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Document 52012DC0717
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL Evaluation report on the European Union Crime Prevention Network
BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT Evaluierungsbericht über das Europäische Netz für Kriminalprävention
BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT Evaluierungsbericht über das Europäische Netz für Kriminalprävention
/* COM/2012/0717 final */
BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT Evaluierungsbericht über das Europäische Netz für Kriminalprävention /* COM/2012/0717 final */
BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT
Evaluierungsbericht über das Europäische Netz für Kriminalprävention 1. Einleitung Die Kriminalprävention wird als wichtiger
Beitrag zur Sicherheit der Bürger anerkannt. Der Vertrag von Lissabon
nennt sie als einen wichtigen Baustein für die Schaffung und Aufrechterhaltung
eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts[1]. Auch im Stockholmer
Programm wurde die Bedeutung der Kriminalprävention wieder aufgegriffen: „Die
Kriminalitätsrate lässt sich am besten dadurch senken, dass wirksame Maßnahmen
— u. a. Förderung der sozialen Eingliederung — ergriffen werden, die
verhindern, dass Kriminalität überhaupt erst entsteht; dazu sollte ein
multidisziplinärer Ansatz verwendet werden, der auch administrative Maßnahmen und
die Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Verwaltungsbehörden umfasst. Die
Unionsbürger machen, was Kriminalität und die damit verbundene Unsicherheit
betrifft, ähnliche Erfahrungen und sind in ihrem Alltag auf ähnliche Weise
dadurch betroffen.“ Während in Europa systematische
Kosten-Nutzen-Analysen in Bezug auf Programme zur Kriminalprävention oder
Studien über die Kosten der Kriminalität[2],
die zur Entwicklung von Maßnahmen zur Kriminalprävention genutzt werden können,
noch keine verbreitete Praxis sind, deuten Studien aus Ländern mit einer
längere Tradition in der Erstellung dieser Analysen oder Studien (USA,
Vereinigtes Königreich, Neuseeland und Australien) darauf hin, dass die
Kriminalprävention „funktioniert“ und dass die Kosten der Kriminalität (einschließlich
sowohl der materiellen als auch der psychologischen Schäden, die dem Opfer
zugefügt werden) sehr oft höher sind als die Kosten für ihre Prävention. Auch
Fachgremien der Vereinten Nationen[3]
fördern und unterstützen proaktiv den allmählichen Übergang von der Bestrafung
zu innovativen Methoden der Kriminalprävention. Das Europäische Netz für Kriminalprävention
(ENKP) wurde durch den Beschluss des Rates 2001/427/JI eingerichtet, der mit
dem Beschluss des Rates 2009/902/JI aufgehoben wurde. Das vorrangige
Ziel des Ratsbeschlusses vom Mai 2001 zur Errichtung des ENKP war die
Förderung von Maßnahmen zur Kriminalprävention und die Bereitstellung eines
Wegs für den Austausch bewährter Praktiken bei der Kriminalprävention. Im
Jahr 2009 legte ein neuer Ratsbeschluss die Aufgaben des ENKP wie folgt
fest: ·
Es fördert die Zusammenarbeit, die Kontakte sowie
den Informations- und Erfahrungsaustausch zwischen den auf dem Gebiet der
Kriminalprävention tätigen Akteuren. ·
Es sammelt, bewertet und verbreitet evaluierte
Informationen, einschließlich bewährter Praktiken, über die bestehenden
Maßnahmen zur Kriminalprävention. ·
Es organisiert Konferenzen, insbesondere eine
jährliche Konferenz über bewährte Praktiken, sowie andere Tätigkeiten, darunter
den Europäischen Preis für Kriminalprävention, um die Ziele des Netzes zu
erreichen und die so erzielten Ergebnisse einem großen Kreis mitzuteilen. ·
Es stellt dem Rat und der Kommission bei Bedarf
seine Expertise zur Verfügung. ·
Es erstattet dem Rat jährlich über das Direktorium
und mittels der zuständigen Arbeitsstrukturen Bericht über seine Tätigkeiten.
Der Rat wird ersucht, den Bericht zu billigen und ihn dem Europäischen
Parlament zu übermitteln. ·
Es stellt ein Arbeitsprogramm auf, das sich auf
eine klar festgelegte Strategie stützt, die auch der Identifizierung der
einschlägigen Bedrohungen durch die Kriminalität und der Reaktion auf diese
Rechnung trägt, und setzt dieses Arbeitsprogramm um. Der Beschluss des Rates beschreibt auch die
Struktur des ENKP und die Rahmenbedingungen. Zusätzlich zu einem Direktorium,
das sich aus Nationalen Vertretern zusammensetzt, umfasst die Struktur
einen Exekutivausschuss, Kontaktstellen[4] und ein Sekretariat. Die
Europäische Kommission hat im Direktorium Beobachterstatus[5] und nimmt an den Sitzungen des
Exekutivausschusses teil. Die Geschäftsordnung des ENKP erläutert das
Zusammenspiel dieser verschiedenen Elemente miteinander und mit Dritten. Die grundlegenden Ziele des ENKP wurden in der
Mehrjährigen Strategie für das ENKP bestätigt, die vom Direktorium im
Dezember 2010 für den Zeitraum bis Ende 2015 angenommen wurde. Sie
arbeitet die Aufgabe des ENKP aus und definiert sie wie folgt: „Zur Entwicklung
und Förderung eines multidisziplinären und präventiven Ansatzes an die
Kriminalität und die Unsicherheitsgefühle auf europäische Ebene beitragen. In
diesem Sinne spielt das Netz eine Schlüsselrolle bei der Unterstützung der
Entscheidungsträger und Praktiker auf europäischer, nationaler und örtlicher
Ebene“. Darüber hinaus definiert die Mehrjährige Strategie Vision, Aufgabe,
Zielgruppen und strategische Ziele, die das ENKP in dem Fünfjahreszeitraum
