24.8.2006   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 200/1

I-VII

1-11

1-5

6-11

12-49

12-31

12-16

17-23

24-26

27-31

32-49

32-41

42-47

48-49

50-57

50-52

53-57

58

BIP

Bruttoinlandsprodukt

CSP

Country Strategy Paper (Länderstrategiepapier)

ECU

European Currency Unit (Europäische Währungseinheit)

EG

Europäische Gemeinschaft

EIB

Europäische Investitionsbank

ENP

Europäische Nachbarschaftspolitik

ENPI

Europäisches Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument

EU

Europäische Union

EuropeAid

Amt für Zusammenarbeit EuropeAid

MEDA

Maßnahmen zur Begleitung der wirtschaftlichen und sozialen Reformen in den Drittländern im Mittelmeerraum

MED-Ausschuss

Beratender Ausschuss für den Mittelmeerraum, der sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt

NRP

nationales Richtprogramm

SAF

Strukturanpassungsfazilität

TH

technische Hilfe

I.

Im Jahr 1995 beschlossen die EU und 12 Länder im Mittelmeerraum, eine neue Phase ihrer Beziehungen einzuleiten, die als „Barcelona-Prozess“ oder „Partnerschaft Europa-Mittelmeer“ bezeichnet wurde. Hauptziel ist die Entwicklung verschiedener Aspekte der Partnerschaft, einschließlich der politischen, wirtschaftlichen und finanziellen sowie der sozialen und kulturellen Dimension (Ziffern 1-2).

II.

Das Programm MEDA ist das wichtigste Finanzinstrument der EG für die Umsetzung der Partnerschaft Europa-Mittelmeer, dem für den Zeitraum 1995-2006 mehr als 8 000 Millionen Euro zugewiesen wurden. Ende des Jahrs 2005 waren rund 7 000 Millionen Euro für verschiedene Projekte und Programme gebunden und rund 4 000 Millionen Euro verausgabt worden (Ziffern 3-5).

III.

Der Hof hat das Programm MEDA geprüft, um festzustellen, ob es tatsächlich zur wirtschaftlichen Reform und sozialen Entwicklung in den Partnerländern beiträgt und ob die Verwaltung des Programms durch die Kommission angemessen ist (Ziffern 6-11).

IV.

Hinsichtlich des Beitrags des Programms MEDA ist festzustellen, dass die EG-Hilfe

V.

Nach mehr als zehn Jahren Laufzeit des Programms sind die konkreten Ergebnisse bislang noch recht begrenzt, da viele Projekte noch nicht abgeschlossen wurden. In den meisten MEDA-Ländern beruht die Wirkung der EG-Unterstützung weniger auf dem Umfang der finanziellen Hilfeleistung als auf dem Bemühen darum, sensible Fragen der politischen Reform anzugehen und ärmere Bevölkerungsgruppen zu unterstützen (Ziffern 27-31).

VI.

Die Verwaltung des Programms MEDA durch die Kommission hat sich seit den Anfangsjahren deutlich verbessert und kann als zufrieden stellend betrachtet werden, da die Programmplanungsbemühungen nun eine im Zeitverlauf ausgewogenere Mittelzuweisung bewirken, kürzere Vorbereitungszeiten benötigt werden und die Zahlungen erheblich gesteigert wurden. Beigetragen zu diesen Verbesserungen haben u. a. eine Erhöhung der Zahl der Projekte und Programme, ein höherer Anteil der Budgethilfe im Rahmen des Gesamtprogramms und der generell positive Effekt der Dekonzentration auf die Vorbereitung und Durchführung der Projekte durch die Delegationen. Zu weiteren Verbesserungen gehören ein systematischeres Monitoring und systematischere Bewertungen sowie mehr Dialog und Koordinierung mit den örtlichen Partnern und anderen Gebern. Der häufigste Grund für Durchführungsverzögerungen sind nach wie vor Probleme bei der Auftragsvergabe (Ziffern 32-49).

VII.

Angesichts der Tatsache, dass die MEDA-Verordnung im Jahr 2006 ausläuft und ab 2007 das neue Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument wirksam wird, empfiehlt der Hof der Kommission folgende Maßnahmen:

1.

Nach etwa 20 Jahren, in denen sich die Zusammenarbeit zwischen der EU, ihren Mitgliedstaaten und den 12 betroffenen Mittelmeerländern insbesondere im Handels- und Entwicklungsbereich intensiviert hat, wurde auf der Konferenz der Außenminister der EU und der Mittelmeerländer im November 1995 in Barcelona beschlossen, eine neue Phase der „Partnerschaft“ einzuleiten, die auch als „Barcelona-Prozess“ oder Partnerschaft Europa-Mittelmeer bezeichnet wird (1).

2.

Die auf der Konferenz von Barcelona angenommene Erklärung nennt drei Bereiche der Partnerschaft und die in diesen Bereichen jeweils wichtigsten Ziele:

3.

