EUROPÄISCHE KOMMISSION

Brüssel, den 14.3.2018

COM(2018) 133 final

MITTEILUNG DER KOMMISSION

Zweiter Fortschrittsbericht über den Abbau notleidender Kredite in Europa

{SWD(2018) 72 final}

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN EUROPÄISCHEN RAT, DEN RAT UND DIE EUROPÄISCHE ZENTRALBANK

Zweiter Fortschrittsbericht über den Abbau notleidender Kredite in Europa

1.Einleitung

Jetzt, da sich die Europäische Union und ihre Wirtschaft sichtbar wieder im Aufwind befinden, muss die EU die aktuelle Dynamik nutzen, um ihre Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) zu stärken. Vor dem Hintergrund des Fahrplans, den die Kommission am 6. Dezember 2017 in ihrer Mitteilung zur Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion 1 aufgestellt hat, und im Einklang mit der Agenda der EU-Führungsspitzen 2 besteht eine der dringlichsten Prioritäten nun darin, die Bankenunion zu vollenden und alle Bausteine für eine Kapitalmarktunion zu legen 3 . Ein integriertes Finanzsystem wird eine grenzüberschreitende private Risikoteilung ermöglichen und dadurch die Widerstandsfähigkeit der Wirtschafts- und Währungsunion für den Fall negativer Schocks erhöhen; gleichzeitig wird die Notwendigkeit einer Mitübernahme von Risiken durch die öffentliche Hand verringert.

In ihrer Mitteilung vom 11. Oktober 2017 4 spricht sich die Kommission auf der Grundlage des Fahrplans des Rates vom Juni 2016 5 für die Förderung von Risikominderung und Risikoteilung aus und beschreibt damit die nächsten Schritte zur Vollendung der Bankenunion.

Wie die Kommission in ihrem ersten Fortschrittsbericht über den Abbau notleidender Kredite in Europa vom 18. Januar 2018 6 ausführte, haben die seit der Finanzkrise ergriffenen Maßnahmen zur Risikominderung eine deutliche Verbesserung der Solvenz, der Verschuldungsquote und der Liquiditätspositionen der Banken herbeigeführt. Bei diesen Schlüsselparametern wurden in praktisch allen Mitgliedstaaten Fortschritte erzielt; zudem verzeichneten bei diesen Indikatoren praktisch alle Mitgliedstaaten eine stärkere Konvergenz hin zu einem besseren Durchschnittswert. Diese Entwicklung ist insbesondere das Ergebnis der deutlichen Verbesserungen in den nationalen Banksystemen, die von der Krise und der sich daran anschließenden wirtschaftlichen Rezession am stärksten betroffen waren. Die Kernkapitalquoten der Banken des Euro-Währungsgebiets haben sich in der Stichprobe der Europäischen Zentralbank (EZB) von 14,6 % im 3. Quartal 2016 auf 15,3 % im 3. Quartal 2017 verbessert. Die solidere Eigenkapitalposition der Banken des Euro-Währungsgebiets äußert sich auch in ihren Verschuldungsquoten. Die durchschnittliche Verschuldungsquote 7 stieg weiter von 5 % im 3. Quartal 2016 auf 5,2 % im 3. Quartal 2017. Die Banken des Euro-Währungsgebiets haben auch ihre Widerstandsfähigkeit gegenüber Liquiditätsschocks verbessert; die Liquiditätsdeckungsquote ist von 138 % im 3. Quartal 2016 auf 140 % im 3. Quartal 2017 gestiegen. Dank der entschlossenen Maßnahmen zur Risikominderung werden die verbleibenden Risiken im Euro-Währungsgebiet heute besser und gleichmäßiger gesteuert als vor drei Jahren.

Die Kommission hat weitere wichtige Maßnahmen zur Minderung der Risiken und zur Stärkung der Widerstandsfähigkeit des EU-Bankensektors vorgeschlagen und im November 2016 ein umfangreiches Legislativpaket zur Überarbeitung der Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten (BRRD), der Verordnung über den einheitlichen Abwicklungsmechanismus (SRMR), der Eigenkapitalrichtlinie IV (CRD IV) und der Eigenkapitalverordnung (CRR) präsentiert, um die Risiken im Bankensektor weiter zu verringern 8 . Im gleichen Jahr nahm die Kommission einen Vorschlag für eine Richtlinie über präventive Restrukturierungsrahmen, die zweite Chance für Unternehmer und Maßnahmen zur Steigerung der Effizienz von Insolvenzverfahren 9 an. Wirksame Restrukturierungs- und Insolvenzvorschriften sind eine ganz wichtige Voraussetzung für die Verhinderung bzw. Verringerung notleidender Kredite (NPL, Non-Performing Loans) und eine gut funktionierende Kapitalmarktunion. Die Kommission fordert das Europäische Parlament und den Rat auf, bei diesen wichtigen Dossiers Entschlossenheit zu zeigen und eine zügige Annahme zu ermöglichen.

Der hohe NPL-Bestand 10 muss abgebaut und ein weiteres Auflaufen notleidender Kredite verhindert werden. Dies ist von wesentlicher Bedeutung für die Vollendung der Bankenunion. Bei notleidenden Krediten hat der Kreditnehmer Schwierigkeiten, die vorgesehenen Zahlungen zur Zins- oder Kapitaltilgung zu leisten. Sind die Zahlungen mehr als 90 Tage überfällig oder wird der Kredit aller Wahrscheinlichkeit nach vom Kreditnehmer nicht getilgt, wird er als notleidender Kredit eingestuft. Die Finanzkrise und die anschließenden Rezessionen führten dazu, dass mehr Unternehmen und Personen mit anhaltenden Zahlungsschwierigkeiten konfrontiert waren oder sogar in Konkurs gehen mussten und Kreditnehmer dadurch immer häufiger nicht in der Lage waren, ihre Darlehen zurückzuzahlen. Dies war vor allem in Mitgliedstaaten der Fall, in denen lange und tiefe Rezessionen zu verzeichnen waren, und führte dazu, dass sich in den Büchern zahlreicher Banken notleidende Kredite anhäuften.

