This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014SC0224
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL Better situational awareness by enhanced cooperation across maritime surveillance authorities: next steps within the Common Information Sharing Environment for the EU maritime domain
ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG Begleitunterlage zur MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Bessere Lageerfassung durch verstärkte Zusammenarbeit zwischen den Meeresüberwachungsbehörden: nächste Schritte auf dem Weg zu einem gemeinsamen Informationsraum für den maritimen Bereich der EU
ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG Begleitunterlage zur MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Bessere Lageerfassung durch verstärkte Zusammenarbeit zwischen den Meeresüberwachungsbehörden: nächste Schritte auf dem Weg zu einem gemeinsamen Informationsraum für den maritimen Bereich der EU
/* SWD/2014/0224 final */
ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG Begleitunterlage zur MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Bessere Lageerfassung durch verstärkte Zusammenarbeit zwischen den Meeresüberwachungsbehörden: nächste Schritte auf dem Weg zu einem gemeinsamen Informationsraum für den maritimen Bereich der EU /* SWD/2014/0224 final */
ARBEITSUNTERLAGE
DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG
DER FOLGENABSCHÄTZUNG Begleitunterlage zur MITTEILUNG
DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Bessere
Lageerfassung durch verstärkte Zusammenarbeit zwischen den Meeresüberwachungsbehörden:
nächste Schritte auf dem Weg zu einem gemeinsamen Informationsraum für den
maritimen Bereich der EU Haftungsausschluss: Diese
Zusammenfassung bindet ausschließlich die an deren Ausarbeitung beteiligten
Kommissionsdienststellen und greift etwaigen späteren Beschlüssen der
Kommission in keiner Weise vor. 1.
Problemstellung Durch diese
Folgenabschätzung soll festgestellt werden, welche zusätzlichen EU-Maßnahmen
für die Weiterentwicklung eines gemeinsamen Informationsraums für den maritimen
Bereich der EU erforderlich sind. Für folgende Bereiche ist ein solcher
gemeinsamer Raum von Bedeutung: 1. Sicherheit auf See (einschließlich Such- und
Rettungsdienste), Gefahrenabwehr und Verhinderung von Verschmutzung durch
Schiffe, 2. Fischereiaufsicht, 3. Vorsorge und Maßnahmen bei
Meeresverschmutzung, Schutz der Meeresumwelt, 4. Zoll, 5. Grenzkontrollen, 6.
allgemeine Durchsetzung von Rechtsvorschriften und 7. Verteidigung. Aufgrund der
zunehmenden Bedrohungen und Risiken, denen der maritime Bereich der EU ausgesetzt
ist, wird es für die Meeresüberwachungsbehörden der EU-Mitgliedstaaten immer
schwieriger, die Sicherheit der EU und ihrer Bewohner zu gewährleisten. Da die
zusätzliche Arbeitsbelastung für diese Behörden nicht mit zusätzlichen Mitteln
einhergeht, sind sie gezwungen, ressourcensparender und kosteneffizienter zu
arbeiten. Der derzeitige
Informationsaustausch zwischen Meeresüberwachungsbehörden ist suboptimal und
kann zu Effizienzverlusten, Doppelarbeit bei der Datenerhebung und unnötigen
Betriebskosten führen. In vielen Fällen findet kein Informationsaustausch
statt, da 1. Meeresüberwachungsbehörden nicht wissen, dass die Informationen
anderswo verfügbar sind; 2. die betreffenden Behörden nicht wissen, dass sie
über Informationen verfügen, die für andere von Interesse sind, und 3. der
Austausch als zu komplex angesehen wird. Zur Herstellung
einer Verbindung, für die bereits bestehende Lösungen und Systeme
weiterentwickelt werden müssten, bedarf es gemeinsamer Standards, durch die die
Interoperabilität einzelner Systeme und maschinenlesbarer Informationsdienste