Das Programm MEDA ist das wichtigste Finanzinstrument der EG für die Umsetzung der Partnerschaft Europa-Mittelmeer. Die Rechtsgrundlage für diese Partnerschaft wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 1488/96 des Rates vom 23. Juli 1996 (2) geschaffen, in der ein breites Spektrum von Maßnahmen beschrieben wird, mit denen die Mittelmeerpartner bei ihren Bemühungen unterstützt werden sollen, Reformen ihrer wirtschaftlichen und sozialen Strukturen durchzuführen und die negativen Folgen abzumildern, die sich aus der wirtschaftlichen Entwicklung ergeben können. Für den Zeitraum 1995-1999 wurde in der Verordnung ein als finanzieller Bezugsrahmen dienender Betrag von 3 424,5 Millionen ECU vorgesehen.

4.

Nach einer Bewertung der Verordnung im Jahr 1999 wurde diese durch die im Allgemeinen als MEDA-II-Verordnung bezeichnete Verordnung (EG) Nr. 2698/2000 des Rates (3) geändert. Diese Verordnung sieht für den Zeitraum 2000-2006 einen als Bezugsrahmen dienenden Betrag von 5 350 Millionen Euro vor. Außerdem wurden durch die geänderte Verordnung die zu unterstützenden Förderbereiche um einen Bereich erweitert („Verbesserung der Lebensbedingungen für die unterprivilegierten Bevölkerungsgruppen“) und einige Entscheidungsverfahren gestrafft.

5.

Die tatsächlich für den Zeitraum 1995-2005 getätigten Mittelbindungen beliefen sich insgesamt auf rund 6 900 Millionen Euro, während die tatsächlichen Zahlungen für diesen Zeitraum bei rund 4 000 Millionen Euro lagen. Einen genaueren Überblick über die je Land getätigten Mittelbindungen und Zahlungen im Zeitraum 1995-2005 vermittelt Anhang I.

6.

Im Zeitraum August bis Dezember 2005 führte der Hof eine Prüfung des Programms MEDA durch, der folgende Fragen zugrunde lagen:

7.

Zu den wichtigsten Aspekten, die im Zusammenhang mit der ersten Frage untersucht wurden, gehören die Relevanz des Programms und seine Schwerpunkte, der Grad der Eigenverantwortung, der Ausbau der institutionellen Kapazitäten und die erzielten Ergebnisse.

8.

Die Hauptaspekte im Zusammenhang mit der zweiten Frage sind Schnelligkeit und Effizienz von Programmplanung, Vorbereitung und Durchführung, das Monitoring und die Bewertung sowie die Koordinierung zwischen den Gebern.

9.

Zur wirtschaftlichen Reform und sozialen Entwicklung gehören die Unterstützung eines wirtschaftlichen Wandlungsprozesses und die Errichtung einer Freihandelszone Europa-Mittelmeer (z. B. Verbesserungen beim Handel, Schaffung von Arbeitsplätzen und Entwicklung des Privatsektors), Maßnahmen zur Unterstützung von Reformprogrammen (z. B. in den Bereichen Finanzdienstleistungen und öffentliche Verwaltung), die Verbesserung der wirtschaftlichen Infrastruktur, insbesondere in den Bereichen Verkehr, Energie, Entwicklung im ländlichen und städtischen Bereich, und die Verbesserung der Sozialdienste, insbesondere in den Bereichen Gesundheit, Familienplanung, Wasserversorgung, Sanierung und Wohnraumversorgung.

10.

Die Prüfungsarbeit umfasste Prüfbesuche in Ägypten und Marokko, wo eine Auswahl von Projekten und Programmen geprüft und Gespräche mit Delegationsbediensteten, lokalen Behörden, Projektmanagern, technischen Beratern und anderen Gebern geführt wurden. Außerdem wurde eine Aktenprüfung von Projekten und Programmen in Jordanien durchgeführt. Der Schwerpunkt der Prüfung lag auf im Rahmen von MEDA I und II finanzierten Projekten. Die im Rahmen der alten Protokolle (4), im Rahmen der regionalen Komponente des Programms MEDA oder über horizontale und thematische Haushaltslinien finanzierten Projekte wurden nicht in die Prüfung einbezogen. Die vollständige Liste der unter diese Prüfung fallenden Projekte und Programme ist in Anhang II aufgeführt.

11.

Außerdem wurden bei der Prüfung relevante Bewertungsberichte analysiert, die im Auftrag der Kommission erstellt wurden. Dazu gehörte auch die im Jahr 2005 abgeschlossene Halbzeitbewertung des MEDA-II-Programms, die sich auf zwei Hauptfragen konzentrierte: Wie relevant ist das MEDA-II-Programm und wie wirksam/effizient sind die MEDA-II-Verwaltungs- und Durchführungsmodalitäten? Diese Fragen wurden in mehrere Unterpunkte unterteilt, für die jeweils ein angemessener Bewertungsansatz entwickelt wurde, der eine gründliche Aktendurchsicht und zahlreiche Gespräche in den zentralen Kommissionsdienststellen und in den beiden besuchten Ländern (Tunesien und Ägypten) umfasste. Der Hof hat diese Bewertung im Zusammenhang mit seiner eigenen Prüfung analysiert und ist zu der Schlussfolgerung gelangt, dass die Bewertungsergebnisse eine ausreichende Grundlage bilden, um als Bestätigung für seine eigenen Prüfungsfeststellungen zu dienen (siehe auch Ziffern 46-47). Gegebenenfalls wird daher auf diese Halbzeitbewertung Bezug genommen.

