine europäische Holdinggesellschaft handelt, die sie zum Zwecke der geplanten Transaktion gegründet haben. Für eine solche Vereinbarung könnte es legitime wirtschaftliche Gründe geben. Doch selbst wenn kein Nachweis einer subjektiven Absicht zur Umgehung der Verordnung vorliegt, genügen die fehlende wirtschaftliche Tätigkeit der Gesellschaft des Investors und die objektive Eignung der Vereinbarung zur Umgehung der in der Verordnung festgelegten Vorschriften, um die Vermutung zu begründen, dass die Vereinbarung künstlich ist. Das geläufigste Beispiel für eine Umgehung im Sinne des Erwägungsgrunds 10 ist der Fall, dass ausländische Investitionen in der Union über eine in der EU ansässige reine „Briefkastenfirma“ getätigt werden, die weder direkt noch indirekt eine echte wirtschaftliche Tätigkeit ausübt, sondern ausschließlich als rechtlicher Träger (13) für die Investition dient. Ob eine Umgehung der Verordnung vorliegt, muss auf Einzelfallbasis unter Berücksichtigung der besonderen Umstände jedes einzelnen Falls und auf der Grundlage entsprechender Nachweise festgestellt werden.

Die Verordnung über die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen gilt für alle Wirtschaftszweige, und es gibt keine Schwellenwerte. Ob die Überprüfung einer Transaktion notwendig ist, ist oft unabhängig von ihrem Wert. Nach der Verordnung sind die Mitgliedstaaten befugt, im Rahmen des Anwendungsbereichs Investitionen aus Gründen der Sicherheit oder der öffentlichen Ordnung zu überprüfen und Maßnahmen zur Bekämpfung spezifischer Risiken zu ergreifen.

Die Begriffe „Sicherheit“ und „öffentliche Ordnung“ sind in der Verordnung nicht definiert. Allerdings sind in Artikel 4 der Verordnung die Faktoren angegeben, die bei der Feststellung, ob eine ausländische Direktinvestition voraussichtlich die Sicherheit oder die öffentliche Ordnung beeinträchtigt, berücksichtigt werden können. Zu diesen Faktoren zählen die potenziellen Auswirkungen der ausländischen Direktinvestition auf kritische Infrastrukturen, kritische Technologien, die Versorgung mit kritischen Ressourcen, den Zugang zu sensiblen Informationen sowie die Freiheit und Pluralität der Medien. Auch den Investor betreffende Aspekte sind für diese Bewertung von Bedeutung, wie beispielsweise die Frage, ob der Investor von einer Regierung kontrolliert wird. Wenn es beispielsweise festzustellen gilt, ob die Sicherheit oder die öffentliche Ordnung durch eine ausländische Direktinvestition voraussichtlich beeinträchtigt wird, können die Mitgliedstaaten und die Kommission berücksichtigen, ob der ausländische Investor von der Regierung, einschließlich staatlicher Stellen oder der Streitkräfte, eines Drittstaats, unter anderem aufgrund der Eigentümerstruktur oder in Form beträchtlicher Finanzausstattung, direkt oder indirekt kontrolliert wird; ob der ausländische Investor bereits an Aktivitäten beteiligt war, die Auswirkungen auf die Sicherheit oder die öffentliche Ordnung in einem Mitgliedstaat hatten, oder ob ein erhebliches Risiko besteht, dass der ausländische Investor an illegalen oder kriminellen Aktivitäten beteiligt ist.

Die Verantwortung für die Überprüfung und erforderlichenfalls den Erlass von Maßnahmen, mit denen eine Investition im Anwendungsbereich der Verordnung aus Gründen der Sicherheit oder der öffentlichen Ordnung untersagt oder an Bedingungen geknüpft wird, liegt letztendlich bei den Mitgliedstaaten. Die Kommission kann an den Mitgliedstaat, in dem die Investition getätigt wird, eine Stellungnahme übermitteln, in der spezifische Maßnahmen empfohlen werden, insbesondere wenn das Risiko besteht, dass die Investition die Sicherheit oder die öffentliche Ordnung in mehr als einem Mitgliedstaat oder Projekte und Programme von Unionsinteresse beeinträchtigt.