ermöglicht würde. Dadurch würden diesen Behörden zusätzliche Möglichkeiten
eröffnet, auf alle Informationen zuzugreifen, die sie für ihre praktische
Arbeit benötigen. Dies hätte den indirekten Effekt, dass die Behörden ihre
Leistung und Effizienz bei der Durchführung ihrer operativen Aufgaben steigern
könnten. Dabei geht es nicht nur um einen einfachen Austausch von Rohdaten
(z. B. Schiffspositionen), sondern auch um die Weiterentwicklung von sektor-
und grenzübergreifenden Informationsdienstleistungen (z. B. Seelagebild,
Bericht über gewonnene Erkenntnisse, Liste verdächtiger Schiffe, Risikoanalyse,
Aufdeckung von Anomalien, genauere Informationen über schwere Unfälle,
Notfallabwehrkapazitäten, gemeinsame Instrumente), durch die den nationalen
Überwachungsbehörden die Ausführung ihrer täglichen Aufgaben erleichtert wird. Obwohl es
bereits Fortschritte in Richtung eines besseren Informationsaustausches gibt
und immer mehr Sektoren beginnen, Informationen miteinander zu teilen, planen
nicht alle an der Meeresüberwachung beteiligten Sektoren einen Austausch
solcher Informationsdienste mit anderen Sektoren/Funktionen. Insbesondere der
Informationsaustausch zwischen zivilen und militärischen Einrichtungen ist nach
wie vor nicht optimal. Hierfür wurden
drei Hauptgründe ermittelt: Grund 1:
Tatsächliche oder vermeintliche rechtliche Beschränkungen und
Rechtsunsicherheit im Bereich des Informationsaustausches zwischen den
betreffenden Sektoren der Meeresüberwachung. Grund 2: Keine
geeignete IT-Ausstattung, um die Interoperabilität bestehender und künftiger
Systeme zu gewährleisten. Grund 3:
Fortbestehende kulturelle und administrative Hürden für einen angemessenen
Informationsaustausch. Davon betroffen
sind rund 400 Behörden, die in der einen oder anderen Form mit
Meeresüberwachungsdaten zu tun haben. Im Wesentlichen sind das Behörden der
Mitgliedstaaten der EU und des EWR, aber auch eine Reihe von EU-Agenturen
(z. B. EFCA, FRONTEX, EMSA und EDA). Ein Eingreifen
der öffentlichen Hand ist erforderlich, um eine bessere Interoperabilität
zwischen den bestehenden Systemen mit einheitlichen Standards für
maschinenlesbare Informationsdienste zu gewährleisten, wodurch neue
Herausforderungen bewältigt und die festgestellten Probleme behoben werden
können. Ein Nichteingreifen würde dazu führen, dass zunehmenden Bedrohungen und
Risiken nicht auf die wirksamste Weise begegnet würde, dass potenzielle
Konflikte zwischen zentralen politischen Zielen der EU weiterbestünden und dass
es weiterhin zu Doppelarbeit bei der Datenerhebung käme. 2.
Subsidiaritätsanalyse Die gemäß der
Folgenabschätzung bevorzugten Optionen sind nicht-bindende Optionen (Mitteilung
und Leitfaden), für die keine neue Rechtsgrundlage geschaffen werden muss. Bei
verschiedenen anderen Veranstaltungen und Konsultationen wurde der Mehrwert von
Maßnahmen auf EU-Ebene von den Interessenträgern bereits umfassend anerkannt.
Und auch bei den nationalen Behörden besteht ein starker Wunsch, dieses Projekt
voranzubringen. Zudem gibt es auf EU-Ebene bereits Vorschriften und Bedingungen
für einen grenzübergreifenden Informationsaustausch, insbesondere zwischen den
Behörden desselben Sektors. Darüber hinaus sind eine Reihe von EU-Agenturen an
der Meeresüberwachung beteiligt. Gleichzeitig ist
aber auch der Grundsatz der Subsidiarität hier von großer Bedeutung. Obwohl
gezielte Maßnahmen der EU erforderlich sind, um die Interoperabilität der
vorhandenen Systeme sicherzustellen, müssen die operativen Aspekte eines
künftigen gemeinsamen Informationsraums dezentralisiert werden. Die EU sollte
daher im Wesentlichen als Vermittler tätig werden und sich auf transnationale
Aspekte konzentrieren, ohne sich dabei in organisatorische Fragen auf
nationaler Ebene einzumischen. 3.