Hohe NPL-Bestände können das Unternehmensergebnis einer Bank im Wesentlichen auf zweierlei Weise beeinträchtigen:

1.Notleidende Kredite generieren für die Banken weniger Erträge als planmäßig bediente Kredite, was ihre Rentabilität schmälert und Verluste verursachen kann, die ihr Kapital vermindern. Schlimmstenfalls können diese Effekte die Überlebensfähigkeit der Bank infrage stellen, was sich wiederum auf die Finanzstabilität auswirken kann.

2.Notleidende Kredite binden einen erheblichen Teil der Personal- und Finanzressourcen einer Bank. Dadurch kann sie weniger Kredite vergeben, auch an kleine und mittlere Unternehmen.

Die Hauptverantwortung für den Abbau des hohen NPL-Bestands liegt weiterhin bei den betroffenen Banken und Mitgliedstaaten. Dies hat die Kommission im Rahmen des Europäischen Semesters bei den betreffenden Ländern konsequent angemahnt. Angesichts der starken Verflechtung des Bankensektors in der EU und insbesondere im Euroraum besteht allerdings auch auf EU-Ebene ein klares Interesse daran, die aktuellen NPL-Quoten zu senken und ein übermäßiges Auflaufen solcher Kredite in Zukunft zu verhindern. Von Mitgliedstaaten mit hoher NPL-Quote gehen in puncto Wirtschaftswachstum und Finanzstabilität hohe potenzielle Spillover-Effekte auf die EU-Gesamtwirtschaft aus.

Angesichts dieser EU-Dimension sowie der Einigkeit darüber, dass die von der Kommission eingeleiteten Maßnahmen fortgesetzt und erweitert werden müssen, nahm der Rat im Juli 2017 den „Aktionsplan für den Abbau notleidender Kredite in Europa“ an, in dem verschiedene Institutionen – einschließlich der Kommission – dazu aufgefordert wurden, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um den Herausforderungen des hohen NPL-Bestands in Europa zu begegnen. Im ersten Fortschrittsbericht über den Abbau notleidender Kredite verpflichtete sich die Kommission dazu, im März über die Fortschritte bei der Umsetzung dieser Maßnahmen zu berichten.

Dank der gemeinsamen Anstrengungen und der derzeitigen wirtschaftlichen Erholung konnten die bei bestimmten Banken und in bestimmten Mitgliedstaaten beobachteten hohen NPL-Bestände abgebaut werden. Die durchschnittliche NPL-Quote ist kontinuierlich rückläufig und hat sich seit 2014 um mehr als ein Drittel verringert 11 . Wie im Folgenden erläutert, hat sich der Abbau notleidender Kredite in den letzten Monaten weiter fortgesetzt.

Jetzt kommt es darauf an, die Anstrengungen zu verstärken, verbleibende Bestände an notleidenden Krediten entschlossen abzubauen und ein weiteres Auflaufen solcher Kredite in Zukunft zu verhindern.

Zusammen mit diesem Fortschrittsbericht und auf der soliden Grundlage der Risikominderungsmaßnahmen, die die Union bereits getroffen hat, legt die Kommission nun ein umfassendes Maßnahmenpaket vor, um den Abbau notleidender Kredite in Europa zu beschleunigen und ein erneutes Auflaufen in Zukunft zu verhindern. Das Paket besteht aus zwei Legislativvorschlägen zur Schaffung eines unionsweit geltenden rechtlichen Rahmens zur Förderung der Abwicklung notleidender Kredite und einer Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen mit unverbindlichen technischen Leitlinien („Blaupause“) für die Einrichtung nationaler Vermögensverwaltungsgesellschaften. Diese Vorschläge werden in Zusammenwirkung

·die für einen wirksamen Abbau notleidender Kredite erforderlichen Aufsichtsinstrumente stärken;

·die Entwicklung von Sekundärmärkten für notleidende Kredite fördern;

·die Schuldenbeitreibung erleichtern, indem – in Abstimmung auf den im November 2016 vorgelegten Vorschlag über präventive Restrukturierungsrahmen, die zweite Chance für Unternehmer und die Effizienz der Insolvenzverfahren – der Schutz gesicherter Gläubiger in außergerichtlichen Verfahren verbessert wird, und

·den Mitgliedstaaten, die dies wünschen, bei der Restrukturierung ihrer Banken durch Einrichtung von Vermögensverwaltungsgesellschaften oder anderen auf notleidende Kredite ausgerichteten Maßnahmen als Leitlinien dienen.

2.Fortschritte in Bezug auf notleidende Kredite

Die Kommission hat dem Problem der notleidenden Kredite seit dem Ausbruch der Finanzkrise 2008/2009 große Aufmerksamkeit geschenkt. Dort, wo die Rentabilität von Banken durch einen hohen Bestand an notleidenden Krediten gefährdet war, hat die Kommission die Mitgliedstaaten – unter Achtung der Vorschriften über staatliche Beihilfen – bei Ad-hoc-Maßnahmen und systemischen Maßnahmen zur Verringerung der Bestände an notleidenden Krediten unterstützt 12 . Dadurch konnte der Gesamtbestand an notleidenden Krediten im Bankensektor deutlich verringert werden. Dies hat den Banken einen Anreiz dafür gegeben, ihre notleidenden Kredite über Marktmechanismen zu steuern und abzubauen, und die Steuerzahler so durch eine angemessene Lastenteilung und umfassende Umstrukturierung davor bewahrt, für die Kosten einstehen zu müssen. Zudem sind die Banken durch die Vorschriften über staatliche Beihilfen dazu verpflichtet, ihre langfristige Rentabilität durch Umstrukturierung ihrer Geschäftstätigkeit zu gewährleisten. Dort, wo die Rentabilität nicht mehr gewährleistet werden konnte, wurden die Banken liquidiert oder von überlebensfähigen Banken übernommen. Diese Maßnahmen haben das Bankensystem widerstandsfähiger gemacht und auf eine solidere Grundlage gestellt. In ähnlicher Weise können insolvente Banken nur dann staatliche Beihilfen erhalten, wenn sie umstrukturiert oder liquidiert werden, wodurch das Bankensystem ebenfalls weiter gestärkt wird.