12.

Alle Projekte, die in den drei unter die Prüfung fallenden Ländern untersucht wurden, waren im Zusammenhang mit den MEDA-Zielen (5) relevant und standen mit den nationalen Entwicklungszielen des jeweiligen Landes in Einklang. Eine Bestätigung dieser Bemerkung lässt sich der von der Kommission in Auftrag gegebenen Halbzeitbewertung des MEDA-II-Programms entnehmen, in der es hieß, die Relevanz des Programms sei zufrieden stellend.

13.

In allen drei Ländern enthielt das Gesamtpaket der EG-Unterstützungsmaßnahmen eine Mischung von Interventionen, die auf wirtschaftliche Reformen und soziale Entwicklung abzielten. In Ägypten und Marokko standen diese beiden unterschiedlichen Bereiche in einem ausgewogenen Verhältnis zueinander, während der Schwerpunkt in Jordanien eher auf wirtschaftlichen Reformen lag.

14.

Da die Definition der MEDA-Ziele und der möglichen Unterstützungsmaßnahmen jedoch in den MEDA-Verordnungen recht breit angelegt ist, stellt sich die Frage, ob die Kommission ihre Unterstützung in der Praxis gezielt eingesetzt hat, was die Kohärenz der Unterstützung möglicherweise erhöhen würde.

15.

In zwei der drei geprüften Länder (Ägypten und Jordanien) bestand eindeutig die Tendenz, die Unterstützung schwerpunktmäßig in einer begrenzten Zahl von Bereichen einzusetzen und eine begrenzte Zahl von Maßnahmen durchzuführen. Im dritten Land, Marokko, war dies nicht der Fall: Die EG-Hilfe wurde insbesondere im Zeitraum MEDA I auf eine größere Zahl von Maßnahmen in vielen verschiedenen Bereichen verteilt, was sich im Zeitraum MEDA II leicht verbessert hat (6).

16.

In der Zwischenzeit hat die Kommission eine neue Politik im Bereich der Außenbeziehungen zu den Nachbarländern entwickelt, die so genannte Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP). Im Rahmen dieser Politik dürfte im Jahr 2007 ein neues Finanzinstrument (das Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument (ENPI)) zum Tragen kommen und mehrere andere Instrumente, einschließlich von MEDA, ersetzen. Ein erster Schritt zur Umsetzung der ENP besteht darin, für alle Partnerländer besondere Aktionspläne zu erstellen. Da in diesen Aktionsplänen sämtliche Prioritäten in allen Bereichen der Zusammenarbeit festgelegt sind (7), wird sich die nächste Reihe der Länderstrategiepapiere (für den Zeitraum 2007-2013) womöglich auf eine geringere Zahl von Maßnahmenbereichen konzentrieren müssen.

17.

Einer der allgemein anerkannten Grundsätze für wirksame Hilfe ist die Förderung der Eigenverantwortung (d. h., die vorgesehenen Begünstigten sollten in allen Phasen für die Projekte und Programme verantwortlich sein und die Kontrolle über sie haben) (8). Daher lag im Zusammenhang mit der Frage, ob das Programm MEDA tatsächlich zur wirtschaftlichen Reform und sozialen Entwicklung in den beteiligten Mittelmeerländern beiträgt, ein zweiter Schwerpunkt der Prüfung darauf, ob die Kommission bei ihren Programmen die Eigenverantwortung der Empfängerregierungen gefördert hat.

18.

Ein Weg dahin ist der Ersatz der traditionellen Projekthilfe durch allgemeine Budgethilfe, wobei die Empfängerregierung und der Geber die Durchführung bestimmter Tätigkeiten (oft politische Reformmaßnahmen) vereinbaren, die Gebermittel jedoch nicht zur Deckung spezifischer Ausgaben bereitgestellt werden, sondern unmittelbar in die Staatskasse fließen. Die Entscheidung, Budgethilfe bereitzustellen, hängt natürlich auch davon ab, ob bestimmte Bedingungen erfüllt sind, z. B. muss die öffentliche Finanzverwaltung einen bestimmten Standard erreichen (9). Diese Methode der Bereitstellung von Hilfsgeldern wird im Allgemeinen als Mittel zur Förderung der Eigenverantwortung der Empfängerregierung betrachtet, kann dies jedoch nicht garantieren (Kasten 1 enthält ein Beispiel für ein Budgethilfeprogramm und die dabei geltenden Bedingungen).

Kasten 1Beispiel für BudgethilfeProgramm zur Förderung des Handels, Ägypten (40 Millionen Euro)Programmziele

19.

Bei der Prüfung wurde festgestellt, dass das Budgethilfeinstrument in allen drei Ländern deutlich stärker in Anspruch genommen worden war. Die in der Halbzeitbewertung enthaltenen statistischen Daten bestätigen zudem, dass dies auch für alle MEDA-Länder zusammengenommen der Fall war (10). In Marokko wird jedoch auch eine große Zahl traditioneller Projekte, einschließlich einiger Projekte zur Bereitstellung von Infrastruktur und Geräten, durchgeführt, die von ihrer Art her — im Gegensatz zu Projekten, die stärker der Ausbildung und dem Aufbau von Institutionen gewidmet sind — die Eigenverantwortung nicht wirklich fördern.