Unter den derzeitigen Umständen besteht ein stark erhöhtes Risiko, dass Direktinvestitionen russischer und belarussischer Investoren, insbesondere von staatlich kontrollierten Einrichtungen, eine Bedrohung für die Sicherheit und die öffentliche Ordnung darstellen, da die russische und die belarussische Regierung möglicherweise einen stärkeren Anreiz haben, in kritische Bereiche in der EU einzugreifen und ihre Kontroll- oder Lenkungsmöglichkeiten gegenüber russischen und belarussischen Investoren in der EU für diese Zwecke zu nutzen. Daher sollten solche ausländischen Direktinvestitionen systematisch kontrolliert und sehr genau geprüft werden, um mögliche Bedrohungen zu ermitteln.

Die Überprüfung durch die Mitgliedstaaten erfolgt zwar in der Regel vor Abschluss der Transaktion, doch die Mitgliedstaaten können gemäß der Verordnung über die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen Mechanismen unterhalten, die die Überprüfung solcher Transaktionen nach deren Abschluss vorsehen. Leitet ein Mitgliedstaat die förmliche Überprüfung einer ausländischen Direktinvestition ein, so unterliegt dies unabhängig vom geplanten oder abgeschlossenen Status dem Kooperationsmechanismus. Darüber hinaus kann der Kooperationsmechanismus innerhalb von 15 Monaten nach Abschluss der Investition eingeleitet werden, wenn eine Investition keiner Überprüfung auf nationaler Ebene unterliegt (14). Dies kann der Fall sein, wenn der Mitgliedstaat über keinen Überprüfungsmechanismus verfügt oder wenn der Mitgliedstaat zwar einen Überprüfungsmechanismus unterhält, die betreffende ausländische Direktinvestition aber von den beteiligten Parteien nicht zur Ex-ante-Überprüfung vorgelegt wurde. Dies kann dazu führen, dass der Mitgliedstaat, in dem die Investition getätigt wurde, Maßnahmen ergreift, unter anderem Maßnahmen zur Risikominderung.

4.   Mögliche Maßnahmen zur Beschränkung von Investitionen innerhalb der Grenzen der Vorschriften über den freien Kapitalverkehr und die Niederlassungsfreiheit

Artikel 63 AEUV sieht den freien Kapitalverkehr nicht nur innerhalb der EU, sondern auch zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern vor. Ebenso schützt Artikel 49 AEUV die freie Niederlassung von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats. Beide Bestimmungen verbieten Beschränkungen des Kapitalverkehrs, es sei denn, es werden damit berechtigte Ziele der öffentlichen Ordnung verfolgt. Solche Ziele werden im Vertrag oder in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union als zwingende Gründe des Allgemeininteresses definiert. Sie sollten nicht rein wirtschaftlicher Natur sein (15).

Die Mitgliedstaaten können Investitionen, die nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung (EU) 2019/452 fallen – d. h. Portfolioinvestitionen oder EU-interne Direktinvestitionen wie solche, die letztlich von russischen oder belarussischen Einrichtungen kontrolliert werden – überprüfen, sofern eine solche Überprüfung im Einklang mit dem Unionsrecht, insbesondere mit den Vertragsbestimmungen über den freien Kapitalverkehr und die Niederlassungsfreiheit, erfolgt. Auch Portfolioinvestitionen, die dem Investor keinen wirksamen Einfluss auf die Verwaltung und Kontrolle eines Unternehmens verleihen, können unter Umständen im Hinblick auf die öffentliche Ordnung oder die öffentliche Sicherheit relevant sein.

Die Mitgliedstaaten können sich auf Gründe der öffentlichen Ordnung und Sicherheit (gemäß Artikel 65 Absatz 1 Buchstabe b AEUV) zur Beschränkung von Investitionen nur dann berufen, wenn eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung eines Grundinteresses der Gesellschaft vorliegt (16) und weniger restriktive Maßnahmen nicht ausreichen, um dieser Gefährdung zu begegnen.

Der Gerichtshof hat klargestellt, dass der Begriff der öffentlichen Sicherheit nach Artikel 65 Absatz 1 Buchstabe b AEUV sowohl die innere als auch die äußere Sicherheit des Staates umfasst (17). Beschränkungen des Kapitalverkehrs sind auch zulässig, um Gefährdungen der Finanzstabilität zu begegnen (18).