Auch die institutionellen Regelungen für die Beaufsichtigung und Abwicklung von EU-Banken wurden insbesondere im Euro-Währungsgebiet grundlegend gestärkt, indem mit dem Einheitlichen Aufsichtsmechanismus und dem Einheitlichen Abwicklungsausschuss zwei der drei Säulen der Bankenunion geschaffen wurden 13 . Darüber hinaus wurde in den Empfehlungen des Europäischen Semesters an die betroffenen Mitgliedstaaten deutlich darauf hingewiesen, dass die hohen NPL-Quoten durch entschlossenes Handeln verringert werden müssen. Der Dienst der Kommission zur Unterstützung von Strukturreformen leistet den Mitgliedstaaten technische Hilfe bei NPL-Projekten 14 . Auch die EZB in ihrer Funktion als Aufsichtsbehörde, der Einheitliche Aufsichtsmechanismus, die nationalen zuständigen Behörden und die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) haben bei der Verbesserung von Überwachung und Meldung notleidender Kredite in Europa eine wichtige Rolle gespielt; der EZB kam gleichzeitig zentrale Bedeutung für die Wahrung der Finanzstabilität in der Union zu. Dank dieser gemeinsamen Anstrengungen konnten in den vergangenen Jahren erhebliche Fortschritte bei der Verringerung des Umfangs und der Quoten notleidender Kredite bei EU-Banken verzeichnet werden.

Insbesondere die jüngsten Zahlen für das Ende des 3. Quartals 2017 bestätigen die rückläufige Entwicklung der NPL-Quote in der EU. Diese sank im Vergleich zum Vorjahr um rund einen Prozentpunkt auf 4,4 % (siehe Abbildung 1) und im Quartalsvergleich um 0,2 % bzw. 40 Mrd. EUR und erreichte damit den niedrigsten Stand seit dem 4. Quartal 2014. Dies ist das Ergebnis eines Rückgangs des Volumens notleidender Kredite und eines Anstiegs des Darlehensvolumens in der EU. Die Rückstellungsquote 15 blieb stabil und beträgt nun 50,7 %. Trotz dieser positiven Entwicklungen müssen die Maßnahmen entschlossen weitergeführt und beschleunigt werden.

In jüngster Zeit sind die NPL-Quoten in nahezu allen Mitgliedstaaten zurückgegangen, auch wenn die Lage von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat sehr unterschiedlich ist 16 (siehe Tabelle 1). Es gibt aber auch in den Mitgliedstaaten mit nach wie vor hoher NPL-Quote ermutigende Fortschritte, die auf eine Kombination aus politischen Maßnahmen und Wirtschaftswachstum zurückzuführen sind.

Tabelle 1: Notleidende Kredite und Rückstellungen nach Mitgliedstaaten  17

Quelle: EZB, Konsolidierte Bankdaten. Berechnungen der Kommissionsdienststellen (GD FISMA).

Trotz der signifikanten Fortschritte stellen notleidende Kredite nach wie vor ein Risiko für das Wirtschaftswachstum und die Finanzstabilität dar. EU-weit liegen die notleidenden Kredite mit einem Gesamtvolumen von rund 910 Mrd. EUR immer noch deutlich über dem Vorkrisenniveau 18 . Einem rascheren Rückgang der Bestände stehen nach wie vor strukturelle Faktoren im Wege. Rückstellungen werden häufig zu langsam und nicht in ausreichendem Umfang vorgenommen, um einen wirksamen Abbau der notleidenden Kredite zu ermöglichen und ein kritisches Auflaufen solcher Kredite in der Zukunft zu vermeiden. So reicht trotz des wachsenden Interesses bestimmter Anlegergruppen und des zunehmenden Volumens NPL-bezogener Transaktionen die Aktivität auf dem Sekundärmarkt noch nicht aus, um wesentlich zu den Bemühungen um einen Abbau der notleidenden Kredite beizutragen. Auch die Umschuldungs-, Insolvenz- und Beitreibungsverfahren sind aufgrund der mangelhaften Fortschritte bei den bereits von der Kommission unterbreiteten Vorschlägen nach wie vor zu zeitaufwendig und bieten in einigen Fällen keine ausreichende Rechtssicherheit.

3.Ein umfassendes Maßnahmenpaket für den Umgang mit verbleibenden und künftigen notleidenden Krediten

Trotz guter Fortschritte scheinen weitere Legislativmaßnahmen erforderlich, um die verbleibenden Probleme im Zusammenhang mit den hohen NPL-Beständen anzugehen. In diesem Zusammenhang ist ein umfassender Ansatz erforderlich, bei dem der Schwerpunkt auf einer Kombination aus komplementären politischen Maßnahmen in vier Bereichen liegen sollte, nämlich: i) Beaufsichtigung und Regulierung von Banken, ii) weitere Reformen der nationalen Regelungen für Restrukturierung, Insolvenz und Schuldeneinzug, iii) Entwicklung von Sekundärmärkten für ausfallgefährdete Vermögenswerte und iv) bei Bedarf Förderung einer angemessenen Restrukturierung von Banken. Die Maßnahmen in diesen vier Bereichen sollten auf nationaler Ebene und – wo nötig – auf EU-Ebene durchgeführt werden. Die Kommission ist entschlossen, die in ihre unmittelbare Zuständigkeit fallenden Elemente des NPL-Aktionsplans umzusetzen.

Die Kommission verabschiedet heute ein umfassendes Maßnahmenpaket für die vier oben beschriebenen Bereiche, das der Finanzstabilität in der EU dienen wird (siehe Abbildung 2 zur Einpassung des Maßnahmenpakets der Kommission in den allgemeinen Aktionsplan). Banken und Mitgliedstaaten werden dadurch in die Lage versetzt, im Umgang mit notleidenden Krediten noch entschlossener zu reagieren als bisher und ein übermäßiges Auflaufen solcher Kredite in Zukunft zu vermeiden.

Die Banken werden dazu verpflichtet, ausreichende Mittel vorzuhalten, wenn neu ausgereichte Kredite notleidend werden, und erhalten damit Anreize, sich frühzeitig mit notleidenden Krediten zu befassen und ein übermäßiges Auflaufen zu vermeiden.