20.

Bei den bisher abgeschlossenen Budgethilfeoperationen wurden die Maßnahmen zufrieden stellend umgesetzt und die Mittel ohne größere Verzögerungen oder Probleme ausgezahlt. Dies lässt darauf schließen, dass die lokalen Behörden in diesen Fällen tatsächlich für die Reformprogramme„Eigenverantwortung übernommen“ haben.

21.

Budgethilfe ist jedoch nicht das einzige Stützungsinstrument. Die Reform von Politikbereichen erfordert oft ergänzende Aktionen, z. B. die Durchführung von Ausbildungsmaßnahmen oder die Bereitstellung bestimmter Geräte, für die sich der traditionelle Projektansatz besser eignet. Das Gleiche gilt, wenn gezielte Unterstützung für eine bestimmte Bevölkerungsgruppe oder Region bereitgestellt werden soll, z. B. durch ländliche Entwicklung.

22.

Auch im Rahmen einer solchen Projektsituation kann die Eigenverantwortung gefördert werden, und zwar nicht nur die Eigenverantwortung der lokalen Behörden, sondern auch die der Menschen, die in den Genuss von beihilfegestützten Tätigkeiten kommen. Ein positives Beispiel während der Prüfung in Marokko war ein Projekt zur ländlichen Entwicklung im Zentralteil des Mittleren Atlas. Gegenüber der örtlichen Bevölkerung wurde ein partizipatorischer Ansatz verfolgt, so dass alle örtlichen Partner vollkommen in den gesamten Prozess der Vorbereitung und Durchführung der lokalen Entwicklungspläne eingebunden waren. Ganz offensichtlich hat dieser Ansatz zum Erfolg der Projekttätigkeiten beigetragen (siehe Kasten 2).

Kasten 2Beispiel für ProjekthilfeLändliche Entwicklung im Zentralteil des Mittleren Atlas, Marokko(Projekt in Khénifra, 15 Millionen Euro)Projektziele

23.

Letztendlich ist der entscheidende Faktor für die Erhöhung der Eigenverantwortung nicht die Art der Hilfeleistung, sondern die Offenheit der lokalen Behörden für die Reformidee und den Reformprozess. Dies zeigte sich auch bei mehreren unter die Prüfung fallenden Projekten/Programmen, bei denen deutlich bessere Fortschritte erzielt wurden, nachdem eine begünstigte Einrichtung voll einbezogen wurde oder ein neuer Minister stärkeres Interesse an einem bestimmten Programm zeigte.

24.

Ein anderer wichtiger Faktor, der den tatsächlichen Beitrag des Programms MEDA zur wirtschaftlichen Reform und sozialen Entwicklung in den beteiligten Mittelmeerländern beeinflussen wird, sind die lokalen institutionellen Kapazitäten zur Planung und Durchführung der Reformprogramme und anderer Entwicklungstätigkeiten. Bei der Prüfung wurde untersucht, ob die Kommission einen Beitrag zum Ausbau dieser Kapazitäten leistet.

25.

Nahezu alle in den drei Ländern geprüften Projekte/Programme umfassten Maßnahmen bzw. Projekt-/Programmteile, die dem Ausbau der institutionellen Kapazitäten gewidmet waren. In einer Reihe von Fällen ist der Ausbau der institutionellen Kapazitäten innerhalb der beteiligten Einrichtungen sogar das Hauptziel der Intervention (11).

26.

Ein besonderer Verwaltungsbereich, in dem eine Stärkung der lokalen institutionellen Kapazitäten notwendig war, ist die Auftragsvergabe durch staatliche Stellen unter Anwendung der EG-Verfahren. Wie in Ziffer 39 näher erläutert wird, waren Probleme im Zusammenhang mit der öffentlichen Auftragsvergabe ein Hauptgrund für Verzögerungen bei der Durchführung der Projekte.

27.

Im Rahmen der Prüfung wurde eine Stichprobe von Projekten der drei Länder (siehe Anhang II) daraufhin untersucht, ob die in den jeweiligen Finanzierungsabkommen festgelegten angestrebten Ergebnisse erzielt wurden.

28.

Nach mehr als zehn Jahren MEDA sind die Gesamtergebnisse bislang noch recht begrenzt, da viele Projekte/Programme, einschließlich einer beträchtlichen Zahl von MEDA-I-Projekten/Programmen, zum Zeitpunkt der Prüfung noch nicht abgeschlossen waren und ihre endgültigen Ergebnisse noch nicht bestimmt werden konnten (12).

29.