Bei der Untersuchung, ob Beschränkungen des Kapitalverkehrs gerechtfertigt und verhältnismäßig sind, können für Beschränkungen gegenüber Drittländern andere Erwägungen relevant sein als für Beschränkungen des Kapitalverkehrs innerhalb der EU (19). Folglich können nach dem Vertrag im Falle von Beschränkungen für Transaktionen mit Drittstaatenbeteiligung zusätzliche Gründe, die eine solche Beschränkung rechtfertigen, akzeptabel sein.

5.   Einhaltung der Vorschriften zur Bekämpfung von Geldwäsche

Die Mitgliedstaaten werden nachdrücklich aufgefordert, die vollständige Einhaltung der Anforderungen der EU-Richtlinie zur Bekämpfung der Geldwäsche (20) sicherzustellen, um den Missbrauch des Finanzsystems der EU zu verhindern, unter anderem in Bezug auf die Sorgfaltspflichten gegenüber Kunden und die internationale Zusammenarbeit. Darüber hinaus ist entsprechend der Geldwäscherichtlinie eine wirksame Transparenz der wirtschaftlichen Eigentümer von juristischen Personen und Rechtsvereinbarungen erforderlich, um die wirksame Anwendung von Sanktionen zu gewährleisten.

In diesem Zusammenhang gewinnt dies zusätzlich an Bedeutung, um die Aufdeckung verdächtiger Transaktionen und Aktivitäten zu verbessern und Schlupflöcher zu schließen, die von Straftätern genutzt werden, um illegal erwirtschaftete Erträge über das Finanzsystem zu waschen. Dies steht im Einklang mit dem von der Kommission im Juli 2021 angenommenen Paket zur Bekämpfung der Geldwäsche.

6.   Zusammenarbeit zwischen den für Sanktionen zuständigen nationalen Behörden der Mitgliedstaaten, Überprüfungsbehörden und Förderbanken und -einrichtungen sowie einschlägigen internationalen Finanzinstituten

Die Überprüfungsbehörden der Mitgliedstaaten und die nationalen Förderbanken und -einrichtungen sowie die internationalen Finanzinstitute, an denen die Mitgliedstaaten beteiligt sind, sollten Informationen austauschen und eng zusammenarbeiten (über die Ministerien oder Gremien, die von diesen Einrichtungen abhängig sind, und/oder ihre Leitungsgremien), um ausländische Direktinvestitionen – insbesondere aus Russland und Belarus – zu ermitteln, die die Sicherheit oder die öffentliche Ordnung im jeweiligen Mitgliedstaat beeinträchtigen könnten. Die Kontrollbehörden der Mitgliedstaaten sind aufgefordert, für die Faktoren zu sensibilisieren, die berücksichtigt werden können, um festzustellen, ob eine ausländische Direktinvestition die Sicherheit oder die öffentliche Ordnung beeinträchtigen könnte.

Die Gewährleistung einer engen Zusammenarbeit zwischen den für Sanktionen zuständigen nationalen Behörden der Mitgliedstaaten, den Überprüfungsbehörden, den nationalen Förderbanken und -einrichtungen und den internationalen Finanzinstituten, an denen die Mitgliedstaaten beteiligt sind (einschließlich der Europäischen Investitionsbank und der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung), wird zum Schutz der Sicherheit und der öffentlichen Ordnung der Union beitragen und die vollständige Einhaltung der Sanktionen bei den von den genannten öffentlichen Investitionseinrichtungen unterstützten Tätigkeiten erleichtern.

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(1)  Für die Zwecke dieser Analyse bezeichnet der Begriff „Vermögenswerte“ jedes in der EU eingetragene Unternehmen, das unter der Kontrolle/dem Einfluss eines russischen bzw. belarussischen Investors steht.

(2)  Die Zahl der EU-Unternehmen liegt bei ungefähr 23 Millionen (die aktuellsten verfügbaren Zahlen beziehen sich auf das Jahr 2018, Eurostat, Unternehmensdemografie).

(3)  Dies gilt im Fall von Firmen mit mehreren russischen Anteilseignern, deren Anteile sich auf mehr als 50 % summieren, ohne dass ein einzelner Eigner jedoch über 50 % hält.