Falls Kredite dennoch notleidend werden, können die Banken dank wirksamerer Durchsetzungsmechanismen für besicherte Darlehen Probleme im Zusammenhang mit notleidenden Krediten angehen, wobei angemessene Sicherheitsvorkehrungen für die Schuldner zu treffen sind und Verbraucherkredite ausgenommen werden.

Sollten die NPL-Bestände trotz der oben genannten Maßnahmen zu stark steigen, – wie derzeit bei einigen Banken in einigen Mitgliedstaaten der Fall – können die Banken notleidende Kredite auf effizienten, wettbewerbsorientierten und transparenten Sekundärmärkten an andere Akteure verkaufen. Die Aufsichtsbehörden werden die Banken dabei auf der Grundlage ihrer bankspezifischen Befugnisse (sogenannte Säule 2) und in Einklang mit der Eigenkapitalverordnung 19 begleiten.

Im Falle, dass notleidende Kredite zu einem signifikanten und verbreiteten Problem werden, können Mitgliedstaaten, die dies wünschen, nationale Vermögensverwaltungsgesellschaften einrichten oder andere Maßnahmen im Rahmen der derzeitigen Beihilfevorschriften und Vorschriften für die Abwicklung von Banken einführen.

Abbildung 2: Elemente des „Aktionsplans des Rates für den Abbau notleidender Kredite in Europa“ 20

4.Ausreichende Kreditverlustdeckung der Banken für künftige notleidende Kredite

Eine Verordnung zur Änderung der Eigenkapitalverordnung 21 wird die Banken zu einer ausreichenden Kreditverlustdeckung für neu ausgereichte Kredite verpflichten, die zu ausfallgefährdeten Risikopositionen (NPE) werden. Mit der Änderung werden gesetzlich vorgeschriebene aufsichtsrechtliche Maßnahmen zur Vorbeugung des Risikos unzureichender Rückstellungen für künftige notleidende Kredite eingeführt. Ein solcher „Auffangmechanismus“ bedeutet in der Praxis Rückstellungen in einer bestimmten Mindestdeckungshöhe und Eigenmittelabzüge für entstandene und erwartete Verluste der Banken aus neu ausgereichten, später ausfallenden Krediten. Falls eine Bank die anwendbare Mindesthöhe unterschreitet, werden Abzüge von den Eigenmitteln vorgenommen.

Im Interesse eines kohärenten Aufsichtsrahmens wird die Kommission auch eine gemeinsame Definition von ausfallgefährdeten Risikopositionen einführen, die der für aufsichtliche Meldewecke verwendeten Definition entspräche. Die aufsichtsrechtlichen Sicherungsmaßnahmen werden ein Auflaufen oder eine Zunahme unzureichend gedeckter NPE, die unter angespannten Marktbedingungen mögliche Spillover-Effekte bewirken können, vermeiden und dadurch die Risiken, die sich aus hohen Beständen solcher NPE für die Finanzstabilität ergeben, verringern. Gleichzeitig wird dafür gesorgt, dass die Institute über eine ausreichende Verlustdeckung für NPE verfügen, sodass ihre Rentabilität, ihr Eigenkapital und ihre Finanzierungskosten in Stressphasen geschützt sind. Dies würde wiederum sicherstellen, dass Haushalte und Unternehmen stabile, weniger prozyklische Finanzierungen erhalten.

5.Richtlinie über Kreditdienstleister, Kreditkäufer und die Verwertung von Sicherheiten

Die Richtlinie ermöglicht den Banken einen effizienteren Umgang mit notleidend gewordenen Krediten und bietet ihnen zu diesem Zweck bessere Voraussetzungen, um zur Besicherung des Kredits gestellte Sicherheiten durchzusetzen oder um den Kredit an Dritte zu verkaufen. Die beschleunigte außergerichtliche Realisierung von Sicherheiten würde durch die rasche Beitreibung von Forderungen die Kosten für die Abwicklung notleidender Kredite senken und damit die Banken bei der Verwertung von Sicherheiten unterstützen. Für Banken, bei denen notleidende Kredite in großem Umfang aufgelaufen sind und die nicht über das Personal oder die Sachkenntnis verfügen, um diese ordnungsgemäß zu bedienen, wird es durch die Richtlinie leichter, die Bedienung dieser Kredite an einen spezialisierten Kreditdienstleister auszulagern oder den Kreditvertrag an einen Kreditkäufer mit der nötigen Risikobereitschaft und Sachkompetenz zu veräußern.

Die beiden Möglichkeiten zur Behandlung notleidender Krediten, die den Banken durch diese Richtlinie einfacher gemacht werden, verstärken sich gegenseitig. Kürzere Abwicklungsfristen und eine intensivere Verwertung, wie sie bei der beschleunigten außergerichtlichen Realisierung von Sicherheiten erwartet werden können, erhöhen den Wert der notleidenden Kredite und der Gebotspreise bei möglichen NPL-Transaktionen. Zudem ist es auf Sekundärmärkten einfacher, einen besicherten als einen unbesicherten notleidenden Kredit zu verkaufen, da der Wert der Sicherheit bereits einen Mindestwert vorgibt. Daher werden Kreditkäufer notleidende Kredite mit der beschleunigten außergerichtlichen Realisierung von Sicherheiten bevorzugen. Dies wiederum bietet den Kreditinstituten zusätzliche Anreize, diese Funktion bei der Vergabe neuer Darlehen zu nutzen. Darüber hinaus würde die mit der beschleunigten außergerichtlichen Realisierung von Sicherheiten erzielte Harmonisierung das Auftreten gesamteuropäisch aktiver NPL-Anleger begünstigen, was die Marktliquidität weiter verbessern würde.

5.1.Weiterentwicklung von Sekundärmärkten für notleidende Kredite

Die Richtlinie wird zur Entwicklung von Sekundärmärkten für notleidende Kredite beitragen, indem ungerechtfertigte Hindernisse für die Darlehensbedienung und die Übertragung von Krediten an Drittkäufer unter uneingeschränkter Achtung des geltenden Zivilrechts der Union und der Verbraucherschutzbestimmungen der Mitgliedstaaten beseitigt würden.