Bei den unter MEDA I (1995-1999) eingeleiteten Projekten und Programmen, die abgeschlossen wurden oder kurz vor dem Abschluss standen, sind die angestrebten Ergebnisse im Allgemeinen erreicht worden — allerdings nicht in allen Fällen zu hundert Prozent. Die meisten Projekte/Programme im Rahmen von MEDA I liefen erst sehr spät an. Dies lag zum Teil daran, dass die verordnungsrechtlichen Rahmenbedingungen für MEDA I erst spät festgelegt wurden, zum Teil aber auch daran, dass bei vielen Projekten während der Anlaufphase Verzögerungen entstanden, die auf langwierige Auftragsvergabeverfahren zurückzuführen waren. Dadurch wurde letztendlich die Zeit knapp, so dass die ursprüngliche Projektdauer einmal oder mehrmals verlängert werden musste (bei 10 der 11 geprüften Projekte/Programme), um die geplanten Tätigkeiten (zum größten Teil) abzuschließen. 10 der 11 geprüften MEDA-1-Projekte/Programme befanden sich zum Zeitpunkt der Prüfung (Ende 2005) noch in der Durchführungsphase.

30.

In Bezug auf die meisten MEDA-II-Projekte/Programme war es zum Zeitpunkt der Prüfung noch zu früh für eine angemessene Beurteilung der Ergebnisse. Die Durchführung der Budgethilfemaßnahmen verlief gewöhnlich wie geplant, während Projekte, die die Vergabe von Aufträgen für technische Hilfe und manchmal auch für Geräte oder Bauleistungen erforderten, sehr verzögerungsanfällig waren. Bei mehreren geprüften Projekten wurde bereits davon ausgegangen, dass aufgrund der so genannten „n+3-Regel“, die den Zeitraum für den Abschluss von Verträgen beschränkt, zeitliche Schwierigkeiten auftreten könnten (siehe dazu auch Ziffer 41).

31.

In den meisten MEDA-Ländern lässt sich die Wirkung der EG-Hilfe nicht an ihrem finanziellen Umfang festmachen, denn die gesamte EG-Hilfe ist im Vergleich zum BIP dieser Länder nur sehr gering und entspricht gewöhnlich weniger als 1 % des Staatshaushalts. Dies gilt sicherlich für zwei der drei unter diese Prüfung fallenden Länder (13). Die Wirkung der EG-Hilfe beruht vielmehr darauf, dass sie bereitgestellt wird, um Reformfragen anzugehen, Reformen zu unterstützen (z. B. Finanzierung des Gesundheitssystems, Modernisierung der Industrie, Reform des Bankensektors, Verbesserungen im Zollbereich), die Bereitschaft der Regierungen zur Behandlung solcher Fragen zu fördern und ärmere, benachteiligte Bevölkerungsgruppen zu unterstützen. Die von der EG bereitgestellte Hilfe ist daher oft qualitativ und innovativ, so dass sich ihre Wirkung schlecht quantifizieren lässt.

32.

Im Zeitraum des Programms MEDA I traten bei der Programmplanung und Projektvorbereitung Verzögerungen auf. Die MEDA-Verordnung selbst wurde erst im Jahr 1996 verabschiedet, und die ersten Richtprogramme bezogen sich auf die Jahre 1996-1998. Infolgedessen konzentrierten sich die Mittelbindungen auf einige wenige Jahre und manchmal nur auf einige wenige Großprojekte oder -programme. So lagen die vier im Rahmen von MEDA I getätigten Mittelbindungen für Ägypten zwischen 100 und 250 Millionen Euro; die Mittelbindungen für Jordanien umfassten zwei Strukturanpassungsfazilitäten (SAF) mit einer Mittelausstattung von 100 bzw. 80 Millionen Euro, und die Mittelbindungen für Marokko umfassten eine SAF mit einer Mittelausstattung von 120 Millionen Euro und ein Straßenprojekt mit einem Volumen von 80 Millionen Euro.

33.

Die MEDA-II-Verordnung, die im Jahr 2001 in Kraft trat, enthielt neue Programmplanungsregeln. Diese Regeln sollten das Programmplanungsverfahren beschleunigen, indem sie die Möglichkeit vorsahen, dem MED-Ausschuss die vorgeschlagenen Mittelbindungen für ein bestimmtes Jahr einmal im Jahr in einem jährlichen Finanzierungsplan mit beigefügten kurzen Projektübersichten vorzulegen (statt zu verschiedenen Zeitpunkten einzelne Projektvorschläge zu unterbreiten).

34.

Außerdem wurde im Jahr 2001 eine neue Reihe von Länderstrategiepapieren (Country Strategy Papers, CSP) für den Zeitraum 2002-2006 erstellt, und es wurden neue nationale Richtprogramme (NRP) für den Zeitraum 2002-2004 ausgearbeitet. Seit dem Jahr 2002 stimmen die tatsächlichen Mittelbindungen recht genau mit diesen Programmplanungsdokumenten überein. Insbesondere seit den NRP für 2002-2004 weisen die Projektvorschläge wesentlich mehr Kontinuität auf, wie sich der Tabelle entnehmen lässt. Außerdem ist seit dem Jahr 2000 festzustellen, dass sich die Gesamtmittelbindungen für alle Länder zusammen gleichmäßiger verteilen.

35.