Ziele Übergeordnetes
Ziel dieser Initiative ist es zu gewährleisten, dass Meeresüberwachungsdaten,
die von einem maritimen Sektor gesammelt wurden und die für die Tätigkeiten
anderer maritimer Sektoren als notwendig und nützlich erachtet werden,
effizient ausgetauscht werden können. Ausgangspunkt
sind bislang erzielte Erfolge sowie bereits bestehende Standards für den
Informationsaustausch, und der Schwerpunkt sollte darauf liegen, die
Interoperabilität des auf EU-Ebene geregelten Informationsaustausches
sicherzustellen und insbesondere den Mitgliedstaaten Interoperabilitätslösungen
zur Verfügung zu stellen, die sie auf nationaler Ebene anwenden können. Ein
besonderes Ziel ist die Förderung des Informationsaustausches zwischen zivilen
und militärischen Einrichtungen. Ein verstärkter
Informationsaustausch zwischen Sektoren soll dazu beitragen, den
Meeresüberwachungsbehörden auf nationaler und auf EU-Ebene einen besseren
Überblick über die Lageerfassung im maritimen Bereich zu verschaffen und im
Einklang mit der integrierten Meerespolitik der EU für mehr Kohärenz zwischen
verschiedenen Politikbereichen zu sorgen. Der geplante
sektorübergreifende Informationsaustausch muss denselben Vorschriften und
Grundsätzen unterliegen wie der Datenaustausch innerhalb einzelner Sektoren, insbesondere
den einschlägigen Bestimmungen der EU-Charta der Grundrechte, dem Rechtsrahmen
der EU für den Schutz personenbezogener Daten und den nationalen
Rechtsvorschriften zur Umsetzung des EU-Rechts sowie den einschlägigen
Bestimmungen zum Schutz sensibler Geschäftsinformationen. Das erste
Einzelziel besteht darin, tatsächliche oder vermeintliche rechtliche
Beschränkungen für den gerechtfertigten sektorübergreifenden Austausch von
Meeresüberwachungsdaten und -diensten zu ermitteln und zu beseitigen. Das zweite
Einzelziel ist die Interoperabilität zwischen den von den
Meeresüberwachungsstellen genutzten IT-Lösungen durch die Nutzung gemeinsamer
Standards und Spezifikationen. Das dritte
Einzelziel besteht darin, Vertrauen aufzubauen, um die Meeresüberwachungsbehörden
verschiedener Sektoren zusammenzubringen, und nach einer besseren
Zusammenarbeit zu streben, unter anderem durch gemeinsame Missionen, operative
Verfahren und Weiterbildungsmaßnahmen sowie durch den Austausch bewährter
Verfahren. 4.
Handlungsoptionen Mit dieser
Folgenabschätzung soll die Frage beantwortet werden, wie ein verstärkter
Informationsaustausch zwischen Meeresüberwachungsbehörden erreicht werden kann.
Hierfür wurde eine ganze Palette möglicher Optionen für einen optimalen
Austausch von Meeresüberwachungsdaten innerhalb von Sektoren sowie
sektorübergreifend in Betracht gezogen. Die
ausgewählten Optionen wurden in drei Kategorien unterteilt: • keine weiteren EU-Maßnahmen; • freiwillige Maßnahmen und • rechtlich bindende Maßnahmen. Im
Bereich der freiwilligen Maßnahmen wurden drei verschiedene
Unteroptionen bewertet: Mitteilung Zweck dieses
Instruments wäre es im Wesentlichen, einen Zeitplan für die Weiterentwicklung
eines gemeinsamen Informationsraums aufzustellen. Unverbindliche
politische Initiativen (z. B. Leitfaden und bewährte Verfahren) Zweck eines
solchen Dokuments wäre es, Empfehlungen, Leitlinien und bewährte Verfahren für
den Informationsaustausch aufzustellen und eine verstärkte Zusammenarbeit
zwischen den Behörden der EU-Mitgliedstaaten zur Beseitigung kultureller
Barrieren zu fördern. Gründung
eines gemeinsamen Unternehmens gemäß Artikel 187 AEUV Zweck eines
solchen Unternehmens wäre es, einen Rahmen für die Zusammenarbeit und Forschung
aller Interessenträger zu schaffen, um eine neue Generation von
Informationsdiensten im Bereich der Meeresüberwachung zu entwickeln und die
Zusammenarbeit zwischen zivilen und militärischen Stellen zu fördern und so die
Leistungsfähigkeit und Kosteneffizienz der Meeresüberwachung zu erhöhen. Im Bereich
der bindenden Maßnahmen wurden drei verschiedene Unteroptionen bewertet: Maßnahmenpaket
innerhalb des geltenden Rechtsrahmens Zweck einer
solchen Initiative wäre es, bei Bedarf Änderungen der bestehenden
EU-Vorschriften zur Regulierung des Informationsaustausches im Bereich der
Meeresüberwachung vorzunehmen. Hierbei würde kein neues Instrument auf EU-Ebene
geschaffen, und auch rechtliche Beschränkungen auf nationaler Ebene würden
nicht beseitigt. Sektorübergreifender
Rechtsrahmen für den Informationsaustausch (Verordnung) Zweck dieser
Verordnung wäre es, einen verbindlichen Rechtsrahmen zu schaffen, durch den
nicht nur die Beseitigung rechtlicher Beschränkungen und die Einführung
technischer Standards für die Interoperabilität angestrebt, sondern auch andere
Bausteine des gemeinsamen Informationsraums verbindlich eingeführt würden. Sektorübergreifender
Rechtsrahmen für die technischen Aspekte Zweck dieser
technischen Vorschrift wäre es, die erforderlichen Standards für die
Interoperabilität eines EU-weiten Austausches von Informationsdiensten
einzuführen. 5.