Banken sind derzeit nicht immer in der Lage, ihre notleidenden Kredite wirksam oder effizient zu verwalten. Sie müssen dann bei der Verwertung ihres Portfolios mehr Verluste hinnehmen, als nötig wäre. Dies kann beispielsweise der Fall sein, wenn Banken ein großes Volumen an notleidenden Krediten haben und nicht in der Lage sind, diese ordnungsgemäß zu bedienen. Mitunter können Banken in ihrem Portfolio auch notleidende Kredite führen, die aufgrund ihrer Art nicht unter ihre Kernkompetenz in Bezug auf die Verwertung fallen. In diesen Fällen kann die beste Option darin bestehen, entweder die Bedienung dieser Darlehen an einen spezialisierten Kreditdienstleister auszulagern oder den Kreditvertrag zu verkaufen.

Mit dem Vorschlag wird ein gemeinsames Regelwerk geschaffen, das Kreditdienstleister bei grenzüberschreitenden Geschäften innerhalb der Union einhalten müssen. Im Vorschlag sind gemeinsame Standards festgelegt, die in der gesamten Union ein ordnungsgemäßes Verhalten und eine angemessene Beaufsichtigung von Kreditkäufern und Kreditdienstleistern gewährleisten sollen, während durch die Harmonisierung der Marktzugangsvorschriften in den Mitgliedstaaten gleichzeitig mehr Wettbewerb ermöglicht wird. Dadurch werden die Kosten für den Marktzutritt potenzieller Kreditkäufer gesenkt, die Verfügbarkeit von Kreditdienstleistungen verbessert und ihre Kosten verringert. Eine größere Zahl von Käufern auf dem Markt bedeutet einen stärker wettbewerbsorientierten Markt mit einer stärkeren Nachfrage und höheren Transaktionspreisen.

Im Bestreben, einen gesunden Sekundärmarkt für notleidende Kredite und einen soliden Rahmen für Kreditdienstleister zu schaffen, werden klare Regeln zum Schutz der Rechte und Interessen der Verbraucher vorgeschlagen. Der Vorschlag enthält rechtliche Garantien und Transparenzvorschriften und stellt sicher, dass der Grad des Verbraucherschutzes durch die Übertragung von Schulden nicht beeinträchtigt wird. Besondere Aufmerksamkeit gilt dabei den am stärksten gefährdeten und überschuldeten Verbrauchern. So sollten Kreditdienstleister beispielsweise über angemessene Strategien für den Umgang mit Kreditnehmern verfügen und, falls erforderlich, den Verbraucher an die Schuldenberatung oder soziale Dienste verweisen.

Um zu vermeiden, dass infolge der Ausreichung von Verbraucherkrediten neue notleidende Kredite entstehen, sind die Mitgliedstaaten aufgefordert, Regeln für die Bewertung der Erschwinglichkeit für die Verbraucher zu erlassen. Die im Aktionsplan für Finanzdienstleistungen für Verbraucher 22 vorgesehenen vorbereitenden Arbeiten zur Kreditwürdigkeitsprüfung laufen noch, und die Kommission wird zusammen mit den Mitgliedstaaten weiter daran arbeiten, bewährte Verfahren und Leitprinzipien für die Bewertung der Kreditwürdigkeit der Verbraucher durch Kreditinstitute zu beschreiben.

5.2.Effizienterer Einzug von Forderungen aus besicherten Darlehen

Die Richtlinie wird gesicherten Gläubigern über die beschleunigte außergerichtliche Realisierung von Sicherheiten effizientere Möglichkeiten für den Einzug von Forderungen aus besicherten Krediten bieten. Hierbei handelt es sich um einen Mechanismus zur raschen und effizienten außergerichtlichen Durchsetzung, der abgesicherten Kreditgebern die Realisierung von Sicherheiten ermöglicht, die ausschließlich von Unternehmen und Unternehmern zur Besicherung von Krediten gestellt werden. Solche Mechanismen gibt es bereits in 25 Mitgliedstaaten (in der Hälfte der Länder sind diese Mechanismen jedoch entweder auf bewegliches oder auf unbewegliches Vermögen beschränkt).

Der Vorschlag wird den Banken helfen, ihre derzeitigen Umschuldungsverfahren zu verbessern und notleidende Kredite besser zu verwalten, indem die Verfahren zur Beitreibung von Forderungen durch die beschleunigte außergerichtliche Realisierung von Sicherheiten effizienter gemacht werden. In den meisten Fällen kümmern sich die Banken selbst um ihre notleidenden Kredite, indem sie diese durch Umschuldungsverfahren verwerten. Ein Großteil der Kredite, die zu notleidenden Krediten werden, sind durch Sicherheiten besicherte Darlehen. Die Banken können zwar Sicherheiten im Rahmen der nationalen Insolvenz- und Schuldeneinzugsverfahren durchsetzen, doch geht dieser Prozess häufig nur langsam vonstatten und fehlt es an Rechtssicherheit. In der Zwischenzeit verbleiben die notleidenden Kredite in den Bilanzen der Banken, bleibt die Bank mit anhaltender Unsicherheit behaftet und sind ihre Ressourcen gebunden. Darunter leidet die Vergabe neuer Kredite an überlebensfähige Kunden. Daher sieht der Vorschlag eine effiziente Methode für Banken und andere Unternehmen, die Darlehen gewähren dürfen, vor, damit diese ihre Mittel aus besicherten Darlehen an Schuldner-Unternehmen im Rahmen eines außergerichtlichen Verfahrens wiederhereinholen können. Dieses effiziente außergerichtliche Verfahren könnte angewandt werden, wenn sowohl Darlehensgeber als auch Kreditnehmer in der Darlehensvereinbarung ihre vorherige Zustimmung erteilt haben. Es wird nicht für Verbraucherkredite zur Verfügung stehen und ist so konzipiert, dass frühzeitige Restrukturierungs- oder Insolvenzverfahren nicht betroffen sind. Es wird sich – in Fragen wie der Rangordnung der Gläubiger im Insolvenzfall – nicht auf das Insolvenzrecht der Mitgliedstaaten auswirken.