Das gesamte Verfahren der Projektvorbereitung umfasst eine Reihe von Schritten, die von der Projektfindung über die detaillierte Vorbereitung, die Vorstellung vor dem Beratenden Ausschuss der Mitgliedstaaten (MED-Ausschuss) und den Finanzierungsbeschluss der Kommission bis zur Unterzeichnung des Finanzierungsabkommens durch die Kommission und die begünstigten Behörden reichen. Bei der Analyse der unter die Prüfung fallenden Projekte/Programme (siehe Anhang II) wurde festgestellt, dass dieses Verfahren für den Zeitraum MEDA II im Allgemeinen schneller abgewickelt wurde als zuvor (14). Zu den Faktoren, die dies beeinflusst haben, gehören die Übertragung von Zuständigkeiten der Kommission von den zentralen Dienststellen in Brüssel auf die Delegationen — wodurch Letztere zweifellos stärker in den Vorbereitungsprozess einbezogen wurden —, die in den Ziffern 33-34 beschriebene Straffung des Programmplanungsverfahrens sowie einige weitere Veränderungen bei der Verwaltung, die im Rahmen der Gesamtreform der Außenhilfen vorgenommen wurden (15).

36.

Bei der Prüfung wurde festgestellt, dass sich die Vergabe von Dienstleistungsaufträgen zu Beginn eines Projekts (gewöhnlich zur Heranziehung technischer Hilfe (TH)) in jedem Fall von der Ausschreibung bis zum Vertragsschluss über mindestens acht Monate erstreckt, dass manchmal jedoch bis zu zwei oder gar drei Jahre benötigt werden (16). Dies kann der Fall sein, wenn die Ausschreibung z. B. wegen einer unzureichenden Anzahl gültiger Angebote keinen Erfolg hat und wiederholt werden muss. Der Start von mit technischer Hilfe einhergehenden Projekten bleibt daher ein zeitaufwändiges Verfahren, bei dem leicht Verzögerungen auftreten können. Diesbezüglich bestehen zwischen MEDA I und MEDA II kaum Unterschiede.

37.

Bei den Zahlungen im Rahmen des Programms MEDA ist insgesamt seit dem Jahr 2000 und noch deutlicher seit dem Jahr 2002 eine Verbesserung festzustellen (siehe Tabelle). Die durchschnittlichen jährlichen Zahlungen im Zeitraum MEDA I 1995-1999 beliefen sich auf 175 Millionen Euro, eine Zahl, die sich im Sechsjahreszeitraum 2000-2005 auf durchschnittlich rund 528 Millionen Euro verdreifacht hat. In den Jahren 2004 und 2005 waren die Gesamtzahlungen höher als die in diesen Jahren insgesamt getätigten neuen Mittelbindungen, so dass der kumulierte Betrag der noch abzuwickelnden Mittelbindungen (17) ab dem Jahr 2004 zum ersten Mal seit dem Beginn von MEDA verringert wurde. Im Rahmen von MEDA I erreichten die kumulierten Zahlungen nach sechs Jahren (1995-2000) 38 % der kumulierten Mittelbindungen, ein Prozentsatz, der im Rahmen von MEDA II ebenfalls nach sechs Jahren (2000-2005) auf 46 % erhöht wurde. Dies ist ein Hinweis darauf, dass sich die Durchführungsgeschwindigkeit im Rahmen von MEDA II verbessert hat. In der Halbzeitbewertung von MEDA II wird eine ähnliche Schlussfolgerung gezogen. Dort heißt es, dass das Programm auf operativer Ebene fast ausgereift ist (18).

38.

Diese verbesserte Durchführung lässt sich auf folgende Faktoren zurückführen:

39.

Diese insgesamt positive Beurteilung bedeutet nicht, dass die Durchführung stets problemlos verläuft. Der Hauptgrund für Durchführungsverzögerungen sind Probleme bei der Auftragsvergabe. Bei den im Rahmen der Prüfung untersuchten Projekten/Programmen traten bei nahezu allen Projekten/Programmen, die mit der Vergabe von Aufträgen verbunden waren (Bau-, Liefer- oder Dienstleistungsaufträge), aus verschiedenen Gründen Probleme in diesem Bereich und vielfach auch Verzögerungen auf. Viele Ausschreibungen mussten wegen einer unzureichenden Anzahl von in technischer Hinsicht gültigen Angeboten abgebrochen und wiederholt werden. Die Auftragsvergabeverfahren gelten im Allgemeinen als kompliziert, und die lokalen Projektmanagement-Einheiten und Bieter sind nicht immer vollständig mit ihnen vertraut. In Ägypten beispielsweise bereitete es kleinen lokalen Auftragnehmern Schwierigkeiten, die Verwaltungsvorschriften für die Einreichung von Angeboten zu befolgen, da alle Ausschreibungsunterlagen in englischer Sprache abgefasst waren. Die Vorschrift, dass Lieferungen europäischen oder mediterranen Ursprungs sein müssen, bereitet ebenfalls immer wieder Schwierigkeiten, und zwar vor allem dann, wenn EDV-Material oder elektronische Geräte betroffen sind.

40.