Folgenabschätzung Die
Bewertung der verschiedenen Optionen wurde in folgenden vier Schritten
vorgenommen: • eine qualitative Bewertung jeder Option; • eine quantitative Bewertung des potenziellen Mehrwerts
jeder Option sowie der umfassenden Umsetzung eines gemeinsamen
Informationsraums als solchem; • eine Bewertung der Auswirkungen dieser Optionen auf
die Grundrechte; • eine Bewertung der Kosten. Die
qualitative Bewertung ergab, dass die freiwilligen Optionen, d. h. eine
Mitteilung und ein Leitfaden mit bewährten Verfahren, am besten geeignet sind,
um das Ziel wirksam zu erreichen und insbesondere eine verstärkte
Zusammenarbeit zwischen zivilen und militärischen Einrichtungen zu
gewährleisten. Bei den
bindenden Optionen bietet offenbar die Änderung der einschlägigen
Rechtsvorschriften die effizienteste Lösung zur Aufhebung der rechtlichen
Beschränkungen auf EU-Ebene. Eine komplett neue Verordnung findet bei den
Interessenträgern wenig Unterstützung und erscheint für den vorgesehenen Zweck
als zu komplex und daher unverhältnismäßig. Im
Rahmen der quantitativen Bewertung werden die möglichen finanziellen
Auswirkungen des gemeinsamen Informationsraums für einen Zeitraum von zehn
Jahren insgesamt auf 1,6 Mrd. EUR bis 4,2 Mrd. EUR
geschätzt. Eine
Risikoanalyse hinsichtlich der Herausforderungen, Risiken, Bedrohungen und
Schwachstellen der weltweiten Meeresgebiete, die für Europa von Interesse sind
(u. a. Ostsee, nördliche Keltische See, Biscaya/Iberische Halbinsel,
Schwarzes Meer, Mittelmeer, Nordpolarmeer, Überseegebiete und Hohe See), ergab,
dass eine Erweiterung der Kenntnisse und eine verbesserte Lageerfassung auf See
möglicherweise zu einer Verringerung der Gefahren und Risiken um
durchschnittlich 30 % führen könnte, wobei dieser Effekt natürlich bei den
unterschiedlichen Risikoarten und den verschiedenen Meeresgebieten von
europäischem Interesse unterschiedlich stark ausgeprägt wäre. Hinsichtlich
der Grundrechte ergab die Bewertung, dass keine der Optionen spürbare
Auswirkungen auf die Grundrechte hätte. Sollten jedoch zu einem späteren
Zeitpunkt Legislativmaßnahmen ergriffen werden, müssten die Auswirkungen auf
die Grundrechte dann genauer betrachtet werden. Die
Kostenbewertung kam zu dem Ergebnis, dass bei der bevorzugten Option die
Gesamtkosten für zehn Jahre mit 133 Mio. EUR zu veranschlagen sind.
Für einen Zeitraum von zehn Jahren beliefen sich die Kosten auf EU-Ebene auf
26 Mio. EUR, während auf der Ebene der Mitgliedstaaten 107 Mio. EUR
anfielen. Die
Kosten für die Weiterentwicklung des gemeinsamen Informationsraums hängen zu
einem großen Teil davon ab, wie die einzelnen Mitgliedstaaten ihre Anbindung an
den Informationsraum organisieren wollen, wie viele Informationsdienste in dem
Informationsraum bereitgestellt werden und wie groß die Zahl unterschiedlicher
vorhandener und geplanter IT-Systeme ist. 6.