erreichen soll. Sie legt die Politikansätze vor und legt den Schwerpunkt auf
vier Arten von Aktivitäten: (i) ein Bezugspunkt für die Zielgruppen des ENKP
sein; (ii) Wissen über die Kriminalprävention verbreiten; (iii) die
Kriminalprävention auf nationaler und örtlicher Ebene unterstützen und (iv)
eine EU-Politik und Strategien in Bezug auf die Kriminalprävention entwickeln. Die folgenden Gruppen werden als Zielgruppen
des ENKP identifiziert: (i) Praktiker und Entscheidungsträger auf örtlicher
Ebene; (ii) Praktiker und Entscheidungsträger auf nationaler Ebene und (iii)
einschlägige internationale und EU-Agenturen, Organisationen, Arbeitsgruppen
usw. Jährliche Arbeitsprogramme und Festlegen spezifischerer Prioritäten. Derzeit erhält das ENKP finanzielle
Unterstützung im Rahmen des Programms ISEC[6]
in Form einer Finanzhilfe in Höhe von 845 000 EUR für den Zeitraum von
Mitte 2011 bis Mitte 2014. Gemäß Artikel 9 des Ratsbeschlusses von
2009 legt die Kommission dem Rat bis zum 30. November 2012 einen
Bewertungsbericht über die Tätigkeiten des Netzes mit besonderem Schwerpunkt
auf der Effizienz der Arbeit des Netzes und seines Sekretariats vor, wobei die
Interaktion zwischen dem Netz und anderen einschlägigen Akteuren gebührend zu
berücksichtigen ist. Im Stockholmer Programm hat der Europäische
Rat die Kommission ersucht, einen Vorschlag für die Einrichtung einer Beobachtungsstelle
für Kriminalprävention (OPC) vorzulegen, „deren Aufgabe es ist, Wissen
über Kriminalität, unter anderem über organisierte Kriminalität (einschließlich
Statistiken) und Kriminalprävention, zu sammeln, zu analysieren und zu
verbreiten, die Mitgliedstaaten und die Unionsorgane bei präventiven Maßnahmen
zu unterstützen und Informationen über bewährte Praktiken auszutauschen. Die
OPC sollte auf der im Rahmen des [Europäischen Netzes für
Kriminalprävention] EUCPN [ENKP]durchgeführten Arbeit und deren
Bewertung aufbauen. Sie sollte das EUCPN [ENKP]einschließen oder
ersetzen, über ein Sekretariat bei einer bestehenden Unionseinrichtung verfügen
und als eigenständige Einheit funktionieren.“ Im Stockholmer Programm ist
festgelegt, dass der Vorschlag bis spätestens 2013 vorzulegen ist. Folglich bewertet das vorliegende Dokument die
Arbeit des ENKP während der vergangenen zweieinhalb Jahre und gibt Empfehlungen
für die Zukunft. Es bewertet auch die Durchführbarkeit der Einrichtung einer
Beobachtungsstelle für Kriminalprävention. 2. Externe Bewertung In den ersten Monaten des Jahres 2012
wurde eine unabhängige, externe Bewertung des ENKP durchgeführt[7], um über die weitere
Entwicklung des ENKP zu informieren. Die externe Bewertung betraf verschiedene
Aspekte des ENKP, einschließlich seiner Leistung während der vergangenen
zweieinhalb Jahre, seiner Organisation und Leitung und legte schließlich eine
Reihe von Optionen für die Entwicklung vor. Insgesamt kam die externe Bewertung zu dem
Schluss, dass das ENKP relativ gut funktioniert und gute Fortschritte in Bezug
auf die im Ratsbeschluss von 2009 und in der Mehrjährigen Strategie 2010-2015
niedergelegten Ziele gemacht hat. Nach der Annahme des Ratsbeschlusses von 2009
und nach den nachfolgenden Maßnahmen, weist das ENKP eine deutlich klarer
definierte Strategie und klarer definierte Zielgruppen auf. Es wurde gestärkt
und professioneller gestaltet, insbesondere nach der Einrichtung des neuen
Sekretariats, das den Tätigkeiten des Netzes die erforderliche Unterstützung
gewährt. Verglichen mit der Situation zum Zeitpunkt der
Durchführung der letzten Bewertung[8]
wurden viele Defizite behoben; die Aktivitäten des ENKP sind zielgerichteter
und die Qualität und Quantität der Leistungen wurde verbessert. So erstellt das
Sekretariat des ENKP seit 2012 „Thematische Papiere“. Das erste
Papier zu „Sport, science and art in the prevention of crime among children and
youth“ basierte auf der Arbeit, die von dem ehemaligen Dreiervorsitz
abgeschlossen worden war. Im Juni 2012 hat das Sekretariat des ENKP den
ersten halbjährlichen „European Crime Prevention Monitor“
veröffentlicht, der basierend auf Statistiken, Untersuchungen und Berichten
verschiedener Quellen Informationen zu Situationen und Trends der Kriminalität
vorlegt. Mit diesen Berichten soll ein schneller und umfassender, aber
ausgewählter Überblick über die Situation und die Trends im Bereich der
Kriminalität und der Kriminalprävention gegeben werden. Zielgruppen sind
örtliche, nationale und europäischer Praktiker und Entscheidungsträger. Darüber hinaus haben neue Initiativen wie das
Einrichten einer Datenbank für die Akteure, die Verbreitung eines neu
gestalteten Newsletters, die World Cafés bei Sitzungen des
Direktoriums und das Einleiten einer Studie zum Feedback der Akteure zu
einer besseren Zusammenarbeit, zu besseren Kontakten sowie zu einem besseren
Austausch von Informationen und Erfahrungen unter den Akteuren im Bereich der
Kriminalprävention geführt (so stützt sich die kürzlich in Bulgarien
angenommene nationale Kriminalpräventionsstrategie in hohem Maße auf
Informationen des ENKP). Die Direktoriums-Sitzungen des ENKP befassen sich in
zunehmendem Maße mit substanziellen Punkten statt mit Verfahrensfragen. Jetzt
nimmt auch eine größere Zahl an Mitgliedstaaten am Europäischen Preis für
Kriminalprävention teil. Andere substanzielle Aktivitäten umfassen
insgesamt 18 Forschungsprojekte, die seit 2009 unter den
Arbeitsprogrammen des ENKP gefördert wurden. Diese Projekte befassten sich mit
den folgenden Themen: Verhütung häuslicher Gewalt, opferorientierte Justiz,
Entwicklung von Schätzungen zu den wirtschaftlichen Kosten von Straftaten,
Entwicklung von administrativen Maßnahmen zur Bekämpfung der organisierten
Kriminalität, Verringerung der Rückfallquote bei Jugendlichen, Mediation bei
Nachbarschaftsstreitigkeiten, Förderung der sozialen Eingliederung, Entwicklung
bewährter Praktiken im Community Conflict Management usw.. Die Ergebnisse aller
Projekte können auf der Website des ENKP eingesehen werden. Im Jahr 2008
wurde eine große Anzahl systematischer Überprüfungen verschiedener
Initiativen und Aktivitäten zur Kriminalprävention durchgeführt. Seitdem wurden
jedoch bis Mai 2012 keine neuen systematischen Überprüfungen mehr
veröffentlicht, als das dänische Netz für Kriminalprävention auf der Website
des ENKP eine systematische Überprüfung über die Wirksamkeit des
Mentorenprogramms und von Freizeitaktivitäten für gefährdete Jugendliche
veröffentlichte. Die Website des ENKP verfügt jetzt trotz ihrer
technischen Einschränkungen über eine weiter entwickelte durchsuchbare
Online-Datenbank bewährter Praktiken und aktueller Informationen zu
Strategien und Maßnahmen der Kriminalprävention. Bei der externen Bewertung wurden jedoch auch
eine Reihe von Schwachpunkten festgestellt: (1) bei der Bewertung konnte
nicht festgestellt werden, dass die Aktivitäten des ENKP immer mit den
Prioritäten der EU und der Mitgliedstaaten zur Kriminalprävention verknüpft
sind; (2) die Qualität der Leistungen des ENKP ist in der Regel gut und die
Ergebnisse sind hilfreich, aber sie sollten stärker auf die Zielgruppen
zugeschnitten sein; (3) das ENKP erreicht im Allgemeinen die Zielgruppen auf
örtlicher Ebene mit geringerem Erfolg als auf nationaler oder EU-Ebene (auch
wenn die beiden vorgenannten Produkte - die thematischen Papiere und der
European Crime Prevention Monitor - speziell auf die Praktiker auf nationaler
und örtlicher Ebene abzielen); (4) eine beträchtliche Anzahl von Projekten zur
Kriminalprävention, die unter dem ISEC-Programm gefördert werden, werden
umgesetzt, ohne dass das ENKP hinzugezogen oder zumindest informiert wird; (5)
die Fähigkeit des rotierenden Vorsitzes, dem ENKP eine Führungsrolle zu
verschaffen, ist sehr unterschiedlich ausgeprägt; (6) die Absicht, wichtige
Dokumente in verschiedenen EU-Sprachen auf der Website bereitzustellen, um so eine
größere Leserschaft anzuziehen und den Akteuren insbesondere auf örtlicher
Ebene Begleitdokumente bereitzustellen, wurde nicht erfüllt; (7) viele der
Kontaktstellen scheinen für das Funktionieren und die Sichtbarkeit des ENKP
keinen Mehrwert zu bieten und in einer Reihe von Mitgliedstaaten gibt es keine
Kontaktstellen; (8) die Aktivitäten des ENKP werden nur mit geringen Mitteln
unterstützt und die Aktivitäten und Leistungen sind proportional zu der
Finanzausstattung; (9) es muss mehr unternommen werden, um das Profil des ENKP
zu verbessern. 3. Die Rolle des ENKP Während eines großen Teils des letzten
Jahrzehnts hat die Entwicklung des ENKP unter Abwesenheit eines starken
EU-Rechtsrahmens stattgefunden. Die EU hatte eingeschränkte Kompetenzen[9] in der Kriminalprävention und
ihre Befugnisse bezogen sich hauptsächlich auf das Gebiet der organisierten
Kriminalität. Durch die Änderungen, die der Vertrag von Lissabon am Vertrag
über die Europäische Union (EUV) und am Vertrag über die Arbeitsweise der
Europäischen Union (AEUV) bewirkt hat, hat die EU eine stärkere Rolle bei der
Kriminalprävention erhalten. Artikel 84 der konsolidierten Fassung des
Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) spiegelt
das wider und stellt fest, dass das Europäische Parlament und der Rat gemäß dem
ordentlichen Gesetzgebungsverfahren „unter Ausschluss jeglicher
Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten Maßnahmen festlegen
[können], um das Vorgehen der Mitgliedstaaten im Bereich der Kriminalprävention
zu fördern und zu unterstützen.“ Insgesamt kann gesagt werden, dass der
Einfluss der EU im Bereich der Kriminalprävention in den letzten Jahren auf
vielerlei Weise gestärkt wurde; auch durch einer Reihe von Initiativen, mit
denen die Mitgliedstaaten bei ihren Anstrengungen zur Bekämpfung der
Kriminalität unterstützt werden sollen[10].
Mit der zunehmend grenzüberschreitenden Natur der Kriminalität und dem
Verschwimmen[11]
des Unterschieds zwischen organisierter Kriminalität und sogenannter „Massenkriminalität“
ist ein wirkungsvoller EU-Rahmen erforderlich, damit die Anstrengungen zur
Kriminalprävention auf allen Ebenen eine größere Chance auf Erfolg haben. Auch wenn die Kriminalitätsraten in Europa
seit vielen Jahren sinken[12],
gibt es jetzt in einigen EU-Mitgliedstaaten[13]
Anzeichen, dass sich dieser Trend umkehrt, möglicherweise aufgrund der
wirtschaftlichen Rezession[14].
Außerdem haben die EU-Bürger nach wie vor Sicherheitsbedenken[15]. Folglich bleibt die
Kriminalprävention - und die Zusammenarbeit auf EU-Ebene zur Förderung der
Prävention - eine Priorität der wichtigen Akteure des ENKP und der EU-Bürger im
Allgemeinen[16].
Also bleibt die Grundlage für eine weitere Entwicklung des ENKP bestehen. 4. Die zukünftige Entwicklung des ENKP Der folgende Abschnitt gibt Empfehlungen zur
Beseitigung der Schwächen, die bei der externen Bewertung festgestellt wurden.
Zwei scheinen besonders wichtig zu sein: erstens die Notwendigkeit, die
Sichtbarkeit des ENKP zu stärken[17]
und - im Zusammenhang damit - die Notwendigkeit, die Aktivitäten des ENKP
besser mit den vereinbarten Prioritäten auf EU-Ebene zu koordinieren, auch
durch die Schaffung von Synergien mit anderen Initiativen und Einrichtungen.
Dies würde zu einer gezielteren Ausrichtung beitragen sowie zur Schaffung von
Fachwissen in bestimmten Bereichen der Kriminalität. Das würde bei der
Interaktion sowohl auf örtlicher als auch auf EU-Ebene einen größeren Mehrwert
ermöglichen und damit auch das Problem der mangelnden Sichtbarkeit angehen. 4.1. Welche Änderungen des ENKP
sind vorrangig erforderlich? Erstens könnte eine Reihe von Maßnahmen
ergriffen werden, um die Leistung, die Wirkung und den Mehrwert
des ENKP zu erhöhen. (1)
Das ENKP sollte seine Prioritäten systematischer
mit den vereinbarten EU-Prioritäten koordinieren, einschließlich der
Prioritäten, die in der Strategie der inneren Sicherheit, dem EU-Politikzyklus
und anderen sicherheitsbezogenen Initiativen, die von den Mitgliedstaaten
unterstützt werden, definiert sind (es gibt beispielsweise offensichtliche
Verbindungen zwischen dem ENKP und dem informellen Netz an Kontaktstellen im Rahmen
des administrativen Ansatzes[18]
zur Verhütung und zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität[19], die nützlicherweise weiter
geprüft werden könnte). (2)
In direktem Zusammenhang mit oben Stehendem sollte
das ENKP seine Rolle in Bezug auf die Vorlage von Beiträgen zu den
politischen Strategien der EU und der Mitgliedstaaten im Bereich der
Kriminalprävention stärken. Derzeit sind die Beiträge des ENKP auf
EU-Ebene noch bescheiden. (3)
Ein strategischerer Ansatz zur Festlegung der
Aktivitäten des ENKP und eine Stärkung seiner Rolle in Bezug auf die Vorlage
von Beiträgen zu den politischen Strategien auf Ebene der EU und der
Mitgliedstaaten sollte langfristig von der Entwicklung einer beobachtenden
Überwachungsfunktion[20]
unterstützt werden. Der Aufbau einer besseren Wissensbasis zur
Kriminalprävention auf EU-Ebene sollte primär unter Nutzung der verfügbaren
Daten (beispielsweise von EUROPOL und EUROSTAT) durchgeführt werden. Die
Überschneidung mit bestehenden Initiativen sollte vermieden werden. (4)
Das ENKP sollte zur Unterstützung dieser
Überwachungsaktivitäten seine Zusammenarbeit[21] mit Eurostat und anderen
fortsetzen, um auf EU-Ebene bessere statistische Informationen einzuführen und
Überschneidungen mit laufenden oder geplanten Aktivitäten zu vermeiden. (5)
Das ENKP sollte seine Leistungen weiter
entwickeln, um in stärkerem Maße auf die Bedürfnisse der wichtigen Akteure reagieren
zu können, sofern die erforderlichen Ressourcen zur Verfügung stehen. In dieser
Hinsicht spielt das Sekretariat des ENKP eine wichtige Rolle. Die
Mitgliedstaaten sollten entsprechend dazu ermutigt werden, aktiver zur Arbeit
des ENKP beizutragen (z. B. indem sie regelmäßiger Daten übermitteln oder
über bewährte Praktiken informieren) und dadurch bessere Leistungen zu
garantieren. (6)
Eine wichtige Priorität des ENKP sollte die
Erstellung von Material über bewährte Praktiken für die Praktiker der
Kriminalprävention auf regionaler und örtlicher Ebene sein. Dies sollte auch
auf Anfrage geschehen. Damit das ENKP dazu in der Lage ist, ist eine
Intensivierung der Vernetzung auf EU-Ebene auch der Praktiker erforderlich und
die Fähigkeit, die Ergebnisse dieser und anderer Aktivitäten (z. B. ECPA)
in nützliches Material umzuwandeln. (7)
Während des Beobachtungszeitraums hat das ENKP engere
Beziehungen zu einer Reihe anderer Einrichtungen aufgebaut. Diesbezüglich sollte
EUROSTAT, CEPOL (weil das ENKP auf diese Weise Praktiker auf örtlicher Ebene möglicherweise
besser erreicht) und EUROPOL Priorität eingeräumt werden (aufgrund der Rolle,
die EUROPOL bei der Identifizierung zukünftiger Herausforderungen und
Prioritäten bei der Bekämpfung der organisierten Kriminalität spielt). (8)
Der Inhalt, die Aufmachung und Nutzerfreundlichkeit
der Website des ENKP sollte verbessert werden, vorzugsweise durch das
Einrichten einer neuen Website, da die aktuelle in Bezug auf ihre technischen
Möglichkeiten zur weiteren Anpassung an die Bedürfnisse der Nutzer an ihre
Grenzen gestoßen zu sein scheint. Zweitens: Zwar haben die Änderungen, die durch
den Ratsbeschluss von 2009 eingeführt wurden, die Organisation und Leitung
des ENKP gestärkt, mit Hilfe einer Reihe von Maßnahmen könnten jedoch weitere
Verbesserungen eingeführt werden. (1)
Beim rotierenden Vorsitz des ENKP ist die Wirksamkeit
und Effektivität des ENKP in Bezug auf die Übernahme einer Führungsrolle nach
wie vor sehr unterschiedlich ausgeprägt. Während der rotierende Vorsitz
hauptsächlich wichtig bleibt, um bei den Mitgliedstaaten „ein Gefühl der
Beteiligung“ hervorzurufen, sollten diese sich verpflichten, dem ENKP-Vorsitz
ausreichende Ressourcen zur Verfügung zu stellen. Das Sekretariat sollte eng
mit eingebunden werden, um bei der Planung und Umsetzung der Prioritäten
unterstützend mitzuwirken. (2)
Auch die Rolle der Nationalen Vertreter
(Mitglieder des Direktoriums) sollte insbesondere in Bezug auf eine
Förderung des ENKP in ihren Ländern detaillierter festgelegt werden. Nationale
Vertreter der Mitgliedstaaten, die der EU in den letzten Jahren beigetreten
sind, stehen noch vor einem gewaltigen Lernprozess in Bezug auf die Integration
der Kriminalprävention in ihre gesamte Sicherheitspolitik. Für sie ist das ENKP
in erster Linie eine nützliche Quelle für Informationen und Inspirationen. Die
meisten anderen Mitgliedstaaten blicken auf eine lange Erfahrung bei der
Kriminalprävention zurück und einige von ihnen teilen diese aktiv. Dennoch
hängt der Erfolg des ENKP entscheidend von dem aktiven Beitrag aller
Nationalen Vertreter zu den Aktivitäten des Netzes während und auch über die Sitzungen
des ENKP hinaus ab. (3)
In Bezug auf die Rolle der Beobachter des
ENKP-Direktoriums sollte (a) geklärt werden, wer in den Genuss dieses Status
kommen sollte und sollte (b) anhand der Anwesenheit der Beobachter bei den Sitzungen
des Direktoriums festgelegt werden, ob ihnen dieser Status weiterhin gewährt
wird. (4)
Da es keine oder nur geringfügige Nachweise dafür
gibt, dass die Kontaktstellen des ENKP einen Mehrwert bei der Förderung
des ENKP und seiner Aktivitäten erbringen, sollte ihre Rolle überprüft[22] und zumindest besser definiert
werden, beispielsweise indem sichergestellt wird, dass alle Mitgliedstaaten
Kontaktstellen ernennen, die dann zu einem aktiven Netzwerk von
Kriminalpräventionspraktikern verknüpft werden sollten, das eng mit der Arbeit
des ENKP verbunden ist. Alternativ könnte das Konzept der Kontaktstellen des
ENKP vollständig aufgegeben und beispielsweise durch ein Netzwerk von
Akademikern ersetzt werden, die im Einzelfall wissenschaftlichen Input für die
Aktivitäten des ENKP liefern. (5)
Die Studien bestätigen insgesamt, dass das Sekretariat
des ENKP das Netz trotz seiner eingeschränkten Kapazität (drei
Vollzeitbeschäftigte) gut unterstützt. Tatsächlich ist die Errichtung des
Sekretariats vielleicht die wichtigste strukturelle Änderung, die zur
Verbesserung der Gesamtleistung des Netzes beigetragen hat. Ein stärkeres
Sekretariat wäre ein wichtiger Aktivposten für eine weitere Entwicklung des
ENKP. 4.2. ENKP versus
„Beobachtungsstelle für Kriminalprävention“ gemäß dem Stockholmer Programm Während es keine deutliche und klare
Definition einer „Beobachtungsstelle“ auf EU-Ebene gibt, wird es allgemein
akzeptiert, dass die europäischen Beobachtungsstellen (oder Organisationen mit
Beobachtermerkmalen) zumindest die folgenden gemeinsamen Schlüsselaufgaben und
-aktivitäten haben: 1. Regelmäßige Erhebung,
Überwachung, Analyse, Auslegung und Verbreitung von Daten an alle betroffenen
Parteien in den verschiedenen Ländern in Bezug auf einen spezifischen
Politikbereich, um der EU und den Mitgliedstaaten einen Überblick über die
Situation, die Maßnahmen oder Aktivitäten zu geben, die in den jeweiligen Verantwortungsbereichen
geplant sind. 2. Identifizierung sich abzeichnender
Tendenzen und bewährter Praktiken in den Mitgliedstaaten, häufig basierend
auf einem gemeinsamen Satz Schlüsselindikatoren, die den Vergleich
zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten bis zu einem gewissen Grad ermöglichen. 3. Erstellen eines Satzes von Fachbeiträgen,
Berichten, Studien und sonstigen Unterlagen speziell für die Verbreitung der
Informationen unter den Zielgruppen, wie Entscheidungsträgern, der
Wissenschaft, Praktikern und der Öffentlichkeit. 4. Förderung der Vernetzung
von und des Austausches unter den Akteuren durch die Einrichtung von
Arbeitsgruppen, Foren und/oder Sitzungen. Derzeit weist das ENKP lediglich unausgereifte
Funktionen einer „Beobachtungsstelle“ auf. Zusätzlich zu den besonderen
Schlussfolgerungen und Empfehlungen, die vorstehend aufgeführt sind, wurden im
Rahmen der externen Bewertung weitere allgemeine Optionen bezüglich der
Entwicklung des ENKP untersucht. Diese umfassten die Beibehaltung des Status quo,
eine Erweiterung des ENKP, die Errichtung einer europäischen Beobachtungsstelle
für Kriminalprävention und die Auflösung des ENKP. Option 1: Status quo Eine Beibehaltung der aktuellen Situation
würde bedeuten, dass das ENKP wahrscheinlich auf eine ziemlich
zufriedenstellende Weise weiter funktioniert. Das würde jedoch auch bedeuten,
dass die identifizierten Mängel nicht angegangen würden und der Mehrwert des ENKP
nicht vollständig auf eine Weise ausgeschöpft werden könnte, die die dem
Beschluss von 2009 zugrunde liegenden Erwartungen erfüllen würde. Das könnte
dazu führen, dass die Akteure das Interesse am Netz verlieren. Damit bestünde
die Gefahr, dass dies letztendlich zu Option 4, der Auflösung des ENKP,
führen würde. Aus diesen und den weiteren unter Option 4 genannten Gründen
wird Option 1 nicht empfohlen. Option 2: ENKP + Zur Konsolidierung der bislang gemachten
Fortschritte und zur Ermöglichung einer weiteren schrittweisen Entwicklung im
Sinne der unter Abschnitt IV.1 aufgeführten Empfehlungen, würde die
Fähigkeit des ENKP, auf die Prioritäten der Akteure einzugehen, durch ein
gestärktes Sekretariat und durch eine Reihe von Maßnahmen gestärkt werden, die die
Sichtbarkeit des Netzes erhöhen. Diese Verbesserungen könnten durch eine
Verdoppelung der aktuellen, sehr geringen Mittel erreicht werden, die,
verglichen mit ähnlichen Netzen, immer noch einen relativ kleinen Haushalt
darstellen würden. Zusätzliche Kosten könnten Folgendes umfassen: (i)
Vergrößerung des Sekretariats (schätzungsweise 180 000 EUR für 2
weitere Angestellte für 2 Jahre = 360 000 EUR), (ii) Entwicklung und
Pflege der Website (= 150 000 EUR für einen Zeitraum von 2 Jahren), und
(iii) erweiterte Rolle/Vernetzung der Kontaktstellen oder alternativ Errichten
eines Netzwerks von Akademikern (z. B. 2 Sitzungen pro Jahr x 2 =
100 000 EUR). Die Gesamtkosten für das ENKP würden sich ungefähr auf
600 000 EUR jährlich belaufen oder auf 1,2 Mio. EUR für
zwei Jahre. Das muss mit dem aktuellen Stand der Finanzierung verglichen werden
(ca. 300 000 EUR[23]
jährlich). Option 3: Europäische
Beobachtungsstelle für Kriminalprävention Die Errichtung einer eigenständigen
Beobachtungsstelle würde die Fähigkeit des ENKP stärken, Trends bei der
Kriminalprävention zu überwachen und zu analysieren. Während diese Art Daten
für die wichtigsten Akteure auf nationaler Ebene von Bedeutung ist, waren die
Akteure auf regionaler und örtlicher Ebene dagegen vor allem an bewährten Praktiken
und anderen Ergebnissen interessiert, die derzeit vom ENKP produziert werden.
Bei der Bewertung des Mehrwerts einer Beobachtungsstelle wurden auch die Kosten
berücksichtigt, die damit verbunden wären und die deutlich über den Kosten aus
Option 2 wären. Beginnend mit den geschätzten Kosten für Option 2
(1,2 Mio. EUR) könnten die zusätzliche Finanzierung Folgendes
umfassen: (i) 2 weitere Angestellte im Sekretariat als Hilfe bei der
Koordinierung der Erhebung und Analyse der Daten der Beobachtungsstelle
(180 000 EUR x 2 Jahre = 360 000 EUR) und (ii) Beihilfen an
Kontaktstellen für die Datenerhebung (durchschnittlich 25 000 EUR
jährlich je Mitgliedstaat x 2 Jahre = 1,4 Mio. EUR). Die Gesamtkosten
würden sich für die Dauer von zwei Jahren auf ungefähr 3 Mio. EUR
belaufen. Die Risiken sind wegen einer Kombination aus relativ hohen Kosten und
einer Schwerpunktverlagerung, die nicht notwendigerweise für alle
Mitgliedstaaten gleich vorteilhaft ist, auch höher. Option 4: Auflösung des ENKP Es gibt nur wenig Unterstützung für eine
Auflösung des ENKP. Nach verbreiteter Ansicht bietet das Netz für die
Mitgliedstaaten immer mehr Vorteile, insbesondere seit der Annahme des
Ratsbeschlusses von 2009. Die Auflösung würde das Potenzial der EU und der
Mitgliedstaaten zur Förderung der Kriminalprävention verringern und es
schwieriger machen, die Mitgliedstaaten und andere wichtige Akteure - ergänzend
zu klassischen Strafverfolgungsmaßnahmen - bei der Vorbereitung und Umsetzung
innovativer und intelligenter Wege zur Kriminalprävention einzubinden. Die
meisten Nachteile hätten Mitgliedstaaten, deren Strategien zur
Kriminalprävention noch in den Anfängen liegen. Da die Gründe für eine
Zusammenarbeit auf EU-Ebene im Bereich der Kriminalprävention nach wie vor
überzeugend sind, würde eine Auflösung den Bedürfnissen der wichtigen Akteure
nicht gerecht werden. Außerdem wäre die Kostenersparnis angesichts der relativ
niedrigen Betriebskosten des ENKP nur gering 5. Schlussbemerkungen Das ENKP hat bewiesen, dass es ein zunehmend
nützliches Instrument zur Unterstützung der Entscheidungsträger auf nationaler
und auf EU-Ebene ist und ein beträchtliches Potenzial zur Schaffung von
Mehrwert auf örtlicher Ebene aufweist. In Anknüpfung an die sich bessernde
Erfolgsbilanz, ist die Kommission zuversichtlich, dass sich das ENKP auch in
Zukunft an neue Herausforderungen anpassen wird. Aus den unter Abschnitt 4.2 dargelegten
Gründen sowie aufgrund der positiven Entwicklungen in den letzten beiden Jahren
(vorbehaltlich der Berücksichtigung der Empfehlungen aus Abschnitt 4.1)
ist die Kommission der Ansicht, dass die Einrichtung einer
Beobachtungsstelle für Kriminalprävention, angelehnt an das oder zusätzlich
zum ENKP, derzeit weder dringend erforderlich noch kurzfristig politisch
oder finanziell erstrebenswert ist. Die bevorzugte Option ist folglich eine Erweiterung
des ENKP („ENKP+“), insbesondere durch ein mit zusätzlichen Mitteln
ausgestattetes Sekretariat, da es dem ENKP ermöglichen würde, sich auf die
Konsolidierung der bislang erzielten Fortschritte und auf die Verbesserung
seiner Arbeitsweise gemäß den Empfehlungen aus Abschnitt IV und aus der
externen Bewertung zu konzentrieren. Besondere Anstrengungen sind erforderlich,
um die Sichtbarkeit der Aktivitäten des ENKP zu erhöhen und die Akteure
proaktiv über diese in Kenntnis zu setzen. Das ENKP weist unausgereifte
Funktionen einer „Beobachtungsstelle“ auf und könnte diese Funktionen im Laufe
der Zeit stärken. Diesbezügliche Vorarbeiten wurden unter der derzeitigen
Finanzhilfevereinbarung bereits geleistet, die über ISEC finanziert wird. Die Kosten für eine schrittweise Entwicklung
des ENKP werden auf ungefähr 1,2 Mio. EUR für einen
Zweijahreszeitraum ab dem Auslaufen der derzeitigen maßnahmenbezogenen
Finanzhilfe (Mitte 2014) geschätzt. Die Mitgliedstaaten können
entscheiden, das ENKP selbst zu finanzieren oder alternativ eine Kofinanzierung
unter dem Finanzierungsprogramm ISEC zu beantragen (als maßnahmenbezogene
Finanzhilfe). Unabhängig von einem möglichen zukünftigen
Antrag auf finanzielle Unterstützung durch das Programm ISEC sollte die
zukünftige Entwicklung des ENKP einhergehen mit einer stärkeren Bereitschaft
aller EU-Mitgliedstaaten, die Arbeit des ENKP aktiv zu unterstützen. Die Kommission ist der
Ansicht, dass eine vom Sekretariat unterstützte Arbeitsgruppe der
Direktoriumsmitglieder des ENKP eingerichtet werden sollte, um die Empfehlungen
zu prüfen und anzugehen, die in diesem Bericht in Abschnitt IV und in der
externen Bewertung gemacht wurden. Die Kommission empfiehlt,
dass die Arbeit des ENKP der nächsten drei Jahre (2013-2015) im Jahr 2016
erneut bewertet wird. Dann könnte erneut geprüft werden, ob die Einrichtung
einer Beobachtungsstelle für Kriminalprävention sinnvoll wäre. Die Kommission
erwartet gespannt die Diskussionen über die Entwicklung des ENKP, die auf der
Grundlage dieses Berichts insbesondere mit anderen EU-Organen und den
Mitgliedstaaten geführt werden. [1] Artikel 2
des Vertrags von Lissabon lautet wie folgt: Ziel der Union ist es, den
Frieden, ihre Werte und das Wohlergehen ihrer Völker zu fördern. Die Union bietet ihren Bürgerinnen und Bürgern einen Raum der Freiheit,
der Sicherheit und des Rechts ohne Binnengrenzen, in dem —in Verbindung mit
geeigneten Maßnahmen in Bezug auf die Kontrollen an den Außengrenzen, das Asyl,
die Einwanderung sowie die Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität —der freie Personenverkehr
gewährleistet ist. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2007:306:FULL:DE:PDF [2] Beispiele umfassen die Kosten
der Gewalt (Corso, Mercy, Simon, Finkelstein & Miller, 2007) oder der
sexuellen Gewalt (Miller, Taylor & Sheppard, 2007), die Kosten für
Straftaten im Zusammenhang mit Alkoholmissbrauch (Miller, Levy, Cohen &
Cox, 2006; Miller, Levy, Spicer & Taylor, 2006), die Kosten wegen der Angst
vor Verbrechen (Dolan & Peasgood, 2007), die Kosten der Kriminalität in
bestimmten Staaten (Aos et al., 2001) und die Kosten der psychiatrischen
Gesundheitsfürsorge (Cohen & Miller, 1998). [3] Das Netzwerk der Vereinten Nationen UNITED NATIONS CRIME AND JUSTICE
INFORMATION NETWORK, Zentrum für
Internationale Verbrechensverhütung, Büro für Drogenkontrolle und
Verbrechensverhütung (http://www.uncjin.org/index.html). [4] Gemäß
Artikel 6 des Ratsbeschlusses unterstützen die Kontaktstellen die
nationalen Vertreter dabei, nationale Informationen und Expertise auf dem
Gebiet der Kriminalprävention innerhalb des Netzes auszutauschen. [5] Derzeit gibt es fünf Beobachter,
die Kroatien, EU-Agenturen (Europol, EBDD), die Europäische Kommission und das
Ratssekretariat vertreten. Beobachter
können an Sitzungen des ENKP-Direktoriums teilnehmen, sie haben jedoch kein
Stimmrecht. [6] Finanzhilfeprogramm der
Europäischen Kommission für die Kriminalprävention und die
Kriminalitätsbekämpfung. http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/financing/fundings/security-and-safeguarding-liberties/prevention-of-and-fight-against-crime/index_en.htm [7] Die Bewertung wurde von dem
Centre for Strategy & Evaluation Services (CSES) vorgenommen. Die Studie
ist auf der Website der GD HOME verfügbar: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/organized-crime-and-human-trafficking/crime-prevention/index_en.htm [8] Bewertung des ENKP, durchgeführt
2008 und 2009 von CSES
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/organized-crime-and-human-trafficking/crime-prevention/docs/evaluation_of_eucpn_final_report_(cses_11_03_09).pdf [9] Artikel 2
des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags über die Arbeitsweise
der Europäischen Union lautet wie folgt : „die Erhaltung und Weiterentwicklung der Union als Raum der Freiheit,
der Sicherheit und des Rechts, in dem in Verbindung mit geeigneten Maßnahmen in
Bezug auf die Kontrollen an den Außengrenzen, das Asyl, die Einwanderung sowie
die Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität der freie
Personenverkehr gewährleistet ist“; Artikel 29 Absatz 2 bezieht sich
auf die „... Verhütung und Bekämpfung der - organisierten
oder nichtorganisierten - Kriminalität, insbesondere des Terrorismus, des
Menschenhandels und der Straftaten gegenüber Kindern, des illegalen Drogen- und
Waffenhandels, der Bestechung und Bestechlichkeit sowie des Betrugs...“
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/de/oj/2006/ce321/ce32120061229de00010331.pdf [10] Sowohl in Richtlinie 2011/36/EU
des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. April 2011 zur
Verhütung und Bekämpfung des Menschenhandels und zum Schutz seiner Opfer
(Artikel 18) als auch in Richtlinie 2011/93/EU zur Bekämpfung des
sexuellen Missbrauchs und der sexuellen Ausbeutung von Kindern sowie der Kinderpornografie (Artikel 23) wurden
gezielte Bestimmungen zur Kriminalprävention aufgenommen. Die Prävention des
Menschenhandels ist eine der wichtigsten Prioritäten (Priorität B) der
Strategie der EU zur Beseitigung des Menschenhandels 2012-2016 -
KOM(2012) 286 endgültig. [11] Straftaten, die von mobilen´
„umherziehenden“ kriminellen Gruppen begangen werden, sind ein gutes Beispiel
für das Verschwimmen zwischen organisierter Kriminalität und
Massenkriminalität. Dazu zählen Ladendiebstahl, Metalldiebstahl,
Frachtdiebstahl, Wohnungseinbrüche und Taschendiebstahl. [12] In den meisten EU-Staaten sind die
Kriminalitätsraten seit ungefähr 2002-2003 gleichmäßig gesunken, auch wenn in
einigen Mitgliedstaaten ein Aufwärtstrend bestand (Dänemark, Finnland,
Luxemburg, Portugal, Rumänien und Schweden). In Zypern, Griechenland, Malta,
Polen und dem Vereinigten Königreich war der Rückgang der Gesamtkriminalität am
auffälligsten. Selbst die jüngsten Zahlen weisen für das Vereinigte Königreich
(Straftaten, die von der Polizei
in England und Wales verzeichnet wurden) einen weiteren Rückgang um 4,2 %
für den Zeitraum zwischen Ende März 2011 und März 2012 auf. In neun
von zehn Kategorien ging die Gesamtzahl an verzeichneten Straftaten im
Vergleich zum Vorjahr zurück, wobei Sachbeschädigungen um fast 10 %
zurückgingen (Quelle: Tabellen der Polizei des Vereinigten Königreichs). Diesen
allgemeinen Tendenzen liegen aber beträchtliche Unterschiede in der Entwicklung
bestimmter Arten von Straftaten zugrunde. Seit 2006–2007 verzeichnet die
Polizei in einer Reihe von Mitgliedstaaten mehr Straftaten, insbesondere bei Wohnungseinbrüchen und beim Drogenhandel. Der stärkste Rückgang war
andererseits beim Diebstahl von Motorfahrzeugen zu verzeichnen, gefolgt von
Gewaltverbrechen und Raubüberfällen. Quelle: EUROSTAT - Statistics in Focus
crime and criminal justice) http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-12-006/EN/KS-SF-12-006-EN.PDF
[13] Siehe: Medienberichte über
Griechenland
(http://www.balkanalysis.com/greece/2011/05/15/organized-crime-in-greece-statistics-trends-and-police-countermeasures-in-2011-2/).
[14] Siehe auch OCTA (2011) S. 6:
„Die jüngste globale Wirtschaftskrise und die damit verbundenen finanziellen
Einschränkungen sorgen dafür, dass Gemeinschaften illegale Wirtschaftsgüter und
insbesondere nachgeahmte Waren toleranter sehen.“ [15] Neun von zehn Europäern sehen die
organisierte Kriminalität als eine ernst zu nehmende Bedrohung der Sicherheit
in der EU an, siehe EUROBAROMETER 371 von 2011. S. 28. [16] Bei einer Umfrage unter den
wichtigsten Akteuren, die für diese Bewertung durchgeführt wurde, haben fast
zwei Drittel (65,2 %) der Befragten angegeben, dass die Zusammenarbeit
unter den Mitgliedstaaten auf EU-Ebene zur Förderung der Kriminalprävention
entweder „sehr“ oder „ziemlich“ wichtig ist. Das bestätigt die Ergebnisse eines
Berichts des Spezial-Eurobarometers 380 „Awareness of Home Affairs“ vom
Juni 2012, Seiten 51 - 60. In diesem Bericht wurde festgestellt, dass neun
von zehn Europäer (91 %) zustimmten, dass die EU-Organe und die jeweiligen
Regierungen der Mitgliedstaaten bei der Bekämpfung von Terrorismus und
organisierter Kriminalität enger zusammenarbeiten sollten. [17] Die insgesamt niedrige
Antwortquote bei der Umfrage sowie der große Teil an „weiß ich nicht“ sind nur
zwei Beispiele für die Tatsache, dass das ENKP und seine Aktivitäten nach wie
vor nicht sehr bekannt sind. [18] Der sogenannte „administrative
Ansatz“ zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität kann am besten als
Kombination von Maßnahmen auf administrativer Ebene beschreiben werden, mit
denen verhindert werden soll, dass die organisierte Kriminalität den
öffentlichen Sektor, die Wirtschaft oder wichtige Bereiche der öffentlichen
Verwaltung infiltriert. Im November 2010 wurden Schlussfolgerungen des
Rates zur Bekämpfung von Straftaten angenommen, die von mobilen (umherziehenden)
kriminellen Gruppen begangen werden. Sie enthielten Bestimmungen für den Aufbau
eines informellen Netzwerks von Kontaktstellen im Bereich des administrativen
Ansatzes. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/118169.pdf
Das Netzwerk wurde im Jahr 2011 errichtet. Es hat jedoch keine
Sekretariatsunterstützung. [19] Der Beschluss des Rates über das ENKP (Artikel 2
Absatz 2) ermöglicht dem ENKP die Prüfung „alle[r] Maßnahmen,
die zum Ziel haben oder dazu beitragen, dass Kriminalität und
Unsicherheitsgefühle bei den Bürgern [...] zurückgedrängt werden“.
Gleichermaßen stellt die mehrjährige Strategie für das ENKP fest, dass das ENKP
„zur Förderung eines multidisziplinären und präventiven Ansatzes an die
Kriminalität“ beitragen sollte. Aus Gründen der Effizienz und der
Nachhaltigkeit sollten größere Synergien zwischen dem ENKP und dem Netzwerk
bestehen, möglicherweise auch von einem organisatorischen Gesichtspunkt aus. [20] Dazu könnte der Aufbau eines
besseren Verständnisses der Trends in Bezug auf die Kriminalität auf EU-Ebene
und in den Mitgliedstaaten gehören, das Erstellen einer Übersicht über den
institutionellen Aufbau, die Strategien und Politiken der Mitgliedstaaten zur
Kriminalprävention (einige dieser Informationen sind bereits verfügbar) und
sofern bewertbar, eine Bewertung der Auswirkungen der Maßnahmen zur
Kriminalprävention auf die verschiedenen kriminellen Aktivitäten. [21] Das ENKP und EUROSTAT sind beide
Teilnehmer der Expertengruppe, die die Kommission bei der Umsetzung des
Statistik-Aktionsplan 2011-2015 zur Kriminalität
unterstützt, KOM(2011) 713 endgültig. [22] Siehe Fußnote 4 für ihre
Rolle im Sinne des Ratsbeschlusses. [23] Die
maßnahmenbezogene Finanzhilfe in Höhe von 845 000 EUR für drei Jahre
erfordert eine Kofinanzierung durch die Mitgliedstaaten in Höhe von 5 %.