(4)  Wie wir beobachten, werden für weitere 2 000 Unternehmen russische Anteilseigner mit Minderheitsbeteiligungen ohne Angaben zur Höhe ihrer Beteiligung gemeldet.

(5)  In diese Kategorie fallen alle Unternehmen, bei denen es sich weder um Banken noch um Finanzunternehmen oder Versicherungsgesellschaften handelt.

(*1)  Die Zahlen in der Tabelle geben die durchschnittlichen Anteile in den Unternehmen des jeweiligen Sektors an. Einem konservativen Ansatz folgend berücksichtigen wir nur Anteile auf der ersten Ebene (unmittelbare Anteile) und lassen Anteile auf einer weiteren Ebene (d. h. indirekte Aktionäre) außer Acht.

(6)  Dies gilt im Fall von Firmen mit mehreren belarussischen Anteilseignern, deren Anteile sich auf mehr als 50 % summieren, ohne dass ein einzelner Eigner jedoch über 50 % hält.

(7)  Wie wir beobachten, werden für weitere 100 Unternehmen belarussische Anteilseigner mit Minderheitsbeteiligungen ohne Angaben zur Höhe ihrer Beteiligung gemeldet.

(*2)  Die Zahlen in der Tabelle geben die durchschnittlichen Anteile in den Unternehmen des jeweiligen Sektors an. Einem konservativen Ansatz folgend berücksichtigen wir nur Anteile auf der ersten Ebene (unmittelbare Anteile) und lassen Anteile auf einer weiteren Ebene (d. h. indirekte Aktionäre) außer Acht.

(8)  https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/200619-opinion-financial-sanctions_en.pdf

(9)  https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/190704-opinion-freeze-of-funds_en.pdf

(10)  Verordnung (EU) Nr. 269/2014 des Rates vom 17. März 2014 über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. L 78 vom 17.3.2014, S. 6).

(11)  Verordnung (EU) 2019/452 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. März 2019 zur Schaffung eines Rahmens für die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen in der Union (ABl. L 79I vom 21.3.2019, S. 1).

(12)  Siehe Erwägungsgrund 9 der Verordnung über die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen.

(13)  Um das Problem der Briefkastenfirmen in der EU anzugehen, hat die Kommission am 22. Dezember 2021 einen Vorschlag für eine Richtlinie des Rates mit Vorschriften zur Verhinderung des Missbrauchs von Briefkastenfirmen für Steuerzwecke und zur Änderung der Richtlinie 2011/16/EU vorgelegt (COM(2021) 565 final). Die Mitgliedstaaten können sich an den Transparenzstandards des Vorschlags für die Nutzung von Briefkastenfirmen orientieren (z. B. Einkünfte, Personal und Räumlichkeiten).

(14)  In der Praxis könnte eine jetzt (März 2022) abgeschlossene ausländische Investition bis Juni 2023 Gegenstand nachträglicher Kommentare der Mitgliedstaaten oder Stellungnahmen der Kommission sein (15 Monate nach Abschluss der Investition).

(15)  Rechtssache C-463/00, Kommission/Spanien, ECLI:EU:C:2003:272, Rn. 35.

(16)  Siehe Rechtssachen C-54/99, Église de Scientologie, ECLI:EU:C:2000:124, Rn. 17; C-503/99, Kommission/Belgien, ECLI:EU:C:2002:328, Rn. 47 und C-463/00, Kommission/Spanien, ECLI:EU:C:2003:272, Rn. 72.

(17)  Rechtssache T-315/01, Kadi/Rat und Kommission, ECLI:EU:T:2005:332, Rn. 110.

(18)  Siehe die Erklärung der Kommission vom 29. Juni 2015 zu den Kapitalverkehrskontrollen der griechischen Regierung, abrufbar unter https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/STATEMENT_15_5271.

(19)  Rechtssache C-446/04, Test claimants in FII Group litigation, ECLI:EU:C:2006:774, Rn. 171.

(20)  Richtlinie (EU) 2015/849 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Mai 2015 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung, zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinie 2005/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und der Richtlinie 2006/70/EG der Kommission (ABl. L 141 vom 5.6.2015, S. 73).