Vergleich der Optionen || || Kurzfristige Wirksamkeit bei der Erreichung der Ziele || Kurzfristige wirtschaft-liche, soziale und ökologi-sche Vorteile || Langfristige Wirksamkeit bei der Erreichung der Ziele || Langfristige wirtschaft-liche, soziale und ökologi-sche Vorteile || Kosten Option 1 || Basisszenario || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 Option 2 || Mitteilung || +++ || +++ || +++ || +++ || € Leitfaden in Form einer Empfehlung || +++ || +++ || +++ || +++ || €€ Gemeinsames Unternehmen || ++ || + || +++ || +++ || €€€ Option 3 || Änderung der Rechtsvorschriften in diesem Sektor || ++ || + || ++ || ++ || €€ Sektorübergrei-fende Verordnung || + || + || +++ || +++ || €€ || Technische Vorschrift || ++ || ++ || ++ || ++ || €€ 0: kein
Unterschied im Vergleich zum Basisszenario; +: geringe Verbesserung im
Vergleich zum Basisszenario; ++: mittlere Verbesserung im Vergleich zum
Basisszenario; +++: deutliche Verbesserung im Vergleich zum Basisszenario. Schlussfolgerung Die Folgenabschätzung
ergab, dass das gesteckte Ziel durch eine einzelne Option nicht erreicht werden
kann. Rechtlich bindende Optionen können rechtliche und technische
Beschränkungen beseitigen, allerdings nicht für alle sieben Bereiche; zudem
können sie keine kulturellen Barrieren abbauen. Insbesondere kann der
Informationsaustausch zwischen zivilen und militärischen Einrichtungen durch
diese Option nicht geregelt werden. Nicht-bindende Optionen sind am besten
geeignet, um kulturelle Hindernisse (die zumindest kurzfristig offenbar die
größte Hürde für den Informationsaustausch darstellen) zu beseitigen, und
können bei der Suche nach praktischen Lösungen für alle sieben Bereiche äußerst
hilfreich sein und somit den Informationsaustausch zwischen zivilen und militärischen
Einrichtungen verbessern. Diese Optionen sind allerdings nicht geeignet,
rechtliche Beschränkungen und technische Hindernisse abzubauen. Die
beste Lösung scheint daher kurz-, mittel- und langfristig eine Kombination
mehrerer Optionen zu sein. Der
geeignetste Weg bei der kurzfristigen Umsetzung ist offenbar die
Veröffentlichung einer Mitteilung mit einem Zeitplan für die Durchführung und
die Feststellung, welche Arbeiten im entsprechenden Zeitrahmen konkret
erforderlich sind. Danach
sollte auf kurze Sicht ein Leitfaden erstellt werden, um vorrangig die
kulturellen Barrieren abzubauen und bewährte Verfahren für den
Informationsaustausch festzulegen. Die
Unteroption zur Beseitigung rechtlicher und technischer Beschränkungen, indem
im Laufe der Zeit die bestehenden Rechtsvorschriften geändert werden, scheint
am angemessensten und für die Interessenträger akzeptabel zu sein, da ein zu
starkes Eingreifen der EU vermieden wird. Eine
technische Vorschrift könnte eine langfristige Lösung sein, um kohärent einen
Standard einzuführen. Die
bevorzugte Option wäre daher eine Kombination aus den Optionen 2.1 und
2.2, möglicherweise gekoppelt mit 3.1 und 3.3, wenn diese Maßnahmen für
notwendig erachtet werden. Gemessen
am Basisszenario wird davon ausgegangen, dass diese Kombination das volle
Potenzial des gemeinsamen Informationsraums zu 80 % ausschöpft. Dabei
würden Gesamtkosten in Höhe von 133 Mio. EUR entstehen und
Kosteneinsparungen von 151 Mio. EUR sowie positive Auswirkungen in
Höhe von 460 Mio. EUR erzielt. Somit könnten über die ersten zehn
Jahre, in denen der gemeinsame Informationsraum schrittweise aufgebaut wird,
zunehmende kumulierte positive Auswirkungen in Höhe von mindestens
611 Mio. EUR erreicht werden. Es wird
geschätzt, dass der gemeinsame Informationsraum über die folgenden zehn Jahre
insgesamt positive Auswirkungen in einer Größenordnung von
160 Mio. EUR bis 420 Mio. EUR jährlich bringen wird. 7.
Überwachung und Bewertung Diese Initiative
müsste in regelmäßigen Abständen überwacht und bewertet werden. Hierzu sollten
Indikatoren zur Messung des relativen Anstiegs der Datenströme und der
gesteigerten Effizienz der Meeresüberwachungsmaßnahmen verwendet werden.