Bei der Prüfung zeigte sich, dass den Delegationen, die nun infolge der Dekonzentration an Ort und Stelle über Fachkräfte in den Bereichen Finanzen und Auftragsvergabe verfügen, potenziell und tatsächlich eine wichtige Rolle dabei zukommt, Projektmanager und lokale Verwaltungen im Zusammenhang mit den verfahrenstechnischen Aspekten der Auftragsvergabe zu unterstützen. So wurde festgestellt, dass die Delegation in Marokko nun vor der Einleitung von Ausschreibungen Informationsveranstaltungen organisiert und dass sie verschiedene beteiligte Parteien während unterschiedlicher Verfahrensetappen unterstützt hat. In Ägypten leistete die Delegation ebenfalls Hilfe bei der Überwachung und Lenkung des Ausschreibungsverfahrens für einen wichtigen Bauauftrag, der womöglich andernfalls aus Zeitmangel innerhalb des verbleibenden Projektzeitraums gestrichen worden wäre. Außerdem wurde in der Delegation in Ägypten die Möglichkeit geprüft, die Ausschreibungsunterlagen ins Arabische übersetzen zu lassen.

41.

Für die meisten Projekte im Rahmen von MEDA II gilt die so genannte „n+3-Regel“, wonach Bau-, Liefer- oder Dienstleistungsverträge nach drei Jahren ab dem Zeitpunkt der Mittelbindung geschlossen werden müssen (19). Infolge dieser Regel steht für mehrere neue Projekte, die zum Zeitpunkt der Prüfung kurz vor der Durchführung standen und die umfangreiche Auftragsvergabeverfahren und/oder Aufrufe zur Einreichung von Vorschlägen beinhalten, offenbar zur Abwicklung dieser Maßnahmen nur beschränkte Zeit zur Verfügung.

42.

Auf Makroebene nehmen die EG-Delegationen und andere Stellen (Weltbank, IWF) systematisch Bewertungen vor (z. B. vierteljährliche makroökonomische Berichte, regelmäßige Handelsberichte, Einschätzungen für Budgethilfeprogramme), bei denen sie makroökonomische Standardindikatoren verwenden. Die Wirkung der von der Kommission selbst geleisteten Unterstützung lässt sich auf dieser Ebene allerdings schwer beurteilen.

43.

Auch auf der Ebene der in den jeweiligen Länderstrategiepapieren festgelegten strategischen Ziele der EU lässt sich die Wirkung der Kommissionsmaßnahmen sehr schwer beurteilen. Dies gilt insbesondere dann, wenn diese Ziele recht allgemein formuliert sind — z. B. Unterstützung des wirtschaftlichen Reformprozesses und Unterstützung einer nachhaltigen und ausgewogenen sozioökonomischen Entwicklung — und wenn keine konkreten Ergebnisindikatoren festgelegt wurden.

44.

Das Monitoring durch die Kommission findet hauptsächlich auf der Ebene der einzelnen Projekte/Programme statt, wo systematische Monitoring- und Bewertungsanstrengungen unternommen und in den Projektplanungsübersichten oft Indikatoren verwendet werden. Das System der externen Monitoringbesuche bezieht sich nun auf die meisten Projekte/Programme und liefert regelmäßige externe Beurteilungen der Projektkonzeption, Ergebnisse, Wirkungen und Nachhaltigkeitsaussichten. Halbzeitbewertungen und Bewertungen nach Projektabschluss werden ebenfalls bei den meisten Projekten/Programmen systematisch durchgeführt.

45.

Eine gute Initiative war die Durchführung von Bewertungen einzelner Länderstrategien, wie dies im Jahr 2003 für Marokko und im Jahr 2004 für Ägypten der Fall war. Dabei wurden nützliche Informationen gewonnen, die bei der Vorbereitung der nächsten Länderstrategiepapiere und der Richtprogramme berücksichtigt werden können. Diese Bewertungen beschränkten sich jedoch bislang auf die beiden genannten Länder.

46.

Gemäß der MEDA-Verordnung muss die Kommission das Programm alle drei Jahre bewerten. Daher wurde Anfang 2004 eine Halbzeitbewertung des Programms MEDA II in Auftrag gegeben, zu der im Juli 2005 ein Schlussbericht vorgelegt wurde (20). Eine Abschlussbewertung des Programms MEDA ist nun für das zweite Halbjahr 2007 geplant.

47.

Die wichtigsten Ergebnisse der Studie, die sich größtenteils mit den Schlussfolgerungen des Hofes decken, lauten wie folgt:

48.

Bei der Prüfung wurde festgestellt, dass die Delegationen in allen drei Ländern bei der Koordinierung mit anderen Gebern und mit den begünstigten Behörden sehr rührig sind. Dies ist zweifellos auf die Personalaufstockung im Rahmen des Dekonzentrationsprozesses zurückzuführen. In allen drei Ländern finden regelmäßige Sitzungen von Vertretern der Kommission und der EU-Mitgliedstaaten statt. Außerdem werden im Rahmen ähnlicher Systeme Sitzungen der Gebergruppen mit thematischen Untergruppen organisiert. Dabei spielen die Kommissionsdelegationen oft eine aktive Rolle, indem sie je nach den besonderen Themenbereichen den Vorsitz in einer oder mehreren Gebergruppen übernehmen.

49.