Restrukturierungs- und Insolvenzverfahren haben Vorrang vor dem in diesem Vorschlag beschriebenen Verfahren zur beschleunigten außergerichtlichen Realisierung von Sicherheiten. Um vollständige Kohärenz und Komplementarität mit dem Restrukturierungsvorschlag zu gewährleisten, gilt folgender Grundsatz: Die außergerichtliche Durchsetzung von Sicherheiten wäre nur möglich, solange keine Aussetzung einzelner Durchsetzungsmaßnahmen gemäß den geltenden nationalen Rechtsvorschriften gewährt ist. Der Restrukturierungsvorschlag sieht bereits vor, dass Gläubiger, einschließlich gesicherter Gläubiger eines in Restrukturierung befindlichen Unternehmens oder Unternehmers, von einer Aussetzung einzelner Durchsetzungsmaßnahmen betroffen sind. In diesem Fall kann der Schuldner, der sich in Schwierigkeiten befindet, mit den Gläubigern einen Umstrukturierungsplan aushandeln und die Insolvenz vermeiden.

6.Technische Blaupause für die Einrichtung nationaler Vermögensverwaltungsgesellschaften

Die Mitgliedstaaten erhalten mit dem Paket auch unverbindliche Leitlinien dazu, wie sie unter Einhaltung der geltenden EU-Banken- und -Beihilfevorschriften nationale Vermögensverwaltungsgesellschaften errichten können, sofern sie dies wünschen. Die Blaupause enthält praktische Leitlinien für die Konzeption und Errichtung von Vermögensverwaltungsgesellschaften auf nationaler Ebene und stützt sich dabei, soweit relevant, auf bewährte Verfahren aus früheren Erfahrungen in den Mitgliedstaaten. Vermögensverwaltungsgesellschaften können von der Privatwirtschaft oder (teilweise) durch die öffentliche Hand ohne Notwendigkeit staatlicher Beihilfen unterstützt werden, wenn davon ausgegangen werden kann, dass der Staat wie jedes andere Wirtschaftssubjekt tätig wird. Der Einsatz staatlicher Beihilfe sollte nicht als Standardlösung angesehen werden. Vor dem Hintergrund, dass der Rückgriff auf staatliche Beihilfen als Ausnahme betrachtet wird, soll in der Blaupause geklärt werden, welche Konzeption für solche Vermögensverwaltungsgesellschaften zulässig und vollständig mit dem EU-Recht, insbesondere der BRRD, der SRMR und den Beihilfevorschriften, vereinbar ist.

In der Blaupause wird eine Reihe gemeinsamer Grundsätze vorgeschlagen, z. B. die relevanten Vermögenswerte, der Umfang von Beteiligungen, die Vermögenswertschwelle, die Regeln für die Bewertung von Vermögenswerten, die angemessene Kapitalstruktur sowie die Leitung und Tätigkeit der Vermögensverwaltungsgesellschaft. Darüber hinaus werden bestimmte alternative Entlastungsmaßnahmen für wertgeminderte Aktiva, die keine staatlichen Beihilfen darstellen, beschrieben wie etwa marktkonforme staatliche Garantien, die die Verbriefung von notleidenden Krediten ermöglichen. Die Kommission hat in den vergangenen Jahren auch andere Maßnahmen bewertet, die von den Mitgliedstaaten vorgeschlagen wurden, um mit Altlasten notleidender Krediten umzugehen, und wird dies in Einzelfällen auch weiterhin tun, um sicherzustellen, dass diese Maßnahmen uneingeschränkt mit der BRRD, der SRMR und den Beihilfevorschriften vereinbar ist.

7.Ein Paket starker, sich gegenseitig verstärkender Maßnahmen

Die Vorschläge dieses Pakets verstärken sich gegenseitig und würden nicht die gleiche Wirksamkeit entfalten, wenn sie isoliert umgesetzt würden. Durch die gesetzlich vorgeschriebenen aufsichtsrechtlichen Maßnahmen wird sichergestellt, dass Kreditverluste aus künftigen notleidenden Krediten hinreichend gedeckt sind, wodurch ihre Abwicklung oder ihr Verkauf erleichtert wird. Dies wird durch den Schub für die Weiterentwicklung von Sekundärmärkten für notleidende Kredite ergänzt, da diese für mehr Nachfrage nach notleidenden Krediten sorgen und ihren Marktwert erhöhen würden. Darüber hinaus werden die Kosten für die Abwicklung notleidender Kredite durch die zügige Verwertung von Sicherheiten im Rahmen eines Mechanismus zur beschleunigten außergerichtlichen Realisierung von Sicherheiten gesenkt.

Das Maßnahmenpaket deckt einen wesentlichen Teil des Aktionsplans des Rates ab. Durch die Kombination mehrerer Elemente werden geeignete Rahmenbedingungen für den Umgang mit notleidenden Krediten in den Bilanzen der Banken geschaffen und das Risiko des Entstehens neuer notleidender Kredite verringert. Dabei werden von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat und je nach den betroffenen Instituten unterschiedliche Auswirkungen erwartet. Einige Maßnahmen werden sich vor allem bei der Ex-ante-Risikobewertung der Banken vor der Kreditvergabe bemerkbar machen, andere werden dazu beitragen, dass notleidende Kredite schneller erkannt und bessere verwaltet werden, wieder andere werden den Marktwert solcher notleidenden Kredite steigern.

Die Effekte im Einzelnen:

·Durch den Vorschlag für aufsichtsrechtliche Sicherungsmaßnahmen wird dafür gesorgt, dass ausreichende Rückstellungen für künftige notleidende Krediten gebildet werden, wodurch ihre Abwicklung und/oder ihre Veräußerung erleichtert wird. Dies würde durch besser entwickelte Sekundärmärkte für notleidende Kredite ergänzt, da diese für mehr Nachfrage sorgen und den Marktwert notleidender Kredite erhöhen würden. Dadurch können Banken notleidende Kredite angesichts der strengeren Rückstellungsvorschriften leichter verkaufen.

·Vermögensverwaltungsgesellschaften haben sich unter den richtigen Voraussetzungen in der Vergangenheit als nützliches Instrument erwiesen und sind nach wie vor ein brauchbares Werkzeug, auch wenn sich der einschlägige EU-Rechtsrahmen in den letzten Jahren weiterentwickelt hat. Da ein wichtiges Element ihrer Tätigkeit jedoch der Verkauf von Krediten an Dritte ist, kommt ihr Nutzen bei unterentwickelten Sekundärmärkten für notleidende Kredite weniger gut zum Tragen. Die Vermögensverwaltungsgesellschaft und viele andere potenzielle Kreditkäufer sind in hohem Maße davon abhängig, dass es ausreichend unabhängige Unternehmen gibt, die Kredite in ihrem Namen bedienen und verwalten. Sie werden daher mehr Wirkung entfalten können, wenn sie durch die Legislativvorschläge unterstützt werden, die die Kommission in diesem Paket vorschlägt. Wird die Funktionsweise der Sekundärmärkte für notleidende Kredite nicht verbessert wird, kann es für Vermögensverwaltungsgesellschaften dagegen schwieriger werden, ihren Zweck zu erfüllen.

·Die beschleunigte außergerichtliche Realisierung von Sicherheiten würde durch die zügige Verwertung von Sicherheiten die Kosten für die Abwicklung notleidender Kredite senken und damit Banken und NPL-Käufer beim Wiedereinholen von Werten unterstützen. Ein solcher Mechanismus, der außerhalb der präventiven Restrukturierungs- oder Insolvenzverfahren zur Verfügung steht, würde den Vorschlag für eine Richtlinie über Restrukturierung, zweite Chance und Effizienz von Insolvenzverfahren vom November 2016 ergänzen.

Abbildung 3: NPL-Paket: Stärkere Effekte zwischen den Maßnahmen

Die Kommission prüft gemeinsam mit der EZB und der EBA, wie die Transparenz bezüglich notleidender Kredite und der einschlägigen Märkte verbessert werden kann. Zu diesem Zweck werden Verfügbarkeit und Vergleichbarkeit der Daten über notleidende Kredite verbessert werden müssen. Eine Idee, die in diesem Zusammenhang verfolgt wird, ist die Förderung der Entwicklung von NPL-Informationsplattformen oder Kreditregistern durch die Marktteilnehmer. Die Sondierungsarbeiten stehen kurz vor dem Abschluss, und die gemeinsame Arbeit von Kommission, EZB und EBA wird in einem entsprechenden technischen Vermerk dargelegt.  23

Die Initiativen, die die Kommission heute vorgelegt hat, weisen eine sehr hohe Komplementarität zu den anderen Elementen des Aktionsplans des Rates auf, auch zu den Maßnahmen, die von den Mitgliedstaaten, den Aufsichtsbehörden und den anderen EU-Organen zu ergreifen sind. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf folgende Maßnahmen:

·allgemeine Leitlinien zur Verwaltung notleidender Kredite für alle Banken in der EU,

·detaillierte Leitlinien zur Kreditvergabe, Überwachung und internen Governance der Banken, insbesondere im Hinblick auf Transparenz und die Bewertung der Erschwinglichkeit für die Kreditnehmer,

·makroprudenzielle Ansätze zur Vermeidung systemweiter Probleme im Zusammenhang mit notleidenden Krediten unter Berücksichtigung potenzieller prozyklischer Effekte und der Auswirkungen politischer Maßnahmen auf die Finanzstabilität und

·Offenlegungspflichten in Bezug auf die Qualität der Vermögenswerte und notleidende Kredite der Banken.

Die Maßnahmen der Kommission, der EZB, der EBA und des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken werden wichtige Synergien schaffen. Die vorgeschlagenen gesetzlichen Mindestdeckungsanforderungen würden für die Banken einen starken Anreiz schaffen, um das Entstehen künftiger notleidender Kredite durch eine bessere Verwaltung notleidender Kredite und strengere Verfahren für die Kreditvergabe zu verhindern. Dadurch werden die erwarteten Auswirkungen der laufenden Arbeiten der EZB und der EBA zu Kreditvergabe, Verwaltung notleidender Kredite, Überwachung und interne Governance der Banken verstärkt. Die Arbeiten zur Information über notleidende Kredite und Marktinfrastruktur würden das Funktionieren der NPL-Sekundärmärkte weiter verbessern.

8.Fazit

Da bei der Risikominderung im Bankensektor alles in allem bedeutsame Fortschritte erzielt wurden, geht dementsprechend auch der Anteil notleidender Kredite weiter zurück. Trotz dieser positiven Entwicklung stellen hohe NPL-Quoten für mehrere Mitgliedstaaten wie auch für die EU weiterhin eine Herausforderung dar.

Die Beschleunigung der derzeitigen Trends zum Abbau notleidender Kredite und Vermeidung des Auflaufens neuer notleidender Kredite ist ein wichtiger Schritt zur Vollendung der Bankenunion. Während die Beaufsichtigung großer und systemrelevanter Banken (Einheitlicher Aufsichtsmechanismus) durch die EZB mittlerweile läuft und auch der Einheitliche Abwicklungsausschuss seine Arbeit aufgenommen hat, ist die Bankenunion noch immer unvollständig. Die wichtigsten Bausteine des Aufsichts- und Abwicklungsrahmens für die Zeit nach der Krise sind vorhanden oder stehen kurz vor dem Abschluss, und die Risiken im Bankensektor des Euro-Währungsgebiets wurden erheblich verringert. Daher ist es nun an der Zeit, die beiden fehlenden Elemente der Bankenunion zu schaffen, nämlich eine gemeinsame fiskalische Letztsicherung für den Einheitlichen Abwicklungsfonds und das Europäische Einlagenversicherungssystem. Solange die Bankenunion nicht vollendet ist, wird der Bankensektor entlang der nationalen Grenzen fragmentiert bleiben und folglich weder den wirtschaftlichen Nutzen liefern noch die verbesserte Stabilität eines stärker integrierten Sektors bieten können.

Das heute eingeleitete umfassende Maßnahmenpaket ist ein wichtiger Schritt zur Bewältigung dieser Herausforderung. Wenn der hohe Anteil an notleidenden Krediten abgebaut, d. h. nicht nur die aktuellen Bestände auf ein tragfähiges Maß verringert, sondern auch jede künftige Entstehung verhindert werden soll, muss dieses Umsetzungstempo in den kommenden Monaten und Jahren gehalten werden.

Einzelne Banken und betroffene Mitgliedstaaten müssen ihre Bemühungen nachhaltig fortsetzen, gleichzeitig sind aber auch konzertierte Maßnahmen der Kommission und anderer EU-Institutionen, einschließlich der EZB, erforderlich. Das heute zusammen mit dieser Mitteilung vorgelegte Paket legislativer und nicht legislativer Maßnahmen stellt einen kritischen Teil dieser Arbeit dar. Die Kommission fordert daher das Europäische Parlament und den Rat auf, in dieser wichtigen Angelegenheit rasch Fortschritte zu erzielen, um die laufenden gemeinsamen Anstrengungen zur Risikominderung im europäischen Bankensektor zu unterstützen. Gleichzeitig muss den noch nicht abgeschlossenen Legislativmaßnahmen zu Risikominderung (Bankenpaket vom November 2016 24 ), Unternehmensumstrukturierungen und Insolvenzrecht höchste politische Priorität eingeräumt werden, damit so rasch wie möglich eine Einigung erzielt werden kann. Die Kommission ist bereit, in dieser wichtigen Frage mit den beiden gesetzgebenden Organen zusammenzuarbeiten.

(1) COM(2017) 821.

(2) http://www.consilium.europa.eu/media/21594/leaders-agenda.pdf .

(3) Mitteilung der Kommission vom 7. März [COM (2018)] „Vollendung der Kapitalmarktunion bis 2019: Beschleunigung der Umsetzung“.

(4)   https://ec.europa.eu/info/publications/171011-communication-banking-union_en

(5)   http://www.consilium.europa.eu/de/press/press-releases/2016/06/17/conclusions-on-banking-union/

(6) COM(2018) 37.

(7) Dies betrifft die voll belastete Verschuldungsquote, bei deren Berechnung strengere Maßstäbe angelegt werden und die vor 2019, d. h. vor dem Ende der Übergangsphase, präsentiert wird. Der Abfederungseffekt des Übergangszeitraums ist nicht berücksichtigt.

(8) http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-3731_de.htm

(9) COM/2016/0723 - 2016/0359 (COD).

(10) Bei notleidenden Krediten ist der Kreditnehmer nicht mehr in der Lage, die vorgesehenen Zahlungen zur Zins- oder Kapitaltilgung zu leisten. Sind die Zahlungen mehr als 90 Tage überfällig oder wird der Kredit aller Wahrscheinlichkeit nach vom Kreditnehmer nicht getilgt, wird er als notleidender Kredit eingestuft (Durchführungsverordnung (EU) 2015/227 der Kommission).

(11) Siehe Abschnitt 2 für eine Übersicht.

(12) In einigen Fällen erfolgte dies im Rahmen eines Finanzhilfeprogramms.

(13) Für die dritte Säule der Bankenunion, das Europäische Einlagenversicherungssystem (EDIS), hat die Kommission im November 2015 einen Vorschlag vorgelegt. Mit ihrer Mitteilung über die Vollendung der Bankenunion [COM(2017) 592] verlieh die Kommission den Verhandlungen über EDIS im Oktober 2017 neuen Schwung.

(14) (EU) 2017/825.

(15) Quelle: EZB. Da zu den Kreditrückstellungen keine Daten vorliegen, basiert die Rückstellungsquote für die EU auf Wertminderungen und notleidenden Krediten bei allen Schuldtiteln (Kredite und Schuldverschreibungen).

(16) Am Ende des 3. Quartals 2017 verzeichneten mehrere Mitgliedstaaten niedrige, andere dagegen hohe NPL-Quoten (10 Mitgliedstaaten unter 3 %, 8 Mitgliedstaaten über 10 %).

(17)  Anmerkungen: Die Zahlen beziehen sich auf inländische Kreditinstitute und unter ausländischer Kontrolle stehende Tochtergesellschaften und Zweigniederlassungen. * Für Portugal und die EU liegen keine sektorspezifischen Daten vor. Die Zahlen beziehen sich auf Kredite und Darlehen an alle Sektoren. Die sektorspezifischen Daten (d. h. Gesamtexposition gegenüber privaten Haushalten und nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften) für Bulgarien, Deutschland, Spanien und Ungarn sind nur als Buchwert verfügbar. ** Da für Bulgarien, Deutschland, Spanien, Ungarn und die EU keine Daten zu den Kreditrückstellungen vorliegen, basieren diese Zahlen auf Wertminderungen und notleidenden Krediten für alle Schuldtitel (d. h. Darlehen und Schuldverschreibungen). Für das 2. und 3. Quartal 2016 lagen keine aggregierten Daten für die EU vor. Der Wert in der Tabelle für 2016 entspricht dem 1. Quartal 2016.

(18) Quelle: EZB.

(19) Verordnung (EU) Nr. 575/2013 (Eigenkapitalverordnung).

(20) Anmerkungen zu den Abkürzungen: SSMR = Verordnung über den einheitlichen Aufsichtsmechanismus, CRD IV = Eigenkapitalrichtlinie IV.

(21) Verordnung (EU) Nr. 575/2013.

(22) COM(2017) 139.

(23) Da die Verwaltung notleidender Kredite von effizienteren und besser berechenbaren Rahmen für Darlehensvollstreckung und Insolvenzverfahren profitieren würde, nimmt die Kommission ein Benchmarking solcher Regelungen vor, um sich ein zuverlässiges Bild von Verzögerungen und Ergebnissen der Banken beim Einzug von Forderungen bei Schuldnerausfällen zu verschaffen. Sie ersucht Mitgliedstaaten und Aufsichtsbehörden um enge Zusammenarbeit, um eine solide Benchmark-Methodik zu entwickeln. In der von der Kommission vorgeschlagenen Richtlinie über Unternehmensinsolvenzen, Restrukturierung und zweite Chance sollen die Mitgliedstaaten in diesem Zusammenhang verpflichtet werden, vergleichbare Daten zu Insolvenz- und Restrukturierungsverfahren zu erheben und an die Kommission weiterzuleiten, was zum Nachweis der Effizienz des Regulierungsrahmens der Mitgliedstaaten für zahlungsunfähige Schuldner von zentraler Bedeutung wäre.

(24) http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-3731_de.htm