Bisher umfassen viele Koordinierungstätigkeiten in erster Linie den Austausch und die Zusammenstellung von Informationen über die Maßnahmen einzelner Geber. Für weitere Koordinierungsanstrengungen in Bereichen wie Programmplanung, Durchführung, Monitoring und Bewertung besteht noch ein erheblicher Spielraum. Die Delegationen haben jedoch eine Reihe von Initiativen zur Entwicklung der Koordinierung zwischen den Gebern und zur stärkeren Harmonisierung der Tätigkeiten eingeleitet.

50.

Die im Rahmen des Programms MEDA bereitgestellte EG-Hilfe für wirtschaftliche Reform und soziale Entwicklung in den Mittelmeer-Partnerländern war auf den jeweiligen Bedarf der betroffenen Länder zugeschnitten und entsprach den für die Partnerschaft Europa-Mittelmeer festgesetzten Zielen. In zwei Ländern, Ägypten und Jordanien, wurde die Unterstützung schwerpunktmäßig in einer beschränkten Zahl von Bereichen eingesetzt, was in Marokko nicht der Fall war. Da die neuen Aktionspläne im Rahmen der Europäischen Nachbarschaftspolitik alle Bereiche der Zusammenarbeit abdecken, wird auf der Ebene der Länderprogrammplanungsdokumente eine stärkere Bündelung stattfinden müssen. Die Kommission hat durch verstärkten Einsatz von Budgethilfe die Eigenverantwortung gefördert. Auch Projekthilfe wird jedoch weiterhin notwendig sein, und zwar dann, wenn eine spezifischere und gezieltere Unterstützung geleistet werden soll. Maßnahmen für den Ausbau der institutionellen Kapazitäten sind systematisch vorgesehen (siehe Ziffern 12-26).

51.

Die Gesamtergebnisse sind nach mehr als zehn Jahren Laufzeit des Programms MEDA bislang noch recht begrenzt, da viele frühe Projekte nur schleppend anliefen, verlängert werden mussten und noch nicht abgeschlossen sind. In Bezug auf die meisten MEDA-II-Projekte ist es andererseits noch zu früh für eine Beurteilung der potenziellen Ergebnisse (siehe Ziffern 27-30).

52.

Selbst wenn die im Rahmen von MEDA insgesamt verfügbaren Mittel von beträchtlichem Ausmaß sind, beruht die Wirkung der EG-Unterstützung in den meisten MEDA-Ländern weniger auf dem Umfang der finanziellen Hilfeleistung als auf dem Bemühen darum, sensible Fragen der politischen Reform anzugehen und ärmere Bevölkerungsgruppen zu unterstützen. Diese Wirkung ist schwer zu quantifizieren (siehe Ziffern 31 und 43).

53.

Die Verwaltung des Programms MEDA durch die Kommission hat sich seit den Anfangsjahren deutlich verbessert und kann nun — auch unter Berücksichtigung der verfahrenstechnischen und äußeren Zwänge — als zufrieden stellend betrachtet werden. Die Programmplanungsbemühungen haben dazu geführt, dass die Mittel im Zeitverlauf ausgewogener zugewiesen werden; die Vorbereitungszeiten wurden verkürzt, und die insgesamt getätigten Zahlungen liegen auf einem erheblich höheren Niveau als zu Beginn des Programms (siehe Ziffern 32-37).

54.

Beigetragen zu diesen Verbesserungen haben u. a. eine globale Erhöhung der Zahl der durchgeführten Projekte/Programme, ein höherer Anteil der Budgethilfe im Rahmen des Gesamtprogramms und der generell positive Effekt der Dekonzentration auf die Vorbereitung und Durchführung der Projekte durch die Delegationen (siehe Ziffer 38).

55.

Der häufigste Grund für Durchführungsverzögerungen sind nach wie vor Probleme bei der Auftragsvergabe, obwohl sich die Delegationen intensiv bemüht haben, solche Probleme zu minimieren (siehe Ziffern 39-40).

56.

Da die Kommission bei der Verwaltung des Programms MEDA sowohl Geduld als auch Flexibilität hat walten lassen, indem sie erforderlichenfalls Projektverlängerungen und Änderungen der Projektkonzeption zuließ, haben die MEDA-I-Projekte/Programme im Allgemeinen zufrieden stellende Ergebnisse erzielt oder werden letztendlich zufrieden stellende Ergebnisse erzielen. Die so genannte n+3-Regel, die für Projekte ab 2003 Anwendung findet, könnte ein solches langfristiges Engagement und eine solche Flexibilität verhindern. Dadurch verringern sich die Aussichten, dass wirtschaftliche Reform und soziale Entwicklung nachhaltige Ergebnisse zeitigen (siehe Ziffern 29, 30 und 41).

57.

Zu weiteren Verbesserungen bei der allgemeinen Projektverwaltung durch die Kommission gehören systematischere Monitoring- und Bewertungsansätze und mehr Dialog und Koordinierung zwischen den Delegationen und den örtlichen Partnern und anderen Gebern (siehe Ziffern 42-49).

58.

Angesichts der Tatsache, dass die MEDA-Verordnung im Jahr 2006 ausläuft und ab 2007 das neue Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument wirksam wird, empfiehlt der Hof der Kommission folgende Maßnahmen: