31997Y1118(01)

JAHRESBERICHT zum Haushaltsjahr 1996 (96/C 348/01)

in seiner Sitzung vom 15.-16. Oktober 1997 verabschiedet.

Dieser Bericht ist zusammen mit den Antworten der Organe auf die Bemerkungen des Hofes den für die Entlastung zuständigen Organen sowie den übrigen Organen übermittelt worden.

Bernhard FRIEDMANN (Präsident)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

BAND I BERICHT ÜBER DIE TÄTIGKEITEN IM RAHMEN DES GESAMTHAUSHALTSPLANS SOWIE DES SECHSTEN UND SIEBTEN EUROPÄISCHEN ENTWICKLUNGSFONDS

INHALTSVERZEICHNIS

Seite

Allgemeine Einleitung 6

Teil I Eigenmittel

Kapitel 1 Eigenmittel 12

Teil II Gemeinsame Agrarpolitik

Einleitung 46

Kapitel 2 Ausführung des Haushaltsplans 49

Kapitel 3 Marktorganisationen - Pflanzliche Erzeugnisse 64

Kapitel 4 Gemeinsame Marktorganisation - Erzeugnisse tierischen Ursprungs - Rind- und Kalbfleischprämien sowie ausgewählte Maßnahmen im Zusammenhang mit der BSE-Krise 99

Kapitel 5 Bestimmte Verfahrensaspekte im Zusammenhang mit den Ausfuhr- erstattungen für Rind- und Kalbfleisch 125

Teil III Strukturmaßnahmen

Einleitung 138

Kapitel 6 Europäischer Fonds für regionale Entwicklung 143

Kapitel 7 Europäischer Sozialfonds 175

Kapitel 8 Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Ausrichtung (EAGFL-Ausrichtung) 198

Kapitel 9 Gemeinsame Fischerei- und Seepolitik 220

Seite

Teil IV Interne Politikbereiche

Einleitung 238

Kapitel 10 Forschung 239

Kapitel 11 Industriepolitik - MEDIA 255

Teil V Externe Politikbereiche

Einleitung 269

Kapitel 12 Europäische Entwicklungsfonds 271

Kapitel 13 Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern und Drittländern (ausgenommen Mittel- und Osteuropa) 293

Kapitel 14 Maßnahmen zugunsten der Länder Mittel- und Osteuropas, der Neuen Unabhängigen Staaten (ehemalige UdSSR) und der Mongolei 317

Teil VI Verwaltungsmittel der Organe und Einrichtungen der Europäischen Union

Einleitung 345

Kapitel 15 Kommission 349

15.1 Zuschüsse allgemeiner Art 351

15.2 Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften 353

15.3 Dezentrale Einrichtungen der Gemeinschaft 360

15.4 Gemeinsames Krankheitsfürsorgesystem 361

Kapitel 16 Rechnungshof 383

Kapitel 17 Wirtschafts- und Sozialausschuß und Ausschuß der Regionen 385

Teil VII Finanzinstrumente und Bankaktivitäten

Kapitel 18 Finanzinstrumente und Bankaktivitäten 391

Anhang I Berichte und Stellungnahmen, die vom Rechnungshof in den letzten fünf Jahren verabschiedet worden sind 409

NB: Die Abbildungen finden sich in Anhang II am Ende des vorliegenden Berichts (Band II).

ANTWORTEN DER ORGANE

Seite

Teil I Eigenmittel

Kapitel 1 Eigenmittel 37

Teil II Gemeinsame Agrarpolitik

Einleitung 48

Kapitel 2 Ausführung des Haushaltsplans 59

Kapitel 3 Marktorganisationen - Pflanzliche Erzeugnisse 91

Kapitel 4 Gemeinsame Marktorganisation - Erzeugnisse tierischen Ursprungs - Rind- und Kalbfleischprämien sowie ausgewählte Maßnahmen im Zusammenhang mit der BSE-Krise 118

Kapitel 5 Bestimmte Verfahrensaspekte im Zusammenhang mit den Ausfuhrerstattungen für Rind- und Kalbfleisch 135

Teil III Strukturmaßnahmen

Einleitung 142

Kapitel 6 Europäischer Fonds für regionale Entwicklung 164

Kapitel 7 Europäischer Sozialfonds 189

Kapitel 8 Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Ausrichtung (EAGFL-Ausrichtung) 214

Kapitel 9 Gemeinsame Fischerei- und Seepolitik 233

Teil IV Interne Politikbereiche

Kapitel 10 Forschung 249

Kapitel 11 Industriepolitik - MEDIA 263

Teil V Externe Politikbereiche

Kapitel 12 Europäische Entwicklungsfonds 287

Kapitel 13 Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern und Drittländern (ausgenommen Mittel- und Osteuropa) 312

Kapitel 14 Maßnahmen zugunsten der Länder Mittel- und Osteuropas, der Neuen Unabhängigen Staaten (ehemalige UdSSR) und der Mongolei 337

Seite

Teil VI Verwaltungsmittel der Organe und Einrichtungen der Europäischen Union

Kapitel 15 Kommission 373

15.1 Zuschüsse allgemeiner Art 373

15.2 Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften 374

15.3 Dezentrale Einrichtungen der Gemeinschaft 376

15.4 Gemeinsames Krankheitsfürsorgesystem 378

Kapitel 16

Kapitel 17 Wirtschafts- und Sozialausschuß und Ausschuß der Regionen 388

Teil VII Finanzinstrumente und Bankaktivitäten

Kapitel 18 Finanzinstrumente und Bankaktivitäten 406

ALLGEMEINE EINLEITUNG

0.0. INHALT Ziffer

Gliederung des Berichts 0.1

Haushaltsführung 0.2 - 0.6

Verwaltung und Kontrolle 0.7 - 0.27

Ausgabennachweise 0.7

Wichtigste Bemerkungen 0.8 - 0.27

Gemeinschaftseinnahmen 0.9 - 0.10

EAGFL-Garantie 0.11 - 0.13

Strukturpolitische Maßnahmen 0.14 - 0.18

Von der Kommission verwaltete Programme 0.19 - 0.24

Sonstige Ausgaben 0.25 - 0.27

Koordinierung 0.28

Bewertung 0.29

Zuverlässigkeitserklärungen 0.30 - 0.33

Von der Kommission getroffene Abhilfemaßnahmen 0.34 - 0.36

Haushaltsordnung 0.37

Bedeutung der Rechnungsprüfung 0.38

GLIEDERUNG DES BERICHTS

0.1. Der vorliegende Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1996 ist anders gegliedert als die Berichte zu den vorangegangenen Haushaltsjahren. Der erste Band entspricht dem Aufbau der finanziellen Vorausschau, und der zweite Band enthält die Zuverlässigkeitserklärungen und die zugehörigen Kapitel sowohl für den Gesamthaushaltsplan als auch für den Europäischen Entwicklungsfonds.

HAUSHALTSFÜHRUNG

0.2. Durch eine großzügige Mittelausstattung entsteht möglicherweise ein gewisser Ausgabendruck oder zumindest ein Anreiz zu einer weniger strikten Haushaltsführung. In den Kapiteln 2, 3 und 4 wird aufgezeigt, wie Verordnungen, die den Weltmarktpreisen nicht Rechnung tragen, unnötige Ausgaben für Stützungsmaßnahmen zugunsten der Landwirtschaft zur Folge haben. Bei der Abrechnung von Vorschüssen an die Mitgliedstaaten vorgenommene Prüfungen ermöglichen zwar die Aufdeckung und Berichtigung von Fehlern und Unregelmäßigkeiten, verhindern jedoch nicht die Veranschlagung oder Aufrechterhaltung überhöhter Ansätze für Beihilfen, deren Vergabe nicht als wirtschaftliche Verwendung öffentlicher Mittel angesehen werden kann. Dabei geht es um Beträge in erheblicher Höhe: In Kapitel 3 wird auf überhöhte Ausgleichszahlungen für Getreide in Höhe von 3 000 Mio. ECU und in Kapitel 4 auf um mehr als 800 Mio. ECU überhöhte Beihilfen für Rindfleisch- und Kalbfleischerzeuger hingewiesen. Aus dem Sonderbericht Nr. 4/97 geht hervor, daß es durch EAGFL-Ausgleichszahlungen und -Ausfuhrerstattungen im Rahmen von Maßnahmen im Zuge der Wiedervereinigung Deutschlands ebenfalls zu überhöhten Ausgleichszahlungen in erheblichem Ausmaß und zu unnötigen Ausgaben kam.

0.3. Den Mitgliedstaaten für Strukturausgaben gezahlte Vorschüsse werden auf Gemeinschaftsebene als endgültige Ausgaben behandelt, ohne daß angemessene Rechnungsführungs- und Kontrollvorschriften bestehen und ohne daß ein adäquates Rechnungsabschlußverfahren vorhanden ist. Dieses System leistet der Maximierung der Transferzahlungen an die Mitgliedstaaten Vorschub, ohne die termingerechte und konsequente Mittelausschöpfung entsprechend den Gemeinschaftszielen zu gewährleisten. In Kapitel 6 wird auf die erheblichen Verzögerungen beim Abschluß der Investitionsprogramme im Rahmen des Finanzierungszeitraums 1989-1993 hingewiesen. In den Kapiteln 6, 7 und 8 werden die unzulängliche Definition von Programmzielen und -inhalten veranschaulicht sowie das Fehlen von Kofinanzierungsanteilen und ein anhaltender Mangel an Informationen über den Durchführungsstand der Maßnahmen beanstandet. Fördermittel in erheblicher Höhe bleiben über lange Zeiträume hinweg in den Händen zwischengeschalteter Behörden, statt an die Endbegünstigten weitergeleitet zu werden. Bei offiziell abgeschlossenen Programmen wurden zahlreiche Fehler und Probleme in bezug auf Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit festgestellt.

0.4. Auch im Bereich von PHARE und TACIS überstieg die Mittelausstattung die Finanzierungsbeträge, die tatsächlich verwendet werden konnten. In Kapitel 14 werden der anhaltende Anstieg der fortbestehenden Mittelbindungen im Zeitraum 1990-1996 sowie die Schwierigkeiten der Kommission bei der Durchführung und Vertragsvergabe für verabschiedete Programme analysiert, für die sie Mittelbindungen vorgenommen hat. Dem Sonderbericht Nr. 3/97 über das dezentrale Durchführungssystem für das PHARE-Programm zufolge führte die Tatsache, daß sich die Kommission darauf konzentrierte, die jährlichen Haushaltsbeträge vollständig zu binden, im Zusammenwirken mit den geringen Aufnahmekapazitäten der Empfängerländer und der allzu breiten Palette von Programmen dazu, daß Ende 1995 ein Gesamtbetrag in Höhe von 497 Mio. ECU (38 %), der aus im Zeitraum 1990-1995 geleisteten Vorschußzahlungen stammte, auf Bankkonten nationaler Behörden des Empfängerlandes verblieb. Im Sonderbericht Nr. 6/97 über die TACIS-Beihilfen für die Ukraine wurden ebenfalls die langsame Verwendung sowie die unnötige Freigabe von Mitteln bemängelt.

0.5. Im allgemeinen ist im Finanzsystem der Gemeinschaft, in dem in großem Ausmaß von Vorschüssen Gebrauch gemacht wird, die in der zentralen Rechnungsführung als Haushaltsausgaben behandelt werden, die Verwendungsrate der Mittel auf der Ebene der Endbegünstigten unklar. Bei einem solchen System kann nicht davon ausgegangen werden, daß es das Erfordernis einer wirtschaftlichen Haushaltsführung erfuellt, und es ist schwierig, die Zweckmäßigkeit der Mitteltransfers der Gemeinschaft zu ermitteln.

0.6. Auch der Mangel an Verpflichtungsermächtigungen verursacht Probleme. So wird beispielweise in Kapitel 13 beschrieben, wie die Kommission wegen der Obergrenze im betreffenden Teil der Finanziellen Vorausschau die erforderlichen Mittelbindungen für Vorhaben verschieben mußte, für die bereits Finanzierungsbeschlüsse getroffen worden waren (darunter waren Vorhaben im Rahmen der MEDA-Programme und ein Großprojekt in Indien). Ein derartiger Aufschub von Mittelbindungen verstößt gegen ein Grundkonzept von Mehrjahresvorhaben. In der kürzlichen Stellungnahme des Hofes zur Haushaltsordnung (siehe Ziffer 0.37) wird dieser Sachverhalt ebenfalls angesprochen.

VERWALTUNG UND KONTROLLE

Ausgabennachweise

0.7. Im Rahmen der gegenwärtigen Beihilfesysteme wird die übliche Beweislast, wonach der Begünstigte die Verwendung öffentlicher Mittel vollständig nachzuweisen hat, sehr häufig umgekehrt. Die Kommission stößt bei der Prüfung von Aspekten der Rechtmäßigkeit, Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung in bezug auf die Finanzen der Union auf so große Schwierigkeiten, daß sie nicht in der Lage ist, ihre zentrale Rolle bei der Verwaltung des Haushaltsplans ordnungsgemäß wahrzunehmen. Die Probleme sind besonders offenkundig im Bereich der Strukturfonds und erheblich im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik. Die Kommission leistet Vorschüsse zu Lasten von Gemeinschaftsmitteln und kann die betreffenden Beträge nur wiedereinziehen oder neuzuweisen, wenn sie nachweisen kann, daß diese vorschriftswidrig verwendet wurden. Dies wäre vollkommen akzeptabel, wenn die Begünstigten und sämtliche zwischengeschalteten Einrichtungen über Rechnungsführungs- und Kontrollsysteme verfügten, die einen vollständigen Ausgabennachweis mit hinreichenden, stichhaltigen Beweisen liefern könnten, und gegenüber der Kommission den Nachweis über eine angemessene Kontrolltätigkeit ihrer Dienststellen zu erbringen hätten. Die Dezentralisierung der Verwaltung der Gemeinschaftsmittel ging bedauerlicherweise nicht mit der Einrichtung geeigneter Managementinformations- und Rechnungsführungssysteme einher, mit deren Hilfe die Gemeinschaftsbehörden im allgemeinen Interesse die ihnen obliegende übergreifende Überwachungsfunktion ausüben könnten. Dadurch wird die Aufdeckung von Fehlern und Unregelmäßigkeiten schwerwiegend beeinträchtigt, und es bleibt ungewiß, ob die Gemeinschaftsmittel ordnungsgemäß verwendet wurden. Die Beanstandungen und Empfehlungen des Hofes sind als natürliche Folge dieser grundlegenden strukturellen Unzulänglichkeiten in der Verwaltung der Gemeinschaftsfinanzen anzusehen.

Wichtigste Bemerkungen

0.8. Beinahe alle Kapitel dieses Berichts (und fünf Sonderberichte, die bei der Entlastung für das Haushaltsjahr 1996 zu berücksichtigen sind) enthalten Bemerkungen zu Unzulänglichkeiten im Bereich der Verwaltung und Kontrolle, die veranschaulichen, wie wenig die Entwicklung geeigneter Rechnungsführungs- und Mittelbewirtschaftungssysteme insbesondere in den Mitgliedstaaten mit der Erweiterung und Diversifizierung der Gemeinschaftstätigkeiten Schritt halten konnte.

Gemeinschaftseinnahmen

0.9. In Kapitel 1 wird auf Risiken für die Eigenmittel beim Betrieb von Freizonen und im Rahmen des aktiven Veredelungsverkehrs hingewiesen. Ferner wird erwähnt, daß häufig gefälschte Ursprungszeugnisse zur Inanspruchnahme präferentieller Zollsätze verwandt werden und die gesetzlichen Fristen wegen der Langwierigkeit der Ermittlungen zu Einnahmeausfällen zu Lasten der Gemeinschaft führen. Zur Vermeidung von Verzögerungen bei der Bereitstellung von Eigenmitteln und zur Gewährleistung einer ordnungsgemäßen und einheitlichen Erhebung sollte die Kommission einen präzisen Rahmen für die Klärung von Fällen schaffen, in denen sie einen Vorbehalt zur Berechnung der MwSt.- und BSP-Eigenmittel geltend macht.

0.10. Im Sonderbericht Nr. 5/97 über die Verwaltung des Getreidehandels ist die Rede von anhaltenden Schwierigkeiten bei der Wiedereinziehung von Aufuhr-erstattungen, die gezahlt wurden, obwohl die Ausführer Forderungen der Käufer in bezug auf Fehlmengen akzeptiert hatten.

EAGFL-Garantie

0.11. In den dem EAGFL-Garantie gewidmeten Kapiteln werden Probleme im Zusammenhang mit der Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik aus dem Jahre 1992 in bezug auf Getreide und Rindfleisch beschrieben. Die für eine angemessene Mittelbewirtschaftung unabdingbaren integrierten Verwaltungs- und Kontrollsysteme sind noch immer nicht in vollem Umfang eingerichtet worden. Im Getreide-sektor wird das Stabilisierungssystem durch unpräzise Verordnungen beeinträchtigt, und anhand der Belegunterlagen der Mitgliedstaaten ist der notwendige Prüfungspfad nicht nachvollziehbar. Einige Mitgliedstaaten kamen ihren Verpflichtungen in bezug auf Risikoanalysen, Flächen- und Anbaukontrollen und Berichterstattung nicht nach. Im Rindfleischsektor traten Verzögerungen bei der Anpassung nationaler Mechanismen ein, und in bezug auf das Betriebsregister, das amtliche Dokument und die Datenbanken sind weitere Verbesserungen erforderlich.

0.12. Ein spezifisches Beihilfeprogramm für Rindfleischeinfuhren nach den Kanarischen Inseln wurde unzureichend kontrolliert, und die notwendigen nationalen Rechtsvorschriften waren nicht erlassen worden. Auch die Zoll- und Veterinärkontrollen bei der Wiedereinfuhr von ausgeführtem Rindfleisch, das von den ägyptischen Veterinärbehörden zurückgewiesen worden war, erwiesen sich als unzulänglich.

0.13. Im Weinsektor hat die kürzliche Einführung von Strafen für den Fall, daß die Begünstigten unrichtige oder unvollständige Angaben für das Managementinformationssystem der Gemeinschaft liefern, noch keine Wirkung gezeigt, und die Weinbaukarteien sind noch immer nicht ordnungsgemäß eingerichtet worden. Ferner ist es angesichts der Komplexität des Beihilfesystems für Tabak bedauerlich, daß die im Rahmen der Reform aus dem Jahre 1993 vorgesehenen Kontrollstellen der Mitgliedstaaten noch nicht eingerichtet worden sind.

Strukturpolitische Maßnahmen

0.14. Alle den strukturpolitischen Maßnahmen gewidmeten Kapitel enthalten wie bereits in den Vorjahren schwerwiegende Beanstandungen in bezug auf die Ausgabenmeldungen der Mitgliedstaaten, die häufig unzuverlässig oder ungenau sind. Die Rechnungsführungs- und Informationssysteme bedürfen der Verbesserung, damit ein geeigneter Prüfungspfad von den Zahlungen der Kommission über die zahlreichen Ebenen, auf denen Angaben zusammengetragen und bescheinigt werden, bis hin zu den Ausgaben der Endbegünstigten verfolgt werden kann.

0.15. In Kapitel 6 werden zahlreiche Probleme bezüglich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit von Maßnahmen aus dem Teil der Programme des Planungszeitraums 1989-1993 angesprochen, der offiziell fertiggestellt und abgeschlossen worden war. Die Kommission und die Mitgliedstaaten benötigen Systeme, mit denen sichergestellt werden kann, daß aus dem Gemeinschaftshaushalt keine unzulässigen Ausgaben finanziert werden.

0.16. In Kapitel 7 wird darauf hingewiesen, daß die Mitgliedstaaten die Endbegünstigten risikoorientierten Kontrollen unterziehen sollten und die Kommission stärkeres Augenmerk auf die Prüfung von Anträgen auf Restzahlung richten sollte, damit sichergestellt ist, daß die Voraussetzungen für die Gewährung von ESF-Zuschüssen einschließlich des Vorliegens nationaler Kofinanzierungsbeiträge erfuellt werden.

0.17. In Kapitel 8 werden Fälle angeführt, in denen gemeldete Ausgaben in den Rechnungsführungsunterlagen nicht zurückverfolgt werden können oder einzelne Auszahlungsbeträge von gemeldeten Beträgen abweichen. Die nationalen Behörden haben Zuschüsse an Firmen genehmigt, die landwirtschaftliche Erzeugnisse ohne hinreichende Absatzchancen oder Rentabilität verarbeiten. Überdies wurden fehlerhafte Ausgabenmeldungen akzeptiert.

0.18. Die dezentrale Verwaltung des Finanzinstruments für die Ausrichtung der Fischerei (Kapitel 9) erfordert eine intensivere Kontrolltätigkeit der Kommission, insbesondere Vorortkontrollen in bezug auf die Rechtmäßigkeit, Ordnungsmäßigkeit und Echtheit der gemeldeten Ausgaben. Die Weiterverfolgung der Bemerkungen des Hofes in seinem Sonderbericht Nr. 3/93 über die Umstrukturierung der Fischereiflotte der Gemeinschaft bestätigt, daß die für eine wirksame Überwachung und Kontrolle vorgesehenen Managementinformationssysteme noch immer nicht für eine effiziente Zuweisung der Beihilfen geeignet sind.

Von der Kommission verwaltete Programme

0.19. Auch die Art und Weise, wie die Kommission die von ihr direkt verwalteten Ausgaben handhabt, erwies sich in vielen Bereichen als unbefriedigend.

0.20. Bezüglich der Beteiligung kleiner und mittlerer Unternehmen an Forschungs-, technologischen Entwicklungs- und Demonstrationsprogrammen wird in Kapitel 10 festgestellt, daß Unzulänglichkeiten in den Rechnungsführungssystemen der KMU und die Komplexität der Vorschriften zu fehlerhaften Kostenabrechnungen führen; die Kommission sollte ihre Kontrolltätigkeit verstärken, um eine Grundlage für die Wiedereinziehung zuviel gezahlter Beträge zu schaffen und die Hemmschwelle für die Einreichung ordnungswidriger Zuschußanträge zu erhöhen. Ganz allgemein muß die Gemeinschaft ihre Verfahren verbessern und vereinfachen und spezifische Maßnahmen entwickeln, die den Bedürfnissen der KMU Rechnung tragen.

0.21. Das Programm MEDIA I zur Förderung industrieller Aspekte der Gemeinschaftspolitik im audiovisuellen Bereich (Kapitel 11) wurde durch unklare Vertragsbedingungen für Unterstützungseinrichtungen, eine unzulängliche Kontrolltätigkeit der Einrichtungen und das Fehlen von Anweisungen für die Verwaltung von Risikokapital und die Beitreibung ausstehender Darlehensbeträge beeinträchtigt.

0.22. Die Vergabeverfahren für im Zeitraum 1988-1993 aus dem EEF finanzierte Bauaufträge (Kapitel 12) weisen zahlreiche Unzulänglichkeiten in bezug auf die rechtlichen Grundlagen und deren Anwendung auf, die sowohl die Ausarbeitung und Genehmigung von Ausschreibungen als auch die Verfahren zur Überprüfung der Erfuellung der Bedingungen und zur Klarstellung des Angebots betreffen.

0.23. Kapitel 13 enthält Ausführungen zur Art und Weise, wie ein regionales öffentliches Kreditinstitut einen Umlauffonds für Darlehen an ausfuhrorientierte Firmen in Mittelamerika verwaltet. Der Fonds wurde im Jahre 1991 eingerichtet, nachdem der Hof die Kommission gerade zuvor von erheblichen Versäumnissen desselben regionalen Kreditinstituts bei der Verwaltung eines anderen Großprojekts in Kenntnis gesetzt hatte. Obgleich die Kommission in das Finanzierungsabkommen für das Umlauffonds-Vorhaben strengere Konditionen aufnahm, hielt das Kreditinstitut viele davon nicht ein, und die Kommission ergriff keine wirksamen Maßnahmen, um für die Erfuellung der Bedingungen zu sorgen.

0.24. Bezüglich der Unterstützung der Agrarreformen in den PHARE- und TACIS-Ländern wird in Kapitel 14 beanstandet, daß die Kommission bei der Prüfung von Programmvorschlägen der Verwaltungsstruktur der Empfängerländer und ihren institutionellen und rechtlichen Rahmenbedingungen nicht hinreichend Rechnung trug.

Sonstige Ausgaben

0.25. In Kapitel 15 wird die Notwendigkeit unterstrichen, die Definition der Vergabe von Zuwendungen an Einrichtungen zu verbessern, die den Europa-Gedanken fördern, und die Art der für eine Gemeinschaftsfinanzierung in Frage kommenden Ausgaben und Aktivitäten zu begrenzen. Ferner wird auf Probleme im Bereich der Darstellung des Haushaltsplans, der Rechnungsführungssysteme und der internen Kontrolle der dezentralen Gemeinschaftseinrichtungen hingewiesen. Letztere sollten unter Beibehaltung ihrer Selbständigkeit mit der Kommission im Hinblick auf die Verbesserung ihrer Haushaltsführung zusammenarbeiten.

0.26. In Kapitel 17 werden Unzulänglichkeiten im Erstattungssystem für Reisekosten und Tagegelder für die Mitglieder und Stellvertreter des Wirtschafts- und Sozialausschusses und in weitaus geringerem Ausmaß des Ausschusses der Regionen beschrieben.

0.27. In Kapitel 18, das den Finanzinstrumenten und Bankaktivitäten gewidmet ist, wird festgestellt, daß etwaige künftige Maßnahmen nach Art der zinsbegünstigten Darlehen, die Italien nach dem Erdbeben von 1980 gewährt wurden, von der Kommission dahin gehend überwacht werden sollten, daß die mittelbewirtschaftende Einrichtung Abhilfemaßnahmen einleitet, wenn die Darlehensnehmer ihren Verpflichtungen nicht nachkommen.

KOORDINIERUNG

0.28. Die Verwaltungs- und Kontrolltätigkeit wird häufig durch Koordinationsmängel beeinträchtigt. In den Kapiteln 6, 7, 10, 11 und 14 sowie im Sonderbericht Nr. 2/97 über humanitäre Hilfe wird über bemerkenswerte Fälle berichtet. In den Kapiteln 3 und 4 wird beanstandet, daß die Entwicklung des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für den Agrarsektor durch Verzögerungen bei der Entwicklung geeigneter EDV-Systeme behindert wurde. Fünf Jahre nach dem Beschluß, erhebliche Ressourcen für die Entwicklung eines Managementinformationssystems für die Entwicklungszusammenarbeit einzusetzen, zeigte sich bei Prüfungen innerhalb der Kommissionsdienststellen, daß dieses groß angelegte Vorhaben unzulänglich gehandhabt worden war.

BEWERTUNG

0.29. Die Bewertung stellt einen Schlüsselfaktor für die Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Verwendung öffentlicher Mittel dar. In den Kapiteln 6 (insbesondere in bezug auf Beihilfen für KMU) und 14 und in den Sonderberichten über humanitäre Hilfe sowie über PHARE und TACIS werden Unzulänglichkeiten bei der Bewertung der Ergebnisse von Gemeinschaftsfinanzierungen beschrieben. Die Bewertung der Effizienz und Wirksamkeit von Strukturausgaben wird durch das Fehlen von klaren Zielen und Erfolgsindikatoren ganz erheblich behindert. Aufgrund einer Untersuchung der Auswirkungen von Zuschüssen zur Unterstützung der Agrarreformen in Mittel- und Osteuropa (Kapitel 14) gelangte der Hof zu dem Schluß, daß die Wirkung allenfalls geringfügig war. Im Sonderbericht Nr. 2/97 stellte er abschließend fest, daß die humanitäre Hilfe offensichtlich die vorgesehenen Begünstigten erreichte, wenngleich dabei bisweilen einige Verzögerungen eintraten. Jeder Vorschlag für Rechtsakte und jeder Finanzierungsbeschluß über höhere Ausgabenbeträge sollte geeignete Bestimmungen zur Ermittlung der Erfolgsaussichten gemessen an präzisen Zielvorgaben und im Verhältnis zu festen Ausgangsdaten umfassen. Nur so kann das Interesse des Steuerzahlers hinsichtlich des Schutzes vor Verschwendung gewahrt werden. Darüber hinaus wird im Sonderbericht Nr. 2/97 daran erinnert, daß es sowohl im Interesse einer wirksamen Mittelverwendung als auch im Sinne der Objektivität notwendig ist, die Unabhängigkeit der Bewertungsfunktion von den operativen Abteilungen der Kommission zu gewährleisten.

ZUVERLÄSSIGKEITSERKLÄRUNGEN (BAND II)

0.30. Die Kapitel 19, 20 und 21 enthalten die Zuverlässigkeitserklärung zum Gesamthaushaltsplan und zugehörige Ausführungen. In bezug auf den Gesamthaushaltsplan gelangt der Hof zu dem Schluß, daß die Rechnungsabschlüsse des Haushaltsjahres 1996 mit den in seiner Zuverlässigkeitserklärung erwähnten Ausnahmen ein korrektes Bild der Einnahmen und Ausgaben der Union für das Haushaltsjahr und der Finanzlage am Jahresende vermitteln.

0.31. Wegen des Umfangs der Probleme, die bei der Prüfung des Hofes in bezug auf die den Zahlungen aus dem Gesamthaushaltsplan zugrunde liegenden Vorgänge zutage traten, lehnt der Hof es ab, für das Jahr 1996 eine allgemeine Gewähr für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit dieser Vorgänge zu liefern.

0.32. Im Bereich der Ausgaben des EAGFL-Garantie müssen Verbesserungen in bezug auf die nachgängige Kontrolltätigkeit mit dem Abschluß der Einführung wirksamer Verwaltungskontrollen für die Agrarmärkte einhergehen. Im Bereich der Strukturfonds bestätigen die hohen Prozentsätze wesentlicher und formaler Fehler erneut die Notwendigkeit grundlegender Verbesserungen der Rechnungsführungs- und Kontrollvorschriften.

0.33. In Kapitel 22, das der Zuverlässigkeitserklärung für den EEF gewidmet ist, gelangt der Hof zu dem Schluß, daß der Rechnungsabschluß mit den in der zugehörigen Zuverlässigkeitserklärung erwähnten Ausnahmen insgesamt ein korrektes Bild der Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsjahres sowie der Finanzlage am Jahresende vermittelt und daß die zugundeliegenden Vorgänge rechtmäßig und ordnungsmäßig sind.

VON DER KOMMISSION GETROFFENE ABHILFEMASSNAHMEN

0.34. In ihren Antworten auf die Berichte des Hofes zeigte die Kommission in vielen Fällen positive Reaktionen, wobei sie häufig die Notwendigkeit des Eingreifens einräumte und in einigen Fällen recht präzise ihre Absichten hinsichtlich zu treffender Abhilfemaßnahmen darlegte. Darüber hinaus versucht sie, viele der vom Hof angesprochenen Probleme und Unzulänglichkeiten durch die Umsetzung ihres Reformprogramms zur Verbesserung des Finanzmanagements SEM 2000 sowohl innerhalb ihrer eigenen Dienststellen als auch in Zusammenarbeit mit den nationalen Behörden, die Gemeinschaftsmittel eigenverantwortlich bewirtschaften, zu beheben.

0.35. Die erfolgreiche Stärkung der Verwaltungs- und Informationssysteme, die eine Grundvoraussetzung für die Verbesserung des Finanzmanagements bilden, wird in einer niedrigeren Quote an von den Prüfern aufgedeckten Fehlern und Unregelmäßigkeiten zum Ausdruck kommen. Im vorliegenden Jahresbericht und in den Sonderberichten sind nur geringfügige Anhaltspunkte für Fortschritte zu finden. Im Jahre 1996 bestand weiterhin eine hohe Quote von Fehlern und Unregelmäßigkeiten, insbesondere bei nicht den EAGFL-Garantie betreffenden Maßnahmen, die in den Mitgliedstaaten verwaltet wurden. Bei den Garantiemaßnahmen im Agrarsektor gibt es allerdings Anzeichen dafür, daß das neue Rechnungsabschlußverfahren Früchte trägt.

0.36. Es gab auch noch weitere erfreuliche Entwicklungen. Die Definition der Zulässigkeitskriterien für die Förderung im Rahmen der Strukturfonds wurde erheblich verbessert (wenngleich in Kapitel 7 auf einige anhaltende Auslegungsschwierigkeiten bei Maßnahmen im Rahmen des Sozialfonds hingewiesen wird). Klarere Definitionen sollen künftig zu einer Verringerung der Zahl der Fehler und Unregelmäßigkeiten beitragen, müssen jedoch mit erheblichen Verbesserungen im Bereich der Rechnungsführung und der Managementinformation sowie der Prüfung von Vorgängen einhergehen (siehe Kapitel 7). Wegen der dezentralen Mittelbewirtschaftung und der recht großzügig gehandhabten Möglichkeit, ein Programm während seiner Laufzeit durch die Ersetzung eines ursprünglichen Bestandteils durch einen neuen zu ändern, gibt es keine wirksamen Sanktionen für fehlerhafte Ausgabenmeldungen seitens der nationalen Behörden. In schwerwiegenden Fällen fehlerhafter Meldungen wären, wie bereits in anderen Organen erörtert, echte Sanktionen in Form einer finanziellen Nettoberichtigung seitens der Kommission angebracht.

HAUSHALTSORDNUNG

0.37. In seiner Stellungnahme Nr. 4/97 zu einem Vorschlag zur Änderung der Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaften gelangt der Hof zu dem Schluß, daß es an der Zeit sei, daß die Kommission eine allgemeine Überarbeitung der Finanzvorschriften der Gemeinschaften vornimmt und dabei zunächst die wichtigsten Grundsätze, auf denen sie beruhen sollen, klar neu definiert. Zahlreiche vage Formulierungen und rechtliche \,,Grauzonen" bedürfen der Klarstellung, und die Terminologie sollte sorgfältig vereinheitlicht werden. Zahlreiche Kann-Bestimmungen, die einem disziplinierten Ansatz zuwiderlaufen und die Rechnungs- und Haushaltsführung erheblich komplizieren, sind nicht unbedingt notwendig, einige sind sogar rechtswidrig. Die Stellungnahme umfaßt eine Aufstellung der Grundsätze und Bestimmungen, die eine neue Haushaltsordnung in bezug auf den Haushaltsplan, die Erstellung von Finanzausweisen und die Ausübung der internen Kontrollfunktion innerhalb der Organe enthalten sollte. Im Anhang zu seiner Stellungnahme legt der Hof seine allgemeinen Empfehlungen für eine Neufassung der Haushaltsordnung ausführlich dar. Der Hof begrüßt die jüngsten Anzeichen dafür, daß die Kommission beabsichtigt, eine Gesamtüberarbeitung der Haushaltsordnung vorzuschlagen, und dabei der Stellungnahme des Hofes Rechnung getragen werden soll.

BEDEUTUNG DER RECHNUNGSPRÜFUNG

0.38. Bezogen auf die Rechnungsführungs- und Mittelbewirtschaftungsvorschriften in ihrer bisherigen Form ist die finanzielle Bedeutung der Prüfungstätigkeit gemessen an der Höhe der festgestellten Ausgaben, die nicht hätten getätigt werden dürfen, der potentiell wiedereinzuziehenden Beträge und möglicher künftiger Einsparungen sehr hoch. Der vorliegende Bericht enthält Hinweise auf Ausgaben in beträchtlicher Höhe, die unnötig, jedoch nicht ordnungswidrig waren (insbesondere überhöhte Ausgleichszahlungen an landwirtschaftliche Erzeuger), sowie zahlreiche Beispiele für Einsparungsmöglichkeiten, die sich nicht ohne weiteres beziffern lassen. Zusätzlich hat die Prüfungstätigkeit einen nicht quantifizierbaren, jedoch erheblichen Abschreckungseffekt. Die Prüfung der Gemeinschaftsfinanzen ist - ganz gleich, ob sie von der Kommission, von Prüfern der Mitgliedstaaten oder vom Hof vorge-nommen wird - zum Schutze der Interessen des europäischen Bürgers notwendiger als je zuvor.

TEIL I Eigenmittel

KAPITEL 1(1*) Eigenmittel

1.0. INHALT Ziffer

Allgemeine Einleitung 1.1

Ausführung des Haushaltsplans 1.2

Traditionelle Eigenmittel 1.3 - 1.119

Haushaltsführung 1.3 - 1.17

Weiterbehandlung der Bemerkungen des Hofes durch die Kommission 1.3 - 1.8

Haushaltsführung in den Mitgliedstaaten 1.9 - 1.17

Freizonen 1.18 - 1.43

Einleitung 1.18 - 1.20

Bestimmung und Abgrenzung von Freizonen 1.21 - 1.24

Kontrolle der Warenbewegungen und Bewilligung von Freizonentätigkeiten 1.25 - 1.33

Verbringen von Waren in Freizonen 1.34 - 1.35

Verwendung der Mitteilung 1.36 - 1.37

Zölle auf unauffindbare Waren in Freizonen 1.38 - 1.40

Zollkontrollen 1.41 - 1.42

Schlußfolgerung 1.43

Aktiver Veredelungsverkehr 1.44 - 1.64

Einleitung 1.44 - 1.46

Wirtschaftliche Voraussetzungen für die Erteilung einer Bewilligung 1.47 - 1.53

Vorlage der Abrechnungen, Feststellung und Bereitstellung 1.54 - 1.58

Ausbeutesätze 1.59 - 1.61

Austausch durch Ersatzwaren und vorzeitige Ausfuhr 1.62 - 1.63

Schlußfolgerung 1.64

Feststellung und Nacherhebung von traditionellen Eigenmitteln 1.65 - 1.119

Einleitung 1.65 - 1.67

Allgemeine Bemerkungen zum rechtlichen Rahmen sowie zu den Verfahren und Systemen 1.68 - 1.88

Bemerkungen zur Anwendung der geltenden Rechtsvorschriften 1.89 - 1.116

Schlußfolgerung 1.117 - 1.119

Auf der Mehrwertsteuer (MwSt.) und dem Bruttosozialprodukt (BSP) beruhende Eigenmittel 1.120 - 1.156

Einleitung 1.120 - 1.121

Berichtungen der MwSt.- und BSP-Bemessungsgrundlagen 1.122 - 1.152

Kontrolltätigkeit der Kommission und Geltendmachung von Vorbehalten 1.122 - 1.126

Stand der Vorbehalte und deren finanzielle Auswirkungen 1.127 - 1.129

Buchmäßige Erfassung der Vorbehalte und buchhalterische Überwachung 1.130 - 1.136

Überwachung der mit Vorbehalten verbundenen Forderungen im Hinblick auf die Einziehung 1.137 - 1.149

Nichterhebung von Verzugszinsen bei verspäteter Bereitstellung von Eigenmitteln 1.150 - 1.152

Schlußfolgerung 1.153 - 1.156

ALLGEMEINE EINLEITUNG

1.1. Im Bereich der traditionellen Eigenmittel konzentrierte sich der Hof bei seiner Prüfung auf die Haushaltsführung der Kommission und der Mitgliedstaaten in bezug auf die Feststellung und Einziehung der Gemeinschaftsforderungen, auf die Anwendung der gemeinschaftlichen Zollvorschriften für Freizonen, auf die finanzielle Abwicklung des aktiven Veredelungsverkehrs (Nichterhebungsverfahren) sowie auf die Feststellung und Nacherhebung traditioneller Eigenmittel insbesondere bei Betrugsfällen und Unregelmäßigkeiten. Darüber hinaus prüfte der Hof die Weiterverfolgung der Vorbehalte, die die Kommission zur Verwaltung der Mittel geltend gemacht hat, die sich aus der Anwendung eines einheitlichen Satzes auf die MwSt.-Bemessungsgrundlage und eines im Rahmen des Haushaltsverfahrens festgelegten Satzes auf die Summe der BSP aller Mitgliedstaaten ergeben.

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS

1.2. Tabelle 1.1 liefert einen Überblick über die Gemeinschaftseinnahmen des Haushaltsjahres 1996, und aus dem Schaubild 1.1 geht hervor, daß

a) die tatsächlichen Einnahmen sich im Jahre 1996 auf 81 275,1 Mio. ECU beliefen und damit 99 % der im endgültigen Haushaltsplan veranschlagten Einnahmen ausmachten. Dies entspricht einem Anstieg um 8,3 % gegenüber dem Haushaltsjahr 1995 (75 077,1 Mio. ECU);

b) die traditionellen Eigenmittel abzüglich der Erhebungskosten (1 509,3 Mio. ECU) sich auf 13 583,6 Mio. ECU beliefen und damit 16,7 % der tatsächlichen Gesamteinnahmen ausmachten. Diese Einnahmen, die um 6 % niedriger lagen als im Haushaltsjahr 1995, setzten sich zusammen aus

- Zöllen mit einem Bruttovolumen von 13 069,1 Mio. ECU, d. h. 86,6 % des Bruttobetrags der traditionellen Eigenmittel (15 092,9 Mio. ECU)(2);

- Agrarzöllen mit einem Bruttovolumen von 810,2 Mio. ECU, d. h. 5,4 % des Bruttobetrags der traditionellen Eigenmittel;

- Zucker- und Isoglukoseabgaben mit einem Bruttovolumen von 1 213,7 Mio. ECU, d. h. 8 % des Bruttobetrags der traditionellen Eigenmittel;

c) die Mehrwertsteuer (MwSt.)-Eigenmittel unter Berücksichtigung der Salden und Angleichungen (858,2 Mio. ECU) sich auf 36 535 Mio. ECU(3) beliefen und damit 45 % der tatsächlichen Gesamteinnahmen ausmachten. Der Rückgang der tatsächlichen Einnahmen gegenüber dem Haushaltsjahr 1995 (39 127,34 Mio. ECU) beträgt 6,6 %;

d) die BSP-Eigenmittel unter Berücksichtigung der Salden und Angleichungen ( P27 Mio. ECU) sich auf 21 058 Mio. ECU(4) beliefen (wobei zu Beträgen in einer Gesamthöhe von 237,9 Mio. ECU Vorbehalte geltend gemacht wurden) und damit 26 % der tatsächlichen Gesamteinnahmen ausmachten. Diese Einnahmen weisen gegenüber dem vorangegangenen Haushaltsjahr (14 172,6 Mio. ECU) einen Anstieg um 48,6 % auf;

e) der verfügbare Überschuß aus dem vorhergehenden Haushaltsjahr (9 215,19 Mio. ECU) und die sonstigen Einnahmen (915,93 Mio. ECU) 12,5 % der tatsächlichen Gesamteinnahmen ausmachten. Dies entspricht einem Anstieg um 40,4 % gegenüber dem Haushaltsjahr 1995.

TRADITIONELLE EIGENMITTEL

Haushaltsführung

Weiterbehandlung der Bemerkungen des Hofes durch die Kommission

1.3. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1991(5) hatte der Hof festgestellt, daß zum einen traditionelle Eigenmittel in einer Gesamthöhe von 2 Mio. ECU der Kommission nicht bereitgestellt worden waren und zum anderen Eingangsabgaben in einer Gesamthöhe von über 2 000 Mio. ECU verspätet bereitgestellt worden waren, auf die nach Schätzungen des Hofes fällige Verzugszinsen in Höhe von 25,72 Mio. ECU entfielen. Aufgrund von Kontrollen in den Mitgliedstaaten setzte die Kommission die nachzuerhebenden Zölle auf 6,5 Mio. ECU und die Verzugszinsen auf 25,0 Mio. ECU fest. Zum 1. Mai 1997 war lediglich ein Zinsbetrag in Höhe von 0,1 Mio. ECU noch nicht erhoben worden.

1.4. Die Kommission erhob einen Betrag in Höhe von 37 253 Mio. ECU in bezug auf die in den Jahresberichten des Hofes zu den Haushaltsjahren 1992(6) und 1993(7) aufgeführten Einzelfälle. Aufgrund der Bemerkungen des Hofes zu den Haushaltsjahren 1994(8) und 1995(9) konnten 3,1 Mio. ECU erhoben und zusätzliche Einziehungsanordnungen über 2,5 Mio. ECU ausgestellt werden.

1.5. Aufgrund von Prüfungen des Rechnungshofes und der Kommission wurden 169 Einziehungsverfahren eingeleitet; zum 1. März 1997 waren 143 Einziehungsverfahren im Gange, bei 117 davon stand der Forderungsbetrag allerdings noch nicht fest. Bei 21 Einziehungsanordnungen über einen Gesamtbetrag von 25 Mio. ECU, die von der Kommission ausgestellt wurden, war die Frist am 1. März 1997 abgelaufen. Bei 12 dieser 21 Einziehungsanordnungen war die in der Einziehungsanordnung festgesetzte Frist um mehr als ein Jahr überschritten worden.

1.6. Im Juli 1995 stellte der Hof fest, daß die deutschen Behörden traditionelle Eigenmittel für Dezember 1993 und Dezember 1994 in einer Gesamthöhe von 19,4 Mio. ECU der Kommission nicht bereitgestellt hatten. Die Kommission wurde davon im August 1995 in Kenntnis gesetzt. Der betreffende Mitgliedstaat stellte den Hauptbetrag von sich aus der Kommission bereit, ohne Verzugszinsen zu entrichten. Am 29. November 1996, d.h. fast 15 Monate später, stellte der Anweisungsbefugte für die Verzugszinsen eine Einziehungsanordnung aus.

1.7. Im Mai 1995 kündigte Dänemark der Kommission an, ihr würden Antidumpingzölle in Höhe von 0,8 Mio. ECU mit erheblicher Verzögerung bereitgestellt. Ein Teil dieses Betrags (0,5 Mio. ECU) war bereits vor 1991 festgestellt worden. Im Oktober 1995 verlangte die Kommission für die gesamte Verzugsdauer die Anwendung von Artikel 11 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates vom 29. Mai 1989 in bezug auf Verzugszinsen. Einen Monat später berief sich Dänemark hinsichtlich der Beträge, die sich auf die Haushaltsjahre vor 1991 bezogen, vorausgreifend auf Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates vom 29. Mai 1989 in der geänderten Fassung der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 1355/96 des Rates vom 8. Juli 1996, die zu jenem Zeitpunkt gerade zur Verabschiedung anstand. Die angeführte Änderung betrifft die dreijährige Verjährungsfrist für die Forderungen der Kommission an die Mitgliedstaaten für den Fall, daß diese Forderungen ihnen nicht zuvor mitgeteilt wurden. Zum 31. Januar 1997 stand die Einziehung der fraglichen dänischen Forderung noch immer aus.

Schlußfolgerung

1.8. Die Kommission hat Schwierigkeiten, die aufgrund von Kontrollen der Gemeinschaftsorgane ermittelten Forderungen, insbesondere in bezug auf Verzugszinsen, fristgerecht einzuziehen. Aufgrund der Änderung der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 besteht außerdem die Gefahr, daß zahlreiche Einziehungen, die aufgrund von Bemerkungen des Hofes vorzunehmen sind, wegen der dreijährigen Verjährungsfrist hinfällig werden, wenn diese Einziehungen den Mitgliedstaaten nicht fristgerecht mitgeteilt wurden.

Haushaltsführung in den Mitgliedstaaten

1.9. Der Hof prüfte im Zuge seiner Prüfbesuche im Hinblick auf die Zuverlässigkeitserklärung und zu den nachstehend behandelten Themen die Feststellung der Gemeinschaftsforderungen, die Rechnungsführungsverfahren und spezifische Aspekte der Einziehungsverfahren in allen Mitgliedstaaten.

Verspätete Feststellung von Eigenmitteln

1.10. In allen Mitgliedstaaten prüfte der Hof, inwieweit mit den nationalen Verfahren sichergestellt wird, daß die Zollschulden im Einklang mit den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften(10) zum richtigen Zeitpunkt buchmäßig erfaßt werden. Die Feststellungen des Hofes lauten wie folgt:

a) In bezug auf Zölle, die aufgrund einer nachgängigen Kontrolle(11) in Fällen von Unregelmäßigkeiten, zu denen Strafverfahren eingeleitet werden, bei den Beteiligten erhoben werden: Im Vereinigten Königreich werden Zollschulden nicht festgestellt, sobald die Voraussetzungen gemäß Artikel 2 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 erfuellt sind. In vielen Fällen werden diese Schulden vor der Einleitung eines Strafverfahrens festgestellt. Der Abschluß des Strafverfahrens und die erfolgreiche Durchführung der Ermittlungen haben jedoch Vorrang vor der Beitreibung von Zahlungsrückständen.

b) In bezug auf Zölle, die aufgrund einer nachgängigen Kontrolle in anderen Fällen von Unregelmäßigkeiten bei den Beteiligten erhoben werden: In Spanien führten die angewandten Verfahren zu Verzögerungen bei der Feststellung, buchmäßigen Erfassung und Bereitstellung von Eigenmitteln und stimmten insofern nicht mit den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften überein. In Deutschland und Italien wurden die bei nachgängigen Kontrollen ermittelten Zölle mit bis zu 24monatiger Verspätung festgesetzt. In Belgien und in gewissen Maß in Deutschland kam es systematisch zu Verzögerungen.

c) In bezug auf fällige Zölle zu unvollständigen Anmeldungen: In sieben Mitgliedstaaten(12) waren die zu mehr als 10 % der unvollständigen Anmeldungen ermittelten Zölle am Ende der in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften(13) vorgesehenen Frist, binnen der die Beteiligten die fehlenden Angaben zu ihren Anmeldungen nachreichen können, nicht ordnungsgemäß buchmäßig erfaßt. Die in bezug auf eine Stichprobe unvollständiger Anmeldungen in Belgien, Spanien und Irland ausstehenden oder verspätet festgestellten Zölle beliefen sich auf rund 0,5 Mio. ECU.

1.11. Im Vereinigten Königreich ermöglicht das Buchhaltungssystem zur Verwaltung der zur Sicherung potentieller Zollschulden erhobenen Barsicherheiten keine getrennte Ausweisung der Sicherheiten, die sich auf Eigenmittel der Gemeinschaft beziehen. Im Jahre 1992 räumten die britischen Behörden ein, daß dies ein Problem darstellt(14). Im Jahre 1996 erklärten sie, ihr Rechnungsführungssystem sei noch immer nicht in der Lage, die Sicherheiten nach Einnahmenart oder Hinterlegungsgrund aufzuschlüsseln, und es seien weitere Ermittlungen notwendig um festzustellen, ob es eine kostenwirksame Lösung für dieses Problem gibt(15).

1.12. In Deutschland wurden Eingangsabgaben aus Sammelzollanmeldungen(16) in zahlreichen Fällen mit drei- bis viermonatiger Verspätung buchmäßig erfaßt.

Gesonderte Buchführung oder B-Buchführung

1.13. Zollschulden sind von den Mitgliedstaaten in der Gemeinschaftsbuchführung zu erfassen. Zollschulden, die dem Schuldner mitgeteilt wurden, jedoch noch nicht eingezogen wurden und für die keine Sicherheit geleistet wurde oder für die eine Sicherheit geleistet wurde, die jedoch angefochten werden, sind allerdings in einer gesonderten Gemeinschaftsbuchführung zu erfassen(17). In Italien werden derartige Beträge bei mehreren Zollstellen erst zum Zeitpunkt der Einziehung buchmäßig erfaßt, während in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften die buchmäßige Erfassung zum Zeitpunkt der Mitteilung an den Schuldner vorgesehen ist. Diese Vorgehensweise entspricht nicht den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften.

Niederschlagung festgestellter Ansprüche

1.14. In Deutschland wurden der Kommission 0,2 Mio. ECU nicht gemäß Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 bereitgestellt, wonach die Mitgliedstaaten von der Verpflichtung zur Bereitstellung der Eigenmittel befreit werden können, wenn in Einzelfällen die Einziehung aus von ihnen nicht zu vertretenden Gründen unmöglich ist(18). In diesem Fall war die Nichteinziehung jedoch auf einen Fehler der nationalen Behörden zurückzuführen, und der Betrag hätte im Juni 1993 bereitgestellt werden müssen.

Zolltarifliche Einreihung

1.15. Im Vereinigten Königreich bestand 17 Jahre lang ein Fehler im Zolltarif. Die britischen Behörden stellten die zuwenig gezahlten Zölle (3,36 Mio. ECU) nur für einen Zeitraum von drei Jahren vor Aufdeckung des Fehlers (ab Dezember 1991) fest und (im März 1995) bereit. Die während der notwendigen Nachforschungen zur Ermittlung und Berichtigung des Fehlers entgangenen Zölle wurden nicht bereitgestellt (0,3 Mio. ECU). Auf den zuwenig gezahlten Betrag, der mit mehr als dreijähriger Verspätung bereitgestellt wurde, müßten Verzugszinsen erhoben werden.

Auf das Gepäck von Reisenden zu erhebende Zölle

1.16. In einigen Mitgliedstaaten werden Zölle, Verbrauchsteuern und MwSt. auf das Gepäck von Reisenden zu einem pauschalierten Abgabensatz berechnet. Anschließend wird das Abgabenaufkommen aus dem Gepäck von Reisenden gemäß nationalen Verfahren nach Zöllen und Steuerarten aufgeschlüsselt. Im Vereinigten Königreich wurde bei der Aufteilung der Eigenmitteleinnahmen aus dem Gepäck von Reisenden drei Jahre lang ein fehlerhafter Prozentsatz angewandt. Dadurch wurden für die Jahre 1993 bis 1995 traditionelle Eigenmittel in Höhe von 3,9 Mio. ECU zuwenig gezahlt. Dieser Betrag wurde der Kommission im März 1996 bereitgestellt. In Belgien erfolgt keine periodische Überprüfung der nationalen Verfahren für den angewandten Aufteilungsschlüssel. Diese Prozentsätze, die seit 17 Jahren unverändert geblieben sind, bedürfen der Anpassung, um Änderungen im Zolltarif oder in den Warenströmen Rechnung zu tragen.

Schlußfolgerung

1.17. Die Mitgliedstaaten sind für die ordnungsgemäße Feststellung der traditionellen Eigenmittel sowie für ihre buchmäßige Erfassung und ihre Bereitstellung an die Kommission zuständig. Sie sollten die ordnungsgemäße Anwendung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften gewährleisten. Darüber hinaus dürfen sie 10 % der bereitgestellten Eigenmittel zur Deckung ihrer Erhebungskosten einbehalten. Die Kommission sollte im Wege von Kontrollen und Vor-Ort-Prüfungen überwachen, inwieweit die Mitgliedstaaten ihren diesbezüglichen Verpflichtungen nachkommen. Bezogen auf eine Stichprobe von rund 3 000 Anmeldungen, die der Hof prüfte, sind Eigenmittel in Höhe von mindestens 3 Mio. ECU nachzuerheben.

Freizonen

Einleitung

1.18. Freizonen und Freilager sind in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften(19) als Teile des Zollgebiets der Gemeinschaft definiert, die vom übrigen Zollgebiet getrennt sind und in denen

a) Nichtgemeinschaftswaren für die Erhebung der Einfuhrabgaben und Anwendung der handelspolitischen Maßnahmen bei der Einfuhr als nicht im Zollgebiet der Gemeinschaft befindlich angesehen werden, sofern sie nicht in den zollrechtlich freien Verkehr oder ein anderes Zollverfahren übergeführt oder unter anderen als den im Zollrecht vorgesehenen Voraussetzungen verwendet oder verbraucht werden;

b) für bestimmte Gemeinschaftswaren aufgrund des Verbringens in die Freizone oder das Freilager die Maßnahmen anwendbar werden, die grundsätzlich an die Ausfuhr der betreffenden Waren anknüpfen, sofern dies in einer besonderen Gemeinschaftsregelung vorgesehen ist.

1.19. In den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften(20) sind derzeit 33 bestehende, in Betrieb befindliche Freizonen in zehn Mitgliedstaaten aufgeführt. In Deutschland, Griechenland und Italien liegen die Freizonen in nationalen Großhäfen. Wenngleich keine zuverlässigen Statistiken über das Volumen der in Gemeinschaftshäfen mit Freizonen umgeschlagenen Waren vorliegen, beträgt das betreffende Volumen Schätzungen zufolge nicht mehr als 10 % sämtlicher Warenbewegungen bezogen auf alle Gemeinschaftshäfen. Die Erhebung des Hofes erstreckte sich auf sechs Mitgliedstaaten(21) und umfaßte Prüfbesuche in 16 ausgewiesenen Freizonen.

1.20. Der Hauptgrundsatz, der dem Freizonenkonzept zugrunde liegt, besteht darin, daß die Einheit des Zollgebiets durch eine Kombination von Sicherheitsvorkehrungen wie eine sichere Abgrenzung sowie feste Ein- und Ausgänge gewahrt wird; dadurch sollen die Überwachung durch die Zollbehörden außerhalb der Freizone erleichtert und das ordnungswidrige Entfernen von Waren verhindert werden. Sämtliche von zugelassenen Händlern in die Freizone verbrachten Waren müssen systematisch in genehmigten Bestandsaufzeichnungen erfaßt werden.

Bestimmung und Abgrenzung von Freizonen

1.21. Die Sicherheitsvorkehrungen für Freizonen reichen in den besuchten Mitgliedstaaten von fast inexistent in Irland bis äußerst streng in Deutschland.

1.22. In Irland gibt es zwei ausgewiesene Freizonen, Shannon und Ringaskiddy. In einer dieser Freizonen (Ringaskiddy), die im Jahre 1989 förmlich zur Freizone bestimmt wurde, wurden bisher keine Freizonentätigkeiten durchgeführt. Die beiden Freizonen sind zwar klar definiert, doch keine von beiden verfügt über eine sichere Abgrenzung sowie Ein- und Ausgänge zur Erleichterung der zollamtlichen Überwachung. Es wurde keine Abgrenzung vorgenommen, mit der verhindert wird, daß Waren ordnungswidrig aus den Freizonen entfernt werden. Die irischen Behörden verlassen sich im Hinblick auf die Kontrolle von Waren in Freizonen fast ausschließlich auf Belegkontrollen in bezug auf Zollanmeldungen, auf die von den Freizonenbeteiligten geführten Bestandsaufzeichnungen und auf die in bezug auf die Händler durchgeführten Standardkontrollverfahren.

1.23. Die Freizone des Freihafens Tilbury (Vereinigtes Königreich) erstreckt sich auf den gesamten Hafen von Tilbury und wird, obwohl sie ordnungsgemäß abgegrenzt, eingezäunt und gesichert ist, gleichzeitig als Freizone und als normaler Hafen genutzt. Der Hafen steht unter zollamtlicher Überwachung, doch die Freizone ist ein eher abstraktes Konzept. Die Waren werden in die Freizone \,,übergeführt", als handele es sich um ein Zollverfahren - im Falle von Waren, die auf dem Seeweg ankommen, bis zu 45 Tage nach dem Entladen -, werden jedoch nicht von den übrigen Waren getrennt, die sich im Hafen unter zollamtlicher Überwachung oder im zollrechtlich freien Verkehr befinden. Das Konzept der \,,virtuellen" Freizone birgt Risiken für die Eigenmittel der Gemeinschaft, da Freizonenwaren ohne Entrichtung der entsprechenden Zölle aus der Freizone entfernt und in den freien Verkehr übergeführt wurden. Nach der Aufdeckung dieses Sachverhalts wurden die Freizonenwaren durch ähnliche Waren von außerhalb der Freizonenregelung ersetzt. In den Verordnungen ist die Ersetzung in den zollrechtlich freien Verkehr entfernter Waren durch gleichwertige Waren nicht vorgesehen. Deshalb hätten auf die entnommenen Waren gemäß Artikel 201 des Zollkodex Zölle erhoben werden müssen.

1.24. In Italien funktioniert eine der in der Liste aufgeführten Freizonen (Venedig) seit April 1993 nicht mehr als Freizone. Eine neu bestimmte Fläche, für die bisher keine Händler zugelassen sind, ist entgegen den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften(22) nicht im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften aufgeführt.

Kontrolle der Warenbewegungen und Bewilligung von Freizonentätigkeiten

1.25. Bevor ein Beteiligter seine Tätigkeit in einer Freizone aufnehmen kann, muß er die Zulassung der Zollbehörden für die Bestandsaufzeichnungen(23) einholen, in denen sämtliche Angaben zu den von ihm in das Freilager verbrachten Waren zu erfassen sind, damit die Zollbehörden die ordnungsgemäße Anwendung der Zollvorschriften überprüfen können.

1.26. Die für die Überwachung der Freizone zuständigen Zollbehörden können den Wareneingang in Freizonen, ihren dortigen Verbleib oder ihren Ausgang daraus stichprobenweise oder bei Vorliegen begründeter Zweifel bezüglich der Einhaltung der geltenden Vorschriften prüfen(24).

1.27. Acht der vom Hof vor Ort geprüften, in Betrieb befindlichen Freizonen haben direkten Zugang zum Meer(25). Außer in Cádiz befinden sich die wichtigsten Verladeeinrichtungen der Häfen in den Freizonen. Dementsprechend sind die meisten der in diesen Zonen entladenen Waren (einschließlich Waren in Containern) zur Weiterbeförderung innerhalb des Zollgebiets der Gemeinschaft bestimmt.

1.28. In den deutschen und italienischen Freizonen werden diese Waren, da sie nicht für die betreffenden Freizonen bestimmt sind, weder in den Bestandsaufzeichnungen für die Freizone noch in den im Zollkodex vorgesehenen Aufzeichnungen über die vorübergehende Verwahrung erfaßt(26). Dies ist der Fall, selbst wenn diese Waren unter Umgehung der Vorschriften bezüglich der zollamtlichen Überwachung bisweilen viele Wochen in der Freizone verbleiben.

1.29. In den Verordnungen wird nicht unterschieden zwischen Waren, die in Freizonen verbracht werden, und Waren, die zur Weiterbeförderung nach anderen Bestimmungsorten innerhalb der Gemeinschaft in Freizonen gelangen. Diese Tatsache und die Bestimmung im Zollkodex(27), wonach die kurzzeitige Lagerung im Zusammenhang mit einer Umladung als Teil der Umladung gilt, bedeuten, daß zur Weiterbeförderung nach anderen Bestimmungsorten innerhalb der Gemeinschaft bestimmte Waren als Umladewaren zu bezeichnen sind und in den Genuß der Freizonenregelung gelangen, ohne deren Vorschriften zu unterliegen.

1.30. In Deutschland (Bremen und Bremerhaven) ist die Hafenbehörde, die die Verlade- und Lagereinrichtungen zur Verfügung stellt, weder förmlich als Freizonenbeteiligter zugelassen noch erfaßt sie Angaben zum Wareneingang in die Freizone, ihren dortigen Verbleib oder ihren Ausgang daraus in zollamtlich zugelassenen Bestandsaufzeichnungen.

1.31. In Griechenland werden in bezug auf in Containern beförderte Waren in den zollamtlich zugelassenen Bestandsaufzeichnungen der Freizonenbeteiligten (der jeweiligen Hafenbehörden) nur die Kennziffern der Container und eine knappe Warenbeschreibung erfaßt. Die Bestimmung in den Verordnungen, wonach die Bestandsaufzeichnungen es den Zollbehörden ermöglichen müssen, die Waren festzustellen, und die Warenbewegungen erkennen lassen müssen(28), wird nicht eingehalten.

1.32. In den Freizonen von Triest (Italien) setzen die Zollbehörden weder konsequent die Bedingung durch, daß die Beteiligten Bestandsaufzeichnungen führen, noch stellen sie entgegen den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften(29) sicher, daß Beteiligte, die ausschließlich Lagertätigkeiten betreiben, eine Bewilligung zur Ausübung ihrer Geschäfte innerhalb der Freizone unter Zulassung der Bestandsaufzeichnungen einholen.

1.33. In der Freizone von Barcelona führen alle Beteiligten - die Lagertätigkeiten betreiben - ihre Bestandsaufzeichnungen nach einem von der für die Freizone zuständigen Behörde, einem Konsortium öffentlicher Einrichtungen, vorgegebenen System. Keine der Firmen hat durch Einreichung eines Antrags auf Genehmigung der Bestandsaufzeichnungen wie vorgeschrieben um die Zustimmung der Zollbehörden zur Ausübung der Tätigkeiten in der Freizone angesucht. Unter diesen Umständen ist das Konsortium die einzige Körperschaft, der gegenüber die Zollbehörden die aufgrund von Artikel 205 des Zollkodex erwachsende Zollschuld geltend machen können.

Verbringen von Waren in Freizonen

1.34. Aufgrund der Rechtsvorschriften(30) sind die Waren beim Verbringen in eine Freizone weder den Zollbehörden zu gestellen noch ist eine Zollanmeldung abzugeben. Allerdings können nur Beteiligte, die Tätigkeiten in Freizonen mit direktem Zugang zum Meer betreiben, dieses Recht in Anspruch nehmen. In den übrigen Freizonen der Gemeinschaft müssen Nichtgemeinschaftswaren erst einen anderen Teil des Zollgebiets passieren und dazu einem geeigneten Versandverfahren unterworfen werden. Versandverfahren enden unweigerlich mit der zollamtlichen Gestellung der Waren und/oder Unterlagen.

1.35. In Irland werden Nichtgemeinschaftswaren bei ihrer Ankunft im nationalen Zollgebiet mittels einer Anmeldung für die Freizone als \,,Zollverfahren" in die Freizone Shannon \,,übergeführt". Diese Wareneingänge erfolgen ohne Stellung einer Sicherheit, wie dies im Normalfall für Versandvorgänge durch das Zollgebiet der Gemeinschaft erforderlich wäre. Dabei wird kein Versandverfahren angewandt.

Verwendung der Mitteilung

1.36. In den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften ist eine Mitteilung vorgesehen, die von Kapitänen verwendet werden kann, um die Identifikation von Schiffen zu erleichtern, mit denen möglicherweise Gemeinschaftswaren befördert werden(31). Dieselbe Verordnung enthält jedoch widersprüchliche Bestimmungen(32) bezüglich der obligatorischen Verwendung der Mitteilung für den Fall, daß Nichtgemeinschaftswaren auf dem Seeweg nach anderen Gemeinschaftshäfen befördert werden, und den Fall, daß Nichtgemeinschaftswaren auf dem Seeweg in Freizonen innerhalb von Gemeinschaftshäfen befördert werden, statt einem externen gemeinschaftlichen Versandverfahren unterworfen zu werden. Die Mitteilung, die den Namen des Schiffes, den Abgangshafen und das Abgangsdatum sowie den Bestimmungshafen und die vorgesehenen Zwischenhäfen umfaßt, enthält keine Angaben zu den beförderten Waren, und es wird auch nicht zwischen obligatorischer und fakultativer Verwendung unterschieden. Sie wird nur in einfacher Ausfertigung ausgestellt, ist weder numeriert noch registriert und braucht im Gegensatz zu den vollwertigen Versandverfahren bei der Ankunft am angegebenen Bestimmungsort nicht erledigt zu werden. Wegen des Mangels an Kohärenz und Klarheit bei der Verwendung dieser Mitteilung verlangen vier der besuchten Mitgliedstaaten (Spanien, Deutschland, Italien und Griechenland) Nachweise für den zollrechtlichen Status der Waren, ganz gleich, von welchem ursprünglichen Ladehafen innerhalb der Gemeinschaft die Waren stammen.

1.37. Infolgedessen besteht bei der Verwendung einer Mitteilung anstelle der gemeinschaftlichen Versandverfahren zur \,,Beförderung (von Nichtgemeinschaftswaren) in eine in einem Hafen gelegene Freizone" das Risiko, daß sie in einem anderen Gemeinschaftshafen oder im außerhalb der Freizone gelegenen Teil eines angegebenen Hafens vorgelegt und als Nachweis für den Gemeinschaftsstatus der beförderten (Nichtgemeinschafts-) Waren verwendet wird, weil durch sie bescheinigt wird, daß das Schiff mit seiner ursprünglichen Ladung aus einem Gemeinschaftshafen ausgelaufen ist.

Zölle auf unauffindbare Waren in Freizonen

1.38. Gemäß Artikel 205 des Zollkodex der Gemeinschaften entsteht eine Einfuhrzollschuld, wenn eine einfuhrzollpflichtige Ware in einer Freizone unter anderen als den nach der geltenden Regelung vorgesehenen Voraussetzungen verbraucht oder verwendet wird. Im Falle des Verschwindens von Waren aus der Freizone können die Zollbehörden, falls ihnen für dieses Verschwinden keine zufriedenstellende Erklärung gegeben wird, davon ausgehen, daß die Waren in der Freizone verbraucht oder verwendet worden sind.

1.39. In den besuchten deutschen Freizonen werden Zollschulden auf Waren, die aufgrund von Diebstahl aus den Geschäftsräumen von Freizonenbeteiligten verschwunden sind, niedergeschlagen. In Italien (Triest) werden zollpflichtige Waren, deren Verbleib gegenüber den Zollbehörden nicht nachgewiesen werden kann, so behandelt, als seien sie aus dem Zollgebiet der Gemeinschaft wiederausgeführt worden, und somit wird davon ausgegangen, daß keine Zollschuld entstanden ist.

1.40. In Griechenland (Piräus) hatte der einzige Freizonenbeteiligte (die Hafenbehörde) Zollschulden angefochten, die durch das Verschwinden einfuhrzollpflichtiger Waren aus der Freizone entstanden waren.

Zollkontrollen

1.41. In der Regel werden die in den Rechtsvorschriften vorgesehenen fakultativen zollamtlichen Kontrollen(33) von den Zollbehörden der besuchten Mitgliedstaaten vorgenommen. In einigen Fällen erwiesen sich jedoch die Organisation und die Wirksamkeit dieser Kontrollen oder Prüfungen als unbefriedigend.

1.42. In Irland (Shannon) wurden über die vorgenommenen Kontrollen keine Berichte erstellt, und es gab auch keine Hinweise auf Ergebnisse oder auf Weiterverfolgungsmaßnahmen, die auf diese Kontrollen hin eingeleitet wurden. In Italien (Triest) erklärten die Zollbehörden, die von ihnen durchgeführten Kontrollen würden ohne Bezug zu Bestandsaufzeichnungen oder sonstigen Unterlagen vorgenommen. Die deutschen Zollbehörden prüften die Bestandsverzeichnisse von Beteiligten in der Hamburger Freizone, ohne dabei zu versuchen, die Vollständigkeit der Aufzeichnungen in Gegenüberstellung mit den Belegen über die Beförderung in die Freizone und aus der Freizone zu ermitteln. In den Bestandsaufzeichnungen eines Freizonenbeteiligten in der Bremer Freizone traten erhebliche Unstimmigkeiten zutage, wurden jedoch von den nationalen Behörden erst aufgedeckt, nachdem der Eigentümer des betreffenden Unternehmens gewechselt hatte.

Schlußfolgerung

1.43. Aufgrund der Feststellungen des Hofes ist davon auszugehen, daß jede Freizone in fast einzigartiger Weise funktioniert. Die Kommission sollte dafür Sorge tragen, daß

a) die Angaben über Status und Bestimmung von Freizonen aktuell, richtig und klar sind und den für die Kontrolle der Warenbewegungen zwischen Gemeinschaftshäfen zuständigen Zollbehörden zur Kenntnis gebracht werden (siehe Ziffern 1.22-1.24);

b) in die Rechtsvorschriften die Verpflichtung aufgenommen wird, Freizonenwaren und die Bestandsaufzeichungen und Unterlagen über ihre Bewegungen innerhalb von Freizonen regelmäßig auf Risikoanalysen beruhenden Kontrollen zu unterziehen (siehe Ziffern 1.41-1.42);

c) die Risiken, die für die Eigenmittel der Gemeinschaften daraus erwachsen, daß in den Freizonen wichtige Aspekte der Gemeinschaftsvorschriften nicht angewandt werden, beseitigt werden (siehe Ziffern 1.32 und 1.42);

d) für alle Nichtgemeinschaftswaren, die in Freizonen verbracht werden, klare Vorschriften zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft erlassen werden (Ziffern 1.28-1.30 und 1.35);

e) in Fällen, in denen zollpflichtige Waren innerhalb von Freizonen verschwinden oder mißbräuchlich verwendet werden, die entsprechenden Zölle erhoben werden (siehe Ziffern 1.39-1.40);

f) die Rechtsvorschriften über die zollrechtliche Behandlung auf dem Seeweg beförderter Waren und insbesondere von Nichtgemeinschaftswaren, die von normalen Gemeinschaftshäfen nach Häfen mit Freizonen befördert werden(34), zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft geändert werden, jedoch mit dem Binnenmarkt weitgehend vereinbar bleiben (siehe Ziffern 1.36-1.37).

Aktiver Veredelungsverkehr

Einleitung

1.44. Der aktive Veredelungsverkehr ist ein Zollverfahren, das die Einfuhr von Nichtgemeinschaftswaren (nachstehend als \,,Einfuhrwaren" bezeichnet) ohne Entrichtung von Zöllen zur Verarbeitung und zur Ausfuhr der Fertigerzeugnisse (Veredelungserzeugnisse) vom Gemeinschaftsmarkt ermöglicht. Er kann zwei Formen annehmen:

a) Nichterhebungsverfahren: In diesem Falle werden die auf Einfuhrwaren, die in Form von Veredelungserzeugnissen wiederausgeführt werden sollen, fälligen Zölle bei der Einfuhr nicht erhoben. Werden jedoch Fertigerzeugnisse oder Einfuhrwaren in den zollrechtlich freien Verkehr entnommen, werden die Zölle fällig;

b) Rückvergütungsverfahren: Die für die Einfuhrwaren geltenden Zölle werden bei der Einfuhr gezahlt und später rückvergütet, wenn die Veredelungserzeugnisse oder Einfuhrwaren vom Gemeinschaftsmarkt wiederausgeführt werden.

Zur Durchführung von aktiven Veredelungsvorgängen muß der Veredeler zunächst eine Bewilligung seitens der zuständigen nationalen Behörden einholen.

1.45. Der Hof prüfte im Jahre 1995 einen spezifischen Aspekt des Verfahrens, wobei er sich schwerpunktmäßig mit den zu zahlenden Ausgleichszinsen auf Waren befaßte, die im Anschluß an ein Nichterhebungsverfahren in den zollrechtlich freien Verkehr übergeführt werden(35). Im Jahre 1996 untersuchte der Hof die Anwendung des Nichterhebungsverfahrens im Rahmen des aktiven Veredelungsverkehrs in acht Mitgliedstaaten(36). Die Prüfung bezog sich auf die potentiellen Auswirkungen der Art und Weise der Anwendung des Nichterhebungsverfahrens auf die Eigenmittel.

1.46. In den acht besuchten Mitgliedstaaten entfielen auf die den Veredelern im Jahre 1994 erteilten Bewilligungen Einfuhrwaren mit einem Volumen von schätzungsweise 26 296,9 Mio. ECU(37). Im gleichen Jahr entsprachen die in den 12 Mitgliedstaaten erteilten Bewilligungen einem wertmäßigen Volumen von 36 997,8 Mio. ECU. Bezogen auf die 24 besuchten Zollstellen wurden im Zeitraum 1995-1996 aufgrund von 1 200 Bewilligungen Veredelungsvorgänge durchgeführt; daraus wurde eine Stichprobe von 207 Bewilligungen gezogen und geprüft. Von den 207 Bewilligungen wiesen 94 Anomalien auf. Bei 25 dieser 207 Bewilligungen stellte der Hof Verluste von Eigenmitteln in Höhe von schätzungsweise 0,5 Mio. ECU fest.

Wirtschaftliche Voraussetzungen für die Erteilung einer Bewilligung

1.47. Vor der Erteilung einer Bewilligung für die Teilnahme am aktiven Veredelungsverkehr muß der Veredeler den zuständigen Behörden nachweisen, daß er die in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften vorgesehenen Voraussetzungen erfuellt(38). Zweck dieser Voraussetzungen ist es, die Interessen der Gemeinschaftserzeuger zu schützen, die möglicherweise durch die Einfuhr der Einfuhrwaren beeinträchtigt werden.

1.48. Die wirtschaftlichen Voraussetzungen gelten als erfuellt, wenn der Wert der einzelnen vom Veredeler pro Kalenderjahr eingeführten Warenarten unterhalb einer bestimmten Schwelle(39) liegt. Übersteigt der Wert der Waren diese Schwelle und geht die Art der Tätigkeit über eine einfache Behandlung hinaus, muß der Antragsteller Nachweise dafür liefern, daß er die wirtschaftlichen Voraussetzungen erfuellt.

1.49. Wird zur Begründung der wirtschaftlichen Voraussetzung behauptet, die Verwendung von Gemeinschaftswaren sei wegen ihres Preises, ihrer Beschaffenheit usw. unangemessen, haben die Mitgliedstaaten der Kommission die besonderen Umstände der betreffenden Bewilligung auf monatlicher Basis mitzuteilen, damit letztere die übrigen Mitgliedstaaten unterrichten kann. Bei Milch und Milcherzeugnissen sowie bei lebenden Tieren ist die Kommission in jedem Fall zu unterrichten(40).

1.50. In den besuchten Mitgliedstaaten wurde kein Fall festgestellt, in dem eine Bewilligung wegen Nichterfuellung der wirtschaftlichen Voraussetzungen verweigert worden wäre. Traf eine als Rechtfertigung angeführte wirtschaftliche Voraussetzung nicht zu, wurde eine andere wirtschaftliche Voraussetzung als Ersatz herangezogen. Ferner wurde kein Fall festgestellt, in dem eine wirtschaftliche Voraussetzung wegen Beschwerden anderer Mitgliedstaten nach der Unterrichtung durch die Kommission aberkannt worden wäre.

1.51. Wenn in Irland ein Veredeler einen Bewilligungsantrag für den aktiven Veredelungsverkehr stellt und nicht die Wertgrenze (siehe Ziffer 1.48), sondern andere wirtschaftliche Umstände geltend macht, wenden die irischen Behörden die Wertschwelle an, sofern der Warenwert dies erlaubt. In der Bewilligung ist jedoch in solchen Fällen nicht ausgewiesen, aufgrund welcher wirtschaftlichen Voraussetzung bzw. welchen Schwellenwerts die Bewilligung erteilt wurde. Somit ist die für die zollamtliche Überwachung zuständige Dienststelle nicht in der Lage, deren Anwendung zu überwachen.

1.52. In Portugal wird die wirtschaftliche Voraussetzung, wonach erklärt wird, daß die Verwendung von Gemeinschaftswaren unwirtschaftlich wäre, von den lokalen Zollstellen geprüft. Bei schwerwiegenden Zweifeln wird die Angelegenheit zur Entscheidung an die zentrale Ebene weitergeleitet. Die Prüfung dieser wirtschaftlichen Voraussetzung sollte stets auf zentraler Ebene erfolgen, wo angemessene Kenntnisse über die Bedingungen und Preise des gesamten Marktes vorliegen.

1.53. Überschreitet die Geltungsdauer einer Bewilligung zwei Jahre, sind die wirtschaftlichen Voraussetzungen, aufgrund deren sie erteilt worden ist, in Abständen von nicht mehr als 24 Monaten zu überprüfen(41). In Deutschland stimmen die nationalen Vorschriften nicht mit den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften überein, denn ihnen zufolge ist eine solche Überprüfung nur alle drei Jahre vorzunehmen.

Vorlage der Abrechnungen, Feststellung und Bereitstellung

1.54. Wird einem Veredeler die Bewilligung für den aktiven Veredelungsverkehr erteilt, so wird ihm eine Frist für die Wiederausfuhr des Veredelungserzeugnisses gesetzt(42). Binnen 30 Tagen nach Ablauf der Wiederausfuhrfrist muß der Veredeler den Zollbehörden eine Abrechnung vorlegen, in der die Einfuhrwaren aufgeführt sind und aus der hervorgeht, daß die Verpflichtung durch die Ausfuhr der Veredelungserzeugnisse erfuellt wurde oder daß sie einer zollamtlich genehmigten Behandlung oder Bestimmung zugewiesen wurden(43). Werden die Waren in den zollrechtlich freien Verkehr auf dem Gemeinschaftsmarkt übergeführt, so sind die für die Einfuhrwaren geltenden Zölle(44) zuzüglich Ausgleichszinsen zu entrichten.

1.55. Die Prüfung von 207 Bewilligungen in den acht besuchten Mitgliedstaaten gibt Anlaß zu der Feststellung, daß in rund 20 Fällen insgesamt 14 Mio. ECU der Kommission mit bis zu siebenmonatiger Verspätung bereitgestellt wurden; in Spanien betrug die Verspätung zwischen einem und sieben Jahre und in Deutschland zwischen drei und 27 Monate.

1.56. Bei vier Beteiligten in drei Mitgliedstaaten (Deutschland, Irland und Italien) wurden mehrfach Verspätungen bei der Vorlage von Abrechnungen beobachtet, und in einem großen Zollbezirk in den Niederlanden wurden die Abrechnungen systematisch zu spät vorgelegt. Die niederländischen Zollbehörden gestanden den Veredelern für die Vorlage der Abrechnung und die Entrichtung der Zölle einen Zeitraum von 90 Tagen zu, d. h. 60 Tage mehr als in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften vorgesehen. In Deutschland wurde einem Veredeler statt des in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften(45) vorgesehenen monatlichen oder dreimonatigen Globalisierungszeitraums ein sechsmonatiger Globalisierungszeitraum gewährt. Die Verwendung eines sechsmonatigen Globalisierungszeitraums führte zu einer dreimonatigen Verzögerung der Feststellung und Bereitstellung der Eigenmittel.

1.57. In Deutschland umfaßten die Abrechnungen bei einem Großveredeler keine Nebenveredelungserzeugnisse und keinen Abfall, und bei der Umleitung auf den Gemeinschaftsmarkt wurden keine Zölle gezahlt. Ein und dieselben Ausfuhren wurden für mehrere Abrechnungen herangezogen. Im Falle eines anderen Großveredelers wurde über einen Zeitraum von mehr als drei Jahren keine förmliche Kontrolle vorgenommen.

1.58. In Belgien und Deutschland wurden die Wiederausfuhrfristen regelmäßig und wiederholt verlängert, ohne daß der Veredeler die Notwendigkeit einer Fristverlängerung begründet hatte. In einigen Fällen wurde auch die verlängerte Wiederausfuhrfrist nicht eingehalten. Auf die nicht innerhalb der genehmigten Wiederausfuhrfrist wiederausgeführten Waren wurden keine Zölle erhoben.

Ausbeutesätze

1.59. Der Ausbeutesatz, der definiert ist als die Menge oder der Prozentsatz der bei der Veredelung einer bestimmten Menge von Einfuhrwaren gewonnenen Veredelungserzeugnisse, sollte von den Zollbehörden einer nachträglichen Überprüfung unterzogen werden(46).

1.60. In Belgien, Frankreich und Portugal wurden die Ausbeutesätze nicht nachträglich von den Zollbehörden überprüft.

1.61. In Deutschland legte ein Großveredeler Abrechnungen vor, die auf der Grundlage veralteter Ausbeutesätze erstellt wurden, ohne daß nachträglich eine Aktualisierung anhand der tatsächlich geltenden Ausbeutesätze erfolgte. Die Unterschiede zwischen den veralteten und den aktuellen Ausbeutesätzen betrugen zwischen 10 und 150 %. Für die Wiederausfuhr von Einfuhrwaren, die in Veredelungserzeugnisse eingegangen waren, wurden im Jahre 1995 zu hohe Mengen ausgewiesen, was zu einem Verlust an Eigenmitteln führte, dessen Umfang von den nationalen Behörden noch zu schätzen ist.

Austausch durch Ersatzwaren und vorzeitige Ausfuhr

1.62. Einem Veredeler kann bewilligt werden, statt Einfuhrwaren auf dem Gemeinschaftsmarkt erworbene Waren zur Herstellung von Veredelungserzeugnissen zu verwenden (dies wird als Austausch durch Ersatzwaren bezeichnet). Ihm kann auch bewilligt werden, Verede-lungserzeugnisse aus der Gemeinschaft auszuführen, die vor der Einfuhr der als Ersatz dienenden Einfuhrwaren gewonnen wurden. Dieser Vorgang wird als vorzeitige Ausfuhr bezeichnet. Die Bewilligung muß sich auf den Austausch durch Ersatzwaren und die vorzeitige Ausfuhr beziehen(47) und sollte im Falle der vorzeitigen Ausfuhr die zulässige Frist für die Einfuhr der als Ersatz dienenden Einfuhrwaren enthalten(48).

1.63. In Spanien wurde in einem Fall in einer Abrechnung der Austausch durch Ersatzwaren ohne vorherige Bewilligung akzeptiert. In den Niederlanden wurde der Austausch durch Ersatzwaren nicht in der in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften(49) vorgesehenen Weise angewandt. In Deutschland und Spanien wurden vorzeitige Ausfuhren ohne Bewilligung vorge-nommen. In all diesen Fällen hätten Eigenmittel eingezogen werden müssen.

Schlußfolgerung

1.64. Die Kommission sollte

a) die Effektivität der Anwendung wirtschaftlicher Voraussetzungen bewerten, Maßnahmen treffen, um die wirtschaftlichen Voraussetzungen auf solche zu beschränken, die zum Schutz der Interessen der Gemeinschaftserzeuger notwendig sind, und dafür sorgen, daß diese wirksam überwacht werden (siehe Ziffern 1.50-1.53);

b) sicherstellen, daß die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften ordnungsgemäß angewandt werden. Hierzu sollte sie ein System zur aktiven Überwachung der Anwendung des Nichterhebungsverfahrens im Rahmen des aktiven Veredelungsverkehrs einführen, das insbesondere eine Kontrolle der termingerechten Vorlage der Abrechnungen und Bereitstellung der Eigenmittel (siehe Ziffern 1.55-1.58), eine nachträgliche Überprüfung der Ausbeutesätze (siehe Ziffern 1.60-1.61) sowie die Genehmigung eines Austauschs durch Ersatzwaren und einer vorzeitigen Ausfuhr nur auf der Grundlage einer Bewilligung (siehe Ziffer 1.63) ermöglicht;

c) Artikel 11 der Ratsverordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 bezüglich der Zahlung von Zinsen bei verspäteter Bereitstellung von Eigenmitteln anwenden, sofern die Zollschuld das Ergebnis unzureichender Überwachung durch die nationalen Behörden ist (siehe Ziffern 1.55-1.58).

Feststellung und Nacherhebung von traditionellen Eigenmitteln

Einleitung

1.65. Im Jahre 1996 prüfte der Hof in acht Mitgliedstaaten(50) die Verfahren zur Feststellung und Nacherhebung traditioneller Eigenmittel, insbesondere bei Betrugsfällen oder Unregelmäßigkeiten, die die Mitgliedstaaten in Zusammenarbeit mit der Kommission im Rahmen der gegenseitigen Unterstützung(51) behandelten; die meisten in diesem Rahmen durchgeführten Ermittlungen dienen zur Überprüfung der Ordnungsmäßigkeit von Ursprungszeugnissen, die in Drittstaaten ausgestellt wurden, die in den Genuß von Zollpräferenzen kommen. Den Drittländern erwächst aus den ihnen zugute kommenden Präferenzregelungen ein erheblicher finanzieller Vorteil. Mehr als die Hälfte der Gemeinschaftseinfuhren erfolgt im Rahmen einer Präferenzregelung. Weit mehr als die Hälfte der Betrugsfälle und Unregelmäßigkeiten tritt im Rahmen von Präferenzregelungen auf. Die Prüfung des Hofes in den Mitgliedstaaten diente zur Vervollständigung der Ergebnisse der Untersuchung, die er zuvor zum selben Thema in den Kommissionsdienststellen vorgenommen hatte(52).

1.66. Unter dem Gesichtspunkt des Schutzes der Eigenmittel der Gemeinschaft stellt die Verjährung den Schwachpunkt in den Verfahren zur Feststellung und (nachträglichen) buchmäßigen Erfassung traditioneller Eigenmittel dar. Die Ermittlungen der Zollbehörden sind häufig kompliziert und ziehen sich über mehrere Jahre hin, insbesondere wenn über die Ordnungsmäßigkeit von Ursprungszeugnissen zu entscheiden ist. Außer bei Betrugsfällen, wo die nationalen Verjährungsfristen zur Anwendung kommen, erfolgt die Verjährung in diesem Fall bereits nach drei Jahren(53).

1.67. Der Hof hat nachstehend die häufigsten Ursachen ermittelt, die regelmäßig wegen Verjährung zum Verlust von traditionellen Eigenmitteln führen. Bezogen auf die 23 Amtshilfevorgänge in der vom Hof geprüften Stichprobe ist dieser Verlust auf schätzungsweise 80 Mio. ECU zu beziffern. Im Januar 1996 betrug die Gesamtzahl der seit 1988 bearbeiteten und noch immer laufenden Amtshilfevorgänge zu Betrugsfällen oder Unregelmäßigkeiten im Zollwesen rund 700, und der Betrag der dabei umgangenen Zölle belief sich nach Schätzungen des Hofes auf 1 000 Mio. ECU.

Allgemeine Bemerkungen zum rechtlichen Rahmen sowie zu den Verfahren und Systemen

Bestimmungen zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union

Fehlende Rechtsgrundlage für die vorläufige Mitteilung der Zollschuld und die nachträgliche Sicherheitsleistung

1.68. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1994(54) empfahl der Hof insbesondere, in den Zollkodex der Gemeinschaften Bestimmungen aufzunehmen, aufgrund deren auch noch nach der Freigabe für den zollrechtlich freien Verkehr eine Sicherheit verlangt werden kann, sowie Vorschriften, aufgrund deren zu Beginn einer Untersuchung die Verjährung unterbrochen werden kann und die Abgaben in der geschätzten Höhe der umgangenen Zölle buchmäßig erfaßt werden können. Die vom Hof ermittelten Fälle, bei denen die Eigenmittel zum Zeitpunkt des endgültigen Abschlusses der Nachforschungen bereits verjährt sind, haben bestätigt, daß diese Empfehlungen gerechtfertigt sind (siehe Ziffer 1.67).

1.69. Was die Möglichkeit der Unterbrechung der Verjährung durch eine vorläufige Mitteilung betrifft, teilte die Kommission den Standpunkt des Hofes und unterbreitete dem Rat einen Vorschlag(55) zur Ergänzung von Artikel 220 des Zollkodex der Gemeinschaften dahin gehend, daß auch ein geschätzter Zollschuldbetrag mitgeteilt werden kann. Ferner wurde im Ausschuß für den Zollkodex erörtert, ob die Zollbehörden ermächtigt werden sollten, eine nachträgliche Sicherheitsleistung zu verlangen, doch diese Option wurde schließlich verworfen(56).

1.70. Im Mai 1996 ersuchte der Rat die Kommission, ihm einen Vorschlag zu unterbreiten, der im wesentlichen darauf abzielte, auf die Erhebung der Zölle verzichten zu können, wenn im Rahmen von Präferenzregelungen die festgestellten Unregelmäßigkeiten auf Handlungen der Behörden von Drittstaaten zurückzuführen sind, die die Beteiligten in der Gemeinschaft mit angemessenen Mitteln nicht erkennen konnten(57).

Begrenzte Möglichkeit der Aussetzung der Anwendung der Abkommen bei unzulänglicher Zusammenarbeit der begünstigten Drittländer

1.71. Voraussetzung für die erfolgreiche Durchführung von Nachforschungen bezüglich der vorschriftswidrigen oder betrügerischen Anwendung von Präferenzregelungen ist die Zusammenarbeit der Behörden der Drittstaaten, die die Ursprungszeugnisse ausstellen. Die Möglichkeit der Kommission, bei Betrugsfällen und fehlender administrativer Zusammenarbeit ein Verfahren zum Entzug der Präferenzbehandlung einzuleiten, wurde erst kürzlich bei einer dieser Regelungen, dem Allgemeinen Präferenzsystem (APS)(58), eingeführt.

1.72. Im Rahmen des Falles \,,Orangensaft aus Israel", der unter eine herkömmliche Präferenzregelung fiel, mußte die Kommission feststellen, daß die lokalen Behörden die Zusammenarbeit in bezug auf inhaltliche Aspekte verweigerten(59). Die israelischen Behörden erklärten sich zwar bereit, die Echtheit der Stempelabdrucke und der Unterschriften auf den Ursprungszeugnissen zu überprüfen, weigerten sich jedoch aufgrund ihrer nationalen Rechtsvorschriften, die Prüfung auf den tatsächlichen Ursprung des Saftes auszudehnen, obwohl die Kommission seit 1993 beobachtet hatte, daß die in die Europäische Union eingeführten Mengen an israelischem Orangensaft annähernd dem Dreifachen der Produktionskapazität Israels für Orangen entsprachen.

1.73. Die unnötige Verlängerung von Verfahren und Antwortfristen ist ebenfalls einem administrativen Hindernis für die Einziehung umgangener Zölle gleichzusetzen.

1.74. So war beispielsweise bei einem gemeinschaftlichen Prüfbesuch Ende 1991 in der Republik Côte d'Ivoire festgestellt worden, daß der von diesem Staat seit 1988 in die Gemeinschaft ausgeführte Thunfisch nicht dort seinen Ursprung hatte. Die betreffenden Zölle beliefen sich auf rund 17 Mio. ECU. Die ivorischen Behörden stellten zwar die Ergebnisse des gemeinschaftlichen Prüfbesuchs nicht in Frage, bestanden jedoch darauf, daß gemäß dem Abkommen von Lomé alle Einfuhrmitgliedstaaten einzeln die nachgängige Kontrolle der sie betreffenden Ursprungszeugnisse beantragten, bevor Nacherhebungsmaßnahmen eingeleitet wurden.

1.75. Folglich beantragten die betroffenen Mitgliedstaaten im Laufe des Jahres 1992 bei den ivorischen Behörden die förmliche Ungültigkeitserklärung der bei dem Prüfbesuch kontrollierten Ursprungszeugnisse. Die Mitgliedstaaten erhielten erst im September 1995 eine Antwort(60), die im übrigen den Feststellungen aufgrund des Prüfbesuchs widerspricht. In Frankreich, dem wichtigsten Einfuhrmitgliedstaat, war der Vorgang im Juni 1996 noch nicht abgeschlossen, obwohl die Zollbehörden bereits im Jahre 1991 Abgabenbescheide (siehe Ziffern 1.107 ff.) in bezug auf Zölle in einer Gesamthöhe von 8,7 Mio. ECU erlassen hatten. Der Stellungnahme eines von den betroffenen Einführern angerufenen verwaltungsinternen Schlichtungsausschusses zufolge sind lediglich rund ein Drittel der in den Listen aufgeführten Ursprungszeugnisse ungültig.

1.76. Darüber hinaus geben in einigen Fällen die von den Drittländern übermittelten Angaben kaum Anlaß zur Aufhebung der Zweifel bezüglich der Ordnungsmäßigkeit der Ursprungszeugnisse.

1.77. So wurden beispielsweise in der Zeit von Februar 1989 bis Oktober 1991 Textilwaren mit deklariertem Ursprung in Jamaika auf der Grundlage von 241 mutmaßlich gefälschten Ursprungszeugnissen zollfrei (rund 1,5 Mio. ECU) nach Frankreich eingeführt. Bei einer von den französischen Zollbehörden vorgenommenen Prüfung der Stempelabdrucke zeigte sich, daß sämtliche Stempel auf den Ursprungszeugnissen von den von den jamaikanischen Behörden übermittelten Stempelmustern abwichen(61); einer der Stempel enthielt sogar einen Rechtschreibfehler im Namen der jamaikanischen Hauptstadt. Im November 1994 bestätigten die jamaikanischen Behörden jedoch den französischen Zollbehörden die Gültigkeit all dieser Stempel.

Unzweckmäßige Bestimmungen, die der Umgehung von Antidumpingzöllen Vorschub leisten

1.78. In einigen Gemeinschaftsverordnungen über Antidumpingzölle wird ein variabler Zollsatz basierend auf einem Mindestpreis frei Grenze vorgegeben; die Differenz zwischen dem Mindestpreis und dem Rechnungspreis, sofern letzterer niedriger liegt, wird als Antidumpingzoll erhoben. In den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften(62) ist jedoch für aufeinanderfolgende Verkäufe einer Ware im Zollgebiet der Gemeinschaft vor der Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr vorgesehen, daß für die Bestimmung des Zollwerts der Preis des letzten Verkaufs maßgeblich ist. Diese Bestimmung bietet den Beteiligten die Möglichkeit, die Anwendung von Antidumpingzöllen zu umgehen, indem sie zur Bestimmung des Zollwerts Rechnungen mit Preisen vorlegen, die nur unmerklich über den Mindestpreisen liegen.

1.79. Der Hof prüfte den Vorgang der Gemeinschaftseinfuhren von Espadrilles (Textilschuhe) mit Ursprung in der Volksrepublik China, die im Dezember 1990 mit Antidumpingzöllen belegt worden waren(63).

1.80. Im Oktober 1993 erließen die Zollbehörden einen Abgabenbescheid in Höhe von 0,2 Mio. ECU gegen einen Gemeinschaftseinführer, der seine Waren auf der Grundlage von Rechnungen hatte abfertigen lassen, die von einem in der Gemeinschaft, jedoch in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Vermittler ausgestellt worden waren(64). Der in diesen Rechnungen ausgewiesene Preis war fast dreimal so hoch wie der vom chinesischen Ausführer in Rechnung gestellte Preis. Letztendlich lag der deklarierte Preis frei Grenze pro Paar Espadrilles allerdings um lediglich 0,0065 ECU über dem erforderlichen Mindestpreis, unterhalb dessen die zwischen dem Zeitpunkt der Bestellung und dem Zeitpunkt der Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr eingeführten vorläufigen Antidumpingzölle zur Anwendung kommen.

1.81. Die zollamtlichen Ermittlungen ergaben, daß der in der Gemeinschaft ansässige Vermittler Gutschriften im Gesamtwert von rund 90 % der Differenz zwischen seiner eigenen Rechnung und der Rechnung des chinesischen Ausführers zugunsten des Einführers ausgestellt hatte. Da bei den zollamtlichen Nachforschungen kein Zusammenhang zwischen diesen Gutschriften und dem Verkauf der Espadrilles nachgewiesen werden konnte, wurden die festgestellten Zölle im September 1994 erlassen.

Uneinheitliche Anwendung der Verfahren zur Sicherheitsleistung

1.82. Hält es die Zollstelle bei der Abfertigung für möglich, daß der aufgrund der Überprüfung festzusetzende Abgabenbetrag höher ist als der sich aus den Angaben in der Zollanmeldung ergebende, verlangt sie eine ausreichende Sicherheit, um die Einziehung des Betrags zu gewährleisten, dem die Waren letztendlich unterliegen können(65). Dieser Grundsatz wurde systematisch in die verschiedenen Abkommen zur Einführung von Präferenzregelungen sowie in das Allgemeine Präferenzsystem übernommen. Damit eine solche Maßnahme nicht zu einer ungerechtfertigten Veränderung der Handelsströme führt, muß sie in allen Einfuhrmitgliedstaaten einheitlich angewandt werden.

1.83. Der Hof hat festgestellt, daß einige Mitgliedstaaten selbst bei schwerwiegenden Zweifeln an der Gültigkeit der vorgelegten Ursprungszeugnisse und trotz der Aufforderungen der Kommission bei der Zollabfertigung keine Sicherheit für die Einfuhren verlangen.

1.84. Im August 1995 forderte die Kommission die betroffenen Mitgliedstaaten auf, für die Zölle und Abgaben auf die Einfuhren von Orangensaftkonzentrat im Rahmen israelischer Ursprungszeugnisse (siehe Ziffer 1.72) Sicherheiten zu verlangen und diese Ursprungszeugnisse systematisch zur nachgängigen Kontrolle nach Israel zurückzusenden(66). Die verlangten Maßnahmen wurden in Belgien, Griechenland und Italien sofort, in Deutschland und Spanien jedoch erst ab Januar 1996 angewandt. Die dänischen, französischen und britischen Behörden beabsichtigten zum Zeitpunkt des Prüfbesuchs nicht, eine Sicherheitsleistung zu verlangen, weil ihrer Ansicht nach die Beweise zur Rechtfertigung einer solchen Maßnahme unzulänglich waren. Aufgrund der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften hat die Kommission keine Handhabe, die notwendigen Maßnahmen zu beschließen, um eine einheitliche Anwendung der Sicherheitsleistung zu gewährleisten.

1.85. Statistischen Angaben der Gemeinschaft zufolge(67) stieg der Gesamtwert der Einfuhren von Orangensaft aus Israel in die Gemeinschaft zwischen Februar und Juni 1996 um 52 %. Im gleichen Zeitraum blieb das Einfuhrvolumen der fünf Mitgliedstaaten, die eine Sicherheit verlangt hatten, konstant, was darauf hindeutet, daß die Einfuhren über die übrigen Mitgliedstaaten umgeleitet wurden.

Probleme aufgrund der Vertraulichkeit der gesammelten Beweiselemente

1.86. Artikel 15 des Zollkodex der Gemeinschaften lautet: \,,Alle Angaben, die ihrer Natur nach vertraulich sind oder vertraulich mitgeteilt werden, fallen unter die Geheimhaltungspflicht und dürfen von den Zollbehörden nicht ohne ausdrückliche Zustimmung der Person oder Behörde, die die Angaben gemacht hat, weitergegeben werden; jedoch ist die Weitergabe zulässig, soweit die Zollbehörden im Einklang mit dem geltenden Recht, insbesondere im Bereich des Datenschutzes, oder im Rahmen von Gerichtsverfahren dazu gehalten oder befugt sind."

1.87. Artikel 19 der Verordnung (EWG) Nr. 1468/81 über die gegenseitige Unterstützung(68) enthält ebenfalls Bestimmungen über die Vertraulichkeit der ausgetauschten Auskünfte. In Absatz 2 dieses Artikels ist ferner die Verwendung der Angaben im Rahmen von Gerichtsverfahren oder eingeleiteten Ermittlungen wegen des Verstoßes gegen die Zoll- und die Agrarregelung vorgesehen. Die strikte Anwendung der Bestimmungen über die Vertraulichkeit bestimmter Angaben kann Nacherhebungsmaßnahmen zum Scheitern bringen.

1.88. In Deutschland hatten die Zollbehörden einem Einführer von Videokassetten aus Macao (siehe Ziffer 1.90) einen Bescheid über Zölle in Höhe von 0,1 Mio. ECU sowie über Antidumpingzölle in Höhe von 0,6 Mio. ECU zugesandt. Auf die vom Beteiligten eingereichte Klage hin legten die deutschen Behörden dem Gericht sämtliche Beweiselemente vor. Aufgrund der nationalen Gerichtsordnung darf das Gericht jedoch nur Belege berücksichtigen, über die beide Verfahrensparteien verfügen. Folglich beantragte das Gericht bei der Kommission die Zustimmung, der gegnerischen Partei die Beweisstücke zur Verfügung stellen zu dürfen. Die Kommission beschied dieses Ansuchen unter Verweis auf Artikel 15 des Zollkodex der Gemeinschaften bezüglich der Vertraulichkeit der Angaben (siehe Ziffer 1.86) abschlägig. Daraufhin sandte das Gericht die Belege an die Zollbehörden zurück mit der Mitteilung, unter diesen Umständen könne der Abgabenbescheid für die Antidumpingzölle nicht aufrechterhalten werden.

Bemerkungen zur Anwendung der geltenden Rechtsvorschriften

Verzögerungen bei der juristischen Prüfung bestimmter Vorgänge durch die Kommissionsdienststellen

1.89. Bisweilen muß die Kommission sich zu den rechtlichen Aspekten eines Vorgangs äußern, bevor Nacherhebungsmaßnahmen eingeleitet werden können. Wenn diese Prüfung sich erheblich verzögert, können Eigenmittelausfälle entstehen.

1.90. Derartige Verzögerungen wurden bei der Bearbeitung des Vorgangs \,,Videokassetten aus Macao" beobachtet. Zur Umgehung der Antidumpingzölle(69) hatte der Haupthersteller von Videokassetten, auf den die Untersuchung abzielte, seine Geschäfte mehrmals nacheinander verlagert, zunächst von Hongkong in die Volksrepublik China und anschließend nach Macao.

1.91. Der Ausschuß für den Zollkodex (Abteilung für Ursprungsfragen) wurde am 31. Juli 1992 mit diesem Fall befaßt, um zu entscheiden, ob für die vor April 1991 eingeführten Videokassetten dieses Herstellers mit deklariertem Ursprung in China sowie für diejenigen, die nach diesem Datum mit deklariertem Ursprung in Macao eingeführt wurden, aufgrund von Artikel 25 des Zollkodex, der im Falle der Umgehung der Vorschriften für den Warenursprung anwendbar ist, Antidumpingzölle zu entrichten waren. Im Februar 1994, als der Ausschuß seine Prüfung des Problems der Antidumpingzölle abgeschlossen und entschieden hatte, daß diese Zölle auf die Einfuhren aus Macao zu entrichten sind, war die Antwort bezüglich der Anwendbarkeit auf die Einfuhren aus China wegen Verjährung nicht mehr von Interesse.

1.92. Hätte der Ausschuß für den Zollkodex innerhalb einer sinnvollen Frist eine positive Entscheidung bezüglich der Anwendbarkeit von Antidumpingzöllen auf die Videokassetten mit deklariertem Ursprung in China gefällt, hätten nach Schätzungen des Hofes Eigenmitteleinnahmen in Höhe von mehr als 4 Mio. ECU erzielt werden können.

1.93. In einer zweiten Entscheidung des Ausschusses von Mai 1994 wurde ferner präzisiert, daß die Kassetten mit deklariertem Ursprung in Macao nicht in den Genuß des APS kommen konnten.

Verzögerungen bei der Bereitstellung der Ergebnisse von Ermittlungen der Gemeinschaft an die Mitgliedstaaten

1.94. Die Auskünfte aus den von den Ermittlungen betroffenen Drittländern gelangen den Mitgliedstaaten gewöhnlich über die Kommission zur Kenntnis. Letztere hat in einigen Fällen die zur Einleitung von Nacherhebungen erforderlichen Belege verspätet übermittelt.

1.95. Im Falle von Einfuhren von Fisch aus Norwegen in die Gemeinschaft beispielsweise leitete die Kommission einige der von den norwegischen Behörden übermittelten Listen ungültiger Ursprungszeugnisse erst mehr als zwei Monate nach Eingang an die Mitgliedstaaten weiter.

Mängel bei der Weiterverfolgung der Ermittlungsergebnisse seitens der Mitgliedstaaten

Uneinheitliche Anwendung der Maßnahmen zur nachträglichen Feststellung

1.96. Im Zuge der Ermittlungen in bezug auf Autoradios aus Indonesien ergab der gemeinschaftliche Prüfbesuch vor Ort, daß im Rahmen von Ursprungszeugnissen in die Gemeinschaft eingeführte Autoradios nicht den Kriterien für das APS entsprachen und daß ferner bei den Autoradios einiger Hersteller Südkorea als Ursprung zugrundezulegen war und diese somit Antidumpingzöllen unterlagen. Im März 1994 hatten die indonesischen Behörden die Ungültigkeit der von ihnen ausgestellten Ursprungszeugnisse bestätigt.

1.97. Die meisten der vom Hof besuchten Mitgliedstaaten beschlossen, sowohl die Zölle als auch die Antidumpingzölle nachträglich festzustellen und sie den Einführern mitzuteilen. Einige Mitgliedstaaten waren allerdings der Ansicht, daß die von der Kommission gesammelten Beweise zur Beitreibung der Antidumpingzölle juristisch unzureichend waren.

1.98. Im Vereinigten Königreich wurde dem Haupteinführer im Juni 1994 ein Bescheid über Antidumpingzölle in Höhe von 1,5 Mio. ECU zugestellt. Im Juni 1996 erhielten die britischen Behörden davon Kenntnis, daß die Antidumpingzölle nicht in allen Mitgliedstaaten erhoben worden waren. Im August 1996 annullierten sie die dem britischen Haupteinführer mitgeteilten Zölle, und im Mai 1997 setzten sie den Hof von ihrer Absicht in Kenntnis, die von drei anderen Einführern bereits entrichteten Antidumpingzölle zurückzuzahlen.

1.99. In Deutschland wurden nur die Eingangsabgaben mitgeteilt; in bezug auf die Antidumpingzölle wurden keinerlei Nacherhebungsmaßnahmen eingeleitet, weil die deutschen Behörden die vorliegenden Beweise für unzureichend hielten. Nach Schätzungen des Hofes beliefen sich die betroffenen Eigenmittel auf 2,5 Mio. ECU.

1.100. In Spanien erklärten die zuständigen Behörden, sie hätten erst im März 1996 von der im März 1994 erteilten Bestätigung aus Indonesien Kenntnis erhalten. Zwischen April 1993 und März 1996 leiteten sie keinerlei Nacherhebungsmaßnahmen ein, weil der Prüfungsbericht und die Aufstellungen der ungültigen Ursprungszeugnisse ihrer Ansicht nach hierzu nicht ausreichten. Im März 1996 waren jedoch alle Einfuhranmeldungen zu den 36 in der Liste von November 1993 aufgeführten Ursprungszeugnissen verjährt. Nach Schätzungen des Hofes belaufen sich die verjährten Eingangsabgaben und Antidumpingzölle auf mehr als 0,6 Mio. ECU.

Weitere Beispiele für Verzögerungen und Versäumnisse bei der Umsetzung auf Gemeinschaftsebene getroffener Entscheidungen durch die Mitgliedstaaten

1.101. In einigen Fällen wurden Nacherhebungsmaßnahmen überhaupt nicht oder aber mit Verzögerungen eingeleitet, die zu Eigenmittelausfällen führten.

1.102. Tabelle 1.2 enthält zu drei Mitgliedstaaten den geschätzten Betrag der verjährten Zölle im Zusammenhang mit dem Vorgang der Videokassetten mit deklariertem Ursprung in Macao. Im Rahmen des Vorgangs \,,Fisch aus Norwegen" schätzt der Hof die verjährten Zölle bezogen auf drei Mitgliedstaaten auf 0,6 Mio. ECU, und im Rahmen des Vorgangs \,,Autoradios aus Indonesien" beläuft sich der betreffende Betrag bezogen auf vier Mitgliedstaaten(70) auf 1,1 Mio. ECU.

1.103. Der Hof nahm in einem Mitgliedstaat vertiefte Prüfungen auf der Grundlage einer Stichprobe von 285 Einfuhranmeldungen für Videokassetten mit deklariertem Ursprung in Macao vor, denen von den Behörden in Macao ausgestellte Ursprungszeugnisse beigefügt waren. Zu 15 dieser Anmeldungen versandten die zuständigen örtlichen Zollstellen keine Nacherhebungsbescheide, und in 11 weiteren Fällen ergingen die Bescheide nach Ablauf der Verjährungsfrist. In sechs weiteren Fällen wurden die von einer regionalen Zollstelle rechtzeitig eingeleiteten Ermittlungen auf der Ebene der Generalzolldirektion nicht weiterverfolgt.

Unzulänglichkeit der buchhalterischen Überwachung festgestellter und erhobener Beträge

1.104. In Deutschland und Griechenland nimmt die Zentralverwaltung keinerlei systematische Kontrollen in bezug auf die Anwendung der von ihr erlassenen Erhebungsvorschriften auf lokaler Ebene vor. In Deutschland ist die Umstellung der Abfertigungsverfahren auf EDV noch immer unzureichend fortgeschritten und ermöglicht nach wie vor keine vollständige Ausweisung der Einfuhranmeldungen, bei denen eine Nacherhebung notwendig ist. In Italien behauptete die Zentralverwaltung, sie verfolge laufend den Stand der Ermittlungen, konnte jedoch beim Prüfbesuch des Hofes keine Übersicht über die von den lokalen Zollstellen vorgenommenen Feststellungen und Nacherhebungen vorlegen.

Gewährung von Zahlungsaufschüben, die nicht dem Zollkodex entsprechen

1.105. Gemäß dem Zollkodex der Gemeinschaften ist der Abgabenbetrag dem Zollschuldner mitzuteilen, sobald der Betrag buchmäßig erfaßt ist (Artikel 221), und der mitgeteilte Abgabenbetrag ist innerhalb der festgesetzten Frist, die in der Regel 10 Tage beträgt, zu entrichten (Artikel 222).

1.106. Ist der Abgabenbetrag nicht fristgerecht entrichtet worden, so machen die Zollbehörden von allen ihnen nach den geltenden Vorschriften zu Gebot stehenden Möglichkeiten einschließlich der Zwangsvollstreckung Gebrauch (Artikel 232). Durch die Einleitung eines Rechtsbehelfs wird die Vollziehung der angefochtenen Entscheidung nicht ausgesetzt; die Aussetzung der Vollziehung wird außer bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände von einer Sicherheitsleistung abhängig gemacht (Artikel 244).

1.107. In Belgien und Frankreich gilt das Erstellen eines Procès verbal als Mitteilung der Zollschuld und unterbricht die Verjährungsfrist.

1.108. In Frankreich enthalten die von den Zollbehörden erstellten Bescheide den Namen des Schuldners und den Schuldbetrag. Solange die Zollschuld vom Schuldner nicht anerkannt oder von den Gerichten bestätigt wurde, wird keinerlei Erhebungsmaßnahme eingeleitet.

1.109. Damit setzen die französischen Zollbehörden de facto die Vollziehung des Erhebungsverfahrens aus, ohne daß die in Artikel 244 des Zollkodex vorgesehenen Voraussetzungen dafür erfuellt sind. Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes war bezogen auf eine Stichprobe von 26 Bescheiden die Vollziehung in bezug auf einen Gesamtbetrag von rund 21 Mio. ECU ausgesetzt worden. Die französischen Behörden teilten dem Hof mit, die zuständigen Dienststellen würden künftig angewiesen, den Abgabenbescheid mit einer zehntägigen Zahlungsfrist zu versehen.

1.110. Auch in Belgien verstreicht bisweilen viel Zeit zwischen dem Erstellen des Procès verbal und der Zahlungsaufforderung. Die vom Hof ausgewählte Stichprobe von 15 Bescheiden entsprach einem Gesamtvolumen von rund 1 Mio. ECU; den Empfängern dieser Bescheide war eine Aussetzung der Vollziehung von bis zu vier Jahren gewährt worden, und in einigen Fällen war die Aussetzung zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes noch wirksam.

1.111. Im Vereinigten Königreich wird in den Nacherhebungsbescheiden systematisch eine Zahlungsfrist von 10 Tagen vorgegeben. Der Hof stellte jedoch fest, daß die britischen Behörden in der Regel die Einleitung von Zwangsvollstreckungsmaßnahmen aussetzen, ohne dabei eine Sicherheitsleistung zu verlangen, solange der Rechtsbehelf bei den Zollbehörden anhängig ist(71).

Meinungsverschiedenheiten zwischen den Mitgliedstaaten bezüglich der Anwendung der für den Fall der Nichterledigung eines externen Versandvorgangs vorgesehenen Bestimmungen

1.112. Der Hof prüfte den Stand der Durchführung eines Amtshilfeverfahrens zu 229 in Spanien (Irun) mit gefälschten Stempeln erledigten T1-Versandscheinen, die in der Zeit von Juni 1991 bis Oktober 1992 von den Zollbehörden in Antwerpen für Milchpulversendungen mit Ursprung in Osteuropa und mit Bestimmungsland Spanien ausgestellt worden waren. Das Gesamtvolumen an umgangenen Agrarzöllen wird auf über 9 Mio. ECU geschätzt.

1.113. Gemäß Artikel 215 Absatz 1 des Zollkodex der Gemeinschaften sowie gemäß den Artikeln 378 und 379 der zugehörigen Durchführungsvorschriften sind die Nacherhebungsmaßnahmen von den Zollbehörden einzuleiten, die für den Ort zuständig sind, an dem die Zollschuld entstanden ist. Im Falle der Nichterledigung eines Versandvorgangs entsteht die Zollschuld an dem Ort, an dem die Waren der zollamtlichen Überwachung entzogen wurden; ist dieser Ort nicht bekannt, so gilt die Zuwiderhandlung als im Abgangsmitgliedstaat begangen.

1.114. Die belgischen Behörden benachrichtigten im März 1993 den Sicherungsgeber und erstellten im Januar 1994 ein Procès verbal gegen die drei betroffenen Hauptverpflichteten, stellten jedoch keinerlei Zahlungsaufforderung aus. Sie stützten sich auf die Ergebnisse von Ermittlungen, die seit 1993 in Belgien und auch in Frankreich durchgeführt worden waren und wonach die Unterschlagung der Waren auf spanischem Staatsgebiet erfolgt ist.

1.115. Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes hatten die spanischen Behörden auch noch keine Erhebungsmaßnahmen gegenüber den mutmaßlichen Urhebern des Betrugs in Spanien eingeleitet, denn aufgrund der nationalen Rechtsvorschriften kann ein amtliches Beitreibungsverfahren erst eingeleitet werden, wenn ein Gericht die Schuld der Urheber festgestellt hat. Desweiteren sehen sich die spanischen Behörden nicht befugt, ein Beitreibungsverfahren gegen die belgischen Hauptverpflichteten einzuleiten, denn ihrer Ansicht nach ist es nicht hinreichend erwiesen, daß die Unterschlagung in Spanien stattgefunden hat.

1.116. Die Kommission teilt die Schlußfolgerungen der belgischen und französischen Behörden(72). Zum Zeitpunkt des Prüfbesuchs des Hofes hatte sie jedoch noch keinerlei Initiative ergriffen, um die Meinungsverschiedenheit zwischen den Mitgliedstaaten auszuräumen und dafür zu sorgen, daß die in den gemeinschaftlichen Zollvorschriften vorgesehenen Erhebungsverfahren unbeschadet der Einleitung strafrechtlicher Maßnahmen in den Mitgliedstaaten ihren normalen Verlauf nehmen.

Schlußfolgerung

1.117. Gegenüber Drittstaaten, die in den Genuß präferentieller Handelsabkommen gelangen, ist es zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft notwendig, in allen Fällen Maßnahmen zur Aussetzung der gewährten Vergünstigungen anzuwenden, in denen der Gemeinschaftshaushalt durch die Nichterfuellung der von der anderen Vertragspartei eingegangenen Verpflichtungen beeinträchtigt wird. Die Möglichkeit, die Inanspruchnahme dieser Vergünstigungen auszusetzen, sollte auf alle Präferenzabkommen ausgedehnt werden (siehe Ziffern 1.71-1.77).

1.118. Innerhalb der Zollunion müssen die Kommission und die Mitgliedstaaten dafür sorgen, daß die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften für die traditionellen Eigenmittel entsprechend ihrer Zweckbestimmung eingehalten (siehe Ziffern 1.86-1.88 und 1.111) sowie zügig und einheitlich angewandt werden (siehe Ziffern 1.89-1.95). Die Kommission sollte

a) die Mitgliedstaaten dazu veranlassen, einheitliche Praktiken im Bereich der vorbeugenden Sicherheitsleistung (siehe Ziffern 1.82-1.85), der Abgabenfestsetzung (siehe Ziffern 1.96-1.103) und der Erhebung (siehe Ziffern 1.105-1.111) einzuführen;

b) darauf achten, daß die Verordnungen zur Einführung besonderer Schutzmaßnahmen, insbesondere von Antidumpingzöllen, von den Beteiligten nicht ohne weiteres zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts umgangen werden können (siehe Ziffern 1.78-1.81);

c) zügige und wirksame Schlichtungsverfahren zur Lösung von Kompetenzstreitigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten einrichten, die die Erhebung von Eigenmitteln zum Stillstand bringen (siehe Ziffern 1.112-1.116);

d) geeignete Maßnahmen vorschlagen, um die im Zollkodex der Gemeinschaften vorgesehenen Verjährungsfristen für die Nacherhebung (siehe Ziffern 1.68-1.70) mit den längeren Fristen für gemeinschaftliche Verwaltungssanktionen gemäß Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften(73) in Einklang zu bringen;

e) einen zweckmäßigen rechtlichen Rahmen vorschlagen, um die einheitliche Anwendung der Sicherheitsleistung (siehe Ziffern 1.82-1.85) in allen Mitgliedstaaten zu gewährleisten.

1.119. Die Kommission sollte die buchhalterische Überwachung der Ermittlungen zu Betrugsfällen und Unregelmäßigkeiten bestmöglich nutzen (siehe Ziffer 1.104). Erforderlichenfalls muß sie bei erwiesener Nachlässigkeit bei der Feststellung und Nacherhebung, die den Mitgliedstaaten anzulasten ist, ein Vertragsverletzungsverfahren einleiten.

AUF DER MEHRWERTSTEUER (MwSt.) UND DEM BRUTTOSOZIALPRODUKT (BSP) BERUHENDE EIGENMITTEL

Einleitung

1.120. Die Berechnungsmodalitäten für die Bemessungsgrundlagen für die MwSt.- und BSP-Eigenmittel, die insgesamt rund 80 % der Eigenmittel ausmachen, sind in gesonderten Rechtsvorschriften der Gemeinschaft festgelegt(74). In diesem Bereich spielen statistische Angaben eine maßgebliche Rolle. Darüber hinaus sind bei den MwSt.-Eigenmitteln wegen der zahlreichen Ausnahmen, die zum gemeinsamen MwSt.-System in den Mitgliedstaaten zugelassen sind, spätere Berichtigungen und Ausgleiche notwendig, um eine theoretische Bemessungsgrundlage zu rekonstruieren, wie sie sich durch eine einheitliche Anwendung der MwSt.-Regelung in den Mitgliedstaaten ergäbe.

1.121. In den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften über die Bereitstellung der Eigenmittel an die Europäische Union(75) ist vorgesehen, daß der betreffende Mitgliedstaat bei Verzögerungen bei der buchmäßigen Erfassung Verzugszinsen zu entrichten hat. Dies gilt auch, wenn die Kommission beschließt, bei den Mitgliedstaaten zusätzliche Mittel abzurufen(76).

Berichtigungen der MwSt.- und BSP-Bemessungsgrundlagen

Kontrolltätigkeit der Kommission und Geltendmachung von Vorbehalten

1.122. Zu jedem Haushaltsjahr übermitteln die Mitgliedstaaten der Kommission in der zweiten Hälfte des auf das Bezugshaushaltsjahr folgenden Jahres die Angaben zu den Bemessungsgrundlagen für die MwSt.- und BSP-Eigenmittel. Diese Angaben werden von der Kommission kontrolliert. Diese muß überprüfen, ob die geltenden Vorschriften für die Berechnung der Bemessungsgrundlagen von allen Mitgliedstaaten einheitlich angewandt werden.

1.123. Ist die Kommission der Auffassung, daß ein Bestandteil der Berechnung der Bemessungsgrundlage nicht korrekt ist, macht sie einen Vorbehalt geltend, mit dem ggf. ein Anspruch auf die notwendigen Anpassungen in bezug auf das laufende sowie die vorangegangenen Haushaltsjahre eröffnet wird. Daneben haben auch die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, einen Vorbehalt geltend zu machen.

1.124. Die Vorbehalte sind in der Regel auf Probleme im Zusammenhang mit den statistischen Daten zurückzuführen, die zur Berechnung der Bemessungsgrundlagen herangezogen werden, teilweise jedoch auch durch Verstöße gegen die Rechtsvorschriften bedingt, insbesondere bei der Anwendung der Sechsten Richtlinie über das gemeinsame MwSt.-System(77). Zu den bisher in bezug auf sämtliche Mitgliedstaaten ungelösten Problemen gehört die Frage nach der Vollständigkeit des BSP, d.h. die Schwierigkeit der Erfassung der Schattenwirtschaft.

1.125. Der Hof hat sich in der Vergangenheit bereits mit der Behandlung der Vorbehalte befaßt(78), und auch das Europäische Parlament hat sich zu diesem Thema im Rahmen mehrerer Entlastungsverfahren geäußert(79). Der Hof hat beschlossen, in diesem Jahr insbesondere die buchmäßige Erfassung, die Überwachung der mit diesen Vorbehalten verbundenen Forderungen und die Erhebung von Verzugszinsen bei der verspäteten Bereitstellung von Eigenmitteln zu untersuchen.

1.126. Bei diesen Verfahren geht es zum einen darum, daß die Kommission ihre Befugnisse bezüglich der Festsetzung und Bereitstellung der wichtigsten Eigenmittel der Union vollständig wahrnimmt, und zum anderen darum, daß die Mitgliedstaaten ihren diesbezüglichen Verpflichtungen nachkommen.

Stand der Vorbehalte und deren finanzielle Auswirkungen

1.127. Zum 31. Dezember 1996 lagen 114 Vorbehalte zu MwSt.-Eigenmitteln (wovon 8 sich auf laufende Vertragsverletzungsverfahren bezogen) und 115 Vorbehalte zu BSP-Eigenmitteln vor. Die Hälfte dieser überwiegend von der Kommission geltend gemachten Vorbehalte entfällt auf den Zeitraum 1985-1992.

1.128. Es liegen keinerlei Angaben zu den Beträgen vor, die auf die derzeit anhängigen Fälle entfallen. Der Kommission zufolge hängen diesbezügliche zuverlässige Angaben von den Mitgliedstaaten ab, so daß die genauen finanziellen Auswirkungen eines Vorbehalts erst zum Zeitpunkt seiner Klärung erkennbar sind.

1.129. Aufgrund der Klärung von Vorbehalten, die sowohl positive als auch negative Auswirkungen auf die Bemessungsgrundlage für die MwSt.-Eigenmittel hatte, wurden im Jahre 1996 zusätzliche Eigenmittel in einer Gesamthöhe von rund 14 Mio. ECU abgeführt. Die bedeutendsten Beträge beziehen sich auf drei Vorbehalte, bei denen eine Nachzahlung in Höhe von +16,4 Mio. ECU, +3,1 Mio. ECU bzw. +1,7 Mio. ECU anfiel. Andererseits ist darauf hinzuweisen, daß ein Mitgliedstaat wegen der Auswirkungen der Aufhebung eines Vorbehalts zum BSP auf die (auf 55 % des BSP begrenzte) MwSt.-Bemessungsgrundlage MwSt.-Eigenmittel in Höhe von 39 Mio. ECU zusätzlich abführen mußte.

Buchmäßige Erfassung der Vorbehalte und buchhalterische Überwachung

1.130. Zur Gewährleistung einer umfassenden und wirksamen Überwachung ist gemäß der Haushaltsordnung für alle Maßnahmen oder Gegebenheiten, die eine Forderung begründen oder ändern können, und folglich auch für alle Vorbehalte ein Forderungsvoranschlag zu erstellen, der nach Erteilung des Sichtvermerks durch den Finanzkontrolleur buchmäßig erfaßt wird. Es handelt sich hierbei um ein Vorstadium, in dem die Forderung noch nicht \,,feststeht, unbestritten und beitreibbar" ist, und somit sind geeignete Maßnahmen zur Ermittlung der Elemente zu ergreifen, die ggf. eine Erhebung ermöglichen.

1.131. Die Prüfungen des Hofes haben gezeigt, daß nicht immer eine Entsprechung zwischen den mitgeteilten Vorbehalten und der buchmäßigen Erfassung der Forderungsvoranschläge besteht. Somit ist es möglich, daß Vorbehalte in der Rechnungsführung nicht erfaßt sind. Der Hauptzweck der buchmäßigen Erfassung, nämlich zu vermeiden, daß Vorbehalte in Vergessenheit geraten, wird folglich nicht erfuellt.

1.132. Die Abschlüsse liefern kein getreues Bild der bestehenden Vorbehalte. In der Rechnungsführung werden nämlich die Auswirkungen der Vorbehalte auf das laufende Haushaltsjahr nicht systematisch mit p.m.-Vermerk erfaßt. Darüber hinaus ist die buchmäßige Erfassung in mehreren Fällen auch hinsichtlich der Berücksichtigung sämtlicher vorangegangener Haushaltsjahre nicht vollständig.

1.133. Entgegen den Durchführungsbestimmungen zur Haushaltsordnung ist aus den Rechnungsführungsunterlagen nicht zu erkennen, welche Anstrengungen zur Erhebung unternommen wurden. Der tatsächliche Stand der einzelnen Vorbehalte ist nur durch systematische Durchsicht der Vorgangsakten der Kontrolleinheit der Kommission zu ermitteln.

1.134. Das Rechnungsführungssystem ist so konzipiert, daß bei der Aufhebung von Vorbehalten und der Bereitstellung der entsprechenden Eigenmittel durch den jeweiligen Mitgliedstaat die Einziehungsanordnung global, d.h. unter Einbeziehung etwaiger sonstiger Berichtigungen, ausgestellt wird. Dadurch ist zur Ermittlung des von dem Mitgliedstaat zu jedem der aufgehobenen Vorbehalte gezahlten Betrags ein erheblicher Suchaufwand notwendig, der die gemeinschaftlichen Überwachungs- und Kontrollverfahren behindert.

1.135. Unter diesen Umständen entspricht die buchmäßige Erfassung der Vorbehalte eher einer formalen Erfuellung der Vorschriften. Das derzeitige System kann wegen seiner mangelnden Zuverlässigkeit nicht gewährleisten, daß die Buchungseinträge zu den Vorbehalten jederzeit richtig sind und sämtliche diesbezüglichen Forderungen und Verbindlichkeiten der Europäischen Union buchmäßig erfaßt sind.

1.136. Deshalb hat jede beteiligte Dienststelle einschließlich der Finanzkontrolle ein eigenes Überwachungssystem eingerichtet. Diese Überwachungssysteme, die nicht aufeinander abgestimmt sind und teilweise unterschiedlichen Zwecken dienen, können nicht ein zentrales Rechnungsführungssystem ersetzen, das so organisiert ist, daß die Vollständigkeit der Buchungseinträge gewährleistet ist. Um ein vollständiges Bild von den bestehenden Vorbehalten zu erlangen, ist es nämlich notwendig, die Listen der verschiedenen Kommissionsdienststellen manuell abzugleichen und die zugrunde-liegenden Vorgangsakten einzusehen.

Überwachung der mit Vorbehalten verbundenen Forderungen im Hinblick auf die Einziehung

1.137. In der geltenden Rechtsvorschrift für die MwSt.-Eigenmittel(80) ist für Fälle, in denen mit einem Mitgliedstaat kein Einvernehmen über eine an der Bemessungsgrundlage vorzunehmende Berichtigung erzielt werden kann, vorgesehen, daß die Kommission die Maßnahmen trifft, die sie für die ordnungsgemäße Anwendung dieser Verordnung für erforderlich hält. In bezug auf das BSP verfügt die Kommission über ähnliche Befugnisse(81).

1.138. Wird bei der Berechnung der Bemessungsgrundlage eines Mitgliedstaats ein Problem festgestellt und ein Vorbehalt geltend gemacht, nehmen die Kommissionsdienststellen Verhandlungen mit den nationalen Behörden auf, um für den betreffenden Fall eine Lösung herbeizuführen. Im Rahmen des derzeitigen Verfahrens werden keine Fristen gesetzt. In den Fällen von Verstößen gegen die Sechste Richtlinie, in denen ein Verfahren vor dem Gerichtshof angestrengt wurde und die sich auf die Eigenmittel auswirken können, hat die Kommission allerdings dem betreffenden Mitgliedstaat für die Zahlung der fraglichen Beträge eine Frist gesetzt.

1.139. Im Jahre 1991 hatte sich die Kommission eine Maximalfrist von zwei Jahren nach den Kontrollen gesetzt, um die Vorbehalte zu klären. Gleichzeitig hatte sie sich verpflichtet, diejenigen Vorbehalte, die auf Kontrollen im Jahre 1989 oder in früheren Jahren beruhten, rasch zu klären(82). Diese Ziele sind noch nicht verwirklicht worden.

1.140. Folgende Fälle veranschaulichen die konkrete Anwendung des von der Kommission eingerichteten Systems zur Weiterverfolgung.

MwSt.-Veranlagung von Straßenbenutzungsgebühren

1.141. Nach Ansicht der Kommission läuft die Befreiung der von den Konzessionsträgern für die Benutzung des Straßennetzes erhobenen Mautgebühren der Sechsten Richtlinie zuwider und hat möglicherweise negative Auswirkungen auf die MwSt.-Eigenmittel. Im Jahre 1985 machte sie Vorbehalte gegenüber einem Mitgliedstaat und im Jahre 1987 gegenüber vier weiteren Mitgliedstaaten geltend. Erst im Juli 1996, d. h. nach mehr als 10 Jahren, beschloß die Kommission, den Gerichtshof wegen Verstoßes gegen die Sechste Richt-linie zu befassen.

Subventionen: Besteuerungsgrundlage

1.142. Der Kommission zufolge muß die Besteuerungsgrundlage gemäß der Sechsten MwSt.-Richtlinie die unmittelbar an den Preis der steuerbaren Umsätze geknüpften Subventionen umfassen. Da dies nach Ansicht der Kommission nicht der Fall war und die MwSt.-Eigenmittel dadurch beeinträchtigt wurden, machte sie im Jahre 1993 einen Vorbehalt in bezug auf sämtliche Mitgliedstaaten geltend und untersuchte zusammen mit diesen die Auswirkungen dieses Sachverhalts. Obwohl die Tatsachen seit geraumer Zeit geklärt sind, ist bisher keine Entscheidung über die Erledigung dieses Vorbehalts getroffen worden.

Ausgleich für den Kauf von Kraftfahrzeugen

1.143. Aufgrund eines Kontrollbesuchs in einem Mitgliedstaat machte die Kommission im Jahre 1991 einen Vorbehalt zur Berechnung des Ausgleichs für die private Nutzung von Firmenfahrzeugen geltend und verlangte eine Aktualisierung der Angaben zu diesem Ausgleich. Ende 1996 wurde offensichtlich eine Grundsatzeinigung bezüglich der Berichtigung der Bemessungsgrundlagen für die Haushaltsjahre 1988-1995 erzielt.

1.144. Im Falle eines anderen Mitgliedstaates hatte die Kommission im Jahre 1989 einen Vorbehalt zur Berechnung dieses Ausgleichs geltend gemacht. Bei einem Kontrollbesuch im Jahre 1995 gelangte sie zu dem Schluß, daß die nationalen Behörden ihre diesbezüglichen Statistiken überprüfen sollten. Anfang 1997 wurde offensichtlich eine Grundsatzeinigung erzielt.

Berechnungsmethode für den Ausgleich für Kleinunternehmen

1.145. Bei einem im Jahre 1988 von der Kommission vorgenommenen Kontrollbesuch stellten die nationalen Behörden die traditionelle, auf dem Umsatz, dem Gewinn und den Vorleistungen der Unternehmen beruhende Berechnungsmethode in Frage. Die folgenden Kontrollbesuche haben nicht zu einer Lösung geführt. Bei einem Kontrollbesuch im Jahre 1994 verlangten die Kontrolleure der Kommission Zusatzangaben. Diese wurden Anfang 1997 übermittelt, und die Kommission konnte ihren Vorbehalt nach Überprüfung zurückziehen.

Umsätze mit Gold

1.146. Aufgrund einer im Jahre 1991 in einem Mitgliedstaat durchgeführten Prüfung machte die Kommission einen Vorbehalt zur Berechnung des Ausgleichs für Käufe von Münzen und Medaillen geltend, die normalerweise nicht als gesetzliches Zahlungsmittel verwendet werden. Bei Kontrollbesuchen in den Jahren 1993 und 1995 stellte die Kommission die Angemessenheit der für die Jahre vor 1992 und 1993 verwendeten Angaben in Frage. Daraufhin korrigierte der Mitgliedstaat den Ausgleich für das Haushaltsjahr 1991, doch die Berichtigung für die Jahre 1989 und 1990 ist noch vorzunehmen. Im Februar 1997 wurde diesbezüglich eine Grundsatzeinigung erzielt.

1.147. Diese wenigen Beispiele veranschaulichen, daß es zur Gewährleistung einer einheitlichen Behandlung der offenen Vorgänge notwendig ist, ein präzises Verfahren mit nach Maßgabe der Schwierigkeit der zu überwindenden Probleme einvernehmlich zwischen der Kommission und den betreffenden Mitgliedstaaten vereinbarten Fristen festzulegen. Es vergehen mehrere (in der Regel drei bis fünf) Jahre, bis eine akzeptable Lösung gefunden wird und die betreffenden Eigenmittel gezahlt werden.

1.148. Die Mitgliedstaaten und die Kommission sind gemeinsam für die rechtzeitige, vollständige und einheitliche Ermittlung der Bemessungsgrundlagen für die MwSt.- und BSP-Eigenmittel zuständig. Somit haben sie ab der Geltendmachung eines Vorbehalts geeignete Abhilfemaßnahmen einzuleiten und insbesondere unverzüglich die u. U. erforderlichen Zusatzarbeiten durchzuführen.

1.149. Nach einer befürwortenden Stellungnahme des BSP-Ausschusses hatte die Kommission im März 1996 ins Auge gefaßt, die Mitgliedstaaten zur Durchführung von Zusatzarbeiten aufzufordern, um Vorbehalte zum BSP einer Lösung zuzuführen. Für einige Mitgliedstaaten lautete die vorgesehene Frist September 1997, für andere September 1998. Bis März 1997 hatte die Kommission diesbezüglich noch keine Entscheidung getroffen.

Nichterhebung von Verzugszinsen bei verspäteter Bereitstellung von Eigenmitteln

1.150. Die für die Klärung der Vorbehalte notwendigen Fristen sind zumindest teilweise darauf zurückzuführen, daß die Kommission sich weigert, einen präzisen Rahmen festzulegen und die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften in bezug auf Verzugszinsen systematisch anzuwenden. In Wirklichkeit handelt es sich hierbei eher um eine pragmatische Haltung als um die Folge einer Einschränkung von Befugnissen, die, sofern sie vorliegt, die Kommission allerdings nicht dazu veranlaßt hat, eine Änderung der geltenden Vorschriften vorzuschlagen.

1.151. Die Rechtsvorschriften für die MwSt.- und BSP-Eigenmittel(83) lassen der Kommission einen breiten Handlungsspielraum für den Fall einer anhaltenden Meinungsverschiedenheit über eine vorzunehmende Berichtigung. In der Haushaltsordnung ist ausdrücklich vorgesehen, daß etwaige Zusatzzahlungen der Mitgliedstaaten binnen 30 Tagen nach Abruf der Mittel fällig sind; ansonsten werden Verzugszinsen erhoben.

1.152. Im Jahre 1996 erhob der Anweisungsbefugte, obwohl er der Auffassung war, es habe keine finanziellen Auswirkungen gegeben, von einem Mitgliedstaat Verzugszinsen in Höhe von 5 Mio. ECU wegen eines technischen Fehlers bei der buchmäßigen Erfassung eines monatlichen Eigenmittelbetrags. Der Hof stellt einen Widerspruch zu der geübten Praxis im Bereich der Vorbehalte fest, wo es u. U. um hohe Beträge geht und etwaige Verzugszinsen einen deutlich stärkeren Abschreckungseffekt hätten.

Schlußfolgerung

1.153. Buchungseinträge, die im Interesse der Transparenz den tatsächlichen Stand der Forderungen und Verbindlichkeiten der Europäischen Union wirklichkeitsgetreu widerspiegeln, stellen eine wesentliche Voraussetzung für die Wahrnehmung der Überwachungs- und Kontrollaufgaben des Anweisungsbefugten, des Finanzkontrolleurs und des Rechnungsführers sowie der externen Kontrolle dar.

1.154. Das derzeitige Verfahren der Kommission zur Weiterverfolgung der Vorbehalte ermöglicht es wegen der festgestellten Verzögerungen den Mitgliedstaaten u. U., nicht alle ihre Verpflichtungen in bezug auf den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union zu erfuellen. In diesem Zusammenhang sollte die Kommission auf die vollständige Wahrnehmung ihrer Rechte in bezug auf die fristgerechte Festsetzung der wichtigsten Eigenmittel der Europäischen Union achten.

1.155. Die Einziehung der Forderungen im Zusammenhang mit den Vorbehalten zur Berechnung der Bemessungsgrundlagen sollte die Kommission dazu veranlassen, einen einheitlichen Rahmen zu schaffen, innerhalb dessen für jeden Vorbehalt nach Maßgabe der zu lösenden Schwierigkeiten ein Zeitplan mit Lösungsmodalitäten, einer Frist für die Bereitstellung der betreffenden Eigenmittel sowie ggf. mit den Stichdaten für Verzugszinsen festgelegt wird. Die Kommission hätte ebenfalls die Möglichkeit, Vorschläge für Rechtsvorschriften vorzulegen, falls sie sich aufgrund der ihr derzeit zustehenden Befugnisse außerstande sieht, eine einheitliche, vollständige und rechtzeitige Feststellung der Eigenmittel vorzunehmen.

1.156. Die Vorbehalte sind häufig auf die vorschrifts-widrige Anwendung der MwSt.-Regelung, auf ungeeignete statistische Methoden oder sogar auf mangelnde Vollständigkeit der Bemessungsgrundlage zurückzuführen, wie dies beim BSP wegen der Nichterfassung der Schattenwirtschaft der Fall ist. Dementsprechend reicht der Nutzeffekt einer beschleunigten Klärung der offenen Fälle im Bereich der MwSt. und des BSP weit über eine zügigere Bereitstellung der Eigenmittel hinaus. Es wird ein höheres Maß an Gleichbehandlung zwischen den Mitgliedstaaten bei der Haushaltsfinanzierung und letztendlich eine stärkere Harmonisierung der betreffenden nationalen Systeme gewährleistet.

ANTWORTEN DER KOMMISSION

TRADITIONELLE EIGENMITTEL

Haushaltsführung

Weiterbehandlung der Bemerkungen des Hofes durch die Kommission

1.5. Die Bemerkungen des Rechnungshofs lassen erkennen, welche Schwierigkeiten die Kommission hat, die von den Mitgliedstaaten geschuldeten Beträge einzuziehen. Sie sieht sich häufig gezwungen, die Zahlungen wiederholt anzumahnen, wenn diese nicht fristgerecht eingehen. Außerdem geben zahlreiche Dossiers wegen ihrer rechtlichen Komplexität zu langwierigen und schwierigen Streitverfahren Anlaß. Gegebenenfalls muß die Kommission sogar Verstoßverfahren einleiten. Sie weist darauf hin, daß Verzögerungen bei der Bereitstellung des Hauptbetrags die Erhebung von Verzugszinsen zur Folge haben.

1.6. Die Kommission bedauert die vom Rechnungshof festgestellte Verzögerung. In der Zwischenzeit hat sie geeignete Maßnahmen getroffen, um ihre internen Verfahren zur Weiterbehandlung der Bemerkungen des Rechnungshofs zu verbessern.

1.7. Die Kommission hält den Standpunkt der dänischen Behörden nicht für begründet. Die durch die Verordnung (Euratom, EG) Nr. 1355/96(84) eingeführte dreijährige Verjährungsfrist gilt nämlich erst ab 14. Juli 1996 und kann nicht rückwirkend angewandt werden. Die Kommission erwägt die Einleitung eines Verstoßverfahrens, falls die dänischen Behörden an ihrer Weigerung, Verzugszinsen zu zahlen, festhalten.

Schlußfolgerung

1.8. Die Kommission weist darauf hin, daß die schleppende Einziehung der aufgrund ihrer Kontrollen festgestellten Forderungen sehr häufig mit der Schwerfälligkeit der einzelstaatlichen Verfahren zusammenhängt, nach denen ihr die erforderlichen Buchungsunterlagen zur Verfügung gestellt werden. Sie rechnet damit, daß eine Besserung der Lage im Anschluß an die Arbeiten im Rahmen der Initiative \,,Sound and Efficient Management" (SEM 2000), Phase III, die auf eine engere Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten abzielt, zu verzeichnen sein wird. Die Kommission ist sich der Existenz der dreijährigen Verjährungsfrist durchaus bewußt. Daher trägt sie dafür Sorge, daß den Mitgliedstaaten die Vorbehalte bezüglich der finanziellen Anomalien so rasch wie möglich mitgeteilt werden.

Haushaltsführung in den Mitgliedstaaten

Verspätete Feststellung von Eigenmitteln

1.10. Die Kommission teilt die Bedenken des Rechnungshofs in allen Fällen; mit den betroffenen Mitgliedstaaten sind Gespräche im Gang, um Abhilfe zu schaffen. Im Falle der Feststellung von Verzögerungen bei der Bereitstellung werden Verzugszinsen verlangt.

1.11. Die Kommission hält es ebenfalls für wünschenswert, die Höhe der Einfuhrabgaben im Rahmen der Sicherheitsleistung auszuweisen. Sie wird die britischen Behörden auffordern, diesen Fall zu prüfen, damit festgestellt wird, welche Maßnahmen notwendig sind, um eine angemessene buchmäßige Transparenz zu gewährleisten.

1.12. Die Kommission wird die angeführten Fälle prüfen und sich mit den deutschen Behörden in Verbindung setzen, damit Abhilfe geschaffen wird; gegebenenfalls sind Verzugszinsen zu erheben.

Gesonderte Buchführung oder B-Buchführung

1.13. Die Kommission ist der Ansicht, daß das in Italien angewandte Verfahren nicht den einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften entspricht. Sie hat mit den italienischen Behörden im Rahmen ihrer Kontrollen bereits Kontakt aufgenommen, damit sie die B-Buchführung verbessern.

Niederschlagung festgestellter Ansprüche

1.14. Die Kommission hat sich mit dem betroffenen Mitgliedstaat in Verbindung gesetzt. Daraufhin haben die deutschen Behörden der Kommission im April 1997 mitgeteilt, daß sie das Niederschlagungsverfahren gemäß Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89(85) einhalten werden. Demnach wird Deutschland alle seit 1. Januar 1989 aufgetretenen Fälle mitteilen, sofern der Betrag die in der Verordnung vorgesehene Schwelle von 10 000 ECU übersteigt. Die Kommission wird diese Fälle prüfen und dem betroffenen Mitgliedstaat ihre Bemerkungen mitteilen, wenn sie die Niederschlagung für nicht gerechtfertigt hält.

Zolltarifliche Einreihung

1.15. Die Kommission wird den betreffenden Mitgliedstaat auffordern, die Hauptforderung in Höhe von 0,3 Mio. ECU sowie die ab Dezember 1991 fälligen Verzugszinsen zu zahlen.

Auf das Gepäck von Reisenden zu erhebende Zölle

1.16. Im Falle der im Vereinigten Königreich geübten Praxis hat die Kommission dem Mitgliedstaat mitgeteilt, daß er Verzugszinsen zu zahlen hat. Im Falle des in Belgien angewandten Verfahrens wird sich die Kommission mit dem Mitgliedstaat in Verbindung setzen, damit er die Prozentsätze überprüft.

Schlußfolgerung

1.17. Die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften sehen effektiv eine klare Verteilung der Aufgaben auf die Mitgliedstaaten und die Kommission vor. Nach Ansicht der Kommission kann die derzeitige Situation durch eine regelmäßige Überprüfung der Rechtsvorschriften und eine engere partnerschaftliche Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten wesentlich verbessert werden. Die Kommission hat beide Wege eingeschlagen.

Freizonen

Bestimmung und Abgrenzung von Freizonen

1.21 - 1.24. Die Kommission erwägt Gesetzgebungsinitiativen im Hinblick auf eine bessere Erfassung bestimmter Freizonen durch Kontrollmechanismen nach dem Muster des Zollagerverfahrens. Sie erwägt ferner, alljährlich ein aktualisiertes Verzeichnis der Freizonen zu veröffentlichen. Punktuell prüft sie die Anwendung der für die Freizone Tilbury geltenden Bestimmungen durch die britischen Behörden sowie die Rechtsgrundlage für die Freizonen Triest und Venedig.

Kontrolle der Warenbewegungen und Bewilligung von Freizonentätigkeiten

1.25 - 1.42. Die Kommission wird die Mitgliedstaaten darauf hinweisen, daß die gemeinschaftlichen Zollvorschriften, einschließlich der Vorschriften für die Zollschuld, in der Regel auch innerhalb der Freizonen gelten. Die Kommission wird sich mit den betroffenen Mitgliedstaaten in Verbindung setzen, um die vom Rechnungshof angeführten Fälle zu prüfen. Gegebenenfalls werden diese Mitgliedstaaten aufgefordert, ihre Praktiken mit den Gemeinschaftsvorschriften in Einklang zu bringen.

1.29. Die Kommission ist sich darüber im klaren, daß Probleme auftreten, weil zwischen den beiden Arten von Waren, die sich in Freizonen befinden können, nicht unterschieden wird. Durch die in der Antwort zu den Ziffern 1.21-1.24 genannte Gesetzgebungsinitiative werden die Kontrollmodalitäten für Freizonen durch Anwendung von Mechanismen des Zollagerverfahrens verschärft.

Verbringen von Waren in Freizonen

1.35. Die Gemeinschaftsvorschriften sehen effektiv nicht die Befreiung von der Sicherheitsleistung vor, wenn Waren nach vereinfachten Verfahren in eine Freizone verbracht werden. Die Kommission wird sich mit den irischen Behörden in Verbindung setzen, damit dieses Verfahren so rasch wie möglich geändert wird; sie wird sich davon überzeugen, daß die finanziellen Interessen der Union nicht beeinträchtigt wurden.

Verwendung der Mitteilung

1.36 - 1.37. Es wird erwogen, das vom Rechnungshof angesprochene Problem durch eine Änderung der Gemeinschaftsvorschriften zu lösen, damit die Sicherheit der Warenbewegungen durch eine verschärfte Kontrolle des zollrechtlichen Status der Waren gewährleistet wird; diese Änderung wird zur Zeit geprüft.

Zölle auf unauffindbare Waren in Freizonen

1.38 - 1.40. Die Kommission ist wie der Rechnungshof der Ansicht, daß bei nicht gerechtfertigtem Schwund von in einer Freizone eingelagerten Waren eine Zollschuld entsteht. Sie wird die Mitgliedstaaten auffordern, hier Abhilfe zu schaffen.

Zollkontrollen

1.42. Die Kommission wird sich mit den zuständigen Behörden in Verbindung setzen, damit sie die Zollkontrollen in den Freizonen unter Einhaltung der einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften durchführen.

Schlußfolgerung

1.43. Die Kommission teilt die Bedenken des Rechnungshofs hinsichtlich des Funktionierens der besuchten Freizonen.

a) Die Kommission überprüft derzeit Status und Definition der Freizonen; sie wird die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten von dem Ergebnis in Kenntnis setzen.

b) und d) Zur Zeit werden Gesetzgebungsinitiativen ausgearbeitet, die eine bessere Kontrolle bestimmter Freizonen durch Kontrollmechanismen nach dem Muster des Zollagerverfahrens ermöglichen sollen.

c) Die betroffenen Mitgliedstaaten werden auf ihre Verantwortung für die Kontrollmaßnahmen innerhalb der Freizonen hingewiesen; dazu gehört auch die Kontrolle der Bestandsaufzeichnungen der Wirtschaftsbeteiligten. In diesem Zusammenhang wird die Kommission die Mitgliedstaaten auffordern, systematisch auf Risikoanalysemethoden zurückzugreifen.

e) Die vom Rechnungshof angeführten Fälle werden von der Kommission angemessen überwacht werden, insbesondere bei nicht gerechtfertigtem Warenschwund.

f) Die Kommission arbeitet Gesetzgebungsinitiativen aus mit dem Ziel, die Sicherheit der Warenbewegungen durch eine verschärfte Kontrolle des zollrechtlichen Status der Waren zu gewährleisten.

Aktiver Veredelungsverkehr

Wirtschaftliche Voraussetzungen für die Erteilung einer Bewilligung

1.50. Die Kommission arbeitet Vorschläge für eine Reform des aktiven Veredelungsverkehrs aus, die sich auch auf die wirtschaftlichen Voraussetzungen erstreckt.

1.51. Die irischen Behörden haben aufgrund der Bemerkungen des Rechnungshofs angekündigt, daß sie ihr Verfahren ändern, damit die Wertgrenze für die wirtschaftlichen Voraussetzungen überprüft werden kann.

1.52. Die Kommission teilt die Einschätzung des Rechnungshofs. Sie wird die portugiesischen Behörden darauf hinweisen, daß die Kontrolle der gemeinschaftsweit geltenden wirtschaftlichen Voraussetzungen auf einzelstaatlicher Ebene zu erfolgen hat.

1.53. Die Kommission wird sich mit den deutschen Behörden in Verbindung setzen, damit Abhilfe geschaffen werden kann.

Vorlage der Abrechnungen, Feststellung und Bereitstellung

1.54 - 1.58. Die Kommission hat bei ihren Kontrollen ebenfalls Verzögerungen bei der Wiederausfuhr von Veredelungserzeugnissen festgestellt. In den meisten Fällen hatten die Verzögerungen jedoch keine finanziellen Auswirkungen, da die Wiederausfuhrfrist hätte verlängert werden können, wenn ein entsprechender Antrag gestellt worden wäre. In den - im übrigen nicht sehr zahlreichen - von der Kommission festgestellten Fällen, die effektiv mit finanziellen Auswirkungen verbunden waren, wurden Verzugszinsen in Höhe von 22 883 ECU erhoben. Auf jeden Fall wird die Kommission die vom Rechnungshof festgestellten Fälle prüfen.

Ausbeutesätze

1.59 - 1.61. Die Kommission hat im Anschluß an ihre Kontrollen bereits Bemerkungen zu dem Verfahren zur Ermittlung des Ausbeutesatzes gemacht. Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, in dieser Hinsicht wachsamer zu sein. Werden nicht gerechtfertigte größere Unterschiede zwischen den Ausbeutesätzen festgestellt, die Eigenmittelverluste zur Folge haben, wird die Kommission die erforderlichen Maßnahmen treffen.

Austausch durch Ersatzwaren und vorzeitige Ausfuhr

1.63. Die Kommission hat bei ihren Kontrollen bereits gewisse Anomalien in bezug auf die vorzeitige Ausfuhr festgestellt. Sie wird die vom Rechnungshof aufgezeigten Fälle zusammen mit den betroffenen Mitgliedstaaten prüfen. Im Anschluß daran wird sie gegebenenfalls die Erhebung von Verzugszinsen verlangen.

Schlußfolgerung

1.64. a) Damit die wirtschaftliche Zweckbestimmung des aktiven Veredelungsverkehrs besser erreicht wird, ohne daß dadurch die finanziellen Interessen der Union beeinträchtigt werden, prüft die Kommission derzeit die Möglichkeiten einer Reform, um dieses Verfahren einfacher und operativer zu gestalten. In diesem Zusammenhang hat die Kommission 1996 ein Grünbuch über Funktionsweise und Zukunft des aktiven Veredelungsverkehrs veröffentlicht. Die Reform schließt auch die wirtschaftlichen Voraussetzungen mit ein.

b) Die Kommission hat die Funktionsweise des aktiven Veredelungsverkehrs bereits gezielten Kontrollen unterzogen. Sie haben zu Bemerkungen Anlaß gegeben, die denen des Rechnungshofs vergleichbar sind; die Kommission trägt dafür Sorge, daß daraufhin entsprechende Maßnahmen getroffen werden.

c) Die Kommission weist darauf hin, daß im Fall von Verzögerungen bei der Feststellung, die eine verspätete Bereitstellung traditioneller Eigenmittel zur Folge haben, Verzugszinsen gemäß Artikel 11 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 erhoben werden.

Feststellung und Nacherhebung von traditionellen Eigenmitteln

Einleitung

1.66 -1.67. Die Kommission ist sich darüber im klaren, daß die dreijährige Verjährungsfrist zum Verlust von Eigenmitteln führen kann. Grundsätzlich ist sie jedoch der Ansicht, daß sie ein ausgewogenes Verhältnis zwischen dem legitimen Interesse der Einführer an einer angemessenen Rechtssicherheit und dem Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft schafft.

Darüber hinaus prüft die Kommission derzeit die Zweckmäßigkeit eines Vorschlags zur Änderung von Artikel 221 des Zollkodex der Gemeinschaften, damit bei ernsthaftem Verdacht auf Unregelmäßigkeiten die Verjährungsfrist für ein weiteres Jahr unterbrochen werden kann. Dieser Vorschlag träte an die Stelle des 1995 vorgelegten Vorschlags zu Artikel 220 des Zollkodex der Gemeinschaften, der vom Rat nicht angenommen wurde und auf den der Rechnungshof unter Ziffer 1.69 verweist.

Allgemeine Bemerkungen zum rechtlichen Rahmen sowie zu den Verfahren und Systemen

Bestimmungen zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union

Fehlende Rechtsgrundlage für die vorläufige Mitteilung der Zollschuld und die nachträgliche Sicherheitsleistung

1.68 - 1.69. Die Verlängerung der Verjährungsfrist, auf die in der Antwort zu den Ziffern 1.66-1.67 verwiesen wird, kann bis zu einem gewissen Grad als gleichbedeutend mit einer \,,Unterbrechung" der Verjährung angesehen werden.

Die Möglichkeit einer obligatorischen Sicherheitsleistung für Zollschulden, die nach der Zollabfertigung buchmäßig erfaßt werden, wurde effektiv im Ausschuß für den Zollkodex geprüft. Diese Maßnahme wurde jedoch für nicht durchführbar erachtet.

1.70. Die Kommission arbeitet eine Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament über die Anwendung der Zollpräferenzregelungen aus. Darin wird auch auf die vom Rechnungshof angesprochenen Fragen eingegangen.

Begrenzte Möglichkeit der Aussetzung der Anwendung der Abkommen bei unzulänglicher Zusammenarbeit der begünstigten Drittländer

1.71. Die Kommission wird in der Mitteilung, auf die in der Antwort zu Ziffer 1.70 verwiesen wird, angeben, welche Maßnahmen sie - auch im Bereich konventioneller Abkommen - zu treffen gedenkt.

1.72. Der vom Rechnungshof angeführte Fall bezieht sich auf Einfuhren im Rahmen des früheren Kooperationsabkommens EG-Israel, das bis Ende 1995 in Kraft war. Die Kommission setzt sich bei den israelischen Behörden dafür ein, daß sie allen an sie gerichteten Ersuchen um nachträgliche Prüfung nachkommen.

1.73 - 1.75. Die Kommission wird bei den betroffenen Mitgliedstaaten den Stand der Einziehung prüfen.

1.76 - 1.77. Der vom Rechnungshof geschilderte Fall läßt einige der Schwachstellen der Präferenzregelungen erkennen. Um hier Abhilfe zu schaffen, werden in der Mitteilung, auf die in der Antwort zu Ziffer 1.70 verwiesen wird, geeignete Maßnahmen ermittelt.

Unzweckmäßige Bestimmungen, die der Umgehung von Antidumpingzöllen Vorschub leisten

1.78 - 1.81. Die Kommission ist sich der vom Rechnungshof angesprochenen Fragen im Zusammenhang mit der Anwendung von Antidumpingmaßnahmen bewußt. Sie weist jedoch darauf hin, daß diese Fragen sich nur bei einem Teil der Fälle von Anwendung variabler Zölle stellen können, die wiederum in rund 25 % der Antidumpingverfahren eingeführt werden. Außerdem wird derzeit die Frage der aufeinanderfolgenden Verkäufe geprüft, um zu ermitteln, welche sachdienlichen Maßnahmen gegebenenfalls zu treffen sind.

Uneinheitliche Anwendung der Verfahren zur Sicherheitsleistung

1.82 - 1.85. Nach den Gemeinschaftsvorschriften ist es derzeit in das Ermessen der einzelstaatlichen Behörden gestellt, ob bei der Abfertigung von Waren im Rahmen der Präferenzregelungen eine Sicherheit verlangt werden soll. Die Kommission ist sich jedoch darüber im klaren, daß die unterschiedlichen Praktiken zu Verlagerungen des Warenverkehrs führen können. Auf die Frage der Sicherheitsleistung im Rahmen der Zollpräferenzregelungen wird in der unter Ziffer 1.70 genannten Mitteilung eingegangen.

Probleme aufgrund der Vetraulichkeit der gesammelten Beweiselemente

1.87 - 1.88. Die vom Rechnungshof aufgeworfene Frage bezieht sich darauf, ob zwischen dem Zugang von Gerichtsinstanzen zu Informationen und der Geheimhaltungspflicht ein ausgewogenes Verhältnis besteht. Im vorliegenden Fall sah sich die Kommission gezwungen, den Antrag des deutschen Gerichts abzulehnen, da nicht nur das Gericht selbst, sondern auch andere Parteien Zugang zu den Unterlagen mit vertraulichen Informationen hatten.

Die Kommission ist bestrebt, für gleichartige Fälle, die in Zukunft auftreten könnten, Lösungen zu erarbeiten, damit dem Antrag der Justizbehörden stattgegeben werden kann und gleichzeitig in ihrer Antwort die Geheimhaltungspflicht gewahrt wird.

Bemerkungen zur Anwendung der geltenden Rechtsvorschriften

Verzögerungen bei der juristischen Prüfung bestimmter Vorgänge durch die Kommissionsdienststellen

1.89. Die Tatsache, daß sich die Kommission zu Einziehungsdossiers äußert, entbindet die Mitgliedstaaten keineswegs von ihrer Verpflichtung zur Erhebung der Gemeinschaftseinnahmen. Sie sind gehalten, die Feststellung und Einziehung vorzunehmen, sobald die Bedingungen erfuellt sind.

1.90 - 1.93. Der Rechnungshof macht auf ein wirkliches Problem aufmerksam. Wegen der Komplexität bestimmter Dossiers kann ihre Prüfung eine gewisse Zeit in Anspruch nehmen, bevor die Frage des Ursprungs geklärt ist, was in Extremfällen zu der vom Rechnungshof geschilderten Situation führen kann.

Im vorliegenden Fall wurde die Stellungnahme des Ausschusses für den Zollkodex, Fachbereich Ursprungsfragen, zur Ermittlung des Ursprungs im Falle von Videokassetten aus Macau erst im Februar 1994 nach einer eingehenden Prüfung abgegeben, die sogar eine genaue technische Analyse des Herstellungsprozesses erforderlich machte.

Verzögerungen bei der Bereitstellung der Ergebnisse von Ermittlungen der Gemeinschaft an die Mitgliedstaaten

1.94 - 1.95. Die Kommission bedauert die vom Rechnungshof festgestellte Verzögerung, die nach wie vor eine Ausnahme ist. Sie wird dafür Sorge tragen, daß den Mitgliedstaaten alle zweckdienlichen Informationen so rasch wie möglich zugeleitet werden.

Mängel bei der Weiterverfolgung der Ermittlungsergebnisse seitens der Mitgliedstaaten

Uneinheitliche Anwendung der Maßnahmen zur nachträglichen Feststellung

1.98 - 1.100. Die Kommission weist darauf hin, daß die Einziehung in den vom Rechnungshof angeführten Fällen im Gang ist. Die Lage im Vereinigten Königreich, in Deutschland und in Spanien wird von der Kommission besonders geprüft.

Weitere Beispiele für Verzögerungen und Versäumnisse bei der Umsetzung der auf Gemeinschaftsebene getroffenen Entscheidungen durch die Mitgliedstaaten

1.103. Italien hat mitgeteilt, daß es in neun der fraglichen Fälle Gerichtsverfahren wegen Schmuggels eingeleitet hat. Die übrigen Fälle werden noch geprüft.

Unzulänglichkeit der buchhalterischen Überwachung festgestellter und erhobener Beträge

1.104. Die Kommission wird sich mit den betroffenen Mitgliedstaaten in Verbindung setzen, um sie auf die ihnen in diesem Bereich obliegenden Verpflichtungen hinzuweisen.

Gewährung von Zahlungsaufschüben, die nicht dem Zollkodex entsprechen

1.107 - 1.110. Die Kommission hat bei ihren Kontrollen in Frankreich und Belgien die gleichen Anomalien festgestellt. Sie teilt die Besorgnis des Rechnungshofs; sie steht mit den betroffenen Mitgliedstaaten in Verbindung, um eine Lösung des Problems herbeizuführen.

1.111. Die Kommission wird sich mit dem betroffenen Mitgliedstaat in Verbindung setzen, damit das vom Rechnungshof geschilderte Verfahren mit den Gemeinschaftsvorschriften in Einklang gebracht wird.

Meinungsverschiedenheiten zwischen den Mitgliedstaaten bezüglich der Anwendung der für den Fall der Nichterledigung eines externen Versandvorgangs vorgesehenen Bestimmungen

1.112 1.116. Der vom Rechnungshof angeführte Fall ist nach Ansicht der Kommission ein typisches Beispiel für die Schwachstellen im Bereich des Versandverfahrens, sind doch Probleme wie unzureichende Sicherheit, mangelnde Zusammenarbeit zwischen Zollbehörden, Lücken in den Zollvorschriften hinsichtlich der Nachweise für die Erledigung und Schwierigkeiten bei der Ermittlung der Zollschuldner zu verzeichnen. Die Kommission hat diesen Fall von Anfang an überwacht; sie bestätigt, daß aus den vorgenannten Gründen Einziehungsschwierigkeiten bestehen. Sie drängt gegenüber Spanien, Frankreich und Belgien weiterhin darauf, daß diese Mitgliedstaaten das Erforderliche veranlassen, damit die hinterzogenen Beträge nachträglich buchmäßig erfaßt werden.

Mit Blick auf die notwendige Verbesserung der vom Rechnungshof erwähnten Verfahren enthält der \,,Aktionsplan für das Versandverfahren" einen Punkt betreffend die Rationalisierung der Verfahren zur Einziehung von Forderungen.

Schlußfolgerung

1.117. In der Mitteilung über die Zollpräferenzregelungen erwägt die Kommission, die Bestimmungen der geltenden Abkommen und Vereinbarungen in dem vom Rechnungshof gewünschten Sinne zu ändern.

1.118. a) c) Die Kommission wird dafür Sorge tragen, daß die Lösungsvorschläge in ihren Antworten zu den Ziffern, auf die sich der Rechnungshof bezieht, umgesetzt werden.

d) Wie in ihrer Antwort zu den Ziffern 1.66-1.67 angegeben, prüft die Kommission die Möglichkeit, eine Verlängerung der Verjährungsfrist vorzuschlagen.

1.119. Nach dem Inkrafttreten der Verordnung (Euratom, EG) Nr. 1355/96 haben die Mitgliedstaaten der Kommission zu jeder vierteljährlichen Übermittlung der Betrugsmeldebögen eine aktualisierte Fassung der zuvor übermittelten Betrugsmeldebögen zu übermitteln. In den vom Rechnungshof genannten Fällen geschieht dies auf der Grundlage einer nach objektiven Kriterien erstellten Stichprobe, deren Ergebnis in einer Mitteilung an die Haushaltsbehörde niedergelegt wird. Auf jeden Fall überwacht die Kommission den Stand der Einziehung und die Funktion, die die Mitgliedstaaten in diesem Bereich wahrnehmen; sie zögert nicht, gegebenenfalls alle ihrer Ansicht nach notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, dazu gehört auch die Einleitung von Verstoßverfahren.

AUF DER MEHRWERTSTEUER (MwSt.) UND DEM BRUTTOSOZIALPRODUKT (BSP) BERUHENDE EIGENMITTEL

Berichtigungen der MwSt.- und BSP-Grundlagen

Stand der Vorbehalte und deren finanzielle Auswirkungen

1.127. Vorbehalte zu BSP-Eigenmitteln wurden 1992 (106) und 1994 (9) mitgeteilt. Von den noch bestehenden Vorbehalten zu MwSt.-Eigenmitteln wurden 45 vor 1992 und die übrigen nach 1992 mitgeteilt.

1.128. Da nur die Mitgliedstaaten über die notwendigen Daten für die Festsetzung der Bemessungsgrundlagen verfügen, können nur sie die Bestandteile der Bemessungsgrundlagen, die Gegenstand von Vorbehalten sind, ordnungsgemäß berichtigen. So wie die Kommission für ihren Teil die Bemessungsgrundlagen kontrolliert, überprüft sie die Begründetheit der von den Mitgliedstaaten vorgenommenen Berichtigungen, so daß die Vorbehalte nur mit ihrer Zustimmung erledigt werden.

Infolgedessen lassen sich die genauen finanziellen Auswirkungen eines Vorbehalts vor seiner Erledigung nicht ermitteln. Die Vorbehalte werden daher \,,zur Erinnerung" registriert.

Buchmäßige Erfassung der Vorbehalte und buchhalterische Überwachung

1.130 - 1.136. Das System zur Verwaltung der Vorbehalte mittels Forderungsvoranschlägen (FV), das die Kommission unter anderem aufgrund der Bemerkungen des Rechnungshofs einzuführen beschlossen hat, erfordert einen Verwaltungsaufwand, der um so schwerfälliger erscheint, als keine unmittelbaren finanziellen Auswirkungen damit verbunden sind.

Ein Vorbehalt ist an sich nichts anderes als der Hinweis auf das Bestehen eines Problems, dessen Lösung gegebenenfalls in einer positiven oder negativen Berichtigung der Bemessungsgrundlagen für die MwSt.-Eigenmittel oder die einzelstaatlichen BSP ihren Niederschlag findet. Infolgedessen werden die FV für die Vorbehalte \,,zur Erinnerung" erstellt, und ihre Umwandlung in Einziehungsanordnungen erfolgt erst, wenn die Erledigung eines Vorbehalts zu einer unbestrittenen, bezifferbaren und fälligen Forderung Anlaß gibt.

Da die Vorbehalte sowie die finanziellen Auswirkungen ihrer Erledigung in den Kontrolldokumenten der Kommission ausdrücklich angegeben sind, hat eine etwaige Verzögerung bei der Erstellung der FV-Formblätter weder Verzögerungen bei der Bearbeitung der Vorbehalte noch bei der buchmäßigen Erfassung der aus ihrer Erledigung resultierenden tatsächlichen Forderungen zur Folge. Die Kommission wird sich unter Berücksichtigung ihrer Prioritäten bemühen, jegliche Verzögerung bei der Erstellung der FV-Formblätter auszuschalten.

Außerdem beabsichtigt die Kommission, zur leichteren Verwaltung der Vorbehalte ab dem HVE 1998 Haushaltsposten einzuführen, bei denen die Vorbehalte zu MwSt.- und BSP-Eigenmitteln für das laufende Jahr ausgewiesen werden können: So können aufgrund der Schaffung der Posten 3198 und 3298 bis 1998 reichende Forderungsvoranschläge buchmäßig erfaßt werden.

Zur Überwachung und dienststellenübergreifenden Zusammenarbeit ist zu sagen, daß die derzeit erstellten Listen von den beteiligten Dienststellen regelmäßig gegenseitig überprüft werden. Die Kommission führt jedoch zur Zeit eine neue Mehrbenutzerdatenbank ein, in der alle Streitfälle erfaßt werden und durch die ihre verwaltungstechnische Überwachung auf Ebene der beteiligten Dienststellen noch mehr erleichtert wird.

Überwachung der mit Vorbehalten verbundenen Forderungen im Hinblick auf die Einziehung

1.137 - 1.138. Zur Lösung von Problemen im Zusammenhang mit der Festsetzung der Bemessungsgrundlage eines Mitgliedstaats kann die Kommission im Rahmen der geltenden Vorschriften (Artikel 9 der Verordnung 1553/89) entweder mit den einzelstaatlichen Behörden diesbezügliche Erörterungen führen, um zu einer einvernehmlichen Lösung zu gelangen, oder, wenn die rechtlichen Voraussetzungen erfuellt sind, ein Verstoßverfahren einleiten, das zu einem Urteil des Gerichtshofs führen kann.

Handelt es sich um eine rechtliche Frage im Zusammenhang mit der ordnungsgemäßen Anwendung der Bestimmungen der MwSt.-Richtlinien bzw. der Eigenmittelvorschriften, so leitet die Kommission ein Verstoßverfahren ein, dessen erste Phase die Entsendung eines \,,Mittelabrufschreibens" an den Mitgliedstaat ist; darin ist die Frist angegeben, ab der Verzugszinsen fällig sind. Bei technischen Problemen kann keine Frist zwingend festgesetzt werden, solange die Erörterungen weitergehen.

Wie die Kommission bereits erläutert hat(86), erwägt sie nicht, den Gerichtshof bei jedem technischen Streit über die Festsetzung spezifischer Bestandteile der Bemessungsgrundlagen anzurufen. Das Ergebnis wäre eine Unzahl von Streitverfahren, in denen der Gerichtshof über nicht eindeutig rechtliche Fragen wie beispielsweise Berechnungsmethoden oder Art der heranzuziehenden Daten zu befinden hätte. Außerdem bestuende die Gefahr, daß durch die Formalisierung des Streits die Lösung von Fragen verzögert würde, zu denen sachliche Vorbehalte vorliegen.

1.139. Die Erfahrung hat gezeigt, daß die Vorausschätzungen der Kommission 1991 in bezug auf eine rasche Erledigung der Vorbehalte unrealistisch waren.

Subventionen: Besteuerungsgrundlage

1.142. Die Prüfung der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften hat ergeben, daß die MwSt.-Behandlung von Zuschüssen nicht ein Problem der Nichtumsetzung oder mangelhaften Umsetzung der fraglichen Bestimmungen der Sechsten MwSt.-Richtlinie in die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften ist. Sie hängt vielmehr davon ab, wie diese Bestimmungen von Fall zu Fall angewandt werden. Infolgedessen werden die von der Kommission bereits geäußerten allgemeinen Vorbehalte zurückgezogen.

Ausgleich für den Kauf von Kraftfahrzeugen

1.143. Die vom Rechnungshof angeführten Probleme stehen vor einer Lösung, da sich die Kommission und der Mitgliedstaat auf die Berechnungsmethode geeinigt haben.

1.144. Der vom Rechnungshof angeführte Vorbehalt bezieht sich auf einen Aspekt eines umfassenderen Problems betreffend die Berechnung des Ausgleichs beim Kauf und beim Leasing von gewerblich genutzten Kraftfahrzeugen.

Da die einzelstaatliche Regelung für diese Umsätze 1992 und nochmals 1995 geändert wurde, wurde die Gesamtheit des Problems bei der letzten Kontrolle im November 1996 überprüft, so daß sich in dieser Frage eine Lösung abzeichnet.

Umsätze mit Gold

1.146. Die vom Rechnungshof erwähnte grundsätzliche Einigung findet zur Zeit bei der Berechnung der MwSt.-Grundlage ihren konkreten Niederschlag.

1.147. Die vom Rechnungshof angeführten Beispiele zeigen, daß der von der Kommission eingeschlagene pragmatische Weg in der Regel zu zufriedenstellenden, einvernehmlich vereinbarten Lösungen führt, auch wenn es dazu in manchen Fällen langwieriger sachlicher Erörterungen bedarf. Allerdings ist fraglich, ob diese Erörterungen durch die Festsetzung von Fristen, die entsprechend dem Vorschlag des Rechnungshofs von den Mitgliedstaaten gebilligt würden, verkürzt werden können. In diesem Fall würden die betroffenen Mitgliedstaaten nämlich nur Fristen akzeptieren, die so lang sind, wie dies technisch notwendig ist, um die Probleme zu lösen.

1.148. Die Kommission trifft stets alle zweckdienlichen Maßnahmen, um die Erledigung der Vorbehalte voranzutreiben. Im Falle von Vorbehalten zu MwSt.-Eigenmitteln schlägt sie den Mitgliedstaaten die Lösungen vor, die sie für angemessen erachtet, und legt ihnen gegebenenfalls die Suche nach optimalen Daten nahe. Im Falle des BSP hat die Kommission bereits mehrere Beschlüsse gefaßt, die im Bereich der statistischen Methodik unerläßlich waren; sie verfolgt genau die Arbeiten der statistischen Ämter zur Lösung der Probleme, zu denen Vorbehalte bestehen.

1.149. Die Kommission hat dem BSP-Ausschuß unlängst den Entwurf eines neuen Beschlusses vorgelegt, mit dem die Termine für die Übermittlung etwaiger Änderungen der BSP-Schätzungen zu den mitgeteilten Punkten festgesetzt werden.

Nichterhebung von Verzugszinsen bei verspäteter Bereitstellung von Eigenmitteln

1.150. Die erforderlichen Fristen für die Erledigung der Vorbehalte ergeben sich aus den technischen Sachzwängen der Mitgliedstaaten, die je nach Fall unterschiedlich sind, so daß es unmöglich ist, den vom Rechnungshof angestrebten \,,präzisen Rahmen" gleich bei Mitteilung eines Vorbehalts vorzusehen: Die Kommission ist verpflichtet, die aus Artikel 9 der Verordnung Nr. 1553/89 des Rates resultierenden Vorschriften einzuhalten.

Verzugszinsen werden immer dann verlangt, wenn ein Mittelabrufschreiben als Auftakt eines Verstoßverfahrens mit finanziellen Auswirkungen den einzelnen Mitgliedstaaten zugesandt wird.

Im übrigen können bei Problemen im Zusammenhang mit der MwSt.-Bemessungsgrundlage von den Mitgliedstaaten mit begrenzter Bemessungsgrundlage keine Zinsen verlangt werden.

Die Gründe, weshalb die Kommission Verstoßverfahren nur bei eindeutigen Verstößen gegen die ordnungsgemäße Anwendung der Bestimmungen der Richtlinien und der Eigenmittelvorschriften einleitet, sind vorstehend unter den Ziffern 1.137-1.138 angegeben.

Im Falle der Vorbehalte zum BSP ist sich die Kommission darüber im klaren, daß die Überarbeitungen der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen, durch die ihre Zuverlässigkeit, Vergleichbarkeit und Vollständigkeit auf Gemeinschaftsebene gewährleistet werden sollen, mit schwierigen und langwierigen Arbeiten seitens der einzelstaatlichen statistischen Ämter sowie von Eurostat verbunden sind. Infolgedessen hielt die Kommission es bisher für notwendig und vorrangig, die methodischen Linien dieser Arbeiten festzusetzen und ihren Fortgang auf einzelstaatlicher Ebene zu überwachen.

Die Kommission nimmt die ihr durch die geltenden Vorschriften übertragenen Kontrollbefugnisse gewissenhaft wahr. Die geltenden Vorschriften sind natürlich verbesserungsbedürftig, aber die Erfahrung hat gezeigt, daß die überwiegende Mehrheit der Mitgliedstaaten derzeit nicht bereit ist, die Verordnung Nr. 1553/89 zu ändern, da sie ein Gleichgewicht zwischen verschiedenen Anforderungen herstellt.

1.151. In den Erläuterungen zu den Ziffern 1.137-1.138 wurde bereits die tatsächliche Tragweite von Artikel 9 der Verordnung Nr. 1553/89 dargelegt. Die Kommission macht außerdem geltend, daß erfahrungsgemäß die meisten Vorbehalte im Einvernehmen mit den Mitgliedstaaten innerhalb einer so kurzen Frist geklärt werden, wie dies in der Praxis möglich ist.

1.152. In dem vom Rechnungshof erwähnten Fall besteht kein Widerspruch zu der sowohl bei Vorbehalten als auch bei verspäteten Zahlungen geübten Praxis; die Kommission erhebt Verzugszinsen, wenn die Bedingungen von Artikel 28 Absatz 2 der Haushaltsordnung erfuellt sind.

Schlußfolgerung

1.154. Nach Ansicht der Kommission haben die Verzögerungen bei der buchmäßigen Erfassung der Forderungsvoranschläge, wenngleich sie bedauerlich sind, den Gemeinschaftsfinanzen nicht geschadet, da die Kontrolle und die Berichtigung der Bemessungsgrundlagen der buchmäßigen Erfassung vorgelagert sind.

In Anbetracht der in der Regel sehr begrenzten Auswirkungen der Berichtigungen der MwSt.-Bemessungsgrundlagen aufgrund der zwangsläufig verspäteten Erledigung einiger Vorbehalte (siehe Ziffer 1.133 des Berichts des Rechnungshofs) ist die Kommission in der Sache der Ansicht, daß dadurch die fristgerechte Festsetzung der MwSt.-Eigenmittel nicht gefährdet wird.

1.155. Nach Meinung der Kommission können die Vorschläge des Rechnungshofs nicht im Rahmen der derzeit für die MwSt.-Eigenmittel geltenden Rechtsvorschriften umgesetzt werden. Die Kommission ist nicht befugt, den Mitgliedstaaten Termine vorzuschreiben, außer in den Fällen, in denen alle Bedingungen für die Einleitung eines Verstoßverfahrens erfuellt sind. Gleichwohl nimmt sie diese Vorschläge zur Kenntnis und behält sich vor, sie im Rahmen des künftigen Finanzierungssystems der Union zu prüfen.

1.156. Der pragmatische Weg, den die Kommission eingeschlagen hat, erscheint ihr geeignet für die Verfolgung der vom Rechnungshof aufgezeigten Ziele, denen sie uneingeschränkt zustimmt; gleichzeitig vermeidet sie damit nach Möglichkeit das vermehrte Auftreten von Konfliktsituationen, die von keinerlei Nutzen wären.

Schaubild 1.1 - Finanzierung des Gemeinschaftshaushalts

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TEIL II

Gemeinsame Agrarpolitik

EINLEITUNG

II.1. Teil II über die Gemeinsame Agrarpolitik behandelt die Ausführung des Haushaltsplans, die GAP-Reform von 1992 im Hinblick auf die Flächenbeihilfe für landwirtschaftliche Kulturpflanzen, die Rind- und Kalbfleischprämien und das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS). In den Kapiteln 3 und 5 werden außerdem die Weiterverfolgung der Bereiche Tabak und Wein sowie die Prüfungsergebnisse zu Ausfuhrerstattungen vorgelegt.

Ausführung des Haushaltsplans

II.2. Kapitel 2 über die Ausführung des Haushaltsplans beschreibt die Verwendung der 1996 für den EAGFL, Abteilung Garantie, bereitgestellten Mittel. Dabei wird die Differenz zwischen den tatsächlichen Ausgaben und der ursprünglichen Mittelausstattung hervorgehoben und betont, daß der Grundsatz der Jährlichkeit unbedingt einzuhalten ist. In dem Kapitel wird auch die Ausführung des EAGFL-Haushalts im Zeitraum 1992-1996 untersucht und die Aufstockung der diesen Bereich betreffenden Mittelansätze kommentiert.

GAP-Reform von 1992

II.3. Die Kapitel 3 und 4 enthalten Bemerkungen zu einigen Aspekten der sogenannten MacSharry-Reform. Unter anderem werden die Flächenbeihilfen für landwirtschaftliche Kulturpflanzen und die Rind- und Kalbfleischprämien behandelt. Außerdem wird auf das InVeKoS eingegangen. Diese Kapitel veranschaulichen, daß der Übergang von Garantiepreisen zu Direktzuschüssen zu einer Erhöhung der Haushaltsausgaben der Gemeinschaft geführt hat.

Flächenbeihilfe für landwirtschaftliche Kulturpflanzen

II.4. Der erste Teil von Kapitel 3 behandelt den Teil der MacSharry-Reform aus dem Jahre 1992, der den landwirtschaftlichen Kulturpflanzen gewidmet ist. Der Anstieg der Haushaltsausgaben, der aufgrund des Wechsels von einem Preisstützungssystem zu Lasten des Verbrauchers zu einem System auf Kosten des Steuerzahlers zu verzeichnen ist, ist zwar als normal anzusehen, doch fehlten Mechanismen zur Einsparung und Sicherung von Gemeinschaftsmitteln. Die Getreidebeihilfe, einer der Hauptparameter, steht in keinem Zusammenhang mit den Weltmarktpreisen, so daß die Ausgleichszahlungen von 1995/96 um schätzungsweise 3 000 Mio. ECU zu hoch waren. Die für die Erstellung der Regionalisierungspläne und die Ermittlung der Grundflächen verwendeten Statistiken sind nicht zuverlässig genug. Außerdem wurden durch ungenaue Durchführungsvorschriften und falsch angewandte Verordnungen zusätzliche Kosten verursacht.

Rind- und Kalbfleischprämie

II.5. In Kapitel 4, das den Rind- und Kalbfleischprämien sowie ausgewählten Maßnahmen im Zusammenhang mit der BSE-Krise gewidmet ist, werden die Regelungen zum Ausgleich der Erzeugereinkommen beschrieben, die sowohl infolge der MacSharry-Reform als auch der Sondermaßnahmen im Zusammenhang mit der BSE-Krise von 1996 zurückgegangen sind. Der Hof gelangt u. a. zu dem Schluß, daß der in diesem Sektor bewilligte Ausgleich zu hoch war und daß die Kommission die Abwärtsphase im Produktionszyklus 1992-1995 nicht ausreichend berücksichtigt hat. Das Kapitel enthält außerdem Bemerkungen zur Verwaltung von Maßnahmen im Zusammenhang mit der BSE-Krise.

Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS)

II.6. In Kapitel 3 wird die Durchführung des InVeKoS für landwirtschaftliche Kulturpflanzen bewertet, in Kapitel 4 die für Rind- und Kalbfleischprämien. Dabei wird festgestellt, daß die ursprünglich für die gemeinschaftsweite Umsetzung des InVeKoS festgesetzte Frist, der 1. Januar 1996, nicht eingehalten werden konnte. Außerdem wird darauf hingewiesen, daß die Kontrollen der Rind- und Kalbfleischprämien und der für landwirtschaftliche Kulturpflanzen eingesetzten Flächen noch weiter verbessert werden müssen.

Weiterverfolgung in den Bereichen Tabak und Wein

II.7. Außerdem werden in Kapitel 3 die 1993 erstellten Berichte des Hofes über die gemeinsamen Marktorganisationen für Rohtabak und Wein weiterverfolgt. Der größte Teil des in der Gemeinschaft erzeugten Tabaks ist weiterhin von geringer Qualität, was gemessen am Marktwert ein hohes Zuschußniveau erfordert. Beim Wein waren die Rodungs- und Destillationsprogramme keine erfolgreiche Abhilfe gegen die vorhandenen strukturellen Überschüsse.

Ausfuhrerstattungen für Rind- und Kalbfleisch

II.8. Kapitel 5 enthält die Ergebnisse einer Reihe von Prüfungen von Ausfuhrerstattungen für Rind- und Kalbfleisch. So werden die Kontrollverfahren bei der Einfuhr von Rindfleisch im Rahmen des Poseican-Programms untersucht. Ein weiterer Schwerpunkt sind die Veterinärbescheinigungen über den Ursprung des Fleisches ausgewachsener männlicher Rinder, das aus Belgien eingeführt wurde. Ferner behandelt das Kapitel die in Frankreich und den Niederlanden angewandten Verfahren zur Kontrolle der wieder in die Europäische Union eingeführten Gemeinschaftsausfuhren, die in Ägypten zurückgewiesen wurden.

ANTWORTEN DER KOMMISSION

Ausführung des Haushaltsplans

II.2. Die Kommission erläutert in ihren Antworten, daß es sich bei den im Haushaltsplan eingesetzten Mitteln um vorläufige Ansätze handelt und daß eine zu geringe Mittelverwendung nicht unbedingt bedeutet, daß das politische Ziel der betreffenden Maßnahme nicht erreicht wird. Die Kommission ist sich der Bedeutung des Grundsatzes der Jährlichkeit bewußt. Sie bemüht sich daher, die Zahlungsfristen so festzusetzen, daß dieser Grundsatz voll und ganz eingehalten wird. Die Aufstockung der Mittel im Zeitraum 1992-1996 hat u. a. mit der schrittweisen Umsetzung der GAP-Reform, der Anwendung des GATT-Abkommens und der Erweiterung der Europäischen Union um drei neue Mitgliedstaaten zu tun.

Flächenbeihilfe für landwirtschaftliche Kulturpflanzen

II.4. Die Berechnungen der Kommission zeigen, daß es bei der Getreidebeihilfe einen Überausgleich gegeben hat. Dies erklärt sich daraus, daß die tatsächliche Entwicklung günstiger war, als bei den Hypothesen, auf die sich die Grundverordnung des Rates stützte, erwartet. Die Kommission wird im Zusammenhang mit den Überlegungen über die weitere Reform dieses Sektors im Rahmen der Agenda 2000 auf diese Frage zurückkommen. Die Statistiken, auf denen die Regionalisierungspläne basieren, hält die Kommission für ausreichend zuverlässig, wobei es natürlich schwierig ist, hundertprozentige Zuverlässigkeit zu erreichen. Die Kommission erläutert in ihren Antworten, warum sie glaubt, daß sich ihre Durchführungsverordnungen getreu an die Bestimmungen der Grundverordnung des Rates halten.

Rind- und Kalbfleischprämie

II.5. Die Fragen, auf die der Hof in seinen Bemerkungen zur GMO für Rindfleisch eingeht, werden von der Kommission in der Agenda 2000 aufgegriffen. Die Kommission wird die Kommentare und Bemerkungen des Hofs im Vorfeld der weiteren Reform des Sektors sorgfältig prüfen.

Weiterverfolgung in den Bereichen Tabak und Wein

II.7. Die Kommission räumt in ihren Antworten ein, daß die Sonderbeihilfe für die Qualitätsverbesserung von Tabak in ihrer derzeitigen Form nicht genügend Wirkung zeigt, weil sie bestimmte Schwachpunkte aufweist, die bei der weiteren Reform des Sektors ausgeräumt werden sollen. Die Kommission betont, daß das System der Rebrodung das Produktionspotential im Weinsektor verringert hat, weiß aber, daß es bei der anstehenden Reform des Sektors in einigen Punkten modifiziert und wirksamer gestaltet werden muß.

KAPITEL 2(87*) Ausführung des Haushaltsplans

2.0. Inhalt Ziffer

Einleitung 2.1

Ursprünglicher Mittelansatz 2.2

Änderungen am ursprünglichen Mittelansatz 2.3 - 2.5

Ausführung des Haushaltsplans 2.6 - 2.10

Grundsatz der Jährlichkeit 2.11 - 2.13

Tendenzen 1992-1996 2.14 - 2.15

Schlußfolgerung 2.16 - 2.18

EINLEITUNG

2.1. Dieses Kapitel betrifft zum einen die Mittel des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, zum anderen die Mittel des Kapitels B2-51 \,,Verwirklichung des Binnenmarktes, Kontrollen und sonstige Maßnahmen im Bereich der Landwirtschaft" sowie die entsprechenden vorläufig eingesetzten Mittel in Kapitel B0-40. Die Zuweisung dieser Mittel ist aus Tabelle 2.1 ersichtlich. Berichtet wird über die Prüfung der ursprünglichen Mittelansätze, der daran (im Wege des Berichtigungs- und Nachtragshaushaltsplans einerseits und durch Mittelübertragungen andererseits) vorgenommenen Änderungen sowie über die Ausführung des Haushaltsplans, das Jährlichkeitsprinzip und die Tendenzen für den Zeitraum 1992-1996.

URSPRÜNGLICHER MITTELANSATZ

2.2. Im Gesamthaushaltsplan für das Haushaltsjahr 1996, der am 21. Dezember 1995(88) vom Europäischen Parlament festgestellt wurde, war für den EAGFL, Abteilung Garantie, ein Mittelansatz in Höhe von 41 258,5 Mio. ECU ausgewiesen, wovon 500 Mio. ECU auf die Währungsreserve entfielen. Insgesamt beliefen sich die Mittelansätze für die Titel 1 bis 5 im Teileinzelplan B1 auf 40 758,5 Mio. ECU. Sie fielen damit niedriger aus als in der Agrarleitlinie (40 828 Mio. ECU) vorgesehen, die mit Entscheidung des Rates vom 31. Oktober 1994 betreffend die Haushaltsdisziplin(89) erlassen worden war.

ÄNDERUNGEN AM URSPRÜNGLICHEN MITTELANSATZ

2.3. Mit dem Berichtigungs- und Nachtragshaushaltsplan Nr. 1/96 wurden eine umfassende Anpassung des ursprünglichen Mittelansatzes und die Nutzung der vorläufig eingesetzten Mittel in Höhe von 54,5 Mio. ECU (siehe Tabelle 2.1) möglich. Ferner waren im Ver-lauf des Haushaltsjahres (siehe Tabelle 2.2) Mittelübertragungen zwischen einigen Posten (727,5 Mio. ECU), Artikeln (815,7 Mio. ECU) und Kapiteln (523,5 Mio. ECU) vorgenommen worden (siehe Tabelle 2.2), so daß sich die in Tabelle 2.1 dargestellte Verteilung der Mittel ergab.

2.4. Der Gesamtbetrag nach der erneuten Mittelverteilung auf die Titel von Teileinzelplan B1 lag noch immer unter dem in der Agrarleitlinie aufgeführten Betrag (siehe Ziffer 2.2). Absolut gesehen machten diese Änderungen am ursprünglichen Haushaltsplan einen Betrag von 5 306 Mio. ECU, also 12,8 % des ursprünglichen Mittelansatzes aus (siehe Tabelle 2.2).

2.5. Die wichtigsten Änderungen (siehe Tabelle 2.2) gegenüber dem ursprünglichen Mittelansatz betrafen folgende Kapitel:

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AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS

2.6. Die Ausgaben des Teileinzelplans B1 für das Haushaltsjahr 1996 beliefen sich auf 39 107 Mio. ECU (siehe Tabelle 2.3). Dieser Betrag lag unter der endgültigen Mittelausstattung ( P4,1 %, Währungsreserve ausgenommen), obwohl wegen BSE höhere Ausgaben angefallen waren (1 229 Mio. ECU, d. h. 3 % des ursprünglichen Haushaltsansatzes). Die Währungs-reserve (90) wurde nicht in Anspruch genommen, da die Schwankungen der US-Dollar/ECU-Parität unter dem neutralen Freibetrag von 200 Mio. ECU lagen.

2.7. Die auf die Kapitel entfallenden Ausgaben und die Divergenz zwischen den diesbezüglichen Ausgaben zum ursprünglichen Mittelansatz einerseits und dem letztlich verfügbaren Betrag sind in Tabelle 2.1 dargestellt. Die Ausschöpfung blieb unter dem endgültigen Betrag der für alle Kapitel verfügbaren Mittel, ausgenommen die Kapitel \,,Olivenöl", \,,Rindfleisch" und \,,Sonstige Maßnahmen". Die signifikantesten Divergenzen (in Mio. ECU und %) gegenüber den ursprünglichen und endgültigen Mittelansätzen betreffen folgende Kapitel:

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2.8. In einigen Fällen wirkt sich die Nichtausschöpfung der Mittel erheblich auf die Zielerreichung bei den entsprechenden Politikbereichen aus und beläuft sich bei den jeweiligen Haushaltsposten auf:

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

2.9. Die Verteilung der Ausgaben für 1996 ist nach Art und Mitgliedstaat in Tabelle 2.4 dargestellt. Eine Übersicht über den Rechnungsabschluß des EAGFL, Abteilung Garantie, zeigt Tabelle 2.5.

2.10. Mangels verfügbarer Mittel als Hilfe für den Kaukasus und Zentralasien bei Posten B1-1890 waren Transportkosten für Nahrungsmittelhilfe in Höhe von 17,9 Mio. ECU bei Posten B1-1011 \,,Technische Kosten der öffentlichen Lagerhaltung" verbucht worden. Als Posten B1-1890 mit dem entsprechenden Betrag ausgestattet worden war, wurden die ursprünglich bei Posten B1-1011 verbuchten Ausgaben auf Posten B1-1890 übertragen. Die ursprüngliche Mittelbindung steht im Widerspruch zur Haushaltsordnung, da sie bei einer anderen als der im Haushaltsplan vorgesehenen Haushaltslinie vorgenommen wurde.

GRUNDSATZ DER JÄHRLICHKEIT

2.11. Diesem Grundsatz folgend werden Ausgaben lediglich für die Dauer eines Haushaltsjahres genehmigt, und alle Ausgaben des Haushaltsjahres sind zu Lasten des entsprechenden Haushaltsplans zu verbuchen. Die Ausgaben des EAGFL, Abteilung Garantie, sind durch nichtgetrennte Mittel gedeckt, die grundsätzlich für einen das Haushaltsjahr nicht überschreitenden Zeitraum bewilligt werden. Diese Mittel sind naturgemäß auf die Einhaltung des Jährlichkeitsprinzips angelegt. Doch führen die ungenauen Vorschriften für den Landwirtschaftsbereich unweigerlich zu einer mangelhaften Stringenz bei der Umsetzung dieses Grundsatzes.

2.12. Beispielsweise enthält der Rechnungsabschluß 1996:

a) Einige Ausgaben, die ein früheres Haushaltsjahr betreffen:

- 14 Mio. ECU für Mutterschafprämien zu Lasten des Wirtschaftsjahres 1994, die von Griechenland, Spanien, Irland, Italien und dem Vereinigten Königreich gezahlt wurden;

- 11,7 Mio. ECU für Hopfenbeihilfe zu Lasten des Wirtschaftsjahres 1994, die von Belgien, Portugal und dem Vereinigten Königreich gezahlt wurden;

- 26,3 Mio. ECU aus den Tabakumstellungsprämien des Wirtschaftsjahres 1993, die von Griechenland gezahlt wurden.

b) Einige Ausgaben, die das Haushaltsjahr 1997 betreffen:

- 223,7 Mio. ECU für Rindfleischprämien (siehe Kapitel 3 Ziffer 3.64);

- 81 Mio. ECU für flankierende Maßnahmen an Österreich;

- 25,8 Mio. ECU für die zweite Tranche agromonetärer Hilfen, die an die Niederlande gezahlt wurden.

c) Eine Reihe von überfälligen Ausgabenvorgängen, wovon der älteste bis in das Jahr 1989 zurückreicht.

d) Umgekehrt sind zu Lasten des Haushaltsjahres 1996 nicht ausgewiesen:

- 110,2 Mio. ECU für die erste Anzahlung auf die Mutterschafprämie für das Wirtschaftsjahr 1996, die von Spanien und Italien ausgezahlt wurden, aber erst zu Lasten von 1997 verbucht werden;

- das Haushaltsjahr 1996 betreffende Ausgaben für flankierende Maßnahmen Italiens in Höhe von 64,5 Mio. ECU werden zu Lasten des Haushaltsjahres 1997 verbucht.

2.13. Dieser Sachverhalt ist auf mehrere, beispielsweise folgende Faktoren zurückzuführen:

a) In zahlreichen Verordnungen fehlen Angaben über Zahlungsbedingungen oder Fristen: Hiervon betroffen sind 84 % der Unterpositionen bei den Posten der Kommission (buchmäßige Untergliederung der Haushaltsposten), die keinerlei Angaben dazu enthalten.

b) Zahlungsbedingungen oder Fristen sind für einen Zeitraum gesetzt, der die Dauer des Haushaltsjahres überschreitet, was z. B. auf die flankierenden Maßnahmen zutrifft.

c) Die Verordnung der Kommission (EG) Nr. 296/96(91):

- sieht keine Sanktion für verspätete Zahlungen vor, sofern bis zu 4 % der Beträge fristgerecht gezahlt wurden, wie bei den in Ziffer 2.12 Buchstabe a genannten Ausgaben;

- sieht vor, daß die Kommission auf Sanktionen ganz oder teilweise verzichten kann.

TENDENZEN 1992-1996

2.14. Eine Prüfung der Art, in der endgültige Haushaltspläne und deren Ausführung im Zeitraum 1992-1996 Veränderungen unterlagen (siehe Tabelle 2.6), ergab folgende Feststellungen:

a) Im Verlauf von fünf Jahren hatte der Haushaltsplan (Ausführung) eine Zunahme von 7 793 Mio. ECU (24,9 %) zu verzeichnen, gegenüber 30,1 % für Zahlungsermächtigungen (und 33,5 % für Verpflichtungsermächtigungen) für den Gesamthaushaltsplan.

b) Diese Aufstockung wurde zum Großteil absorbiert durch:

- B1-10 \,,Ackerkulturen" - einschließlich \,,Flächenstillegungen" - (6 016 Mio. ECU: +58,1 %), obschon die Schätzung der Kommission(92) für denselben Zeitraum von einem halb so hohen Anstieg (3 162 Mio. ECU) ausging;

- B1-21 \,,Rindfleisch" (2 273 Mio. ECU: +52 %);

- B1-50 \,,Flankierende Maßnahmen" (1 852 Mio. ECU), mit denen 1992 begonnen wurde;

und in geringerem Umfang durch:

- B1-15 \,,Obst und Gemüse" (335 Mio. ECU, +27 %);

- B1-39 \,,Sonstige Maßnahmen" (225 Mio. ECU), das 1992 noch nicht existierte;

- B1-38 \,,Entwicklung des ländlichen Raums" (194,4 Mio. ECU, +64 %)

- B1-25 \,,Sonstige Maßnahmen zugunsten der tierischen Erzeugnisse (110 Mio. ECU) und insbesondere das Programm zur Lösung der spezifisch auf die Abgelegenheit und Insellage zurückzuführenden Probleme (Poseidom, Poseima, Poseican, kleinere Inseln des Ägäischen Meeres), das es 1992 praktisch noch nicht gab.

c) Andererseits waren bei folgenden Kapiteln geringere Ausgaben zu verzeichnen:

- B1-22 \,,Schaf- und Ziegenfleisch" ( P428 Mio. ECU, P24 %);

- B1-16 \,,Weinbauerzeugnisse"( P305 Mio. ECU, P28 %);

- B1-30 \,,Erstattungen bei Waren aus der Verarbeitung landwirtschaftlicher Erzeugnisse"( P-208,5 Mio. ECU, P30 %), B1-33 \,,Erstattung für Nahrungsmittelhilfeaktionen der Gemeinschaft" ( P192,9 Mio. ECU, P87 %) und B1-24 \,,Eier und Gefluegel" ( P54,4 Mio. ECU, -28 %), wovon der Großteil auf Erstattungen entfällt.

2.15. Vorausschätzungen sind speziell in der Landwirtschaft zugegebenermaßen eine schwierige Aufgabe. Bei einem Vergleich des ursprünglichen Haushaltsplans mit der Ausführung desselben im gleichen Zeitraum 1992-1996 (siehe Tabelle 2.6) war folgendes festzustellen:

a) Die Haushaltsansätze waren seit 1992 durchgehend zu hoch bewertet, bei abnehmender Tendenz der Überbewertung ab 1994 (+9,3 %) bis 1996 (+4,0 %).

b) Fünf Kapitel wiesen ebenso konstante Überschüsse auf:

- B1-16 \,,Weinbauerzeugnisse": 2 % bis zu 77 %;

- B1-17 \,,Tabak": 6 % bis zu 17 %;

- B1-25 \,,Sonstige Maßnahmen zugunsten der tierischen Erzeugnisse": 11 % bis zu 33 %;

- B1-33 \,,Erstattungen für Nahrungsmittelhilfeaktionen der Gemeinschaft": 23 % bis zu 188 %;

- B1-35 \,,Verteilung von landwirtschaftlichen Erzeugnissen an stark benachteiligte Personen in der Gemeinschaft": 15 % bis zu 96 %.

c) Bei zwei Kapiteln waren auch in den letzten zwei oder drei Jahren Überschüsse zu verzeichnen:

- B1-50 \,,Flankierende Maßnahmen": 11 % bis zu 65 %;

- B1-11 \,,Zucker": 6 % bis zu 13 %.

d) Die durchschnittliche Divergenz nach Kapiteln in Prozentanteilen der ursprünglichen Mittel blieb zwischen 1992 bis 1996 praktisch unverändert (siehe Tabelle 2.6), was zeigt, daß sich die Qualität der Vorausschätzungen nicht gebessert hat.

SCHLUSSFOLGERUNG

2.16. Beim EAGFL, Abteilung Garantie, waren 1996 ursprünglich 41 258,5 Mio. ECU ausgewiesen, womit der Hoechstbetrag der Agrarleitlinie eingehalten wurde (siehe Ziffer 2.2). An der ursprünglichen Mittelausstattung wurden relativ wesentliche Änderungen vorgenommen (siehe Ziffern 2.3-2.5). Die endgültig verfügbaren Mittel wurden nicht ausgeschöpft ( P4,1 %), und die Währungsreserve wurde nicht in Anspruch genommen (siehe Ziffer 2.6), wobei einige Kapitel wesentliche Divergenzen zu verzeichnen hatten (siehe Ziffern 2.6-2.10). Nur bei drei Kapiteln lag die Verwendungsrate über dem ursprünglichen Mittelansatz, nämlich \,,Olivenöl", \,,Rindfleisch" und \,,Sonstige Maßnahmen" (sie-he Ziffer 2.7).

2.17. Jedoch wurden dem Haushaltsjahr 1996 Ausgaben angelastet, die ein anderes Haushaltsjahr betrafen, während andere Ausgaben wiederum zum Haushaltsjahr 1996 gehörten, aber dort nicht ausgewiesen sind (siehe Ziffern 2.11-2.13). Der Hof empfiehlt der Kommission, die Frage der Jährlichkeit zu überprüfen und darauf zu achten, daß in den Rechtsvorschriften Zahlungsfristen vorgegeben werden.

2.18. Die Prüfung des Haushaltsvollzugs im Zeitraum 1992-1996 zeigt eine kontinuierliche Aufstockung des EAGFL-Haushalts und eine durchgängig zu hoch angesetzte Mittelausstattung bei bestimmten Kapiteln (siehe Ziffern 2.14-2.18). Schließlich wird über den Zeitraum 1992-1996 an der Entwicklung der Divergenzen bei den einzelnen Kapiteln bzw. der Divergenz zwischen ursprünglicher Mittelausstattung und Mittelausschöpfung (siehe Tabelle 2.6) deutlich, daß die Qualität der Vorausschätzungen noch weiterer Verbesserung bedarf.

ANTWORTEN DER KOMMISSION

ÄNDERUNGEN AM URSPRÜNGLICHEN MITTELANSATZ

2.3. Die umfangreichen Änderungen der Mittelausstattung im BNH Nr. 1/96 wurden vorgenommen, da dringend Maßnahmen zur Bewältigung der BSE-Krise getroffen werden mußten. Die hierdurch entstandenen Kosten in Höhe von rund 1,3 Mrd. ECU konnten aufgrund der durch die günstige Marktlage in anderen Sektoren bedingten Minderausgaben ohne Aufstockung der Haushaltsmittel finanziert werden.

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS

2.8. Es handelt sich um vorläufig veranschlagte Mittel, und eine Nichtausschöpfung der Mittel hat nicht zwangsläufig zur Folge, daß das politische Ziel einer Maßnahme nicht erreicht wird. Die angeführten Beispiele betreffen im übrigen Maßnahmen, die noch nicht in vollem Umfang durchgeführt wurden. Dies gilt insbesondere für die Maßnahmen \,,Vorruhestand" und \,,Aufforstung", für die die Mitgliedstaaten die entsprechenden Programme nicht eingeleitet haben. Bei der Maßnahme \,,Aufforstung" verzögerten klimatische Faktoren die Durchführung der Programme wie in Spanien, wo in den Jahren 1995 und 1996 eine besonders große Trockenheit herrschte.

2.10. In seiner Verordnung (EG) Nr. 1999/94 vom 27. Juli 1994 hat der Rat einen Betrag von 165 Mio. ECU für die unentgeltliche Belieferung bestimmter Länder im Kaukasus und in Zentralasien mit Erzeugnissen aus Interventionsbeständen vorgesehen. Diese Lieferungen erfolgten hauptsächlich im Winter 1995/96. Ein Teil dieser Mittel konnte jedoch nicht vor Ende des Haushaltsjahres 1995 gebunden werden. Übrig blieb ein Betrag von 55 Mio. ECU, die aus Mitteln des Haushaltsjahres 1996 zu binden waren.

Im ursprünglichen Haushaltsplan waren keine Ausgaben für 1996 vorgesehen, so daß in dem für diesen Zweck bestimmten Haushaltsposten die erforderlichen Mittel für den im Haushaltsjahr 1996 auszuführenden Teil nicht zur Verfügung standen. Die Beschaffung und der Transport der Erzeugnisse konnten nicht bis zur Übertragung der Mittel unterbrochen werden, da andernfalls damit zu rechnen war, daß das Ziel der Ratsverordnung nicht erreicht wird. Die Ausgaben wurden daher bei Posten B1-1011 \,,Technische Kosten der öffentlichen Lagerhaltung" verbucht.

GRUNDSATZ DER JÄHRLICHKEIT

2.11. Nach Ansicht der Kommission wurden die Haushaltsvorschriften eingehalten.

Darüber hinaus beziehen sich die Mittelansätze in den einzelnen Haushaltsposten nicht auf ein bestimmtes Wirtschaftsjahr, sondern auf die Zahlungen, die für eine bestimmte Maßnahme unter Berücksichtigung des zu erwartenden Rhythmus der tatsächlichen Zahlungen voraussichtlich zu tätigen sind (vgl. die dem Haushaltsplan zugrunde liegenden Vorausschätzungen).

Wenn in den Rechtsvorschriften keine Zahlungsfrist festgelegt ist, kann die Kommission eine im Laufe des Haushaltsjahres gemeldete Ausgabe nicht allein deshalb ablehnen, weil der die Zahlung bewirkende Vorgang möglicherweise mehrere Jahre zurückliegt.

Es liegt jedoch selbstverständlich im Interesse der Kommission, daß sich keine Altlasten ansammeln. Aus diesem Grund hat sie seit mehreren Jahren zunehmend Zahlungsfristen festgesetzt und Rechtsvorschriften erlassen, die es ermöglichen, die Zahlungen bei Überschreitung schrittweise zu kürzen.

2.12 a) - Die vom Hof erwähnten 14 Mio. ECU fallen unter die in der Verordnung (EG) Nr. 296/96 vorgesehene Marge von 4 %.

- Für die Ernte 1994 ist die Beihilfe für Hopfenerzeuger bis spätestens zum 15. Oktober 1995 zu zahlen, wobei in der Verordnung keine Frist festgelegt ist [Verordnung (EWG) Nr. 1696/71, Artikel 12].

- Gemäß Artikel 6 der Verordnung (EWG) Nr. 3616/92 können die Zahlungen der Umstellungsbeihilfe für die Tabakernte 1993 auf die drei Haushaltsjahre 1994, 1995 und 1996 verteilt werden.

b) - Um den Erzeugern zu helfen, die von der durch die BSE-Krise verursachten Flaute im Rindfleischsektor betroffen sind, hat die Kommission gemäß dem Wunsch des Rates den Termin für den Beginn der Vorschußzahlungen auf die Rindfleischprämien vorgezogen. Ermöglicht wurde diese Umprogrammierung der Ausgaben von 1997 auf 1996 durch die im Laufe des Haushaltsjahres 1996 nicht ausgeschöpften Mittel.

- Die Kommission hatte einem Antrag Österreichs auf Anhebung der Obergrenze für die Tranchen 1995 und 1996 stattgegeben.

- Diese Zahlung entsprach den Rechtsvorschriften, wonach die zweite Tranche ab August 1996 gezahlt werden kann.

c) Die Verordnung (EG) Nr. 296/96 betreffend die Haushaltsdisziplin konnte auf die in den Jahren vor dem Inkrafttreten dieser Verordnung aufgetretenen Fälle nicht angewendet werden.

d) Die Zahlungen für den ersten Vorschuß auf die Mutterschaf- und -ziegenprämie für das Wirtschaftsjahr 1996 erstreckten sich entsprechend den im Rahmen der Regelung bestehenden Zahlungsfristen über die beiden Haushaltsjahre 1996 (390,3 Mio. ECU) und 1997 (110,2 Mio. ECU).

Die Bemerkung im Bericht zum Frühwarnsystem bezieht sich auf eine festgestellte Verlangsamung des Zahlungsrhythmus bei Spanien und Italien im Vergleich zu den vorangegangenen Haushaltsjahren und nicht auf Ausgaben, die nicht fristgerecht getätigt worden wären.

2.13. Die Kommission bemüht sich weiterhin in allen Sektoren, in denen sich dies als möglich erweist, um mehr Stringenz in bezug auf die Zahlungsfristen.

a und b) Die Regelungen für die verschiedenen GMO stammen großenteils noch aus der Zeit vor 1988 und enthalten daher nicht immer Bestimmungen, die die Zahlungen innerhalb des Haushaltsjahres (vom 16. Oktober bis zum 15. Oktober des folgenden Jahres) festlegen. Die Kommission hat jedoch bei der Reform von 1992 dafür gesorgt, daß für die Direktbeihilfen in den Sektoren \,,Ackerkulturen" und \,,Rindfleisch" verbindliche Zahlungsfristen eingeführt wurden. Auf dieselbe Weise ist sie später für die Erzeugerbeihilfen in den Sektoren Olivenöl, Baumwolle, Tabak und Trockenfutter vorgegangen.

Der Entwurf für die Reform der GMO für Hopfen enthält ebenfalls eine Bestimmung, wonach die Zahlungen eines Wirtschaftsjahres an ein Haushaltsjahr gebunden werden sollen.

c) Zweck der Verordnung (EG) Nr. 296/96 ist es, die Haushaltsdisziplin bei den Zahlstellen der Mitgliedstaaten zu verstärken.

Mit der Marge von 4 % sollen die Ausgaben gedeckt werden, deren Zuschußfähigkeit zwar sicher ist, bei denen aber Probleme aufgetreten sind und die daher nicht fristgerecht getätigt werden konnten.

Hat die Kommission jedoch zusätzliche Kontrollen verlangt, um die Begründetheit der Ausgaben zu garantieren, oder konnten die Fristen aus Gründen höherer Gewalt nicht eingehalten werden, so ist es unannehmnbar, daß die nationalen Haushalte diese Ausgaben tragen müssen, auf deren Verzug die Mitgliedstaaten keinen Einfluß haben. Die Verordnung sieht daher die Möglichkeit vor, auf etwaige Sanktionen zu verzichten.

TENDENZEN 1992-1996

2.14. In bezug auf die Ausgabenschwankungen zwischen 1990 und 1996 möchte die Kommission folgende zum guten Verständnis der Entwicklungen erforderlichen Erläuterungen geben.

a) b) Der im Zeitraum 1992-1996 zu verzeichnende Anstieg der Ausgaben für Ackerkulturen, Rindfleisch und flankierende Maßnahmen (die 1992 noch nicht existierten) ist auf die GAP-Reform von 1992 zurückzuführen, die auf dem Prinzip basierte, Preissenkungen durch direkte Beihilfen auszugleichen. Dies entsprach dem Wunsch des Rates, die Preisstützung zu verringern und durch nicht produktionsbezogene Flächenbeihilfen oder Tierprämien zu ersetzen. Hierdurch konnten die betreffenden Märkte und die entsprechenden Ausgaben stabilisiert werden. Mit dem Übergang zu einem System direkter Beihilfen verlagern sich selbstverständlich die vom Verbraucher zu tragenden Kosten auf den EG-Steuerzahler.

- Die Zunahme der Ausgaben im Rindfleischsektor erklärt sich auch durch die Kosten der BSE-Bekämpfungsmaßnahmen (1,3 Mrd. ECU) im Jahr 1996.

- Im Sektor Obst und Gemüse stiegen die Ausgaben durch die nach 1992 erfolgte Einführung einer GMO für Bananen sowie von Maßnahmen zur Umstrukturierung der Anpflanzungen von Schalenfrüchten.

- Kapitel B1-39 \,,Sonstige Maßnahmen" war 1996 mit den Mitteln für die Finanzierung der 1995 vom Rat beschlossenen agromonetären Maßnahmen ausgestattet.

- Die höheren Ausgaben für Kapitel B1-38 \,,Entwicklung des ländlichen Raums"sind auf die Anhebung der Rinderprämien in den benachteiligten Gebieten infolge der Reform von 1992 zurückzuführen.

- Schließlich wurden bei Kapitel B1-25 \,,Sonstige Maßnahmen zugunsten der tierischen Erzeugnisse" neue Ausgaben für den Sektor \,,Tierische Erzeugnisse" verbucht, die die Programme für die Regionen der EU in äußerster Randlage betreffen.

c) - Die Ausgaben bei Kapitel B1-22 \,,Schaf- und Ziegenfleisch" verringerten sich 1996 insbesondere, weil aus den Haushaltsmitteln von 1995 ein erheblicher Teil des zweiten Vorschusses für 1995 gezahlt worden war.

- Im Weinbausektor war die Tafelweinerzeugung mehrere Jahre hintereinander gering ausgefallen, so daß die gemeinschaftliche Destillationsregelung weniger häufig in Anspruch genommen wurde. Die geringere Erzeugung ist großenteils auf klimatische Faktoren zurückzuführen, allerdings jedoch auch eine Folge der in den letzten Jahren praktizierten Rodungspolitik.

- Bei den Ausgaben der Kapitel B1-30, B1-33 und B1-24 handelt es sich ausschließlich um Erstattungen. Diese verringern sich, insbesondere aufgrund der im Rahmen der Reform von 1992 angestrebten Senkung der Getreidepreise, aber auch (Kapitel B1-24) um die Obergrenzen einzuhalten, die sich aus dem im Rahmen der multilateralen Handelsverhandlungen der Uruguay-Runde abgeschlossenen Übereinkommen ergeben.

2.15. Der Hof räumt ein, daß Vorausschätzungen für die Landwirtschaft eine schwierige Aufgabe sind. Die Kommission teilt diese Ansicht, zumal die Mechanismen der Agrarpolitik derzeit einen tiefgreifenden Wandel erfahren.

a) Die Kommission erinnert daran, daß in den Haushaltsjahren 1992-1996 die schrittweise Durchführung der GAP-Reform von 1992 (Haushaltsjahre 1994, 1995, 1996), die Anwendung des GATT-Abkommens und die Erweiterung um drei neue Mitgliedstaaten im Jahr 1995 stattgefunden haben. Dieser Zeitraum war auch gekennzeichnet durch die Einführung zahlreicher neuer Maßnahmen, den allgemeinen Abbau der Interventionsbestände und die Maßnahmen zur Bewältigung der BSE-Krise im Rindfleischsektor. Hinzu kommen agromonetäre Ereignisse und die Neugestaltung des Systems. Schließlich wurde die Festsetzung der Haushaltsansätze zusätzlich durch klimatische Faktoren wie eine Folge von Dürrejahren in einigen Mitgliedstaaten und durch die günstige Entwicklung der Lage auf dem Weltmarkt erschwert. Diese Faktoren haben sich in den meisten Fällen so weit verstärkt, daß sie zu einem Unterverbrauch der Mittel geführt haben.

Dieser Unterverbrauch hat durch die Vorgehensweise der Zahlstellen bei der Abwicklung der Vorgänge noch zugenommen, da sich die Verzögerungen häuften, was insbesondere zum Ende des Haushaltsjahres zu spüren war. Unter diesen Bedingungen läßt sich die Qualität der Vorausschätzungen nach Ansicht der Kommission nur schwer verbessern, solange diese Faktoren nicht besser unter Kontrolle sind.

Wenn man von Kapitel B1-6 absieht, so zeigt sich, daß die ursprüngliche Mittelausstattung von 1993 niedriger ist als die Ausgaben im Laufe dieses Haushaltsjahres. Folglich sind die globalen Prozentsätze unter Buchstabe a noch einmal zu überprüfen.

b) - Kapitel B1-16 betrifft den Weinbausektor, wo die Ausgaben hauptsächlich für Destillationsmaßnahmen und die Lagerung von Alkohol getätigt werden, um die im Laufe eines Wirtschaftsjahres erzeugten Tafelwein-überschüsse abzubauen. Die im Herbst durchgeführte Weinlese wird sehr stark von klimatischen Bedingungen beeinflußt. Der Vorentwurf des Haushaltsplans wird in den ersten Monaten des Jahres auf der Grundlage der Ertragstendenzen erstellt. Unter diesen Voraussetzungen ist es nach Meinung der Kommission schwierig, angesichts der terminlichen Zwänge des Haushaltsverfahrens treffende Vorausschätzungen aufzustellen. Eine Verbesserung ließe sich nur erreichen, wenn die Kommission syste-matisch im September nach der ersten Lesung des Haushaltsplans im Rat ein Berichtigungsschreiben oder in den ersten Monaten des Haushaltsjahres einen Berichtigungs- und Nachtragshaushalt vorlegen würde.

- Kapitel B1-17 umfaßt die Ausgaben im Tabaksektor, bei denen es sich hauptsächlich um Erzeugerprämien handelt. Die Funktionsweise der GMO wurde 1992 vollkommen neu geregelt, um die in den vorangegangenen Jahren festgestellten ernsthaften Störungen zu beseitigen. Künftig wird für die prämienfähigen nationalen Produktionsquoten ein bestimmtes Haushaltsvolumen festgelegt. Die förderfähige Produktion eines Wirtschaftsjahres ist erst zu Beginn des folgenden Jahres bekannt, d. h. mehr als ein Jahr nach Aufstellung des Haushaltsplans. Da die bisher mit der neuen Regelung gesammelten Erfahrungen nicht ausreichen, ist die Kommission bei der Ausarbeitung des Vorentwurfs des Haushaltsplans immer von der Hypothese ausgegangen, daß die Quoten vollständig ausgeschöpft werden, auch wenn sich nun zeigt, daß die Ausgaben für 1996 einer Nichtausschöpfung der Quoten um 5 % entsprachen.

- Kapitel B1-25 umfaßt unter anderem die Ausgaben für das Programm Poseican, für das der tatsächliche Bedarf in der Einführungsphase nur schwer abzuschätzen war.

- Die Ausgaben bei Kapitel B1-33 hängen von zwei Faktoren ab: den von der Kommission im Laufe des Haushaltsjahres getroffenen Entscheidungen in bezug auf den Gemeinschaftsanteil am Welternährungsprogramm und der Höhe der gezahlten Erstattungen. Der Anstieg des Weltmarktpreises für Getreide ab dem Sommer 1995 hat somit zu einer Neuausrichtung und zu einer Senkung des Erstattungsniveaus geführt.

Auch hier hat der zügige Abbau der Interventionsbestände zu einer Änderung der Durchführungsvorschriften geführt, wonach die Erzeugnisse auf dem freien Markt gekauft werden können. Diese Neuausrichtung der nationalen Programme im Jahr 1996 hatte Verzögerungen bei der Ausführung zur Folge, die eine Übertragung von Mitteln des Haushaltsjahres 1996 auf das Haushaltsjahr 1997 rechtfertigen. Die Kommission weist auch darauf hin, daß die Mittelausstattung dieses Kapitels vom Europäischen Parlament auf 200 Mio. ECU festgesetzt worden war und nicht auf Vorausschätzungen beruht.

c) - Die Vorausschätzungen für die flankierenden Maßnahmen betrafen Programme, die sich großenteils noch in der Verhandlungs- oder Genehmigungsphase befanden. Unter diesen Voraussetzungen und unter Berücksichtigung der Einleitung und der Beschleunigung des Durchführungsrhythmus der Programme ist es schwierig, das künftige Ausgabenniveau genau vorherzusehen, wenngleich durch die Festlegung eines Ausgabenhöchstbetrags für den Zeitraum 1993-1997 ein finanzieller Rahmen gesteckt wurde.

- Die Ausgaben bei Kapitel B1-11 \,,Zucker" haben die ursprüngliche Mittelausstattung im Laufe des Haushaltsjahres 1993 überschritten. Durch die günstige Konjunkturlage, bei der zum ersten Mal seit mehreren Jahren das Angebot auf dem Weltmarkt geringer ausfiel als die Nachfrage, und eine Zunahme der Gemeinschaftserzeugung wurden die Ausfuhren intensiviert, wodurch die Ausgaben für die Erstattungen über den Vorausschätzungen lagen.

d) Der Hof erklärt, daß sich die Qualität der Vorausschätzungen für die Landwirtschaft nicht gebessert hat. Nach Meinung der Kommission wird bei einer Gesamtbewertung der Vorausschätzungen die Komplexität der Vorausschätzungen in der Landwirtschaft in einer zu stark vereinfachten Weise dargestellt.

Die Kommission ist der Ansicht, daß zwischen den Vorausschätzungen für die Direktbeihilfen im weiteren Sinne und denen für die Marktinterventionsmaßnahmen (Erstattungen und Lagerung) zu unterscheiden ist.

Für die Direktbeihilfen, die einen Großteil der Ausgaben (über 60 %) ausmachen, wurden mit der 1992 beschlossenen GAP-Reform Mechanismen (flächenbezogene Direktbeihilfen oder Tierprämien, flankierende Maßnahmen, auf eine Hoechstmenge begrenzte Beihilfen ...) eingeführt, mit denen sich die Ausgaben besser vorausschätzen lassen, wovon sich die Kommission überzeugen konnte. So ist bei Getreide die Differenz zwischen den Vorausschätzungen und den Ergebnissen hinsichtlich der Flächen, für die Hektarbeihilfen gezahlt werden, von 2,8 Mio. ha für die Ernte 1993 auf 0,9 Mio. ha für die Ernte 1995 zurückgegangen. Es stimmt, daß mehrere Haushaltsjahre erforderlich waren, um die Anpassung der Landwirte an die neuen Mechanismen zu ermöglichen und somit eine Verbesserung der Vorausschätzungen feststellen zu können.

Die Kommission räumt dagegen ein, daß sich die Situation für die Marktinterventionsmaßnahmen (Erstattungen, Lagerung, Marktrücknahmen) nur schwer verbessern läßt.

Bei einigen Aspekten der Vorausschätzungen ist nicht ohne weiteres mit einer Verbesserung zu rechnen, da sie von äußerst unbestimmten Parametern abhängen (Erzeugung, Weltmarktpreise ...). Vielmehr sind durch die Reform die Vorausschätzungen z. B. bei Getreide noch unsicherer geworden, da die öffentlichen Lagerbestände erheblich abgenommen haben und es somit nicht mehr möglich ist, durch Lagerhaltungsmaßnahmen in entscheidendem Maße auf die Preise einzuwirken.

Bei der Vorlage des HVE für ein Haushaltsjahr stützt sich die Kommission auf die bestmöglichen Marktinformationen. Ein Mittel zur Verbesserung der Vorausschätzungen in diesem Bereich wäre die möglichst späte Vorlage eines Berichtigungsschreibens zum HVE. Der durch die Haushaltsordnung vorgegebene Zeitplan führt jedoch für den EAGFL-Garantie dazu, daß das Berichtigungsschreiben bis auf die Berücksichtigung der veränderten Vorschriften kaum die Situation verbessert. Das Parlament und der Rat haben daher akzeptiert, daß die Kommission bis zum 31. Oktober ein Berichtigungsschreiben vorlegen kann, um so die jüngsten Entwicklungen auf den Agrarmärkten aufzuzeigen.

SCHLUSSFOLGERUNG

2.16. Die umfangreichen Änderungen der Mittelausstattung im BNH Nr. 1/96 wurden vorgenommen, da dringend Maßnahmen zur Bewältigung der BSE-Krise getroffen werden mußten. Die dabei entstandenen Kosten in Höhe von rund 1,3 Mrd. ECU konnten aufgrund der durch die günstige Marktlage in anderen Sektoren bedingten Minderausgaben ohne Aufstockung der Haushaltsmittel finanziert werden.

2.17. Die Kommission bemüht sich, soweit wie möglich Zahlungsfristen festzulegen, um die Einhaltung des Jährlichkeitsprinzips bei den Ausgaben des EAGFL, Abteilung Garantie, zu gewährleisten (siehe Antworten zu den Ziffern 2.11 bis 2.13).

2.18. In den Haushaltsjahren 1992 bis 1996 haben die schrittweise Durchführung der GAP-Reform von 1992 (Haushaltsjahre 1994, 1995, 1996), die Anwendung des GATT-Abkommens und die Ausdehnung der GAP auf drei neue Mitgliedstaaten im Jahr 1995 stattgefunden. Dieser Zeitraum war auch gekennzeichnet durch die Einführung zahlreicher neuer Maßnahmen, den allgemeinen Abbau der Interventionsbestände und die Maßnahmen zur Bewältigung der BSE-Krise im Rindfleischsektor. Hinzu kommen agromonetäre Ereignisse. Schließlich wurde eine den tatsächlichen Ausgaben entsprechende Festsetzung der Haushaltsansätze zusätzlich durch klimatische Faktoren wie eine Reihe von Dürrejahren in einigen Mitgliedstaaten und durch die günstige Entwicklung der Lage auf dem Weltmarkt erschwert. Diese Faktoren haben sich in den meisten Fällen so weit verstärkt, daß sie zu Mitteleinsparungen geführt haben.

Der Unterverbrauch der Mittel hat durch die Schwierigkeiten der Zahlstellen bei der Abwicklung der Vorgänge noch zugenommen, wodurch sich die Verzögerungen häuften, was insbesondere zum Ende des Haushaltsjahres zu spüren war. Die Kommission bemüht sich gemeinsam mit den Mitgliedstaaten, diese Faktoren, die eine Verbesserung der Qualität der Vorausschätzungen verhindern, in den Griff zu bekommen.

Die Vorausschätzungen haben sich zwischen 1992 und 1996 für einen Großteil der Ausgaben verbessert. Für den Rest der Ausgaben hängen die Vorausschätzungen von sehr unsicheren Faktoren ab, so daß es gewagt wäre zu behaupten, daß diese oder jene Methode zu einer Verbesserung beitragen könnte.

Darüber hinaus geht aus einem der Kommission unlängst von einem unabhängigen Sachverständigen vorgelegten Bericht hervor, daß die Nichtausschöpfung der Mittel insgesamt leicht zugenommen hat (von +6,1 % auf 7,6 %), was jedoch keinesfalls auf eine Verschlechterung der Qualität der Vorausschätzungen zurückzuführen ist. Die Qualität der Vorausschätzungen nach Kapiteln hat sich sogar verbessert. Bei den \,,Fehlschätzungen", die in der Zeit vor der Reform entweder negativ oder positiv ausfielen und sich somit ausglichen, tragen seit der Reform aufgrund der eingeführten Mechanismen (HGM, Grundfläche, Tierquoten) zunehmend ein positives Vorzeichen.

Die Kommission wird diese Analysefaktoren in den künftigen Haushaltsjahren und insbesondere im Rahmen von SEM 2000 berücksichtigen.

Schließlich sei darauf hingewiesen, daß die Vorausschätzungen in der Landwirtschaft nicht einseitig von der Kommission vorgenommen werden, da das Parlament und der Rat im Rahmen des mit der interinstitutionellen Vereinbarung eingeführten Konzertierungsverfahrens an dieser schwierigen Aufgabe beteiligt sind.

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KAPITEL 3(93*) Marktorganisationen - Pflanzliche Erzeugnisse

3.0. INHALT Ziffer

Flächenbeihilfe für landwirtschaftliche Kulturpflanzen 3.1 - 3.79

Überblick über die Haushaltsausgaben 3.5 - 3.8

Grundparameter der Beihilferegelung 3.9 - 3.31

Zahlung der Flächenbeihilfe 3.9 - 3.12

Grundflächen und Behandlung ihrer Überschreitung 3.13 - 3.19

Regionalisierungspläne 3.20 - 3.23

Ertragsausgleich und Obergrenzen für die Bewässerung 3.24 - 3.26

Ertragsstabilisator 3.27 - 3.28

Zuverlässigkeit der statistischen Angaben 3.29

Landwirtschaftliches Einkommen 3.30 - 3.31

Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS) 3.32 - 3.69

Aufbau 3.32

Gesamtkosten des InVeKoS 3.33

Beihilfeanträge 3.34 - 3.37

Informatisierte Datenbank 3.38 - 3.40

Alphanumerisches System zur Identifizierung von Parzellen 3.41 - 3.42

Integriertes Kontrollsystem 3.43 - 3.69

Schlußfolgerungen 3.70 - 3.79

Weiterverfolgung von Bemerkungen aus den Berichten des Hofes 3.80 - 3.117

GMO für Rohtabak 3.81 - 3.99

Reform von 1992 3.81 - 3.82

Marktgleichgewicht und Haushaltslage 3.83 - 3.86

Komplexität der neuen Regelung 3.87 - 3.91

Weiterverfolgung spezifischer Unregelmäßigkeiten aus den Berichten des Hofes über die Wirtschaftsjahre 1988-1992 3.92 - 3.94

Direkte Einkommensstützung 3.95

Schlußfolgerungen 3.96 - 3.99

GMO für Weinbauerzeugnisse 3.100 - 3.117

Marktgleichgewicht und Haushaltslage 3.102 - 3.103

Steuerung der auf den Markt gebrachten Weinmengen 3.104 - 3.106

Informationssystem für die Marktverwaltung 3.107 - 3.108

Weinbaukarteien 3.109 - 3.112

Spezielle Kontrollgruppe der Kommission 3.113

Schlußfolgerungen 3.114 - 3.117

FLÄCHENBEIHILFE FÜR LANDWIRTSCHAFTLICHE KULTURPFLANZEN

3.1. Gegenstand der folgenden Ausführungen ist der Teil der MacSharry-Reform aus dem Jahre 1992, der den landwirtschaftlichen Kulturpflanzen gewidmet ist. In bezug auf die beiden wichtigsten Sektoren der landwirtschaftlichen Kulturpflanzen - Getreide und Ölsaaten - standen die achtziger Jahre ganz im Zeichen zunehmender Produktionsüberschüsse. Ein Teil der Getreideproduktion konnte zu den hohen im Binnenmarkt geltenden Stützungspreisen nicht abgesetzt werden. Dies führte zu einem Anstieg der Haushaltsausgaben für den Absatz des Getreides auf dem Weltmarkt (Ausfuhrerstattungen) und/oder seine Überführung in die öffentliche Lagerhaltung (Interventionskosten). Bei Ölsaaten hatte das GATT den Schutz vor Billigimporten ausgeschlossen, und eine stetig ansteigende Verarbeitungsbeihilfe zugunsten der Ölmühlen glich den Preisunterschied zwischen den auf dem Weltmarkt herrschenden Preisen und den höheren Stützungspreisen auf dem Binnenmarkt aus.

3.2. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1989(94) und in seinem Sonderbericht Nr. 1/92(95) wies der Hof darauf hin, daß die bisher eingeführten Maßnahmen zur Eindämmung der Produktion und zur Stabilisierung der Haushaltsausgaben (garantierte Hoechstmengen, begrenzte Preiskürzungen, Mitverantwortungsabgaben) noch nicht wirksam genug waren. Im Jahre 1991 gelangte die Kommission unter anderem zu dem Schluß, daß \,,die direkt an die Produktion geknüpften Preisgarantien (...) eine Erhöhung der Produktionsmengen zur Folge" haben und \,,die galoppierende Entwicklung der Haushaltsausgaben, die zu einem großen Teil nur einer kleinen Anzahl von Betrieben zugute kommen, (...) keine Lösung für die Probleme der landwirtschaftlichen Einkommen"(96) ermöglichen.

3.3. Vor diesem Hintergrund und unter Berücksichtigung der GATT-Verhandlungen während der Uruguay-Runde schlug die Kommission eine wettbewerbsfähigere Landwirtschaft vor, die es durch weitere Preissenkungen zu erreichen gilt, wobei gleichzeitig die Landwirte für die niedrigeren Preise entschädigt werden sollten. Im Mai 1992 stimmte der Rat den Vorschlägen der Kommission für eine neue Marktorganisation für landwirtschaftliche Kulturpflanzen zu, unter die Getreide, Ölsaaten (Raps, Sonnenblumen, Sojabohnen und später auch Leinsamen) sowie Eiweißpflanzen (Erbsen, Bohnen und Süßlupinen) fallen. Im Juni 1992 wurden die entsprechenden Verordnungen verabschiedet(97), durch die eine gemeinsame Regelung für landwirtschaftliche Kulturpflanzen geschaffen wurde, die während einer Übergangszeit von drei Jahren ab dem Wirtschaftsjahr 1993/94 einzuführen war. Die Regelung stützte sich auf:

a) eine Flächenbeihilferegelung mit unterschiedlichen Beihilfesätzen für Getreide, Ölsaaten und Eiweißpflanzen, die die Landwirte für Einkommenseinbußen als Folge der Abschaffung (Ölsaaten, Eiweißpflanzen) oder Kürzung (Getreide) der institutionellen Preise entschädigen soll;

b) die Einführung des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVeKoS), eines gemeinsamen Systems für die Verwaltung und Kontrolle aller flächenbezogenen Beihilfen, das auch im Sektor der tierischen Erzeugnisse Anwendung findet (siehe Kapitel 4).

3.4. Im Mittelpunkt der Prüfungsarbeiten stand die Umsetzung der Hauptbestandteile der Reform auf Kommissionsebene und in den fünf Mitgliedstaaten (Deutschland, Spanien, Frankreich, Italien, Vereinigtes Königreich), die zusammen etwa 90 % sämtlicher Flächenbeihilfen erhalten. Die Prüfungsergebnisse werden in zwei Teilen dargelegt. Die Ziffern 3.9-3.31 beschreiben die Grundparameter der neuen Zahlungsregelung. Die Ziffern 3.32-3.69 sind der Umsetzung des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems gewidmet, das parallel zur neuen Zahlungsgrundlage eingeführt werden sollte.

Überblick über die Haushaltsausgaben

3.5. Im Verlauf des Vierjahreszeitraums von 1990-1993, d. h. vor der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP), stiegen die Ausgaben des EAGFL-Garantie für landwirtschaftliche Kulturpflanzen von 7 835 Mio. ECU 1990 auf 10 611 Mio. ECU 1993 an, wobei sich der durchschnittliche Anstieg pro Jahr auf 10,6 % belief (siehe Tabelle 3.1A).

3.6. Aus dieser Tabelle ist auch ersichtlich, daß die EAGFL-Garantie-Ausgaben für landwirtschaftliche Kulturpflanzen während des Dreijahreszeitraums von 1994-1996 nach der neuen GAP von 12 652 Mio. ECU 1994 auf 15 018 Mio. ECU 1995 (18,7 % über dem Vorjahreswert) und auf 16 362 Mio. ECU 1996 (8,9 % über dem Vorjahreswert) angestiegen sind. Diese Zahlen können mit den Erwartungen der Kommission von 1991 in bezug auf die Haushaltsentwicklung verglichen werden(98). Die Vorausschätzungen der Kommission in bezug auf die Gesamtausgaben für die Jahre 1994-1996 lagen durchschnittlich um 9 % unter den tatsächlichen Ausgaben (siehe Tabelle 3.1B). Der Unterschied ist hauptsächlich auf die spätere Einbeziehung der Ausgleichszahlung für die Silolagerung außer für Mais, die Erhöhung der Flächenstillegungsprämie, der Grundflächen und Erträge sowie agromonetäre Anpassungen und die Erweiterung der Gemeinschaft zurückzuführen. Ferner sagte die Kommission eine Verringerung der Gesamtausgaben für landwirtschaftliche Kulturpflanzen für 1997 voraus. Ob dies eintrifft, wird sich zeigen.

3.7. Da die direkten Zuschüsse an die Getreideerzeuger mit einem Rückgang des Zielpreises einhergingen, wurde damit gerechnet, daß im Zuge der Reform ein Teil der Kosten der Getreideerzeugung vom Verbraucher auf den Haushalt verlagert würde. Darüber hinaus wurde erwartet, daß die Agrarausgaben für diesen Sektor kurzfristig ansteigen würden, dieser Anstieg jedoch teilweise durch die zu erwartende Wirkung der Reduzierung der Interventionsmaßnahmen und der Ausfuhrerstattungen ausgeglichen würde. Wie aus Tabelle 3.1A ersichtlich, ist dies der Fall gewesen. Während 1993 Ausfuhrerstattungen 26,3 % der Gesamtausgaben für landwirtschaftliche Kulturpflanzen ausmachten, entfielen hierauf 1996 lediglich 2 %. Die Kosten für die Interventionslagerhaltung, die 1993 25,7 % der Gesamtausgaben für landwirtschaftliche Kulturpflanzen ausmachten, sind 1996 aufgrund der Erlöse aus dem Verkauf von Lagerbeständen negativ geworden.

3.8. Der durchschnittliche Anstieg von 13,7 % pro Jahr nach dem Anlaufen der neuen GAP kann weitgehend auf die geplante Erhöhung des Grundbetrags für Getreide als Ausgleich für den Rückgang der institutionellen Preise zurückgeführt werden.

Grundparameter der Beihilferegelung

Zahlung der Flächenbeihilfe

3.9. Im Getreidesektor sind die institutionellen Preise(99) gesenkt worden, um die in der Gemeinschaft geltenden Marktpreise dem Weltmarktniveau anzugleichen. Dies erfolgte schrittweise in den ersten drei Jahren der Reform. Somit ist der Zielpreis in zwei Schritten von 130 ECU/t 1993 auf 110 ECU/t 1995 gekürzt worden. Um die Landwirte für diese Einkommenseinbuße zu entschädigen, wird ein Ausgleich (ein Grundbetrag) gewährt, der dem Unterschied zwischen dem vor der Reform festgesetzten Zielpreis (155 ECU/t 1992) und den neuen Zielpreisen entspricht. Der Grundbetrag stieg daher zwangsläufig von 25 ECU/t 1993 auf 45 ECU/t 1995 an (54,34 ECU/t nach Anpassung des grünen Kurses). Es wird davon ausgegangen, daß der Grundbetrag nach 1995 in den nachfolgenden Jahre unverändert bleibt. Man erhält die einzelne Flächenbeihilfezahlung, indem man den Grundbetrag mit dem entsprechenden regionalen Ertrag und der Getreideanbaufläche (in ha) multipliziert.

3.10. Während das System der institutionellen Preise im Getreidesektor beibehalten wurde, ist es in den Sektoren der Ölsaaten und Eiweißpflanzen abgeschafft worden. An die Stelle der ehemaligen Produktionsbeihilfe, mit der die Differenz zwischen niedrigeren Weltmarktpreisen und höheren institutionellen Preisen ausgeglichen werden sollte, trat eine flächenbezogene Beihilferegelung ähnlich derjenigen im Getreidesektor.

3.11. Der Ausgleichsbetrag für Eiweißpflanzen ist auf 1,44mal den für Getreide geltenden Betrag festgesetzt worden; damit erreichte er ab 1995 eine Höhe von 78,49 ECU/t. Der Ausgleichsbetrag für Ölsaaten trug folgendem Rechnung:

a) einem Weltmarktreferenzpreis entsprechend dem mittelfristig erwarteten Gleichgewichtspreis am stabilisierten Weltmarkt;

b) dem geschätzten Verhältnis der Gleichgewichtspreise für Ölsaaten und Getreide, das keinerlei Anreiz für die Wahl der einen oder der anderen Anbausorte bietet.

Der endgültige Referenzbetrag lag 1993 bei 193,1 ECU, 1994 bei 183,3 ECU und 1995 bei 222,3 ECU. Der jährliche Beihilfesatz wird von der Kommission für jede einzelne Region berechnet.

3.12. Die Ölsaatenbeihilfe wird in zwei Teilen gezahlt. Der erste Teil wird als Anzahlung auf der Grundlage der Anbaufläche gezahlt. Der zweite Teil wird ergänzend am Ende des Wirtschaftsjahres geleistet und trägt der Entwicklung der Weltmarktpreise im Vergleich zum Referenzpreis Rechnung.

Grundflächen und Behandlung ihrer Überschreitung

3.13. Das Kriterium der Grundfläche stellt einen Mechanismus zur Stabilisierung der Ausgaben dar. Die Grundflächen werden von den Mitgliedstaaten als durchschnittliche Hektarflächen ermittelt, die in den Jahren 1989, 1990 und 1991 mit Getreide, Ölsaaten und Eiweißpflanzen bebaut oder im Rahmen einer öffentlichen Beihilferegelung stillgelegt wurden. Die Mitgliedstaaten können auch ein System der individuellen Grundfläche für jeden Erzeuger anwenden, was bisher noch nicht der Fall war. Es steht dem Mitgliedstaat frei zu bestimmen, ob eine Grundfläche sein gesamtes Gebiet abdeckt oder ob die Grundfläche in eine Reihe verschiedener Regionen aufgeteilt werden soll. Die Mitgliedstaaten können ferner gesonderte Grundflächen für Mais festlegen. Die Ausgleichsbeihilfe wird in voller Höhe nur dann gewährt, wenn die pro Staat oder Region angemeldete Gesamtfläche die festgelegte(n) Grundfläche(n) nicht überschreitet. Sollte dies doch der Fall sein, so wird die Ausgleichszahlung anteilsmäßig für jeden Landwirt verringert, und im darauffolgenden Wirtschaftsjahr muß eine besondere Stilllegung ohne Ausgleich vorgenommen werden.

3.14. Am 18. Oktober 1993 erließ die Kommission eine Verordnung mit Durchführungsbestimmungen zur Grundverordnung hinsichtlich der Verwaltung der regionalen Grundflächen(100). Diese Verordnung schreibt vor, daß die Berechnung der Überschreitung der Grundfläche(n) spätestens am 15. September jedes Jahres abgeschlossen sein muß, d. h. zu einem Zeitpunkt, wo lediglich vorläufige Zahlen vorliegen. Der Mitgliedstaat unterrichtet die Kommission unverzüglich und spätestens bis zum 30. September. Die Verordnung sieht keine Abstimmung mit den endgültigen Zahlen vor.

3.15. Während der ersten drei Jahre der Reform meldeten Deutschland, Frankreich, Spanien und das Vereinigte Königreich eine Überschreitung der Grundflächen, deren Analyse einige Probleme aufgezeigt hat.

3.16. Erstens sind die Grundflächen für bestimmte Regionen zu niedrig angesetzt worden:

a) Im ersten Jahr war dies in den neuen Bundesländern und in Schottland der Fall. In der Folge änderte die Kommission die Verordnung ab und erhöhte die Grundflächen zum Teil bleibend und zum Teil vorübergehend. Dies führte zu einem Rückgang der Überschreitungen in diesen Regionen und ersparte den Mitgliedstaaten ganz oder teilweise Geldstrafen aufgrund dieser Überschreitungen. Die finanziellen Auswirkungen dieser Änderungen können in den ersten drei Jahren der neuen GAP auf 469,7 Mio. ECU veranschlagt werden (siehe Spalte C der Tabelle 3.2).

b) Zur Ermittlung seiner Grundfläche zog Spanien unter anderem Katasterangaben heran. Da die Landwirte für Bewässerungsflächen höhere Abgaben zahlen, hatten diese offensichtlich kein Interesse daran, daß sich das Grundbuch vor 1992 auf dem neuesten Stand befand. Dies mag der Grund dafür sein, warum in Spanien die bewässerte Grundfläche in jedem Jahr erheblich überschritten wird (34 % 1996). Die Landwirte haben nun wegen der Flächenbeihilfe das Grundbuch aktualisiert, aber die Verordnung über die Grundfläche gestattet keine erneute Berechnung der Bewässerungsgrundfläche; damit wird es auch weiterhin zu Überschreitungen kommen.

3.17. Zweitens war die Verordnung nicht präzise genug, was unterschiedliche Methoden der Berechnung der Überschreitung zur Folge hatte:

a) Spanien, das Vereinigte Königreich und die meisten deutschen Bundesländer benutzen am 15. September verfügbare vorläufige Zahlen. Frankreich und Bayern stützen ihre Berechnungen auf Extrapolationen, wobei sie noch nicht im EDV-System erfaßte Anträge und/oder die vorhersehbaren Ergebnisse der Vor-Ort-Kontrollen mit berücksichtigen.

b) In Frankreich muß bei der Berechnung der Überschreitung der Maisgrundfläche bei Futterflächen gegebenenfalls zwischen Mais und anderen Kulturen unterschieden werden; diese Unterscheidung wird im Beihilfeantrag für die Kleinerzeuger 1993 und 1994 nicht getroffen, was eine zu niedrige Veranschlagung der Überschreitung nach sich zog.

c) Ferner zogen einige Regionen in England, Frankreich, Spanien und Baden-Württemberg (1995) lediglich die Rotationsbrache(101) (die niedrigste Zahl) für die Berechnung der Überschreitung der Maisgrundfläche heran. Damit wurden andere Formen der Flächenstillegung nicht angemessen berücksichtigt und die Überschreitung unterschätzt.

d) Der Fünfjahres-Stillegung wurde in Deutschland nur teilweise Rechnung getragen, da es einige Länder versäumten, Hektarflächen mit einzubeziehen, die im Rahmen der alten Stillegungsregelung gemeldet worden waren.

e) Laut Verordnung (EWG) Nr. 2836/93 soll der Prozentsatz der Überschreitung auf eine Dezimalstelle berechnet werden. Frankreich, Spanien und das Vereinigte Königreich nahmen die Berechnungen vor, indem sie die zweite Dezimalstelle außer acht ließen, wohingegen in Deutschland auf- bzw. abgerundet wurde. Die ungewöhnliche Methode des Rundens von Zahlen in Frankreich, Spanien und im Vereinigten Königreich hatte die Anwendung niedrigerer Geldstrafen zur Folge.

f) Die unrichtige Anwendung der Verordnungen 1993 in Spanien, 1994 im Vereinigten Königreich und 1995 in Frankreich hatte, wie aus Spalte D der Tabelle 3.2 ersichtlich, zur Folge, daß die Landwirte stärker als notwendig benachteiligt wurden.

Für den Zeitraum 1993/94 bis 1995/96 werden die gesamten finanziellen Auswirkungen der Überschreitungen, die durch die mangelnde Präzision der Durchführungsverordnung verursacht wurden, auf 57,6 Mio. ECU geschätzt (siehe Summe der Spalte D in Tabelle 3.2).

3.18. Drittens sind zwei in der Grundverordnung niedergelegte Grundsätze in der Durchführungsverordnung nicht angemessen berücksichtigt worden. Laut Grundverordnung ist folgendes vorgesehen:

a) Für Ausgleichszahlungen zugelassene Flächen sollten die regionale Grundfläche nicht überschreiten, aber da Kleinerzeuger nicht sanktioniert werden, folgt daraus, daß Zahlungen für mehr Land getätigt werden, als dies die Grundfläche erlaubt.

b) Futterflächen sind bei der Berechnung der Überschreitung von der regionalen Grundfläche abzuziehen. Diese Regel wurde in der Durchführungsverordnung abgeändert, welche vorsieht, daß die Futterfläche zur gemeldeten Gesamtfläche hinzuzurechnen und nicht von der regionalen Grundfläche abzuziehen ist, was zu einer nicht gerechtfertigten Verringerung der Überschreitungen in allen Mitgliedstaaten führte.

Die finanziellen Auswirkungen der im Zusammenhang mit diesem Problem stehenden Überschreitungen werden, wie in Spalte E der Tabelle 3.2 zu sehen, auf 17,7 Mio. ECU geschätzt.

3.19. In den Mitgliedstaaten sind die Unterlagen, anhand deren die Berechnungen der Überschreitung nachgewiesen werden, häufig unvollständig. Es wird keine Kopie der Datenbank zum Zeitpunkt der Berechnung angelegt (mit Ausnahme von Frankreich ab 1995). In Deutschland, Spanien und dem Vereinigten Königreich bestehen verschiedene Datenbanken. In diesen Ländern erfordert die Berechnung der Überschreitung den manuellen Datenaustausch zwischen regionalen Behörden, was das Risiko von Fehlern erhöht, da allgemeine Überprüfungen auf nationaler Ebene fehlen.

Regionalisierungspläne

3.20. Um der Vielfalt der landwirtschaftlichen Strukturen in der Gemeinschaft Rechnung zu tragen, werden die Ausgleichszahlungen nach Region je nach den verschiedenen in der Vergangenheit errechneten Erträgen gestaffelt. Die Mitgliedstaaten erstellten anhand der verfügbaren Einzelangaben der Regionen während des Fünfjahreszeitraums 1986/87-1990/91 Regionalisierungspläne, die sich auf einschlägige und objektive Kriterien wie Bodenfruchtbarkeit, Bewässerung usw. stützen, wobei das Jahr mit dem höchsten und das Jahr mit dem niedrigsten Ertrag unberücksichtigt blieben. Für jede Erzeugungsregion mußte ein Durchschnittsertrag für Getreide (und wenn möglich für Ölsaaten) errechnet werden.

3.21. Die Regionalisierungspläne wurden unter der Federführung der Landwirtschaftsministerien der Mitgliedstaaten erstellt und beruhten auf Quellen, die in der Praxis von der Kommission nicht direkt nachprüfbar waren. Um die in den einzelstaatlichen Regionalisierungsplänen zugrunde gelegten regionalen Erträge mit objektiven Daten abzustimmen, verglich die Kommission die sich aus den Regionalisierungsplänen ergebenden nationalen Durchschnittserträge mit Zahlenangaben von Eurostat.

3.22. Bei den fünf von diesem Kapitel betroffenen Mitgliedstaaten zeigt der Vergleich, daß lediglich der Regionalisierungsplan des Vereinigten Königreichs mit den Eurostat-Durchschnittswerten übereinstimmte. In den vier anderen Mitgliedstaaten überschritten die aufgrund der Regionalisierungspläne erhaltenen Durchschnittserträge ausnahmslos die Eurostat-Zahlen um durchschnittlich etwa 1 %. Da es sich relativ betrachtet um geringfügige Unterschiede handelt, nahm die Kommission sie hin. Diese Unterschiede sind jedoch nicht auf allgemein zulässige statistische Standardfehler, sondern auf die uneinheitliche Anwendung der Verordnungen in den Mitgliedstaaten zurückzuführen, beispielsweise:

a) Obwohl die neuen Bundesländer laut Verordnung die Durchschnittserträge der alten Länder für Getreide hätten zugrunde legen müssen, hielten sie diese Vorschrift nicht ein und wandten einen höheren Ertrag an.

b) Gemäß den Verordnungen müssen die Mitgliedstaaten für jede Erzeugungsregion Einzelangaben zu den Flächen und Erträgen machen. Der italienische Regionalisierungsplan umfaßt 255 verschiedene Ertragsregionen. Wegen Ungereimtheiten wie Übertragungen von Flächen und Produktionsangaben von einer Region auf die andere, Erträgen mit hohen Fluktuationen im Bezugszeitraum und der mangelnden Verfügbarkeit zuverlässiger Daten über den gesamten Bezugszeitraum bei einigen Regionen war es nicht möglich, sich darüber zu vergewissern, ob die angewandte Berechnungsmethode im Einklang mit der Grundverordnung stand. Dieselbe Feststellung wurde in allen spanischen Regionen und in einem deutschen Bundesland (Niedersachsen) getroffen.

Auch wenn die Unterschiede relativ gesehen geringfügig sind, so fallen sie absolut betrachtet doch stark ins Gewicht (siehe Tabelle 3.3). Die finanziellen Auswirkungen all dieser Unterschiede lassen sich in den Wirtschaftsjahren 1993/94 bis 1995/96 auf 152 Mio. ECU schätzen.

3.23. Ferner wurde folgendes festgestellt:

a) In den westdeutschen Bundesländern wurde der durchschnittliche Ölsaatenertrag unter der ausschließlichen Berücksichtigung von Winterrübsen berechnet. Auch wenn in Deutschland diese Anbauart mehr als 90 % der Erzeugung von Ölsaaten abdeckt, ist gemäß Verordnung der Ausschluß von Sommerrübsen nicht gestattet. Da Winterrübsen einen höheren Ertrag als Sommerrübsen aufweist, ist der Ölsaatenertrag in Deutschland zu hoch veranschlagt. Die finanziellen Folgen können auf einen zuviel gezahlten Betrag von 4 Mio. ECU für die Ernten der Jahre 1993 bis 1995 beziffert werden.

b) In den Jahren 1994 und 1995 änderte Frankreich seinen Regionalisierungsplan zweimal ab. Jedesmal ist der Durchschnittsertrag für bestimmte Departements erhöht worden, was zu Erhöhungen der nationalen Durchschnittserträge führte, die nicht im Einklang mit der Verordnung standen. Die finanziellen Auswirkungen dieser Änderungen liegen 1994/95 schätzungsweise bei 1 Mio. ECU und 1995/96 bei 1,3 Mio. ECU.

Ertragsausgleich und Obergrenzen für die Bewässerung

3.24. Im August 1992 unterbreitete Frankreich den Entwurf eines Regionalisierungsplans, der die Hauptrichtungen festlegte. Dieser Entwurf umfaßte zwei Konzepte, die in der Grundverordnung nicht vorkommen: den Ertragsausgleich(102) und die Obergrenzen für die Bewässerung. Während der Ertragsausgleich keinen Einfluß auf den Haushalt haben dürfte, stellt es einen Verstoß gegen die Forderung der Grundverordnung dar, wenn sich die regionalen Erträge auf die tatsächlichen statistischen Angaben stützen. Die Obergrenzen für die Bewässerung sind jedoch für den Haushalt von Bedeutung, da sie einen Einfluß auf die Grundparameter haben. Obwohl die Obergrenzen individuelle Sanktionen im Falle einer Überschreitung einschließen, führen sie dadurch, daß sie geplante Bewässerungsvorhaben außerhalb des Bezugszeitraums einbeziehen, dazu, daß sich die förderungsberechtigten Bewässerungsflächen vergrößern.

3.25. Die Kommission gestand es Frankreich zu, diesen Plan vorübergehend während der Wirtschaftsjahre 1993/94 und 1994/95 unter der Voraussetzung zu verwenden, daß vor dem 30. April 1993 ein überarbeiteter Plan für das Wirtschaftsjahr 1995/96 vorgelegt wird. Der endgültige von Frankreich im März 1993 eingereichte Regionalisierungsplan war jedoch immer noch auf der Grundlage des Entwurfs erstellt worden, und es ist kein überarbeiteter Plan vorgelegt worden. Statt dessen führte die Kommission im Mai 1993 im Wege einer Durchführungsverordnung Obergrenzen für Bewässerungsflächen in Frankreich und Griechenland ein(103). Am 24. Januar 1994(104) fanden beide Konzepte, sowohl die Obergrenzen für die Bewässerung als auch Ertragsausgleich, Eingang in die Grundverordnung des Rates. Die Änderung schloß die Möglichkeit der Übertragung der Obergrenzen auf eine bewässerte Grundfläche einschließlich der geplanten Bewässerungsflächen ein. Allerdings war die Ausgleichsbeihilfe zu kürzen, wenn der sich durch die Änderung ergebende Durchschnittsertrag den in den Regionalisierungsplänen für 1993 zugrunde gelegten Wert überschritt (siehe Ziffer 3.28).

3.26. Die Folge dieser Entwicklungen war, daß Frankreich und Griechenland den Vorteil zusätzlicher Bewässerungsflächen mit höheren Erträgen bereits zu Beginn der Reform erhielten. Trotz dieser Erhöhung der Bewässerungsflächen ergibt sich aus der Untersuchung, daß es zu Überschreitungen gekommen ist. In Frankreich sind diese Überschreitungen jedoch zu keiner Zeit gemeldet worden. Die finanziellen Folgen werden 1994/95 mit 18,1 Mio. ECU veranschlagt.

Ertragsstabilisator

3.27. Überdies wurde ein weiterer Ertragsstabilisator eingeführt. Der Stabilisator bewirkt eine Anpassung der Ausgleichszahlungen im darauffolgenden Jahr, wenn ein gegebener Durchschnittsertrag den Stabilisator überschreitet, der als Durchschnittsertrag aufgrund des 1993 zur Anwendung gekommenen Regionalisierungsplans berechnet wird. Dieser Mechanismus wurde eingeführt, damit Mitgliedstaaten, die komplizierte Regionalisierungspläne wie Frankreich und Spanien verabschiedeten, keine höhere Ausgleichsbeihilfe erhalten können als Mitgliedstaaten, die einfachere Regionalisierungspläne erstellten(105).

3.28. Berechnungen der Kommission zufolge sollte der Ertragsstabilisator für Frankreich 6,02 Tonnen je Hektar betragen. In diese Zahl fließen die Auswirkungen der Obergrenzen für die Bewässerung mit ein. Damit profitierte Frankreich von erhöhten Erträgen nach dem Bezugszeitraum, die für andere Mitgliedstaaten nicht erhältlich waren. Der komparative Vorteil, der Frankreich durch die Änderung der verordnungsrechtlichen Bestimmungen entstand, kann auf 16,5 Mio. ECU ab dem Wirtschaftsjahr 1995/96 geschätzt werden.

Zuverlässigkeit der statistischen Angaben

3.29. Die statistische Grundlage für die ursprüngliche Berechnung der Grundflächen und Erträge ist nicht voll zufriedenstellend. Die Verordnung (EWG) Nr. 837/90 des Rates über die von den Mitgliedstaaten zu liefernden statistischen Informationen über die Getreideerzeugung(106) verlangte, daß 1994 Standardfehler für Flächen 1 % und für die Erzeugung 2 % nicht überschreiten dürfen. Der Eurostat-Bericht an das Europäische Parlament vom November 1994 über statistische Systeme für die Messung von Flächen, Erzeugung und Ertrag in den zwölf Mitgliedstaaten(107) legte dar, daß zu dem damaligen Zeitpunkt lediglich Dänemark, Deutschland, Frankreich und das Vereinigte Königreich in der Lage waren, Statistiken vorzulegen, die die erforderliche Genauigkeit aufwiesen. Da die Bezugszeiträume für die Berechnung der Grundflächen und Erträge zeitlich vor dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 837/90 lagen, stützten sich die Zuschußzahlungen in den meisten Mitgliedstaaten unweigerlich auf ungenaue Statistiken. Da die statistische Unsicherheit im obengenannten Bericht nicht angegeben wurde, kann das Risiko der zu hohen oder zu niedrigen Veranschlagung von Grundflächen und Erträgen nicht beziffert werden. Der Grund für die in Deutschland, Frankreich, Spanien und im Vereinigten Königreich festgestellten beharrlichen Überschreitungen einiger Grundflächen wie auch der stetigen Unterschreitung in anderen Mitgliedstaaten kann in Fehleinschätzungen oder Änderungen der mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen bebauten Flächen liegen. Jedoch kann davon ausgegangen werden, daß bedeutendere und anhaltende Auswirkungen auf den Haushaltsplan aus der stetigen Unterschreitung resultieren, da die Grundfläche ursprünglich zu hoch veranschlagt wurde, was die wirklichen Überschreitungen verschleiert und damit die Mitgliedstaaten vor Geldstrafen bewahrt (siehe Tabelle 3.4).

Landwirtschaftliches Einkommen

3.30. Die Kommission erkannte in ihrer Mitteilung an den Rat(108) an, daß das Stützungssystem vor der neuen GAP größtenteils einer kleinen Minderheit von landwirtschaftlichen Betrieben vorbehalten war und keine Lösung des Problems der landwirtschaftlichen Einkommen im allgemeinen lieferte - ein Problem, das mit der Reform noch nicht behoben wurde. Es gibt im Unterschied beispielsweise zu der für den Rindfleischsektor geltenden Regelung keine individuelle Obergrenze für die Flächenbeihilfe. Großerzeuger erhalten hohe Summen selbstverständlich zusätzlich zu den Einkünften aus normalen Verkäufen, die durchschnittlich das Zweifache der gezahlten Beihilfe ausmachen. Dies kann anhand der drei bedeutendsten Zahlungen in den besuchten Mitgliedstaaten veranschaulicht werden (siehe Tabelle 3.5).

3.31. Während die Sätze für Ölsaaten und Eiweißpflanzen im großen und ganzen mit der Entwicklung der Weltmarktpreise Schritt hielten, war dies bei Getreide nicht der Fall. Die steigenden Weltmarktpreise ließen die Binnenmarktpreise in der Gemeinschaft hochschnellen, so daß sie sowohl 1995 als auch 1996 die institutionellen Preise überfluegelten. Da die Ausgleichszahlungen auf der Grundlage der Differenz zwischen alten und neuen institutionellen Preisen erfolgten, erhielten die Landwirte 1995 und 1996 infolge der höheren Marktpreise kombiniert mit der Flächenbeihilfe um mehr als 20 % zu hohe Ausgleichzahlungen. Diese Einschätzung wurde durch die OECD(109) bestätigt, welche berichtet, daß sich die zu hohen Ausgleichszahlungen bei der Ernte von 1995 auf etwa 3 000 Mio. ECU beziffern lassen, was mehr als 30 % der Ausgaben für die Flächenbeihilfe des Haushaltsjahres 1996 entspricht (siehe Tabelle 3.1A).

Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS)

Aufbau

3.32. Die Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992(110) führte ein integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem ein, um 3 Millionen hektarbezogene Beihilfeanträge jährlich zu bearbeiten und zu überprüfen. Das System weist die folgenden Hauptbestandteile auf:

a) Beihilfeanträge: Um beihilfeberechtigt zu sein, muß jeder Landwirt in jedem Jahr einen Antrag stellen, aus dem sämtliche landwirtschaftlich genutzten Parzellen einschließlich der Futterflächen und stillgelegten Flächen ersichtlich sind;

b) eine informatisierte Datenbank, in die für jeden Landwirtschaftsbetrieb die Daten aus den Beihilfeanträgen eingespeichert werden;

c) ein alphanumerisches System zur Identifizierung der landwirtschaftlich genutzten Flächen, d.h. ein System, anhand dessen die Lage der gemeldeten Flächen bestimmt werden kann, damit diese über eine längere Zeit überwacht sowie EDV-gestützte Gegenkontrollen und Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt werden können;

d) ein integriertes Kontrollsystem für die Verwaltungskontrolle und Flurbegehung.

Gesamtkosten des InVeKoS

3.33. Aus Tabelle 3.6 sind die Umsetzungskosten des InVeKoS und der von der Gemeinschaft finanzierte Anteil ersichtlich. Gemäß einem Schreiben der Kommission vom 12. Januar 1993 (VI/7016/93) aber kommen für eine Mitfinanzierung der Gemeinschaft lediglich die Kosten für EDV- und Kontrollsysteme sowie Sachverständige in Betracht(111). Sonstige Kosten der Umsetzung und des Betriebs des InVeKoS werden von den Mitgliedstaaten getragen(112). So geht beispielsweise aus von Deutschland zu Verfügung gestellten Daten hervor, daß lediglich rund 14 % der Gesamtkosten für die Umsetzung in Deutschland von der Gemeinschaft erstattet wurden. Da ein Teil der Kosten aus öffentlichen Mitteln gedeckt wird, ist es nicht möglich gewesen, in allen Mitgliedstaaten hinlängliche Daten zu erhalten, um die Gesamtkosten des InVeKoS zu bestimmen. Der Hof ist jedoch davon in Kenntnis gesetzt worden, daß in einigen Mitgliedstaaten die nationalen Kontrollbehörden die Überprüfungen in diesem Bereich fortsetzen werden.

Beihilfeanträge

3.34. Das gesamte System der Ausgleichszahlungen beruht auf Beihilfeanträgen, durch die der Landwirt Parzellen meldet, für die Beihilfe beantragt ist, einschließlich der brachgelegten Flächen. Die Einführung von Beihilfeanträgen bedeutet einen erheblichen Aufwand an Bürokratie in Sektoren, die in der Vergangenheit ihre Einnahmen über das Preisstützungssystem und weniger über direkte öffentliche Beihilfen bezogen. Auch auf seiten der nationalen Behörden, die eine recht große Anzahl an fehlerhaften Anträgen bearbeiten mußten, fiel ein hoher Aufwand an Verwaltungsarbeit an. Diese Situation war in gewisser Hinsicht im Zuge der großangelegten Einführung eines völlig neuen Systems zu erwarten gewesen.

3.35. Im zweiten Anwendungsjahr erstellten die meisten Mitgliedstaaten für die neue Antragsrunde einen Vordruck mit den Parzellenangaben des vorangegangenen Antrags, einschließlich eventueller Berichtigungen, und verschickte diesen an die Landwirte. Diese sollten Änderungen gegenüber dem Vorjahr angeben, ohne gezwungen zu sein, jedes Jahr die ganze Prozedur der Erfassung der Parzellen wiederholen zu müssen.

3.36. In einigen deutschen Bundesländern und in Frankreich ist es anhand der Formulare nicht möglich, zwischen Feldern, die mit zwei oder mehreren unterschiedlichen Kulturen bestellt wurden, und der im Grundbuch vermerkten Lage der betreffenden Parzellen eine Verbindung herzustellen.

3.37. So war es 1993 und 1994 beispielsweise in Frankreich nicht erforderlich, den Beihilfeanträgen Unterlagen beizulegen, anhand deren die Ermittlung der Flächen möglich war, für die Anträge gestellt wurden(113). Die fehlenden Unterlagen lassen Zweifel daran aufkommen, ob die Zahlungen im Einklang mit den Rechtsvorschriften ausgeführt wurden.

Informatisierte Datenbank

3.38. Die informatisierte Datenbank ermöglicht es, mindestens die Daten der letzten drei aufeinanderfolgenden Kalenderjahre sofort und direkt abzurufen. Die Mitgliedstaaten können eine zentrale oder aber dezentrale Datenbanken einrichten. Im letzteren Fall sollten diese kompatibel sein, und die Verwaltungsverfahren für die Datenerfassung und den Datenzugriff sollten im ganzen Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats einheitlich sein(114).

3.39. Frankreich und Italien richteten eine einzige Datenbank ein. Deutschland, Spanien und das Vereinigte Königreich richteten 16, 17 bzw. 4 regionale Datenbanken ein. Die Mehrzahl dieser Datenbanken wurde entwickelt, ohne den oben erwähnten Erfordernissen gerecht zu werden.

3.40. Es sind EDV-Prüfungen in Frankreich, Italien, Spanien (Andalusien, Kastilien-la-Mancha und auf zentraler Ebene) sowie im Vereinigten Königreich (England) vorgenommen worden. Die Überprüfung bezog sich im wesentlichen auf das Projektmanagement, räumliche und programmtechnische Sicherheitsmaßnahmen, Systemkonzeption und -einsetzung. In Frankreich und Spanien sind Schwachstellen im Hinblick auf die Aufgabentrennung und in Frankreich, Italien und Spanien bei der Abnahmeprüfung und der Überprüfung von Plänen zum Katastrophenschutz aufgedeckt worden. Ferner wurde festgestellt, daß lediglich das Vereinigte Königreich (England) angemessene Anforderungen an EDV-Entwicklungen stellt.

Alphanumerisches System zur Identifizierung von Parzellen

3.41. Das alphanumerische System zur Identifizierung der landwirtschaftlich genutzten Parzellen ist ein Schlüsselelement der korrekten Anwendung flächenbezogener Regelungen. Es soll sich auf Katasterpläne und Unterlagen sowie anderes Kartenmaterial und/oder Luft- und/oder Satellitenaufnahmen oder aber auf mehrere dieser Elemente stützen.

3.42. In Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg, Österreich und Spanien beruht das alphanumerische System auf dem amtlichen Grundbuch (Kataster). Im Vereinigten Königreich werden im allgemeinen Karten des \,,Ordinance Survey" (Landvermessungsamt, das die Karten für das Vereinigte Königreich erstellt) benutzt. In anderen Mitgliedstaaten konnte das amtliche Grundbuch nicht direkt herangezogen werden, oder aber es entsprach nur zum Teil den Erfordernissen des alphanumerischen Systems. In Belgien, Dänemark, Irland, Griechenland, Finnland, den Niederlanden, Portugal, Schottland (Futterfläche) und Schweden mußten daher andere Systeme eingerichtet werden, um die in der Verordnung niedergelegten Voraussetzungen zu erfuellen. In Frankreich wurde das Verzeichnis der landwirtschaftlichen Flächen in seiner endgültigen Fassung trotz verhältnismäßig günstiger Ausgangsbedingungen erst Mitte 1995 fertiggestellt, also zu spät, um vor 1996 zum Einsatz zu kommen.

Integriertes Kontrollsystem

3.43. Das integrierte Kontrollsystem sollte sämtliche Beihilfeanträge abdecken, insbesondere im Hinblick auf die Verwaltungskontrollen, die Flurbegehungen, die teilweise oder ganz durch die Fernerkundung mit Luft- oder Satellitenaufnahmen ersetzt werden können.

Verwaltungskontrollen

3.44. Die Verwaltungskontrollen sind so durchzuführen, daß zuverlässig geprüft werden kann, ob die Bedingungen für die Gewährung der Beihilfen eingehalten wurden. Sie sollten Gegenprüfungen einschließen, die ein Schlüsselelement der Verwaltungskontrollen darstellen, da mit ihnen die doppelte Meldung von Parzellen aufgedeckt werden soll.

3.45. Die Wirksamkeit der Verwaltungskontrollen ist unmittelbar an das Bestehen des alphanumerischen Identifizierungssystems und der informatisierten Datenbank geknüpft. Keines dieser Bestandteile ist in einem der Mitgliedstaaten in den ersten Anwendungsjahren der Reform ausreichend entwickelt worden. Dort wo bestimmte Komponenten des InVeKoS noch nicht umgesetzt waren, mußten die Mitgliedstaaten geeignete Verwaltungs- und Kontrollmaßnahmen ergreifen, um sicherzustellen, daß die Bedingungen für die Gewährung der Beihilfen erfuellt werden(115). Daher mußten ad hoc manuelle Überprüfungsverfahren angenommen werden.

3.46. Das Tempo der Umsetzung des Systems der Gegenkontrollen unterscheidet sich in den besuchten Mitgliedstaaten. Italien ist der einzige Mitgliedstaat, in dem seit 1993 Gegenkontrollen durchgeführt werden. In England wurden EDV-gestützte Gegenkontrollen seit 1993 durchgeführt, doch wurde festgestellt, daß das für die vollständige Flächenüberprüfung erforderliche System verbesserungsbedürftig war. Die besuchten Regionen in Deutschland und Spanien waren 1996 mit Ausnahme des Datenaustausches auf nationaler Ebene einsatzbereit. Ende 1996 waren in Griechenland, Irland und Portugal die Datenbanken und das alphanumerische System immer noch nicht hinreichend ausgebaut, was wirksame Verwaltungskontrollen sowie Gegenkontrollen unmöglich macht.

3.47. Deutschland, Spanien und das Vereinigte Königreich benutzen verschiedene nicht miteinander verbundene Datenbanken, was Verwaltungskontrollen er-schwert. Es mußten manuelle Verfahren entwickelt werden, um zwischen den Datenbanken Parzellenüberprüfungen auf regionaler Ebene vorzunehmen. Dies funktionierte zufriendenstellend im Vereinigten Königreich. In Deutschland und Spanien wurden diese Überprüfungen teilweise vor 1996 durchgeführt. In Frankreich stützten sich die während der Jahre 1993-1995 durchgeführten Verwaltungskontrollen nicht auf Grundbuchdaten, sondern auf die Verzeichnisse der MSA (landwirtschaftliche Genossenschaft), die in 20 % der Fälle von den Landwirten von Hand ergänzt wurden und nicht durch unabhängige Daten untermauert werden konnten. In Frankreich konnten daher vor 1996 keine Gegenkontrollen vorgenommen werden. Anfang 1996, als Gegenkontrollen erstmals angewandt wurden, war eine Parzelle viermal gemeldet worden, ohne daß dies vom System erkannt wurde. Da Gegenkontrollen Bestandteil des EDV-Systems sind, stellt ein derartiger Fehler das gesamte System in Frage.

3.48. In Frankreich, Italien und Spanien werden beim Vergleich der gemeldeten Flächen mit den Grundbucheinträgen Abweichungen von bis zu 5 000 m2 zugelassen. Wenn dies auch während des Umsetzungszeitraums akzeptiert werden konnte, sollte diese Tolerenzmarge ab jetzt auf die kleinste Einheit der Beihilfezahlung, d. h. auf das Ar (100 m2), reduziert werden.

3.49. Die Grundverordnung (EWG) Nr. 1765/92(116) verfügt, daß die Mitgliedstaaten dem Landwirt zwischen dem 16. Oktober und dem 31. Dezember auszahlen dürfen. Einige Mitgliedstaaten haben Schwierigkeiten, diese Frist einzuhalten, da sie alle geforderten Überprüfungen vor Auszahlung der Flächenbeihilfe durchführen. In den ersten Jahren der Reform wurden die EDV-gestützten Gegenkontrollen in Deutschland nach Vornahme der Zahlungen und lediglich zum Teil durchgeführt. In Frankreich werden vor der Zahlung nur einige elementare Verwaltungskontrollen vorgenommen. Dies erklärt, warum diese Mitgliedstaaten in der Lage waren, ihre Zahlungen in jedem Jahr vor der vorgeschriebenen letzten Frist des 31. Dezember auszuführen (Frankreich zahlte den Landwirten am 16. Oktober sogar fast die vollständige Flächenbeihilfe).

Flurbegehungen

3.50. Gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92(117) sind 5 % der Beihilfeanträge durch Flurbegehungen oder per Fernerkundung zu überprüfen. Durch diese Überprüfungen werden die Größe der landwirtschaftlich genutzten Flächen festgestellt sowie die Bepflanzung und ihr Zustand überprüft. Die Auswahl der zu überprüfenden landwirtschaftlichen Betriebe muß auf einer Risikoanalyse beruhen.

Auswahl der zu prüfenden Erzeuger

3.51. Vor 1995 beruhten in einigen Bundesländern die Risikoanalysen nicht auf den in der Verordnung festgelegten Kriterien, d. h. den Beihilfebeträgen, der Zahl der Parzellen und Flächen, für die Beihilfe beantragt wird, den Kontrollergebnissen der Vorjahre und sonstigen von den Mitgliedstaaten festzulegenden Parametern. Entgegen den Bestimmungen der Verordnung kam die Stichprobe für die Vor-Ort-Kontrolle beispielsweise dadurch zustande, daß jeder zwanzigste Beihilfeantrag berücksichtigt wurde. Dies trug dazu bei, daß einige der größten ostdeutschen Landwirtschaftsbetriebe (3 000 bis 8 000 ha) nicht kontrolliert wurden. Im Vereinigten Königreich war die Risikoeinschätzung nicht ausgeklügelt genug, um sicherzustellen, daß Großbetriebe je nach ihrer Bedeutung im Rahmen des Flächenbeihilfesystems überprüft werden.

3.52. In Frankreich gehen nicht alle Beihilfeanträge in die Population ein, aus der die Stichprobe gezogen wird. In den Departements Gers und Chers sind etwa 1 000 Anträge von insgesamt 13 000 1996 nicht einbezogen worden, was Zweifel an der Zuverlässigkeit der Auswahl aufkommen läßt.

3.53. Ein nationales Auswahlkriterium ist in Deutschland das Verhältnis zwischen Anträgen aufgrund der vereinfachten und der Hauptregelung gewesen (Kleinerzeuger und Großerzeuger). Das Verhältnis sollte 60 zu 40 betragen, doch traf dies insgesamt betrachtet nicht zu. In einigen Bundesländern war das tatsächliche Verhältnis umgekehrt. In Sachsen-Anhalt betrug es 28 % zu 72 %. In Mecklenburg-Vorpommern lag es bei 24 % zu 76 %. Bei der Risikoanalyse sollten die tatsächlichen Zahlen für jedes Bundesland zugrunde gelegt werden.

3.54. In Spanien werden bei der Risikoanalyse die Ergebnisse des laufenden Jahres und des Vorjahres für jeden Kontrolldistrikt nicht immer berücksichtigt. So wurden beispielsweise in der autonomen Provinz der Balearen 3 601 Anträge für das Wirtschaftsjahr 1995/96 bearbeitet und bei 32 % der Anträge Anomalien festgestellt. Dennoch wurde die Stichprobe für das Wirtschaftsjahr 1996/97 verringert und nicht wie von der Verordnung vorgesehen erhöht. Eine ähnliche Sachlage wurde in La Rioja vorgefunden.

3.55. Überdies waren in Spanien im Rahmen der Beantragung der Beihilfe für landwirtschaftliche Kulturpflanzen Körnerhülsenfrüchte zugelassen [Verordnung (EWG) Nr. 762/89 des Rates(118)]. Bei der Auswahl der Beihilfeanträge für Vor-Ort-Kontrollen im Zusammenhang mit Körnerhülsenfrüchten und den anderen landwirtschaftlichen Kulturpflanzen sollten gemäß der Verordnung sämtliche mit Körnerhülsenfrüchten bestellten Flurstücke über 30 ha und mindestens 5 % aller Parzellen in die Stichprobe einbezogen sein. Dadurch kommt eine tendenziöse Stichprobe für landwirtschaftliche Kulturpflanzen zustande, da Körnerhülsenfrüchte in bestimmten Regionen eine bedeutende Anbaupflanze darstellen und damit in diesen Regionen die Stichprobe für allgemeine Flurbegehungen von 5 % vorwiegend bestimmen.

Ankündigung von Flurbegehungen

3.56. In Italien und in einigen französischen Departements wird die maximal zulässige Ankündigungsfrist von 48 Stunden nicht beachtet, was das Risiko eines Mißbrauchs der Flächenbeihilfe erhöht (siehe Ziffer 3.64). In Italien werden die Landwirte in der Regel zehn Tage vorher vorgewarnt, und in einigen geprüften französischen Departements wurde festgestellt, daß einige Erzeuger um eine Ankündigungsfrist von länger als 48 Stunden baten, die ihnen in der Regel von den Behörden auch gewährt wurde.

Wirksamkeit der Flurbegehungen

3.57. In Frankreich besteht das für Flurbegehungen(119) in jeder Region zuständige leitende Personal häufig aus ausgebildeten Diplomlandwirten oder Agrar-ingenieuren, doch bei den meisten Feldinspektoren handelt es sich um auf Zeit eingestellte Studenten der Agrarwissenschaften. Diese Angestellten erhalten ein paar Tage lang eine theoretische Ausbildung und beginnen dann die Kontrolltätigkeit mit einem erfahrenen Feldinspektor, werden jedoch nach einigen Tagen sich selbst überlassen. Während der Prüfungen der Rechnungsführung im Jahre 1995 fanden sich in den Departements Ardennen und Vogesen Beispiele, wo Studenten Überprüfungen vermerkten, die in Wirklichkeit nicht stattgefunden haben. Die Flurbegehungen werden je überprüftem Landwirtschaftsbetrieb vergütet, was das Risiko einer derartigen Praxis erhöht.

3.58. Das hessische Landwirtschaftsamt führte 1995 114 Vor-Ort-Kontrollen durch, ohne Fehler festzustellen. Im Verlauf einer Stichprobenprüfung von 23 Kontrollberichten wurde festgestellt, daß keine Messungen stattgefunden haben. Der Inspektor hatte die Parzellen lediglich \,,auf Sicht" überprüft.

3.59. Laut Verordnung (EWG) Nr. 3887/92(120) legt die zuständige nationale Behörde eine Toleranzmarge fest, die für die vor Ort vorgenommenen Vermessungen der von den Erzeugern gemeldeten Flächen gilt. Diese Marge trägt insbesondere dem angewandten Meßverfahren [z. B. Maßband, Laufrädchen, \,,topofil"(121)] Rechnung. Die Kommission hat eine Arbeitsunterlage mit Empfehlungen für Flächenmessungen vorgelegt(122). Die in Spanien festgelegten Toleranzmargen stützen sich nicht auf diese Unterlage, sondern werden von der Größe der Parzelle abhängig gemacht und haben eine größere Bandbreite. Auch in Thüringen wurden größere Toleranzmargen als empfohlen benutzt.

3.60. Um den Anbau während der Flurbegehungen zu überprüfen, sollten die Kontrollen während der Bepflanzungszeit durchgeführt werden(123). Alle geprüften Mitgliedstaaten hatten Schwierigkeiten, diese Frist einzuhalten. Es wurden sogar Vor-Ort-Kontrollen nur nach dem Pflanzen oder Einsäen einer neuen Anbauart für das nächste Jahr vorgenommen. Die Kommissionsentscheidung, die Frist für die Einreichung der Beihilfeanträge auf die erste Hälfte des Monats Mai zu verlängern, während in der Grundverordnung die drei ersten Monate des Jahres vorgeschlagen werden, trug nicht zur Lösung des Problems bei.

3.61. Laut Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates(124) und den Durchführungsverordnungen(125) ist es Zweck der Stillegung, zur Stabilisierung der Märkte beizutragen. \,,Stillegen" bedeutet, daß eine Fläche, die im Vorjahr mit Blick auf die Ernte bebaut wurde, brachgelegt wird. Die stillgelegte Fläche muß vom Antragsteller mindestens während der vorangegangenen zwei Wirtschaftsjahre bestellt worden sein(126).

3.62. In der autonomen Gemeinschaft Kastilien-La-Mancha in Spanien und in Frankreich wurden diese Forderungen von seiten der Verwaltung und sogar auch im Verlauf von Flurbegehungen nicht kontrolliert. In den einzelstaatlichen französischen Vorschriften sind diese beiden Forderungen abgeschwächt worden. In Italien fand diese Vorschrift noch nicht einmal Eingang in die nationalen Anweisungen für Flurbegehungen. Im Verlauf der Prüfung von Vor-Ort-Kontrollen in Italien ist in zwei Fällen festgestellt worden, daß die Landwirte eine Parzelle als \,,stillgelegt" gemeldet hatten, die unmittelbar vor der Begehung bearbeitet worden war. In einem Fall waren Futterpflanzen gerade abgemäht und entfernt worden, und in dem anderen sind Spuren von Sojapflanzen gefunden worden.

Berichte über Flurbegehungen

3.63. In den Berichten über die Flurbegehung muß unter anderem angegeben sein, welche Parzellen vermessen wurden(127). Eine Untersuchung verschiedener Inspektionsberichte in Spanien für die Wirtschaftsjahre 1995/96 und 1996/97 führte zu der Schlußfolgerung, daß in den meisten Fällen die vermessenen landwirtschaftlichen Parzellen nicht angegeben wurden. Auf das gleiche Problem traf man in Kontrollberichten Frankreichs. Diese Art Bericht gestattet es nicht, die vorgenommenen Kontrollen zu überprüfen.

Fernerkundung

3.64. Auf die Fernerkundung wird in allen Mitgliedstaaten mit Ausnahme von Luxemburg und Österreich zurückgegriffen. Die zugrunde gelegte Methode wurde von der Kommission entwickelt [Gemeinsame Forschungsstelle Ispra (Italien) und GD VI]. Sie beruht auf der Auswertung von Satelliten- oder Luftaufnahmen. Die in den Beihilfeanträgen der Landwirte enthaltenen Angaben werden Parzelle um Parzelle mit den Aufnahmen verglichen. Die Luftaufnahmen können allein oder zusammen mit den Satellitenaufnahmen verwendet werden.

3.65. In Italien wird für die obligatorischen Überprüfungen in Höhe von 5 % im wesentlichen auf die Methode der Fernerkundung zurückgegriffen. Die Anbaukontrolle wird über Satellit vorgenommen, doch stützt sich die Flächenkontrolle auf Luftaufnahmen. Die Ergebnisse dieser kombinierten Methode scheinen recht brauchbar zu sein. Im Jahre 1994/95 mußten bei 56 % der sowohl durch Luft- als auch durch Satellitenaufnahmen überprüften Anträge und 1995/96 bei 63 % Strafen verhängt werden. In den Mitgliedstaaten, die Satellitenaufnahmen sowohl zur Flächen- als auch zur Anbauüberprüfung einsetzten, gaben 1994/95 lediglich 8 % und 1995/96 lediglich 3 % der überprüften Anträge Anlaß zu Sanktionen (siehe Tabelle 3.7, die auf Informationen der Kommission beruht). Dieses Ergebnis läßt sich schlecht mit herkömmlichen körperlichen Kontrollen vergleichen, bei denen die Berichtigungsrate 1994/95 bei 30 % und 1995/96 bei 36 % lag.

3.66. Die Satellitenaufnahmen für die Messung der Größe der gemeldeten Fläche sind noch nicht genau genug, um als einziges Mittel für die Flächenmessung verwendet zu werden. Eine von der Gemeinsamen Forschungsstelle 1994 durchgeführte Studie(128) stellt fest, daß die Genauigkeit bei der Vermessung von Flächen anhand von Satellitenaufnahmen zwischen P20 % und +20 % bei Parzellen liegt, die kleiner als 1 ha, und bei P12 % und +12 % bei Parzellen, die größer als 1 ha sind. Die Studie gelangt zu der Schlußfolgerung, daß es bis auf weiteres ratsam wäre, die Satellitenaufnahmen nicht allein für die Zwecke der Flächenkontrolle zu verwenden, sondern sich auf Grundbucheinträge und Luftaufnahmen zu konzentrieren. Die Satellitenaufnahme kann zur Bestimmung der Bepflanzung herangezogen werden, obwohl auch dies problematisch ist. Die Kommission(129) gab zu, daß mindestens 17 % der durch Satellit überprüften Parzellen vor Ort nachgeprüft werden mußten.

3.67. In ihrem Schreiben vom 3. Juni 1996 ersuchte die Kommission die Mitgliedstaaten, einen Fragebogen auszufuellen, in dem die Kosten der Flurbegehungen den Kosten der Fernerkundung gegenübergestellt werden. Sie kam zu dem Ergebnis, daß verglichen mit herkömmlichen Vor-Ort-Kontrollen die durchschnittlichen Kosten je im Wege der Fernerkundung überprüften Antrag etwa 19 % höher lagen. Dies stand im krassen Widerspruch zu den im Vereinigten Königreich erhaltenen Daten, wo die Kosten der Fernerkundung auf das Fünffache der Kosten für herkömmliche Vor-Ort-Kontrollen geschätzt wurden. Es sind weitere Informationen erforderlich, um zu einer endgültigen Bestätigung der relativen Kosten dieser beiden Methoden zu kommen.

Ergebnisse der Flurbegehungen

3.68. Aus den die Überwachung betreffenden Statistiken der Kommission ist ersichtlich, daß 7 % aller Anträge im Zusammenhang mit der Flächenbeihilfe 1993-1995 Gegenstand von Vor-Ort-Kontrollen in den Mitgliedstaaten waren (siehe Tabelle 3.7). Das Ergebnis der Vor-Ort-Kontrollen lautete, daß sich in diesem Zeitraum durchschnittlich 20 % der vor Ort überprüften Anträge als unrichtig erwiesen. Die die Überwachung betreffenden Statistiken geben nicht an, in welcher Höhe die Anträge berichtigt oder sanktioniert wurden, und die weiteren von der Kommission übermittelten Zahlenangaben lassen eine fundierte Quantifizierung der Unregelmäßigkeiten nicht zu. Die Kommission sollte genauere statistische Angaben im Hinblick auf die wirtschaftlichen Folgen der Vor-Ort-Kontrollen vorlegen sowie auf die Gesamtwirkung des integrierten Kontrollsystems (sowohl Vor-Ort-Kontrollen als auch Verwaltungskontrollen).

Fortschritte

3.69. Durchführbarkeitsstudien vor der neuen GAP zeigten, daß das InVeKoS in der Zeit von Februar 1993 bis zum 1. Januar 1996 umgesetzt werden könnte(130). Die Kommission stellte in einem Bericht(131) vom April 1996 fest, daß kein Mitgliedstaat Ende 1995 das InVeKoS voll und ganz umgesetzt hatte. Die Kommission schlug daher eine Verlängerung von Teilen der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 um ein Jahr vor, was vom Rat am 17. Dezember 1996 rückwirkend beschlossen wurde. Die Kommission hätte ihren Verlängerungsvorschlag vor Ende 1995 einreichen müssen. Überdies stand Ende 1996 bereits fest, daß drei Mitgliedstaaten (Griechenland, Irland und Portugal) nicht in der Lage sein werden, die neue Frist von Januar 1997 einzuhalten (siehe Ziffer 3.46).

Schlußfolgerungen

3.70. Das Kapitel behandelte in der Hauptsache die Festlegung der wesentliche Elemente für die Beihilfeberechnung und die Umsetzung des InVeKoS. Die Gesamtausgaben für landwirtschaftliche Kulturpflanzen sind seit Einführung der Reform angestiegen; dieser Anstieg und die veränderte Zusammensetzung der Ausgaben sind aber innerhalb des vorhersehbaren Rahmens geblieben, wenn man von einem Preisstützungssystem zu Lasten des Verbrauchers zu einem System auf Kosten des Steuerzahlers überwechselt. Es fehlten jedoch Mechanismen zur Einsparung und Sicherung von Gemeinschaftsmitteln. Da die Flächenbeihilferegelung etwa 60 % der Gesamtausgaben des EAGFL-Garantie ausmacht, sollten die für die Ausgleichszahlungen maßgeblichen Parameter realistisch und angemessen sein. Die vom Rat 1992 festgelegten Grundausgleichsbeträge für Getreide, einer der Hauptparameter, stehen in keinem Zusammenhang mit den Weltmarktpreisen, was 1995/96 zu hohe Ausgleichszahlungen in Höhe von 3 000 Mio. ECU zur Folge hatte (siehe Ziffer 3.31).

3.71. Die Probleme der Verwaltung der Flächenbeihilferegelung im Getreidesektor könnten durch die Einführung eines dem für Ölsaaten vergleichbaren Regelsystems, das eine Vorschußzahlung und eine endgültige Zahlung umfaßt, gelöst werden. Damit könnte bei der endgültigen Beihilfezahlung der tatsächlichen Überschreitung der Grundflächen sowie der Überschreitung der in der Vergangenheit ermittelten Erträge Rechnung getragen werden. Darüber hinaus könnte der Grundbetrag den Marktpreisen angeglichen werden, so daß eine zu hohe Entschädigung der Landwirte in Fällen verhindert wird, wo der Marktpreis über dem Zielpreis liegt (siehe Ziffern 3.9-3.12 und 3.30-3.31).

3.72. Die Kommission sollte das Problem der hohen Ausgleichsbeträge an einzelne Landwirte, die durch die fehlenden individuellen Obergrenzen bedingt sind, wie sie im Rindfleischsektor beispielsweise üblich sind, angehen. Der Einkommensaspekt der neuen GAP sollte näher untersucht werden (siehe Ziffer 3.30).

3.73. Die Verordnungen enthalten keine ausreichend präzisen Anweisungen für die Berechnung der Überschreitung der Grundfläche in einer einheitlichen und kohärenten Art und Weise, was dazu führt, daß das System zur Stabilisierung der Grundfläche weniger wirkungsvoll ist (maximale Fläche pro beihilfeberechtigter Region - siehe Ziffer 3.17). Außerdem kann anhand der in den Mitgliedstaaten erhältlichen Unterlagen keine ordentliche Überprüfung der Berechnungen der Überschreitung vorgenommen werden, die damit nicht den erforderlichen Prüfungspfad liefern (siehe Ziffer 3.19). Wie dargelegt, könnte eine infolge nicht zuverlässiger Daten über den Bezugszeitraum ursprünglich zu hoch angesetzte Grundfläche auch zu nicht bezifferbaren zu hohen Zahlungen führen (siehe Ziffer 3.29). Ferner wurden in der Durchführungsverordnung einige der in den Ratsverordnungen niedergelegten Vorschriften nicht angemessen berücksichtigt (siehe Ziffer 3.18). Hinzu kommt, daß die Kommission durch die Anpassung der Flächenbeihilferegelung die Sanktionen verringerte und somit die Gesamtzahlungen um 469,7 Mio. ECU erhöhte (siehe Ziffer 3.16 Buchstabe a und Tabelle 3.2).

3.74. Der Hof fordert die Kommission auf, die Grundflächen und die Erträge, die gegenwärtig auf der Grundlage unangemessener Statistiken bestimmt werden, zu überprüfen und zu erwägen, ob eine alternative Basis zur Verfügung steht, um beides neu zu definieren, gegebenenfalls unter Berücksichtigung der Auswirkungen kürzlich erfolgter Maßnahmen zur Verbesserung der Qualität der einschlägigen Statistiken. Eine derartige neue Definition der Grundflächen und Erträge müßte die Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten gewährleisten, zur wirksamen Durchführung der Gemeinschaftsmaßnahmen beitragen und in den Gesamtzusammenhang mit anderen Maßnahmen zur Eindämmung der Ausgaben gestellt werden (siehe Ziffer 3.29).

3.75. Im Hinblick auf die integrierten Kontrollsysteme der neuen GAP beanstandet der Hof die Art und Weise der Verlängerung der Umsetzungsdauer für das InVeKoS. Infolge des rückwirkenden Beschlusses, die Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 um ein Jahr zu verlängern, handelten Mitgliedstaaten, die anfänglich ihren rechtlichen Verpflichtungen nicht nachkamen, plötzlich wieder vorschriftsmäßig (siehe Ziffer 3.69).

3.76. Wenn sich die Kommission auch über den jeweiligen Stand der Umsetzung auf dem laufenden hält, traf sie während der Entwicklung der verschiedenen InVeKoS keine formellen Maßnahmen, um sicherzustellen, daß bewährte EDV-Methoden Anwendung finden. Dies hätte durch Heranziehung industrieüblicher Normen im allgemeinen oder durch die Benutzung von Richtlinien erreicht werden können, die von der Direktion Datenverarbeitung der Kommission selbst herausgegeben werden (siehe Ziffer 3.40).

3.77. Einige Mitgliedstaaten erfuellen nicht die in der Verordnung niedergelegten Forderungen für herkömmliche Flurbegehungen im Hinblick auf Risikoanalyse, Ankündigung von Flurbegehungen, Flächen- und Anbauinspektionen sowie Berichterstattung. Die Kommission sollte die nötigen Maßnahmen ergreifen, daß künftig korrekte Verfahren Anwendung finden (siehe Ziffern 3.50-3.63).

3.78. Die Methode der Fernerkundung per Satellit hat sich bisher als zu ungenau erwiesen, als daß man sich auf sie bei der Flächenvermessung verlassen kann, auch wenn sie in den meisten Fällen wirkungsvoll ist, um die Bepflanzungsart zu überprüfen. Luftaufnahmen oder herkömmliche Flurbegehungen, bei denen exakte Meßtechniken angewandt werden, sollten weiterhin zur Flächenermittlung eingesetzt werden, bis die Fernerkundung per Satellit nachweislich die erforderliche Genauigkeit erreicht hat (siehe Ziffern 3.64-3.66).

3.79. Ohne ein voll einsatzfähiges System der Zahlung von flächen- und tierbezogenen Beihilfen (siehe Kapitel 4) kann das System nicht effektiv verwaltet und kontrolliert werden. Die Kommission sollte daher im Wege des Rechnungsabschlußverfahrens in bezug auf jene Mitgliedstaaten, die dieser Verpflichtung nicht entsprochen haben, die geeigneten Schritte einleiten.

WEITERVERFOLGUNG VON BEMERKUNGEN AUS DEN BERICHTEN DES HOFES

3.80. Im Jahre 1994 veröffentlichte der Hof seinen Sonderbericht Nr. 8/93(132) über die gemeinsame Marktorganisation (GMO) für Rohtabak sowie einen weiteren Bericht über die gemeinsame Marktorganisation für Weinbauerzeugnisse. Letzterer war Bestandteil des Jahresberichts zum Haushaltsjahr 1993(133). Beide Berichte behandelten die Durchführung und Wirksamkeit der Marktstützungsmaßnahmen und die von den Mitgliedstaaten und der Europäischen Kommission zur Sicherung der Mittel des EAGFL-Garantie eingerichteten Kontrollverfahren. Der Hof hat die von der Kommission infolge der genannten Berichte getroffenen Maßnahmen überprüft, um festzustellen, ob die Marktverwaltung und die Kontrollverfahren entsprechend seinen Bemerkungen und Empfehlungen verbessert wurden.

GMO für Rohtabak

Reform von 1992

3.81. Der Sonderbericht des Hofes bezog sich auf die Wirtschaftsjahre 1988 bis 1992 und die bis 1993 getätigten Ausgaben. Folglich wurde die während der entsprechenden Prüfung geltende Regelung behandelt. Der Rat hat jedoch mehrere Reformmaßnahmen in die GMO eingeführt, die ab der Ernte 1993 Anwendung fanden(134). In seinem Sonderbericht ist der Hof auf einige Elemente der Reform eingegangen:

a) Durch die Abschaffung der institutionellen Preise, der Ausfuhrerstattungen und der Interventionslagerhaltung wurden mehrere im Sonderbericht genannte Probleme beseitigt.

b) Die Zahlung der gesamten Prämie direkt an die Tabakpflanzer und die Verringerung der Zahl der Prämiensätze, die nicht mehr für 34 Sorten, sondern für fünf (nach der Trocknungsmethode definierte) Sortengruppen und drei getrennte Gruppen griechischen Orienttabaks gelten, machte die Prämienregelung einfacher und transparenter.

c) Mit den vorübergehend - bis einschließlich der Ernte 1997 - eingeführten nichtübertragbaren (auf der Ebene der Mitgliedstaaten für die einzelnen Verarbeiter/Erzeuger und Tabaksorten festgesetzten) Quoten wurde gewährleistet, daß die Erzeugung eine globale Hoechstmenge nicht überschritt.

d) Griechenland und Italien wurden (entsprechend dem Umfang ihrer Erzeugung) zur Einrichtung von Tabakkontrollstellen verpflichtet, die eine Mindestzahl an Kontrollen durchführen sollten.

e) Es wurde ein spezielles Umstellungsprogramm eingeführt, das die Aufgabe der Tabakerzeugung erleichtern und die Umstellung des bestehenden Anbaus auf gefragtere Tabaksorten fördern sollte.

f) Erzeugergemeinschaften, die sich zur Qualitätsverbesserung verpflichten, wird eine Beihilfe gewährt (10 % der an die Mitglieder gezahlten Prämien).

g) Es wurde ein Forschungs- und Informationsfonds eingerichtet, um Tabaksorten, die für den Menschen weniger gesundheitsschädlich sind, zu entwickeln und ihre Verwendung zu fördern.

3.82. In der Entlastungsempfehlung des Rates für das Haushaltsjahr 1993(135) wurde die Kommission beauftragt, über die Funktionsweise der neuen GMO Bericht zu erstatten und die im Rahmen der alten GMO aufgedeckten Betrugsfälle und Unregelmäßigkeiten zu bekämpfen. Das Europäische Parlament (EP)(136) forderte die Kommission auf,

a) für die Rückzahlung von Mitteln zu sorgen, die entgegen den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften gezahlt wurden;

b) zu gewährleisten, daß die Mitgliedstaaten, die in den Genuß von Zuschüssen aus dem EAGFL-Garantie kommen, für sämtliche Erzeugnisse die erforderliche Infrastruktur einrichten, d. h. Grundbuchkarten, Datenbanken und Kontrollsysteme;

c) eine wirtschaftliche Haushaltsführung der Mittel der Gemeinschaft zu ermöglichen.

Marktgleichgewicht und Haushaltslage

3.83. Global sind die Haushaltsausgaben von 1 233 Mio. ECU im Jahre 1992 auf 993 Mio. ECU im Jahre 1995 gesunken und 1996 wieder auf 1 026 Mio. ECU angestiegen (siehe Tabelle 3.8). Demgegenüber waren für die Kampagne gegen das Rauchen im Jahre 1996 7 Mio. ECU vorgesehen.

3.84. Während die Ausgaben seit der Reform um rund 20 % gesunken sind, nahm im selben Zeitraum auch die Erzeugung ab und belief sich im Jahre 1995 noch auf 333 Mio. t. Der in der Europäischen Union angebaute Tabak ist nach wie vor ein hochbezuschußtes Erzeugnis: Der insgesamt gezahlte Zuschuß war mehr als fünfmal so hoch wie der Marktwert des Erzeugnisses, der Beihilfesatz je Hektar betrug 6 837 ECU (davon ausgehend, daß in der Gemeinschaft derzeit 150 000 Hektar dem Tabakanbau dienen), und auf jeden unterstützten Arbeitsplatz entfiel ein Beihilfebetrag von 5 390 ECU (auf der Grundlage von 190 000 Arbeitsplätzen in den Anbaugebieten, die unmittelbar von diesem Erzeugnis abhängen).

3.85. Obwohl die GMO das Angebot nun etwas besser an die Nachfrage angepaßt hat (insbesondere im Hinblick auf heißluftgetrocknete Sorten), kann die Gesamtbinnennachfrage noch immer nur zu 23 % mit der Gemeinschaftserzeugung gedeckt werden. Da der Gesamttabakverbrauch im allgemeinen gleichbleibt und der Verbrauch in einigen Bevölkerungsgruppen in einigen Mitgliedstaaten sogar ansteigt, bleiben die Einfuhren auf ihrem herkömmlichen hohen Niveau (rund 500 Mio. t). In ihrem Bericht an den Rat über die Zukunft der gemeinsamen Marktorganisation für Rohtabak nach der Ernte 1998(137) vertritt die Kommission die Ansicht, daß \,,die Gemeinschaft zur Deckung ihres Bedarfs immer bestimmte Tabaksorten einführen muß, die in Europa nicht gewinnbringend angebaut werden können"(138).

3.86. Andererseits muß immer noch rund die Hälfte der Gemeinschaftserzeugung, für die keine Binnennachfrage vorhanden ist, ausgeführt werden. Mit Ausnahme bestimmter sonnengetrockneter Orientsorten ist der ausgeführte Tabak minderwertig und erzielt daher geringe Marktpreise. Nach Ansicht der Kommission \,,kann auf mittlere Sicht nur eine Qualitätsverbesserung das Überleben der Gemeinschaftsproduktion sichern"(139). Obwohl die Qualität für die Zukunft des Sektors von großer Bedeutung ist, hatte die Einführung der Beihilfe zur Qualitätsverbesserung in den letzten vier Jahren keine signifikanten Auswirkungen.

Komplexität der neuen Regelung

3.87. Die Kommission räumt in ihrem obengenannten Bericht eine zu große Komplexität der Verwaltungsvorgänge ein; diese Bemerkung bezieht sich auf die Berechnung, Zuteilung und Überprüfung der einzelnen Quoten und auf die Registrierung der Anbauverträge(140). Diese Verfahren erschweren die Verwaltung des ganzen Systems.

3.88. Ferner gesteht die Kommission zu, daß die Quotenregelung den Markt weniger flexibel macht, wodurch eine Anpassung des Angebots an die Nachfrage behindert wird. Ab 1996 hat die Kommission eine zeitlich befristete Übertragung von Quoten zwischen Verarbeitern und die Übertragung von Quoten zwischen Tabaksorten zugelassen. Diese Änderungen führten in die vom Hof empfohlene Richtung: \,,(Es) ist zu überlegen, ob die Wirtschaftlichkeit des Tabakmarktes dadurch gewinnen würde, daß die Quoten (...) gepachtet und verkauft werden können"(141).

3.89. Schließlich hat die Kommission berichtet, daß bei Einführung der Reform in den Mitgliedstaaten schwerwiegender Mißbrauch getrieben wurde:

a) In Griechenland war die Reform bis Ende 1993 mit folgenden Unregelmäßigkeiten eingeführt worden: 4 571 Landwirten wurden Quoten zugeteilt, ohne daß ein Nachweis über ihre Erzeugung während des Referenzzeitraums vorlag; die vorhandenen Kontrollen entsprachen nicht den Vorschriften der neuen Regelung; Durchführungsfristen wurden nicht eingehalten; das Umstellungsprogramm wurde nicht überwacht; und die von den griechischen Behörden vorgenommenen Kontrollen der Anbaugebiete waren nicht angemessen (insbesondere aufgrund des Fehlens von Grundbüchern).

b) In Italien wurden grundlegende Unterlagen nicht kontrolliert, fiktiven Erzeugern Tabakquoten zugeteilt und falsche Angaben über Anbauflächen gemacht.

c) In Spanien dauerte das Rechtsverfahren für die Bestrafung unrichtiger Flächenmeldungen derart lange, daß Personen, die falsche Angaben gemacht hatten, de facto nicht bestraft wurden.

d) In Deutschland stellte die Kommission 1995 fest, daß die Behörden die Kontrollerfordernisse der neuen Verordnung immer noch völlig außer acht gelassen hatten.

3.90. Die gemeinschaftliche Rechnungslegung für diese Jahre unterliegt zur Zeit den Rechnungsabschlußverfahren. Die Kommission sollte versuchen, die finanziellen Auswirkungen der ermittelten Unregelmäßigkeiten zu quantifizieren und die zu Unrecht gezahlten Beträge wiedereinzuziehen.

3.91. Obwohl die Reform dazu beigetragen hat, den im Rahmen der alten GMO geschaffenen Spielraum für Mißbrauch zu verringern, ist die übermäßige Komplexität der Regelung weiterhin besorgniserregend. Beispielsweise muß immer noch die Tabakqualität überprüft werden, Faktoren wie der Feuchtigkeitsgehalt sind zu kontrollieren, und der Tabak hat vom Zeitpunkt der Lieferung an die Verarbeitungsunternehmen bis zum Inverkehrbringen viele Monate später der staatlichen Kontrolle zu unterliegen. Daher ist es bedauerlich, daß die betroffenen Mitgliedstaaten die im Rahmen der Reform vorgeschriebenen Kontrollstellen noch nicht eingerichtet haben.

Weiterverfolgung spezifischer Unregelmäßigkeiten aus den Berichten des Hofes über die Wirtschaftsjahre 1988-1992

3.92. Ein spanisches Verarbeitungsunternehmen, das die Tabaksorte \,,Burley F" verarbeitet, aber den Tabak als \,,Burley E"-Tabak deklariert hatte, für den eine höhere Prämie gezahlt wird, mußte 375 Mio. ESP (2,8 Mio. ECU) zurückzahlen. Dieser Betrag muß dem Haushaltsplan der Gemeinschaft noch gutgeschrieben werden. Einem anderen im Bericht des Hofes angeführten Problem, der Zahlung von Prämien für Tabak aus nicht für eine Prämienzahlung in Betracht kommenden Gebieten, ist die Kommission 1994/95 beim Rechnungsabschluß für die Ausgaben des Haushaltsjahrs 1991 nachgegangen.

3.93. Es wurde festgestellt, daß die französischen Behörden bei der Abrechnung von Vorschüssen auf Prämienzahlungen die Prämienzahlungen für die Einzelpartien einer in einem bestimmten Zeitraum verkauften Sendung neu berechnet hatten. Bei der Neuberechnung wandten sie den grünen Wechselkurs an, der zum Zeitpunkt des Verkaufs der letzten Partie galt, und nicht die tatsächlich für die einzelnen Teile der Sendung geltenden Kurse. In einem speziellen Fall führte dies zu einer um 0,45 Mio. ECU überhöhten Zahlung. Dieses Problem ist nun gelöst, denn die neue Verordnung legt fest, daß für Prämienzahlungen bei Lieferungen bis zum 31. Dezember der am 1. August des Erntejahres geltende grüne Wechselkurs anzuwenden ist. Bei späteren Lieferungen ist der am 1. Januar des folgenden Jahres geltende Kurs anzuwenden.

3.94. Im Bericht des Hofes aus dem Jahre 1993 wurden die Kontrollen der Ausfuhrerstattungen für Ausfuhren aus Griechenland und Italien nach Bulgarien und Albanien beanstandet. Im übrigen entdeckte die Kommission bei einer Sonderuntersuchung im Juli 1994 in Griechenland Fälle mutmaßlichen organisierten Betrugs in bezug auf Erstattungen bei Ausfuhren nach Albanien und Bulgarien. Die Kommission kam zu dem Ergebnis, daß das griechische Tabakamt keinerlei Kontrollen durchführte und der organisierte Betrug den Behörden bekannt war. Im Rahmen der Rechnungsabschlußverfahren hat die Kommission letztendlich die von Griechenland gemeldeten Ausgaben um 4 491 Mio. GRD (23,43 Mio. ECU) für 1990 und 3 531 Mio. GRD (16,37 Mio. ECU) für 1991 berichtigt. Für den Zeitraum 1986-1989 wurden die griechischen Behörden über eine zusätzliche Berichtigung in Höhe von 7 305 Mio. GRD (rund 41,94 Mio. ECU) informiert. Für Italien beliefen sich die Berichtigungen für 1990 auf 15 697 Mio. ITL (10,39 Mio. ECU) und für 1991 auf 12 156 Mio. ITL (7,91 Mio. ECU).

Direkte Einkommensstützung

3.95. Im Sonderbericht von 1993 wurde der Kommission empfohlen, statt der direkten Finanzierung der Tabakerzeugung eine direkte Einkommensstützung für die Tabakpflanzer und ihre Einbindung in das System der Strukturbeihilfe in Erwägung zu ziehen. Ein solches System ließe sich möglicherweise einfacher verwalten und kontrollieren und wäre bei geringeren Gesamtkosten für den EU-Haushalt weniger anfällig für Betrug und Unregelmäßigkeiten. Der Unterschied zwischen den Kosten des bestehenden Systems und einem System der Einkommensstützung läßt sich nicht genau berechnen, doch steht fest, daß ein großer Teil der Tabakerzeugung in der EU von geringer Qualität ist und sich daher sehr schlecht vermarkten läßt. Dieses Problem ist bei der Reform der GMO noch nicht angegangen worden. Der Hof ist nach wie vor der Ansicht, daß die Möglichkeit eines Einkommensbeihilfesystems überprüft werden sollte. Im Rahmen eines solchen Systems würden einige der Kosten vermieden, die dem Gemeinschaftshaushalt für den Anbau von sehr minderwertigem Tabak entstehen. Auch könnte den Pflanzern geholfen werden, andere einträgliche Tätigkeiten zu finden.

Schlußfolgerungen

3.96. Die Reform hat zwar die Haushaltsausgaben für die Unterstützung der Tabakerzeugung begrenzt, jedoch an dem im Verhältnis zum Marktwert, zur Hektarzahl oder zur Zahl der geschaffenen Arbeitsplätze hohen Niveau der Zuschüsse nichts geändert. Ebensowenig hat sich die Marktlage für Gemeinschaftstabak wesentlich verbessert. Der größte Teil des Gemeinschaftstabaks ist weiterhin von geringer Qualität, was darauf hindeutet, daß die Beihilfe zur Qualitätsverbesserung und die Umstellungsprogramme bisher keine meßbaren Auswirkungen hatten (siehe die Ziffern 3.83-3.86). Die Kommission sollte prüfen, warum diese Programme keinen größeren Erfolg hatten.

3.97. Mit der Abschaffung der institutionellen Preise, der Ausfuhrerstattungen und der Interventionslagerhaltung und mit der Verringerung der Prämienraten hat die Reform die GMO um einiges vereinfacht und den im alten System vorhandenen Spielraum für manche Verwaltungsmängel und Unregelmäßigkeiten beseitigt. Die Kommission hat jedoch bei der Durchführung der Reform in den Mitgliedstaaten schwerwiegende Unzulänglichkeiten festgestellt. So wurden z. B. die Kontrollstellen nicht eingerichtet, und das neue Quotensystem erwies sich als starr und schwer zu verwalten (siehe Ziffern 3.87-3.91).

3.98. Im allgemeinen ist die Kommission den im Sonderbericht des Hofes angeführten Unregelmäßigkeiten zufriedenstellend nachgegangen. Die Beträge, die infolge der Kommissionsuntersuchungen aberkannt wurden, sollten jedoch wiedereingezogen werden (siehe Ziffern 3.92-3.94).

3.99. Der Hof stellt nach wie vor in Frage, daß direkte Zuschüsse (in Höhe des mehr als fünffachen Marktwerts der Erzeugung) die beste Form der Unterstützung der Tabakpflanzer darstellen. Die Möglichkeit einer direkten Einkommensstützung sollte als Alternative in Betracht gezogen werden.

GMO für Weinbauerzeugnisse

3.100. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1993 gelangte der Hof im Hinblick auf die gemeinsame Marktorganisation für Weinbauerzeugnisse(142) zu folgenden Ergebnissen:

a) Zwischen Angebot und Nachfrage auf dem Weinmarkt herrschte ein schwerwiegendes Ungleichgewicht, das durch die Gemeinschaftsmaßnahmen nicht beseitigt worden ist.

b) Die endgültige Aufgabe von Rebflächen (Rodung) hatte nicht zur Marktstabilisierung beigetragen.

c) Die institutionellen Preise spiegelten die Marktlage nicht wider, so daß die auf die Destillation ausgerichtete Erzeugung gefördert wurde.

d) Die Interventions-Destillationsmaßnahmen führten nicht zu einer erheblichen Verringerung der strukturellen Überschüsse.

e) Die Informationen für die Marktverwaltung waren nicht zuverlässig genug.

f) Die Einrichtung der Weinbaukarteien ging nicht schnell genug voran.

g) Die für die GMO eingerichtete Gruppe spezieller Bediensteter der Kommission verfügte nicht über eine angemessene Personalausstattung.

3.101. In ihren Entschließungen zur Entlastung für 1993 stellten sich das Europäische Parlament und der Rat(143) hinter die Schlußfolgerungen des Hofes.

Marktgleichgewicht und Haushaltslage

3.102. Nach Ausgabensteigerungen infolge fortgesetzter schwerwiegender Marktungleichgewichte schlug die Kommission am 11. Mai 1994 die Reform der GMO vor(144). Dieser Vorschlag ist vom Rat noch nicht angenommen worden, da die Mitgliedstaaten im Hinblick auf mehrere wichtige Faktoren noch keine Einigung erzielt haben [Referenzmengen, Quoten, Anreicherung(145), Behandlung von Qualitätsweinen und Steuersätze].

3.103. Obwohl die Reform nicht angenommen war, ging die Tafelweinerzeugung in den Wirtschaftsjahren 1993/94 und 1994/95 zurück, stieg jedoch 1996/97 wieder an (Tabelle 3.9). Nach der geringen Erzeugung in den Jahren 1994/95 und 1995/96 gingen die Haushaltsausgaben zurück, werden aber mit zunehmender Erzeugung vermutlich wieder ansteigen (Tabelle 3.10). Zusammen entfielen zwischen 1993 und 1996 rund 92 % des Haushaltsvolumens der GMO auf Italien, Frankreich und Spanien.

Steuerung der auf den Markt gebrachten Weinmengen

3.104. Der Kommission stehen zur Steuerung der auf den Markt gebrachten Weinmengen zwei Instrumente zur Verfügung. Das erste Instrument, die Destillation, zielt auf einen kurzfristigen Marktausgleich ab. Mit der Destillation, durch die Weinüberschüsse vom Markt genommen werden, soll den Auswirkungen von Rekordernten begegnet werden, die aufgrund besonders günstiger Witterungsverhältnisse erzielt wurden. Das zweite Instrument, die Rodung, ist längerfristig angelegt. Es zielt darauf ab, das Erzeugungspotential der Gemeinschaft dauerhaft zu verringern.

3.105. Mit der Destillation konnte zwar kurzfristig ein Marktausgleich erreicht werden, langfristig führte sie jedoch zu strukturellen Überschüssen, da sie zu einem Preis, der zu Produktionssteigerungen ermutigte, einen dauerhaft garantierten Markt bot. Die Vorschläge der Kommission für eine Reform des Weinmarkts sehen eine erhebliche Verringerung des Ankaufspreises für die obligatorische Destillation vor. Die vorgeschlagene Reform würde daher den politischen Willen der Regierungschefs umsetzen, die in ihrem Abkommen von Dublin 1984 das Ziel festgelegt hatten, \,,die obligatorische Destillation für die gesamten Tafelweinüberschüsse zu \,,uninteressanten" Preisen vorzuschreiben, ohne Raum für den Absatz eines Teils der Überschüsse im Wege der kostspieligeren fakultativen Destillation zu lassen"(146).

3.106. Der Bericht zum Haushaltsjahr 1993 zeigte, daß sich die Rodung nicht erheblich auf die Weinerzeugung ausgewirkt hat. In ihrer Bewertung(147) bestätigte die Kommission, daß die Rodungsprogramme weder unter Kostengesichtspunkten noch im Hinblick auf eine mögliche Verringerung von Überschüssen besonders wirkungsvoll waren. Anreize durch andere Stützungsmaßnahmen (z. B. die freiwillige Destillation) und die Frage, was mit den gerodeten Rebflächen geschehen sollte, hielten die Pflanzer davon ab, sich für die Rodung zu entscheiden. Im übrigen wurden die Auswirkungen durchgeführter Rodungen zum Teil dadurch aufgehoben, daß Rebflächen mit geringem Ertrag aufgegeben und sodann auf den verbleibenden Flächen höhere Erträge erzielt wurden. Der Einsatz der 1 682 Mio. ECU, die seit 1992 für die endgültige Aufgabe von Rebflächen ausgegeben wurden, erscheint unter diesen Umständen nicht kostenwirksam. In ihren GAP-Arbeitspapieren von 1995(148) wies die Kommission darauf hin, daß die in der letzten Zeit erzielten geringen Ernten in erster Linie auf schlechte Witterungsverhältnisse zurückzuführen waren.

Informationssystem für die Marktverwaltung

3.107. Im Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1993 wurden Schwachstellen des Informationssystems für die Marktverwaltung aufgezeigt. Mit der Verordnung (EG) Nr. 1294/96 des Rates vom 4. Juli 1996(149) wurde die Grundverordnung (EWG) Nr. 822/87(150) geändert und festgelegt, daß bei unrichtigen Angaben in den Ernte-, Erzeugungs- oder Bestandsmeldungen Strafmaßnahmen anzuwenden sind. Je nach dem Fehleranteil in den vorgelegten Angaben und den Verzögerungen bei Übermittlung der geforderten Informationen können die Begünstigten im laufenden und im folgenden Jahr einen Teil der Zuschüsse oder gar alle Zuschüsse verlieren.

3.108. Auch die Erfassung der statistischen Angaben über den \,,durchschnittlichen Repräsentativpreis", auf deren Grundlage die institutionellen Stützungspreise festgelegt werden, wies Mängel auf. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, der Kommission jede Woche für sechs repräsentative Weinarten in verschiedenen Erzeugungsgebieten die Durchschnittspreise zu melden. Im Bericht zum Haushaltsjahr 1993 wurde auf Unstimmigkeiten bei den institutionellen Preisen hingewiesen, die darauf beruhten, daß die Mitgliedstaaten der Kommission unvollständige Angaben über den \,,durchschnittlichen Repräsentativpreis" übermittelten. Diese Lage hat sich nicht verbessert.

Weinbaukarteien

3.109. In der Erwägung, daß Weinbaukarteien für die Verwaltung des Marktes und insbesondere für die Kontrolle der Stützungsmaßnahmen und Pflanzungsregelungen unentbehrlich sind, wurden die Mitgliedstaaten mit der Verordnung (EWG) Nr. 2392/86 des Rates(151) vom 24. Juli 1986 verpflichtet, innerhalb von sechs Jahren Weinbaukarteien einzurichten. Gemäß der Durchführungsverordnung (EWG) Nr. 649/87 vom 3. März 1987(152) finanziert die Gemeinschaft 50 % der zuschußfähigen Ausgaben. Die Beteiligung aus dem Gemeinschaftshaushalt wurde auf insgesamt 59 Mio. ECU veranschlagt.

3.110. Der Hof wies die Haushaltsbehörde darauf hin, daß sich die Einrichtung der Karteien, die Ende 1992 hätten fertiggestellt sein sollen, erheblich im Rückstand befand. Bis zu diesem Zeitpunkt hatte die Gemeinschaft von den Mitgliedstaaten gemeldete Ausgaben in Höhe von 64,5 Mio. ECU erstattet. Zwischen 1993 und 1995 wurden den Mitgliedstaaten weitere 14 Mio. ECU als Vorschüsse ausgezahlt.

3.111. In seiner Enschließung zur Entlastung für 1993 rief das Europäische Parlament die Kommission auf, den Mitgliedstaaten, die die Weinbaukartei bis zum 1. Januar 1998 nicht zufriedenstellend eingerichtet haben, keine Beihilfen zu zahlen. Mit der Verordnung (EG) Nr. 1549/95 des Rates vom 29. Juni 1995(153) wurde die Frist für die Einrichtung der Weinbaukarteien jedoch bis Ende 1998 verlängert. Diese Verordnung sah außerdem die Möglichkeit vor, statt der in der Verordnung von 1986 geforderten Kartei eine \,,vereinfachte" Weinbaukartei zu verwenden, für die eine finanzielle Beteiligung gewährt wird. Die Durchführungsverordnung der Kommission von Juni 1996, in der festgelegt werden sollte, was unter einer \,,vereinfachten" Kartei zu verstehen ist, ist jedoch noch nicht angenommen worden.

3.112. Die Verschiebung der Frist und die Verzögerungen und Versäumnisse bei der Erstellung der Weinbaukarteien sind symptomatisch für die in diesem Bereich festzustellende mangelhafte Verwaltung der Gemeinschaftsmittel durch die Mitgliedstaaten und die Kommission.

Spezielle Kontrollgruppe der Kommission

3.113. Das Europäische Parlament und der Rat haben in ihren Entlastungsentschließungen durchgängig darauf hingewiesen, daß die mit der Verordnung (EWG) Nr. 2048/89 des Rates vom 19. Juni 1989(154) eingesetzte spezielle Kontrollgruppe einer Verstärkung bedarf. Aufgabe dieser Gruppe ist es, betrügerische Praktiken im Weinsektor zu bekämpfen. Der Bericht der Kommission an den Rat über die Tätigkeiten der Kontrollgruppe(155) wurde vom EP begrüßt; es war jedoch der Auffassung, daß diese Gruppe zu keinem Zeitpunkt über die für die Durchführung ihrer Aufgabe erforderlichen Mittel verfügt hat. Tatsächlich erreichte die Personalausstattung der Kontrollgruppe niemals die vom EP empfohlene Zahl von 32 Kontrolleuren. Im August 1996 war nur noch ein Bediensteter übrig, und 1996 wurde von der Kontrollgruppe nur eine Prüfung durchgeführt. Der verbleibende Kontrolleur ist inzwischen in die Rechnungsabschlußabteilung der Kommission eingegliedert worden. Die faktische Abschaffung dieser verordnungsrechtlich vorgesehenen Kontrollgruppe wirft die Frage auf, ob die Kommission die Wahrnehmung der ihr zugewiesenen Aufgaben für nicht erforderlich hält. Wenn diese Aufgaben weiterhin durchgeführt werden sollen, stellt sich die Frage, welche Einrichtung dies übernehmen soll.

Schlußfolgerungen

3.114. Die verhältnismäßig geringe Erzeugung von Tafelwein in den letzten drei Jahren ist eher auf die Witterungsverhältnisse zurückzuführen als auf die Rodung von Rebflächen. Das Erzeugungspotential ist nicht erheblich zurückgegangen. Für 1996/97 ist ein erneuter Produktionsanstieg vorhergesagt.

3.115. Mängel im Informationssystem der Gemeinschaft für die Marktverwaltung führen dazu, daß die institutionellen Preise nicht mit der Marktlage in Einklang stehen, so daß die Erzeuger falsche Signale erhalten. Die Wirksamkeit der jüngst eingeführten Strafmaßnahmen bei Vorlage unrichtiger und unvollständiger Angaben durch die Begünstigten muß sich noch herausstellen.

3.116. Der Weinbaukartei scheint es genauso zu ergehen wie der Olivenölkartei. Da die Karteien bis zum Ablaufen der ursprünglichen Frist nicht eingerichtet wurden, ist für die Mitgliedstaaten, in denen die ursprüngliche Weinbaukartei nicht fertiggestellt war, nun eine vereinfachte Kartei vorgeschrieben. Die Kommission hat es jedoch bisher versäumt, konkrete Spezifikationen für die vereinfachte Kartei anzunehmen, obwohl sie sich weiter an ihrer Finanzierung beteiligt. Sie sollte daher umgehend erläutern, welche Merkmale die vereinfachten Karteien aufweisen müssen.

3.117. Die spezielle Kontrollgruppe der Kommission, die betrügerische Praktiken im Weinsektor bekämpfen sollte, hat die vom Parlament geforderte Personalausstattung nicht erreicht und ist nun in die Rechnungsabschlußeinheit der Kommission eingegangen. Der Hof begrüßt zwar jegliche Bemühungen um Verstärkung der Rechnungsabschlußeinheit der Kommission, ist jedoch der Ansicht, daß die faktische Abschaffung der speziellen Gruppe die Durchführung der besonderen Kontrollen in Frage stellt, für die sie geschaffen wurde.

ANTWORTEN DER KOMMISSION

FLÄCHENBEIHILFE FÜR LANDWIRTSCHAFTLICHE KULTURPFLANZEN

Grundparameter der Beihilferegelung

Grundflächen und Behandlung ihrer Überschreitung

3.15. Die Kommission hat sich im Rahmen des Rechnungsabschlusses eingehend mit dieser Problematik befaßt. Auch hat sie in Spanien, Frankreich und Deutschland gründlich nachgeforscht und ist dort zu weitgehend den gleichen Ergebnissen gekommen wie der Hof. Berichtigungen werden gegenwärtig im Rahmen des Rechnungsabschlusses für 1995 vorgenommen.

3.16 a) Die Kommission hat die betreffenden Verordnungen auf der Grundlage der Entscheidung des Rates vom November 1994 erlassen, mit der eine Ausweitung der Grundflächen in Deutschland und Schottland beschlossen wurde.

b) Mit Verordnung (EG) Nr. 794/97 vom 30. April 1997 hat die Kommission eine Anpassung der Aufteilung in bewässerte und unbewässerte Flächen vorgenommen. Diese Anpassung hätte bereits früher vorgenommen werden können, wenn Spanien die Auswirkungen dieser Anpassung, nämlich die Verringerung der im Regionalisierungsplan vorgesehenen Erträge, akzeptiert hätte.

3.17 a) Die Berechnung der Überschreitungen und die der Kommission übermittelten Statistiken fußen auf denselben Grundlagen. Eine geringfügige Differenz mag jedoch dadurch zustande kommen, daß die von einigen Mitgliedstaaten übermittelten Statistiken auf der einige Wochen vor der Festsetzung der Grundflächenüberschreitungsrate herrschenden Kontrollsituation beruhen. Wenn die Kontrollen noch lange nicht beendet sind, setzen die Mitgliedstaaten die Überschreitungsrate später fest, um eine fehlerhafte Festsetzung zu vermeiden.

Es ist nicht auszuschließen, daß geringfügige Unterschiede zwischen dem der Kommission übermittelten Datenbestand und demjenigen bestehen, der nach den Zusatzkontrollen zur Berechnung der Grundfläche verwendet wurde.

Bei der Festsetzung des Termins für die Ermittlung der Grundflächenüberschreitung auf den 15. September wurde der Notwendigkeit Rechnung getragen, die Erzeuger rechtzeitig über eine etwaige außerordentliche Flächenstillegungspflicht zum Zeitpunkt der Herbstaussaat zu unterrichten.

b) Die Kommission hatte die französischen Behörden schon frühzeitig darauf hingewiesen, daß Futterflächen eigens ausgewiesen werden müssen. Diesem Versäumnis Frankreichs wurde bei der erwogenen finanziellen Berichtigung auch Rechnung getragen.

c) Die meisten dieser Versäumnisse wurden auch im Rahmen der Rechnungsabschlußprüfungen aufgedeckt und werden Gegenstand finanzieller Berichtigungen sein.

e) Die Kommission hat den Mitgliedstaaten Anweisung erteilt, wie die Zahlen zu runden seien. Diesen Anweisungen zufolge dürfen Zahlen nicht aufgerundet werden, da dies unverdiente Sanktionen zur Folge hätte. Die Nichtberücksichtigung der zweiten Dezimalstelle ist daher korrekt.

3.18. Nach Auffassung der Kommission umgehen ihre Durchführungsverordnungen keineswegs die Bestimmungen der Grundverordnung des Rates, sondern halten sich ganz im Gegenteil getreu an den Geist der Ratsverordnung. Daher läßt sich folgendes feststellen:

a) Den Mais-Kleinerzeugern kommt nicht der höhere Ertrag im Rahmen einer Mais-Grundfläche zugute. Für die Einführung einer solchen spezifischen Fläche besteht daher kein Grund. Da die Mais-Kleinerzeuger auf der Grundlage des Durchschnitts für alle Getreide Ausgleichsbeihilfe erhalten, ist als Referenz lediglich die Grundfläche für \,,landwirtschaftliche Kulturpflanzen insgesamt" vor Unterteilung in Mais und andere Kulturen gerechtfertigt.

b) Aufgrund des in diesem Fall angewandten Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes büßen die Erzeuger landwirtschaftlicher Kulturpflanzen nicht noch zusätzlich für den Teil der Überschreitung der Grundfläche, die dem Anteil der Tierhalter an den Beihilfeanträgen entspricht.

3.19. Einige Mitgliedstaaten wurden bereits teilweise auf die Notwendigkeit hingewiesen, geeignete Unterlagen und Sicherungskopien auf elektronischen Datenträgern (EDV) zu führen. Diese Notwendigkeit wurde in einem Schreiben an alle Mitgliedstaaten erneut betont.

Regionalisierungspläne

3.22 - 3.23. Die Statistiken der Mitgliedstaaten zur Berechnung der Erträge stützen sich auf die Jahre 1986-1990. Nach dem Grundsatz des Ausschlusses von Ausreißern fanden entsprechend den im Regionalisierungsplan genannten Ertragsregionen andere Jahre keine Berücksichtigung, was natürlich kleine Abweichungen auf nationaler Ebene zur Folge hatte.

Ertragsausgleich und Obergrenzen für die Bewässerung

3.24 - 3.26. Diese Probleme waren die Folge des politischen Kompromisses, der Voraussetzung war für die allgemeine Vereinbarung zur Änderung der Regelung für landwirtschaftliche Kulturpflanzen und insbesondere zur Durchführung der Verpflichtungen der Gemeinschaft auf internationaler Ebene.

Die Ausweitung der \,,Bewässerungs"-Grundfläche Frankreichs im Jahre 1995 fußte auf der Bestimmung des Artikels 3 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates, in der Fassung vom Januar 1994. Aufgrund dieser Bestimmung können neue Bewässerungsflächen bzw. solche, in deren Anlegung bereits vor dem 1. August 1992 investiert wurde, in die Bewässerungsgrundfläche einbezogen werden.

Die Bewässerungsobergrenzen wurden aufgegeben; nach politischen Verhandlungen wurde mit der Verordnung (EG) Nr. 2391/95 der Kommission eine reelle Grundlage geschaffen, die mit befürwortender Stellungnahme des Verwaltungsausschusses für Getreide angenommen wurde.

Eine finanzielle Berichtigung für Frankreich wird im Rahmen des Rechnungsabschlusses 1995 vorgenommen.

Ertragsstabilisator

3.28. Der Rat hat bei Einführung des Ertragsstabilisators in Artikel 3 Absatz 6 der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 festgelegt, daß dieser Stabilisator sich auf den Hektarertrag gemäß dem 1993 angewandten Regionalisierungsplan stützt.

Zuverlässigkeit der statistischen Angaben

3.29. In der Verordnung (EWG) Nr. 837/90 des Rates vom 26. März 1990 sind die für die Ermittlung der Getreideflächen und -erzeugung geltenden Vertrauensbereiche festgelegt, die die Zuverlässigkeit der einschlägigen Statistiken gewährleisten. Was die Flächen betrifft, so darf die Standardabweichung für die Getreidegesamtfläche höchstens 1 % (oder wahlweise 5 000 ha) betragen. Was die Erzeugung betrifft, die von der Aussaatfläche und dem Ertrag abhängt, so darf die Standardabweichung für landesweite Produktionsschätzungen höchstens 2 % (oder wahlweise 50 000 t) betragen. Zudem darf für jede Getreideart die Standardabweichung für die landesweite Produktion höchstens 5 % (oder 20 000 t) betragen.

Was die regionalen Angaben der Getreideflächen insge-samt betrifft, so sind keine genauen Zuverlässigkeitskriterien vorgeschrieben. Der Mitgliedstaat muß lediglich die Regionen angeben, für die unzuverlässige Daten vorliegen, deren Verwendung zu bestimmten Zwecken mit Vorsicht zu handhaben ist.

Entscheidend ist, daß die auf regionaler Ebene aus hinreichend zuverlässigen Quellen ermittelten Daten bei der landesweiten Verrechnung zu Ergebnissen führen, die den landesweit ermittelten Flächen und Erzeugungen entsprechen. Die nationalen Daten sind nämlich viel besser bekannt, und ihre Zuverlässigkeit kann im allgemeinen ohne weiteres durch Abgleich mehrerer Quellen sowie durch Erstellung von Produktions-/Verwendungsbilanzen überprüft werden. Diese Zuverlässigkeitskontrollen sind viel verläßlicher als die theoretischen Zufallsfehlerberechnungen.

Die Tatsache, daß gelegentlich in den Erklärungen systematische Überschreitungen festgestellt werden, bedeutet nicht, daß die Einhaltung der Referenzwerte in den anderen Gebieten auf eine anfängliche Überschätzung der Flächen in den letztgenannten zurückzuführen wäre. Selbst wenn die regionalen Daten auf nationaler Ebene passen, kann nicht behauptet werden, daß die anfänglichen Unterschätzungen auf der einen Seite durch Überschätzungen auf der anderen wieder wettgemacht würden. Es ist nämlich ganz und gar nicht abwegig anzunehmen, daß eine anfängliche Unterschätzung auf nationaler Ebene (unter der festgesetzten statistischen Norm) lediglich auf eine schlechte anfängliche Schätzung der Flächen in einem oder in einigen wenigen Gebieten zurückzuführen ist. Ein wenn auch geringer und auf die nationale Ebene beschränkter Ermittlungsfehler kann auf einen viel bedeutenderen Ermittlungsfehler in mehreren Regionen zurückzuführen sein. Unsere heutigen und wohl auch künftigen statistischen Möglichkeiten schützen uns leider nicht vor solchen Erscheinungen.

Die Grundflächen und Erträge wurden vom Rat festgesetzt.

Landwirtschaftliches Einkommen

3.30. Die Kommission hat in ihrem Reformvorschlag von 1992 eine Staffelung der Beihilfe in Abhängigkeit von den individuellen Flächen der Erzeuger vorgeschlagen. Dies wurde vom Rat abgelehnt. Die Kommission wird den Bemerkungen des Hofes bei ihren Überlegungen für die kommende Reform des Sektors Rechnung tragen.

3.31. Die Berechnungen der Kommission kommen zu den gleichen Ergebnissen wie die des Hofes: Demzufolge wird die Überkompensierung für das Wirtschaftsjahr 1993/94 auf 510 Mio. ECU, für 1994/95 auf 2 013 Mio. ECU, für 1995/96 auf 3 936 Mio. ECU und für 1996/97 auf 2 001 Mio. ECU geschätzt, für alle vier Wirtschaftsjahre zusammen also auf 8 460 Mio. ECU.

Diese Frage war im übrigen Gegenstand von Gesprächen im Rat aus Anlaß des Vorschlags der Verringerung der Beihilfe für Getreideerzeuger als Beitrag zur Finanzierung der BSE-Sondermaßnahmen.

Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS)

Insgesamt bietet der Bericht eine klare, faire Bewertung der Durchführung des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems bei den Flächenbeihilfen. Im allgemeinen gleichen die Bemerkungen des Hofes sehr stark denen der Kommission im Rahmen des Rechnungsabschlusses. Die vom Hof angesprochenen Aspekte, die nicht Gegenstand von Bemerkungen im Rahmen des Rechnungsabschlusses sind, soll bei künftigen Prüfungen Rechnung getragen werden.

Die Kommission weist darauf hin, daß sich die Bemerkungen des Hofes auf Mängel bei der Anwendung der Systeme der Mitgliedstaaten beziehen.

Beihilfeanträge

3.37. Eine finanzielle Berichtigung wird gegenwärtig auch deshalb erwogen, weil Frankreich nicht die Vorlage der Register der MSA (Mutualité sociale agricole) verlangt hat, weswegen vor der Ernte 1996 keine Gegenkontrollen möglich waren

Informatisierte Datenbank

3.39. Im Vereinigten Königreich, in Deutschland und Spanien fanden Besprechungen statt. Es wurden nationale Unterlagen ausgearbeitet, um eine Kompatibilität der Datenbanken zu erreichen. Außerdem verwenden in Deutschland fünf Länder zur Beihilfeverwaltung dasselbe Programm namens Profil.

Integriertes Kontrollsystem

Verwaltungskontrollen

3.46. Auf Ersuchen der Kommission haben Spanien, Deutschland und das Vereinigte Königreich den Bedarf der Übertragung von Daten zwischen Regionen überprüft. Diese Übertragungen werden zur Zeit durchgeführt; der Zeitplan kann allerdings noch verbessert werden.

Was die Ermittlung der Schläge betrifft,

- besteht das System in Irland seit 1996. Nur die Verwaltungskontrollen haben wegen der Validierung der Flächen nach dem Meldezeitpunkt Probleme bereitet;

- wurde das System in Portugal 1996 in den 49 vorrangigen \,,concelhos" verwendet. 1997 soll es zu 100 % eingesetzt werden.

- wird das System in Griechenland 1997 nicht betriebsbereit sein. Bisher wurden die Photos gemacht, die Verträge über Orthokorrektur und Verinselungen sind unterzeichnet, und die Arbeiten sind im Gange. Alles läßt darauf schließen, daß die Meldungen für 1998 auf dem neuen System aufbauen.

3.48. Die Toleranz von 50 Ar ist normal, auch außerhalb des Umsetzungszeitraums:

- Grundbücher bieten keineswegs eine Flächengarantie, und zwar in keinem Land.

- Ziel der 100%igen Gegenkontrolle ist es, zweifelhafte Meldungen aufzudecken. Bei einer Toleranzmarge von 1 Ar wären die Verwaltungen mit der Flut zweifelhafter Meldungen völlig überfordert. Selbst mit den jetzigen Normen werden bei den sehr zahlreichen Gegenkontrollen mehr als 20 % der Meldungen zurückgewiesen.

- Es könnte eine geringere Toleranz (10 bis 20 Ar) erwogen werden. Bei dieser Entscheidung sollte man sich aber auf eine Simulierung der Ergebnisse der Daten eines Vorjahres stützen.

Flurbegehungen

Die Auswahl der zu prüfenden Erzeuger soll überprüft werden.

3.51 - 3.63. Siehe Antworten zu den Ziffern 3.77 und 3.79.

Fernerkundung

3.65. Nur drei Mitgliedstaaten haben Satellitenaufnahmen ohne Zuhilfenahme von Luftaufnahmen verwendet, nämlich Dänemark, die Niederlande und das Vereinigte Königreich. Überall sonst wurden ausschließlich oder zusätzlich mehr oder weniger großmaßstabige Luftaufnahmen herangezogen. Die Fernerkundung bietet eine bessere Gesamtsicht der Anträge als die Flurbegehung.

Der Hof behauptet, das Ergebnis der Fernerkundung ließe sich hinsichtlich der Sanktionierung von Anträgen mit den herkömmlichen Kontrollen \,,schlecht vergleichen". Was die Zahl der aufgedeckten Unregelmäßigkeiten betrifft, so läßt sich trotz des Fehlens genauer Daten dieser Mangel dadurch ausgleichen, daß die durch Fernerkundung überprüften Orte häufig von Großbetrieben und Großflächen (repräsentative Proben) gewählt werden, wodurch sich die größten Unregelmäßigkeiten nachweisen lassen. Darüber hinaus ist die Risikoanalyse völlig unterschiedlich. Einige Mitgliedstaaten erklären diese unterschiedlichen Ergeb-nisse mit den verschiedenen Strategien, mit denen der Verordnung entsprochen werden soll [Artikel 6 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92]: Bei durch Fernerkundung überwachten Orten liegt ein geringes Risiko vor (und gute Repräsentativität), bei Flurbegehungen ohne Fernerkundung hingegen ein sehr hohes Risiko (20 %). Die Fernerkundung zielt vor allem auf darauf ab, repräsentative Proben zu gewinnen und nicht etwa darauf, von vornherein verdächtige Einzelanträge auszusondern; daher ist es normal, daß die Quote der aufgedeckten Fehler hier recht niedrig ist.

3.66. Der Vermerk I.94.105 (Avrain et al.) sowie ein ähnlicher Vermerk der Kommission vom Juni 1993 (Da-Vinci-Bericht) enthalten einen Vergleich der Messungen anhand von Satellitenaufnahmen mit den anhand der Grundbücher ermittelten Flächeninhalten, die als richtig angesehen und als Referenz zugrunde gelegt wurden (inzwischen hat sich gezeigt, daß dies nicht immer zutraf). Unter anderem aus diesem Grund wurden diese Studien mittlerweile vom technischen Fortschritt überholt. Im übrigen schrumpft diese Differenz im Da-Vinci-Bericht bei der 1996 in 70 % der Fälle verwendeten Luftaufnahme (Bildelementgröße 1 bis 2 m) auf 3 bis 7 % zusammen (siehe Ziffer 3.78). 1997 steht der Kommission ein Satellit mit einer Bildelementgröße von 5,8 m zur Verfügung; Bildelementgrößen von 2 oder 1 m sind für die baldige Zukunft angekündigt (was etwa an die von Luftaufnahmen heranreicht).

Nach Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 müssen vor Ort alle Flächen kontrolliert werden, deren Photoauswertung Zweifel an der Richtigkeit der Antragsangaben aufkommen läßt. Selbst bei geringfügigen Zweifeln wird also eine Flurbegehung durchgeführt. Die Fernerkundung sollte zu keinem Zeitpunkt die Vor-Ort-Kontrollen ersetzen. Des weiteren schreibt die derzeitige Methode selbst bei Fehlen von Anomalien vor, daß nach der Fernerkundung noch bei mindestens 10 % der Anträge Flurbegehungen durchzuführen sind, um eine Mindestpräsenz von Feldinspektoren bei den Landwirten sicherzustellen.

Ergebnisse der Flurbegehungen

3.68. Die Kommission fordert alljährlich von den Mitgliedstaaten die Statistiken über die Kürzungen und Sanktionen, die aufgrund von Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrollen verhängt wurden.

Für 1996 liegen die meisten dieser Informationen bereits vor. Die Kommission ist darauf bedacht, daß sie von den Mitgliedstaaten all diese Informationen erhält, damit sie in der Lage ist, die Fragen des Hofes beantworten zu können.

Fortschritte

3.69. Siehe Antwort zu Ziffer 3.75.

Schlußfolgerungen

3.70. Die Berechnungen der Kommission kommen zu dem gleichen Ergebnis wie die Feststellungen des Hofes. Die Kommission schätzt diese Überkompensierung für die Wirtschaftsjahre 1993/94 bis 1996/97 auf 8 460 Mio. ECU. Diese Problematik der Überkompensation war auch der Grund für den Vorschlag, die Getreide-Erzeugerbeihilfe zu kürzen, um die BSE-Sondermaßnahmen zu finanzieren. Die Kommission erwägt die Möglichkeit, bei ihren Überlegungen über die Reform des Sektors landwirtschaftliche Kulturpflanzen auf diese Problematik zurückzukommen.

3.71. Die Kommission verweist auf die technischen Schwierigkeiten, die sich bei Ersetzung der derzeitigen Getreideregelung durch eine ähnliche Regelung wie für Ölsaaten ergeben würden. Zwischen beiden Sektoren bestehen nämlich erhebliche Unterschiede hinsichtlich der wirtschaftlichen Bedeutung und der Marktstruktur. Die Ölsaatenerzeugung findet ausschließlich in der Ölwirtschaft Absatz, weswegen nur dem Weltmarkt Rechnung zu tragen ist, was die Festsetzung eines verhältnismäßig repräsentativen Preises ermöglicht. Dagegen kann die Getreideerzeugung sowohl für den hofeigenen Bedarf bestimmt sein als auch für die Mühlen-wirtschaft, die Lebensmittelherstellung und die Indu-strie (Stärkeindustrie, Mälzereien, Kraftstofferzeugung usw.); sie findet vielfältige lokale Absatzmärkte mit eigener Spezifik, weswegen es unmöglich ist, einen hinreichend repräsentativen Referenzpreis festzusetzen.

Darüber hinaus kommt mit der Notwendigkeit, regelmäßig einen Teil der gemeinschaftlichen Getreideerzeugung, die einer Marktorganisation unterliegt, auf dem Weltmarkt in Körnerform oder als Verarbeitungserzeugnisse zu vermarkten, eine weitere Variable hinzu. Im übrigen sollte wegen der Summen, um die es geht, eine solche Entscheidung nicht bloß der \,,technischen" Ebene überlassen bleiben.

3.72. Die Beihilfestaffelung nach Maßgabe der individuellen Anbaufläche der einzelnen Erzeuger war Gegenstand des Kommissionsvorschlags für die Reform von 1992, aber der Rat hat diesen Gedanken damals verworfen. Die Kommission wird den Bemerkungen des Hofes bei ihren Überlegungen für die kommende Reform des Sektors Rechnung tragen.

3.73. Die Kommission ist sich der Probleme wegen der Komplexität der Rechtsvorschriften über die Berechnung der Grundflächen bewußt (siehe Antwort zu Ziffer 3.17). Was die Kontrollen der Überschreitungen anbetrifft, so wird die Kommission bei den künftigen Rechnungsabschlüssen die notwendigen Maßnahmen treffen (siehe Antwort zu Ziffer 3.19). Die Bestimmungen der Verordnungen über die Anwendung der Grundverordnung des Rates wurden von der Kommission ihres Erachtens korrekt angewandt (siehe Antwort zu Ziffer 3.18). Hinsichtlich der Anpassung der Flächen verweisen wir auf die Antwort zu Ziffer 3.16 a.

3.74. Bezüglich der Überprüfung der Grundflächen und der Erträge erinnert die Kommission daran, daß es bei der Reform entscheidend darauf ankam, diese Parameter festzuschreiben. Eine Überprüfung würde nicht nur die Gefahr der Zunahme der Ausgaben mit sich bringen, sondern würde auch gegen die GATT-Pflichten der Union verstoßen.

3.75. Die Kommission hat ihren Bericht über die Durchführung des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für bestimmte EG-Beihilferegelungen in den Mitgliedstaaten [KOM(96) 174 endg.] zum Ende des Jahres 1995 abgeschlossen. Eine Fertigstellung vor Ablauf des Umsetzungszeitraums (Dezember 1995) wäre verfrüht gewesen, da der Fortschritt nicht vollständig hätte bewertet werden können. Der Bericht wurde dem Rat zu Ostern 1996 vorgelegt, der ihn zur Prüfung an das Parlament weitergeleitet hat. Im Juli und September 1996 haben die Parlamentsausschüsse Haushaltskontrolle und Landwirtschaft beide den Bericht und den Vorschlag für eine Verordnung zur Verlängerung des Umsetzungszeitraums geprüft. Die Angelegenheit wurde schließlich auf die Tagesordnung der Plenartagung vom Dezember 1996 gesetzt. Der Rat hat die Verordnung sofort nach Stellungnahme des Parlaments erlassen.

3.76. Die Kommission hat sich dieses Problems vor allem durch Beratung bei den zahlreichen Kontrollen und Abschlußverfahren angenommen, die seit Einführung des InVeKoS durchgeführt wurden. Im Rahmen der Reform des Rechnungsabschlußverfahrens wurde den Mitgliedstaaten in der im Anhang der Verordnung (EG) Nr. 1287/95 genannten Form Hilfestellung geleistet.

3.77 und 3.79. Die aufgeworfenen Fragen werden anhand der Ergebnisse der Kommission im Wege des Rechnungsabschlußverfahrens geklärt. Berichtigungen bezüglich der Ernte 1994 werden gegenwärtig für Frankreich, Deutschland, Spanien, die Niederlande, Portugal und Griechenland erwogen.

3.78. 1996 wurden 70 % der Anträge entweder ausschließlich mittels Luftaufnahmen oder mittels Luft- und Satellitenaufnahmen überprüft. Zudem sind die Verhältnisse in den einzelnen Mitgliedstaaten nicht vergleichbar. Wie unter Ziffer 3.66 bereits gesagt, verbessert sich die Bildauflösung von Satellitenaufnahmen zusehends: die 1997 verwendeten Bilder sind deutlich schärfer als die von 1993.

WEITERVERFOLGUNG VON BEMERKUNGEN AUS DEN BERICHTEN DES HOFES

GMO für Rohtabak

Reform von 1992

3.82. Wie weiter unten erläutert, hat die Kommission bei unter Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht bezogenen Beihilfen die Mittel entweder durch Berichtigung der angegebenen Ausgaben wieder eingezogen oder geprüft, ob sie von den Mitgliedstaaten wieder eingezogen oder erst gar nicht ausgezahlt wurden. 1995 und 1996 hat die Kommission in allen Mitgliedstaaten Vor-Ort-Kontrollen daraufhin durchgeführt, ob sie über die Datenbank, die Kontrollsysteme und die Grundbücher verfügen, die notwendig sind, um eine korrekte Mittelgewährung sicherzustellen.

Abgesehen von fehlenden Grundbüchern in Griechenland und einem unzureichenden Kontrollsystem in Deutschland haben diese Kontrollen keine größeren Mängel des Kontrollwesens für den Rohtabakmarkt aufgezeigt.

Marktgleichgewicht und Haushaltslage

3.86. Es stimmt, daß die besondere Beihilfe zur Qualitätsförderung in ihrer jetzigen Form keine nennenswerten Auswirkungen gehabt hat. Sie weist nämlich zwei Schwächen auf: Der Beihilfebetrag ist zu niedrig, um als wirklicher Anreiz für eine Qualitätserzeugung wirken zu können, und die Qualitätsbewertungskriterien sind zu lasch, so daß sich selbst mindere Qualität lohnt. Der Reformvorschlag, der beides ändern wird, dürfte die Unzulänglichkeiten der bestehenden Regelung beheben.

Komplexität der neuen Regelung

3.89 a) Die Quotenzuteilung im ersten Jahr der neuen GMO hat in fast allen Mitgliedstaaten viele Probleme verursacht. Die Kommission hat die Quotenzuteilung überprüft, vor allem ihre Gesamtauswirkungen auf der Ebene der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft. Sie hat streng über die faire Behandlung aller betreffenden Erzeuger gewacht.

Die Überschreitung der Fristen hängt mit der Komplexität der neuen Verwaltungsvorgänge und der Vielzahl der Erzeuger zusammen, die sie anwenden mußten. Daher hat die Kommission die Fristen verlängert und im ersten Jahr der Anwendung der Regelung Verständnis gezeigt.

Die Kommission ist sich voll bewußt, daß das Fehlen von Grundbüchern der Hauptgrund dafür ist, daß eine vernünftige Kontrolle der Anbauflächen schwierig ist. Deshalb hat die Kommission zusammen mit den griechischen Behörden zusätzliche Informationsquellen erschlossen, um das Fehlen von Grundbüchern in Teilen Griechenlands soweit wie möglich wettzumachen. In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, daß für weite Teile Nordgriechenlands, dem für den Tabakanbau wichtigsten Gebiet, Grundbücher bestehen.

b) Was die fehlerhaften Flächenangaben Italiens anbetrifft, so haben die italienischen Behörden auf Weisung und nach ersten Kontrollen der Kommission die Anbauflächen gründlich überprüft. Das Ergebnis dieser Überprüfung war eine Kürzung der 1995 gezahlten Prämie für eine Menge von 674 709 kg und eine Quotensenkung für die betreffenden Erzeuger im Erntejahr 1996. Festzustellen ist auch, daß die Zahl der bei Flurbegehungen im Erntejahr 1996 aufgedeckten fehlerhaften Angaben spürbar zurückgegangen ist.

c) Die spanischen Behörden haben der Kommission mitgeteilt, daß Erzeugern, die sich im Erntejahr 1995 fehlerhafte Anbauerklärungen haben zuschulden kommen lassen, die Quote und die Prämienzahlung im Erntejahr 1997 gekürzt wird.

d) Wegen des unzureichenden Kontrollsystems in Deutschland wurde für das Wirtschaftsjahr 1993 eine 5%ige Pauschalberichtigung vorgenommen. Für die Erntejahre 1994 und 1995 wird eine Berichtigung erwogen.

3.91. In ihrem Bericht über die gemeinsame Marktorganisation für Rohtabak schlägt die Kommission folgende Reformen vor, um die Verwaltung der Regelung zu vereinfachen:

- Statt an die einzelnen Erzeuger sollten die Quoten an die Erzeugergemeinschaften verteilt werden. Auf diese Weise könnte selbst in den größten Erzeugerländern der Verwaltungsaufwand von Zehntausenden von Vorgängen auf einige Dutzend reduziert werden.

- Eine Quotenberechnung und -überprüfung im Abstand von drei Jahren wäre völlig ausreichend.

Streichung der zweiten Aufteilung nichtausgeschöpfter Quoten, da sie dank der Möglichkeit der gegenseitigen Abtretung von Quoten der Erzeuger untereinander nicht mehr gerechtfertigt ist.

- Streichung des systematischen Messens des Feuchtigkeitsgehalts jeder Tabakpartie.

Was die Kontrollagenturen betrifft, so verweisen wir auf unsere Antwort zu Ziffer 3.97.

Weiterverfolgung spezifischer Unregelmäßigkeiten aus den Berichten des Hofes über die Wirtschaftsjahre 1988-1992

3.92. Aufgrund zusätzlicher Erläuterungen der spanischen Behörden hat sich die Wiedereinziehung von 375 Mio. ESP erübrigt.

Die für Tabak aus nichtprämienfähigen Gebieten gezahlte Prämie war Gegenstand einer Berichtigung um 29 073 478 ESP im Haushaltsjahr 1991.

Direkte Einkommensstützung

3.95. Die Kommission hat in ihrem Bericht über die gemeinsame Marktorganisation für Rohtabak [KOM(96) 554 endg. vom 18. Dezember 1996] die Möglichkeit der Einführung einer direkten Einkommensbeihilfe für Tabakanbauer geprüft. Dieses Szenario wurde von der Kommission aus folgenden Gründen verworfen:

- diese Alternative hätte Kosten zur Folge, die etwa genauso hoch wären;

- sie würde nicht zu einer Verbesserung der Qualität der Gemeinschaftsproduktion führen;

- sie würde sich nicht auf den Tabakkonsum in der Gemeinschaft auswirken, sondern infolge der Verringerung des Tabakanbaus in der Gemeinschaft würden die Einfuhren aus Drittländern zunehmen.

Schlußfolgerungen

3.96. Die Kommission hat bereits in ihrem Bericht über die gemeinsame Marktorganisation für Rohtabak [KOM(96) 554 endg. vom 18. Dezember 1996] die Sonderbeihilfe und die Umstellungsprogramme eingehend überprüft.

Die Sonderbeihilfe in ihrer jetzigen Form ist als Anreiz für eine Qualitätserzeugung gescheitert. Sie weist nämlich zwei Schwächen auf: Der Beihilfebetrag ist zu niedrig, um als wirklicher Anreiz für eine Qualitätserzeugung wirken zu können, und die Qualitätsbewertungskriterien sind zu lasch, so daß sich selbst mindere Qualität lohnt. Der Reformvorschlag, der beides ändern wird, dürfte die Unzulänglichkeiten der bestehenden Regelung beheben.

Obwohl die Inanspruchnahme der im Zuge der Reform von 1992 eingerichteten Umstellungsprogrammme in Griechenland hoch war, schlägt die Kommission vor, dieses Instrument durch geeignete Begleitmaßnahmen zu ergänzen. Es wird daher in dem Bericht vorgeschlagen, zum einen die freiwillige Aufgabe dieses Anbaus durch Einrichtung eines Quotenrückkaufprogramms zu erleich-tern und zum anderen Strategiepläne für die lokale Entwicklung aufzustellen, die den Erzeugern helfen, sich auf andere Bereiche umzustellen.

3.97. Wie der Hof in seinem Bericht unter Ziffer 3.88 selbst feststellt, wurde die Quotenregelung seit 1996 etwas flexibler gestaltet.

Artikel 9 der Verordnung (EWG) Nr. 85/93 verfügt: \,,Die betreffenden Mitgliedstaaten gewährleisten die Durchführung der in der gemeinschaftlichen Tabakmarktregelung vorgesehenen Kontrollen mit Hilfe der derzeit vorhandenen Mittel bis zu dem Zeitpunkt, an dem die Stelle in der Lage ist, alle ihr übertragenen Tätigkeiten und Kontrollen durchzuführen".

Die Kommission hat Italien und Griechenland zehnmal schriftlich an die Gemeinschaftsvorschriften erinnert. Darüber hinaus hat sie bei dieser Gelegenheit die betreffenden Behörden aufgefordert, ihre Kontrollen zu verstärken.

Die Bemühungen der betreffenden Mitgliedstaaten können als zufriedenstellend angesehen werden. So zählt Griechenland 24 Verarbeitungsbetriebe und 63 000 Erzeuger. In diesem Sektor sind landesweit 340 EOK-Inspektoren ständig bzw. befristet eingesetzt. Italien wiederum zählt 80 Verarbeitungsbetriebe und 45 000 Erzeuger. In diesem Sektor sind 35 AIMA-Inspektoren und 156 Inspektoren der SGC, einer internationalen Kontrollagentur, eingesetzt.

Obwohl die nationalen Tabakagenturen noch nicht gegründet wurden, entsprechen die bestehenden Kontrollinstrumente durchaus den Kontrollanforderungen der Verordnung.

3.98. Siehe Antwort zu Ziffer 3.92. Die Kommission hat die vom Hof beanstandeten Fälle geprüft. Nicht in allen Fällen schienen Berichtigungen notwendig.

3.99. Aus den in ihrer Antwort zu Ziffer 3.95 genannten Gründen spricht sich die Kommission gegen die vom Hof vorgeschlagene Regelung aus.

GMO für Weinbauerzeugnisse

Marktgleichgewicht und Haushaltslage

3.103. Die künftigen Produktionszuwächse werden sich auf den Haushalt nur begrenzt auswirken, da das GATT-Übereinkommen die Ausfuhrerstattungen in Schranken halten wird.

Steuerung der auf den Markt gebrachten Weinmengen

3.106. Die Regelung über die Gewährung von Prämien zur endgültigen Aufgabe von Rebflächen gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 1442/88 sieht die Prämiengewährung an Einzelerzeuger vor, wodurch die Regelung an Effizienz einbüßt. Um diesen Mangel zu beheben, sieht der Vorschlag für eine Reform der GMO für Wein vor, diese Prämien im Rahmen der regionalen Programme zur Anpassung des Weinbaus zu gewähren. Gleichwohl ist ohne die Rodung der betreffenden Rebflächen (± 500 000 ha) gegenwärtig mit einem Volumen von mindestens 15 bis 20 Mio. hl zu rechnen.

Informationssystem für die Marktverwaltung

3.107. Die Kommission erstellt allwöchentlich Statistiken über die Weinpreise auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten übermittelten Daten. Daß das gegenwärtige System nicht zufriedenstellend funktioniert, hat verschiedene Gründe, unter anderem das Fehlen von Notierungen an zahlreichen Plätzen.

Auch wenn die mit der Verordnung geschaffene Regelung hinsichtlich der Erhebung von Daten über die Weinpreisentwicklung nicht sehr leistungsfähig ist, läßt sich die Preisentwicklung ohne weiteres über zahlreiche Fachzeitschriften verfolgen. Die erfolgte Fortschreibung der Orientierungspreise war von allgemeinpolitischen GAP-Erwägungen geleitet.

Der Vorschlag der Kommission von 1994 zur Reform des Weinsektors sah die Abschaffung der Festsetzung der Orientierungspreise und der davon abgeleiteten Preise vor. Es wurde ein neuer Marktbewertungsmechanismus vorgeschlagen, der der Kommission die Möglichkeit bietet, die Dienste von Fachagenturen und -unternehmen in Anspruch zu nehmen, um die für die Marktverwaltung notwendigen Daten zu beschaffen.

Weinbaukarteien

3.111. Zwar hat die Kommission wegen fehlender Mittel keine Durchführungsverordnung zur vereinfachten Weinbaukartei erlassen, dafür aber im April 1996 eine Arbeitsunterlage verteilt.

3.112. Die Kommission weist den Vorwurf der mangel-haften Verwaltung von Gemeinschaftsmitteln zurück.

Zwischen 1989 und 1993 hat die Kommission das notwendige Personal bereitgestellt, um die ordnungsgemäße Einrichtung der Karteien sicherzustellen. Zahlreiche Kontrollbesuche wurden abgestattet. Ferner wurde der Qualitätsstand der Weinbaukarteien in Italien, Frankreich, Spanien und Deutschland ermittelt.

Darauf hinzuweisen ist, daß es der Rat war, der im Rahmen des Preispakets 1995/96 die Entscheidung über die Verlängerung der Frist für die Einrichtung der Weinbaukartei gefaßt hat.

Im übrigen kann keine Pauschalbewertung für alle Mitgliedstaaten gegeben werden, da der Stand der Einrichtung der Kartei von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat sehr unterschiedlich ist.

Spezielle Kontrollgruppe der Kommission

3.113. Die Kommission bestätigt die Nützlichkeit und die Notwendigkeit der Koordinierung und Verbesserung der Kontrollen im Weinsektor, wie sie in der Verordnung (EWG) Nr. 2048/89 definiert sind, und bekräftigt ihre Absicht, die ihr durch diese Verordnung übertragene Rolle voll wahrzunehmen. Insofern teilt sie die Auffassung des Hofes hinsichtlich der Notwendigkeit, die im Weinsektor eingesetzte Kontrollgruppe personell zu verstärken. Die Eingliederung dieses Personals in die Rechnungsabschlußabteilung bedeutet nicht die faktische Abschaffung dieses Dienstes, sondern trägt der Notwendigkeit Rechnung, Kontrollaufgaben innerhalb der GD VI zu bündeln. Diese Verstärkung konnte bisher noch nicht durchgeführt werden, weil zum einen anderen Bereichen bei der Zuweisung von neuem Personal höhere Priorität beigemessen werden mußte und es außerdem schwierig war, Kandidaten mit den in der Verordnung (EWG) Nr. 2048/89 verlangten Kenntnissen und Erfahrungen zu finden.

Schlußfolgerungen

3.114. Die Kommission ist der Auffassung, daß die Rodung das Anbaupotential verringert hat (siehe Antwort zu Ziffer 3.106).

3.115. Die Kommission ist sich darüber im klaren, daß die Mitgliedstaaten Schwierigkeiten haben, die Informationen zu beschaffen, die als Bemessungsgrundlage für die Festsetzung der Orientierungspreise (siehe Antwort zu Ziffer 3.107) dienen.

3.116. Mangels Personal konnten die Grundsätze für eine vereinfachte Weinbaukartei - wie sie in den Arbeitsunterlagen entwickelt wurden, die den Mitgliedstaaten im April 1996 zur Verfügung gestellt wurden - noch nicht in einer Durchführungsverordnung verankert werden. Die Definition der vereinfachten Weinbaukartei findet sich im wesentlichen bereits in einem Vorschlag für die Reform des Sektors, der dem Rat seit 1994 auf dem Tisch liegt.

Der Kommission standen bei ihrer Arbeit nur begrenzte Mittel zur Verfügung, die sie seit einer geraumen Zeit für andere Schwerpunkte einsetzen muß, so für die Einrichtung des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems, des Kennzeichnungssystems für Tiere und für die Fernerkundung.

3.117. Die Kommission teilt die Auffassung des Hofes, daß es notwendig ist, die Kontrollgruppe im Weinbausektor zu verstärken (siehe Antwort zu Ziffer 3.113).

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KAPITEL 4(156*) Gemeinsame Marktorganisation - Erzeugnisse tierischen Ursprungs Rind- und Kalbfleischprämien sowie ausgewählte Maßnahmen im Zusammenhang mit der BSE-Krise

4.0. INHALT Ziffer

Einleitung 4.1 - 4.3

Hauptmerkmale des Marktes 4.4 - 4.10

Die Reform 4.11 - 4.18

Hintergrund 4.11 - 4.12

Anhebung der bestehenden Prämien 4.13 - 4.14

Neue Prämien 4.15

Einschränkungen im Zusammenhang mit den Prämienregelungen 4.16 - 4.17

Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem 4.18

Auswirkungen der geänderten Prämienregelungen für Rind- und Kalbfleisch 4.19 - 4.44

Einkommensausgleich 4.19 - 4.26

Regulierung der Erzeugung 4.27 - 4.35

Saisonentzerrung bei der Schlachtung 4.36 - 4.39

Extensivierung der Erzeugung 4.40 - 4.44

Verwaltung und Kontrolle der Prämien 4.45 - 4.60

Kennzeichnung und Registrierung von Tieren 4.46 - 4.49

Amtliches Dokument 4.50 - 4.52

Kontrollen 4.53 - 4.55

Besatzdichtefaktor 4.56 - 4.58

Schlußfolgerung zur Verwaltung und Kontrolle der Prämien 4.59 - 4.60

Maßnahmen im Zusammenhang mit der BSE-Krise 4.61 - 4.75

Prämienvorschüsse für 1996 4.64

Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten (\,,Over Thirty Months Scheme, OTMS") 4.65 - 4.66

Zahlung von Zusatzbeträgen 4.67 - 4.70

Reaktivierung der Verarbeitungsprämie für Kalbfleisch 4.71 - 4.74

Angemessenheit der Kontrollen im Bereich der als Reaktion auf die BSE-Krise getroffenen Maßnahmen 4.75

Schlußfolgerung 4.76 - 4.83

Prämien 4.76 - 4.82

Maßnahmen im Zusammenhang mit der BSE-Krise 4.83

EINLEITUNG

4.1. Die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) im Jahre 1992 hatte erhebliche Auswirkungen auf Umfang und Struktur der Gemeinschaftsausgaben zugunsten der Gemeinsamen Marktorganisation (GMO) für Rind- und Kalbfleisch, da die Gemeinschaftsintervention von einem Preisstützungssystem zu einem System der Einkommensstützung überging. Aufgrund der deutlich gestiegenen Bedeutung der Rindfleischprämien erhöhten sich die damit verbundenen Gesamtausgaben von 902 Mio. ECU im Jahre 1992 auf 3 376 Mio. ECU im Jahre 1996 (EU-12). Der Anteil dieser Prämien an den Gesamtausgaben der Gemeinschaft zugunsten der GMO, der sich vor der Reform auf bis zu 25 % belief, liegt seit 1994 durchschnittlich bei 60 % [ohne die Ausgaben im Zusammenhang mit der spongiformen Rinderenzephalopathie (BSE)] (siehe Tabelle 4.1).

4.2. Der Hof prüfte die seit der Reform von 1992 geltenden Prämienregelungen im Jahre 1996 unter dem Aspekt der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung sowie der Recht- und Ordnungsmäßigkeit. Dabei fanden Prüfungen bei der Kommission statt sowie in sieben Mitgliedstaaten, auf die etwa 90 % der betreffenden Ausgaben entfallen, nämlich Deutschland, Spanien, Frankreich, Irland, Italien, Portugal und das Vereinigte Königreich. Die Ergebnisse dieser Prüfung werden in den Ziffern 4.11-4.60 dargestellt.

4.3. Darüber hinaus prüfte der Hof im Jahre 1996 bestimmte als Reaktion auf die BSE-Krise getroffene Maßnahmen. Die Ausgaben für diese Maßnahmen beliefen sich im Jahre 1996 auf insgesamt 1 022 Mio. ECU (EU-15). Die Ergebnisse dieser Prüfung werden in den Ziffern 4.61-4.75 zusammengefaßt.

HAUPTMERKMALE DES MARKTES

4.4. Die GMO für Rind- und Kalbfleisch wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968 geschaffen(157). Im Jahre 1994 war die EU mit einer Rind- und Kalbfleischerzeugung von 7,5 Mio. t nach den Vereinigten Staaten der zweitgrößte Erzeuger auf dem Weltmarkt.

4.5. Seit den achtziger Jahren litt der gemeinsame Markt unter einem Ungleichgewicht, da die Erzeugung sogar während der Abwärtsphase des Produktionszyklus den internen Verbrauch deutlich überstieg(158). Dieses Problem wird durch den rückläufigen Trend beim Verbrauch verschärft, der u. a. durch gesundheitliche Bedenken im Zusammenhang mit der Verwendung von Hormonen und BSE sowie durch Bemühungen um den Tierschutz begründet ist. Im Zeitraum 1990-1995 schwankte der Selbstversorgungsgrad zwischen 103,1 % und 115,2 %, was einem Nettoüberschuß zwischen 219 000 t und 1 152 000 t entspricht (siehe Tabelle 4.2).

4.6. Aufgrund ihres zyklischen Verlaufs ging die Erzeugung im Jahr 1993 um 7 % und im Jahr 1994 um 4 % zurück. Diese Umkehrung der Marktsituation führte dazu, daß die Interventionsankäufe eingestellt wurden. Gleichzeitig blieben die Ausfuhren bei etwa 1,1 Mio. t stabil (verbunden mit jährlichen Ausfuhrerstattungen der EU in Höhe von 1 700 Mio. ECU), so daß EU-Überschüsse abgebaut und die Interventionsbestände deutlich verringert werden konnten.

4.7. Die Interventionsbestände schrumpften in der Folge von 1,1 Mio. t Anfang 1993 auf 0,12 Mio. t Ende 1994. Im Jahre 1995 schrumpften die Bestände noch weiter und blieben bis zum ersten Quartal 1996 unbedeutend. Allerdings stieg die Erzeugung im Jahre 1995 wieder um 2 % an, wodurch die Marktpreise nach unten gedrückt wurden.

4.8. Die BSE-Krise, die ausgelöst wurde durch das im März 1996 erfolgte öffentliche Eingeständnis der britischen Regierung, wonach möglicherweise ein Zusammenhang zwischen BSE und einer neuen Form der Creutzfeld-Jakob-Krankheit besteht, hatte erhebliche Auswirkungen auf den Markt. Nachdem der Verbrauch zunächst rapide zurückgegangen war, erholte er sich allmählich wieder und erreichte Ende 1996 wieder 85-90 % des Stands von 1995(159). Die durchschnittlichen Schlachtkörperpreise fielen im Juli 1996 auf 2,49 ECU je kg gegenüber 2,93 ECU je kg im Januar 1996 und erholten sich bis zum Dezember 1996 wieder mit einer Höhe von 2,67 ECU je kg. 1996 lag die Erzeugung 4,4 % unter der des Jahres 1995, was teilweise auf die von der EU mitfinanzierten Dringlichkeitsmaßnahmen zurückzuführen war (im Vereinigten Königreich angewandte, als \,,Over Thirty Months Scheme" bezeichnete Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten und Verarbeitungsprämie für Kalbfleisch; durch diese Maßnahmen wurden während des Jahres 1996 1,1 Millionen Kühe und 522 000 Kälber, d. h. 2 % des EU-Bestands, aus der Nahrungsmittelkette entfernt) (siehe Ziffern 4.65-4.66 und 4.71-4.74).

4.9. Die Interventionsbestände waren bis Dezem-ber 1996 jedoch auf 418 000 t angewachsen. Dieser Anstieg spiegelt in erster Linie das generelle Ungleichgewicht zwischen der Nettoerzeugung und dem Nettoverbrauch wider (siehe Tabelle 4.2).

4.10. Die 1994 getroffene Vereinbarung der Welthandelsorganisation (World Trade Organization, WTO) hat angesichts des bestehenden Ungleichgewichts auf dem EU-Markt direkte Auswirkungen auf die GMO für Rind- und Kalbfleisch. Sie sieht vor, daß der maximale Wert der Ausfuhrerstattungen von 1 923 Mio. ECU im Jahre 1995 auf 1 254 Mio. ECU im Jahre 2000 sinkt, und daß sich der Umfang der von der EU bezuschußten Ausfuhren von 1,137 Mio. t im Jahre 1995 auf 0,822 Mio. t im Jahre 2000 verringert.

DIE REFORM

Hintergrund

4.11. Im Rahmen der GAP-Reform von 1992 wurde eine Verringerung der institutionellen Preise für Getreide beschlossen mit dem Ziel, die Wettbewerbsfähigkeit von Getreide als Futtermittel gegenüber anderen, zumeist eingeführten Substitutionserzeugnissen zu erhöhen. Da insbesondere der Gefluegel- und Schweinefleischsektor von dieser Herabsetzung profitieren würde, und angesichts des strukturellen Ungleichgewichts von Angebot und Nachfrage auf dem Rind- und Kalbfleischmarkt der Gemeinschaft, war es erforderlich, Maßnahmen zur Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit von Rindfleisch einzuführen. Aus diesem Grund hat der Rat beschlossen, den Interventionspreis für Rindfleisch innerhalb eines Dreijahreszeitraums um 15 % zu senken und degressive jährliche Hoechstgrenzen für den Ankauf zur Intervention einzuführen. Gleichzeitig wurde beschlossen, die Auswirkungen dieser Entscheidung auf die Erzeugereinkommen durch eine schrittweise Anhebung der vorhandenen Prämien und die Einführung neuer, mit bestimmten Einschränkungen verbundener Prämien, auszugleichen(160). Darüber hinaus wurden Maßnahmen zur Verstärkung des Verwaltungs- und Kontrollsystems getroffen.

4.12. Hauptziele der Reform des Rind- und Kalbfleischmarktes waren daher:

a) Schaffung eines Ausgleichs für Einkommensverluste der Erzeuger;

b) bessere Regulierung der Erzeugung;

c) Förderung der Extensivierung.

Anhebung der bestehenden Prämien

4.13. Die Sonderprämie (Gesamtausgaben im Jahre 1996: 1 407,4 Mio. ECU) für im Betrieb gehaltene männliche Tiere wurde stufenweise von 48,3 ECU (1992) auf 108,7 ECU (1995)(161) pro Tier angehoben. Gleichzeitig wurde zusätzlich zur ersten Zahlung für Tiere von mindestens 10 Monaten eine zweite Zahlung der Prämie für die Altersklasse ab 22 Monaten eingeführt.

4.14. Die Mutterkuhprämie (Gesamtausgaben im Jahre 1996: 1 632,4 Mio. ECU) wurde mehr als verdoppelt und stieg von 60,4 ECU (1992) auf 144,9 ECU (1995)(162). Prämienberechtigt sind Kühe, die einer anerkannten Fleischrasse angehören oder aus der Kreuzung mit einer dieser Rassen hervorgegangen sind und zu einem Bestand gehören, der zur Aufzucht von Kälbern für die Fleischerzeugung dient. Während von Bullen aus Fleischrassen gedeckte Milchkühe von diesem Zeitpunkt an von der Regelung ausgeschlossen waren, wurde die maximale Referenzmenge für Milch, bis zu der Milcherzeuger in den Genuß der Prämie gelangen konnten, von 60 000 kg auf 120 000 kg angehoben (siehe Ziffer 4.32).

Neue Prämien

4.15. Es wurden eine Reihe neuer Prämien mit spezifischen Zielsetzungen eingeführt:

a) Eine Saisonentzerrungsprämie in Höhe von 72,45 ECU pro Tier (Gesamtausgaben im Jahre 1996: 23 Mio. ECU). Diese Prämie wird zusätzlich zur Sonderprämie gewährt, und zwar für männliche, kastrierte Rinder, die im Zeitraum 1. Januar bis 30. April eines Jahres geschlachtet werden. Ziel dieser Prämie ist es, den Zeitpunkt der Schlachtung hinauszuschieben, um zu verhindern, daß während des Zeitraums des jährlichen Weideabtriebs (1. September bis 30. November) ein Preisdruck entsteht, der zu überhöhten Interventionsankäufen führen könnte. Diese Prämie soll also dem festzustellenden saisonbedingten Anstieg bzw. Rückgang der Schlachtungen von Rindern in der EU entgegenwirken;

b) eine Extensivierungszulage in Höhe von 36,23 ECU pro Tier (Gesamtausgaben im Jahre 1996: 507,3 Mio. ECU); diese Zulage wird für Rinder gezahlt, die im Rahmen der Sonderprämie und der Mutterkuhprämie prämienfähig sind, sofern der \,,Besatzdichtefaktor" eines Betriebs unter 1,4 Großvieheinheiten (GVE)(163) je Hektar Futterfläche liegt. Mit dieser Zulage soll der Trend zu einer immer intensiveren Landwirtschaft abgebremst werden;

c) eine fakultative, an die Erzeuger junger männlicher Kälber aus Milchrassen bei Schlachtung der Kälber innerhalb der ersten zehn Lebenstage gewährte Verarbeitungsprämie in Höhe von 120,80 ECU pro Tier (Gesamtausgaben im Jahre 1996: 24,4 Mio. ECU). Ziel dieser Prämie ist eine Verringerung der Anzahl der zur Mästung bestimmten jungen Kälber und eine damit verbundene Einschränkung der Marktversorgung.

Einschränkungen im Zusammenhang mit den Prämienregelungen

4.16. Um einem Anstieg der Erzeugung insgesamt entgegenzuwirken, wurde ein Quotensystem zur Begrenzung der Anzahl der prämienfähigen Tiere eingeführt, das regionale Hoechstgrenzen für die Sonderprämien und (in \,,Ansprüchen" ausgedrückte) individuelle Hoechstgrenzen für die Mutterkuhprämien vorsieht(164). Bei der Festlegung dieser Hoechstgrenzen wurde ein Bezugsjahr zugrunde gelegt, wobei jeder Mitgliedstaat zwischen den Jahren 1990, 1991 und 1992 wählen konnte. Eine weitere Einschränkung ergab sich dadurch, daß die Anzahl der im Rahmen der Sonderprämie prämienfähigen Tiere nicht nur bei der ersten Altersklasse (Tiere bis zum Alter von 10 Monaten), sondern auch bei der zweiten (Tiere mit einem Alter von 22 Monaten) auf 90 Tiere pro Betrieb begrenzt wurde.

4.17. Zusätzlich wurde die Gesamtzahl der Tiere, für welche die Sonderprämie und die Mutterkuhprämie gewährt werden kann, auf der Ebene der einzelnen Betriebe durch Anwendung eines Besatzdichtefaktors begrenzt (dieser Faktor wurde von 3,5 GVE je Hektar im Jahr 1993 stufenweise auf 2 GVE im Jahr 1996 gesenkt).

Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem

4.18. Parallel zur Anhebung von Anzahl und Höhe der direkten Beihilfen an die Erzeuger wurde die Einführung eines integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVeKoS)(165) beschlossen, das unter anderem die Kennzeichnung und Registrierung der Tiere vorsah(166). Dieses System sollte in zwei Stufen eingeführt werden und ab 1. Januar 1996 einsatzbereit sein. Dieser Stichtag wurde rückwirkend auf den 1. Januar 1997 verschoben(167). Siehe auch Ziffern 3.32-3.69 zu den landwirtschaftlichen Kulturpflanzen.

AUSWIRKUNGEN DER GEÄNDERTEN PRÄMIENREGELUNGEN FÜR RIND- UND KALBFLEISCH

Einkommensausgleich

4.19. Bei einer vor der Reform von 1992 durchgeführten Prüfung stellte der Hof fest, daß die Sonderprämie bis zu 5 % des Verkaufspreises des prämienfähigen Tieres darstellen konnte(168). Im Jahr 1995 betrug sie zwischen 12 % und 37 % des Verkaufspreises, je nachdem, ob sie für beide Altersklassen und zusammen mit der Extensivierungszulage und der Saisonentzerrungsprämie gezahlt wurde. Darüber hinaus können die Erzeuger die Mutterkuhprämie sowie die aus dem EAGFL, Abteilung Ausrichtung, gewährte Ausgleichszulage für benachteiligte Gebiete erhalten.

4.20. In einem Dokument vom 2. Mai 1991 zu den Auswirkungen einer Getreidepreissenkung auf die Fleischpreise stellte die Kommission die Berechnung an, daß ein 15%iger Preisrückgang bei Rindfleisch einen Einkommensverlust von 30 ECU je 100 kg bzw. 90 ECU je Tier zur Folge hätte. Allerdings wurde keine Berechnung der zur Kompensierung dieses Einkommensverlusts erforderlichen Anhebung der Prämiensätze durchgeführt, und die Sätze wurden wesentlich stärker angehoben als ursprünglich vorgeschlagen. Der Hof ist der Ansicht, daß bestimmte Prämiensätze zu hoch festgelegt wurden.

4.21. In bezug auf die Sonderprämie ist festzuhalten, daß für das Jahr 1996 von einem Einkommensverlust von 145 ECU pro Tier ausgegangen werden konnte. Die Erzeuger, welche die Sonderprämie für beide Altersklassen in Anspruch nahmen, erhielten jedoch als Ausgleich für ihre Einkommensverluste einen zusätzlichen Betrag von 169 ECU pro Tier. Auf der Grundlage der Anzahl der Tiere, für die die Sonderprämie für beide Altersklassen ausbezahlt wurde (durchschnittlich 2,9 Mio. Tiere im Jahr), schätzt der Hof, daß sich dadurch im Jahr 1996 zusätzliche Kosten in Höhe von 70 Mio. ECU zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts ergaben. Für den Zeitraum 1993-1996 werden diese Zusatzkosten auf 387 Mio. ECU geschätzt(169).

4.22. In bezug auf die Gewährung der Mutterkuhprämie ist die Analyse komplizierter, da die prämienbegünstigten Tiere nicht zur Schlachtung bestimmt sind. Bei dieser Prämie hängt die Schätzung des zuviel/zuwenig gezahlten Einkommensausgleichs davon ab, welche Ausgangssituation man annimmt und welche Art der Betriebsbewirtschaftung die Erzeuger betreiben. Unabhängig davon stellt der Hof jedoch fest, daß die Kommission im Rahmen der GAP-Reform von 1992 zunächst eine Mutterkuhprämie in Höhe von 90,56 ECU je Tier vorgeschlagen hatte, der Rat aber eine Prämie in Höhe von 144,90 ECU angenommen hat.

4.23. Diese Analyse legt nahe, daß in bezug auf bestimmte Rinderkategorien ein zu hoher Einkommensausgleich für die Senkung der institutionellen Preise an die Erzeuger gewährt wurde. Allerdings trägt die Analyse weder den Einsparungen für die Erzeuger aufgrund der gesunkenen Futtermittelpreise(170) Rechnung noch den kumulativen Auswirkungen der neuen Prämien auf die Erzeugereinkommen, da keine zuverlässigen und aktuellen Zahlen für die Durchführung der erforderlichen Berechnungen vorlagen.

4.24. Die Rind- und Kalbfleischerzeugung hatte ihren zyklischen Tiefpunkt bis zum Jahre 1995 überschritten (siehe Ziffer 4.7). Obwohl der Rückgang der Marktpreise im Zeitraum 1993-1995 weniger gravierend war als erwartet, bildeten diese Erwartungen die Grundlage für die Berechnung der Prämien. Bis Ende 1995 waren die Preise nur um etwa 8,8 % und nicht wie erwartet um 15 % gefallen, wobei dieser Rückgang zu drei Vierteln erst im Jahre 1995 stattfand. Die Erzeuger erhielten also einen deutlich höheren Finanzausgleich als zum Zeitpunkt der Reform geplant (siehe Tabelle 4.3).

4.25. Tabelle 4.4 enthält eine Übersicht über die Entwicklung der Bruttoeinkommen der landwirtschaftlichen Betriebe mit und ohne Zuschüsse für alle Arten von Betrieben, sowohl im Bereich der Milcherzeugung als auch im Bereich der Rindfleischerzeugung. Da nur bis zum Jahre 1994 Daten vorliegen und die Auswirkungen der höheren Prämien auf die Einkommen der Rindfleischerzeuger erst nach einem bestimmten Zeitraum spürbar sind, vermittelt die Tabelle kein vollständiges Bild der Einkommensentwicklung nach der Reform. Es steht jedoch fest, daß die auf die Rinderhaltung spezialisierten Erzeuger in den Jahren 1993 und 1994 in den Genuß höherer Einkommen kamen, auch wenn diese niedriger waren als der Gemeinschaftsdurchschnitt. Allerdings ist letztere Feststellung im Lichte stark überhöhter Ausgleichszahlungen an Getreideerzeuger zu sehen (siehe Ziffern 3.30-3.31).

4.26. Der Hof kommt daher zu dem Schluß, daß die geänderten Prämiensätze in bezug auf bestimmte Kategorien von Rindern zu einem überhöhten Einkommensausgleich für den angenommenen Rückgang der landwirtschaftlichen Einkommen geführt haben. Da die Preise in den Jahren 1993 und 1994 außerdem deutlich über den zum Zeitpunkt der Reform angenommenen Preisen lagen, trugen die Prämienanhebungen dazu bei, daß es zu einem Einkommenszuwachs der Erzeuger um etwa 10 % gegenüber 1992 kam. Dies stellte einen Anreiz zur Steigerung der Erzeugung dar, was einen Widerspruch zu einem der Hauptziele der Reform bedeutet.

Regulierung der Erzeugung

4.27. In seinen Sonderberichten Nr. 4/91 und 4/93(171) wies der Hof auf die Nachteile von Quotenregelungen aus der Sicht der wirtschaftlichen Wirksamkeit hin und hob hervor, daß angesichts der mit diesen Regelungen unweigerlich verbundenen schwierigen Verwaltungsverfahren für die Mitgliedstaaten unbedingt eine strenge Einhaltung der Quoten sichergestellt werden muß.

4.28. Wie aus den Tabellen 4.5 und 4.6 hervorgeht, wurden die regionalen und individuellen Hoechstgrenzen im Rind- und Kalbfleischsektor (siehe Ziffer 4.16) zu hoch und ohne angemessene Berücksichtigung der Anzahl der prämienfähigen Tiere vor und nach der Reform festgelegt. Obwohl die Reform im Juni 1992 beschlossen wurde, nachdem bereits ab Juli 1991 Diskussionen darüber stattgefunden hatten, wurde das Jahr 1992 als Bezugsjahr für die Festlegung der Hoechstgrenzen akzeptiert, wodurch die Erzeuger die Möglichkeit zur Aufstockung ihrer Herden zwecks Erreichen einer möglichst hohen Prämienberechtigung erhielten.

4.29. Der Ansatz, die Gewährung der Sonderprämie auf der Grundlage eines Bezugsjahrs vorzunehmen, wurde 1994 aufgegeben, und die regionalen Hoechstgrenzen der Prämien wurden auf einem Stand festgesetzt, der sich stärker an der Situation vor der Reform orientierte(172). Trotz einer Herabsetzung um 11 % lagen die Hoechstgrenzen noch immer fast 20 % über der Anzahl der Tiere, für die 1990 und 1991 Prämien gewährt worden waren (EU-12). Im Jahre 1996 wurden die Hoechstgrenzen erneut um 19,4 % für die Jahre 1997 und 1998 herabgesetzt(173).

4.30. In bezug auf die Mutterkuhprämie hat die Kommission mittlerweile das Scheitern des Systems der individuellen Hoechstgrenzen eingeräumt(174). Im Jahre 1995 wurde diese Prämie für 9,9 Millionen Tiere gezahlt, während die Gesamtzahl der bestehenden Prämienansprüche auf 10,8 Millionen festgesetzt wurde (EU-12), so daß eine erhebliche Marge für einen Anstieg der Zahl dieser Tiere gelassen wurde. Seit den achtziger Jahren war ein Anstieg dieser Zahl zu beobachten. Die Anzahl der auf der Grundlage des Bezugsjahrs eingeräumten Prämienansprüche - wobei alle Mitgliedstaaten außer Griechenland das Jahr 1992 als Bezugsjahr wählten - lag um 1,6 Millionen, d. h. um 20 %, über der durchschnittlichen Zahl der 1990 und 1991 gezahlten Prämien.

4.31. Die Mutterkuhprämie wurde 1980 mit dem Ziel eingeführt, die Erzeugung von qualitativ hochwertigem Rind- und Kalbfleisch zu fördern. Zu diesem Zeitpunkt gab es noch kein strukturelles Ungleichgewicht auf dem Gemeinschaftsmarkt. Seither ist die Anzahl der Mutterkühe stetig gestiegen, insbesondere nach Einführung der Milchquoten im Jahre 1984. Trotz der Reform stieg die Zahl der Mutterkühe zwischen 1992 und 1995 noch um 8,7 % (siehe Tabelle 4.7). Während es bei der Sonderprämie zu Anpassungen kam, wurden keine Maßnahmen getroffen, um die überhöhte Anzahl der Prämienansprüche bei den Mutterkuhprämien zu reduzieren. Erst im Jahre 1996 wurde eine Maßnahme zum Entzug ungenutzter Ansprüche auf Mutterkuhprämien eingeführt.

4.32. Die Schaffung von 888 829 zusätzlichen Ansprüchen für die Mutterkuhprämie - was einer Steigerung der auf der Grundlage des Bezugsjahrs gewährten Ansprüche um 9,2 % entspricht - hat die Regulierung der Erzeugung erschwert. Gleichzeitig wurden zusätzliche Prämienansprüche geschaffen, indem die maximale Referenzmenge für Milch, bis zu der die Milcherzeuger in den Genuß der Prämie gelangen konnten, von 60 000 kg auf 120 000 kg Milch angehoben wurde (siehe Ziffer 4.14). Bei der Einführung dieser Prämie im Jahr 1980 konnten die Milcherzeuger jedoch nicht in ihren Genuß gelangen(175). Darüber hinaus wurden den Erzeugern in benachteiligten Gebieten zusätzliche Ansprüche eingeräumt.

4.33. Ein weiterer Faktor, der Auswirkungen auf die Erzeugung hatte, war die Gewährung der Sonderprämie für eine zweite Altersklasse (siehe Ziffer 4.13) bei männlichen nicht kastrierten Tieren, die normalerweise zwischen dem 15. und dem 20. Monat geschlachtet worden wären. Dadurch wurden die Erzeuger ermutigt, die Tiere einige Monate länger im Betrieb zu halten, um in den Genuß der ab dem 22. Monat gewährten Tranche zu gelangen. Das höhere Schlachtkörpergewicht der Tiere wirkte sich in einem Anstieg der Erzeugung aus. Die Kommission, welche die unerwünschte Wirkung dieser Regelung erkannt hat, schätzte die Anzahl der betroffenen Tiere auf 870 000 pro Jahr(176), war aber nicht in der Lage, eine Schätzung der Auswirkungen auf die Erzeugung vorzulegen. Wenn man eine Gewichtszunahme von 10 % annimmt, würde dies einen Anstieg der Erzeugung um etwa 30 000 t jährlich bedeuten. Der Hof schätzt, daß sich die Ausgaben für diese Kategorie von Rindern im Zeitraum 1993-1996 auf etwa 350 Mio. ECU beliefen. Obwohl die Kommission sich des oben erwähnten unerwünschten Nebeneffekts der Prämien bewußt war, wurden die betreffenden Zahlungen erst im Dezember 1996 eingestellt (177).

4.34. Der Hof hat bereits in der Vergangenheit im Zusammenhang mit den strukturellen Produktionsüberschüssen auf den Mangel an Selektivität in bezug auf die Gewährung von Sonderprämien hingewiesen(178). Diese Prämie wird zwar nur für maximal 90 Tiere gewährt, sie wird aber an alle Erzeuger gezahlt, unabhängig von ihren Erzeugungsmethoden oder ihrem Einkommensniveau und unabhängig von den Auswirkungen der gestiegenen Erzeugung auf den Markt. Da die Mutterkuhprämie zusammen mit der Extensivierungszulage einen Anreiz für den Erhalt der ländlichen Bevölkerung in benachteiligten Gebieten(179) darstellen kann, sollte die Kommission eine selektivere Gestaltung dieser Prämie in Erwägung ziehen.

4.35. Abschließend ist festzuhalten, daß die Hoechstgrenzen für die Prämien zu hoch und ohne Berücksichtigung der Anzahl der vor 1992 gezahlten Prämien festgelegt wurden. Die festgelegten Hoechstgrenzen haben sich nicht als wirksames Instrument zur Eindämmung der seit den achtziger Jahren auf dem Rind-fleischmarkt bestehenden strukturellen Produktionsüberschüsse erwiesen, die durch die Reform von 1992 abgebaut werden sollten. Während im Bereich der Sonderprämien Berichtigungsmaßnahmen zur Herabsetzung der Hoechstgrenzen getroffen wurden, gibt es im Bereich der Mutterkuhprämien bislang keinerlei Maßnahmen, um die betreffenden Prämienansprüche auf einem niedrigeren und als angemessener zu betrachtenden Niveau festzulegen.

Saisonentzerrung bei der Schlachtung

4.36. Die Saisonentzerrungsprämie ist zahlbar in Mitgliedstaaten, in denen 40 % aller männlichen kastrierten Rinder im Zeitraum 1. September bis 30. November eines Jahres geschlachtet werden. Dieser Prozentsatz wurde später auf 35 % herabgesetzt(180) (siehe Ziffer 4.15). Die seit Einführung dieser Prämie entstandenen Gesamtausgaben beliefen sich auf 85,1 Mio. ECU; dieser Betrag verteilte sich auf Dänemark (0,3 %), Deutschland (3,8 %), Irland (81,1 %) und Nordirland (14,8 %).

4.37. Es ist schwierig, die Einführung der Saisonentzerrungsprämie in einer Zeit zu rechtfertigen, in der die Erzeugung rückläufig war und wegen der stabilen Marktpreise gemeinschaftsweit keine Notwendigkeit für Interventionsmaßnahmen bestand. Diese Prämie, die auf eine Regulierung abzielte, war somit irrelevant (siehe Ziffer 4.15).

4.38. Die Einführung der Prämie hatte zur Folge, daß die Schlachtungsperioden so flexibel wurden, daß diese Prämie ab 1995 in Nordirland und ab 1997 in Irland nicht mehr anwendbar war (siehe Tabelle 4.8). Außerdem sind keine entscheidenden Auswirkungen der Saisonentzerrungsprämie auf die Marktpreise festzustellen. Obwohl man einen Anstieg der Preise im Zeitraum von September bis November und ein Sinken der Preise im Zeitraum Januar bis April erwarten könnte, zeigt eine Analyse für Irland und Nordirland, daß keine entsprechenden Preisbewegungen festzustellen waren (siehe Tabelle 4.9). In Dänemark und Deutschland betrifft die Prämie eine so geringe Anzahl von Tieren, daß sie keine wesentlichen Auswirkungen auf die Marktpreise haben kann.

4.39. Zusammenfassend ist festzustellen, daß die Einführung der Saisonentzerrungsprämie kaum zu rechtfertigen ist, da gemeinschaftsweit keine Notwendigkeit für Interventionsankäufe bestand.

Extensivierung der Erzeugung

4.40. Bei der Berechnung des Besatzdichtefaktors werden alle Futterflächen berücksichtigt, die laut Angaben des Erzeugers für den Futtermittelanbau benutzt werden. Manche Erzeuger halten die Rinder ständig in speziellen Ställen und mästen sie mit Hilfe intensiver Methoden. Dennoch können sie für ihren Betrieb, der auch Flächen für den Futtermittelanbau umfaßt, eine Sonderprämie erhalten. Der einzige Unterschied zwischen diesem Konzept einer extensiven Landwirtschaft und der im allgemeinen als intensive Landwirtschaft betrachteten Methode besteht darin, daß die Erzeuger im zweiten Fall die Futtermittel ankaufen müssen.

4.41. Die Kommission hat keine Evaluierung durchgeführt, um festzustellen, welche Auswirkungen die Extensivierungszulage auf die Methoden der Rindfleischerzeugung in der EU hat. Aus Tabelle 4.10 geht hervor, daß sich die Besatzdichte in den Milcherzeugungsbetrieben leicht verringerte, während sie in den Betrieben, die Rinderhaltung betreiben, zunahm.

4.42. Gemäß der in der Verordnung enthaltenen Definition werden bei der Berechnung des Besatzdichtefaktors nur die Tiere berücksichtigt, für die eine Rind- oder Schaffleischprämie beantragt wird, statt alle auf dem Betrieb gehaltenen Tiere. Dadurch werden die Erzeuger ermutigt, selektive Anträge zu stellen, um möglichst hohe Beträge zu erhalten. Bei der Ausarbeitung der Anträge werden die Erzeuger häufig von professionellen Verbänden und Prämienverwaltungsdiensten unterstützt. Wie der Hof in einigen Mitgliedstaaten beobachtet hat, kann es günstig sein, für bestimmte Tiere keine Prämie zu beantragen, so daß ein Besatzdichtefaktor von weniger als 1,4 GVE pro Hektar aufrechterhalten wird und somit die Extensivierungszulage für alle Tiere, für die ein Antrag gestellt wurde, zahlbar wird (siehe Ziffer 4.15). Durch selektive Anträge können die Erzeuger ihre Prämieneinkünfte um bis zu 23 % steigern(181).

4.43. Außerdem werden bei der Festlegung des Besatzdichtefaktors die Tiere nicht berücksichtigt, für die im Rahmen des EAGFL-Ausrichtung Ausgleichszahlungen zugunsten von Erzeugern in benachteiligten Gebieten gewährt werden(182). Des weiteren beschränken die Mitgliedstaaten - mit Ausnahme Italiens - im Einklang mit der Verordnung(183) die Anzahl der bei der Berechnung des Besatzdichtefaktors berücksichtigten Tiere auf die Anzahl der den Erzeugern zugeteilten individuellen Quoten für die Schaf- und Mutterkuhprämie. In Frankreich und Irland werden außerdem die nach der Durchführung von Verwaltungskontrollen als nicht prämienberechtigt eingestuften Tiere nicht in die Berechnung einbezogen. Abschließend ist darauf hinzuweisen, daß die Einführung einer unteren Grenze von 15 GVE, durch die verhindert werden soll, daß der maximale Besatzdichtefaktor auf Kleinerzeuger Anwendung findet, es paradoxerweise ermöglicht, daß die Prämie den auf intensive Viehhaltung spezialisierten Erzeugern mit bis zu 15 GVE gewährt wird(184).

4.44. Der zur Unterstützung der Bedürfnisse der extensiven Erzeugung eingeführte Mechanismus sollte überprüft und verbessert werden, wobei insbesondere alle auf dem Betrieb gehaltenen+ Tiere berücksichtigt werden sollten. Nach der Konsolidierung des integrierten Kontrollsystems und dem Aufbau zuverlässiger Datenbanken auf der Grundlage der Kennzeichennummern der Tiere (siehe Ziffer 4.54) sollte die Kommission in der Lage sein, eine relevantere Definition des Besatzdichtefaktors vorzuschlagen.

VERWALTUNG UND KONTROLLE

DER PRÄMIEN

4.45. Seit der Reform von 1992 werden die Rindfleischprämien auf der Ebene der Mitgliedstaaten durch das InVeKoS abgedeckt (siehe Ziffer 4.18). Das InVeKoS beinhaltet die Schaffung einer informatisierten Datenbank für die Beihilfeanträge, eines alphanumerischen Systems zur Identifizierung der landwirtschaftlich genutzten Parzellen, eines alphanumerischen Systems zur Identifizierung und Erfassung von Tieren, die Beihilfeanträge und ein integriertes Kontrollsystem(185). Die drei letztgenannten Bestandteile sollten seit 1. Februar 1993 vorhanden sein und die beiden erstgenannten seit 1. Januar 1996. Trotz zahlreicher Kontrollbesuche und Empfehlungen der Kommission wurde in den besuchten Mitgliedstaaten keine dieser Fristen eingehalten.

Kennzeichnung und Registrierung von Tieren

4.46. Die Erfahrung zeigt, daß die Anwendung der Richtlinie 92/102/EWG insgesamt nicht völlig zufriedenstellend erfolgte. Die Hauptschwachpunkte betreffen die mangelnde Rückverfolgbarkeit von Tieren, die darauf zurückzuführen ist, daß keine zentrale Datenbank mit Aufzeichnungen über den Viehverkehr zur Verfügung steht und die Begleitdokumente Lücken aufweisen. Die Verordnung des Rates (EG) Nr. 820/97(186) zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern soll hier Abhilfe schaffen.

4.47. Seit Oktober 1993 muß jedes Tier innerhalb von 30 Tagen nach seiner Geburt mit einer Ohrmarke, die einen alphanumerischen Code aufweist, gekennzeichnet werden bzw. innerhalb von sechs Monaten nach seiner Geburt, sofern das Tier vor Erreichen des Alters von 30 Tagen eine vorläufige Kennzeichnung erhalten hat(187). Das Kennzeichen muß in ein Betriebsregister eingetragen und bei jedem Beihilfeantrag vom Erzeuger angegeben werden. Es stellt daher das wichtigste Kontrollelement für Verwaltungs- und Kontrollzwecke dar. Das Betriebsregister sollte alle Angaben über Veränderungen bei der Zusammensetzung der Herde enthalten und stets den neuesten Stand widerspiegeln. Es sollte zur Einsichtnahme im Betrieb verfügbar sein(188) und nicht nur die Zurückverfolgung der Bewegungen beim Tierbestand zwecks Gesundheitsüberwachung, sondern auch eine Überwachung der Einhaltung der für die Prämiengewährung geltenden Haltungszeiträume ermöglichen(189).

4.48. Bei seinen Prüfbesuchen in den Mitgliedstaaten im Jahre 1996 hat der Rechnungshof festgestellt, daß diese das gemeinschaftliche Kennzeichnungssystem entweder verspätet oder noch gar nicht eingeführt hatten. Die Mitgliedstaaten verfügten bereits über eigene nationale Systeme, die zum Teil jedoch auf Freiwilligkeit beruhten und, wenn sie überhaupt angewandt wurden, nicht miteinander übereinstimmten. In Spanien wurde die nationale Regelung erst im Februar 1994 angenommen, doch mußten bestimmte zentrale Elemente der Bestimmungen noch von den autonomen Gemeinden endgültig geregelt werden. In Frankreich wurde das Gemeinschaftssystem im März 1995 angenommen. Es sieht vor, daß die Tiere zunächst von den Erzeugern gekennzeichnet werden und spätestens beim Erreichen eines Alters von vier Monaten nochmals eine offizielle Kennzeichnung erhalten. In Deutschland wurde das System im April 1995 eingeführt, es findet jedoch nur auf nach Oktober 1995 geborene Tiere Anwendung. Vor der Einführung dieses Systems gab es in Deutschland mehr als 60 verschiedene Systeme. In Irland wurden die erforderlichen nationalen Rechtsvorschriften erst im April 1996 erlassen. In Italien wurden die Bestimmungen der Richtlinie erst im August 1996 in nationales Recht umgesetzt. Zum Zeitpunkt der Prüfung wurden nur die Tiere gekennzeichnet, für die ein Beihilfeantrag eingereicht worden war. Diese Aufgabe wurde von Angestellten der Erzeugerorganisationen durchgeführt, wobei allerdings die vorgesehene Frist von 30 Tagen nicht eingehalten wurde.

4.49. In Irland gab es bis 1996 nur ein vorläufiges Betriebsregister. In Spanien (Baskenland) führen die Erzeuger nicht das geforderte Register, allerdings werden die Informationen in einer zentralen Datenbank erfaßt. Dies erschwert jedoch das Führen aktueller Register. In Portugal und im Vereinigten Königreich verfügen die Großerzeuger zumeist über die verlangten Betriebsregister, während die kleinen Erzeuger noch Schwierigkeiten beim Führen angemessener Unterlagen haben. In Italien enthält das Register sowohl individuelle Detailangaben zu den Tieren, für die eine Prämie beantragt wurde, als auch die Gesamtzahl der sonstigen auf dem Betrieb gehaltenen Tiere, es werden jedoch nicht alle Bestandsbewegungen erfaßt.

Amtliches Dokument

4.50. Für jedes Tier, für das die Sonderprämie für Rindfleisch beantragt wird, muß ein amtliches Dokument ausgestellt werden(190). Durch dieses spätestens von der ersten Prämienbeantragung an auszustellende Dokument soll gewährleistet werden, daß je Tier und je Altersklasse lediglich eine Prämie beantragt wird. Form und Inhalt des amtlichen Dokuments können von den Mitgliedstaaten gewählt werden.

4.51. Da die Mitgliedstaaten dabei sind, die Datenbanken zu den Prämienanträgen, anhand deren Überkreuzkontrollen durchgeführt werden können, zu verbessern, wird das amtliche Dokument in Zukunft weniger wichtig für die Kontrolle zwecks Vermeidung doppelter Prämienzahlungen sein. In einigen der Mitgliedstaaten, in denen Prüfbesuche stattfanden (Frankreich, Irland und Vereinigtes Königreich), bewahren jedoch die Verwaltungsdienste die amtlichen Dokumente während der Dauer des Haltungszeitraums auf, da sie auch für Zwecke der Gesundheitskontrolle wichtig sind. Durch diese Verfahren soll die Einhaltung des Haltungszeitraums gewährleistet werden, da die amtlichen Dokumente beim Verkauf der Tiere vorgelegt werden müssen. In den betreffenden Mitgliedstaaten enthält das amtliche Dokument einen Vermerk, falls die Prämie für das Tier gezahlt wurde, so daß der potentielle Käufer über die eventuell bereits erfolgte Prämienzahlung informiert ist. In Frankreich und im Vereinigten Königreich wird das amtliche Dokument darüber hinaus mit einem Strichcode versehen, wodurch der Zugriff auf wichtige Daten leichter und zuverlässiger wird.

4.52. Im Lichte der oben beschriebenen Entwicklungen sollte die Kommission die Funktion des amtlichen Dokuments überprüfen, da sich gezeigt hat, daß dieses Dokument in bestimmten Mitgliedstaaten (Italien und Portugal) nur begrenzte Wirksamkeit hat. In erster Linie besteht jedoch die Notwendigkeit einer größeren Harmonisierung der Verwaltungs- und Kontrollverfahren in den einzelnen Mitgliedstaaten.

Kontrollen

4.53. Ziel der Verwaltungskontrollen ist es, die Prämienfähigkeit der Tiere zu prüfen und Doppelzahlungen für dasselbe Tier zu verhindern. Das InVeKoS sieht vor, daß sämtliche Daten aus den Beihilfeanträgen in einer informatisierten Datenbank gespeichert werden(191). Durch eine Überkreuzprüfung der eingetragenen Kennzeichennummern können Doppelanträge aufgedeckt werden. Die Schaffung dieser Datenbanken in den Mitgliedstaaten wird, wenn sie erst einmal vollständig abgeschlossen ist, zu einer erheblichen Verbesserung der in der Vergangenheit vom Hof kritisierten Situation führen(192).

4.54. Dennoch ist eine weitere Datenbank mit Detailangaben zu sämtlichen auf dem Betrieb gehaltenen Tieren erforderlich, um eine angemessene Kontrolle des Vorhandenseins und der Prämienfähigkeit der betreffenden Tiere zu ermöglichen. Dieses System war in keinem der vom Hof besuchten Mitgliedstaaten voll einsatzbereit und ist auch im Rahmen der gegenwärtigen InVeKoS-Bestimmungen nicht vorgesehen. Die Mitgliedstaaten haben jedoch die Notwendigkeit dieser Datenbank erkannt, und viele von ihnen haben erhebliche Fortschritte in Richtung auf ihre Verwirklichung gemacht. Darüber hinaus nahm der Rat kürzlich eine Verordnung über den Aufbau einer Datenbank dieser Art an (193).

4.55. Bei mindestens 10 % der anhand einer Risikoanalyse ausgewählten Beihilfeanträge \,,Tiere" müssen Kontrollen vor Ort stattfinden, die sich auf sämtliche im Prämienantrag aufgeführten Tiere erstrecken sollen(194). Einige Mitgliedstaaten [Deutschland, Frankreich und das Vereinigte Königreich(195)] führen auf der Grundlage der zur Überprüfung ausgewählten Anträge betreffend Mutterkühe jedoch nur stichprobenhafte Kontrollen der in dem Betrieb gehaltenen Tiere durch, die sich nach der Herdengröße oder der Anzahl der Tiere, für die ein Antrag gestellt wurde, richten.

Besatzdichtefaktor

4.56. Bei der Berechnung des Besatzdichtefaktors werden unter anderem folgende Faktoren berücksichtigt:

a) Dem Erzeuger möglicherweise zugeteilte Referenzmengen (Milchquote); (diese werden anhand der in der Verordnung festgelegten Milcherträge in Milchkühe umgerechnet);

b) Anzahl der Tiere (Rinder, Schafe und Ziegen), für die ein Prämienantrag gestellt wurde;

c) gemeldete Futterfläche.

4.57. Die in der relevanten Datenbank gespeicherten Informationen sind jedoch nicht immer zuverlässig. So waren beispielsweise in Spanien (Galizien) vier von 17 geprüften Zahlungen fehlerhaft. In zweien dieser Fälle war der Beihilfeantrag \,,Flächen" nicht berücksichtigt worden, was dazu führte, daß die Prämie nur für 15 GVE gezahlt wurde (196). In einem anderen Fall war eine Milchquote in die Berechnung einbezogen worden, obwohl der Erzeuger nicht über eine entsprechende Quote verfügte. Dadurch wurde der Besatzdichtefaktor zu hoch berechnet mit der Folge, daß keine Extensivierungszulage gezahlt wurde. Schließlich wurde einem weiteren Erzeuger eine Extensivierungszulage gewährt, obwohl der Besatzdichtefaktor seines Betriebs nicht berechnet werden konnte, da er keinen Beihilfeantrag \,,Flächen" eingereicht hatte.

4.58. Ein weiteres Problem besteht darin, daß die Großvieheinheiten in einigen Fällen falsch berechnet wurden. So wurden in Portugal Tiere mit einem Alter von mehr als zwei Jahren in 0,6 GVE umgerechnet statt in 1 GVE wie in der Verordnung vorgeschrieben (197). In Italien erhalten die Erzeuger, auf die der maximale Besatzdichtefaktor von 2 GVE je Hektar keine Anwendung findet, die Prämien bis zu 15 GVE, wobei jedoch weder die Anzahl der Schafe und Ziegen, für die eine Prämie gezahlt wird, noch die zur Erzeugung der Milchquote erforderliche Anzahl an Milchkühen abgezogen wird. Dies stellt einen Verstoß gegen die Verordnung dar (198).

Schlußfolgerung zur Verwaltung und Kontrolle der Prämien

4.59. Bei der Anpassung der nationalen Verwaltungs- und Kontrollmechanismen für die Prämien und der Entwicklung der erforderlichen EDV-Systeme wurden lange Verzögerungen festgestellt. Da die von den Mitgliedstaaten eingeführten Verwaltungs- und Kontrollsysteme nicht alle gleichermaßen wirksam sind, sollte die Kommission die an das Betriebsregister, das amtliche Dokument und die Datenbanken zu stellenden Anforderungen präzisieren.

4.60. Darüber hinaus muß die Kommission sicherstellen, daß in den Datenbanken der Mitgliedstaaten alle auf dem Betrieb gehaltenen Tiere mit ihrer Kennzeichnungsnummer erfaßt werden. Wenn diese Bedingung erfuellt ist, können redundante Kontrollen wegfallen; außerdem kann das Antragsverfahren für die Prämien vereinfacht werden, da es nicht mehr zu einer Mehrfachspeicherung derselben Informationen kommt.

MASSNAHMEN IM ZUSAMMENHANG

MIT DER BSE-KRISE

4.61. Im März 1996 räumte die britische Regierung ein, daß möglicherweise ein Zusammenhang zwischen BSE und der Creutzfeld-Jakob-Krankheit bestehe (siehe Ziffer 4.8). Daraufhin kam es zu einem rapiden Rückgang der Rindfleischnachfrage in der gesamten EU und einem entsprechenden Sinken der Preise. Diese Situation erforderte rasches Handeln, und am 19. April wurden drei Kommissionsverordnungen angenommen: Eine Verordnung zur Förderung des Absatzes und des Verbrauchs von hochwertigem Rind- und Kalbfleisch(199), eine Verordnung zur Festlegung außergewöhnlicher Stützungsmaßnahmen für den Rind-fleischmarkt im Vereinigten Königreich(200) (sogenannte Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten, \,,Over Thirty Months Scheme, OTMS") und eine Verordnung zur Festlegung außergewöhnlicher Stützungsmaßnahmen für den Rind- und Kalbfleischmarkt in Belgien, Frankreich und den Niederlanden(201) (Schlachtung von aus dem Vereinigten Königreich eingeführten Kälbern). Gleichzeitig wurde die Prämie für die Verarbeitung von Kalbfleisch(202) zunächst im Vereinigten Königreich und einen Monat später in Portugal aktiviert. Im Juli wurden im Vereinigten Königreich und in Portugal Tilgungspläne verabschiedet(203). Ferner erhielten alle Empfänger der Sonderprämie und der Mutterkuhprämie Zusatzbeträge für das Jahr 1996(204).

4.62. Im September beschloß die Kommission, daß ein Prämienvorschuß für 1996 gezahlt werden konnte(205). Ende 1996 nahm der Rat eine Reihe von Änderungen an der GMO vor, die 1997 und 1998 wirksam werden (206), und es wurde ein Betrag in Höhe von 500 Mio. ECU für zusätzliche, aus dem Haushaltsplan 1997 zu finanzierende Zahlungsermächtigungen bereitgestellt(207).

4.63. Die bei weitem wichtigsten Ausgabenposten im Rahmen des Haushaltsplans 1996 waren neben den Prämienvorschüssen für 1996 die Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten (\,,Over Thirty Months Scheme"), die Zusatzbeträge und die Prämie für die Verarbeitung von Kalbfleisch (siehe Tabelle 4.1). Der Hof hat im Jahre 1996 eine vorläufige Prüfung dieser Ausgaben durchgeführt.

Prämienvorschüsse für 1996

4.64. Im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 1871/96 der Kommission wurde ein Betrag in Höhe von 223,7 Mio. ECU betreffend Prämienvorschüsse für das Jahr 1996 zu Lasten des Haushaltsplans 1996 verbucht. Bei Auszahlung nach dem ursprünglich vorgesehenen Zeitplan (d. h. nach dem 1. November) wäre dieser Betrag zu Lasten des Haushaltsplans 1997 verbucht worden. Nur Dänemark, Deutschland und Frankreich waren in der Lage, die betreffenden Zahlungen bis zur vorgesehenen Frist, 15. Oktober 1996, zu leisten.

Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten (\,,Over Thirty Months Scheme, OTMS")

4.65. Mit der Verordnung (EG) Nr. 716/96 der Kommission vom 19. April 1996 wurden außergewöhnliche Stützungsmaßnahmen für den Rindfleischmarkt im Vereinigten Königreich angenommen. Diese Maßnahmen stellen einen entscheidenden Beitrag zum Programm des Vereinigten Königreichs zur Ausrottung der Rinderseuche BSE dar. Insbesondere die Tatsache, daß Rindfleisch von Tieren mit einem Alter von mehr als 30 Monaten nicht mehr für den menschlichen Verzehr verkauft werden durfte (jüngere Tiere sind nur selten von der Seuche betroffen), machte die Schlachtung sowie das Zerlegen und Verbrennen der Tierkörper erforderlich. Die Gemeinschaft zahlt dem Vereinigten Königreich für jedes beseitigte, d. h. verbrannte, Tier einen Betrag in Höhe von 392 ECU.

4.66. Angesichts der Anzahl der von dieser Regelung betroffenen Tiere (mehr als 1 Million im Jahre 1996) ergaben sich ernsthafte Schwierigkeiten in bezug auf die Tierkörperbeseitigungskapazität des Vereinigten Königreichs. Bis Oktober 1996 wurden nur 27 000 geschlachtete Tiere verbrannt. Das Vereinigte Königreich konnte also lediglich für diese Tiere einen im Einklang mit den ursprünglichen Rechtsvorschriften gestellten Antrag vorlegen. Die Kommission hat jedoch die Schwierigkeiten bei der Tierkörperbeseitigung anerkannt und dem Vereinigten Königreich mit Wirkung vom 26. September 1996 die Möglichkeit eingeräumt(208), einen Vorschuß in Höhe von 80 % des Gemeinschaftsbeitrags zu beantragen, nachdem die Tierkörper zerlegt worden sind. Am 27. November 1996 legte das Vereinigte Königreich einen Antrag für 428 928 Tiere (134,5 Mio. ECU) vor, der nicht in der Erklärung vom 15. Oktober (zum EAGFL-Jahresabschluß) enthalten war. Dennoch wurden diese Ausgaben zu Lasten des Haushaltsplans 1996 verbucht. Die noch nicht zerlegten Tierkörper wurden in speziell zu diesem Zweck zugelassenen getrennten Kühlhäusern gelagert.

Zahlung von Zusatzbeträgen

4.67. Im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 1357/96 des Rates wurden Zusatzbeträge zur Sonderprämie und zur Mutterkuhprämie gewährt sowie spezifische Beträge zugunsten der Mitgliedstaaten (im Gesamtbetrag von 261 Mio. ECU) für Zahlungen an die Erzeuger des Rind- und Kalbfleischsektors, \,,die aufgrund der Marktsituation mit akuten Problemen konfrontiert sind ...". Den Mitgliedstaaten stand es frei, entweder einen Zusatzbetrag von 23 ECU je Tier zur Sonderprämie und von 27 ECU je Tier zur Mutterkuhprämie zu zahlen und/oder die spezifischen Beträge auf einer anderen Grundlage auszuzahlen.

4.68. Damit die betreffenden Ausgaben von der Gemeinschaft finanziert wurden, mußten die Zahlungen bis spätestens 15. Oktober 1996 erfolgen. Die meisten Mitgliedstaaten entschieden sich für höhere Zahlungen pro Tier. Von dem aus dem Haushaltsplan bereitgestellten Betrag in Höhe von 814,7 Mio. ECU wurden 192,9 Mio. ECU für Zusatzbeträge zur Sonderprämie und 250,5 Mio. ECU für Zusatzbeträge zur Mutterkuhprämie verwendet (siehe Tabelle 4.1).

4.69. Da eine Übertragung der Seuche selten bei Tieren nachgewiesen wurde, die jünger als 30 Monate waren, soll das vom Rat(209) unterstützte Programm des Vereinigten Königreichs zur Ausrottung der Seuche verhindern, daß Tiere, die diese Altersgrenze überschritten haben, in menschliche oder tierische Nahrungsmittelketten gelangen. Außerdem erhielt das Vereinigte Königreich einen Betrag in Höhe von 34 Mio. ECU, den es zur Finanzierung des \,,Beef Marketing Payment Scheme, BMPS" und somit zur Unterstützung von Erzeugern verwendete, die zwischen dem 20. März und dem 30. Juni 1996 zum menschlichen Verzehr bestimmte Schlachtrinder verkauft hatten. Gemäß der ursprünglichen Regelung waren nach dem 28. März 1996 zur Schlachtung verkaufte Rinder mit einem Alter von mehr als 30 Monaten nicht förderungsfähig. Deshalb hätten für jene 1 695 Tiere (nur in England), die nachweislich älter als 30 Monate waren, als sie aufgrund einer Zahnuntersuchung für förderungswürdig im Rahmen des \,,BMPS" erklärt wurden, keine Gemeinschaftshilfe gewährt werden dürfen. Darüber hinaus hat das Vereinigte Königreich das \,,BMPS" auf zwischen dem 1. Juli und dem 9. November 1996 verkaufte Rinder ausgedehnt und dafür 29 Mio. GBP aus nationalen Mitteln bereitgestellt. Während dieses Zeitraums verkaufte Rinder mit einem Alter von mehr als 30 Monaten waren nicht automatisch von der Regelung ausgeschlossen.

4.70. Zusätzlich hat das Vereinigte Königreich auf nationaler Ebene ein sogenanntes \,,Beef Assurance Scheme (BAS)" eingeführt. Diese Regelung sieht vor, daß in registrierten Herden geborene Tiere bis zu einem Alter von 42 Monaten für den menschlichen Verzehr verkauft werden können. Bis Juni 1997 wurden im Rahmen dieser Regelung 59 Tiere, die älter als 30 Monate waren, zum Zwecke des menschlichen Verzehrs geschlachtet. Eines der Kriterien für die Förderungswürdigkeit im Rahmen dieser Regelung sieht vor, daß die Tiere während der letzten sieben Jahre kein Futter erhalten haben, das Fleisch- und Knochenmehl enthält, soweit der Eigentümer dies nach bestem Wissen und Gewissen und nach Kontrolle des Futtermittellieferanten garantieren kann; es ist jedoch festzuhalten, daß die Erfuellung dieses Kriteriums prima facie sehr schwer überprüfbar ist.

Reaktivierung der Verarbeitungsprämie für Kalbfleisch

4.71. Die Prämie (siehe Ziffer 4.15) wird den \,,Marktbeteiligten" gewährt, welche wie folgt definiert werden: \,,Erzeuger oder jede andere natürliche oder juristische Person, die kommerziell in der Rinderhaltung tätig ist". Ursprünglich war für 1996 ein Finanzrahmen in Höhe von 1 Mio. ECU vorgesehen, durch die Aktivierung der Prämie im Vereinigten Königreich und in Portugal beliefen sich die tatsächlichen Ausgaben im Jahre 1996 jedoch auf 24,4 Mio. ECU.

4.72. Das Vereinigte Königreich versteht unter \,,Marktbeteiligten" die Verarbeiter (also die Schlachtbetriebe), weshalb die Beihilfe den registrierten Schlachtbetrieben, die an der Durchführung der Regelung beteiligt sind, gewährt wird. Die Erzeuger und die Verarbeiter regeln die vertraglichen Bedingungen unter sich. Einer der Haupterzeuger im Vereinigten Königreich, bei dem der Hof einen Prüfbesuch durchgeführt hat, erhielt durchschnittlich 75 % der Beihilfe. In Portugal wird die Hilfe dagegen nach Abzug von Transportkosten und sonstigen Kosten des Schlachtbetriebs an die Erzeuger gezahlt; diese erhielten 80-85 % der Beihilfen.

4.73. Für alle nach dem 1. Juli 1996 im Vereinigten Königreich geborenen Kälber muß ein Paß ausgestellt werden, in dem unter anderem ihr Geburtsdatum vermerkt ist. Allerdings wurden 46 000 Kälber vor Einführung dieses Passes verarbeitet, so daß es keine Möglichkeit zur Überprüfung ihres Alters gab. Im Gegensatz dazu wurde in Portugal das während der ersten drei Wochen der Regelung angewandte System, bei dem etwa 350 Kälber in den Betrieben von offiziellen Beamten gekennzeichnet und mit einem Veterinärdokument versehen worden waren, wieder abgeschafft, so daß es nunmehr keine Belege für das Alter der Kälber gibt.

4.74. Bei dem vom Hof im Vereinigten Königreich besuchten Schlachthof fand keine Kontrolle statt, um sicherzustellen, daß die geschlachteten Kälber nach Verlassen des Schlachthofs auch tatsächlich bei den für das Zerlegen der Tierkörper zuständigen Betrieben eintrafen. In Portugal funktionierten die Kontrollen in den beiden vom Hof besuchten Zerlegungsbetrieben nicht zufriedenstellend. Unter diesen Umständen gibt es keine Garantie für die ordnungsgemäße Verwendung der geschlachteten Kälber.

Angemessenheit der Kontrollen im Bereich der als Reaktion auf die BSE-Krise getroffenen Maßnahmen

4.75. Die Prüfung der Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten (\,,Over Thirty Months Scheme"), der Regelung über die Gewährung einer Verarbeitungsprämie für Kälber und des \,,Beef Marketing Payment Scheme, BMPS" machte erhebliche Systemschwächen bei den Kontrollen durch die betreffenden Mitgliedstaaten deutlich. Angesichts der Tatsache, daß es sich bei vielen innerhalb der GMO eingeführten Maßnahmen um Ad-hoc-Maßnahmen mit innovativem Charakter handelt und angesichts der damit verbundenen Beträge, muß die Kommission unbedingt für eine stärkere und umfassendere Überwachung ihrer Anwendung sorgen. Bis April 1997 konzentrierten sich die Überwachungsmaßnahmen in erster Linie auf die Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten (\,,Over Thirty Months Scheme"). Diese Priorität wurde angesichts der Ausgaben gesetzt, die im Rahmen dieser Regelung im Vergleich zu anderen getätigt werden.

SCHLUSSFOLGERUNG

Prämien

4.76. Angesichts des Rückgangs der institutionellen Preise als Folge der GAP-Reform von 1992 wurde eine entsprechende Anhebung der Rindfleischprämien als Einkommensausgleich für die Erzeuger als erforderlich erachtet. Diese Anpassung hatte erhebliche Auswirkungen auf die von der Gemeinschaft für die Prämien aufgewandten Haushaltsausgaben, da sich diese mehr als verdreifacht haben.

4.77. Die Belege der Kommission zur Rechtfertigung der festgesetzten Prämiensätze waren nicht ausführlich genug. Der durch die Anhebung der Prämien hinsichtlich bestimmter Rinderkategorien gewährte Einkommensausgleich für die Erzeuger wurde zu hoch festgesetzt. Nach den Berechnungen des Hofes hat dieser zu hohe Einkommensausgleich im Falle der Sonderprämie im Zeitraum 1993-1996 zu einer Mehrbelastung des Gemeinschaftshaushalts in Höhe von 387 Mio. ECU geführt. Bei der Mutterkuhprämie ist die Berechnung des zuviel gezahlten Einkommensausgleichs komplizierter, da sie von der angenommenen Ausgangssituation und der Art der Betriebsbewirtschaftung durch die Erzeuger abhängt. Der Hof stellt jedoch fest, daß der tatsächlich beschlossene Prämiensatz 60 % über dem ursprünglich vorgeschlagenen Satz lag. Da außerdem in den Jahren 1993 und 1994 eine Abwärtsbewegung des Produktionszyklus zu verzeichnen war, lagen die Marktpreise deutlich über den zum Zeitpunkt der Reform angenommenen Marktpreisen. Insgesamt stiegen die Erzeugereinkommen im Zeitraum 1992-1994 - dem letzten Jahr, für das Daten vorliegen - um 10 %. Darüber hinaus müssen auch die zusätzlichen positiven Auswirkungen auf diese Einkommen berücksichtigt werden, die erst mit einer gewissen zeitlichen Verzögerung spürbar werden. Angesichts der schwerwiegenden Folgen für den Gemeinschaftshaushalt sollte jede künftige Reform des Rindfleischsektors zuvor einer gründlichen Ex-ante-Analyse ihrer Auswirkungen auf die Erzeugereinkommen unterzogen werden (siehe Ziffern 4.19-4.26).

4.78. Die eingeführten Hoechstgrenzen für die Prämien waren zu hoch, und bei ihrer Einführung wurde die Anzahl der Tiere, für die vor 1992 Prämien gewährt worden waren, nicht ausreichend berücksichtigt. Die Hoechstgrenzen stellten daher kein wirksames Instrument zur Eindämmung der Überschußproduktion dar. Während die Hoechstgrenzen im Bereich der Sonderprämien später herabgesetzt wurden, fand bislang keine entsprechende Korrektur im Bereich der Mutterkuhprämien statt (siehe Ziffern 4.27-4.32).

4.79. Darüber hinaus sind einige neue Maßnahmen (Zahlung der Sonderprämie für die zweite Altersklasse bei nicht kastrierten männlichen Tieren und Saisonentzerrungsprämie) so aufgebaut, daß die Erzeuger ermutigt werden, die Tiere während eines längeren Zeitraums im Betrieb zu halten. Dadurch wird ein Produktionsanstieg gefördert, was im Widerspruch zu einem der Hauptziele der Reform steht. Dagegen zielt die Verarbeitungsprämie auf eine Verringerung der Produktionskapazität ab. Das Prämienpaket als Ganzes beinhaltet also einen inhärenten Widerspruch, wobei die zuletzt genannte Prämie im wesentlichen dazu dient, die Auswirkungen anderer Gemeinschaftsprämien abzuschwächen. Nach Schätzungen des Hofes belaufen sich die Kosten zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts, die dadurch entstehen, daß die Erzeuger unnötigerweise dazu ermutigt werden, eine bestimmte Kategorie von Rindern während längerer Zeiträume im Betrieb zu halten, im Zeitraum 1992-1996 auf 350 Mio. ECU (siehe Ziffer 4.33).

4.80. Angesichts der Tatsache, daß die zur Rechtfertigung der Saisonentzerrungsprämie angeführten Gründe, insbesondere die Notwendigkeit von Interventionsankäufen, im Zeitraum 1992-1995 nicht zum Zuge kamen, da diese Prämie während der Abwärtsbewegung des Produktionszyklus eingeführt wurde, sind die damit verbundenen Haushaltsausgaben im Gesamtbetrag von 85,1 Mio. ECU nicht gerechtfertigt. Die Kommission hätte den vorherrschenden Marktbedingungen in angemessener Weise Rechnung tragen müssen (siehe Ziffern 4.36-4.39).

4.81. Der zur Förderung einer extensiven Erzeugung eingeführte Mechanismus muß ebenfalls überprüft werden, wobei es insbesondere zu einer relevanteren Definition des Besatzdichtefaktors kommen sollte, bei der unter anderem alle im Betrieb gehaltenen Tiere und nicht nur die Tiere, für die ein Antrag gestellt wurde, berücksichtigt werden (siehe Ziffern 4.40-4.44).

4.82. In bezug auf die Kontrolle der Prämien wird das InVeKoS, wenn es erst einmal vollständig einsatzbereit ist, eine sinnvolle Grundlage für die Kennzeichnung von Tieren und die Überprüfung ihrer Prämienfähigkeit bilden. Die Wirksamkeit des Systems wurde jedoch durch die Verzögerungen bei der Anpassung der nationalen Mechanismen und der Entwicklung der erforderlichen Computersysteme eingeschränkt. Damit das Betriebsregister, das amtliche Dokument und die Datenbanken voll wirksam sind, müssen weitere Verbesserungen vorgenommen werden (siehe Ziffern 4.45-4.60).

Maßnahmen im Zusammenhang mit der BSE-Krise

4.83. Die ab 1996 zur Unterstützung der Erzeuger im Zusammenhang mit der BSE-Krise getroffenen Maßnahmen stellten eine erhebliche Belastung des Gemeinschaftshaushalts dar und werden dies auch in Zukunft tun. Die im Jahre 1996 vom Hof durchgeführte Prüfung der wichtigsten Maßnahmen hat gezeigt, daß es Schwachstellen bei der Verwaltung dieser Mechanismen auf der Ebene der Mitgliedstaaten gab, und daß die Kommission die Haushaltsgrundsätze nicht immer eingehalten hat. Darüber hinaus wurden im Vereinigten Königreich Widersprüche bei der Behandlung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten im Rahmen der Regelung zur Schlachtung dieser Rinder (\,,Over Thirty Months Scheme, OTMS") und des \,,Beef Marketing Promotion Scheme, BMPS" festgestellt. Die umfassende Prüfung des OTMS durch die Kommission sollte auf andere Maßnahmen ausgedehnt werden (siehe Ziffern 4.61-4.75).

ANTWORTEN DER KOMMISSION

DIE REFORM

Hintergrund

4.11. Die Verringerung der Getreidepreise hat auch Folgen für die intensive Rinderproduktion. Deshalb sollte die Anhebung der Prämien vor allem der extensiven Rinderproduktion zugute kommen, die von der Verringerung der Getreidepreise nicht im selben Maße profitieren konnte.

AUSWIRKUNGEN DER GEÄNDERTEN PRÄMIENREGELUNGEN FÜR RIND- UND KALBFLEISCH

Einkommensausgleich

4.19. Mit jeder der vom Hof genannten Prämien wird ein bestimmter Zweck verfolgt. Somit ergibt, wenn es darum geht, die Entwicklung der Erzeugereinkommen miteinander zu vergleichen, die Aufaddierung der verschiedenen Prämien ein falsches Bild.

4.20. Um korrekte Vergleiche anstellen zu können, muß der in den Berechnungen genannte Betrag von 90 ECU/Tier mit dem Währungskoeffizienten multipliziert werden, was einen Betrag von 108,7 ECU/Tier ergibt. Die Tabelle im Anhang ermöglicht einen Vergleich zwischen der Anhebung des Prämiensatzes und der Senkung des Interventionspreises.

4.21. Die Anhebung der Sonderprämie für männliche Rinder belief sich für die Mehrheit der Tiere, für die die Prämie als Einmalprämie gewährt wurde, auf 60,4 ECU und für die Tiere, die die doppelte Prämie erhalten, auf 169,1 ECU. Das mit der Zahl der Tiere in diesen beiden Kategorien (rund 2/3 und 1/3 mehr 1995) gewogene Mittel ergibt einen Betrag von 96,6 ECU/Tier, was unter dem obengenannten Betrag des theoretischen Einkommensverlustes von 108,7 ECU/Tier liegt.

Nachdem 1996 beschlossen wurde, die Prämie für die zweite Altersklasse für kastrierte männliche Rinder nicht mehr zu gewähren, erhalten nunmehr nur noch 23 % der Tiere die doppelte Prämie.

Insgesamt kann die Kommission daher nicht akzeptieren, daß sich zusätzliche Kosten zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts in der vom Hof genannten Höhe ergeben hätten.

4.22. Siehe die Antwort auf Ziffer 4.20.

4.23. Auf Basis der Ist-Zahlen haben sich durch die niedrigeren Futtermittelpreise keine Einsparungen ergeben, weil die Getreidepreise auf Ebene der Erzeuger im Bezugszeitraum nicht gesunken sind.

In bezug auf die kumulativen Auswirkungen ist daran zu erinnern, daß mit den anderen in dem Bericht des Hofs genannten Prämien genau umrissene Ziele verfolgt werden, wie die Extensivierung der Erzeugung, die saisonale Entzerrung oder die Unterstützung der Regionen mit Entwicklungsrückstand. Man kann sie daher nicht als zusätzliche Einkommensbeihilfen bezeichnen.

4.24. Die Preisstützung im Rindfleischsektor erfolgt pauschal (und unterscheidet sich damit von der Regelung für den Sektor Schaf- und Ziegenfleisch, wo die Ausgleichszahlungen auf Basis der jährlichen Preise berechnet werden). Will man Vergleiche in bezug auf den tatsächlichen Ausgleich anstellen, muß daher der gesamte Produktionszyklus (sechs Jahre) berücksichtigt werden. Das bedeutet, daß sich in der Phase des Abschwungs (1992-1995) aufgrund der Verringerung des Angebots gute Preise erzielen ließen. In der Aufschwungphase (1995-1998) dürfte das Überangebot zu sinkenden Marktpreisen führen.

Ein Vergleich der zu Beginn der betreffenden Wirtschaftsjahre geltenden Marktpreise ist aussagefähiger als ein Vergleich, bei dem die Kalenderjahre zugrunde gelegt werden. Danach belief sich der Rückgang der Marktpreise zwischen dem 1. Juli 1992 und dem 1. Juli 1995 auf 11,6 % gegenüber den erwarteten 15 %.

4.25. Wie Tabelle 4.4 zeigt, hat sich die relative Situation der spezialisierten Rindfleischerzeuger gegenüber dem Durchschnitt der landwirtschaftlichen Erzeuger verschlechtert (von 90 % im Jahr 1992 auf rund 80 % im Jahr 1994).

4.26. Auf Basis der Antworten auf die Ziffern 4.21 und 4.25 ist die Kommission der Auffassung, daß es auf der Ebene der Erzeuger keinen Überausgleich der Einkommensverluste gegeben hat, von denen man wegen des erwarteten Rückgangs der Marktpreise ausgegangen war. In der Praxis ist es schwierig, die auf den einzelnen Rinderkategorien basierenden Ergebnisse zu extrapolieren, weil üblicherweise in einem Betrieb mehrere Kategorien von Rindern gehalten werden.

In der Praxis waren zwar die Marktpreise höher als zum Zeitpunkt der Reform angenommen, dennoch ist die Rindfleischproduktion in der Gemeinschaft zwischen 1992 und 1995 um rund 8,5 % zurückgegangen.

Regulierung der Erzeugung

4.28 - 4.30. Daß das Jahr 1992 als Bezugsjahr akzeptiert wurde, ist Teil des politischen Einvernehmens, auf das sich die Reform von 1992 stützt. Eigentlich sollte nach dem von der Kommission 1991 vorgelegten Vorschlag die Verringerung der Erzeugung durch eine strenge Begrenzung der Besatzdichte und die Anwendung der 90-Tier-Grenze im Rahmen der Sonderprämie und im Rahmen der Mutterkuhprämie erreicht werden. Die Begriffe erzeugerspezifische Obergrenze für die Mutterkuhprämie und regionale Hoechstgrenze für die Sonderprämie wurden vom Rat eingeführt, der dann auch den Mitgliedstaaten die Möglichkeit eingeräumt hat, das Jahr 1992 als Bezugsjahr zu wählen.

In bezug auf die Mutterkuhprämie hat die Kommission bereits in ihrem Bericht über die Anwendung der erzeugerspezifischen Obergrenzen [KOM(96) 430 endg.] eingeräumt, daß die Tatsache, daß die Mitgliedstaaten 1992 als Bezugsjahr wählen konnten, die Stabilisierung des Milchkuhbestandes und damit auch die Wiederherstellung des Gleichgewichts auf dem Rindfleischmarkt verzögert hat. Dennoch ist darauf hinzuweisen, daß bereits 1996 die potentielle Zahl der Prämienansprüche (11 450 000 Tiere) niedriger war als der tatsächliche Mutterkuhbestand in der EU (11 518 000 Tiere).

Zu der regionalen Hoechstgrenze für die Sonderprämie hat die Kommission bereits 1993 festgestellt, daß die zu hohen Hoechstgrenzen die Rückführung der Erzeugung zu gefährden drohten. Diese Feststellung führte zu dem Änderungsvorschlag, der im Rahmen des Agrarpreispakets 1994/95 Anfang 1994 vorgelegt und im Juli 1994 genehmigt worden ist und in einer Verringerung der gesamten regionalen Hoechstgrenze um rund 11 % resultierte. Im Rahmen des Agrarpreispakets 1996/97 hat die Kommission erneut eine Verringerung der regionalen Hoechstgrenze vorgeschlagen, die im November 1996 beschlossen wurde und ab 1997 zu einer Verringerung um rund 19,4 % führte.

4.32. Die Möglichkeit, daß auch Kleinerzeuger, die sowohl Mutter- als auch Milchkühe halten, in den Genuß der Mutterkuhprämie gelangen, wurde 1990 [mit der Verordnung (EWG) Nr. 1187/90] mit dem Ziel geschaffen, auch diesen Erzeugern ein ausreichendes Einkommen zu sichern. Damals wurde eine Hoechstgrenze von zehn Mutterkühen und 60 000 kg Milch/Jahr festgesetzt. Im Rahmen des politischen Kompromisses der Reform von 1992 hat sich die Kommission verpflichtet, diese Hoechstgrenzen zu überprüfen. Im Vorschlag der Kommission waren 700 000 Ansprüche vorgesehen, vom Rat wurden letztlich dann 821 160 zusätzliche Ansprüche genehmigt. Die restlichen zusätzlichen Ansprüche wurden geschaffen, um die Rindfleischerzeugung in den benachteiligten Gebieten zu erhalten.

4.33. Die Kommission hat dieses Problem bereits 1993 erkannt. In den flankierenden Maßnahmen zum Preispaket 1994/95, das Anfang 1994 vorgelegt wurde, hat sie deshalb vorgeschlagen, die Sonderprämie für die zweite Altersklasse für männliche nicht kastrierte Rinder zu streichen. Der Rat hat diesen Vorschlag nicht angenommen. Auf einen neuerlichen Vorschlag der Kommission von Anfang 1996 hin ist diese Prämie dann ab 1997 [durch die Verordnung (EG) Nr. 2222/96] endgültig gestrichen worden. Außerdem hat die Kommission bereits 1993 [mit der Verordnung (EWG) Nr. 685/93] Obergrenzen für das Gewicht interventionsfähiger Schlachtkörper festgesetzt.

4.34. In bezug auf das Fehlen von Selektivitätskriterien für die Sonderprämie ist zu bedenken, daß eines der mit der Sonderprämie verfolgten Ziele darin bestand, den Erzeugern einen Ausgleich für die Folgen der Senkung der Interventionspreise zu gewähren. Diese Senkung betraf alle ausgewachsenen Rinder.

Außerdem ist zu bedenken, daß die Kommission in den ersten Vorschlägen für die Reform des Rindfleischsektors aus dem Jahr 1991 eine Produktionsrückführung nach folgenden Kriterien vorgesehen hatte:

- Obergrenze von 90 Tieren je Betrieb für die Sonderprämie und die Mutterkuhprämie;

- ein realer und exklusiver Besatzdichtefaktor (Zahl der GVE im Betrieb je Hektar Futterfläche; Erzeuger, deren Besatzdichtefaktor über 1,4 bzw. 2 GVE/ha liegt, je nachdem, ob der Betrieb in einem benachteiligten Gebiet liegt oder nicht, werden von der Regelung ausgeschlossen) und

- Ausnahmen von der Anwendung dieses Besatzdichtefaktors bis zu 6 GVE ausschließlich im Rahmen der Mutterkuhprämie.

Schließlich sei darauf hingewiesen, daß die vom Rat erlassenen Vorschriften durchaus Selektivitätskriterien zugunsten bestimmter Erzeuger enthalten (Kleinerzeuger, für die kein Besatzdichtefaktor gilt, mittelgroße Erzeuger, für die die Obergrenze von 90 männlichen Tieren gilt und extensiv wirtschaftende Erzeuger, für die der Besatzdichtefaktor gilt).

4.35. Die Kommission räumt ein, daß die Möglichkeit, 1992 als Bezugsjahr zu wählen, zur Festsetzung übermäßig hoher Hoechstgrenzen geführt hat (siehe Ziffern 4.27-4.34). Allerdings wurden sofort, nachdem das Problem quantifiziert worden war, Vorschläge zur Anpassung der regionalen Hoechstgrenze für die Sonderprämie vorgelegt. In bezug auf die Mutterkuhprämie ergeben sich durch das Bestehen der einzelbetrieblichen Obergrenzen zusätzliche Probleme, die eine Berichtigung nach unten noch weiter erschweren. Allerdings wurden im Rahmen der vom Rat im November 1996 erlassenen Sondermaßnahmen Vorschriften erlassen, um die Verwendung dieser Prämie zu begrenzen.

Saisonentzerrung bei der Schlachtung

4.37. In der Praxis ist die Rindfleischerzeugung nur in den Mitgliedstaaten saisonabhängig, in denen vorwiegend Weidehaltung betrieben wird, weil dabei zum Zeitpunkt des Weideabtriebs eine große Zahl von Tieren geschlachtet wird, was zu einer Destabilisierung der Märkte in der gesamten EU führen kann.

Besieht man sich die Zahl der Schlachtungen im Zeitraum September bis November (siehe Tabelle 4.8), so ist klar erkennbar, daß die Rindfleischerzeugung in bestimmten Mitgliedstaaten so saisonabhängig ist, daß das Gleichgewicht des Rindfleischmarktes in der gesamten EU gefährdet ist. Mit der Prämie wird eine Änderung dieser Produktionssysteme bezweckt. Dies erfordert aber einige Zeit und kann daher in keinem Fall erfolgreich sein, wenn damit bis zur Eröffnung der Intervention gewartet wird.

4.38. Daß die Prämie durchaus wirksam ist, zeigt sich daran, daß die Zahl der Schlachtungen in der Zeit des Weideabtriebs in allen Mitgliedstaaten, die die Prämie anbieten, gesunken ist (siehe Tabelle 4.8).

Zu Tabelle 4.9 ist zu sagen, daß sich beim Vergleich der Situation in Irland und in Nordirland (Gebieten, in denen die Erzeugung stark saisonabhängig ist) ab 1995 eine Änderung der Marktpreistendenz feststellen läßt, die möglicherweise auf die unterschiedliche Anwendung der Prämienregelung in diesen beiden Gebieten zurückzuführen ist. Außerdem war eine der Folgen der Prämie eine Verlagerung der Erzeugung, was zu einer Regularisierung der Ausfuhren geführt hat (die im übrigen in den Spitzenzeiten im Herbst nicht wesentlich zunehmen).

4.39. Siehe Ziffern 4.37 und 4.38. Nach Auffassung der Kommission sollte man sich vielleicht fragen, ob nicht gerade deswegen keine Interventionsankäufe erforderlich waren, weil in den betreffenden Mitgliedstaaten die Saisonentzerrungsprämie angeboten wurde. Jedenfalls nimmt die Kommission die Bemerkungen des Hofs zur Kenntnis und wird sie in ihre künftigen Überlegungen über diese Prämienregelung einbeziehen.

Extensivierung der Erzeugung

4.40. Es ist der Erzeuger, der darüber entscheidet, welche Art der Unterstützung er für seine Flächen erhalten will, d. h. Unterstützung nach der Ackerkulturregelung oder nach der Futterflächenregelung. Im ersten Fall kann er die Ackerkulturprämie erhalten, im zweiten Fall erfolgt der Ausgleich für die Senkung des Interventionspreises durch die Sonderprämie. Eine Kumulierung ist in keinem Fall möglich. Intensiv wirtschaftende Erzeuger, die Futtermittel ankaufen, können von den niedrigeren Getreidepreisen profitieren, was Erzeugern, die ihre eigenen Futtermittel anbauen, nicht möglich ist.

4.41. Strukturelle Veränderungen der Rindfleischerzeugung sind wegen der Länge des Produktionszyklus kurzfristig nicht möglich. Daher setzen Evaluierungen, wie sie der Hof vorschlägt, das Vorhandensein einer kritischen Informationsmasse voraus. Die Kommission ist erst jetzt in der Lage, eine solche Evaluierung in Angriff zu nehmen.

4.42. Schon in dem Vorschlag der Kommission für die Reform 1992 (ABl. C 303 vom 22.11.1991) war in bezug auf den Besatzdichtefaktor vorgesehen, daß dieser auf Basis der im Betrieb gehaltenen Tiere berechnet und die Gewährung der Prämie von seiner Einhaltung abhängig gemacht werden sollte. Der Rat hat das Kriterium der Tiere, für die die Prämie beantragt wird, vor allem zu Kontrollzwecken (wegen des Fehlens eines leistungsfähigen Kennzeichnungssystems) eingeführt.

4.43. Mit den beiden Regelungen (Ausgleichszahlungen und Marktprämien) werden unterschiedliche Ziele verfolgt. Somit hat die Gewährung der einen Prämie mit der Gewährung der anderen nichts zu tun. Die Tiere, für die Ausgleichszahlungen beantragt werden, werden für die Berechnung des Besatzdichtefaktors berücksichtigt, sobald für sie ein paralleler Antrag auf die Rinderprämie gestellt wird.

Es scheint logisch, daß dann, wenn die Zahl der für die Berechnung des Besatzdichtefaktors berücksichtigten Tiere gleich der Zahl der Tiere in dem Prämienantrag ist, diese Zahl als Obergrenze für die Berechnung des Besatzdichtefaktors herangezogen wird, da der Antrag ja durch die Zahl der Prämienansprüche begrenzt ist.

Es ist richtig, daß nach der Verordnung des Rates nur die Tiere berücksichtigt werden, für die ein Prämienantrag gestellt wird, nicht aber die tatsächliche Besatzdichte des Betriebs (wie in dem ursprünglichen Vorschlag der Kommission vorgesehen). Dieses Kriterium wurde vom Rat bei der Reform von 1992 gewählt, weil sich die Kontrollen wegen der Schwachstellen im System der Kennzeichnung und Registrierung der Tiere sehr schwierig gestalteten. Die Nichtanwendung des Besatzdichtefaktors bei Erzeugern, die die Prämie nur für höchstens 15 GVE beantragen, entspricht außerdem dem Wunsch, die Verwaltung der Regelung zu vereinfachen (auf diese Weise erübrigen sich bei kleinen Betrieben die Flächenkontrollen).

4.44. Die Kommission wird die Bemerkungen des Hofs bei ihren künftigen Arbeiten über die Auswirkung der Extensivierungsmaßnahmen berücksichtigen.

VERWALTUNG UND KONTROLLE DER PRÄMIEN

4.45. Die Einführung des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (IVKS) hat die Mitgliedstaaten vor große technische und administrative Probleme gestellt. Das IVKS erforderte beträchtliche Investitionen und eine weitreichende Reorganisation der Verwaltungen. Trotz der Bemühungen sowohl der Kommission als auch der Mitgliedstaaten und trotz erheblicher Fortschritte auf vielen Gebieten ist es richtig, daß Teile des Systems zu den gesetzten Terminen nicht voll betriebsbereit waren. Aus diesem Grund hat die Kommission in ihrem Bericht KOM(96) 174 Änderungen der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 im Sinne einer Verlängerung dieser Fristen vorgeschlagen, die mit der Verordnung (EG) Nr. 2466/96 des Rates erlassen wurden.

Im Rindfleischsektor ergab sich die größte Schwierigkeit bei der Umsetzung des Systems daraus, daß die Vorschriften über die Kennzeichnung und Registrierung für die prämienfähigen Rinder andere sind als für die übrigen Rinder.

Kennzeichnung und Registrierung von Tieren

4.46 - 4.47. Die Kommission hat einen Vorschlag für eine neue Verordnung über die Kennzeichnung und Registrierung von Rindern vorgelegt (ABl. C 349 vom 20.11.1996, S. 10), um die Vorschriften der derzeitigen Richtlinie zu verschärfen. Darin sind insbesondere die Einführung von Ohrmarken zur individuellen Kennzeichnung in allen Mitgliedstaaten, der Aufbau informatisierter Datenbanken sowie die Einführung von Tierpässen und einzelbetrieblichen Bestandsregistern vorgesehen, um die Herkunftskontrollen zu erleichtern. Diese Vorschriften wurden mit der Verordnung (EG) Nr. 820/97 des Rates vom 21. April 1997 zur Einführung eines Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern und über die Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen (ABl. L 117 vom 7.5.1997, S. 1) erlassen.

Wegen der Probleme im Zusammenhang mit der Kennzeichnung hat die Kommission mit fachlicher Unterstützung des Gemeinsamen Forschungszentrums einen großangelegten Feldversuch unter dem Namen IDEA gestartet, um die Möglichkeiten des Einsatzes elektronischer Systeme zur Erhöhung der Verläßlichkeit der Kennzeichnung von Rindern, Schafen und Ziegen zu überprüfen. In Artikel 4 Absatz 7 der Änderungsverordnung heißt es, daß der Rat spätestens am 31. Dezember 2000 \,,... auf der Grundlage eines Berichts und etwaiger Vorschläge der Kommission beschließt, ob in Anbetracht der in diesem Bereich gemachten Fortschritte elektronische Kennzeichnungsvorrichtungen eingeführt werden können".

Amtliches Dokument

4.50. Die Kommission hat einen Vordruck für das amtliche Dokument erstellt [Anhang I der Verordnung (EWG) Nr. 3886/92], um zu verhindern, daß für Tiere, die innerhalb der Gemeinschaft gehandelt werden, die Sonderprämie zweimal gewährt wird. Für die Tiere, die im Geburtsland verbleiben, schien es ihr besser, den Subsidiaritätsgrundsatz anzuwenden, um die Verwaltung der Regelung zu erleichtern (in einigen Fällen werden die Kennzeichnungspapiere oder die Veterinärdokumente als amtliches Dokument verwendet).

4.52. Die Kommission räumt zwar ein, daß das amtliche Dokument verbesserungsfähig ist, hält es aber weiterhin für unverzichtbar, um Umsetzungen innerhalb und zwischen den Mitgliedstaaten in der Zeit bis zur Einführung der in der Verordnung (EG) Nr. 820/97 vorgesehenen Datenbanken im Jahr 2000 kontrollieren zu können.

Kontrollen

4.54. Die Verordnung (EG) Nr. 820/97 sieht die Verpflichtung zum Aufbau einer Datenbank vor (siehe Antwort auf die Ziffern 4.46-4.49).

4.55. In Anbetracht der Anforderungen der Regelung akzeptiert die Kommission bei Mutterkühen die stichprobenweise Kontrolle der Ohrmarken.

Für die Mutterkuh- und die Sonderprämienregelung hat die Kommission zur Auflage gemacht, daß bei den Kontrollen vor Ort alle Tiere gezählt werden müssen, daß überprüft wird, daß alle Tiere Ohrmarken tragen, daß eine Beschau der Tiere zur Prüfung der Prämienfähigkeit vorgenommen wird und daß die Bestandsregister anhand einer Stichprobe von Rechnungen überprüft werden. Außerdem hält die Kommission es für notwendig, computergestützte Gegenkontrollen sämtlicher Kennzeichnungsnummern durchzuführen, um eventuelle Verstöße gegen die Vorschriften bzw. Mißbrauch sowohl bei der Mutterkuh- als auch bei der Sonderprämienregelung festzustellen.

Besatzdichtefaktor

4.57. Die Bemerkungen des Hofs decken sich weitgehend mit den Feststellungen, zu denen die Kommission bei ihren Rechnungsabschlußprüfungen in Andalusien (1995) und Castilla y León (1996) gelangt ist. Die Angelegenheit wird im Rahmen des EAGFL-Rechnungsabschlusses für die Jahre ab 1994 behandelt, wobei die Kommission die Bemerkungen des Hofs in bezug auf Galizien natürlich berücksichtigen wird.

4.58. Die in bezug auf Portugal und Italien angesprochenen Probleme werden in der Dialogphase des EAGFL-Rechnungsabschlusses 1995 berücksichtigt.

Schlußfolgerung zur Verwaltung und Kontrolle der Prämien

4.59 - 4.60. Die Kommission nimmt die Schlußfolgerungen des Hofs zur Kenntnis. Mit der Verordnung (EG) Nr. 820/95 zur Einführung eines Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern und über die Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen werden diese Probleme behandelt und die Bestimmungen der Richtlinie 92/102/EWG strikter gefaßt. Dabei ist darauf hinzuweisen, daß in der Verordnung als neuer Termin für die Einführung der Datenbank das Jahr 2000 genannt wird (siehe Ziffern 4.46-4.49).

MASSNAHMEN IM ZUSAMMENHANG MIT DER BSE-KRISE

Prämienvorschüsse für 1996

4.64. Nach der Grundverordnung müssen die Prämien sofort nach Abschluß der Kontrollen gezahlt werden. In der Durchführungsverordnung ist hingegen die Möglichkeit vorgesehen, daß auf Basis der bereits durchgeführten Kontrollen, d. h. gewöhnlich zum Ende des Haltungszeitraums, Vorschüsse gewährt werden können. Bereits 1995 sollten in bezug auf die Gewährung der Vorschüsse einige Änderungen vorgenommen werden. Schließlich hat sich die Kommission auf Ersuchen des Rates und in Anbetracht der Schwierigkeiten auf dem Rindfleischmarkt ab 1996 dafür entschieden, daß, vorbehaltlich des Abschlusses der Kontrollen, die Zahlungsfristen in den Mitgliedstaaten, die dazu in der Lage sind, möglichst vorgezogen werden sollen.

Regelung zur Schlachtung von Rindern mit einem Alter von mehr als 30 Monaten (\,,Over Thirty Months Scheme, OTMS")

4.65 - 4.66. Wegen des Zeitplans und der zusätzlichen Auflagen konnte das Vereinigte Königreich den betreffenden Antrag auf Kostenerstattung nicht in die ursprüngliche, am 10. November 1996 übermittelte Ausgabenerklärung für das am 15. Oktober 1996 endende Haushaltsjahr einbeziehen. Der zusätzliche Antrag für das Haushaltsjahr 1996 wurde am 27. November 1996 gestellt, und die Ausgaben wurden in Anbetracht der dafür bereitgestellten Mittel korrekt im Haushaltsplan 1996 verbucht.

Zahlung von Zusatzbeträgen

4.69. Zu betonen ist, daß die Verordnung (EG) Nr. 716/96, in der die 30-Monate-Regelung verankert ist, lediglich verbietet, daß über 30 Monate alte Tiere, die gemäß Artikel 1 der Verordnung aufgekauft worden sind, in die Nahrungskette gelangen. Das Verbot des Verkaufs von über 30 Monate alten Rindern für die menschliche Ernährung wurde vom Vereinigten Königreich ausgesprochen, was in den Erwägungsgründen zu der Verordnung auch erwähnt wird. Zu der fraglichen Zeit hat das Vereinigte Königreich das Alter der Tiere über das Zahnalter bestimmt, eine nach Ansicht der Kommission akzeptable Methode.

Zu dem \,,Beef Marketing Payment Scheme" ist zu sagen, daß es den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 4 Buchstabe a der Verordnung (EG) Nr. 1357/96 freisteht, wie sie die im Anhang der Verordnung genannten Beträge verwenden. Im Rahmen der Rechnungsabschlußarbeiten wird die Kommission die Behörden des Vereinigten Königreichs um Aufklärung über die Tiere bitten, die beim Verkauf nach dem 28. März 1996 über 30 Monate alt waren.

Reaktivierung der Verarbeitungsprämie für Kalbfleisch

4.74. Zum Vereinigten Königreich ist zu sagen, daß die Kommission bei verschiedenen Kontrollbesuchen auf die beschriebenen Schwächen hingewiesen hat; die Angelegenheit wird nun im Rahmen der Rechnungsabschlußarbeiten 1996 und 1997 geprüft.

Auch bei der Prüfung in Portugal hat das Inspektionsteam der Kommission bestimmte Aspekte der in den Schlacht-höfen und Tierkörperverwertungsanstalten durchgeführten Kontrollen kritisiert.

Angemessenheit der Kontrollen im Bereich der als Reaktion auf die BSE-Krise getroffenen Maßnahmen

4.75. Es ist richtig, daß man sich beim Rechnungsabschluß weitgehend, wenn auch nicht ausschließlich, auf die Anwendung der 30-Monate-Regelung im Vereinigten Königreich konzentriert hat. Die Ergebnisse dieser Kontrollen wurden den Behörden des Vereinigten Königreichs rechtzeitig mitgeteilt und resultierten schließlich in einer deutlichen Verbesserung der nationalen Kontrollverfahren. Zu diesen Verbesserungen gehören insbesondere die Verplombung aller Transporte vom Schlachthof in die Läger der Interventionsstelle (MBM), die Anwesenheit von Kontrolleuren bei allen Ein- und Auslagerungen und die Verwendung von Standardvordrucken für die Verwaltung des OTMS.

Die Kommission führt seit Februar 1997 im Rahmen des Rechnungsabschlusses noch weitere Prüfungen durch, so in den Niederlanden (Frühvermarktungsregelung) und im Vereinigten Königreich (selektive Schlachtungen). Ebenso wird die Umsetzung der Zusatzbetragsregelung gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1357/96 in der Mehrzahl der Mitgliedstaaten im Jahr 1997 überprüft (A, D, EL, FIN, IRL, S, UK), die übrigen Mitgliedstaaten, in denen diese Regelung finanziell eine Rolle spielt, sollen im Verlauf des Jahres 1998 kontrolliert werden. Die Verarbeitungsprämie für Kälber (UK, F) wird ebenfalls im Jahresverlauf 1997 überprüft.

SCHLUSSFOLGERUNGEN

Allgemeine Bemerkungen

Die Kommission nimmt die Bemerkungen des Hofs zu bestimmten Aspekten der Reform des Rindfleischsektors 1992 zur Kenntnis, wobei zu sagen ist, daß das Reformpaket das Ergebnis langwieriger Erörterungen im Rat war. Die Kommission wird die Bemerkungen des Hofs bei den Arbeiten an der neuerlichen Reform der gemeinsamen Marktorganisation für Rindfleisch sorgfältig prüfen.

Prämien

4.77. Auf Basis ihrer Berechnungen glaubt die Kommission nicht, daß die Rindfleischerzeuger aufgrund der Reform einen Überausgleich erhalten haben (siehe Ziffern 4.19-4.26).

Zu den Berechnungen des Hofs möchte die Kommission wie folgt Stellung nehmen:

- Die Berechnungen gehen vom einzelnen Tier und nicht vom Betrieb aus. Eine globalere Berechnung des Einkommensausgleichs auf Basis des Betriebs ergibt keinen Überausgleich;

- die Rindfleischerzeugung verläuft zyklisch, wobei der gesamte Zyklus zwischen fünf und sechs Jahren dauert. Jede Analyse muß dies berücksichtigen und darf sich nicht, wie der Hof es getan hat, auf die drei Jahre beschränken, in denen die Produktion rückläufig ist und die Preise infolgedessen steigen;

- zu dem Problem des vom Hof behaupteten Überausgleichs bei männlichen Rindern, die die doppelte Prämie erhalten, ist zu sagen, daß die Zahl dieser Tiere seit 1996 um rund ein Drittel zurückgegangen ist (Wegfall der Prämie für die zweite Altersklasse für nicht kastrierte männliche Rinder).

4.78. Die Kommission hält die Bemerkungen des Hofs für richtig, weist jedoch darauf hin, daß die Anzahl der Prämienansprüche das Ergebnis eines politischen Kompromisses im Rat war. Im Falle der Sonderprämie wurden Maßnahmen zur Verringerung der Obergrenzen erstmals 1994 vorgeschlagen und erlassen. Eine zweite Berichtigung der Obergrenzen wurde auf Basis eines Vorschlags der Kommission im Jahr 1996 vorgenommen. Außerdem wurden Maßnahmen getroffen, um nicht genutzte Ansprüche auf die Mutterkuhprämie zu übertragen.

4.79. Siehe hierzu auch die Antwort auf Ziffer 4.33. Die Kommission hat bereits sehr früh erkannt, daß die Prämie für die zweite Altersklasse ein Problem darstellen könnte und deswegen schon 1993 versucht, hier Abhilfe zu schaffen. Trotz ihrer Bemühungen wurde erst 1996 Einvernehmen über den Wegfall der zweiten Tranche erreicht. Außerdem hat die Kommission Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 1588/96 vorgeschlagen, der vom Rat auch akzeptiert wurde; darin ist die Möglichkeit vorgesehen, das Alter, ab dem die Tiere prämienfähig sind, vorzuziehen.

4.80. Die Saisonentzerrungsprämie hat ihren Zweck erfuellt, d. h., die Schlachtungen verteilen sich in der gesamten Gemeinschaft gleichmäßiger über das Jahr, wodurch sich die Gefahr von Marktungleichgewichten verringert. Die Kommission wird trotzdem die Bemerkungen des Hofs berücksichtigen und in ihre künftigen Überlegungen über diese Prämie einbeziehen.

4.81. Die Kommission nimmt die Bemerkungen des Hofs bezüglich der Extensivierungsprämie zur Kenntnis. Die Feststellung des Hofs, daß der zur Förderung einer extensiven Erzeugung eingeführte Mechanismus überprüft werden muß, ist richtig. Überlegungen hierzu werden derzeit mit Blick auf eine eventuelle neuerliche Reform des Rindfleischsektors angestellt, und die Bemerkungen des Hofs, insbesondere in bezug auf einzelne Aspekte der Kontrolle und der Verwaltung, werden dabei selbstverständlich berücksichtigt.

4.82. Die Kommission bezieht sich auch auf die Verordnung (EG) Nr. 820/97 des Rates, in der das System der Kennzeichnung und Registrierung von Rindern sehr ausführlich beschrieben wird und insbesondere der Aufbau einer zentralen Datenbank vorgesehen ist.

Maßnahmen im Zusammenhang mit der BSE-Krise

4.83. Wie ausführlich in der Antwort auf Ziffer 4.75 gesagt, wird die Kommission auch künftig eine aktive Rolle bei der Überwachung und Evaluierung der Anwendung der Maßnahmen im Zusammenhang mit BSE spielen.

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Tabelle 4.9 - Auswirkungen der Saisonentzerrungsprämie auf die Marktpreise

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Quelle: Marktpreise: Kommission, GD VI/D.2.

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KAPITEL 5(210*) Bestimmte Verfahrensaspekte im Zusammenhang mit den Ausfuhrerstattungen für Rind- und Kalbfleisch

5.0. INHALT Ziffer

Einleitung 5.1

Poseican-Programm mit Sondermaßnahmen 5.2 - 5.13

Einleitung 5.2 - 5.7

Besondere Versorgungsregelungen (BVR) 5.8

Kontrollen durch die zuständigen Behörden 5.9 - 5.12

Kontrolle der Erzeugnisse, für die eine Beihilfe gewährt worden ist 5.10

Kontrolle der Weitergabe der Vergünstigung 5.11 - 5.12

Schlußfolgerung 5.13

Ausstellung von Bescheinigungen für das Fleisch ausgewachsener männlicher Rinder in Belgien 5.14 - 5.19

Einleitung 5.14 - 5.15

Bei der Schlachtung angewandtes Verfahren in Belgien 5.16 - 5.17

Schlußfolgerung 5.18 - 5.19

Angewandte Verfahren im Zusammenhang mit Ausfuhren von gefrorenem Rindfleisch nach Ägypten, die von den ägyptischen Behörden zurückgewiesen wurden 5.20 - 5.38

Einleitung 5.20 - 5.24

Bemerkungen zu den Wiedereinfuhren nach Frankreich und in die Niederlande 5.25 - 5.35

Frankreich 5.26 - 5.29

Zollkontrollen 5.26

Veterinärkontrollen 5.27 - 5.29

Niederlande 5.30 - 5.34

Zollkontrollen 5.30 - 5.32

Veterinärkontrollen 5.33 - 5.34

Folgen der unzulänglichen Kontrollen 5.35

Schlußfolgerung 5.36 - 5.38

EINLEITUNG

5.1. Ausgehend von den in seinem Sonderbericht Nr. 5/97(211) beschriebenen Schwachstellen der Poseima-Regelung hat der Hof die Kontrollverfahren für die besondere Beihilfe bei der Einfuhr von Rindfleisch im Rahmen des Poseican-Programms geprüft sowie die Ausstellung von Bescheinigungen für Rindfleisch ausgewachsener männlicher Rinder bei der Ausfuhr aus Belgien, das zu den Hauptausfuhrländern von Rindfleisch auf die Kanarischen Inseln gehört. Schließlich hat der Hof auch die in Frankreich und den Niederlanden angewandten Verfahren im Zusammenhang mit Rindfleischausfuhren nach Ägypten, die von den ägyptischen Behörden zurückgewiesen wurden, geprüft.

POSEICAN-PROGRAMM MIT SONDERMASSNAHMEN

Einleitung

5.2. Mit Beschluß 91/314/EWG des Rates(212) wurde ein als Poseican-Programm bezeichnetes Programm mit Sondermaßnahmen zur Berücksichtigung der Abgelegenheit und der Insellage der Kanarischen Inseln angenommen. Ziel dieses Programms ist es, die Versorgung der Inseln sicherzustellen und zugleich die Verbraucherpreise zu senken. Im Anschluß wurden dazu verschiedene Verordnungen mit Maßnahmen zu bestimmten Agrarerzeugnissen angenommen, nämlich die Verordnung (EWG) Nr. 1601/92 des Rates(213), die Verordnung (EWG) Nr. 1695/92 der Kommission(214) und die Verordnung (EG) Nr. 2790/94 der Kommission(215).

5.3. Bei den Maßnahmen für Rindfleisch bleibt den nationalen Behörden die Wahl zwischen der Befreiung von den Einfuhrabgaben für Erzeugnisse mit Ursprung in Drittländern und der Gewährung einer den Ausfuhrerstattungen angepaßten Beihilfe für Erzeugnisse mit Ursprung in der Gemeinschaft zur Aufrechterhaltung ihrer Wettbewerbsfähigkeit auf den Kanarischen Inseln. Tabelle 5.1 enthält eine Übersicht über die eingeführten Fleischmengen (fast 35 000 t in den letzten drei Wirtschaftsjahren) nach Ursprung (Einfuhr aus einem Drittland mit Freistellungsbescheinigung oder Einfuhr aus der Gemeinschaft mit Beihilfebescheinigung). Ferner geht aus der Tabelle hervor, daß zwischen den Wirtschaftsjahren 1993/94 und 1995/96 der Anteil an eingeführtem Fleisch mit Ursprung in der Gemeinschaft zurückging und während des Wirtschaftsjahres 1995-96 wieder anstieg. Tabelle 5.2 enthält eine Übersicht über die seit 1994 gezahlten Beihilfen für Rindfleisch mit Ursprung in der Gemeinschaft (diese beliefen sich im Jahre 1995 auf 22,9 Mio. ECU und in der ersten Hälfte des Wirtschaftsjahres 1996 auf 15,1 Mio. ECU).

5.4. Die von den spanischen Behörden festgelegte besondere Versorgungsregelung sieht im Einklang mit der Verordnung (EG) Nr. 2790/94 (216) folgendes vor:

a) Es muß eine Bedarfsvorausschätzung erfolgen, die regelmäßig angepaßt wird, so daß die Mengen, für die eine Freistellung von den Einfuhrabgaben eingeräumt oder eine Beihilfe gewährt wird, festgesetzt werden können.

b) In den Genuß der besonderen Versorgungsregelung können alle auf dem Hoheitsgebiet der Kanarischen Inseln ansässigen Marktteilnehmer kommen, die in das dafür vorgesehene Register eingetragen sind. Die Eintragung in das Register ist an bestimmte Bedingungen geknüpft; insbesondere muß der Marktteilnehmer dafür sorgen, \,,daß die gewährten Vergünstigungen bis zur Ebene des Endverbrauchs und des Verbrauchers weitergegeben werden" (217).

5.5. Gemäß Verordnung (EG) Nr. 2790/94 (218) sind die spanischen Behörden außerdem verpflichtet:

a) geeignete Maßnahmen zu treffen, um den Endverbrauch der Erzeugnisse zu überwachen und sicherzustellen, daß die sich aus der Freistellung von den Einfuhrabgaben bzw. der Gewährung der Gemeinschaftsbeihilfe ergebenden Vergünstigungen tatsächlich an den Verbraucher weitergegeben werden;

b) die Kommission insbesondere über alle von ihnen getroffenen Kontrollmaßnahmen zu unterrichten.

5.6. Darüber hinaus muß die Kommission gemäß Verordnung (EG) Nr. 2790/94 (219) bis zum 31. Dezember 1995 eine Bewertung der Durchführungsbestimmungen für die besondere Versorgungsregelung vornehmen. Diese Bewertung lag bis zum 1. April 1997 noch nicht vor.

5.7. Die Vor-Ort-Prüfungen des Hofes betrafen die Anwendung der besonderen Versorgungsregelung und die Organisation der von den zuständigen Behörden durchzuführenden Kontrollen sowohl in bezug auf die Erzeugnisse, für die eine Beihilfe gewährt worden ist, als auch in bezug auf die Weitergabe der sich aus den Beihilfen ergebenden Vergünstigungen an den Endverbraucher.

Besondere Versorgungsregelungen (BVR)

5.8. Die BVR weisen folgende Mängel auf:

a) Es gibt keine nationalen Rechtsvorschriften für die Umsetzung der in Artikel 10 der Verordnung (EG) Nr. 2790/94 (220) genannten Verpflichtungen hinsichtlich der gegen die Einführer gegebenenfalls zu verhängenden Zwänge und Sanktionen. Nach Angaben der spanischen Behörden werden gegenwärtig interne Dienstanweisungen über die Sanktionierung von Verstößen ausgearbeitet, die den in Artikel 10 der Verordnung (EG) Nr. 2790/94 genannten Forderungen Rechnung tragen sollen. Die Vorbereitungsphase hat jedoch einen längeren Zeitraum in Anspruch genommen als geplant.

b) Das Register für die BVR wird seit Einführung der Regelung nicht straff genug geführt. Die vom Hof durchgeführte Prüfung der sechs größten Marktteilnehmer und des Registers hat gezeigt, daß ein an verschiedenen Betrugsfällen im Zusammenhang mit Ausfuhrerstattungen beteiligtes Unternehmen weiterhin im Register geführt wurde und weiterhin in den Genuß aller Vorteile gelangte, die den zugelassenen Marktteilnehmern gewährt werden. Ferner hat sich gezeigt, daß ein weiteres Unternehmen, das bereits Anfang 1996 Konkurs angemeldet hatte, im November 1996 noch immer im BVR-Register geführt wurde.

Kontrollen durch die zuständigen Behörden

5.9. Die von den zuständigen Behörden durchzuführenden Kontrollen in bezug auf die Erzeugnisse, für die eine Beihilfe gewährt worden ist, und in bezug auf die Weitergabe der Vergünstigung an den Endverbraucher sind unzulänglich.

Kontrolle der Erzeugnisse, für die eine Beihilfe gewährt worden ist

5.10. Die Kontrolle der Erzeugnisse, für die eine Beihilfe gewährt worden ist, weist folgende Mängel auf:

a) Gemäß Verordnung (EWG) Nr. 386/90(221) muß je nach Art der zu kontrollierenden Erzeugnisse eine spezifische Risikoanalyse durchgeführt werden; diese fand jedoch nicht statt.

b) Das aus der Gemeinschaft eingeführte Rindfleisch wird von der Zollstelle weder gewogen noch gekennzeichnet, obwohl die Beihilfe für 100 kg Rindfleisch ausgewachsener Rinder rund 20 ECU höher ist als die Beihilfe für 100 kg Kalbfleisch. Es wird lediglich geprüft, ob die gemäß Verordnung (EWG) Nr. 32/82(222) bzw. Verordnung Nr. 1964/82(223) auszustellende Bescheinigung (siehe Ziffern 5.14 ff.) mit der Zollerklärung übereinstimmt.

c) Die nachträglichen Kontrollen gemäß Verordnung (EWG) Nr. 4045/89(224) durch die zentrale Zollfahndung in Las Palmas beziehen sich keinesfalls auf die für Erzeugnisse mit Ursprung in der Gemeinschaft gezahlten Beihilfen.

d) Das zentrale Zoll-Labor befindet sich in Madrid. Da die Zollverwaltung kein eigenes Labor vor Ort besitzt, muß sie die Dienste des staatlichen Gesundheitsamtes in Anspruch nehmen, das jedoch nicht offiziell für zolltarifliche Einreihungsaufgaben zugelassen ist.

Kontrolle der Weitergabe der Vergünstigung

5.11. Die Kontrollvorschriften über die Weitergabe der Vergünstigung (siehe Ziffern 5.4-5.5) wurden nicht eingehalten. Dies wird durch folgende Beispiele veranschaulicht:

a) Die spanischen Behörden haben der Kommission zu keinem Zeitpunkt mitgeteilt, wie diese Kontrollen aussehen.

b) Der Endverbrauch der von den Einfuhrabgaben freigestellten Erzeugnisse wurde nicht geprüft. Desgleichen wurde nicht geprüft, ob die Freistellung bis zur Ebene der Verbraucherpreise weitergegeben wurde.

c) Die Zahlstelle der Kanarischen Inseln hat zwar in bezug auf Erzeugnisse mit Ursprung in der Gemeinschaft, für die eine Beihilfe gewährt worden war, eine Untersuchung der Weitergabe dieser Vergünstigung an den Verbraucher eingeleitet, doch wurden bei dieser Untersuchung wegen mangelnder Autorität nur sehr wenige Informationen zusammengetragen.

5.12. Eine Prüfung der sechs größten Marktteilnehmer (von insgesamt 48), an die im Jahre 1993 Beihilfen im Gesamtbetrag von 11,9 Mio. ECU und im Jahre 1994 Beihilfen im Gesamtbetrag von 9,7 Mio. ECU gewährt worden waren, ergab folgendes:

a) Keiner der sechs Marktteilnehmer war über die ihm gemäß den Gemeinschaftsverordnungen obliegenden Verpflichtungen informiert worden (siehe Ziffer 5.4).

b) Die Rechnungsführungs- und Bestandsverwaltungssysteme dieser sechs Marktteilnehmer ermöglichten keine Prüfung des Endverbrauchs der Erzeugnisse, für die eine Beihilfe gewährt worden war (einer der Marktteilnehmer konnte keinerlei Rechnungsführungsunterlagen mehr zur Verfügung stellen).

c) In einem Fall war das Rindfleisch als Frischfleisch gemeldet und als Gefrierfleisch wiederverkauft worden. Es konnte jedoch nicht festgestellt werden, ob dieses Fleisch tatsächlich in frischem Zustand eingeführt worden war, da keine Zollkontrolle bei der Einfuhr stattgefunden hatte. Die Beihilfe für Frischfleischeinfuhren beläuft sich, je nach angegebener Tarifnummer, auf 178,5 ECU bzw. 107,5 ECU je 100 kg, während sie bei Gefrierfleischeinfuhren lediglich etwa 93 ECU je 100 kg beträgt(225).

Schlußfolgerung

5.13. Angesichts der vorstehenden Bemerkungen und zahlreicher von den britischen und spanischen Behörden aufgedeckter Betrugsfälle, die gegenwärtig untersucht werden(226), sollte die Kommission folgende Schritte unternehmen:

a) Sie sollte dafür sorgen, daß die nationalen Behörden so bald wie möglich alle in den Gemeinschaftsverordnungen vorgesehenen Kontrollen einführen (siehe Ziffern 5.5 und 5.8-5.12).

b) Sie sollte prüfen, ob es eine Rechtfertigung für die Differenz zwischen dem Beihilfesatz für Frischfleisch und für gefrorenes Fleisch gibt (siehe Ziffer 5.12 c und Tabelle 5.3), da diese Differenz das Risiko von Unregelmäßigkeiten erhöht.

c) Sie sollte die Bewertung des Poseican-Programms vornehmen (siehe Ziffer 5.6).

d) Sie sollte den Betrag der zu Unrecht gezahlten Beihilfen ermitteln und Maßnahmen zur Wiedereinziehung dieses Betrags treffen.

AUSSTELLUNG VON BESCHEINIGUNGEN FÜR DAS FLEISCH AUSGEWACHSENER MÄNNLICHER RINDER IN BELGIEN

Einleitung

5.14. Da die Beihilfesätze für Rindfleisch je nach Tarifierung sehr unterschiedlich sind (siehe Tabelle 5.3), prüfte der Hof, ob die bei den Einfuhrkontrollen festgestellten Mängel durch wirksame Kontrollverfahren bei der Ausfuhr ausgeglichen werden (siehe Ziffer 5.10).

5.15. Bei der Prüfung auf den Kanarischen Inseln wurde festgestellt, daß das von den sechs geprüften Marktteilnehmern eingeführte Rindfleisch weitgehend aus Belgien stammte. Aus diesem Grund hat der Hof die von den belgischen Behörden angewandten Kontrollen der Schlachtverfahren geprüft. Diese Kontrollen bilden die Grundlage für die durch das belgische Amt für Intervention und Ausfuhrerstattungen gemäß Verordnung (EWG) Nr. 32/82(227) und Verordnung (EWG) Nr. 1964/82(228) ausgestellten Bescheinigungen bei der Ausfuhr des Fleischs ausgewachsener männlicher Rinder auf die Kanarischen Inseln.

Bei der Schlachtung angewandtes Verfahren in Belgien

5.16. Das bei der Schlachtung angewandte Verfahren, durch das garantiert werden soll, daß die ausgeführten Erzeugnisse tatsächlich von ausgewachsenen männlichen Rindern stammen, umfaßt zwei Phasen:

a) Die Kennzeichnung von zur Ausfuhr bestimmtem, nicht entbeintem Fleisch am Ort der Schlachtung (Bescheinigung 32/82), mit der garantiert werden soll, daß das Fleisch von ausgewachsenen männlichen Rindern stammt, deren Lebendgewicht mehr als 300 kg beträgt bzw. deren ausgenommener Schlachtkörper (d. h. ohne die im Brust- und Magenbereich enthaltenen Organe und ohne Nieren) mehr als 150 kg wiegt (liegt dieses Gewicht unter 150 kg, wird das Tier als Kalb eingestuft).

b) Die Kennzeichnung und das Entbeinen von zur Ausfuhr bestimmtem Fleisch am Ort der Schlachtung (Bescheinigung 1964/82).

5.17. Die Prüfungen des Hofes bei zwei der sechs belgischen Schlachthäuser haben gezeigt, daß die Kontrollen, mit denen sichergestellt werden soll, daß es sich um das Fleisch ausgewachsener männlicher Rinder handelt, nicht streng genug sind, da die angewandte Verordnung nicht vollständig ist:

a) Die Schlachtkörper werden zusammen mit den Innereien (Nieren, Leber usw.) gewogen, die zwischen 5 kg und 7 kg wiegen können. Das bedeutet, daß Rinder, deren Gewicht unter dem Mindestgewicht liegt, eventuell trotzdem als ausgewachsene männliche Tiere eingestuft werden. Die Verordnung (EWG) Nr. 32/82(229) und der Zolltarif enthalten zwar keine entsprechende Vorschrift, doch sehen alle anderen Verordnungen zur Definition von Schlachtkörpern ausgewachsener männlicher Rinder vor, daß der Schlachtkörper ohne Innereien zu wiegen ist. In einem am 3. März 1997 an den Hof übersandten Dokument hat die Kommission ihre Ansicht zum Ausdruck gebracht, wonach vom Gewicht der mit Innereien zum Wiegen vorgeführten Schlachtkörper mindestens 5 kg abgezogen werden sollen.

b) Obwohl gemäß Verordnung (EWG) Nr. 32/82 \,,jedes einzelne Erzeugnis" gekennzeichnet werden muß, prüft der Tierarzt nur stichprobenhaft, ob das auf den Schlachtkörpern verzeichnete Gewicht tatsächlich mit dem in der Wiegeliste vermerkten Gewicht übereinstimmt. Das Verfahren, wonach jeder Schlachtkörper bzw. Schlachtkörperteil, für den Erstattungen beantragt werden können, gekennzeichnet werden muß, wurde durch die Richtlinie der belgischen Veterinärbehörden bestätigt(230).

Schlußfolgerung

5.18. Die beschriebenen Mängel sind teilweise auf die mangelnde Genauigkeit der Verordnung für die Kontrolle und Kennzeichnung der Schlachtkörper männlicher Rinder zurückzuführen (siehe Ziffern 5.16-5.17). Diese mangelnde Genauigkeit ist Ursache dafür, daß einige Marktteilnehmer bei der Ausfuhr von Rindfleisch auf die Kanarischen Inseln oder in Drittländer höhere Zahlungen erhalten haben als ihnen zustanden, da der Beihilfesatz für Kalbfleisch und für das Fleisch ausgewachsener männlicher Rinder erheblich voneinander abweichen, nämlich um rund 20 ECU je 100 kg Fleisch (siehe Tabelle 5.3). Die zuständigen belgischen Behörden waren jedoch nicht in der Lage, dem Hof Daten über die damit verbundenen Mengen und Beträge vorzulegen.

5.19. Aus diesen Gründen sollte die Kommission folgende Schritte unternehmen:

a) Sie sollte die belgischen Behörden darüber informieren, daß die Innereien beim Wiegen der Schlachtkörper nicht mitgerechnet werden dürfen (siehe Ziffer 5.17 b), da für Innereien keine Ausfuhrerstattungen gezahlt werden. Die belgischen Behörden müssen ihrerseits alle zuständigen Beamten über diese Tatsache informieren.

b) Sie muß dafür sorgen, daß die belgischen Behörden die im Zusammenhang mit Rindfleischausfuhren gemäß den Bescheinigungen 32/82 und 1964/82 möglicherweise gezahlten Ausfuhrerstattungen für Rinder, deren Gewicht einschließlich der Innereien nur geringfügig über dem akzeptierten Mindestgewicht lag (siehe Ziffer 5.17 b), ermitteln und wieder einziehen.

c) Sie sollte eine Verordnung ausarbeiten, in der die zugelassenen Methoden für das Wiegen der Schlachtkörper erläutert werden.

ANGEWANDTE VERFAHREN IM ZUSAMMENHANG MIT AUSFUHREN VON GEFRORENEM RINDFLEISCH NACH AEGYPTEN, DIE VON DEN AEGYPTISCHEN BEHÖRDEN ZURÜCKGEWIESEN WURDEN

Einleitung

5.20. Im Einklang mit der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87(231) sind die Ausfuhrerstattungen zahlbar bei Vorlage der relevanten Ausfuhrdokumente (Rechnungen, Ausfuhrerklärung, Seefrachtbrief usw.), sofern innerhalb von zwölf Monaten nach der Ausfuhr bei der Zahlstelle ein Nachweis über die Ankunft der Waren im Bestimmungsland eingeht.

5.21. Zwischen 1992 und 1996 wurden zahlreiche Ausfuhren von gefrorenem Rindfleisch (in erster Linie aus Deutschland, Frankreich und den Niederlanden, aber auch aus Irland und Italien), für die Ausfuhrerstattungen gezahlt worden waren, von den ägyptischen Veterinärbehörden, entweder weil sie nicht ihren gesundheitsrechtlichen Bestimmungen entsprachen oder aufgrund ihres Fettgehalts, zurückgewiesen. Dieses gefrorene Rindfleisch wurde im allgemeinen in die Europäische Union reimportiert, dort gelagert und schließlich wieder ausgeführt. Es gibt zwar Gemeinschaftsstatistiken über die gesamte ausgeführte Rindfleischmenge (etwa 441 000 t im Zeitraum 1993 bis 1996), aber nicht über die zurückgewiesene Rindfleischmenge. Im Jahre 1993 wurden schätzungsweise 3 % der Einfuhren nach Ägypten zurückgewiesen (d. h. etwa 3 900 t).

5.22. Da die Zurückweisungen von Einfuhren von gefrorenem Rindfleisch zunahmen, hat die Kommission eine Delegation zur Untersuchung der Fakten nach Ägypten entsandt und im Jahre 1993 zunächst die Generaldirektion für Landwirtschaft (GD VI) und anschließend die für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung zuständige Einheit (UCLAF) beauftragt, die Ordnungsmäßigkeit der Fälle, in denen es zu einer Zurückweisung der Rindfleischeinfuhren ohne Rückzahlung der Ausfuhrerstattungen gekommen war, zu prüfen. Bei Abschluß ihrer den Zeitraum 1992/93 abdeckenden Untersuchungen hatte die UCLAF 48 Fälle ermittelt, die insgesamt 6 319 t Fleisch und Ausfuhrerstattungen in Höhe von etwa 10 Mio. ECU betrafen, in denen rechtliche Verfahren eingeleitet werden mußten (in 30 dieser Fälle ging es um Betrug).

5.23. Auf eine Anfrage der deutschen Behörden erläuterte die Kommission im Jahre 1994 welche Nämlichkeitskontrollen bei einer vorübergehenden Wiedereinfuhr von ausgeführten Waren durchzuführen sind. Gemäß diesem Antwortschreiben können die zuständigen nationalen Behörden in Ausnahmefällen für diese Waren ein Zollverfahren zulassen, bei dem die Waren von den Abgaben befreit werden, ohne daß eine Rückzahlung der Ausfuhrerstattungen verlangt wird, sofern folgende Bedingungen erfuellt sind:

a) Diese Behörden haben bestätigt, daß es sich bei der ersten Ausfuhr um eine normale kommerzielle Ausfuhr einer Ware von gesunder und handelsüblicher Qualität handelte.

b) Der Ausführer erbringt innerhalb der geltenden Fristen den Nachweis für die Einfuhr in das endgültige Bestimmungsland.

c) Es bestehen keine Zweifel hinsichtlich der Nämlichkeit der ausgeführten, wieder eingeführten und erneut ausgeführten Erzeugnisse.

5.24. Die Gemeinschaftsverordnungen enthalten zwar keine spezifischen Bestimmungen für diesen Bereich, dennoch hat die Kommission den übrigen Mitgliedstaaten weder dieses Schreiben übermittelt noch das anzuwendende Verfahren erläutert. In der Folge wurden die Verfahren und Kontrollen auf unterschiedliche Weise angewandt. Aus diesem Grund prüfte der Hof die Bestimmungen, die von den gemeinschaftsweit bedeutendsten Exportländern, die gefrorenes Rindfleisch nach Ägypten ausführen (Frankreich, Irland, Niederlande), im Falle der in den Jahren 1994 und 1995 aus gesundheitsrechtlichen Gründen erfolgten Zurückweisungen angewandt wurden.

Bemerkungen zu den Wiedereinfuhren nach Frankreich und in die Niederlande

5.25. Es scheint, daß nur Frankreich sowohl im Jahre 1994 als auch im Jahre 1995 von den Zurückweisungen betroffen war. Der Großteil der zurückgewiesenen Lieferungen von gefrorenem Rindfleisch wurde über die Häfen von Le Havre und Caen nach Frankreich reimportiert (etwa 1 100 t, wofür Ausfuhrerstattungen in Höhe von 1,6 Mio. ECU gezahlt worden waren) bzw. über den Hafen von Rotterdam in die Niederlande (etwa 991 t, wofür Ausfuhrerstattungen in Höhe von 1,5 Mio. ECU gezahlt worden waren). Die Prüfungen des Hofes konzentrierten sich daher auf 16 Wiedereinfuhren nach Frankreich und sechs Wiedereinfuhren in die Niederlande.

Frankreich

Zollkontrollen

5.26. Die Behandlung der zurückgewiesenen Waren war im allgemeinen korrekt. Da die von den Abgaben befreiten Waren systematisch in unter Zollverschluß stehende Lagerhäuser verbracht wurden, konnten die erforderlichen Kontrollen (insbesondere die Überwachung der Warenbewegungen während der Lagerung durch die Zollbehörden) bei der Wiedereinfuhr und der Wiederausfuhr vorgenommen werden. Diese Kontrollen wurden jedoch nicht mit der erforderlichen Strenge durchgeführt:

a) Bei der Zollabfertigung der Waren anläßlich der Wiedereinfuhr bzw. Wiederausfuhr wurden weder die Marktteilnehmer noch die Zahlstelle Ofival (Office interprofessionnel de la viande de l'élevage et de l'aviculture) aufgefordert, Informationen über die erste Ausfuhr zu liefern, so daß die französischen Behörden keine Belege vorlegen konnten, aus denen hervorging, daß es sich bei der ersten Ausfuhr um eine normale kommerzielle Ausfuhr von Waren von gesunder und handelsüblicher Qualität gehandelt hatte.

b) Die Zollstelle hat die Ofival nicht über die Anzahl der zurückgewiesenen Ausfuhren informiert, so daß diese ihrerseits nicht die Kommission informieren konnte.

Veterinärkontrollen

5.27. Die französischen Veterinärbehörden haben ein Verfahren entwickelt, das alle durchzuführenden Kontrollen korrekt aufführt.

5.28. Im Zeitraum von 1994 bis 1995 war der Hafen von Caen jedoch keine anerkannte Grenzkontrollstelle. Aus diesem Grund mußte der Großteil der zurückgewiesenen Waren zunächst im Hafen von Le Havre zwecks Kontrolle durch die Veterinärdienste entladen werden. In zwei Fällen wurde dieses Verfahren jedoch nicht eingehalten. In diesen beiden Fällen wurde das Fleisch direkt in Caen entladen, und es wurde eine Veterinärkontrolle durch äußere Inaugenscheinnahme durchgeführt. Zur Legitimierung dieser Situation haben die nationalen Behörden (Landwirtschaftsministerium) nachträglich eine Genehmigung für das Entladen der Waren und die Durchführung der Veterinärkontrollen in Caen ausgestellt. Da die Veterinärdienste in Caen von den Zollbehörden nicht über die Gründe für die Zurückweisung der Waren informiert worden waren, führten sie keinerlei bakteriologische Untersuchungen durch.

5.29. Im Hafen von Caen bestand zwar die Möglichkeit, das Umpacken der Waren vor der Wiederausfuhr unter Aufsicht der Veterinärdienste durchzuführen, aber der Ursprung der Lieferungen wurde nicht überprüft.

Niederlande

Zollkontrollen

5.30. Da die Kommission keine spezifischen Verfahrensvorschriften für zurückgewiesene Waren erlassen hatte, beschlossen die niederländischen Behörden, diese Waren nach dem Versandverfahren abzufertigen. Bei diesem Verfahren ist eine Überprüfung des Ursprungs der Waren nicht vorgesehen. Auch wird nicht kontrol-liert, ob Ausfuhrerstattungen für sie gezahlt worden sind.

5.31. Dementsprechend wurde im Hafen von Vlissingen folgendes Verfahren angewandt:

a) Die Lieferungen von gefrorenem Rindfleisch wurden zusammen mit anderen in vorübergehender Verwahrung befindlichen Waren gelagert, was das Risiko eines möglichen Austauschs der Waren mit sich bringt.

b) Die Überwachung sowie die Kontrolle der Erfassung der gelagerten Waren wurden lediglich auf der Grundlage der von den Marktteilnehmern übermittelten Informationen durchgeführt und nicht auf der Basis von Zollkontrollen.

c) Die Rindfleischlieferungen wurden nach dem Umpacken wieder ausgeführt, ohne daß eine besondere körperliche Kontrolle stattfand (da sie als nicht aus dem EAGFL bezuschußte Waren betrachtet wurden), obwohl für alle diese Waren bei ihrer ersten Ausfuhr nach Ägypten Ausfuhrerstattungen gezahlt worden waren.

5.32. Da die Nämlichkeit des Rindfleischs nicht überprüft wurde, konnte nicht garantiert werden, daß es sich bei den wieder ausgeführten Waren tatsächlich um die ursprünglich nach Ägypten ausgeführten Waren handelte bzw. daß die zurückgewiesenen und wieder in die EU eingeführten Rindfleischmengen wieder vollständig ausgeführt worden waren. Tatsächlich gab es in den meisten Fällen Diskrepanzen zwischen der Anzahl der Frachtstücke und den Mengen.

Veterinärkontrollen

5.33. Waren die Waren aus gesundheitsrechtlichen Gründen zurückgewiesen worden, mußte zum Zeitpunkt der Wiederausfuhr ihre gesunde und handelsübliche Qualität nachgewiesen werden, die die Voraussetzung für die Zahlung von Ausfuhrerstattungen darstellte. Da es für diesen Fall keine einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen gibt, stellten die niederländischen Veterinärdienste die Bescheinigung auf der Grundlage der ursprünglichen tierärztlichen Bescheinigung aus, wobei die Ansicht vertreten wurde, daß das Fleisch mit Ursprung in der Gemeinschaft bereits bei der ersten Ausfuhr einer umfassenden Kontrolle unterzogen worden sei. Unabhängig von den Gründen, die zur Zurückweisung der Lieferungen durch die ägyptischen Veterinärdienste geführt hatten (zu hoher Fettgehalt oder bakteriologische Mängel), wurden keinerlei Kontrollen durchgeführt.

5.34. Überdies informieren die niederländischen Veterinärbehörden, entgegen den Bestimmungen der Kommissionsentscheidung(232) über die Veterinärkontrollen an den Grenzkontrollstellen der Union, die für die Ausstellung der ursprünglichen Bescheinigungen zuständigen Veterinärbehörden in den Mitgliedstaaten nicht darüber, daß die Waren zurückgewiesen worden waren.

Folgen der unzulänglichen Kontrollen

5.35. Die Unzulänglichkeit der Kontrollen führte dazu, daß in einigen Fällen zu Unrecht Ausfuhrerstattungen gewährt wurden, wie die nachfolgenden Beispiele verdeutlichen:

a) Bei einer Wiederausfuhr von Rindfleisch aus Frankreich (für die Ausfuhrerstattungen in Höhe von rund 0,7 Mio. ECU gezahlt worden waren) wurde ein Teil der wegen ihrer schlechten bakteriologischen Qualität zurückgewiesenen Waren (3,8 t) schließlich zu Tierfutter verarbeitet, ohne daß die Ausfuhrerstattungen (etwa 6 000 ECU) zurückgezahlt wurden. Die wieder ausgeführten Waren, die möglicherweise von einer ebenso schlechten bakteriologischen Qualität waren, wurden jedoch keiner Veterinärkontrolle gemäß Richtlinie 90/675/EWG des Rates unterzogen.

b) Ein französisches Unternehmen hat über den Hafen von Korinth (Griechenland) 61 t zurückgewiesene Waren mit Ursprung in Irland wieder eingeführt. Diese Lieferung wurde in Caen gelagert und dann in den Kongo wieder ausgeführt. Bei dieser Transaktion kam es zu folgenden Unregelmäßigkeiten:

- In Korinth, dessen Hafen nicht als Grenzkontrollhafen anerkannt ist, haben die zuständigen Behörden weder eine Nämlichkeitskontrolle noch eine gesundheitsrechtliche Kontrolle dieser Lieferung vorgenommen.

- Die Verschiffung nach Caen erfolgte mit einem Versanddokument, jedoch ohne tierärztliche Bescheinigung. Die Ware wurde anschließend wieder ausgeführt (bei einer Vernichtung oder Weiterverarbeitung hätten Ausfuhrerstattungen in Höhe von etwa 0,1 Mio. ECU zurückgezahlt werden müssen), ohne daß bei der Ausfuhr eine tierärztliche Bescheinigung ausgestellt wurde.

- Diese Lieferung war im Oktober 1994 zunächst als Teil einer Schiffsladung mit einem Nettogewicht von insgesamt 455 574 kg vom irischen Hafen Greenore zum ägyptischen Hafen Alexandria verschifft worden. Die Nachforschungen des Hofes haben ergeben, daß das vom Ausführer vorgelegte Ursprungszeugnis, das bescheinigt, daß die Waren tatsächlich aus der Republik Irland stammen, von einer dazu nicht befugten Handelskammer in West County Dublin in Irland ausgestellt worden war. Außerdem war die in diesem Ursprungszeugnis aufgeführte Registrierungsnummer bereits einem anderen, völlig unbeteiligten Ausführer zugeteilt worden. Diese schwerwiegende Unregelmäßigkeit in bezug auf das Ursprungszeugnis wurde der Kommission sowie den irischen Behörden zur Kenntnis gebracht.

c) Auf Aufforderung des Hofes hat eine Abteilung des niederländischen Landwirtschaftsministeriums eine Ausfuhroperation eines niederländischen Unternehmens aus Belgien untersucht, bei der Ausfuhrerstattungen in Höhe von etwa 0,1 Mio. ECU gezahlt worden waren. Ein Teil dieser Ware war aufgrund der schlechten bakteriologischen Qualität und des hohen Fettgehalts von den ägyptischen Gesundheitsbehörden zurückgewiesen, in die EU wieder eingeführt, in Antwerpen entladen, in Vlissingen gelagert und schließlich in den Irak wieder ausgeführt worden. Die tierärztliche Bescheinigung für die Wiederausfuhr wurde in Belgien ausgestellt und stützte sich auf die ursprüngliche Bescheinigung. Bei einem Vergleich der tierärztlichen Bescheinigung mit den anderen bei der Wiederausfuhr ausgestellten Zoll- und Handelspapieren stellten die niederländischen Behörden folgendes fest:

- Der auf dieser tierärztlichen Bescheinigung vermerkte Name des Frachtschiffs und des Kunden sowie das darauf vermerkte Erzeu-gungs- und Einfrierdatum stimmten nicht mit den Angaben auf den Etiketten der Kartons, in welche das Fleisch umgepackt worden war, überein.

- In der Bescheinigung war für die Wiederausfuhr als Bestimmungsort Jordanien aufgeführt und nicht der Irak.

d) Am 23. Februar 1995 untersuchte das niederländische Landwirtschaftsministerium, erneut auf Anfrage des Hofes, die Wiedereinfuhr von 687 t zurückgewiesener Ware über den Hafen von Vlissingen, die Eigentum mehrerer französischer Unternehmen war (die Ausfuhrerstattungen in Höhe von fast 1 Mio. ECU erhalten hatten).

- Die entladene und bei den niederländischen Zollbehörden gemeldete Menge (687 t) stimmte nicht mit der gelagerten Menge überein (675 t). Darüber hinaus wurde ein Teil der gelagerten Ware (6 t) auf Beschluß der Veterinärdienste wegen ihrer schlechten bakteriologischen Qualität vernichtet.

- Die niederländischen Behörden haben die Ofival weder über die festgestellten Mengenabweichungen noch über die Vernichtung eines Teils der Ware informiert.

e) Schließlich führte im März 1996 ein französisches Unternehmen 200 t Ware aus. Diese Lieferung wurde [aufgrund des von Ägypten wegen der spongiformen Rinderenzephalopathie (BSE) beschlossenen Embargos gegen Rindfleisch aus Europa] zurückgewiesen und nach Rotterdam zurückgeschickt, wo sie nach dem Versandverfahren abgefertigt wurde. Um die ursprünglich gewährten Ausfuhrerstattungen (etwa 0,3 Mio. ECU) nicht zurückzahlen zu müssen, verkaufte das französische Unternehmen diese Lieferung an ein Unternehmen aus dem Vereinigten Königreich, ohne die Ofival darüber zu informieren. Das britische Unternehmen verschiffte sie nach Südafrika. Bei den dortigen Kontrollen wurde folgendes festgestellt:

- Ein Teil der Ladung bestand aus Fleisch mit Urprung in Deutschland und dem Vereinigten Königreich, das aus Schlachthäusern stammte, die von den südafrikanischen Behörden nicht anerkannt wurden. Das Fleisch entsprach nicht der in Frankreich ausgestellten ursprünglichen Gesundheitsbescheinigung, in der es hieß, die gesamte Ladung stamme aus französischen Schlachthäusern.

- Im Einklang mit den Kontrollvorschriften der Gemeinschaft über den Austausch von Waren waren die zwölf über Rotterdam ausgeführten Container versiegelt worden; bei Ankunft der Ware in Südafrika waren jedoch sechs dieser Siegel aufgebrochen.

Schlußfolgerung

5.36. Die Kommission informierte nur die deutschen Behörden darüber, welche Kontrollverfahren bei der Wiedereinfuhr von gefrorenem, von den ägyptischen Gesundheitsbehörden zurückgewiesenem Rindleisch anzuwenden sind. Dies führte dazu, daß die Kontrollverfahren in den einzelnen Mitgliedstaaten nicht harmonisiert wurden (siehe Ziffer 5.24). Dadurch war es leichter möglich, die Waren in Häfen umzuleiten, in denen weniger strenge Kontrollen durchgeführt wurden.

5.37. Tatsächlich gibt es immer noch keine eindeutigen Gemeinschaftsverordnungen für die Wiedereinfuhr von Waren ohne Rückzahlung der Ausfuhrerstattungen. Dieser Mangel ist um so schwerwiegender, als aufgrund des Auftretens von BSE große Mengen von zur Ausfuhr bestimmtem gefrorenem Rindfleisch, für die Ausfuhrerstattungen gezahlt worden waren, im Gefolge der Embargo-Maßnahmen vom März 1996 zurückgewiesen worden sind (allein für das Vereinigte Königreich betraf dies eine Menge von 780 t Rindfleisch, für die Ausfuhrerstattungen in Höhe von 1,5 Mio. ECU gezahlt worden waren). Die Kommission sollte folgende Schritte unternehmen:

a) Sie sollte diesen Mangel beheben, indem sie beispielsweise eine Änderung der Verordnungen vorschlägt. Ziel ist es, zu gewährleisten, daß die Waren, für die Ausfuhrerstattungen gezahlt worden sind, tatsächlich auf dem Markt eines Drittlands angekommen und die allgemeinen Bedingungen für die Gewährung der Ausfuhrerstattungen vollständig erfuellt worden sind.

b) Sie sollte dafür sorgen, daß systematisch Statistiken über diese Zurückweisungen erstellt und bekanntgegeben werden.

c) Sie sollte die Veterinärkontrollen bei der Wiederausfuhr von Rindfleisch verstärken, damit die gesunde und handelsübliche Qualität der Ware gewährleistet ist.

5.38. Schließlich muß die Kommission den Betrag der seit 1994 zu Unrecht gezahlten Ausfuhrerstattungen ermitteln (siehe die unter Ziffer 5.35 aufgeführten Beispiele) und Maßnahmen zur Wiedereinziehung dieses Betrags treffen.

ANTWORTEN DER KOMMISSION

POSEICAN-PROGRAMM MIT SONDERMASSNAHMEN

Einleitung

5.3. In den letzten Wirtschaftsjahren war die Nachfrage nach frischem und gekühltem Rindfleisch auf den Kanarischen Inseln größer als die Nachfrage nach gefrorenem Fleisch.

5.6. Die Kommission und die zuständigen nationalen Behörden haben am 21. Juni 1995 eine Arbeitstagung über die Durchführung dieser Verordnung abgehalten. Zur Zeit wird ein Bericht ausgearbeitet, der eine Analyse enthalten und die vorzusehenden Änderungen aufzeigen wird.

Rechtsgrundlage für die Bewertung von Poseican ist Artikel 30 der Verordnung (EWG) Nr. 1601/92. Der Bericht über die Poseican-Regelung wird gerade ausgearbeitet.

Besondere Versorgungsregelungen (BVR)

5.8 - 5.12. Die Verordnung (EG) Nr. 2790/94 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 1601/92 des Rates soll unter anderem die BVR-Regelung vereinfachen, die Kontrolle und Überwachung stärken und den zuständigen Behörden die zur Verwirklichung der Regelungsziele notwendige Handhabe bieten.

Der Rechnungshof hat eine Reihe von besonderen Problemen aufgezeigt, die sich aus den Verzögerungen bei der Umsetzung der Maßnahmen der betreffenden Verordnung ergeben. Die Kommission hat diese Angelegenheit den spanischen Behörden bereits mehrfach vorgetragen und wird sie erneut ersuchen, dafür Sorge zu tragen, daß alle vorgesehenen Maßnahmen ausnahmslos umgesetzt werden.

Was insbesondere die Kontrollen der Weitergabe der Beihilfevergünstigungen an den Endverbraucher betrifft, so hat die Kommission gemeinsam mit den spanischen Behörden die betreffenden Begleit- und Kontrollmaßnahmen geprüft, um zu klären, ob die Voraussetzungen für die rückwirkende Festsetzung der Beihilfe für den Zeitraum vom 1. Juli 1996 bis zum 31. Dezember 1996 erfuellt waren. Im Rahmen der Partnerschaft fanden zwischen Februar und Juni 1997 eine Reihe von Besprechungen zwischen der Kommission und den spanischen Behörden statt. Auf der Grundlage dieser Arbeiten hat die Kommission im Juli eine Entscheidung über die Festsetzung der Beihilfe erlassen, da die von den spanischen Behörden vorgelegten Angaben zufriedenstellend waren. Die spanischen Behörden wurden aufgefordert, diese Arbeit im Rahmen der Partnerschaft mit der Kommission fortzusetzen.

Schlußfolgerung

5.13 a) Die Kommission hat die spanischen Behörden mehrfach auf das Problem der Verzögerungen bei der Durchführung der betreffenden Verordnungen hingewiesen. Die zuständigen Behörden werden erneut ersucht werden, eine rasche Umsetzung aller betreffenden Maßnahmen sicherzustellen. Was insbesondere die Kontrollen der Weitergabe der Beihilfevergünstigungen an den Endverbraucher anbetrifft, so wurden im ersten Halbjahr 1997 eine Reihe von Arbeitstagungen abgehalten, die zufriedenstellende Ergebnisse erbracht haben.

c) Der gemäß Artikel 30 der Verordnung (EWG) Nr. 1601/92 dem Rat und dem Parlament vorzulegende Bericht über das Programm Poseican befindet sich in Vorbereitung.

d) Die Kommission prüft, ob in den vom Hof genannten Fällen etwa zu Unrecht gewährte Beihilfen wieder eingezogen werden müssen.

AUSSTELLUNG VON BESCHEINIGUNGEN FÜR DAS FLEISCH AUSGEWACHSENER MÄNNLICHER RINDER IN BELGIEN

Bei der Schlachtung angewandtes Verfahren in Belgien

5.16 und 5.17 a) Der Hof bezieht sich in seiner Erläuterung der Bemessungsgrundlage für das Schlachtkörpergewicht und der Voraussetzungen, die das Erzeugnis für eine Ausfuhrerstattung erfuellen muß, auf die Begriffsbestimmung für Schlachtkörper gemäß Anhang V der Verordnung (EWG) Nr. 2456/93 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EWG) Nr. 805/68 des Rates hinsichtlich der allgemeinen und besonderen Interventionsmaßnahmen für Rindfleisch.

Die für Ausfuhrerstattungen geltende Begriffsbestimmung ist verankert in den Zolltarifvorschriften [Anhang der Verordnung (EWG) Nr. 2658/87]. Für Schlachtkörper mit bestimmten Innereien dürfen daher durchaus Ausfuhrerstattungen beantragt werden, ohne daß dies einen Verstoß gegen die Zolltarifbedingungen darstellt.

Die Kommission teilt die Auffassung des Hofes, daß künftig für das Gewicht der Innereien keine Erstattungen mehr gezahlt werden sollten. Dieser Aspekt wird in den betreffenden Verordnungen klargestellt werden.

5.17 b) Was die Kennzeichnung und Verwiegung anbetrifft, so wird die Kommission im Rahmen ihres Rechnungsabschlußverfahrens prüfen, ob die in Belgien verwendete Methode, mit der geprüft wird, ob der Schlachtkörper von einem ausgewachsenen männlichen Rind stammt, geeignet ist.

Schlußfolgerung

5.18 - 5.19. Wie die Kommission ausgeführt hat, dürfen nach geltendem Gemeinschaftsrecht für Schlachtkörper mit bestimmten Innereien durchaus Ausfuhrerstattungen beantragt werden, ohne daß dies einen Verstoß gegen das Zolltarifschema darstellt. Die Kommission teilt die Auffassung des Rates, daß künftig für das Gewicht der Innereien keine Erstattungen mehr gezahlt werden sollten. Ein Vorschlag für eine Änderung der betreffenden Verordnung wird gerade ausgearbeitet. Nach Auffassung der Kommission besteht gegenwärtig keine Rechtsgrundlage für die vom Hof geforderte Wiedereinziehung.

ANGEWANDTE VERFAHREN IM ZUSAMMENHANG MIT AUSFUHREN VON GEFRORENEM RINDFLEISCH NACH AEGYPTEN, DIE VON DEN AEGYPTISCHEN BEHÖRDEN ZURÜCKGEWIESEN WURDEN

Einleitung

5.20 - 5.21. Aus der Gemeinschaft unter Inanspruchnahme der Erstattung ausgeführte Erzeugnisse, die vom Bestimmungsland (in diesem Fall Ägypten) zurückgewiesen wurden, können entweder im Rahmen der \,,Rückwarenregelung" unter Rückzahlung der Erstattung wieder eingeführt oder einem Zollverfahren unterworfen werden; dabei können sie insbesondere in ein Zollager übergeführt werden, wo sie beispielsweise umgeschlagen und umgepackt werden können, um anschließend in ein (anderes) Drittland weiterversandt zu werden, was eine besondere Zollkontrolle erfordert. Der Nachweis der Ankunft der Waren im Land der endgültigen Bestimmung, wie er bei differenzierter Erstattung verlangt wird, genügt als Beleg, um die Erstattung zu gewähren. Hegt die Zahlstelle jedoch aufgrund dieses Belegs Zweifel an der Nämlichkeit der Ware, so kann sie zusätzliche Nachweise verlangen. Es ist nicht ausgeschlossen, daß die zurückgewiesene Ware wieder in die Gemeinschaft gelangt; derartige Manipulationen werden allerdings in als Drehscheibe fungierenden Drittländern verübt. Die Kommission weist darauf hin, daß besondere Bedingungen für Fälle erlassen wurden, in denen Rindfleisch aus tiergesundheitlichen Gründen [Verordnung (EG) Nr. 773/96 und Verordnung (EG) Nr. 793/97] zurückgewiesen wurde.

5.22. Die Untersuchungen der UCLAF haben bestätigt, daß die Zurückweisung von Fleisch durch die ägyptischen Behörden trotz Erfuellung der gemeinschaftlichen Erstattungsbedingungen zumeist damit begründet wurde, daß der Fettanteil nicht den ägyptischen Vorschriften entsprach, keineswegs aber mit tiergesundheitlichen Bedenken.

In 30 Fällen wurde tatsächlich festgestellt, daß das von Ägypten zurückgewiesene Fleisch nicht erstattungsfähig war, in einigen Fällen aus Gründen der Fleischhygiene, in anderen, weil der Nachweis der Ankunft in einem anderen Drittland fehlte. Die Kommission hat das Verfahren der Wiedereinziehung der zu Unrecht bezogenen Beträge eingeleitet.

5.23. Die Kommission hat aufgrund dieser Untersuchungen die Mitgliedstaaten auf die Schwierigkeiten hingewiesen, die hinsichtlich des Nachweises der Einfuhr nach Ägypten auftreten könnten, da dieses Nachweisdokument keinen Aufschluß darüber gibt, ob die Ware anschließend möglicherweise zurückgewiesen wurde. Die betreffenden Mitgliedstaaten haben bei der vom Hof unter Ziffer 5.22 genannten Untersuchung eng zusammengearbeitet; die Bedingungen, unter denen diese Untersuchungen stattgefunden haben, sind eingehend erörtert worden. Die Anfrage Deutschlands wurde als Ersuchen um schriftliche Bestätigung der vorstehenden Ausführungen gewertet.

Bemerkungen zu den Wiedereinfuhren nach Frankreich und in die Niederlande

Frankreich

Zollkontrollen

Veterinärkontrollen

Allgemeine Bemerkungen zu den Ziffern 5.27-5.29 und 5.33-5.34

Bei den Beratungen der Kommission mit den Mitgliedstaaten über die Anwendung der Richtlinie 90/675/EWG des Rates vom 10. Dezember 1990 zur Festlegung von Grundregeln für die Veterinärkontrollen von aus Drittländern in die Gemeinschaft eingeführten Erzeugnissen hat sich gezeigt, daß die Veterinärkontrolle von Gemeinschaftserzeugnissen, die infolge ihrer Zurückweisung durch ein Drittland wieder in die Gemeinschaft eingeführt werden, in dieser Richtlinie nicht eigens geregelt ist.

Die Kommission hat daher im Rahmen der Änderung der Richtlinie 90/675/EWG besondere Regeln für den genannten Fall vorgeschlagen. Diese Regeln sind in Artikel 14 des Kommissionsvorschlags verankert, der zur Zeit von den Dienststellen des Rates erörtert wird.

Niederlande

Zollkontrollen

5.31 a) Zur Ausfuhr abgefertigte Waren befinden sich nicht im freien Verkehr, sondern unterliegen dem externen Versandverfahren. Aus Gründen der Überwachung wäre es vielleicht besser gewesen, sie gesondert zu lagern.

5.35. Der unter e genannte Fall wird von der UCLAF seit mehreren Monaten in Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten geprüft. Die UCLAF wird die anderen vom Hof beanstandeten Fälle in der notwendigen Weise prüfen.

Schlußfolgerung

5.36. Wie in der Antwort auf Ziffer 5.23 erläutert, haben die betreffenden Mitgliedstaaten bei der vom Hof genannten Untersuchung eng zusammengearbeitet; die Bedingungen, unter denen diese Untersuchungen stattgefunden haben, sind eingehend erörtert worden. Die Anfrage Deutschlands wurde als Ersuchen um schriftliche Bestätigung der vorstehenden Ausführungen gewertet.

5.37 a-b) Die Kommission ist bereit, die Unterrichtung der Mitgliedstaaten zu verbessern, damit die Wiedereinfuhr von in Drittländern zurückgewiesenen Waren in der Gemeinschaft einheitlich gehandhabt wird.

Besondere Bestimmungen [Verordnung (EG) Nr. 773/96 und Verordnung (EG) Nr. 793/97] wurden für Fälle erlassen, in denen Rindfleisch aus tiergesundheitlichen Gründen zurückgewiesen wurde.

5.37 c) Der Kommissionsvorschlag für eine Änderung der Richtlinie 90/675/EWG wird zur Zeit im Rat erörtert.

5.38. Die Kommission wird die vom Rechnungshof beanstandeten Fälle prüfen und die gegebenenfalls notwendigen Maßnahmen treffen.

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TEIL III Strukturmaßnahmen

EINLEITUNG

III.1. Dieser Teil des Jahresberichts befaßt sich mit den Strukturmaßnahmen. Er besteht aus vier Kapiteln, die neben Bemerkungen zum Kohäsionsfonds dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), dem Europäischen Sozialfonds (ESF), der Abteilung \,,Ausrichtung" des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL-Ausrichtung) und dem Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei (FIAF) gewidmet sind.

III.2. In diesen Kapiteln werden mehrere Aspekte der Fondsverwaltung untersucht, insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Begleitung und Kontrolle der operationellen Programme in den Mitgliedstaaten. Dabei werden die Partnerschaft und der Abschluß der Maßnahmen, die Gemeinschaftsinitiative ADAPT und die Beihilfen für die Agrarstrukturen sowie für landwirtschaftliche Produktions- und Vermarktungsvorhaben behandelt. In dem der Fischerei gewidmeten Teil werden die Gemeinschaftsinitiative PESCA sowie die Beihilfen zur Umstrukturierung, Modernisierung und Anpassung der Fischereiflotten der Gemeinschaft analysiert. Darüber hinaus enthält dieser Teil Bemerkungen zu den Ausgaben im Zusammenhang mit den internationalen Fischereiabkommen. Außerdem wird mehrfach unterstrichen, daß zur Erhöhung der Wirksamkeit und Kohärenz der Maßnahmen zugunsten kleiner und mittlerer Unternehmen sowohl bei der Auswahl der Vorhaben und der Bestimmung der Beihilfeformen als auch bei der Begleitung, Koordinierung und Kontrolle besser zugeschnittene Verfahren eingerichtet werden müssen. Die Bemerkungen zu den verschiedenen Fonds beruhen naturgemäß auf den abgedeckten Prüfungsbereichen; wenn sich einige Bemerkungen nur auf einen einzigen Fonds beziehen, bedeutet dies aber nicht, daß die festgestellten Schwachstellen nur im Bereich dieses Fonds existieren.

III.3. Tabelle III.1 gibt für den Bereich der Strukturmaßnahmen (Teileinzelplan B2 des Gesamthaushaltsplans) einen zusammenfassenden Überblick über die Ausführung sämtlicher Verpflichtungs- und Zahlungsermächtigungen des Haushaltsplans 1996. Die Ausführungsrate der endgültigen Mittelansätze beläuft sich global auf 98 % bei den Mittelbindungen und auf 95 % bei den Zahlungen. Am meisten gestiegen ist die Verwendungsrate bei den Verpflichtungsermächtigungen des ESF sowie bei den Zahlungsermächtigungen des ESF, des EFRE und der Gemeinschaftsinitiativen (GI). Genauere Angaben zur Ausführung des Haushaltsplans sind den spezifischen Kapiteln zu den einzelnen Fonds zu entnehmen.

III.4. Seit 1994 verwaltet die Kommission die Programme der sogenannten zweiten Reformgeneration, die den Zeitraum 1994-1999 abdeckt. Gleichzeitig verwaltet sie den Abschluß der Programme des vorangehenden Zeitraums (1989-1993), wobei es nicht immer einfach ist, anhand der verfügbaren Unterlagen zwischen den jeweiligen Angaben zu den beiden Maßnahmenreihen zu unterscheiden.

III.5. Auf der Grundlage von Arbeitsunterlagen der Kommission ließ sich die globale Mittelausstattung der Strukturfonds für den Zeitraum 1989-1993 zu Preisen von 1989 auf fast 66 000 Mio. ECU veranschlagen, von denen rund 50 % auf den EFRE, 30 % auf den ESF und 20 % auf den Sektor \,,Ausrichtung" des EAGFL entfielen. Am Ende des Haushaltsjahres 1996 waren für diesen Zeitraum noch Mittelbindungen in Höhe von insgesamt 4 727 Mio. ECU abzuwickeln. Davon entfielen 2 518 Mio. ECU auf den EFRE, 1 783 Mio. ECU auf den ESF und 426 Mio. ECU auf den EAGFL-Ausrichtung.

III.6. Aus Tabelle III.2 ist nach Mitgliedstaaten und Fonds der zum 31. Dezember 1996 erreichte Durchführungsstand der Strukturmaßnahmen des Zeitraums 1994-1999 ersichtlich. Zu diesem Zeitpunkt belief sich die Verwendungsrate der gesamten Mittelausstattung für diesen Zeitraum bei den Mittelbindungen auf 45,7 % und bei den Zahlungen auf 32 %.

III.7. Gemäß Artikel 20 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates(233) werden die Mittelbindungen für Aktionen, die innerhalb von zwei oder mehr Jahren durchgeführt werden sollen, im allgemeinen in Jahrestranchen in der Rechnungsführung über die Haushaltsvorgänge verbucht. Die Mittelbindungen decken daher nicht alle Gemeinschaftsfinanzierungen ab, die für die gesamte Laufzeit der genehmigten Programme vorgesehen sind. Band IV der Haushaltsrechnung enthält als Ergänzung zur Vermögensübersicht am Ende des Haushaltsjahres eine Aufstellung der Verpflichtungen, potentiellen Aufwendungen und Forderungen zum 31. Dezember 1996. Für den Strukturfondszeitraum 1994-1999 geht daraus hervor, daß vorgesehene Beihilfen in Höhe von 88 500 Mio. ECU (zu Preisen von 1996) noch nicht gebunden waren, von denen 8 500 Mio. ECU auf die Gemeinschaftsinitiativen entfallen. Zur Zuverlässigkeit dieser Angaben hat der Hof im Rahmen der DAS einen Vorbehalt angemeldet - siehe Ziffer 19.20 dieses Berichts.

III.8. Gemäß Artikel 21 der genannten Verordnung Nr. 4253/88 wird der größte Teil der Zahlungen der Kommission für sämtliche Strukturfonds in Form von Vorschüssen geleistet. Die verbuchten Zahlungen geben also nicht den tatsächlichen Durchführungsstand der Aktionen wieder. Im übrigen können auch Umprogrammierungsmaßnahmen die Höhe der Vorschüsse beeinflussen und sie - selbst bei verspäteter Durchführung der Aktionen - durch Änderung der Fälligkeitspläne und der für die Freigabe neuer Tranchen erforderlichen Mittelbindungs- und Zahlungsniveaus auf einem hohen Stand halten.

III.9. Die finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft wird der nationalen, regionalen oder lokalen Behörde oder Einrichtung ausgezahlt, die im entsprechenden Antrag des jeweiligen Mitgliedstaats angegeben ist. Unter Einhaltung der für die Programme festgesetzten Leitlinien und der innerhalb der Begleitausschüsse eingerichteten Partnerschaft faßt diese nationale, regionale oder lokale Behörde die einzelnen Beschlüsse über die Bezuschussung der verschiedenen Vorhaben mit Mitteln des Fonds. Von diesen einzelnen Beschlüssen wird die Kommission gewöhnlich nicht einmal nachträglich benachrichtigt, und beim derzeitigen Stand haben die Gemeinschaftsinstanzen nur teilweise oder gelegentlich davon Kenntnis.

III.10. Im Laufe des Haushaltsjahrs 1996 und im Rahmen der Arbeiten im Zusammenhang mit der Initiative SEM 2000 hat die Kommission die Erstellung einer Textsammlung fortgesetzt, mit der die Aspekte der Zuschußfähigkeit der Ausgaben im Bereich der Strukturfonds präzisiert werden sollen. Diese Texte traten am 1. Mai 1997 in Kraft. Ebenso hat die Kommission gemäß Artikel 23 der Verordnung Nr. 4253/88 den Entwurf einer Verordnung ausgearbeitet, um Durchführungsbestimmungen für die Finanzkontrolle der von den Strukturfonds kofinanzierten Operationen durch die Mitgliedstaaten festzusetzen. Dieser Entwurf wird gegenwärtig diskutiert.

ANTWORTEN DER KOMMISSION

In ihren Antworten zu den jeweiligen Kapiteln über die Strukturfonds geht die Kommission im einzelnen auf die Bemerkung des Hofes ein, daß zur Erhöhung der Wirksamkeit und Kohärenz der Maßnahmen zugunsten kleiner und mittlerer Unternehmen besser zugeschnittene Verfahren erforderlich sind.

III.4. Die Überschneidung von Finanzgeschäften für aufeinanderfolgende Planungszeiträume ist unvermeidbar, da die einen bestimmten Planungszeitraum betreffenden Zahlungen zu Recht weit über den Beginn des folgenden Planungszeitraums hinaus erfolgen. Die Kommission ist der Ansicht, daß ihr Rechnungsführungssystem und ihr Management-Informationssystem genügend Möglichkeiten bieten, um die notwendigen Unterscheidungen zwischen den beiden Planungszeiträumen vorzunehmen.

III.5. Es gibt drei wesentliche Gründe, weshalb einige Vorgänge des ersten Planungszeitraums noch nicht abgeschlossen sind. Zunächst sind viele der einzelstaatlichen Schlußberichte von unzureichender Qualität. Zweitens wurde der Abschlußtermin für eine Reihe von Programmen aus berechtigtem Grund verschoben. Drittens haben in mehreren Fällen die nationalen Behörden keine deutliche Erklärung zu spezifischen Problemen gegeben, die beispielswie die Ergebnisse gerichtlicher Untersuchungen oder eine zufriedenstellende Regelung der aufgrund von Kontrollen gemachten Feststellungen betreffen. Jedenfalls ist meist nur noch der Restbetrag der letzten Tranche zu zahlen.

III.7. In die Rechnungsführung werden zu Recht die Mittelbindungen für die mehrjährigen Programme in Jahrestranchen aufgenommen und nicht der Gesamtbetrag der Gemeinschaftsfinanzierung, der für den gesamten Planungszeitraum vorgesehen ist. Letzterer wird jedoch von der Kommission jährlich in einer Ergänzung (\,,compte de gestion") zur Vermögensübersicht angegeben.

III.8. Es ist selbstverständlich, daß die Vorschußzahlungen der Kommission für die Kofinanzierung von Maßnahmen zu verschiedenen Sätzen den tatsächlichen Durchführungsstand dieser Maßnahmen nicht genau widerspiegeln können. Für die Zahlung der auf den ersten Vorschuß folgendenVorschüsse müssen die Mitgliedstaaten jedoch erst Ausgaben anmelden, die mindestens ein zuvor festgelegtes Niveau erreichen. Insofern lassen die Vorschüsse der Kommission effektiv auf den tatsächlichen Durchführungsstand vor Ort schließen.

Finanzielle Umprogrammierungen sind häufig nicht zu vermeiden, da die Programme komplex sind und die Jahrestanchen nur indikative Schätzungen der jährlichen Ausführungsraten darstellen. Für Änderungen des Finanzierungsplans ist jedoch eine besondere Entscheidung der Kommission erforderlich. Diese prüft, ob eine Übertragung der nichtverwendeten Mittel auf die folgenden Jahre vertretbar ist, damit der Mitgliedstaat keine allzu hohe Vorschußzahlung erhält.

III.9. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, diese Informationen für Gemeinschaftskontrollen zur Verfügung zu halten. Sie werden von der Kommission bei Bedarf (z. B. für die Planung von Kontrollbesuchen) angefordert und ihr zugestellt. Die Forderung, all diese Informationen automatisch an die Kommission zu übermitteln, läßt sich angesichts der Anzahl der Projekte praktisch nicht durchsetzen, zumal die Kommission aufgrund der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen ihr und den Mitgliedstaaten nicht systematisch über diese Informationen verfügen muß.

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KAPITEL 6(234*) Europäischer Fonds für regionale Entwicklung

6.0. INHALT Ziffer

Einleitung 6.1

Haushalts- und Finanzdaten 6.2 - 6.8

Ausführung des Haushaltsplans 6.2 - 6.3

Das neue Ziel 6 6.4 - 6.8

Abschluß der verschiedenen Interventionsformen 6.9 - 6.42

Allgemeiner Rahmen für den Abschluß 6.9 - 6.16

Angaben zum Abschluß der Maßnahmen 6.9 - 6.13

Rechts- und Verwaltungsrahmen für die nach der Reform im Rahmen der GFK und GI beschlossenen Maßnahmen 6.14 - 6.15

Erhebung des Hofes 6.16

Allgemeine Bemerkungen 6.17 - 6.20

Administrative Verzögerungen beim Abschluß der Programme 6.17 - 6.18

Kontrollsystem 6.19 - 6.20

Bemerkungen zu den abgeschlossenen Programmen und Maßnahmen 6.21 - 6.37

Zuverlässigkeit der Anträge auf Restzahlung 6.21 - 6.30

Berücksichtigung der für den Abschluß relevanten Faktoren 6.31 - 6.33

Qualität der Schlußberichte 6.34 - 6.37

Schlußfolgerung 6.38 - 6.42

Durchführung der Maßnahmen zugunsten der Unternehmen und insbesondere der KMU im Rahmen des EFRE 6.43 - 6.104

Allgemeiner Rahmen für die Maßnahmen zugunsten der KMU 6.43 - 6.52

Erhebung des Hofes 6.43

Rolle und Bedeutung der KMU 6.44

Definition der KMU 6.45 - 6.47

Interventionen zugunsten der KMU im regionalen Bereich 6.48 - 6.52

Förderung der Unternehmenstätigkeit 6.53 - 6.71

Unterstützung der Beihilferegelungen 6.53 - 6.59

Kumulierung und Überschneidung der Hilfen 6.60 - 6.63

Einhaltung der Wettbewerbsregeln 6.64 - 6.66

Industriegebiete und Technologieparks 6.67 - 6.68

Dienstleistungsangebot für die KMU 6.69 - 6.71

Unterstützung der Unternehmensfinanzierung 6.72 - 6.80

Zugang zu Kapital 6.73 - 6.76

Kreditaufnahme 6.77 - 6.80

Durchführung der Aktionen 6.81 - 6.85

Initiative für KMU 6.86 - 6.91

Bewertung der Auswirkung der Aktionen zugunsten von Unternehmen auf die Regionalentwicklung 6.92 - 6.95

Schlußfolgerung 6.96 - 6.104

EINLEITUNG

6.1. In diesem Kapitel über den regionalen Bereich wird folgendes behandelt:

a) die Ausführung des Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 1996 mit besonderem Hinweis auf die finanzielle Abwicklung des neuen Ziels 6;

b) die Verfahren und Maßnahmen zum Abschluß der verschiedenen Interventionsformen;

c) die Durchführung der Maßnahmen zugunsten der Unternehmen und insbesondere der kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) im Rahmen des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE).

HAUSHALTS- UND FINANZDATEN

Ausführung des Haushaltsplans

6.2. Aus Tabelle III.1 geht die Verwendung der EFRE-Mittel im Jahre 1996 hervor. 99,8 % dieser Mittel wurden gebunden und 99,5 % ausgezahlt (gegenüber 99 % bzw. 87 % im Jahre 1995). Die Mittelbindungen für Aktionen im Bereich der Strukturfonds, die innerhalb von zwei oder mehr Jahren durchgeführt werden sollen, werden im allgemeinen in Jahrestranchen vorgenommen(235).

6.3. Tabelle 6.1 gibt für den Zeitraum 1991-1996 eine Übersicht über die monatliche Verteilung der Mittelbindungen und Zahlungen im regionalen Bereich. Für das Haushaltsjahr 1995 hat die Kommission die Konzentration der Haushaltsvorgänge auf das Jahresende mit dem späten Beginn der Durchführung des neuen Programmplanungszeitraums begründet(236). Wie die Daten für 1996 verdeutlichen, lag in diesem Jahr jedoch der gleiche Sachverhalt vor: 60 % der Mittelbindungen und 49 % der Zahlungen des Haushaltsjahres wurden im letzten Quartal von 1996 - und mehr als zwei Drittel davon im Dezember - getätigt. Unter diesen Umständen besteht die Gefahr, daß bei der Bearbeitung und Kontrolle der Unterlagen über die im Laufe des letzten Quartals durchgeführten Zahlungen und Mittelbindungen die Grundsätze der Rechtmäßigkeit, Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung nicht ausreichend berücksichtigt werden können. Der Anteil der Abschlußzahlungen belief sich für alle Tranchen zusammengenommen für das Jahr insgesamt auf 14,5 % und für das letzte Quartal auf 20 %. Diese Prozentsätze sind normal, da die gezahlten Vorschüsse im allgemeinen die in Artikel 21 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 vorgesehene Grenze von 80 % der jeweiligen Mittelbindung erreichen.

Das neue Ziel 6

6.4. Das Protokoll Nr. 6 im Anhang der Beitrittsakte für die neuen Mitgliedstaaten(237) sieht ein neues Ziel 6 (Z 6) vor, mit dem die Entwicklung und strukturelle Anpassung von Regionen mit einer Bevölkerungsdichte von acht Einwohnern je km2 oder weniger gefördert werden soll. Das Protokoll enthält eine Aufstellung der Ziel-6-Regionen sowie eine indikative Aufgliederung der Verpflichtungsermächtigungen der Strukturfonds (SF) und des Finanzinstruments für die Ausrichtung der Fischerei (FIAF), die sich für den Zeitraum 1995-1999 auf 511 Mio. ECU für Finnland und auf 230 Mio. ECU für Schweden belaufen.

6.5. Die Kommission hat für jeden Mitgliedstaat - am 11. Juli 1995 für Finnland (acht Regionen) und am 6. November 1995 für Schweden (sechs Regionen) - ein einziges Dokument zur Programmplanung (DPP) angenommen, das sich auf sämtliche Regionen bezieht, die ganz oder teilweise im Rahmen von Ziel 6 förderungswürdig sind. Die in den DPP vorgesehene finanzielle Beteiligung der Strukturfonds und des FIAF beläuft sich für Finnland auf 459,9 Mio. ECU und für Schweden auf 252 Mio. ECU (davon 172,5 Mio. ECU bzw. 122,64 Mio. ECU aus dem EFRE). Die Differenz zu den im Protokoll Nr. 6 ausgewiesenen indikativen Beträgen ergibt sich dadurch, daß 9 % der Mittelausstattung für die Gemeinschaftsinitiativen und 1 % für die Vorhaben \,,nach Artikel 10" der EFRE-Verordnung einbehalten wurden und in Schweden 50 Mio. ECU von den Zielen 2 und 5b (Z 2 und Z 5b) auf das Ziel 6 übertragen wurden. Im übrigen wurden im Mai 1995 weitere 15,8 Mio. ECU von den anderen Zielen auf die Gemeinschaftsinitiativen in den finnischen Ziel-6-Regionen übertragen.

6.6. Gemäß Artikel 4 des Protokolls Nr. 6 finden die Verordnungsbestimmungen für Ziel 1 (Z 1) auf Z 6 Anwendung, obwohl Merkmale und Bedarf der betroffenen Regionen unterschiedlich sind. Beispielsweise wurde für die Ziel-6-Regionen keinerlei Finanzierung von Infrastrukturausgaben beschlossen, während in den Ziel-1-Regionen 31,2 % der SF-Beteiligungen auf solche Ausgaben entfallen.

6.7. Die Prüfung der finanziellen Abwicklung der im finnischen DPP vorgesehenen EFRE-Beteiligung hat ergeben, daß über den ersten automatischen Vorschuß in Höhe von 11,2 Mio. ECU hinaus im August 1996 auf der Grundlage eines mit den entsprechenden Belegen versehenen Ausgabenbetrags von rund 9,3 Mio. ECU ein zweiter Vorschuß von 6,72 Mio. ECU gezahlt wurde. Für die Tranchen 1995 und 1996 sind zuschußfähige Ausgaben in Höhe von 44,8 Mio. ECU und 61 Mio. ECU vorgesehen. Die zum 31. Dezember 1996 getätigten Ausgaben liegen in der Größenordnung von 28 Mio. ECU. Beim schwedischen DPP wurde lediglich der erste automatische Vorschuß von 10,93 Mio. ECU im Dezember 1995 ausgezahlt. Zum 31. Dezember 1996 ist keinerlei Zahlungsantrag eingereicht worden, und die Ausgaben beliefen sich auf 1,8 Mio. ECU, während für 1995 und 1996 zuschußfähige Ausgaben in Höhe von 42,22 bzw. 44,21 Mio. ECU vorgesehen waren.

6.8. Die in den beiden Mitgliedstaaten festgestellte Abwicklungsdauer ist auf den Zeitpunkt der Genehmigung der Programme, die vorgesehenen Beträge und eine angesichts der Neuartigkeit der Maßnahmen wenig realistische Durchführungsplanung zurückzuführen. In Schweden dauert die Abwicklung auch deshalb so lange, weil ein neues System regionaler Begleitausschüsse und für die Einziehung und Verteilung der Gemeinschaftsmittel zuständiger Stellen eingerichtet wurde, dessen Funktionsweise noch genau festgelegt werden muß. Außerdem werden die Zahlungen auf der Grundlage von bescheinigten Ausgaben und nicht in Form von Vorschüssen vorgenommen. Die erste Zahlung des Mitgliedstaats an einen Endbegünstigten erfolgte erst im Juli 1996.

ABSCHLUSS DER VERSCHIEDENEN INTERVENTIONSFORMEN

Allgemeiner Rahmen für den Abschluß

Angaben zum Abschluß der Maßnahmen

6.9. Bei den vom EFRE kofinanzierten Interventionen, die zur Zeit abgeschlossen werden, handelt es sich um Interventionsformen, die im Rahmen der gemeinschaftlichen Förderkonzepte (GFK) und Gemeinschaftsinitiativen (GI) des Programmplanungszeitraums 1989-1993 beschlossen wurden, sowie um vor der Reform der SF von 1988 beschlossene Interventionen, d. h. nicht quotengebundene Maßnahmen, integrierte Entwicklungsmaßnahmen (IEM), nationale Programme von gemeinschaftlichem Interesse (NPGI), integrierte Mittelmeerprogramme (IMP), Programme im Rahmen von Gemeinschaftsinitiativen (PGI) und unter die Verordnung (EWG) Nr. 1787/84(238) fallende Vorhaben.

6.10. Die für sämtliche obengenannten Interventionen noch abzuwickelnden Mittelbindungen beliefen sich zum 31. Dezember 1995 auf 4 658,9 Mio. ECU und zum 31. Dezember 1996 auf 3 286,1 Mio. ECU.

6.11. In diesem Zusammenhang entfällt der größte Anteil auf die nach der Reform von 1988 im Rahmen der GFK und der GI des Zeitraums 1989-1993 beschlossenen Interventionsformen(239). Der noch abzuwickelnde Betrag belief sich zum 31. Dezember 1995 auf 3 259,4 Mio. ECU und zum 31. Dezember 1996 auf 2 524,3 Mio. ECU. Dies entspricht 11,4 % bzw. 8,8 % der während der Haushaltsjahre 1989 bis 1995 getätigten Mittelbindungen in Höhe von 28 597,5 Mio. ECU(240)(241), von denen vor dem 31. Dezember 1995 362,8 Mio. ECU aufgehoben und 24 975,4 Mio. ECU ausgezahlt worden waren. Im Jahre 1996 wurden Mittelbindungen in Höhe von 42,5 Mio. ECU aufgehoben und Zahlungen in Höhe von 689,9 Mio. ECU getätigt. Die zum 31. Dezember 1995 bzw. zum 31. Dezember 1996 noch abzuwickelnden Restbeträge beziehen sich auf eine Zahl von 753 bzw. 613 noch abzuschließenden Aktionen (bei einer Gesamtzahl von rund 800 eingeleiteten Aktionen). Von den 78 Ziel-2-Aktionen des Zeitraums 1989-1991 waren 41 zum 31. Dezember 1996 noch nicht abgeschlossen. Bei dem noch abzuwickelnden Betrag handelt es sich im wesentlichen um den Restbetrag der letzten Jahrestranche der Aktionen (d. h. 20 % dieser letzten Tranche)(242)6.12. Bei den vom EFRE kofinanzierten Interventionen, deren Kofinanzierung ursprünglich vor der Reform von 1988 beschlossen wurde, entfallen die noch abzuwickelnden Beträge (1 399,5 Mio. ECU zum 31. Dezember 1995 und 761,8 Mio. ECU zum 31. Dezember 1996) auf folgende Aktionen:

a) nicht quotengebundene Maßnahmen, IEM, IMP, NPGI und PGI (496,9 Mio. ECU zum 31. Dezember 1995 und 384,5 Mio. ECU zum 31. Dezember 1996) mit folgenden Restbeträgen:

- Mittelbindungen in den die GFK betreffenden Haushaltslinien B2-1200, -1201 und -1202 (287,8 Mio. ECU zum 31. Dezember 1995 und 240,6 Mio. ECU zum 31. Dezember 1996),

- Mittelbindungen in den spezifischen Haushaltslinien für diese Aktionen (209,1 Mio. ECU zum 31. Dezember 1995 und 143,9 Mio. ECU zum 31. Dezember 1996);

b) Vorhaben, die die Kommission vor dem 1. Januar 1989 im Rahmen des EFRE beschlossen hat und die den Bestimmungen über die automatische Aufhebung von Mittelbindungen nach Artikel 12 der geänderten EFRE-Verordnung unterliegen (842,4 Mio. ECU zum 31. Dezember 1995 und 325,5 Mio. ECU zum 31. Dezember 1996);

c) Vorhaben, die die Kommission 1989 angenommen hat, die aber noch unter die alte Verordnung (EWG) Nr. 1787/84 fallen und nicht den Bestimmungen über die automatische Aufhebung von Mittelbindungen unterliegen (60,2 Mio. ECU zum 31. Dezember 1995 und 51,8 Mio. ECU zum 31. Dezember 1996).

6.13. Aus Tabelle 6.2 geht hervor, wie sich die noch fortbestehenden Mittelbindungen im Laufe des Haushaltsjahres 1996 in den einzelnen Haushaltslinien (6.2.A) und Mitgliedstaaten (6.2.B) entwickelt haben. Nicht eingeschlossen sind die auf der Grundlage der alten Regelung beschlossenen Einzelvorhaben; ihre Entwicklung im Jahre 1996 wird in Tabelle 6.3 aufgezeigt(243).

Rechts- und Verwaltungsrahmen für die nach der Reform im Rahmen der GFK und GI beschlossenen Maßnahmen

6.14. Auf der Ebene der Mitgliedstaaten mußten die meisten rechtlichen und finanziellen Verpflichtungen für diese Maßnahmen - außer bei einer eventuellen Verlängerung - bis zum 31. Dezember 1993 eingegangen sein(244). In der Regel haben die Mitgliedstaaten nach dieser Frist zwei Jahre Zeit für die Zahlungen an die Endbegünstigten und sind verpflichtet, sechs Monate nach der Zahlung die für den Abschluß erforderlichen Unterlagen vorzulegen. Dies sind insbesondere der Antrag auf Zahlung des Restbetrags und der Schlußbericht über die Durchführung(245). Die Zahlung des Restbetrags der finanziellen Beteiligung durch die Kommission hat dann innerhalb einer Frist von in der Regel höchstens zwei Monaten nach Eingang des zulässigen Antrags zu erfolgen(246). Die Anwendung dieser Bestimmungen bedeutet also, daß sämtliche Maßnahmen bis zum 31. August 1996 abgeschlossen sein mußten, mit Ausnahme der in den ersten der beiden Programmplanungszeiträume von Ziel 2 (1989-1991 und 1992-1993) fallenden Maßnahmen, deren Abschluß auf den 31. August 1994 festgesetzt war.

6.15. Die Kommission kann jedoch auf Antrag des Mitgliedstaats eine Verlängerung der Mittelbindungs- und Zahlungsfristen bewilligen, wenn dieser Antrag vor Ablauf der Fristen eingereicht wird und ordnungsgemäß begründet ist. Im Jahre 1995 hat die GD XVI die Grundsätze für einen einheitlichen Ansatz in diesem Bereich festgelegt. Bei den Mittelbindungen darf die ursprüngliche Mittelbindungsfrist um höchstens 12 Monate verlängert werden. Bei den Zahlungen sind gegenüber der ursprünglichen Zahlungsfrist ebenfalls Verlängerungen von höchstens 12 Monaten zulässig. Auf dieser Grundlage hat die Kommission infolge der zahlreichen Anträge auf Fristverlängerung für die Mittelbindungen und/oder Zahlungen Verlängerungen bewilligt, so daß Zahlungen der Endbegünstigten und Zahlungen der Kommission an die Mitgliedstaaten noch bis 1996 und 1997 geleistet werden können. Für die Ziel-1-Programme des Zeitraums 1989-1993 in Italien wurde eine Sondervereinbarung getroffen, durch die diese Fristen für einige Interventionen bis 1997 und 1998 verlängert wurden(247).

Erhebung des Hofes

6.16. Der Abschluß der Programme 1989-1993 wurde geprüft, um zu untersuchen, ob die Verfahren den Grundsätzen der Rechtmäßigkeit, Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung entsprachen. Die Prüfungen fanden bei der Kommission und in fünf Mitgliedstaaten (Frankreich, Irland, Portugal, Spanien und Vereinigtes Königreich) statt. Angesichts der Verspätungen bei den Abschlußmaßnahmen hat der Hof Maßnahmen ausgewählt, die eine Bewertung der Funktionsweise der bereits eingesetzten Verfahren ermöglichten. In diesem Zusammenhang kann dieser Bericht nur eine erste Reihe von Bemerkungen enthalten.

Allgemeine Bemerkungen

Administrative Verzögerungen beim Abschluß der Programme

6.17. Unabhängig von etwaigen mit der Planung neuer Aktionen einhergehenden Durchführungsschwierigkeiten lassen sich die gegenüber den ursprünglich vorgesehenen Zeitpunkten aufgetretenen administrativen Verzögerungen beim Abschluß der Programme des Zeitraums 1989-1993 zum Teil darauf zurückführen, daß einige Mitgliedstaaten die erforderlichen Unterlagen nicht innerhalb der verordnungsrechtlich vorgesehenen Frist von sechs Monaten nach Abschluß der Durchführung übermitteln. Da die Verordnungen in solchen Fällen keine Strafen vorsehen, hat die Kommission keine Handhabe, die Mitgliedstaaten zur Einhaltung dieser Fristen zu bewegen.

6.18. Im übrigen arbeiten die Mitgliedstaaten nicht aktiv genug auf eine Abwicklung der Mittelbindungen hin, was auch darauf zurückzuführen ist, daß sich die verschiedenen Programmplanungszeiträume überschneiden und dadurch einen großen Verwaltungsaufwand erfordern.

Kontrollsystem

6.19. Nach Artikel 23 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 müssen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen treffen, um regelmäßig nachzuprüfen, daß die von der Gemeinschaft finanzierten Aktionen ordnungsgemäß ausgeführt worden sind. Die Kommission kann die kofinanzierten Maßnahmen ebenfalls vor Ort - insbesondere im Stichprobenverfahren - kontrollieren und von den Mitgliedstaaten zur Überprüfung der Ordnungsmäßigkeit der Auszahlungsanträge Kontrollen vor Ort verlangen. Kontrollen im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschluß werden von der Kommission und den Mitgliedstaaten bisher nur in Ausnahmefällen durchgeführt bzw. verlangt, und die Kommission hat keine systematischen Verfahren eingerichtet, nach denen solche Kontrollen zur Prüfung der Zuverlässigkeit der Unterlagen, die als Grundlage für den Abschluß dienen, vorgenommen oder veranlaßt werden können.

6.20. Eine wirksame Kontrolle im Zusammenhang mit dem Abschluß ist unerläßlich, um die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der von der Kommission getätigten Zahlungen zu gewährleisten(248). Diese Kontrolle sollte grundsätzlich in den allgemeineren Rahmen der Verwaltungs- und Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten und der Kommission fallen. Der Entwurf für eine Verordnung zur Durchführung von Artikel 23 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 sieht daher zu Recht die Einsetzung von zuverlässigen Verwaltungs- und Kontrollsystemen in den Mitgliedstaaten vor sowie die Koordinierung der Kontrollprogramme der Kommission und der einzelnen Mitgliedstaaten, um die auf nationaler und Gemeinschaftsebene für diese Kontrollen bereitgestellten Mittel möglichst optimal zu nutzen. So kann sich die Kommission zuerst von der Zuverlässigkeit der nationalen Systeme überzeugen. Die noch abzuschließenden Aktionen und Programme, die im Rahmen der alten Regelung und des Programmplanungszeitraums 1989-1993 beschlossen wurden, sollten dennoch in Koordination mit den Mitgliedstaaten einer vertieften Kontrolle unterzogen werden, da die im Entwurf für eine Durchführungsverordnung vorgesehenen Verwaltungs- und Kontrollbedingungen gegenwärtig noch nicht gegeben sind.

Bemerkungen zu den abgeschlossenen Programmen und Maßnahmen

Zuverlässigkeit der Anträge auf Restzahlung

6.21. Die Auszahlungsanträge der Mitgliedstaaten müssen auf der Grundlage der von den Endbegünstigten tatsächlich getätigten zuschußfähigen Ausgaben erstellt werden, für die Belege vorhanden sein müssen. Diese Verpflichtung wird nicht immer eingehalten. Die festgestellten Probleme betreffen folgende Bereiche:

a) Nachweis der gemeldeten Ausgaben auf der Ebene der benannten Behörden und mittelbewirtschaftenden Stellen (einschließlich des Problems, daß die gemeldeten Ausgaben für eine Auszahlung des gesamten beantragten Betrags nicht ausreichen);

b) Nachweis der getätigten Ausgaben auf der Ebene des Endbegünstigten;

c) Zuschußfähigkeit der Ausgaben.

Nachweis der gemeldeten Ausgaben auf der Ebene der benannten Behörden und mittelbewirtschaftenden Stellen

6.22. Aufgrund ihrer Prüfungen in Irland stellen der Hof und die Kommission schon seit mehreren Jahren fest, daß es für die Ausgabenbescheinigungen weder seitens der mit der Durchführung beauftragten Stellen noch seitens der zuständigen Behörde eine Finanzkontrolle oder ein Kontrollverfahren gibt, was sich in einer hohen Zahl von Unregelmäßigkeiten in den Auszahlungsanträgen niederschlägt. Beim operationellen Multifonds-Programm (OMP) 1989-1993 Industrie und Dienstleistungen, über das der größte Teil der EFRE-Fördermittel für die industrielle Entwicklung in Irland verteilt wurde (589,2 Mio. ECU EFRE-Mittel), war die federführende Stelle nicht in der Lage, die der Kommission vorgelegten Ausgabenbeträge in vollem Umfang zu belegen. Einige offizielle Unterlagen, die von der Stelle als Belege für die in der Abschlußmeldung enthaltenen Beträge akzeptiert wurden, waren mit Bleistift geschrieben, mit Korrekturfluessigkeit geändert worden oder enthielten Streichungen ohne jegliche Begründung.

6.23. Eine Prüfung der GI Telematik (1991-1993) in Irland ergab, daß keine Aufgliederung des in der letzten Bescheinigung ausgewiesenen Ausgabenbetrags (21,1 Mio. ECU) bis auf die Projektebene vorgenommen werden konnte, da genaue, nach Maßnahmen und Vorhaben gegliederte Angaben über die zuschußfähigen Ausgaben nicht vorhanden waren. Das gleiche Problem wurde bei der GI Stride (1991-1993) festgestellt (gemeldete Ausgaben: 18,2 Mio. ECU). Ferner konnte die Hälfte der Ausgaben für ein im Rahmen der GI Telematik (1991-1993) kofinanziertes Vorhaben zur Vernetzung von sechs Universitätsbibliotheken wegen nicht verfügbarer Unterlagen nicht überprüft werden. Der gezahlte Zuschuß belief sich auf 379 104 ECU.

6.24. Beim Ziel-2-OP Baskenland (E) (1989-1991) konnten die für die Maßnahme 1.4 \,,Beihilfen für die KMU" gemeldeten Beträge (26,76 Mio. ECU) nicht im einzelnen nachvollzogen werden.

Nachweis der getätigten Ausgaben auf der Ebene des Endbegünstigten

6.25. Der Antrag auf Abschlußzahlung für das Ziel-2-OP East Midlands (1990-1991) (UK) beinhaltete genehmigte Ausgaben für den Bau einer Verbindungsstraße in Höhe von 6,76 Mio. ECU. Dem vom Endbegünstigten eingereichten Antrag auf abschließende Zuschußzahlung zufolge beliefen sich die zuschußfähigen Ausgaben auf 6,3 Mio. ECU. Überdies beinhalteten diese Ausgaben pauschal zugewiesene Gehaltskosten in Höhe von 0,21 Mio. ECU, für die keine Begründung oder Belegunterlagen vorhanden waren.

6.26. Zur Schaffung eines Industrieparks im Rahmen desselben OP wurde ursprünglich ein zweistufiges Vorhaben bewilligt, das jedoch in der Folge geändert und in einer Stufe durchgeführt wurde. Daher wurden die genehmigten Ausgaben von 0,98 Mio. ECU auf 0,67 Mio. ECU gekürzt. Diese Änderung wurde in der abschließenden der Kommission vorgelegten Ausgabenbescheinigung nicht berücksichtigt. Die Ausgabenbescheinigung für die im Rahmen desselben OP kofinanzierte Anlage eines \,,Touristenwegs" basierte auf den insgesamt genehmigten Ausgaben in Höhe von 0,7 Mio. ECU. Gemäß dem Antrag auf abschließende Zuschußzahlung beliefen sich die von der kofinanzierenden Stelle (Sponsor) geleisteten zuschußfähigen Zahlungen jedoch nur auf 0,62 Mio. ECU (Differenz von 13,5 %). Insgesamt führte die Prüfung einer Stichprobe von Vorhaben desselben OP zu dem Ergebnis, daß die der Kommission bescheinigten zuschußfähigen Kosten um insgesamt 1,32 Mio. ECU vermindert werden müßten. Dies entspricht 12,45 % der insgesamt für die sieben betroffenen Vorhaben gemeldeten Kosten bzw. 2,4 % der Ausgaben in der Abschlußmeldung.

Zuschußfähigkeit der Ausgaben

6.27. In manchen Fällen nehmen die vor Durchführung eines Vorhabens vorgeschriebenen Formalitäten so viel Zeit in Anspruch, daß die Förderfristen überschritten werden. Solch ein Fall wurde in Irland bei der Einrichtung eines im Rahmen des OMP zu finanzierenden Business Innovation Fund beobachtet, der von einer gemischtwirtschaftlichen Gesellschaft verwaltet wird. Die nichtzuschußfähigen Ausgaben belaufen sich auf 0,9 Mio. ECU. Ein anderer Fall betrifft ein Vorhaben zur Erschließung eines neuen Industriegebiets, das im Rahmen der GI Resider Baskenland (1990-1991) unter der Verantwortung der Gebietskörperschaften durchgeführt wird. Hier belaufen sich die nichtzuschußfähigen Ausgaben auf 0,6 Mio. ECU.

6.28. Beim Ziel-2-OP Baskenland (1989-1991) wurden Ausgaben (rund 1 Mio. ECU) ermittelt, die nach der Frist für den Abschluß des OP getätigt wurden.

6.29. Der Restzahlungsantrag für die GI Envireg Nordirland (UK) (1991-1993) beinhaltete die Kosten für zwei Stufen eines Abwasserprojekts. Da sich die zweite Projektstufe bis nach der Zahlungsfrist verzögerte, waren diese Ausgaben (144 946 ECU) nicht im Rahmen des Envireg-Programms zuschußfähig. Im übrigen sind die für die zweite Stufe getätigten Ausgaben in das Ziel-1-Programmplanungsdokument (DPP) für Nordirland 1994-1999 aufgenommen worden, was eine Doppelfinanzierung des Vorhabens zur Folge hat. Bei einem anderen Abwasservorhaben waren die gemeldeten endgültigen Kosten um 215 825 ECU höher als die zuschußfähigen Ausgaben, weil auch hier die Zahlungsfrist nicht eingehalten wurde. Bei einem Umweltvorhaben wurde festgestellt, daß die gemeldeten Ausgaben dem ursprünglich genehmigten und nicht dem tatsächlich getätigten Ausgabenbetrag entsprachen (Mehrbetrag: 46 916 ECU). Insgesamt ergab die Prüfung des Hofes, daß die bescheinigten zuschußfähigen Kosten um 407 687 ECU vermindert werden müßten. Dies entspricht 1,6 % der bescheinigten Ausgaben.

6.30. Ein anderes Vorhaben zur Schaffung eines Handwerkszentrums in Spanien (rund 4 Mio. ECU) wurde nicht durchgeführt; statt dessen wurde das EDV-Zentrum der für die Durchführung des Vorhabens zuständigen Behörde errichtet. Diese Bestimmungsänderung wurde weder dem Begleitausschuß noch der Kommission mitgeteilt, und die Ausgaben für das EDV-Zentrum wurden als Ausgaben für das Handwerkszentrum deklariert. Dies ist um so bedenklicher, als im Zusammenhang mit der späteren Erweiterung des EDV-Zentrums (erfolgte nicht im Rahmen des OP) Betrugsmeldungen eingingen (gefälschte Rechnungen), die zur Eröffnung eines Gerichtsverfahrens führten.

Berücksichtigung der für den Abschluß relevanten Faktoren

6.31. Beim Abschluß müssen der Mitgliedstaat und die Kommission alle erforderlichen Faktoren berücksichtigen (Ergebnisse der Kontrollberichte, festgestellte nichtzuschußfähige Ausgaben, Verfügbarkeit der Beleg-unterlagen zu den getätigten Ausgaben, Zuverlässigkeit der Erfassungssysteme der von den Mitgliedstaaten benannten Behörden und der Endbegünstigten usw.), um gegebenenfalls die notwendigen Berichtigungen vorzunehmen und die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Abschlußzahlung zu gewährleisten. Die folgenden Beispiele veranschaulichen die in diesem Bereich aufgetretenen Schwierigkeiten.

6.32. In Irland wurde das OP Industrie (1989-1993) Ende 1994 abgeschlossen, obwohl der Finanzkontrolleur gegenüber den mittelbewirtschaftenden Stellen Vorbehalte im Hinblick auf die Zuverlässigkeit des Finanzinformationssystems zweier spezialisierter Agenturen geäußert hatte. Die Zahlung wurde genehmigt, doch behielt sich die Finanzkontrolle nach den Artikeln 23 und 24 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 das Recht vor, gegebenenfalls eine Rückzahlung zu verlangen. Die Finanzkontrolle übermittelte die Bemerkungen zu dem OP erst im Dezember 1995 und teilte dabei mit, daß für das OP Industrie 1994-1999 keine weiteren Zahlungen genehmigt würden, falls ihr nicht binnen zwei Monaten eine zufriedenstellende Antwort auf ihre Fragen zugehen sollte. Daraufhin beauftragten die nationalen Behörden einen unabhängigen Rechnungsprüfer, die veröffentlichte Rechnungslegung der beiden Agenturen mit den jährlichen Ausgabenmeldungen abzustimmen. Die Prüfung führte zu dem Gutachten, das System sei allem Anschein nach so aufgebaut, daß es eine angemessene Abstimmung gewährleiste. Während dies von der Kommission akzeptiert wurde, war der Hof nicht in der Lage, die in den jährlichen Ausgabenbescheinigungen gemeldeten Ausgaben innerhalb einer angemessenen Zeitspanne auf das Zuschußzahlungssystem der Agentur zurückzuführen, da eine systematische Abstimmung nicht stattfand.

6.33. Das Regierungsbüro (Government Office, GO) für East Midlands bat die Kommission um Berechnung des Betrags, der für ein aus dem EFRE unterstütztes Vorhaben wiedereingezogen werden mußte, nachdem dieses verkauft worden war. Der entsprechende Betrag wurde von dem Begünstigten an das GO zurückgezahlt. Von der Kommission wurde jedoch ein zu niedriger Betrag wiedereingezogen. Überdies wurde der Verkauf des Vorhabens in der abschließenden Ausgabenbescheinigung und dem entsprechenden Antrag des GO nicht berücksichtigt. Daher waren die gemeldeten Ausgaben um 0,2 Mio. ECU höher als die zuschußfähigen Ausgaben. Außerdem brachte die Kommission entgegen ihren Angaben gegenüber dem GO den Betrag nicht bei der Abschlußzahlung für das Programm in Abzug.

Qualität der Schlußberichte

6.34. Da Artikel 25 Absatz 4 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 keine genauen Angaben zum Inhalt des Schlußberichts enthält, legte die Kommission im Anhang zu ihren Entscheidungen über die Gewährung eines EFRE-Zuschusses Bestimmungen über die Beglei-tung und Bewertung fest. Diese sahen vor, daß im Schlußbericht ein kurzer, prägnanter Überblick über die Durchführung des Programms gegeben und ausführlich untersucht wird, inwieweit die zu Beginn gesteckten materiellen und qualitativen Ziele erreicht wurden. Außerdem sollte auf der Grundlage vorher festgelegter Indikatoren eine erste Bewertung der unmittelbaren wirtschaftlichen Auswirkungen vorgenommen werden.

6.35. Im Juni 1995 erstellte die Kommission ein Pro-Forma-Dokument, nach dem sich die Mitgliedstaaten im Programmplanungszeitraum 1994-1999 richten müssen. Für den Zeitraum 1989-1993 wurde ein solches Dokument nicht erstellt. Statt dessen hatte jeder Begleitausschuß zu entscheiden, wie der Schlußbericht formal und inhaltlich aufgebaut sein sollte. Dies führte dazu, daß die der Kommission vorgelegten Schlußberichte höchst unterschiedlicher Qualität sind.

6.36. Bei vielen vorgelegten Schlußberichten entsprach der Inhalt nicht den obengenannten Anforderungen, so daß es nicht möglich war, Schlußfolgerungen zu den Ergebnissen der Programme zu ziehen. Oft beschränken sie sich auf eine Beschreibung der finanzierten Maßnahmen. Im übrigen bilden die in den Berichten enthaltenen Finanzinformationen in manchen Fällen keine Bestätigung für die in den Restzahlungsanträgen angeführten Beträge. Dadurch verzögerte sich der Abschluß, denn die Kommission mußte zur Klärung Rücksprache mit den Mitgliedstaaten halten.

6.37. So wurde beispielsweise die abschließende Ausgabenbescheinigung für das Ziel-2-OP East Midlands (1990-1991) innerhalb der Frist von sechs Monaten am 29. Juni 1995 an die Kommission übermittelt. Da der Schlußbericht und der überarbeitete Finanzierungsplan für das OP voneinander abweichende Angaben zur finanziellen Abwicklung enthielten, richtete die Kommission am 23. August 1995 ein Schreiben an die britischen Behörden, in dem sie um Klarstellung bat. Am 14. November 1995 übermittelte das Regierungsbüro eine detaillierte Antwort und erkundigte sich zweimal, ob die Informationen ausreichend seien. Die Kommission teilte dem Mitgliedstaat schließlich mit, sie habe die Unterlagen Ende April 1996 genehmigt und den Abschluß im Juni 1996 vorgenommen. Dies war ein Jahr nach Vorlage der Abschlußbescheinigung. Der Abschluß des Rechar-Programms East Midlands (1990-1993), bei dem die abschließende Ausgabenbescheinigung im Juni 1996 vorgelegt wurde, verläuft ähnlich. Die Genehmigung der Kommission stand zum 31. Dezember 1996 immer noch aus.

Schlußfolgerung

6.38. Bei den meisten kofinanzierten Maßnahmen wurde die Programmplanung geändert, was oft eine Verlängerung der Mittelbindungs- und Zahlungsfristen in den Mitgliedstaaten zur Folge hatte. Da sich der Abschluß der Maßnahmen dadurch erheblich verzögert hat, kam es zu längeren Überschneidungen der verschiedenen Programmplanungszeiträume, was zur Zeit einen enormen Verwaltungsaufwand erfordert. Dies erschwert auch den Start der neuen Maßnahmen. Die Kommission müßte eine aktivere Abwicklungspolitik betreiben und im Hinblick auf die Verlängerung der Mittelbindungs- und Zahlungsfristen auf nationaler Ebene eine strengere Haltung einnehmen (siehe die Ziffern 6.11-6.15 und 6.17-6.18).

6.39. Die in bezug auf die abgeschlossenen Maßnahmen festgestellten zahlreichen Rechtmäßigkeits- und Ordnungsmäßigkeitsprobleme sind darauf zurückzuführen, daß die Kommission und die Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit dem Abschluß keine besonderen Kontrollen vornehmen und die Qualität der Belegunterlagen zu den Restzahlungsanträgen unzulänglich ist. Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten im Rahmen der Partnerschaft echte Kontrollsysteme einsetzen, die die Zuverlässigkeit der vorgelegten Ausgabenbescheinigungen gewährleisten. Außerdem sollten die gemeinschaftlichen und nationalen Kontrollinstanzen in der Lage sein, innerhalb der Informationssysteme, auf deren Grundlage diese Bescheinigungen erstellt werden, den Buchungspfad nachzuvollziehen, um die Gemeinschaftszahlung über die verschiedenen Datenerfassungs- und -bescheinigungsebenen mit den von den Endbegünstigten getätigten Ausgaben in Verbindung zu bringen.

6.40. Es gehört zu den Merkmalen der SF-Verwaltung, daß umfangreiche Zahlungen in Form von Vorschüssen geleistet werden, wenn ein Teil der vorgesehenen Maßnahmen verwirklicht wurde. Folglich besteht bei Zahlung des Restbetrags die Gefahr, daß etwaige nichtzuschußfähige Ausgaben, die in den Bescheinigungen der Mitgliedstaaten enthalten sind, endgültig aus dem Haushaltsplan der Gemeinschaft finanziert werden. Der Hof hat bei den Prüfungen im Zusammenhang mit seinen Zuverlässigkeitserklärungen in einigen Fällen solche nichtzuschußfähigen Ausgaben festgestellt. Daher sind leistungsfähige Kontrollsysteme, die beim Abschluß der Interventionsformen greifen, unentbehrlich. Ungeachtet dessen muß die Zuschußfähigkeit der Ausgaben ständigen Kontrollen unterliegen, insbesondere bei Zahlung des Restbetrags der Jahrestranchen.

6.41. Im Hinblick auf die vom Hof festgestellten und der Kommission mitgeteilten Anomalien (siehe die Ziffern 6.22-6.33) müßte die Kommission gemäß Artikel 24 der geänderten Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 eine entsprechende Prüfung vornehmen und gegebenenfalls die zu Unrecht gezahlten Beträge wiedereinziehen.

6.42. Die meisten bisher vorgelegten Schlußberichte beschränken sich im wesentlichen auf eine Beschreibung der kofinanzierten Aktionen. Eine wirksame Bewertung ist jedoch unerläßlich, um den Erfolg der Politik des Zusammenhalts beurteilen und noch verbessern zu können. Aus diesem Grund muß die Kommission dafür sorgen, daß die Schlußberichte einen Überblick über die Durchführung des Programms geben, den Durchführungsgrad der am Anfang gesteckten materiellen Ziele erschöpfend analysieren und auf der Grundlage der vorher festgelegten Indikatoren eine erste Bewertung der wirtschaftlichen Auswirkungen enthalten (siehe die Ziffern 6.34-6.37).

DURCHFÜHRUNG DER MASSNAHMEN ZUGUNSTEN DER UNTERNEHMEN UND INSBESONDERE DER KMU IM RAHMEN DES EFRE

Allgemeiner Rahmen für die Maßnahmen zugunsten der KMU

Erhebung des Hofes

6.43. Im Jahre 1996 hat der Hof seine Analyse der Gemeinschaftsmaßnahmen zugunsten der KMU fortgesetzt. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1994 hat er bereits die aus dem Europäischen Sozialfonds (ESF) bereitgestellte Hilfe für die KMU sowie die von der GD XXIII betriebene Unternehmenspolitik behandelt(249). Die Prüfungen, deren Ergebnisse in diesem Kapitel ausgeführt sind, bezogen sich auf die Maßnahmen im Rahmen der Regionalpolitik. Sie wurden auf der Grundlage gezielter Stichproben durchgeführt, die eine Beurteilung der Finanzverwaltung dieser Maßnahmen in 13 Mitgliedstaaten (Belgien, Deutschland, Griechenland, Spanien, Finnland, Frankreich, Irland, Italien, Niederlande, Portugal, Vereinigtes Königreich, Schweden und Österreich) und bei der Kommission ermöglichen sollten. In diesem Bericht werden die KMU auch in den Bereichen Forschung und technologische Entwicklung (Kapitel 10) und im Bereich des Europäischen Sozialfonds, insbesondere im Rahmen der Gemeinschaftsinitiative ADAPT (Kapitel 7) und der Aktionsprogramme MEDIA (Kapitel 11), behandelt.

Rolle und Bedeutung der KMU

6.44. Artikel 130 EG-Vertrag in seiner durch den Vertrag über die Europäische Union geänderten Fassung sieht vor, daß die Tätigkeit der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten darauf abzielt, ein für die Initiative und Weiterentwicklung der Unternehmen in der gesamten Gemeinschaft, insbesondere der kleinen und mittleren Unternehmen, günstiges Umfeld zu fördern. Die entscheidende Rolle der KMU bei der Schaffung von Arbeitsplätzen und ihr allgemeiner Beitrag zur sozialen Stabilität und zur Dynamik des Wirtschaftslebens ist nunmehr anerkannt und eines der ständigen Themen der letzten Europäischen Räte(250). Die Bedeutung der KMU in der europäischen Wirtschaft wird daran deutlich, daß 99,8 % der Unternehmen in der Europäischen Union weniger als 250 Arbeitskräfte beschäftigen, was 66,5 % der Gesamtarbeitsplätze entspricht. Der Umsatz dieser Unternehmen beläuft sich auf 64,7 % des Gesamtumsatzes(251).

Definition der KMU

6.45. Im Rahmen des EFRE, wo es keine verordnungsrechtlich festgelegte Definition der KMU gibt, hätten die begünstigten Unternehmen im Rahmen der Partnerschaft in Abhängigkeit von den mit den einzelnen Aktionen verfolgten Zielen und den Wirtschaftsstrukturen der betroffenen Regionen bestimmt werden müssen, was die Wirksamkeit der Gemeinschaftsinterventionen erhöht hätte. Tatsächlich fehlt es jedoch oft an einer Definition der begünstigten KMU, und in den Fällen, wo eine Definition existiert, ist sie nicht immer selektiv. Dies ist der Fall, wenn allein die Zahl der Beschäftigten, die auf 500 festgesetzt ist, berücksichtigt wird und das Kriterium der finanziellen Unabhängigkeit von Großunternehmen keine Rolle spielt. Im übrigen wird jede Definition der KMU sinnlos, wenn der Bezeichnung KMU in den Rechtstexten das Wort \,,insbesondere" vorangeht, denn dadurch erweitert sich der Interventionsbereich auf sämtliche Unternehmen.

6.46. Im Jahre 1992 hat die Kommission den \,,Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen"(252) verabschiedet, in dem die Kriterien festgelegt sind, nach denen ein Unternehmen im Bereich der Wettbewerbspolitik als KMU definiert wird. Die früheren Beihilferegelungen sind jedoch immer noch nicht angepaßt worden, und die Kommission hat neue Regelungen genehmigt, ohne diese Bestimmung des Begriffs kleine und mittlere Unternehmen zu berücksichtigen. Dies wurde in der Region Wallonien (B) festgestellt, wo Großunternehmen in den Genuß von Vorteilen kamen, die den KMU vorbehalten sind.

6.47. Im April 1996 verabschiedete die Kommission eine an die Mitgliedstaaten, die EIB und den Europäischen Investitionsfonds gerichtete Empfehlung(253) , die die in den Gemeinschaftspolitiken zu verwendende Definition der KMU betrifft. Die KMU werden definiert als Unternehmen, die weniger als 250 Personen beschäftigen, einen Jahresumsatz von höchstens 40 Mio. ECU oder eine Jahresbilanzsumme von höchstens 27 Mio. ECU haben und nicht zu 25 % oder mehr im Besitz eines Großunternehmens stehen (siehe die Ziffern 10.6-10.7 und Tabelle 10.3 des Kapitels Forschung und Ziffer 11.13 des Kapitels Industriepolitik - MEDIA). Anzumerken ist, daß diese Empfehlung die Möglichkeit vorsieht, \,,sich bei der Durchführung von bestimmten Programmen auf die Anwendung des Beschäftigtenkriteriums (zu) beschränken". Da der größte Teil der Interventionen für den Zeitraum 1994-1999, insbesondere im Rahmen von Ziel 1 (Z 1), bereits genehmigt war, kann diese Empfehlung kurzfristig nur äußerst geringe Auswirkungen haben. Da es sich bei den festgesetzten Schwellenwerten um Hoechstgrenzen handelt, müßten im übrigen niedrigere Schwellenwerte festgesetzt werden, wenn Aktionen auf eine bestimmte Kategorie von KMU ausgerichtet sind.

Interventionen zugunsten der KMU im regionalen Bereich

6.48. Bei den Maßnahmen zur Unterstützung der KMU im Rahmen der Regionalpolitik überwiegen nach wie vor die herkömmlichen Interventionsformen. Diese lassen sich in zwei Kategorien einteilen: Finanzierung des Angebots materieller (Industriegebiete, Gründerzentren usw.) oder immaterieller Dienstleistungen (technische Hilfe, Finanzierungstechnik usw.) und Unterstützung von Beihilferegelungen mit regionaler Zielsetzung. Die Globalzuschüsse stellen ebenfalls eine besondere Interventionsform dar, denn sie werden von zwischengeschalteten Stellen in Form von Einzelzuschüssen an die Endbegünstigten weiterverteilt. Darüber hinaus können die KMU in den Genuß neuer Interventionsformen kommen, wie z. B. die Schaffung von Unternehmens- und Innovationszentren und die Einrichtung von Startkapitalfonds. Im übrigen beschloß die Kommission im Juni 1994 eine neue Gemeinschaftsinitiative für die Anpassung kleiner und mittlerer Unternehmen an den Binnenmarkt(254), für die im Zeitraum 1994-1999 1 000 Mio. ECU aus den Strukturfonds bereitgestellt werden sollen.

6.49. Da die Aktionen zugunsten der KMU innerhalb der DPP oder der GFK nicht gebündelt sind, gibt es - außer bei der GI KMU - weder ein Verzeichnis der Aktionen zugunsten der KMU noch eine Aufstellung der für ihre Finanzierung vorgesehenen oder bewilligten Beträge. Daher ist der Kommission nicht einmal annähernd bekannt, in welchem Umfang Mittel für die KMU bereitgestellt werden. In ihren Jahresberichten konnte die Kommission lediglich Schätzungen vorlegen. So heißt es beispielsweise im siebten Bericht über die Strukturfonds(255), daß \,,durchschnittlich 10 % der EFRE-Mittel speziell für KMU-Maßnahmen bestimmt" sind, was 1996 einen Betrag in der Größenordnung von 1 200 Mio. ECU ausmachen würde. Ein nicht bestimmbarer Teil der Hilfen zugunsten der KMU fällt in den Finanzrahmen für Maßnahmen zur Entwicklung des produktiven Umfelds für Industrie und Dienstleistungen, der in den GFK und DPP des Ziels 1 vorgesehen ist. Dieser Rahmen umfaßt für den Zeitraum 1994-1999 ein Mittelvolumen von 16 088 Mio. ECU, d. h. 17,1 % des gesamten Mittelvolumens für alle SF. Erst 1996 hat die Kommission eine Ausschreibung zur Erstellung eines Verzeichnisses sämtlicher EFRE-Maßnahmen zur Unterstützung der KMU in den Förderregionen eingeleitet.

6.50. In mehreren Regionen wurden - manchmal mit Unterstützung des EFRE - Bemühungen unternommen, von sämtlichen Aktionen dieser Art, den zuständigen mittelbewirtschaftenden Stellen, den Bedingungen für die Zuschußgewährung und den Durchführungsbestimmungen ein Verzeichnis zu erstellen. Diese Bemühungen führten zur Veröffentlichung von Leitfäden, deren Vollständigkeit insbesondere im Hinblick auf die Gemeinschaftsbeihilfen nicht gewährleistet ist.

6.51. Die zahlreichen EFRE-Interventionen in den begünstigten Regionen - bis zu mehr als 100 Maßnahmen im Rahmen von rund 20 Programmen, die sich zeitlich und inhaltlich überschneiden - bieten den KMU ein komplexes Spektrum an Fördermaßnahmen, zu denen noch zahlreiche direkte oder indirekte Finanzierungen aus gemeinschaftlichen, nationalen, regionalen oder lokalen Quellen hinzukommen.

6.52. Daher müssen die KMU oft Berater einschalten, um sich über die vorhandenen Hilfen und die sehr unterschiedlichen Bewilligungsbedingungen und -formalitäten zu informieren und die den mittelbewirtschaftenden Stellen vorzulegenden Akten auszuarbeiten. Die Kosten dieser Dienstleistungen bedeuten eine entsprechende Verringerung der tatsächlich beim Empfänger eingehenden Hilfen und beschränken die Möglichkeiten einer Inanspruchnahme durch kleinere Unternehmen.

Förderung der Unternehmenstätigkeit

Unterstützung der Beihilferegelungen

6.53. Im Rahmen des EFRE gibt es zwei Möglichkeiten für die Unterstützung von bereits vorhandenen oder neu eingerichteten Unternehmensbeihilferegelungen, die in den Mitgliedstaaten durchgeführt werden. Zum einen kann die spezielle Interventionsform der Kofinanzierung von Beihilferegelungen angewandt werden, die in Artikel 5 der durch die Verordnung (EWG) Nr. 2081/93 geänderten Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 vorgesehen ist. Zum anderen kann diese Unterstützung über die operationellen Programme und die Globalzuschüsse erfolgen.

6.54. Lediglich die zweite Möglichkeit wurde angewandt. Dies hat zur Folge, daß die mittelbewirtschaftenden Stellen aufgrund der eingerichteten Verfahren aus sämtlichen im Rahmen der nationalen Beihilferegelung finanzierten Vorhaben diejenigen auswählen können, die in die verschiedenen OP oder Globalzuschüsse aufgenommen werden, so daß sich Begleitung, Kontrolle und Bewertung lediglich auf die ausgewählten Vorhaben beziehen. Für den Fall, daß bei einigen Vorhaben die Bedingungen für die Gewährung der Beihilfe nicht eingehalten wurden, läßt sich die Lage durch einen einfachen Austausch bereinigen.

6.55. Die Beihilferegelungen können entweder eine regionale Zielsetzung verfolgen oder speziell auf die KMU zugeschnitten sein. Im ersten Fall können alle im Fördergebiet angesiedelten Unternehmen in den Genuß der Beihilfen kommen. Selbst wenn dies im allgemeinen in den OP vorgesehen ist, wird der Vorrang der KMU bei der Auswahl der Vorhaben nicht immer berücksichtigt, denn die Mitgliedstaaten legen die rechtlichen Rahmenbedingungen der Beihilferegelung zugrunde, die nicht unbedingt eine von der Unternehmensgröße abhängige unterschiedliche Behandlung vorsehen. Im zweiten Fall können die rechtlichen Rahmenbedingungen bestimmte Ausnahmen oder Abweichungen zulassen, die selbst bei diesen speziell auf die KMU zugeschnittenen Beihilferegelungen die Finanzierung von Unternehmen aller Größen ermöglichen.

6.56. Ein besonderer Fall liegt vor, wenn in einem OP im Rahmen einer speziell auf die KMU ausgerichteten Maßnahme die Unterstützung einer Unternehmensbeihilferegelung mit regionaler Zielsetzung vorgesehen ist. Beispielsweise kamen in Italien bei einer Beihilferegelung mit regionaler Zielsetzung Großunternehmen im Rahmen der Maßnahme \,,Förderung von Investitionen und Innovationen der kleinen und mittleren Industrieunternehmen" des OP Industrie und Dienstleistungen in den Genuß von Kofinanzierungen aus dem EFRE.

6.57. In ein und derselben Region kann eine nationale Beihilferegelung im Rahmen verschiedener Programme oder Fonds finanziell unterstützt werden. In diesem Fall werden die Vorhaben den einzelnen Programmen allein auf der Grundlage der Zuschußfähigkeitsdaten, des jeweiligen Finanzrahmens, der spezifischen Programmthemen und der Fördergebiete zugewiesen. Im übrigen werden Vorhaben zwischen den Interventionen übertragen, was die konsequente Umsetzung der Programmplanungen in Frage stellt.

6.58. So wurden beispielsweise bei einer vom EFRE unterstützten spanischen Beihilferegelung die Vorhaben des Jahres 1993 im Mai 1994 auf den Kohäsionsfonds übertragen. Bei seinen Prüfungen kam der Hof zu der Einschätzung, daß die Finanzierung dieser Regelung mit Mitteln des Kohäsionsfonds nicht angemessen war. Die Kommission war zwar der Ansicht, die Beihilferegelung könne aus dem Kohäsionsfonds finanziert werden, hat aber später entschieden, daß dieser Fonds für eine finanzielle Unterstützung der betreffenden Vorhaben nicht das am besten geeignete Instrument war. Aufgrund eines Beschlusses vom Dezember 1996 wird die Regelung rückwirkend ab 1995 aus dem EFRE unterstützt.

6.59. Diese Praxis führt dazu, daß der Begünstigte nicht immer über die Kofinanzierungen informiert ist bzw. erst informiert wird, wenn die Mittel überwiesen werden. Das gleiche gilt, wenn aufgrund der Kassenverfahren des Mitgliedstaats sämtliche Zahlungen bestimmter Vorhaben aus Gemeinschaftsmitteln und sämtliche Kosten bestimmter anderer Vorhaben aus nationalen Mitteln finanziert werden (alternative Finanzierungen). Im allgemeinen werden die Vorschriften zur Information und Publizität(256) nicht gebührend eingehalten, und in mehreren Fällen erfuhren die Begünstigten erst anläßlich der Prüfungen des Hofes von der Gemeinschaftsintervention.

Kumulierung und Überschneidung der Hilfen

6.60. Es kommt häufig vor, daß ein Vorhaben aus mehreren Finanzierungsquellen unterstützt wird, so daß eine verstärkte Koordinierung zwischen den mittelbewirtschaftenden Stellen erforderlich ist, um die Einhaltung der Vorschriften über die Kumulierung und Überschneidung von Hilfen zu gewährleisten. Wenn Koordinierungsverfahren eingesetzt sind, beschränken sie sich oft auf die Dienststellen ein und derselben Verwaltung oder ein und desselben Wirtschaftszweigs und zielen nicht in erster Linie darauf ab, die Einhaltung dieser Vorschriften auf der Ebene der Einzelvorhaben zu überprüfen. Eine solche Überprüfung findet hauptsächlich anhand der von den Begünstigten vorgelegten Bescheinigungen und Finanzierungspläne statt, deren Wirklichkeitstreue nicht immer kontrolliert wird.

6.61. In Spanien beispielsweise erhielt ein Unternehmen für ein Investitionsvorhaben mit Gesamtkosten von 4 Mio. ECU finanzielle Unterstützungen in Höhe von 2 Mio. ECU aus sieben verschiedenen nationalen und gemeinschaftlichen Quellen, unter anderem aus dem EFRE. Eine dieser Hilfen in Höhe von 1,2 Mio. ECU wurde im Rahmen des Finanzierungsinstruments LIFE gewährt, das nicht zusammen mit den SF eingesetzt werden darf(257). Die zuständigen nationalen Behörden sind der Auffassung, daß sie von der Kommission hätten informiert werden müssen, da es sich um eine direkt von ihr gewährte Beihilfe handelt. Dieser Fall ist immer noch nicht bereinigt worden.

6.62. Im übrigen führt die Abgrenzung der Interventionsbereiche der verschiedenen SF zu Schwierigkeiten bei der Anwendung. Investitionen im Zusammenhang mit der Vermarktung und ersten Weiterverarbeitung land- und forstwirtschaftlicher Erzeugnisse fallen in den Interventionsbereich des EAGFL-Ausrichtung, während die darauffolgenden Phasen der Weiterverarbeitung dieser Erzeugnisse in den Interventionsbereich des EFRE fallen(258). Da sich die Zuschußfähigkeitsbedingungen und die Kofinanzierungssätze der beiden Fonds unterscheiden, ist es nicht gleichgültig, ob eine Investition aus dem einen oder dem anderen Fonds gefördert wird. Im übrigen kommt es vor, daß die Errichtung eines Gebäudes aus dem EFRE, seine Nutzung dagegen aus dem ESF finanziert wird, wie dies in der Region Flevoland (NL) festgestellt wurde.

6.63. Die für einige Beihilferegelungen eingerichteten Verfahren ermöglichen es, daß Vorhaben, die in den Bereich des EAGFL fallen, unter Anwendung der für den EFRE geltenden Regeln aus dem EFRE finanziert werden. Derartige Fälle wurden in den Regionen Murcia (E), Kalabrien (I) und Kreta (EL) festgestellt. Es bedarf einer klareren Abgrenzung der den Beteiligten offenstehenden Interventionsbereiche, und zwar insbesondere im Hinblick auf den Begriff der ersten Weiterverarbeitung, der nicht immer leicht zu handhaben ist.

Einhaltung der Wettbewerbsregeln

6.64. Die Aktionen, die aus dem EFRE finanziert werden, müssen den Wettbewerbsregeln entsprechen(259). Die Kommission hat dafür zu sorgen, daß alle Beihilfevorschläge mit den Artikeln 92 und 93 des EG-Vertrags in Einklang stehen. Eine Beihilfe, die noch nicht von der Kommission genehmigt worden ist, darf vom Mitgliedstaat nicht eingesetzt werden. In diesen Fällen wird der Gemeinschaftszuschuß mit einer Vorbehaltsklausel bewilligt, und die Mittelbindungen und Zahlungen sind entsprechend zu kürzen. Der Hof hat jedoch einen Fall ermittelt, in dem die Kommissionsstellen beschlossen haben, die vorgesehene Klausel über die Kürzung der Mittelbindungen nicht anzuwenden.

6.65. Die Wettbewerbsregeln müssen auch bei der Durchführung der Gemeinschaftsinterventionen eingehalten werden. So sind Überprüfungen vorzunehmen, die sich auf die Intensitätshöchstgrenzen für die genehmigten Beihilfen, die Bekanntgabe einzelner Beihilfefälle in anfälligen Sektoren(260) und die bei der Genehmigung der verschiedenen Beihilferegelungen festgesetzten Bedingungen beziehen, sowie darauf, ob die Regelung tatsächlich so angewandt wird, wie dies mitgeteilt wurde. Die komplexen Wettbewerbsregeln und -verfahren sind den Stellen, die die Gemeinschaftsinterventionen auf regionaler oder lokaler Ebene verwalten, jedoch nicht immer gut vertraut.

6.66. Bei den Prüfungen an Ort und Stelle wurde u. a. folgender Fall angetroffen, der die Unzulänglichkeit der Verfahren zur Überprüfung der Wettbewerbsregeln veranschaulicht. Einem Unternehmen in Lothringen (F) wurden in gleicher Höhe nationale Beihilfen und EFRE-Beihilfen von insgesamt 24 Mio. ECU genehmigt. Infolge eines Urteils des Gerichtshofs(261) hat die Kommission im Januar 1995 entschieden, daß ein Teil der Beihilfe (4 Mio. ECU) den Rechtsvorschriften widersprach und mit dem gemeinsamen Markt unvereinbar war. Aufgrund der Zahlungen, die das Unternehmen bereits erhalten hatte, mußte dieses im Januar 1996 eine Summe von rund 100 000 ECU zurückzahlen. In der Ausgabenbescheinigung von März 1996 war dieser Betrag in Höhe von 100 000 ECU jedoch immer noch unter den getätigten zuschußfähigen Ausgaben aufgeführt. Das Unternehmen hatte darüber hinaus andere nationale Beihilfen in Höhe von 6 Mio. ECU erhalten, die bei der Berechnung des Erstattungsbetrags nicht berücksichtigt wurden.

Industriegebiete und Technologieparks

6.67. Wenn Kosten für die Erschließung von Industriegebieten und die Einrichtung von Technologieparks durch den EFRE kofinanziert werden, entsteht ein Widerspruch zwischen den Regeln der Wettbewerbspolitik und den Zielen der Regionalpolitik. Außer in genehmigten Ausnahmefällen müssen die Industriegebiete den Unternehmen nämlich zum Marktpreis zur Verfügung gestellt werden, was das Erschließungsunternehmen zum eigentlichen Begünstigten der Beihilfe macht. Wenn der Verkaufspreis um den ganzen Beihilfebetrag oder einen Teil davon reduziert wird, wird dies einer staatlichen Beihilfe gleichgestellt. Die Bedingungen für die Gewährung einer solchen Beihilfe müssen von der Kommission genehmigt werden.

6.68. Die Unternehmen, die sich in solchen Gebieten ansiedeln, können ihrerseits EFRE-Beihilfen erhalten, wobei die Ansiedlungskosten berücksichtigt werden. Daher werden die Ausgaben für Grundstückskosten und die Grundstückserschließung im Rahmen verschiedener Maßnahmen gemeldet. Derartige Fälle sollten bereits in der Programmplanungsphase vermieden werden, um eine größere Stimmigkeit und Wirksamkeit der Gemeinschaftsinterventionen zu gewährleisten.

Dienstleistungsangebot für die KMU

6.69. Der EFRE beteiligt sich an der Finanzierung von Maßnahmen zur Anregung und Unterstützung der Aktivitäten kleiner und mittlerer Unternehmen zur Erschließung des endogenen Potentials der Regionen. Wie der Hof bereits mehrfach in früheren Berichten festgestellt hat(262), müßte der EFRE vorrangig die Nachfrage finanzieren, die dem tatsächlichen von den Wirtschafts- und Sozialpartnern und den KMU ausgedrückten lokalen Bedarf entspricht. Die Finanzierung des Dienstleistungsangebots für die KMU nimmt jedoch weiterhin großen Raum ein, und mit den gemeldeten Ausgaben werden bei einem großen Teil dieser Aktionen bestehende oder neue Einrichtungen oder gar Netze und die entsprechenden Betriebskosten finanziert. Bei einer neuen Einrichtung in Lothringen handelt es sich tatsächlich nur um die räumliche Umgruppierung einiger regionaler öffentlicher Dienste, und die gemeldeten Ausgaben beziehen sich auf den Erwerb von neuen Gebäuden und Büroausstattungen. Die laufenden Ausgaben der öffentlichen Verwaltungen sind nur unter bestimmten Bedingungen zuschußfähig. Die Anwendung dieser Zuschußfähigkeitsvorschriften kann in den einzelnen Mitgliedstaaten zu unterschiedlichen Situationen führen, je nachdem, inwieweit sich die öffentlichen Stellen an der Gestaltung der Wirtschaftsentwicklung beteiligen. So kann in einigen Mitgliedstaaten eine Übertragung von Tätigkeiten der öffentlichen Verwaltungen auf externe Einrichtungen gefördert werden.

6.70. Da die Tätigkeit einiger dieser Einrichtungen für eine Eigenfinanzierung nicht ausreicht, können sie nur überleben, wenn diese Art von Beihilfen immer weiter gezahlt wird. Dies gilt insbesondere für die EG-Unternehmens- und Innovationszentren (EG-UIZ)(263), die in der Anlaufphase unterstützt werden und anschließend Zusatzfinanzierungen heranziehen müssen, oft ihre wichtigste Tätigkeit. Die Gemeinschaftsprogramme sind jedoch nach wie vor die Hauptfinanzierungsquelle der EG-UIZ, ohne daß dies einem stimmigen Konzept entspräche. Folglich steht das Tätigkeitsniveau der EG-UIZ in direktem Verhältnis zum Betrag der erhaltenen Zuschüsse, denen oft eine pauschale Zuweisung der Betriebskosten des jeweiligen EG-UIZ zu-grunde liegt. Um die Interventionen zugunsten der EG-UIZ unter Kontrolle zu halten, ist eine verstärkte Überprüfung und Koordinierung erforderlich. Beispielsweise hat eine zwischengeschaltete Stelle im Rahmen eines Globalzuschusses vergebene EFRE-Beihilfen für den Bau eines Gebäudes zur Aufnahme neu gegründeter Unternehmen verwendet. Diese zwischengeschaltete Stelle erhielt ebenfalls einen Gemeinschaftszuschuß für die Einrichtung eines EG-UIZ. Das Gebäude wurde in der Folge an das neu geschaffene EG-UIZ vermietet, welches die Miete seinerseits als zuschußfähige Ausgabe meldet.

6.71. Im übrigen handelt es sich bei dem von der Kommission mit der Bewertung der Ergebnisse der EG-UIZ beauftragten Unternehmen um dasselbe Unternehmen, das auch das EG-UIZ-Netz koordiniert und den EG-UIZ-Mitgliedern und der Kommission technische Hilfe leistet. Dieses Unternehmen übt seine gesamten Tätigkeiten auf der Grundlage von Übereinkünften mit der Kommission aus, unter die auch ein Ausgleichszuschuß fällt. Folglich ist die Tätigkeit der EG-UIZ seit ihrer Einrichtung im Jahre 1984 noch nie einer unabhängigen Bewertung unterzogen worden.

Unterstützung der Unternehmensfinanzierung

6.72. Die derzeit vorhandenen Maßnahmen zur Verbesserung der finanziellen Rahmenbedingungen der Unternehmen wurden auf der Grundlage spezieller Ziele eingerichtet, so daß zahlreiche unabhängige Instrumente im Einsatz sind. Trotzdem ist es für die KMU immer noch schwierig, Zugang zu Kapital zu erlangen und Darlehen aufzunehmen. Die Kommission hat die Auffassung vertreten, im Rahmen der Regionalpolitik müßten neue Finanzierungstechniken entwickelt werden, da dem spezifischen Bedarf einer bestimmten Unternehmensart oder gar eines bestimmten Unternehmens mit den traditionellen Diensten der Finanzin-stitutionen nicht angemessen entsprochen werden könne(264).

Zugang zu Kapital

6.73. Die Kommission hat zahlreiche Aktionen unterstützt, mit denen die Eigenkapitalbasis der KMU verbreitert und ihnen leichterer Zugang zu langfristigen Finanzierungen verschafft werden soll. Es wurden verschiedene Instrumente mit verhältnismäßig komplexen Sachmerkmalen eingesetzt (Einrichtung von Risikokapitalgesellschaften, Beteiligungsgarantiefonds, Beteiligungsfonds, Beteiligungsdarlehen, Startkapitalförderung) (265). Im allgemeinen besteht die Gemeinschaftsintervention in einem Zuschuß, der dem Begünstigten für eine Beteiligung an der Einrichtung oder Aufstockung von Risikokapitalfonds gewährt wird. Zuschüsse zu den Betriebskosten werden ebenfalls gewährt. Da der Zuschuß nicht den Fonds gewährt wird, ist die Kommission bisher an ihrer Verwaltung nicht beteiligt und kann auch bei der Festsetzung der Einzelheiten ihrer Funktionsweise nicht mitwirken.

6.74. Bei der Gewährung einer Gemeinschaftsunterstützung für diese Finanzierungstechnik hätten die genauen Ziele und Durchführungsmodalitäten festgelegt werden müssen. Wichtige Aspekte wurden jedoch nicht immer ausreichend definiert. Es handelt sich insbesondere um die Aktionärsstruktur, die Verfahren zur Auswahl der begünstigten Unternehmen, ihren Standort, die Interventionsmodalitäten für den Fonds, die Bedingungen für die Verwendung der Finanzerträge, die Verwaltungskosten, die Lebensdauer und die Verfahren für die Liquidation der Fonds.

6.75. Die Durchführung der finanzierungstechnischen Aktionen wies Mängel auf. So erhielten beispielsweise Aktionäre einer grenzüberschreitenden Risikokapitalgesellschaft für mehrere Interventionen Gemeinschaftsbeihilfen in Höhe von 50 %, d. h., der in der Verordnung festgelegte Satz von 30 %(266) wurde überschritten. Mit diesen Beihilfen sollte den KMU in einem Ziel-2-Fördergebiet der Zugang zu Finanzierungen erleichtert werden. Laut Satzung verfolgt die Risikokapitalgesellschaft jedoch das Ziel, sich an Gesellschaften mit Industrie- oder Handelstätigkeit zu beteiligen, die in einem Umkreis von rund 200 km um dieses Gebiet einen Geschäftssitz haben. Im übrigen wurden die Bedingungen, aufgrund deren die Kommission unter Wettbewerbsaspekten keine Einwände erhoben hat, nicht eingehalten, insbesondere die Bedingungen, daß private Aktionäre überwiegen sollten und Jahresberichte vorzulegen sind.

6.76. Ein europäischer Verband erhielt Beteiligungen, um zwischen 1990 und 1995 die Koordinierung eines Netzes von Startkapitalfonds zu übernehmen. Statt einen Dienstleistungsvertrag abzuschließen, hat die Kommission jedes Jahr Zuschüsse in Höhe von 80 % der von dem Verband gemeldeten Ausgaben bewilligt. Die Zuschüsse stammen aus zwei Haushaltslinien, die von zwei verschiedenen anweisungsbefugten Dienststellen verwaltet werden. Die Beträge werden in Abhängigkeit von den in diesen beiden Haushaltslinien verfügbaren Mitteln und auf der Grundlage interner Abkommen festgesetzt. Die Zuschüsse sind im Rahmen von Übereinkünften oder Bewilligungsschreiben für einen bestimmten Zeitraum oft am Ende dieses Zeitraums oder gar danach gewährt worden und wurden nicht Akte für Akte, sondern global abgerechnet, als ob es sich um ein laufendes Konto handeln würde.

Kreditaufnahme

6.77. Die schwache Ausstattung der KMU mit Eigenkapital, die häufig zu ihrer wachsenden Verschuldung führt(267), macht es für sie schwieriger, Darlehen aufzunehmen, und verteuert die Darlehensaufnahme zudem durch höhere Zinssätze und Sicherheiten. Der EFRE wird in diesem Bereich hauptsächlich durch Gewährung von Zinsvergütungen für Maßnahmen im Rahmen von OP oder Globalzuschüssen tätig.

6.78. Die Globalzuschüsse, die vom Hof bereits im Jahresbericht zum Haushaltsbericht 1994(268) behandelt wurden, werden von einer zwischengeschalteten Stelle verwaltet und von dieser in Form von Einzelzuschüssen, die als Zinsvergütungen gewährt werden können, weiterverteilt. Die Globalzuschüsse dürfen nicht dazu dienen, Darlehen kozufinanzieren oder die zwischengeschaltete Stelle für die Verluste zu entschädigen, die ihr aufgrund der Nichtzurückzahlung gewährter Darlehen entstanden sind. Genau dies hat der Hof aber erneut festgestellt.

6.79. In der Übereinkunft, in der die Verwaltung der Zinsvergütungen einer zwischengeschalteten Stelle übertragen wird, müßte verbindlich und detailliert festgelegt sein, wie die Berechnung, Durchführung und Bewilligung an das begünstigte Unternehmen zu erfolgen haben und dessen Verpflichtungen zu überwachen sind.

6.80. Dies ist nicht immer der Fall, wie das folgende Beispiel verdeutlicht. Im Rahmen eines Globalzuschusses in Spanien in Höhe von 210,6 Mio. ECU, der im November 1994 für den Zeitraum 1. Januar 1994 bis 31. Dezember 1999 bewilligt wurde, wurde die Übereinkunft über die Durchführung erst am 31. Juli 1995 unterzeichnet, obwohl sie gegenüber der Entscheidung keine neuen Elemente enthält. Darüber hinaus entsprechen die Bestimmungen für die Anwendung der Zinsvergütung durch die zwischengeschaltete Stelle nicht den Vorschriften der Übereinkunft, und die gemeldeten Ausgaben beinhalten Beträge, bei denen es sich nicht um Zahlungen an die begünstigten KMU handelt. Bei Nichtrückzahlung der gewährten Darlehen durch die KMU werden die entsprechenden Beträge im übrigen unter bestimmten, nicht ausreichend präzisierten Bedingungen als zuschußfähige Ausgaben angegeben und drei Monate Zinsen aufgeschlagen.

Durchführung der Aktionen

6.81. Die bei der Kommission und in den Mitgliedstaaten durchgeführten Prüfungen des Hofes in bezug auf die Durchführung der Aktionen zugunsten der Unternehmen führten zur Feststellung der gleichen Anomalien, die bereits mehrfach in den Jahresberichten des Hofes(269), den Sonderberichten zu den Zuverlässigkeitserklärungen(270) und in diesem Kapitel (unter der Überschrift \,,Zuverlässigkeit der Anträge auf Restzahlung", siehe die Ziffern 6.21-6.30) beschrieben wurden. Ebenso stellt sich das vom Hof in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995(271) angesprochene Problem, daß die Rentabilität der zu Einnahmen führenden Vorhaben bei der Festsetzung des Kofinanzierungssatzes nicht ausreichend berücksichtigt wird, auch im Rahmen der Maßnahmen zugunsten der KMU.

6.82. Die Ergebnisse dieser Prüfungen wurden der Kommission übermittelt, die gemäß Artikel 24 der geänderten Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 verpflichtet ist, im Rahmen der Partnerschaft eine angemessene Prüfung vorzunehmen und die Gemeinschaftsbeteiligungen gegebenenfalls zu kürzen oder auszusetzen. In Italien stellte der Hof beispielsweise im Rahmen einer Prüfung von 14 spezifischen Vorhaben fest, daß die nationalen Verwaltungs- und Justizbehörden gegen zwei Unternehmen bereits Ermittlungen eingeleitet hatten. Bei zwei anderen Unternehmen ergab die Prüfung Unregelmäßigkeiten, die in der Folge zu zusätzlichen Untersuchungen der nationalen Behörden führten.

6.83. Hat ein Unternehmen für die Ausführung eines Vorhabens bereits einen Teil der vorgesehenen Beihilfe erhalten und führt das Vorhaben dann nicht vollständig aus oder hält sich nicht an die Beihilfebedingungen, ist der gezahlte Betrag vollständig oder teilweise wiedereinzuziehen und in entsprechender Höhe in den Ausgabenbescheinigungen abzuziehen. Oft werden die Wiedereinziehungsverfahren nicht eingeleitet oder ist die Wiedereinziehung insbesondere aufgrund des Fehlens ausreichender Sicherheiten nicht möglich. Findet eine Wiedereinziehung statt, wird der Betrag der gemeldeten Ausgaben nicht immer entsprechend angepaßt. In Spanien wurden rund 9 Mio. ECU, die die spanischen Behörden bei den Begünstigten wiedereingezogen hatten, erst nach der Prüfung des Hofes in den Ausgabenbescheinigungen abgezogen. Im übrigen können einige Bedingungen, wie etwa die Erhaltung von Arbeitsplätzen, erst mehrere Jahre nach Abschluß der Programme überprüft werden, und es ist keinerlei Verfahren für die etwaige Erstattung dieser Beihilfen an den EFRE vorgesehen.

6.84. Es kann vorkommen, daß ein Einzelvorhaben vollständig durch den EFRE finanziert wird, weil aus Kassengründen alternative Finanzierungen vorgenommen werden, sich der Mitgliedstaat nicht beteiligt oder die EFRE-Beihilfe parallel zu einer nationalen Beihilfe gezahlt wird. Diese Praxis kann dazu führen, daß die nationalen Regeln nicht angewandt werden, während umgekehrt die Gemeinschaftsregeln, insbesondere in bezug auf die staatlichen Beihilfen, ebenfalls nicht zur Anwendung kommen. Wenn Aktionen zu 100 % aus den Gemeinschaftsfonds finanziert werden, sollten die Kommission und die Mitgliedstaaten sicherstellen, daß die eingerichteten Verfahren und ihre Durchführung nicht flexibler gehandhabt werden und daß durch klare Festlegung der nationalen Kontrollzuständigkeiten eine weniger strenge Durchführung oder gar ein gänzliches Fehlen von Kontrollen vermieden wird.

6.85. Bei den Prüfungen des Hofes wurde erneut festgestellt, daß einige zwischengeschaltete Stellen systematisch einen bestimmten Prozentsatz des Beihilfebetrags für Verwaltungskosten einbehielten. Dies widerspricht den Bestimmungen von Artikel 21 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88, wonach \,,die Zahlungen (...) an die Endempfänger zu leisten [sind], ohne daß irgendein Abzug oder Einbehalt den Finanzhilfebetrag verringern darf, auf den sie Anspruch haben". Die Finanzierung von Verwaltungskosten muß unter Einhaltung des Grundsatzes erfolgen, daß die Beihilfen der Gemeinschaft vollständig zur Finanzierung der Ausgaben des Begünstigten dienen müssen. Falls sich die Finanzierung von Verwaltungskosten als notwendig erweist, ist sie gesondert vorzusehen, und der Betrag und die Art der zuschußfähigen Ausgaben müssen überprüfbar sein.

Initiative für KMU

6.86. Im Juni 1994 hat die Kommission zur Anpassung kleiner und mittlerer Unternehmen an den Binnenmarkt eine Gemeinschaftsinitiative beschlossen, die für den Zeitraum 1994-1999 mit Mitteln aus den Strukturfonds in Höhe von 1 000 Mio. ECU ausgestattet wurde. Den Mitgliedstaaten standen für die Einreichung ihrer Beihilfeanträge lediglich vier Monate zur Verfügung. Dies war für die Einrichtung einer funktionierenden Partnerschaft zwischen den regionalen oder lokalen Wirtschaftsbeteiligten und den Wirtschafts- und Sozialpartnern zur Ermittlung des wesentlichen Bedarfs nicht ausreichend.

6.87. Infolge dieser knappen Frist enthielten die vorgelegten Vorschläge entweder die gleichen oder ähnliche Maßnahmen wie die GFK oder DPP oder sahen neue Maßnahmen vor, die dieselben Ziele verfolgten wie die bereits vorhandenen. Die Lage wurde dadurch weder klargestellt noch vereinfacht, und die Strategie zur Unterstützung der KMU gewann nicht an Stimmigkeit.

6.88. Tabelle 6.4 zeigt für die einzelnen Programme, wann der Mitgliedstaat den Vorschlag eingereicht hat, wann dieser von der Kommission genehmigt wurde, welche EFRE-Beteiligung vorgesehen war und welcher Ausführungsstand in bezug auf Mittelbindungen, Zahlungen und gemeldete Ausgaben zum 31. Dezember 1996 erreicht wurde. In den meisten Fällen handelt es sich um Globalvorschläge, die auf der Ebene der Mitgliedstaaten ausgearbeitet wurden.

6.89. Die der Kommission für die Entscheidungen über die Beihilfegewährung zur Verfügung stehende verordnungsrechtliche Frist von sechs Monaten wurde nur in den seltensten Fällen eingehalten. So wurden die beiden wichtigsten Programme für Spanien und Italien erst nach 20 bzw. 19 Monaten angenommen.

6.90. Die für diese Gemeinschaftsinitiative bereitgestellten Mittel wurden auf alle Mitgliedstaaten verteilt. Dies geschah auf der Grundlage der verfügbaren Statistiken, die es nicht ermöglichten, die Beschäftigtenzahl in den KMU der betroffenen Regionen und Gebiete, das Basiskriterium für die Verteilung, genau zu bestimmen.

6.91. Zum 31. Dezember 1996 waren von den insge-samt bewilligten EFRE-Mitteln in Höhe von 910,5 Mio. ECU 357 Mio. ECU gebunden und 144,1 Mio. ECU an die Mitgliedstaaten ausgezahlt worden. Eine einzige Ausgabenbescheinigung über 3 Mio. ECU war von Deutschland eingereicht worden. Fast das gesamte Volumen der getätigten Mittelbindungen und Zahlungen entspricht dem Betrag der ersten Tranche und des ersten automatischen Vorschusses. Diese Finanzangaben zeigen die erhebliche Verzögerung bei der Durchführung dieser Initiative, die im Widerspruch zu der in der Planungsphase geforderten Schnelligkeit steht.

Bewertung der Auswirkung der Aktionen zugunsten von Unternehmen auf die Regionalentwicklung

6.92. Die sozioökonomischen Auswirkungen der Maßnahmen zugunsten kleiner und mittlerer Unternehmen lassen sich dann am besten bewerten, wenn bei ihrer Annahme klare Ziele vorgegeben, angemessene quantitative und qualitative Indikatoren festgelegt und auf dieser Grundlage Ex-ante-Beurteilungen vorgenommen wurden. Da diese Beurteilungen, wie der Hof bereits festgestellt hat(272), unzulänglich waren, ist der Aussagewert der Ex-post-Bewertungen fragwürdig. Im übrigen wurden die Aktionen zugunsten von Unternehmen nicht aufgrund von Kosten-Nutzen-Erwägungen ausgewählt, die es ermöglicht hätten, unter den verschiedenen vorgeschlagenen Möglichkeiten diejenigen auszuwählen, die für die Regionalentwicklung am wirkungsvollsten erschienen.

6.93. Die Kommission und die Mitgliedstaaten haben nur wenige Analysen der sozioökonomischen Auswirkungen der konkreten Aktionen zugunsten von Unternehmen durchgeführt. Sofern vorhanden, beschränken sich diese Analysen auf grundlegende quantitative Angaben, wie z. B. die Zahl der unterstützten Unternehmen, die entsprechenden Finanzangaben oder die Zahl der von den unterstützten Unternehmen geschaffenen oder erhaltenen Arbeitsplätze. Die Auswirkungen der durchgeführten Aktionen auf die Entwicklung der betreffenden Regionen werden nur anhand letzterer Angaben beurteilt.

6.94. Mit diesem nur einen Teilaspekt abdeckenden Ansatz läßt sich die Nettozahl der geschaffenen Arbeitsplätze nicht mit der Zahl der Arbeitsplätze vergleichen, die bei Durchführung von Alternativmaßnahmen hätte erreicht werden können. Der gewählte Indikator - die Schaffung oder Erhaltung von Arbeitsplätzen seitens der unterstützten Unternehmen - darf im übrigen bei der Bewertung der strukturellen Auswirkungen auf die Entwicklung der betroffenen Regionen und Gebiete nur mit Vorsicht eingesetzt werden. Da die Beihilfe nur einer der Anreize für die Investitionsentscheidung ist, muß nämlich beurteilt werden, welche direkte Verbindung zwischen der Netto-Arbeitsplatzbeschaffung und der erhaltenen Beihilfe besteht. Da die Investitionsentscheidung in zahlreichen vom Hof untersuchten Fällen bereits vor Gewährung der Beihilfe getroffen wurde, läßt sich schwerlich nachweisen, daß die Beihilfe zur Förderung der gewünschten Entwicklung erforderlich war. Andererseits ist bei der unmittelbaren Berechnung der geschaffenen Arbeitsplätze am Ende eines Programms die hohe Konkursrate der KMU zu berücksichtigen.

6.95. Die folgenden Beispiele veranschaulichen die Schwierigkeiten bei der Bewertung der Auswirkungen der Aktionen.

a) Die bei der Programmplanung in Flevoland (NL) verwendeten Mengenangaben sind im Hinblick auf die Zahl der KMU nicht stimmig. Dasselbe galt für die Angaben zu den unterstützten Unternehmen in der Region Merseyside (UK).

b) In einer Gemeinde der Region Nord-Pas-de-Calais (F) haben Analysen spezifischer Maßnahmen gezeigt, daß 65 % der geschaffenen Arbeitsplätze innerhalb eines einzigen Jahres wieder verlorengingen. Trotz dieser Feststellung wurden die Maßnahmen zugunsten kleiner und mittlerer Unternehmen und kleiner und mittlerer Industriebetriebe nur wenig geändert.

c) In Irland enthält das OP \,,Industrielle Entwicklung" 1994-1999 Vorhaben, deren Finanzierung zum Teil schon im Jahre 1983 beschlossen wurde. In Griechenland wurden Zahlungen an die Endbegünstigten manchmal erst bis zu drei Jahre nach Investitionsende geleistet. Auch dies beeinträchtigt die Bewertung der Auswirkungen der OP im betreffenden Zeitraum.

d) In mehreren Mitgliedstaaten und insbesondere in Griechenland mußten innovative Aktionen zugunsten kleiner und mittlerer Unternehmen angesichts wenig realistischer Ex-ante-Beurteilungen aufgegeben und durch andere traditionellere Aktionen ersetzt werden.

e) Die Ergebnisse der Pilotaktion \,,Startkapitalfonds" und der EG-UIZ werden auf der Grundlage der geschaffenen und erhaltenen Arbeitsplätze bewertet. Da 15 der 23 Fonds über EG-UIZ eingerichtet wurden, werden dieselben Arbeitsplätze bei den Ergebnissen der Pilotaktion und bei den EG-UIZ berücksichtigt.

Schlußfolgerung

6.96. Die Kommission sollte sich weiterhin um eine erschöpfende Feststellung der Maßnahmen zugunsten der KMU und der für sie bereitgestellten Mittel bemühen. Die Kenntnis der vorhandenen Instrumente ist eine Voraussetzung für die Ausarbeitung und Kontrolle einer globalen Politik zur Förderung der KMU (siehe die Ziffern 6.48-6.50).

6.97. In den Mitgliedstaaten durchgeführte Studien haben gezeigt, daß 80 % der KMU von den gemeinschaftlichen Beihilfeprogrammen für die KMU keinerlei Kenntnis hatten(273) und diese Mittel daher nicht ausreichend in Anspruch nehmen konnten. Der Hof teilt die Auffassung des Wirtschafts- und Sozialausschusses(274), der dafür eintritt, die Finanzierungsmöglichkeiten, die den kleinen und mittleren Unternehmen geboten werden, zu vereinfachen und die diesbezüglichen Informationen zu verbessern. Die Kommission sollte dafür sorgen, daß die Maßnahmen, die sie zugunsten der KMU durchführt, transparenter und sichtbarer werden (siehe die Ziffern 6.51-6.52).

6.98. Angesichts der großen Zahl gemeinschaftlicher und nationaler Maßnahmen zugunsten der KMU und ihrer wachsenden finanziellen Bedeutung ist es unbedingt erforderlich, diese Maßnahmen besser zu koordinieren, damit die bereitgestellten Mittel wirksamer zum Einsatz kommen und überfluessige oder gar doppelte Finanzierungen vermieden werden. In seiner Entschließung über die Koordinierung der Gemeinschaftsmaßnahmen für die KMU und das Handwerk(275) stellt der Rat den gleichen Koordinierungsbedarf fest (siehe Ziffer 6.51).

6.99. Im Jahre 1996 hat die Kommission eine Mitteilung über ein neues integriertes Programm(276) vorgelegt, das einen globalen Rahmen für die Gemeinschaftsförderung der KMU und des Handwerks bildet, mit dem das Programm aus dem Jahre 1994 aktualisiert und weiterentwickelt wird. Dieses integrierte Programm tritt nicht an die Stelle der auf einzelstaatlicher oder gemeinschaftlicher Ebene durchgeführten Aktionen und bringt keine Änderungen des Entscheidungsprozesses mit sich. Die vom Hof zu dem vorangehenden Programm formulierten Bemerkungen(277) lassen sich erneut anführen, und zwar insbesondere im Hinblick auf das Fehlen von Verfahren zur Gewährleistung einer wirksamen Koordinierung und eines logischen Zusammenhangs bei der Durchführung der in diesem integrierten Programm enthaltenen Maßnahmen.

6.100. Die im Hinblick auf die Definition der KMU herrschenden Unsicherheiten ermöglichen es, daß in den Mitgliedstaaten Kriterien angewandt werden, die eine Verwendung der für die KMU bestimmten Gemeinschaftsmittel zugunsten von Großunternehmen erleich-tern. Dadurch wird von den bei der Mittelzuweisung gesteckten Zielen abgewichen (siehe die Ziffern 6.45-6.47 und 6.55-6.56).

6.101. Beim EFRE stellt der Hof die Nichtanwendung der speziellen Interventionsform der Kofinanzierung von Beihilferegelungen für Unternehmen fest. Die Kofinanzierung fand im Wege der operationellen Programme und Globalzuschüsse statt (siehe die Zif-fern 6.53-6.54).

6.102. Die Aktionen zur Verbesserung der KMU-Finanzierung, die oft komplexe Finanzierungstechniken umfassen, müßten genau festgelegt werden, damit gewährleistet ist, daß sämtliche bewilligte Mittel den zu fördernden Unternehmen zur Verfügung gestellt werden (siehe die Ziffern 6.73-6.76).

6.103. Bei der Durchführung der Maßnahmen zugunsten der KMU sind noch Verbesserungsbemühungen erforderlich, insbesondere im Hinblick auf die Qualität der Ausgabenbelege, die Anwendung der Förderkriterien, die Einhaltung der vorgesehenen Kofinanzierungssätze, die Berücksichtigung der Rentabilität bei der Festsetzung der Kofinanzierungssätze und die Beseitigung der langen Fristen bei der Zahlung der Mittel an die Endbegünstigten (siehe Ziffer 6.81).

6.104. Speziell für den EFRE liegt keine brauchbare Bewertung darüber vor, wie sich die Maßnahmen zugunsten der KMU auf die KMU selbst und auf die Regionalentwicklung ausgewirkt haben. Daher läßt sich nicht beurteilen, inwieweit diese Maßnahmen den KMU tatsächlich genutzt haben und ob sie z. B. netto zur Schaffung von Arbeitsplätzen geführt, das Entstehen endogener Wachstumskerne gefördert und ein wirksames Instrument der Regionalentwicklung dargestellt haben. Die Kommission müßte sich daher Instrumente zur Bewertung der durchgeführten Aktionen und zur Berücksichtigung ihrer Auswirkungen verschaffen. Hierzu bedürfte es einer genauen Abgrenzung der betreffenden Population, einer erschöpfenden Kenntnis der entsprechenden Maßnahmen und Mittel, klar festgelegter Ziele, einer einheitlichen Methodik, die eine schlüssige Aggregation zuläßt, sowie neuerer und geeigneter Statistiken. Da diese Faktoren nicht alle gegeben sind, ist es - wie bereits in den 1992 in den zwölf Mitgliedstaaten durchgeführten Studien festgestellt(278) - schwierig, die Aufnahme der SF-Mittel durch die KMU und die Auswirkungen dieser Mittel auf die KMU sowie auf die regionalpolitischen Zielsetzungen zu bewerten (siehe die Ziffern 6.92-6.95).

ANTWORTEN DER KOMMISSION

HAUSHALTS- UND FINANZDATEN

Ausführung des Haushaltsplans

6.3. Die von der Kommission im Laufe des Jahres 1996 vorgenommenen Mittelbindungen und Zahlungen erfolgten in der Regel nach Eingang eines zulässigen Antrags des betreffenden Mitgliedstaates zusammen mit einer Erklärung über die getätigten Ausgaben, die über einer zuvor festgelegten Auslöseschwelle liegen mußten. Daß die meisten Anträge der Mitgliedstaaten in den letzten Monaten des Jahres 1996 eingegangen sind, ist ein Zeichen für den effektiven Durchführungsstand der Programme, auf den sich der langsame Start des neuen Planungszeitraums immer noch auswirkt. Darüber hinaus wurden zahlreiche Mittelbindungen und Zahlungen für Ziel-2-Regionen aufgrund der für die Aushandlung der neuen Programme von 1997-1999 erforderlichen Zeit erst gegen Ende des Jahres vorgenommen.

Was den EFRE betrifft, so hat die Konzentration der Finanzierungsvorgänge auf das Ende des Hauhaltsjahres nach Meinung der Kommission keineswegs dazu geführt, daß die Dienststellen weniger auf die Einhaltung der Grundsätze der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit oder auf eine wirtschaftliche Haushaltsführung geachtet hätten. Sie stellt beispielsweise fest, daß in den Zuverlässigkeitserklärungen des Hofes keine Zahlungsfehler der Kommission im Bereich des EFRE aufgezeigt werden. Im Rahmen des Aktionsplans für eine Verbesserung der Haushaltsvorausschätzungen und der Mittelausführung (SEM 2000 Phase III) wurde mit den Finanzministern der Mitgliedstaaten ein diesbezügliches Netz geschaffen, das unter anderem darauf abzielt, durch die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission die Konzentration der Mittelbindungen und Zahlungen auf den letzten Teil des Jahres zu verringern.

Das neue Ziel 6

6.6. Besondere Rechtsvorschriften für Ziel 6 sind in den Artikeln 1 bis 3 des Protokolls enthalten. Es ist durchaus angemessen, daß Infrastrukturfragen im Rahmen von Ziel 6 anders behandelt werden als bei Ziel 1.

6.7 - 6.8. Die Durchführung der Strukturfondsinterventionen in den neuen Mitgliedstaaten erforderte zwangsläufig die Einrichtung neuer Verwaltungssysteme und die Anpassung der nationalen Systeme im Hinblick auf die Auszahlung der EU-Gelder und die Verbuchung der Ausgaben. Es gab einige Anlaufschwierigkeiten, die jedoch inzwischen weitgehend behoben sind. So lassen sich die in Schweden aufgetretenen Verzögerungen dadurch erklären, daß ein stark dezentralisiertes System eingeführt wurde, um die regionalen und lokalen Behörden an der Partnerschaft zu beteiligen und ein wirkliches Bottom-up-Konzept voranzutreiben. Die schwedischen Zentralbehörden bestanden auch auf eine strenge Finanzkontrolle, die den nationalen Anforderungen entspricht. Die Kommission steht in engem Kontakt mit den schwedischen Behörden, um die noch bestehenden administrativen Hindernisse zu beseitigen, die einer flexibleren Anwendung der finanziellen Vorschriften entgegenstehen. Sie ist nicht der Meinung, daß die Inanspruchnahme der Mittel für Ziel 6 in Finnland oder Schweden grundlegende Probleme bereitet.

ABSCHLUSS DER VERSCHIEDENEN INTERVENTIONSFORMEN

Allgemeiner Rahmen für den Abschluß der Programme

Angaben zum Abschluß der Maßnahmen

6.9 - 6.13. Es gibt zwei wesentliche Gründe, weshalb eine große Anzahl von Maßnahmen aus der Zeit vor 1994 noch nicht abgeschlossen sind. Zunächst sind viele der einzelstaatlichen Schlußberichte von unzureichender Qualität. Zweitens wurde der Abschlußtermin für eine Reihe von Programmen aus berechtigtem Grund verschoben (vgl. Ziffer 6.38). Jedenfalls ist meist nur noch der Restbetrag der letzten Tranche zu zahlen.

Allgemeine Bemerkungen

Administrative Verzögerungen beim Abschluß der Programme

6.17. Obwohl es keine Rechtsvorschriften über Sanktionen gibt, die anzuwenden sind, wenn die Mitgliedstaaten die erforderlichen Informationen für den Abschluß der Programme nicht fristgerecht vorlegen, schiebt die Kommission die Zahlung des Restbetrags für die Programme so lange auf, bis die verlangten Angaben vorliegen.

6.18. Die Überschneidung von Finanzgeschäften für aufeinanderfolgende Planungszeiträume ist unvermeidbar, da die einen bestimmten Planungszeitraum betreffenden Zahlungen zu Recht weit über den Beginn des folgenden Planungszeitraums hinaus erfolgen. Die Mitgliedstaaten müssen selber die notwendigen Vorkehrungen treffen, um hiermit zurechtzukommen.

Kontrollsystem

6.19 - 6.20. Wie der Hof bemerkt, sind gemäß Artikel 23 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 in erster Linie die Mitgliedstaaten dafür verantwortlich, für eine angemessene Finanzkontrolle der von den Strukturfonds kofinanzierten Maßnahmen zu sorgen. In der Kommissionsverordnung, auf den sich der Hof bezieht, sind Mindesterfordernisse für diese Finanzkontrolle der Mitgliedstaaten festgelegt. Hierzu gehört die Verpflichtung für die Mitgliedstaaten, zum Programmabschluß einen von unabhängiger Seite erstellten Vermerk mit einer Schlußfolgerung zur Gültigkeit des Antrags auf endgültige Zahlung vorzulegen. Die Einzelheiten der Durchführung dieser Kommissionsverordnung können im Rahmen der Verwaltungsabsprachen über die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Kontrolle geregelt werden, die der Finanzkontrolleur der Kommission mit acht Mitgliedstaaten getroffen hat (die übrigen Mitgliedstaaten werden voraussichtlich im Laufe der nächsten Monate folgen). Diese Verwaltungsabsprachen und die Kommissionsverordnung sind für die Mitgliedstaaten ein Anlaß, ihre Finanzkontrollsysteme und -verfahren unter anderem im Hinblick auf den Programmabschluß zu überprüfen und nötigenfalls zu verbessern.

Die Kommission nimmt bereits während der Programmdurchführung Kontrollen vor. Sie vergewissert sich, daß die bei nationalen oder Gemeinschaftskontrollen festgestellten Probleme vor Abschluß der Programme zufriedenstellend geregelt wurden und führt stichprobenweise Ex-post-Kontrollen durch. All dies trägt dazu bei, die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Gemeinschaftszahlungen, einschließlich der Restzahlung, zu gewährleisten.

Grundsätzlich muß ein finanziell korrekter Abschluß der Programme sichergestellt sein. Nach Meinung der Kommission kann dies am wirksamsten durch eine angemessene Kontrolle der Programme während ihrer Laufzeit erreicht werden statt durch die Einführung außerordentlicher Kontrollen der Kommission beim Abschluß der Programme: Dies ist voraussichtlich praktisch kaum durchführbar oder wäre zumindest sehr aufwendig.

Bemerkungen zu den abgeschlossenen Programmen und Maßnahmen

Zuverlässigkeit der Anträge auf Restzahlung

6.21. Die Kommission stimmt der Bemerkung zu, daß die Ausgabenmeldungen der Mitgliedstaaten, einschließlich der bei Programmabschluß, nicht selten Ausgaben umfassen, die nicht zuschußfähig oder nicht ausreichend belegt sind. Mit der in Ziffer 6.19-6.20 erwähnten Kommissionsverordnung soll unter anderem gegen dieses Problem vorgegangen werden. Da der EFRE jedoch die Ausgaben nur im Rahmen eines genehmigten Mittelvolumens kofinanziert, wirken sich gemeldete nichtzuschußfähige Ausgaben nicht zwangsläufig auf den Gemeinschaftshaushalt aus und werden möglicherweise am Ende ausschließlich aus dem nationalen Haushalt finanziert: Die gemeldeten Ausgaben überschreiten häufig in erheb-lichem Maße das genehmigte Mittelvolumen, und in solchen Fälllen werden diese zusätzlichen Ausgaben nicht vom Fonds kofinanziert. Demnach kann aus den in den Ziffern 6.22-6.33 des Rechnungshofberichts gemachten Bemerkungen (soweit diese in den Ausgabenmeldungen festgestellte nichtzuschußfähige Ausgaben betreffen) nicht unbedingt gefolgert werden, daß die Kommission ungerechtfertigte Zahlungen getätigt hat.

Nachweis der gemeldeten Ausgaben auf der Ebene der benannten Behörden und mittelbewirtschaftenden Stellen

6.22 - 6.23. Die Kommission ist sich der in Irland festgestellten Buchführungsprobleme und der sich daraus ergebenden Schwierigkeit bewußt, die gemeldeten Gesamtausgaben mit den aufgezeichneten Einzelausgaben und den entsprechenden Belegen abzustimmen. Die irischen Behörden haben allerdings Verbesserungen vorgenommen, insbesondere bei der Aufstellung des GFK 1994-1999. Hierzu gehören Verbesserungen der internen und externen Kontrollen, die Herstellung elektronischer Datenverbindungen von den Genehmigungsdaten bis hin zu den Zahlungsdaten und eine deutliche Trennung zwischen dem Genehmigungs- und dem Zahlungsverfahren. Die irischen Behörden haben auch erklärt, daß sie weitere Anstrengungen unternehmen werden, um die verbleibenden Schwachstellen zu beheben, was nach Meinung der Kommission unbedingt notwendig ist.

6.24. Die nationalen Ausgaben für die betreffende Maßnahme waren wesentlich höher als der im Rahmen des Programms für eine Kofinanzierung in Betracht kommende Betrag. Die nationalen Behörden begrenzten ihren Antrag daher auf diesen kofinanzierbaren Betrag. Dies erklärt die vom Hof erwähnten Schwierigkeiten.

Nachweis der getätigten Ausgaben auf der Ebene des Endbegünstigten

6.25 - 6.26. Um sich eine Meinung bilden und etwaige erforderliche Berichtigungen vornehmen zu können, muß die Kommission die Antworten der nationalen Behörden zu diesen Bemerkungen prüfen. Bisher hat sie diese Antworten noch nicht erhalten.

Zuschußfähigkeit der Ausgaben

6.27. Irland: siehe Ziffern 6.25 - 6.26.

Spanien: Die Kommission wird die notwendigen Maßnahmen treffen, um diesen Fehler des Mitgliedstaates zu korrigieren.

6.28. Die Kommission wird die notwendigen Maßnahmen treffen, um diesen Fehler des Mitgliedstaates zu korrigieren.

6.29. Die nationalen Behörden haben die Gültigkeit dieser Bemerkungen bestätigt und zugesagt, der Kommission eine berichtigte Ausgabenmeldung vorzulegen.

6.30. Die Kommission wird die notwendigen Maßnahmen treffen, um diesen Fehler des Mitgliedstaates zu korrigieren. Der mögliche Betrugsfall wirkt sich offenbar nicht auf das vom EFRE unterstützte Projekt aus.

Berücksichtigung der für den Abschluß relevanten Faktoren

6.31. Die vom Hof angeführten Elemente werden von der Kommission während der gesamten Programmdauer und nicht nur beim Abschluß berücksichtigt, wo mit einer abschließenden Prüfung ermittelt wird, ob etwaige festgestellte Probleme zufriedenstellend behoben wurden. Gemäß der Kommissionverordnung im Rahmen von Artikel 23 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 werden die Mitgliedstaaten verpflichtet, beim Programmabschluß eine Erklärung über die Kontrolle des Programms sowie eine Schlußfolgerung zur Gültigkeit des Antrags auf Restzahlung vorzulegen.

6.32. Die Kommission hat akzeptiert, daß das Finanzinformationssystem für das irische OP Industrie (1989-1993) die Möglichkeit einer Abstimmung vorsieht, selbst wenn die erforderliche Prüfung arbeitsaufwendig ist. Zu den für den Planungszeitraum 1994-1999 vorgenommenen Verbesserungen siehe die Bemerkungen unter Ziffer 6.22-6.23.

6.33. Dieses Problem ist auf ein Mißverständnis zwischen den britischen Behörden und der Kommission zurückzuführen. Die Kommission stellt mit den britischen Behörden Überlegungen darüber an, wie sich die Situation am besten normalisieren läßt.

Qualität der Schlußberichte

6.34 - 6.36. Die Schlußberichte für den Zeitraum 1989-1993 waren effektiv von unterschiedlicher Qualität. Zur Lösung dieses Problems sieht das (auch als Grundlage für die Schlußberichte dienende) Muster für den Jahresbericht, das von der Kommission für den Zeitraum 1994-1999 aufgestellt und den Mitgliedstaaten übermittelt wurde, vor, daß sowohl die finanzielle als auch die materielle Abwicklung der Programme zu prüfen ist. Es handelt sich jedoch nicht um einen starren Rahmen, an den sich die Mitgliedstaaten halten müssen: Angesichts der sehr unterschiedlichen Inhalte der einzelnen Programme können die nationalen Behörden entscheiden, in welcher Form sie die Informationen übermitteln, die gemäß dem Muster verlangt werden.

6.37. Viele der von den britischen Behörden vorgelegten Schlußberichte für die Programme des Planungszeitraums 1989-1993 entsprachen nicht der geforderten Qualität. Ihre Prüfung durch die Kommission und die von den britischen Behördern verlangten Änderungen nahmen häufig sehr viel Zeit in Anspruch. Allerdings hat sich die Situation inzwischen erheblich verbessert, da sich die Regionen genauer an die Aufmachung des Musterberichts halten.

Das Rechar-Programm East Midlands ist inzwischen abgeschlossen.

Schlußfolgerung

6.38. Die Kommission geht in bezug auf die Verlängerung der Mittelbindungs- und Zahlungsfristen sehr stringent vor. Wie der Hof in Ziffer 6.13 bemerkt, haben die Kommissionsdienststellen Regeln aufgestellt, mit denen sich diese Verlängerungen in akzeptablen Grenzen halten lassen und gleichzeitig dem tatsächlichen Stand der Durchführung vor Ort Rechnung getragen werden kann.

Für die Zahlungsfristen wurden aufgrund der bei bestimmten Projekten aufgetretenen Schwierigkeiten Verlängerungen gewährt. Die dadurch verursachten Überschneidungen bereiteten weder bei der Durchführung noch beim Start neuer Maßnahmen ernsthafte Verwaltungsprobleme. In jedem Fall überschneiden sich aufeinanderfolgende Planungszeiträume, selbst wenn keine Verlängerung der Fristen stattgefunden hat.

Die Kommission ist sich durchaus bewußt, daß die Verlängerungen die vorgegebenen Grenzen nicht überschreiten dürfen. Für den Fall, daß eine größere Verlängerung der Fristen erforderlich ist, bemüht sich die Kommission, dafür zu sorgen, daß der Mitgliedstaat gleichzeitig angemessene Korrekturmaßnahmen vor-nimmt. So wurde im Falle Italiens eine zusätzliche Verlängerung nur unter der Voraussetzung gewährt, daß geeignete Maßnahmen getroffen werden, um die Leistungsfähigkeit der nationalen Verwaltungsstruktur zu steigern.

Die Kommission erkennt allerdings an, daß die Verlängerung der Fristen die Sache komplizieren kann. Diese Verlängerungen werden nur auf begründeten Antrag der Mitgliedstaaten und betroffenen Regionen gewährt. Angesichts der komplexen Situation, die entstehen kann, hat die Kommission diese Regelung bei den Ziel-2-DPP des Planungszeitraums 1994-1996 nicht verlängert.

6.39 - 6.40. Die Kommission stimmt der Feststellung zu, daß der Zeitpunkt des Programmabschlusses unter dem Aspekt der Haushaltsführung besonders wichtig ist und daß die Ausgabenmeldungen der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit den Restzahlungen häufig unzuverlässig sind. Die Kommission hat daher, in einer Kommissionverordnung, die im Rahmen von Artikel 23 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 erlassen worden ist, eine Bestimmung aufgenommen, wonach diesen Meldungen ein von unabhängiger Seite erstellter Vermerk mit einer Schlußfolgerung zur Gültigkeit des Antrags auf Restzahlung beizufügen ist. In derselben Verordnung werden ebenfalls besondere Vorschriften festgelegt, die einen ausreichenden Prüfpfad gewährleisten sollen. Darüber hinaus kann die Kommission sogar nach Abschluß der Maßnahmen Kontrollen vor Ort durchführen und die gegebenenfalls erforderlichen finanziellen Berichtigungen vornehmen.

Es besteht effektiv vor allem bei Zahlung des Restbetrags die Gefahr, daß etwaige nichtzuschußfähige Ausgaben von der Gemeinschaft kofinanziert werden. Wie die Kommission in ihren Antworten auf die Zuverlässigkeitserklärungen des Hofes bemerkt hat, kann die Meldung von nichtzuschußfähigen Ausgaben durch die Mitgliedstaaten während der Laufzeit eines Programms sehr wohl ohne Wirkung auf den Gemeinschaftshaushalt bleiben.

6.41. Die Kommission trifft geeignete Maßnahmen, um sicherzustellen, daß alle bekannten Probleme, einschließlich der vom Hof erwähnten Probleme, zufriedenstellend geregelt und möglicherweise erforderliche finanzielle Berichtigungen vorgenommen werden. Gegebenenfalls nimmt sie eine Prüfung gemäß Artikel 24 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 vor und trifft die erforderlichen formellen Entscheidungen für eine Kürzung der finanziellen Unterstützung.

6.42. Die Kommission hat ein geeignetes Muster für die Programmberichte der Mitgliedstaaten ausgearbeitet. Die Schlußberichte stellen jedoch keineswegs die einzigen Informationsquellen dar, die eine Programmbewertung zulassen. Außerdem muß angesichts der Schwierigkeit, in der Phase des Schlußberichts die endgültigen wirtschaftlichen Auswirkungen der einzelnen Maßnahmen festzustellen, für eine endgültige Beurteilung dieser Auswirkungen eine Ex-post-Bewertung des betreffenden Programms abgewartet werden. Die Kommission hat bereits eine solche Bewertung für jedes der inzwischen abgeschlossenen Ziel-1- und Ziel-2-Programme des Zeitraums 1989-1993 durchgeführt.

DURCHFÜHRUNG DER MASSNAHMEN ZUGUNSTEN DER UNTERNEHMEN UND INSBESONDERE DER KMU IM RAHMEN DES EFRE

Allgemeiner Rahmen für die Maßnahmen zugunsten der KMU

Definition der KMU

6.45. Aufgabe des EFRE (Artikel 130 c EG-Vertrag) ist es, zum Ausgleich der regionalen Ungleichgewichte und Disparitäten beizutragen. Es handelt sich um ein allgemeines raumbezogenes Ziel und nicht um ein sektorales, nur zugunsten der KMU bestimmtes Ziel.

Gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 4254/88 kann sich der EFRE an der Finanzierung von Beihilfen für sämtliche produktiven Investitionen ungeachtet der Größe des Unternehmens beteiligen. Zur Erschließung des endogenen Potentials der Regionen können auch Maßnahmen zur Anregung und Unterstützung der Aktivitäten von KMU gefördert werden.

Im Rahmen der von den Mitgliedstaaten vorgelegten Regionalprogramme können die Maßnahmen und Beihilfen auf bestimmte Unternehmenstypen ausgerichtet werden. Dieser gezielte Einsatz hängt jedoch von den Entwicklungszielen und der regionalen Entwicklungsstrategie ab, die im Rahmen der Programmplanung gewählt wurde. Dies ist ein Punkt, der im Rahmen der Partnerschaft zwischen der Kommission und den nationalen Behörden festzulegen ist. Die Partnerschaft ist eine Voraussetzung für die Ausarbeitung der Programme und die Festlegung der Maßnahmen und Kriterien für die Projektauswahl. Die Elemente einer solchen Orientierung müssen in die Analysen und Bewertungen der Unternehmensbeihilfen in einem gegebenen regionalen Umfeld einfließen.

6.46. Gemäß Artikel 93 EG-Vertrag überprüft die Kommission fortlaufend die in den Mitgliedstaaten bestehenden Beihilferegelungen und schlägt ihnen gegebenenfalls die sich als zweckdienlich erweisenden Maßnahmen vor. In diesem Zusammenhang befassen sich die Kommissionsdienststellen derzeit mit der Frage, wie die Definition der KMU in Belgien gehandhabt wird.

6.47. Die Möglichkeit, \,,sich bei der Durchführung von bestimmten Programmen auf die Anwendung des Beschäftigtenkriteriums (zu) beschränken", ist den Mitgliedstaaten, der EIB und dem EIF vorbehalten und gilt nicht für Bereiche, auf die die verschiedenen Bestimmungen über staatliche Beihilfen Anwendung finden. Die Kommission selbst muß sämtliche Kriterien der Definition berücksichtigen. Es stimmt, daß die neue Definition für den größten Teil der Interventionen, die für den Zeitraum 1994-1999, insbesondere im Rahmen von Ziel 1, bereits genehmigt waren, keine Rolle spielt. Allerdings sehen die Leitlinien, die für die Halbzeitprüfung der operationellen Programme 1994/95-1999 der Ziele 1 und 6 ausgearbeitet wurden, als vorrangiges Thema \,,die Entwicklung des endogenen Potentials der Regionen und KMU" vor. Sie beziehen sich somit auf die neue Definition der KMU. Auch die Leitlinien für die Ziel-2-Programme des Zeitraums 1997-1999 enthalten diese neue Definition und empfehlen den Mitgliedstaaten, diese Leitlinien anzuwenden, um die Beihilfen besser auf die KMU auszurichten.

Interventionen zugunsten der KMU im regionalen Bereich

6.49. Die Kommission erkennt an, daß es aufgrund der großen Anzahl von Maßnahmen im Rahmen der GFK und der DPP schwierig ist festzustellen, welche Arten von Beihilfemaßnahmen für KMU getroffen werden und wieviel Strukturfondsmittel genau zur Unterstützung von KMU zur Verfügung stehen. Die Kommission hat die Mitgliedstaaten daher aufgefordert, ein Verzeichnis der Maßnahmen aufzustellen, die im Rahmen der verschiedenen Strukturfondsprogramme für KMU bestimmt sind. Darüber hinaus beabsichtigt die Kommission, noch dieses Jahr eine thematische Bewertung vorzunehmen, um festzustellen, welche Wirkung der Strukturfondsbeitrag auf die KMU hat, und die mit der Fondsbeihilfe erzielten Ergebnisse zu analysieren.

6.50. Die Regionalprogramme können Informationsmaßnahmen sowie Maßnahmen der technischen Hilfe und zur Ausbildung von regionalen Verwaltungsbeamten vorsehen, die mit der Durchführung bestimmter Maßnahmen beauftragt sind. Zu diesem Zweck können finanzielle Mittel für Leitfäden oder Informationsmaterial sowie für die Veranstaltung von Fortbildungskursen bereitgestellt werden. In der Praxis ist es kaum möglich, die Vollständigkeit all dieser Dokumente zu gewährleisten.

6.51. In den Mitgliedstaaten sind die verschiedenen Politiken und Aktionen zugunsten der KMU nicht immer aufeinander abgestimmt. Diese Situation spiegelt sich selbstverständlich in den EFRE-Interventionen wider. Die KMU bilden eine Empfängergruppe der Fondsmittel und stellen häufig nur eines der Elemente einer umfassenderen Regionalentwicklungsstrategie dar.

Zur Vereinfachung und Verbesserung der Rahmenbedingungen für Unternehmen in der Anlaufphase hat die Kommission im Anschluß an eine konzertierte Aktion mit den Mitgliedstaaten in diesem Bereich am 22. April 1997 eine Empfehlung an die Mitgliedstaaten gerichtet, in der die bewährtesten Methoden aufgezeigt und den Mitgliedstaaten Maßnahmen vorgeschlagen werden, die eine weniger bürokratische Abwicklung beim Start von Unternehmen ermöglichen sollen. Zu den Maßnahmen gehört beispielsweise die Einrichtung einer einzigen Kontaktstelle, bei der alle Formalitäten für die Registrierung von neuen Unternehmen erledigt werden können. Die Kommission schlägt ebenfalls vor, die Auflagen auf steuerlichem, sozialem, umwelttechnischem und statistischem Gebiet zu reduzieren.

6.52. Die von den Strukturfonds kofinanzierten Maßnahmen werden von den Mitgliedstaaten verwaltet. Ihnen obliegt es, über die Möglichkeiten zu informieren, die durch die verschiedenen Beihilfearten zugunsten der KMU geboten werden. Häufig werden auf regionaler Ebene Begleit- und Beratungsstrukturen mit Hilfe des EFRE eingerichtet, um die Empfänger besser über sämtliche Beihilfen zu unterrichten, die sie in Anspruch nehmen können.

Die Kommission trägt ihrerseits über die EG-Beratungsstellen zur Unterrichtung der KMU über die verschiedenen Formen von Gemeinschaftsbeihilfen bei. Dieses Netz von über 220 Beratungsstellen, das im Rahmen der Unternehmenspolitik eingerichtet wurde, gibt wertvolle Informationen an die KMU weiter, unter anderem Informationen darüber, wie sie Zugang zu den Gemeinschaftsprogrammen erhalten können. Innerhalb des Netzes ist ein auf die Strukturfonds spezialisierter Unterausschuß besonders mit Informationsmaßnahmen, aber auch mit der Begleitung der Programme befaßt, an denen die Fonds häufig beteiligt sind (insbesondere für die GI-KMU). Daneben sind im Informationsblatt EURO-INFO, das in 60 000 Exemplaren erscheint, systematisch Informationen über die Programme zugunsten von KMU wie die Gemeinschaftsinitiative KMU zu finden.

Zu erwähnen ist ebenfalls der Bericht über die Koordinierung der Maßnahmen für die KMU und das Handwerk, den die Kommission 1995 veröffentlicht hat und der in über 20 000 Exemplaren verteilt wurde. Wenn es sich auch nicht um einen praktischen Leitfaden für die KMU handelt, so konnten doch mit seiner Hilfe die Vertreter der KMU auf sämtliche für KMU interessante Gemeinschaftsaktionen aufmerksam gemacht und diese sichtbarer herausgestellt werden. Ende 1997 wird die Kommission den vierten Bericht über die Koordinierung der Maßnahmen für die KMU und das Handwerk und Ende 1997/Anfang 1998 eine Empfehlung an die Mitgliedstaaten über Mittel zur Verbesserung des Zugangs der KMU zu den Gemeinschaftsprogrammen vorlegen.

Förderung der Unternehmenstätigkeit

Unterstützung der Beihilferegelungen

6.53 - 6.54. Die Gemeinschaftsbeteiligung für Beihilferegelungen gilt meist für die gesamte Regelung und niemals für ein bestimmtes Einzelprojekt. Hierdurch hat der Mitgliedstaat mehr Spielraum bei der Verwaltung und die Möglichkeit, Projekte zu ersetzen.

In den operationellen Programmen können verschiedene Maßnahmen miteinander kombiniert und ebenso kofinanzierte Beihilferegelungen durch sonstige Begleitmaßnahmen ergänzt werden. Diese Programme ermöglichen es, die Maßnahmen auf bestimmte Empfängergruppen auszurichten, die man im Rahmen der Regionalpolitik erreichen will, insbesondere wenn die Beihilferegelungen im Vergleich zu den im Programm festgelegten Zielen zu allgemein gefaßt sind.

6.55. Die Kommission räumt den KMU Vorrang ein, insbesondere um die Entwicklung des endogenen Potentials der Regionen zu fördern. Jedoch können auch die größeren Unternehmen einen erheblichen Beitrag zur Schaffung und Erhaltung von Arbeitsplätzen in einer Region leisten und sind daher nicht unbedingt von vorneherein von einer EFRE-Beihilfe auszuschließen.

6.56. Die Kommission hatte in der Vergangenheit die Maßnahmen aufgrund des italienischen Gesetzes Nr. 64/86 kofinanziert, wonach die Investitionsbeträge und nicht die Merkmale des Unternehmens selbst für die Beihilfegewährung ausschlaggebend waren. Für die laufende Programmphase hat die Kommission zur Bedingung gemacht, daß die Maßnahme zugunsten der Unternehmen künftig der Gemeinschaftsdefinition der KMU Rechnung trägt und diesen Unternehmen bei der Finanzierung Vorrang einräumt.

6.57 - 6.58. Es ist effektiv möglich, daß ein und dieselbe Beihilferegelung über verschiedene Programme finanzielle Unterstützung erhält. Dies kann erforderlich sein, um die Kontinuität der Gemeinschaftsunterstützung sicherzustellen, oder damit zusammenhängen, daß die Beihilferegelungen häufig einen sehr breiten Anwendungsbereich haben, der nicht immer dem Anwendungsbereich und den Prioritäten - auch aus geographischer Sicht - der einzelnen Programme entspricht.

6.59. Gemäß der Entscheidung 94/342/EG der Kommission vom 31. Mai 1994 über Informations- und Publizitätsmaßnahmen obliegen diese Maßnahmen den nationalen, regionalen und lokalen Behörden, die für die Durchführung der GFK und der sonstigen Interventionsformen zuständig sind. Die Begleitausschüsse überwachen die Durchführung dieser Maßnahmen. Die Kommissionsvertreter in diesen Ausschüssen weisen die Programmverwalter regelmäßig auf ihre Publizitätspflicht hin.

Nach Meinung der Kommission gilt als Voraussetzung für die alternierende Finanzierung, daß die Publizität des Gemeinschaftsbeitrags unabhängig von der Herkunft der Mittel, die zur Finanzierung der einzelnen Projekte dienen, beachtet wird. Dieser Grundsatz wurde mit den Mitgliedstaaten vereinbart und in den von der Kommission am 16. April 1997 angenommenen \,,Arbeitsblättern über die Zuschußfähigkeit" präzisiert.

Kumulierung und Überschneidung der Hilfen

6.60. Die Kommission teilt die Ansicht des Hofes in bezug auf die Kumulierung und Überschneidung der Hilfen. Sie insistiert weiterhin bei den Mitgliedstaaten darauf, daß ein EDV-System zur automatischen Erfassung sämtlicher Beihilfebeträge, die die Gemeinschaft für die Aktionen und Projekte bereitstellt, geschaffen werden muß.

6.61. Die Kommission hat die spanischen Behörden aufgefordert, ein System einzuführen, mit dem sich überprüfen läßt, ob die Zahlungen auf allen Verwaltungsebenen nach Interventionsform, Quelle (national oder gemeinschaftlich), Gemeinschaftsfonds und Art (operationelles Programm oder Gemeinschaftsinitiative) aufgeschlüsselt werden. Dieser Mechanismus soll zunächst für den Globalzuschuß \,,Castilla y León" angewendet werden, und dem Mitgliedstaat soll demnächst vorgeschlagen werden, diese Praxis auf die Mittelverwaltung für alle sonstigen wesentlichen Interventionen auszudehnen, die vom EFRE finanziert werden. Diese Änderungen sind unter der Voraussetzung, daß sie technisch durchführbar sind, im Rahmen der Partnerschaft vorzunehmen.

Was den vom Hof erwähnten besonderen Fall anbelangt, so hat die Kommission inzwischen die notwendigen Untersuchungen abgeschlossen und wird darüber befinden, welche Korrekturen vorzunehmen sind.

6.62 - 6.63. Die Kommission erkennt an, daß sich nicht immer leicht feststellen läßt, ob Investitionen die erste Weiterverarbeitung oder die darauffolgenden Phasen der Weiterverarbeitung betreffen. In den horizontalen Bestimmungen zu den Entscheidungen über die GFK und DPP des neuen Planungszeitraums weist die Kommission jedoch ausdrücklich auf die für den EAGFL geltenden Vorschriften und die Einhaltung der Auswahlkriterien, einschließlich bei EFRE-Interventionen zugunsten dieser Investitionen, hin. Mangels zusätzlicher Informationen läßt sich nicht eindeutig feststellen, ob im Falle Flevoland (NL) eine Unregelmäßigkeit vorliegt.

Einhaltung der Wettbewerbsregeln

6.64. Die vom Hof ermittelte Beihilferegelung, bei der die Vorbehaltsklausel nicht angewendet wurde, betrifft den Entwicklungsfonds für KMU (DPP 01 Nord-Pas-de-Calais 1994-1999) (FDPMI), der der Kommission 1994 notifiziert wurde. Die Verhandlungen zwischen der Kommission und den französischen Behörden haben am 1. Februar 1995 zur Genehmigung der Beihilferegelung geführt. Der FDPMI fiel unter die Beihilferegelungen, die im Rahmen der Maßnahme zur Förderung von Unternehmensinvestitionen durchgeführt wurden, deren Betrag für das erste Jahr nicht im voraus festgelegt worden war. Es war daher unmöglich, ihn von den ursprünglich angesetzten Mitteln abzuziehen.

Allerdings war die Gewährung der Mittel aus dem FDPMI an die Bedingung geknüpft, daß die Beihilferegelung genehmigt wird.

6.65. In den horizontalen Bestimmungen, die integrierter Bestandteil der GFK und DPP sind, ist präsiziert, daß bei der Durchführung der Gemeinschaftsinterventionen die Wettbewerbsregeln, einschließlich der spezifischen Anmeldepflicht für Beihilfen in bestimmten Industriezweigen, einzuhalten sind. Nach Meinung der Kommission obliegt es in erster Linie den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten, dafür zu sorgen, daß die Wettbewerbsregeln bei den genehmigten Beihilferegelungen eingehalten werden. Die Kommission weist jedoch in den Begleitausschüssen auf diese Regeln hin, wenn vorgeschlagene Aktionen oder Maßnahmen ihrer Ansicht nach gegen diese Regeln verstoßen könnten.

6.66. Die Kommission wird diesen Fall mit den französischen Behörden überprüfen und etwaige erforderliche Korrekturen vornehmen.

Industriegebiete und Technologieparks

6.67 - 6.68. Infrastruktureinrichtungen für die Ansiedlung von Unternehmen tragen dazu bei, das allgemeine Umfeld des produktiven Sektors zu verbessern. Nach Meinung der Kommission stellen die Infrastrukturbeihilfen und die Beihilfen für produktive Investitionen grundsätzlich keine Doppelfinanzierung dar. Es handelt sich um zwei unterschiedliche Vorgänge: zum einen um die Schaffung einer Infrastruktur für die Ansiedlung von Unternehmen und zum anderen um Ansiedlungsbeihilfen. Die Programm-Manager müssen jedoch darauf achten, daß die Obergrenzen für staatliche Beihilfen, die an ein und dasselbe Unternehmen gehen, nicht überschritten werden. Bei der Aushandlung der Programme und im Rahmen der Begleitausschüsse hat die Kommission die Mitgliedstaaten darauf hingewiesen, daß derartige Überschreitungen zu vermeiden sind.

Dienstleistungsangebot für die KMU

6.69. Wie die Kommission in ihrer Antwort zum Jahresbericht 1994 des Hofes (Ziffer 4.60) erklärt hat, fällt der größte Teil der EFRE-Maßnahmen zugunsten von Unternehmen in den Rahmen von Beihilferegelungen mit regionaler Ausrichtung, die naturgemäß so aufgebaut sind, daß sie vom produktiven Sektor nachgefragte Leistungen oder Finanzierungen ermöglichen. Als Ergänzung muß jedoch die Bildung eines hochwertigen Dienstleistungsangebots gefördert werden, und zwar insbesondere in Regionen, in denen ein solches noch fehlt (am häufigsten in den Ziel-1-Regionen). Die Beratung und Begleitung der Unternehmen sind nämlich eine wesentliche Voraussetzung für die sinnvolle Verwendung und die Wirksamkeit der Direktbeihilfen, die ihnen im übrigen bewilligt werden.

Die Kommission weist ferner darauf hin, daß gemäß Artikel 1 Buchstabe c erster Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 4254/88 die Kosten der Gründung und des Erhalts eines Unternehmens, das Dienstleistungen für KMU anbietet, über einen bestimmten Zeitraum zuschußfähig sind.

Anläßlich der Verhandlungen über die Ziel-2-Programme des Zeitraums 1997-1999 hat die Kommission jedoch daran erinnert, daß vorrangig Dienstleistungen finanziert werden sollten, die dem von den Wirtschafts- und Sozialpartnern und den KMU ausgedrückten Bedarf entsprechen.

Bei der vom Hof erwähnten Struktur in Lothringen handelt es sich um die Einrichtung eines Zentrums für KMU, mit dem an einem einzigen Ort verschiedene regionale Wirtschaftsförderungseinrichtungen zusammengefaßt werden sollen, um so den KMU ein Kommunikationszentrum zu bieten und die Synergien zwischen den Einrichtungen zu fördern.

6.70. Die EG-BIC sind nicht so konzipiert, daß sie sich ausschließlich über den privaten Markt, d. h. durch den Verkauf ihrer Dienstleistungen an potentielle Kunden (Unternehmen und Unternehmensgründer), selbst finanzieren. Da es sich um öffentliche Aufgabenträger handelt, verwenden die EG-BIC auch öffentliche Gelder. Es ist daher durchaus berechtigt und mit der Art und dem Aufgabenbereich der EG-BIC vereinbar, daß die Behörden ihnen über die Anlaufphase hinaus wie anderen Einrichtungen im Gegenzug zu den risikobehafteten Leistungen, die sie auf dem Gebiet der KMU-Förderung erbringen können, finanzielle Mittel zuweisen.

In dem vom Hof erwähnten besonderen Fall liegt keine Unregelmäßigkeit in bezug auf das BIC vor. Dagegen besteht die Möglichkeit, daß die Ausgaben, die für den Bau des vom EFRE im Rahmen des Globalzuschusses kofinanzierten Gebäudes getätigt wurden, nicht zuschußfähig sind. Die Kommission wird die etwaigen erforderlichen Maßnahmen treffen.

6.71. Zusätzlich zu den vom EBN durchgeführten Bewertungsarbeiten hat die Kommission eine umfassendere Bewertung der EG-BIC durch externe Sachverständige eingeleitet, die im Rahmen einer im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften vom 7.5.1997 veröffentlichten Ausschreibung ausgewählt wurden.

Unterstützung der Unternehmensfinanzierung

Zugang zu Kapital

6.73 - 6.74. Die Kommission erkennt an, daß bei den ersten Gemeinschaftsinterventionen im Bereich der Finanzierungstechniken präzisere Bedingungen und Durchführungsmodalitäten hätten festgelegt werden müssen. Die Kommission meint, diesem Mangel mit der Annahme von detaillierten Vorschriften hinsichtlich der Beteiligung der Strukturfonds an Risikokapitalfonds und Garantiefonds im Juli 1995 abgeholfen zu haben. Diese Vorschriften wurden anschließend in die \,,Arbeitsblätter über die Zuschußfähigkeit" übernommen, die von der Kommission am 16. April 1997 genehmigt wurden.

6.75. Die Kommission wird diesen Fall prüfen und etwaige erforderliche Korrekturmaßnahmen treffen.

6.76 Ab 1994 wurde diese Maßnahme aus einer einzigen Haushaltslinie finanziert. Sie wurde 1996 abgeschlossen und einer externen Bewertung unterzogen.

Kreditaufnahme

6.77. Wie der Hof in Ziffer 6.73 bemerkt, bietet der EFRE auch Unterstützung, um die Ausstattung der KMU mit Eigenkapital zu verbessern. So werden verschiedene finanzierungstechnische Instrumente wie Risikokapitalfonds, Startkapitalfonds, Garantiefonds und Leasing-Verträge unterstützt.

6.78. Wenngleich, wie der Hof bemerkt, die EFRE-Interventionen (in Form eines Globalzuschusses oder nicht) zur Kofinanzierung von Darlehen nicht eingesetzt werden können, so kann doch die Beihilfe als Garantie für einen Teil der Darlehen dienen, die den Unternehmen von Finanzinstituten gewährt werden. Dies ist der Fall bei den Garantiefonds für herkömmliche Bankdarlehen und bei den Kreditgarantiegemeinschaften.

6.79. Die Kommission wird die Bemerkungen des Hofes berücksichtigen.

6.80. Die Kommission ist dabei, die Übereinkunft zu dem betreffenden Globalzuschuß zu ändern, um sämtliche technischen Durchführungsaspekte in bezug auf die zinsverbilligten Darlehen zu präzisieren, einschließlich der Kriterien für die Wahl der zwischengeschalteten Stellen für die finanzielle Abwicklung.

Die Kommission hat jedenfalls bereits die notwendigen Vorsichtsmaßnahmen getroffen, so daß ihre Mittel für den Globalzuschuß erst dann weiter überwiesen werden, wenn über die Änderung der Übereinkunft entschieden worden ist.

Durchführung der Aktionen

6.81. Die Kommission verweist in diesem Zusammenhang auf ihre Bemerkungen in den Ziffern 6.19-6.20 und 6.39-6.40 über die Verordnung zur Festlegung von Mindesterfordernissen für die Finanzkontrolle der Mitgliedstaaten, insbesondere beim Abschluß der Programme.

Wie die Kommission in ihren Antworten auf den vorangegangenen Jahresbericht des Hofes betont hat, ist die Rentabilität produktiver Investitionen nicht der einzige Faktor, der bei der Auswahl von Projekten für eine EFRE-Unterstützung zu berücksichtigen ist. Die Kommission prüft im Rahmen der bevorstehenden Strukturfondsreform, wie sich die Darlehen besser mit den Zuschüssen kombinieren lassen, insbesondere im Hinblick auf die Finanzierung von zu Einnahmen führenden Großvorhaben.

Die von den Mitgliedstaaten gewährten Beihilfesätze müssen in jedem Fall die im Rahmen der Wettbewerbspolitik festgesetzten Hoechstgrenzen einhalten. In zahlreichen Fällen fallen die EFRE-Beihilfen jedoch unter die \,,De-minimis"-Regel und betreffen Unternehmen, für die der Beihilfebetrag zu keiner Wettbewerbsverzerrung führt.

6.82. Während der Durchführung der Programme trifft die Kommission die notwendigen Maßnahmen, um sicherzustellen, daß die ermittelten Probleme zufriedenstellend gelöst werden. Vor Abschluß der Programme wird dann noch einmal überprüft, ob keine ungelösten Probleme vorliegen. Gegebenenfalls führt die Kommission eine Prüfung gemäß Artikel 24 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 durch und nimmt die notwendigen finanziellen Berichtigungen vor.

Die italienischen Behörden haben zugesagt, die Kommission regelmäßig über die einer näheren Untersuchung unterworfenen Fälle zu unterrichten.

6.83. Wenn nichtzuschußfähige Ausgaben festgestellt werden (z. B. bei Nichtausführung eines Projektes, Nichteinhaltung der Darlehensbedingungen usw.), müssen die nationalen Behörden die notwendigen Abhilfemaßnahmen treffen, einschließlich der Verfahren für die Wiedereinziehung der den Endempfängern gewährten Beihilfen. Jedoch können die Gemeinschaftsmittel, die nicht länger zur Kofinanzierung eines bestimmten Ausgabenelements eingesetzt werden, bei Weiterführung des Programms in der Regel zur Kofinanzierung zuschußfähiger Ausgaben im Rahmen anderer Programmteile verwendet werden. Dies trifft insbesondere für Beihilferegelungen zu, bei denen die für die Durchführung verantwortliche Einrichtung gleichzeitig der Endempfänger ist.

Da die Bedingungen für die Verwendung der Mittel über den Abschluß des Programms hinausreichen, ist eine Überprüfung selbstverständlich nicht vor Abschluß dieses Programms möglich. Im Falle der Nichteinhaltung der Darlehensbedingungen besteht das Verfahren darin, daß der Mitgliedstaat die Gemeinschaftsbeihilfe an die Kommission zurückzahlt.

6.84. Die Kommission teilt die Ansicht des Hofes. Bei Anwendung der alternierenden Finanzierung müssen für die Aktionen, die zu 100 % aus den Gemeinschaftsfonds finanziert werden, und diejenigen, deren Finanzierung zu 100 % aus nationalen Mitteln bestritten wird, dieselben Bedingungen in bezug auf die Zuschußfähigkeit, Programmplanung, Publizität und Kontrolle gelten. Diese Notwendigkeit wurde in den \,,Arbeitsblättern über die Zuschußfähigkeit der Ausgaben im Rahmen der Strukturfonds" präzisiert.

6.85. Die Kommission stimmt mit dem Hof überein. Sie hat alle bekannten Fälle, in denen die an die Endempfänger auszuzahlende Beihilfe durch die zwischengeschaltete Stelle gekürzt wurde, untersucht und die Mitgliedstaaten nachdrücklich aufgefordert, die notwendigen Korrekturmaßnahmen zu treffen.

Initiative für KMU

6.86. Die Mitgliedstaaten hatten die Möglichkeit, im Rahmen des Verwaltungsausschusses für die Gemeinschaftsinitiativen Änderungen in bezug auf die Leitlinien für die KMU-Initiative zu diskutieren und vorzuschlagen, bevor diese am 1. Juli 1994 offiziell bekanntgegeben wurden. Die Kommission hatte für die Vorlage der Programme eine Frist von vier Monaten vorgeschlagen, damit in entsprechenden Fällen die für 1994 verfügbaren Mittel noch gebunden werden konnten. Die Mitgliedstaaten waren damit einverstanden. Die Kommission war bereit, diese Frist in Ausnahmefällen um zwei Monate zu verlängern. Es sei jedoch darauf hingewiesen, daß dieFrist von vier Monaten die Vorlage des ersten Programmentwurfs betraf, um so schnell wie möglich über ein Dokument zu verfügen, über das die Kommission und der Mitgliedstaat verhandeln konnten.

6.87. Die operationellen Programme der Gemeinschaftsinitiative KMU umfassen Maßnahmen zur Verbesserung der sozioökonomischen Rahmenbedingungen der Unternehmen im Hinblick auf ihre Integration in den Binnenmarkt. Die im Rahmen der GFK durchgeführten Maßnahmen zugunsten der KMU, die hauptsächlich die Infrastruktur und die Ausstattung der KMU betreffen, sind dagegen ganz anderer Art. Es stimmt zwar, daß einige Programme im Rahmen des GFK sich mit den Maßnahmen der KMU-Initiative decken, doch war es mit Hilfe dieser Initiative möglich, diese Art von Maßnahmen zu systematisieren, sie im Rahmen der Partnerschaft durchzuführen und ihnen dabei eine internationale Dimension zu verleihen.

6.89. Die Kommission erkennt an, daß sie häufig nicht imstande war, die Programme im Rahmen dieser Gemeinschaftsinitiative innerhalb von sechs Monaten zu genehmigen. Diese Frist gilt jedoch nur als allgemeine Regel und unter der Voraussetzung, daß die Bedingungen gemäß Artikel 14 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 erfuellt sind. Es ist sinnvoller zu versuchen, ein Programm zu verbessern, und dabei die Frist von sechs Monaten zu überschreiten, als ein schlechtes Programm zu genehmigen, um diese Frist einzuhalten. Bei zahlreichen Programmen waren längere Verhandlungen notwendig, bevor ein zufriedenstellendes Ergebnis erreicht wurde.

Im Falle des italienischen PGI KMU verzögerte sich die Genehmigung vor allem wegen der Notwendigkeit, die Unterlagen wiederholt mit dem Mitgliedstaat zu überarbeiten, insbesondere was die Beschreibung der Maßnahmen und die Bedingungen für die Zuschußfähigkeit betrifft.

Das ursprüngliche spanische PGI KMU entsprach nicht den in der Kommissionsmitteilung angegebenen Förder-kriterien. Nach mehreren Treffen der beteiligten Kommissionsdienststellen und der für die Durchführung dieser Intervention zuständigen nationalen Behörden sowie nach der Ausarbeitung diverser Texte für dieses Programm konnte die Intervention schließlich im Juli 1996 genehmigt werden, obwohl die spanischen Behörden die erste Fassung des Programms bereits im November 1994 vorgelegt hatten.

6.90. Die Kommission erkennt an, daß keine genauen regionalen Angaben über die Beschäftigtenzahl in den KMU vorlagen, als die Beihilfe genehmigt wurde. Sie erkennt den Nutzen solch regionaler Statistiken, weist jedoch auf die Schwierigkeit hin, die Genauigkeit der Angaben festzustellen. Die Kommission wird sich weiterhin für die Ausarbeitung detaillierterer regionaler Statistiken einsetzen. So wird im Rahmen des Vierten Berichts \,,Enterprises in Europe", der von Eurostat und der GD XXIII 1996 veröffentlicht wurde, erstmals eine Regionaluntersuchung nach Größe und sektoraler Verteilung der Unternehmen auf der NUTS-II-Ebene vorgenommen.

6.91. Viele Programme im Rahmen der Gemeinschaftsinititiative KMU wurden erst 1996 genehmigt und befinden sich daher noch nicht ganz in der operationellen Phase. Sobald sie diese erreicht haben, werden sich nach Meinung der Kommission auch die Zahlungen beschleunigen. Die Kommission ist der Auffassung, daß die Verzögerungen bei der Durchführung der Programme hauptsächlich auf die unterschiedliche Qualität der ursprünglichen Vorschläge der Mitgliedstaaten zurückzuführen sind.

Bewertung der Auswirkung der Aktionen zugunsten von Unternehmen auf die Regionalentwicklung

6.92. Die Kommission hält es wie der Hof für wichtig, anhand von einschlägigen Leistungs- und Wirkungsindikatoren eine gezieltere Bewertung vornehmen zu können, und drängt bei den Mitgliedstaaten fortlaufend hierauf. Nichtsdestoweniger hat sich die Situation für die neue Programmplanungsperiode (1994-1999) im Vergleich zur vorangegangenen Periode (1989-1993) verbessert. Darüber hinaus haben die Zwischenbewertungen einen positiven Beitrag zur Quantifizierung der Ziele und zur \,,Bewertbarkeit" der Programme geleistet, so daß man für die Zukunft in bezug auf die Qualität der Ex-post-Bewertung optimistischer sein kann.

6.93. Die Kommission ist der Meinung, daß die Analyse der Auswirkung der Aktionen zugunsten von Unternehmen hauptsächlich von den Mitgliedstaaten vorzunehmen ist. Die Kommission weist darauf hin, daß sie selber allgemeinere Analaysen der sozioökonomischen Auswirkungen der Aktionen durchführt, die über die vom Hof erwähnten Arbeiten hinausgehen. So wird momentan eine nähere Untersuchung über die Entwicklung der KMU in den Ziel-2-Regionen vorgenommen. Diese Analyse auf lokaler Ebene wird unter der Leitung des Statistischen Amtes der Europäischen Gemeinschaften durchgeführt und ist auf eine Reihe mikroökonomischer Indikatoren ausgerichtet.

Auch wird eine thematische Bewertung eingeleitet, um die Wirkung und Bedeutung der verschiedenen kofinanzierten Maßnahmen auf KMU-Ebene zu vergleichen. Mit dieser thematischen Bewertung werden externe unabhängige Sachverständige beauftragt, die im Rahmen einer offenen Ausschreibung ausgewählt werden. Die Wirkung der Maßnahmen für die Unternehmen spielt eine zentrale Rolle bei den Zwischenbewertungen.

6.94. Der Wert eines Vergleichs zwischen der tatsächlichen Wirkung einer ausgewählten Maßnahme und der möglichen Wirkung anderer potentieller Maßnahmen, die jedoch nicht ausgewählt wurden, ist zweifelhaft.

Die Kommission ist der Meinung, daß im Rahmen der Politik zur Verstärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts die Zahl der geschaffenen oder erhaltenen Arbeitsplätze einen wichtigen Indikator für die Bewertung der Wirkung der Strukturfondsinterventionen darstellt. Sie ist sich auch der Tatsache bewußt, daß für eine Beurteilung der Beschäftigungswirksamkeit nuanciertere Bewertungen erforderlich sind, die neben den bereits erwähnten geschaffenen und/oder erhaltenen Arbeitsplätzen auch die zufälligen Wirkungen, die Auswirkungen von Unternehmensverlagerungen sowie die Anzahl der neugegründeten und der wieder geschlossenen Unternehmen berücksichtigen. Zu diesem Zweck hat die Kommission ein Verzeichnis ausgearbeitet und an die Mitgliedstaaten verteilt, in dem die verschiedenen Methoden zur Feststellung der Wirkungen und der Beschäftigungswirksamkeit der Maßnahmen aufgeführt sind.

Die Kommission weist darauf hin, daß eine Bewertung der Netto-Arbeitsplatzbeschaffung wegen der Vielzahl der hierzu erforderlichen Informationen nicht einfach vorzunehmen ist. Um dazu beizutragen, daß die Mitgliedstaaten die einzelnen Phasen der Beurteilung der Beschäfti-gungswirksamkeit der Projekte, insbesondere der Projekte für KMU, besser definieren, führt die Kommission derzeit mit Hilfe einer Gruppe von unabhängigen Sachverständigen ein Verfahren zur Auswahl der Maßnahmen durch, mit denen sich die Wirkung auf die Arbeitsplatzbeschaffung am besten nachweisen läßt. Die Zwischenbewertungen werden auch zu detaillierteren Analysen und einem besseren Überblick über die Wirkung der Interventionen auf die Arbeitsplatzbeschaffung führen.

Bei den Verhandlungen mit den Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Genehmigung der Ziel-2-DPP des neuen Programmplanungszeitraums 1997-1999 spielte die Frage der Bewertung der Beschäftigungswirksamkeit eine zentrale Rolle.

6.95 a) Die Kontrolle der den KMU gewährten Beihilfen wurde durch die Einbeziehung einer Reihe einschlägiger Daten in das in Flevoland eingeführte Kontrollsystem verstärkt. Bei der Region Merseyside kam es durch die Anwendung zwei verschiedener Indikatoren \,,Anzahl unterstützter KMU" und \,,Anzahl Unternehmensbeihilfen" zu einem Mißverständnis. Der Schlußbericht des Programms MIDO I, der von der Kommission am 16. Mai 1996 genehmigt wurde, enthält die Angabe über die \,,Anzahl der unterstützten KMU".

b) In der Gemeinde Onnaing wird eine Maßnahme zur Wiedernutzbarmachung einer Industriebrache für die Ansiedlung von Unternehmen durchgeführt, die auf dem Gebrauchtwarenmarkt tätig sind. Die Unbeständigkeit dieses Marktes ist eine Erklärung dafür, daß ein Teil der betreffenden Unternehmen ihr Projekt nicht zu Ende führen konnte, wodurch die geschaffenen Arbeitsplätze verloren gingen.

Bei der Politik in bezug auf Industriebrachen wurde ein Kurswechsel vorgenommen. Der Akzent liegt nun auf der Begrünung der Flächen im Hinblick auf die Sanierung der Umwelt oder auf ihrer Nutzung für besondere nichtgewerbliche Zwecke (Spielplätze, öffentliche Einrichtungen ...).

Außerdem werden sehr unterschiedliche Maßnahmen zugunsten der KMU durchgeführt (Investitionsbeihilfen, Betriebsberatungsmaßnahmen, kollektive Maßnahmen, Beihilfen zur Entwicklung neuer Funktionen, Gewerberäume usw.), deren Bewertung nicht auf die Untersuchung dieses Einzelfalls beschränkt werden kann.

c) Die Kommission erkennt an, daß die Bewertung in derartigen Situationen Schwierigkeiten bereiten kann. Jedoch treten solche Probleme relativ selten auf, und die betreffenden Vorgänge können nicht als nichtzuschußfähig angesehen werden.

d) Die Kommission erkennt an, daß die Maßnahmen zugunsten von KMU nicht immer die erwarteten Ergeb-nisse geliefert haben. Die strikten Vorschriften, die die Kommission anwendet (so werden Studien und Maßnahmen der technischen Hilfe, die integrierter Bestandteil des Geschäftsplans eines KMU sind, nur finanziert, wenn der Geschäftsplan durchgeführt wird; zwischengeschaltete Stellen müssen sich langfristig selbst finanzieren usw.), haben manchmal zu Verzögerungen oder zur Nichtdurchführung der betreffenden Maßnahmen geführt, wobei der entsprechende Beihilfebetrag dann auf \,,operationelle" Maßnahmen übertragen wurde. Dies war in Griechenland der Fall.

e) Die Kommission wird diesen Fall untersuchen und alle notwendigen Maßnahmen treffen, um die Qualität und Genauigkeit der Indikatoren zu gewährleisten, die als Grundlage für die Bewertung der BIC und des Pilotprojekts \,,Startkapitalfonds" dienen.

Schlußfolgerung

6.96. Die Kommission trifft bereits die erforderlichen Vorkehrungen, um ein erschöpfendes Verzeichnis der Maßnahmen zugunsten der KMU aufzustellen.

6.97. Die Kommission erkennt an, daß mehr Publizitäts- und Informationsmaßnahmen für die gemeinschaftlichen Beihilfeprogramme zugunsten der KMU sowie eine Vereinfachung erforderlich sind. Allerdings obliegen diese Aufgaben ihrer Meinung nach in erster Linie den nationalen Behörden, die für die Ausarbeitung und Durchführung der Programme zuständig sind. Sie ist bereit, den Mitgliedstaaten jegliche hierbei erforderliche technische Hilfe zu bieten. Auch wird sie Maßnahmen zur Verbreitung bewährter Methoden für den Vergleich von Projekten in den Mitgliedstaaten unterstützen.

Die Kommission hat eine Reihe von Instrumenten zur Unterrichtung der KMU über die Gemeinschaftsprogramme entwickelt. Verstärkt werden sollen diese Instrumente durch das für den Zeitraum 1997-2000 aufgestellte Programm für KMU in der Europäischen Union und insbesondere durch die geplante Weiterentwicklung der EG-Beratungsstellen zu \,,First-stop-shops", wo die Informationen über sämtliche Gemeinschaftsprogramme an einem einzigen Ort konzentriert sind.

6.98. Die Koordinierung der Maßnahmen und die Wirksamkeit der Interventionen sind ein gemeinsames Anliegen der Programmverwalter in den Mitgliedstaaten und der Kommission. Bei jedem Programm wurden Vorkehrungen für die Begleitung und Bewertung der Maßnahmen getroffen. Die thematische und horizontale Bewertung der Wirkung der Strukturfondsinterventionen auf die KMU wird es der Kommission auch ermöglichen, durch die Erfassung der bestehenden bewährten Methoden festzustellen, welche Interventionsformen am geeignetsten sind.

Da die Kommission die Notwendigkeit erkannt hat, ihre Maßnahmen zugunsten der KMU besser zu koordinieren, hat sie im April 1996 ihre Dienststellen umstrukturiert und unter anderem innerhalb der GD XXIII ein neues Referat geschaffen, das für konzertierte Maßnahmen und die Koordinierung der Gemeinschaftsprogramme zugunsten der KMU sowie für die Verbesserung ihres Zugangs zu den Gemeinschaftsprogrammen zuständig ist. Die Koordinierung erfolgt sowohl extern mittels konzertierter Aktionen mit den Mitgliedstaaten, die durch den Austausch bewährter Methoden eine Konvergenz der nationalen KMU-Politiken bewirken sollen, sowie intern mittels dienststellenübergreifender Arbeiten.

6.99. Das im Dezember 1996 genehmigte Integrierte Programm bietet einen Gesamtrahmen für die Gemeinschaftsaktionen zugunsten der KMU, insbesondere für spezifische Maßnahmen im Rahmen der Unternehmenspolitik (drittes Mehrjahresprogramm) und für Maßnahmen, die im Rahmen der sonstigen Gemeinschaftspolitiken zugunsten der KMU durchgeführt werden. Das Programm gewährleistet somit, daß die Maßnahmen der Union zugunsten der KMU sichtbarer und kohärenter sind.

Was die Koordinierung betrifft, so enthält das Programm mit den Mitgliedstaaten abgestimmte Aktionen auf der Grundlage von Artikel 130 des Vertrags, die die Konsultation und den Dialog zwischen den Mitgliedstaaten sowie zwischen diesen und der Kommission fördern und somit den Austausch und Transfer bewährter Methoden gewährleisten sollen. Daneben wurden kommissionsintern Verfahren eingeführt, die eine bessere Koordinierung zwischen den Dienststellen ermöglichen sollen.

6.100. Diese Unsicherheiten wurden größtenteils durch die Empfehlung der Kommission betreffend die Definition der KMU behoben. Die Mitgliedstaaten müssen diese Definition bei allen KMU-Beihilferegelungen anwenden, die der Kommission zur Überprüfung vorgelegt werden. Darüber hinaus müssen die Mitgliedstaaten, die EIB und der EIF die Kommission bis zum 31. Dezember 1997 über die Maßnahmen informieren, die sie getroffen haben, um die mit der Empfehlung vom April 1996 aufgestellte Definition der KMU anzuwenden. Auch sollte die Übergangsregelung, die für die laufenden Gemeinschaftsprogramme in bezug auf die Definition der KMU gilt, spätestens am 31. Dezember 1997 enden.

6.101. Die Kommission ist der Auffassung, daß es dank der Einbeziehung der Beihilferegelungen in die operationellen Programme möglich war, umfassendere und kohärentere Maßnahmen zugunsten der KMU in einem bestimmten regionalen Umfeld durchzuführen.

6.102. Die von der Kommission am 16. April 1997 angenommenen Arbeitsblätter \,,Risikokapitalfonds" und \,,Garantiefonds" enthalten Bestimmungen, die gewährleisten, daß die Fondsmittel auch effektiv zu 100 % für Interventionen in den Unternehmen eingesetzt werden.

6.103. Die Kommission erkennt an, daß noch erhebliche Bemühungen erforderlich sind. Diese sollten ihrer Meinung nach vor allem im Rahmen einer rigoroseren Verwaltung und Kontrolle durch die Mitgliedstaaten erfolgen. Sie hat daher eine Verordnung im Rahmen von Artikel 23 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 zur Festlegung von Einzelheiten der Finanzkontrolle durch die Mitgliedstaaten verabschiedet.

6.104. Die Kommission sieht ein, daß die Bewertung der Auswirkungen der von den Strukturfonds kofinanzierten Maßnahmen zugunsten der KMU auf die KMU selbst verbessert werden muß. Studien zur Behebung der diesbezüglichen Probleme sollen eingeleitet werden oder laufen bereits.

Tabelle 6.1 - Verteilung der Mittelbindungen und Zahlungen im Zeitraum 1991-1996 (279)

>ANFANG EINES SCHAUBILD>

Mittelbindungsvolumen (1991-1996)

ECU

Jahr-Monat

Anzahl der Mittelbindungen (1991-1996)

Anzahl

Jahr-Monat

Zahlungsvolumen (1991-1996)

ECU

Jahr-Monat

Anzahl der Zahlungen (1991-1996)

Anzahl

Jahr-Monat

>ENDE EINES SCHAUBILD>

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>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

KAPITEL 7(280*) Europäischer Sozialfonds

7.0. INHALT Ziffer

Einleitung 7.1 - 7.5

Ausführung des Haushaltsplans 7.6 - 7.14

Prüfung besonderer Aspekte 7.15 - 7.34

Partnerschaft 7.15 - 7.19

Privatsektor, Ziel 4 und ADAPT 7.20 - 7.29

Zusätzlichkeit 7.30 - 7.34

Prüfung von Systemen 7.35 - 7.57

Schlußfolgerung 7.58 - 7.68

EINLEITUNG

7.1. Der Europäische Sozialfonds (ESF) ist ein wichtiges Instrument zur Förderung der Umsetzung der europäischen Beschäftigungs- und Berufsbildungsziele.

7.2. Im vorliegenden Kapitel wird die Umsetzung der wichtigsten Änderungen an den Durchführungsvorschriften für das Gemeinschaftliche Förderkonzept des ESF für den Zeitraum 1994-1999 (nachstehend als \,,GFK 2" bezeichnet) untersucht. Hierbei handelt es sich um die Fortsetzung der Prüfung, die im Jahresbericht des Hofes zum Haushaltsjahr 1995(281) behandelt wurde; dabei wird eine Bewertung der Effektivität der Änderungen vorgenommen und die Zuverlässigkeit der nationalen Kontrollsysteme untersucht.

7.3. Die wichtigsten in den Verordnungen(282) vorgesehenen Änderungen betreffen die Verstärkung der Partnerschaft (zwischen der Kommission, den nationalen Behörden sowie den \,,Wirtschafts- und Sozialpartnern"), die Gewährleistung der Zusätzlichkeit und die Verbesserung der Begleitung und Bewertung der Durchführung von ESF-Maßnahmen auf allen Verwaltungsebenen.

7.4. Es wurde ein neues Ziel 4 eingeführt(283), das die Anpassung der Arbeitskräfte an die industriellen Wandlungsprozesse und an Veränderungen der Produktionssysteme betrifft. In diesem Rahmen wurden die Maßnahmen zur Bereitstellung von Fortbildungslehrgängen für noch in Beschäftigungsverhältnissen stehende Arbeitskräfte erweitert und die private Kofinanzierung des Fortbildungsaufwands vorgesehen. Der Schwerpunkt des Ziels liegt auf kleinen und mittleren Unternehmen (KMU). Aufgrund der Prüfungen, die der Hof in bezug auf dieses Ziel durchgeführt hat, gelangte er zu einer ersten Bewertung der Umsetzung des Ziels und der zugehörigen grenzüberschreitenden Gemeinschaftsinitiative (GI) ADAPT.

7.5. Zur Untersuchung der Gesamteffektivität der Umsetzung des GFK 2 wurden Prüfungen bei der Kommission und in zehn Mitgliedstaaten (Belgien, Deutschland, Griechenland, Spanien, Frankreich, Irland, Italien, Portugal, Schweden und Vereinigtes Königreich) vorgenommen. Die Ergebnisse sollten im Zusammenhang mit den Ergebnissen der Prüfung des Hofes im Hinblick auf die Zuverlässigkeitserklärung untersucht werden.

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS

7.6. Im Jahre 1996, dem dritten Durchführungsjahr des GFK 2, tätigte die Kommission weiterhin Mittelbindungen und Zahlungen für das GFK 1 (1990-1993). Wie der Hof bereits in seinen Jahresberichten zu den Haushaltsjahren 1994 und 1995 beanstandet hatte, schöpften die Mitgliedstaaten trotz der Verlängerung des Auszahlungszeitraums für das GFK 1 die bestehenden Mittelbindungen nicht aus. Seit dem Abschluß der operationellen Programme (OP) im Rahmen des GFK 1 wurden Mittelbindungen mit einem Gesamtvolumen von 444 Mio. ECU aufgehoben. 17 % der OP mit einem Gesamtvolumen in Höhe von 1 204,3 Mio. ECU sind allerdings noch immer nicht abgeschlossen (siehe Ziffer 7.10).

7.7. Im Jahre 1996 wurde ein höherer Prozentsatz der verfügbaren Mittel ausgegeben als in den beiden Vorjahren. Bezogen auf den ESF als Ganzes wurden sowohl die Verpflichtungsermächtigungen (7 150 Mio. ECU) als auch die Zahlungsermächtigungen (6 036 Mio. ECU) zu 100 % ausgeschöpft. Die Ausführung bezogen auf die einzelnen Ziele war jedoch recht unterschiedlich. In bezug auf Ziel 3 betrug die Ausschöpfung der ursprünglichen Verpflichtungsermächtigungen 126 %, während sie in bezug auf die Ziele 4, 5b und 6 mit Werten von 69, 51 bzw. 41 % weiterhin sehr niedrig lag. Dies ist ein Hinweis auf die Schwierigkeiten bei der Durchführung von Programmen, bei denen der Verwaltungskapazität der Mitgliedstaaten oder der Komplexität der rechtlichen Rahmenbedingungen einiger Maßnahmen nicht immer hinreichend Rechnung getragen wird. Die Gesamtausschöpfungsquote bei den Verpflichtungsermächtigungen für die Initiativen Employment und Humanressourcen betrug nach Mittelübertragungen 96 %, doch allein bei der Initiative ADAPT, bei der die in Ziffer 7.29 beschriebenen Durchführungsprobleme auftraten, wurde die ursprüngliche Mittelausstattung nur zu 65 % ausgeschöpft. Im Rahmen der GI NOW, die der Eingliederung von Frauen in die Arbeitswelt gewidmet ist, wurden die ursprünglichen Verpflichtungsermächtigungen nur zu 10 % ausgeschöpft.

7.8. Diese Zahlen geben die Mittelausschöpfung auf Kommissionsebene wieder. In diesen Angaben sind freilich nicht die zusätzlichen Verzögerungen bei der Weiterleitung der Mittel an die Projektleitung oder bis zur tatsächlichen Verausgabung berücksichtigt; somit spiegeln sie nicht die tatsächliche Verwendung für operationelle Zwecke wider.

7.9. Tabelle 7.1 zeigt die Ausschöpfung der veranschlagten Beträge seitens der einzelnen Mitgliedstaaten in den Jahren 1994, 1995 und 1996. Die Ausführungsquote des Haushaltsplans erhöhte sich gegenüber den beiden Vorjahren, doch die ausgewiesenen Beträge zeugen von einer niedrigen Mittelausschöpfung in einigen Mitgliedstaaten, insbesondere in Griechenland und Italien, wo sich die Durchführung der OP verzögerte.

7.10. Die Kommission gewährte für Mittel in einer Gesamthöhe von 523,4 Mio. ECU bezogen auf 12 italienische OP(284) aus dem GFK 1 (1989-1993) Verlängerungen bis Mitte 1997. Bei einer Kontrolle hatte die Kommission festgestellt, daß der betreffende Mitgliedstaat Mittelbindungen in Höhe von 78 Mio. ECU nach dem für die OP genehmigten Stichtag vorgenommen hatte und die entsprechenden Ausgaben somit für eine Bezuschussung aus dem ESF nicht in Frage kamen(285). Dennoch gab die Kommission anschließend einem von den italienischen Behörden nach Ablauf der in den OP festgesetzten Frist und ohne Anhörung des zuständigen Begleitausschusses gemäß Artikel 25 Absatz 5 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 an sie herangetragenen Ersuchen statt, die OP zu verlängern und damit die entsprechenden Mittelbindungen zu \,,regularisieren". Im Gegensatz dazu stammten bei den im Jahre 1995 für die britischen OP gewährten Verlängerungen die neu zugewiesenen Beträge aus Mitteln für den Programmplanungszeitraum 1994-1999(286).

7.11. Die Begleitausschüsse können Beträge, die in einem Jahr nicht ausgeschöpft werden, für künftige Jahre neu zuweisen. Tabelle 7.1 enthält einige Angaben zu Mitgliedstaaten, in denen von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht wurde; dabei werden die ursprünglich geplanten Beträge mit den vorgenommenen Mittelbindungen verglichen. Durch derartige Ausgabenverschiebungen auf das Folgejahr oder spätere Jahre erlangt der Mitgliedstaat einen Vorschuß für das Folgejahr, obgleich er bereits den vorherigen Vorschußbetrag nicht im vorgeschriebenen Umfang ausgeben konnte(287). Eine solche Vorgehensweise läuft zwar nicht den derzeit geltenden Strukturfonds-Verordnungen zuwider, entspricht jedoch nicht einer wirtschaftlichen Haushaltsführung.

7.12. Gemäß der Verordnung können Vorschüsse in Höhe von weniger als 50 % geleistet werden(288). Es wurden jedoch Beispielfälle ermittelt, in denen die Kommission erneut Vorschüsse leistete, die angesichts des unzulänglichen Durchführungsstands beim italienischen OP im Rahmen von Ziel 4 bzw. wegen Verzögerungen bei der Mittelweiterleitung seitens der nationalen Behörden beim französischen OP im Rahmen von Ziel 3 unnötig waren. Der betreffende Betrag für diese beiden OP belief sich auf insgesamt 84 Mio. ECU. Die Kommission sollte ihre Anstrengungen entsprechend ihrer Antwort auf die Bemerkungen des Hofes zum Haushaltsjahr 1995(289) fortsetzen.

7.13. Die meisten der geprüften Mitgliedstaaten leiteten Beträge nicht immer innerhalb der in Artikel 21 Absatz 5 der Verordnung (EWG) Nr. 2082/93(290) vorgeschriebenen Dreimonatsfrist an die Begünstigten weiter. Dadurch kommt es möglicherweise zu Schwierigkeiten bei der Verwaltung von Vorhaben oder zur Nichtausschöpfung von Vorschüssen aus dem Haushalt der Europäischen Union.

7.14. Das Mißverhältnis zwischen dem Bedarf und den Vorschußzahlungen wird besonders in Fällen deutlich, in denen die Kommission gemäß Artikel 20 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 für Mehrjahresprogramme eine einzige Mittelbindung vornimmt. Diese Mittelbindungen können sich auf bis zu 40 Mio. ECU belaufen und erstrecken sich in der Regel auf den Sechsjahreszeitraum des GFK 2. Gleichzeitig mit der Mittelbindung erhält der Mitgliedstaat eine Vorschußzahlung in Höhe von bis zu 50 %. In Wirklichkeit können die Mitgliedstaaten unmöglich die Vorschrift einhalten, den Vorschuß innerhalb der Dreimonatsfrist auszuzahlen. Das Gesamtvolumen dieser Vorschußzahlungen beträgt rund 250 Mio. ECU.

PRÜFUNG BESONDERER ASPEKTE

Partnerschaft

7.15. Die verstärkte Partnerschaft (siehe Ziffer 7.3) beruht u. a. auf Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 2081/93, wonach jeder Mitgliedstaat die Wirtschafts- und Sozialpartner (nachstehend als \,,Partner" bezeichnet) zu bestimmen hat. Die Partnerschaft erstreckt sich auf Vorbereitung und Finanzierung, Vorausbeurteilung, Begleitung und Ex-post-Bewertung.

7.16. Die Interaktion der Partner findet überwiegend in den Begleitausschüssen statt. In jedem Mitgliedstaat gibt es Begleitausschüsse für die einzelnen GFK und OP oder Programmplanungsdokumente (DPP), für die einzelnen Ziele sowie für die GI ADAPT und Employment. Je nach Mitgliedstaat bestehen die Begleitausschüsse für die verschiedenen Ziele und GI auf nationaler, regionaler oder bisweilen auf überregionaler Ebene.

7.17. In Portugal setzen sich die Begleitausschüsse überwiegend aus Beamten zusammen, wenngleich die nationalen Vertreter der Kommission ihre Bereitschaft zu einer künftigen verstärkten Einbeziehung der Partner angekündigt haben. Im Vereinigten Königreich sitzen in den Begleitausschüssen auch Interessenvertreter der verschiedenen Wirtschaftsbranchen: Kommunalverwaltung, Training and Enterprise Councils (Fortbildungs- und Unternehmensbeiräte) und Wohlfahrtsverbände. Einige Begleitausschüsse umfassen zwar Vertreter aus dem Industrie- und Dienstleistungssektor, doch es gibt keine Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertreter als solche. In den übrigen Mitgliedstaaten ist der Begriff der Partnerschaft weiter gefaßt, und es wurden beide Seiten der Industriepartner, nämlich Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften, zu Partnern bestimmt, wobei sie allerdings in einigen Fällen nur als Beobachter und nicht als vollwertige Mitglieder an den Sitzungen der Begleitausschüsse teilnehmen.

7.18. Im allgemeinen führt die Mitwirkung von Arbeitgebern, Arbeitnehmern und benachteiligten Gruppen zu einer effektiveren Planung, Beurteilung, Begleitung und Bewertung und zu einer besseren Akzeptanz der getroffenen Entscheidungen. Die Kommission ermutigt die Mitgliedstaaten, in diese Richtung tätig zu werden. In Spanien, Frankreich und Italien gibt es freilich Begleitausschüsse mit 50 und mehr Mitgliedern, und ein französischer Begleitausschuß hat über 70 Mitglieder.

7.19. Trotz des positiven Eindrucks, den der Hof von den Maßnahmen der Kommission im Rahmen der Partnerschaft gewonnen hat, traten bei der Prüfung Bereiche der Begleitung zutage, in denen die Kommission auf Verbesserungen seitens der übrigen Partner und insbesondere der nationalen Behörden hätte drängen müssen:

a) Die Partnerschaft sollte in der Schlüsselphase der Programmplanung wirksam werden und u. a. zur Ermittlung der verschiedenen erforderlichen Maßnahmen dienen. Die Konsultationen im Rahmen der Partnerschaft bestanden jedoch in der Abgabe einer Stellungnahme zu Planentwürfen und nicht in einer engen Beteiligung an der Bedarfsermittlung und der Suche nach Lösungen. Somit wurde die Gelegenheit vertan, die Partner vollständig in den Planungsprozeß einzubinden.

b) Zahlreiche Sekretariate hielten die in der Geschäftsordnung der Ausschüsse vorgesehenen Fristen für die Verteilung der Unterlagen nicht ein.

c) Die Mitglieder sollten auch eine strategische Übersicht über den Stand der Arbeiten und die zu treffenden Maßnahmen erhalten. Bei der Prüfung stellte sich heraus, daß dies bei einem Ausschuß der Fall war [Vereinigtes Königreich, Ziel 5a \,,Rural Wales and Borders" (Ländliches Wales und angrenzende Gebiete)], doch dies scheint eher die Ausnahme als die Regel zu sein.

d) In der Regel müssen die für den ESF zuständigen Begleitausschüsse mindestens zweimal im Jahr tagen. In einigen Mitgliedstaaten war dies nicht der Fall, wobei es sich entweder um ein Versehen handelte(291) oder weil keine Fortschritte zu verzeichnen waren(292).

e) Keiner der für die vom Hof in den Mitgliedstaaten geprüften OP zuständigen Begleitausschüsse wurde zu Fragen gehört, die sich aus unabhängigen Kontrollberichten ergaben. Dadurch wurde ihnen eine wichtige Gelegenheit vorenthalten, aufgetretene Probleme zu untersuchen und Lösungen zu entwickeln, um zu einer wirtschaftlichen Haushaltsführung beizutragen.

f) Obgleich die Finanzierungen aus dem ESF, dem EFRE und dem EAGFL-Ausrichtung im Rahmen der Ziele 1, 2 und 5b in den Mitgliedstaaten oder Regionen von denselben Begleitausschüssen behandelt werden, zeigte sich bei der Durchsicht der Sitzungsprotokolle, daß die Koordinierung der Anstrengungen zwischen den einzelnen Fonds der Verbesserung bedarf. Nur in Irland wurden die verschiedenen Strukturfonds-Maßnahmen in koordinierter Form behandelt.

g) Selbst nach Ablauf von drei Jahren der Laufzeit des GFK haben nur wenige Begleitausschüsse die in den OP oder DPP festgelegten Wirkungsindikatoren überprüft und ggf. weiterentwickelt, mit denen die Effektivität des Finanzierungsaufwands aus dem ESF gemessen werden soll. Daneben herrscht weiterhin ein grundlegender Mangel an Angaben zur Effektivität der veranstalteten Fortbildungsmaßnahmen gemessen an der Zahl der ausbildungsbezogenen Beschäftigungsverhältnisse.

Privatsektor, Ziel 4 und ADAPT

7.20. Wie in Ziffer 7.4 erwähnt, bezog sich ein Bestandteil der Reform der Strukturfonds auf die verstärkte Einbeziehung des Privatsektors im Rahmen des neuen Ziels 4, das von privatwirtschaftlichen Unternehmen die Kofinanzierung eines angemessenen Anteils der Kosten für Vorhaben verlangt, die ihren eigenen Beschäftigten zugute kommen(293).

7.21. Die Maßnahmen im Rahmen von Ziel 4 dienen zur Anpassung der Arbeitskräfte in Unternehmen an die industriellen Wandlungsprozesse und an Veränderungen der Produktionssysteme. Sie werden in allen Mitgliedstaaten durchgeführt, außer im Vereinigten Königreich, das beschloß, für Fortbildungsmaßnahmen von den übrigen Zielen Gebrauch zu machen. In Mitgliedstaaten, die Fördermittel im Rahmen von Ziel 1 beziehen, sind Fortbildungsmaßnahmen in den Ziel-1-Aktionen enthalten. Sie weisen viele Gemeinsamkeiten mit der grenzüberschreitenden GI ADAPT auf, die als der grenzüberschreitende Bestandteil von Ziel 4 anzusehen ist. Beide Fördersysteme betonen die Bedeutung der KMU, und als Voraussetzung für eine Förderung im Rahmen von ADAPT müssen die Vorhaben innovativen Charakter haben.

7.22. Das Gesamtvolumen der im Rahmen des GFK 2 bereitgestellten Mittel belief sich auf 2 350 Mio. ECU (Ziel 4) und 1 354 Mio. ECU (ADAPT). Es sind jedoch Verzögerungen bei der Umsetzung eingetreten, die eine Änderung des Finanzierungsplans erfordern.

7.23. Wie in den nachstehenden Ziffern dargelegt, hat die Kommission keine hinreichenden Leitlinien für die Anwendung der Wettbewerbsvorschriften herausgegeben, wie sie in Artikel 92 des EG-Vertrags(294) verankert sowie im Dokument der Kommission \,,Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen an KMU"(295) erläutert sind. Die Vorschriften werden in den Mitgliedstaaten unterschiedlich angewandt. Die Kommission hat dem Hof mitgeteilt(296), daß die Wettbewerbsbestimmungen nach Artikel 92 des EG-Vertrags nicht für ESF-Zuschüsse gelten, denn diese werden einzelnen Beschäftigten und nicht den Unternehmen gewährt. Jedes DPP oder OP im Rahmen von Ziel 4 enthält jedoch eine Klausel, wonach die Kommission die Zahlungen aussetzt, solange sie nicht davon überzeugt ist, daß die Wettbewerbsbestimmungen eingehalten wurden. Darüber hinaus sind gemäß dem \,,Gemeinschaftsrahmen" öffentliche Beihilfen für Fortbildungsmaßnahmen zugunsten von Unternehmensbeschäftigten auf 50 % begrenzt (dieser Prozentsatz umfaßt Kofinanzierungsanteile sowohl von nationaler als auch von Gemeinschaftsseite). Soweit die Gesamtbeihilfen für ein Unternehmen in einem Dreijahreszeitraum ein Volumen von 100 000 ECU überschreiten, kann die Kommission unter besonderen Umständen auf der Grundlage fallweiser Mitteilungen seitens der Mitgliedstaaten Ausnahmen gewähren. Dies gilt insbesondere für Ziel-1-Gebiete. Die tatsächlichen Prozentsätze öffentlicher Beihilfen lagen zwischen 55 und 94 %.

7.24. Der Hof hatte die Kommission bereits auf die Unstimmigkeiten in ihrer Auslegung der Bestimmungen hingewiesen. Nach einem Prüfbesuch in Deutschland machte der Hof die Kommission im April 1995 auf dieses Problem aufmerksam(297) und behandelte diese Angelegenheit in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1994(298). Die Kommission hat diese Bemerkungen nie beantwortet, und die Prüfungen des Hofes in den Jahren 1996 und 1997 bestätigten diese Unstimmigkeiten. In Deutschland ist es vorgeschrieben, für Ziel-4-Vorhaben das Mitteilungsverfahren anzuwenden. In Frankreich ist dies nicht der Fall; dort waren mehrere Vorhaben mit einem Volumen von über 100 000 ECU nicht mitgeteilt worden und wurden vom zuständigen Begleitausschuß für nicht mitteilungspflichtig befunden. Ein ähnlicher Fall wurde im Zuge der Prüfung in Griechenland festgestellt. Andererseits lehnten in Belgien die für Ziel-4-Maßnahmen zuständigen Begleitausschüsse, die auch Vertreter der Kommission umfassen, wegen der bestehenden Ungewißheit Vorhaben ab, die einem einzelnen Unternehmen zugute kämen. Dies ist einer der Gründe für die niedrige Durchführungsrate von Ziel-4-Maßnahmen in Belgien. Somit besteht Ungleichbehandlung zwischen Unternehmen in den verschiedenen Mitgliedstaaten.

7.25. Gemäß der Präambel der Verordnung (EWG) Nr. 2084/93 des Rates erstrecken sich die Ziel-4-Maßnahmen auf die gesamte Wirtschaft und nicht nur auf bestimmte Industriezweige oder spezifische Wirtschaftszweige. Einem Bericht der Kommission(299) sowie Feststellungen des Hofes zufolge wurde die Vorgabe hinsichtlich des branchenübergreifenden Charakters in den meisten Mitgliedstaaten nicht eingehalten.

7.26. Bei einer Reihe geprüfter Vorhaben fielen die Personen, die an Fortbildungsmaßnahmen im Rahmen von Ziel-4-Maßnahmen teilnahmen, nicht in die berechtigte Kategorie (Beschäftigte in Unternehmen), sondern waren in Wirklichkeit arbeitslos und auf der Suche nach Beschäftigung. In Schweden erhielten Beschäftigte im öffentlichen Dienstleistungssektor (Krankenhäuser) Fortbildung im Rahmen von Ziel 4. In Italien (Emilia Romagna) bestanden 141 der 1 105 Ziel-4-Vorhaben, für die Fördermittel aus dem ESF bewilligt wurden, aus Lehrgängen, die die Unternehmen für ihre Beschäftigten zum Thema Arbeitssicherheit veranstalteten und die somit augenscheinlich nichts mit der Anpassung von Arbeitslosigkeit bedrohter Beschäftigter an den industriellen Wandel oder an Veränderungen der Produktionssysteme zu tun hatten und damit nicht unter Ziel 4 fielen [Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2084/93]. Die Kommission sollte die Zuschußfähigkeit dieser Ausgaben klären und allen Mitgliedstaaten eine entsprechende Mitteilung zukommen lassen.

7.27. Wie in Ziffer 7.21 erwähnt, sollte der Schwerpunkt auf KMU gelegt werden, doch in Spanien, Frankreich und Portugal kam ein erheblicher Teil der ESF-Fördermittel Großunternehmen zugute; dadurch ging das Konzept der Konzentration auf KMU verloren. Ferner sei auf Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2084/93 verwiesen; danach \,,übernehmen die Unternehmen, deren Arbeitskräfte an den Ausbildungs-maßnahmen teilnehmen können, einen angemessenen Anteil der Kosten dieser Maßnahmen". Den belgischen, italienischen und portugiesischen Nationalbehörden zufolge waren kleinere KMU nicht in der Lage, diese Bedingung der Kofinanzierung von Vorhaben zu erfuellen. Der Hof selbst stellte zwei solcher Vorhaben in Belgien fest, bei denen das Unternehmen keinen finanziellen Beitrag geleistet hatte, und im Bericht der Kommission wird diese Schwierigkeit in bezug auf Spanien angesprochen. Diese Voraussetzung erweist sich als problematisch, da die KMU naturgemäß häufig nicht über die notwendigen Ressourcen verfügen, um Fördermöglichkeiten zu erkunden, Anträge zu stellen, Kofinanzierungsbeiträge aufzubringen und Beschäftigte für Fortbildungsmaßnahmen freizustellen. Nach Schätzungen portugiesischer Vertreter sind 80 % der KMU in Portugal ohnehin Einmannfirmen. Hauptsächlich wegen dieser strukturellen Schwierigkeiten unterstrich der Rat in seinem Beschluß 97/15/EG(300) die Bedeutung der Eröffnung von Fortbildungsmöglichkeiten für KMU.

7.28. In ihrer Antwort zum Jahresbericht des Hofes zum Haushaltsjahr 1994(301) erkannte die Kommission an, daß die Mittelverwalter der OP im Rahmen von Ziel 4 Schritte unternehmen müssen, um den KMU den Zugang zu ESF-Zuschüssen zu erleichtern. Darüber hinaus beabsichtigte die Kommission, Bewertungen der Wirkung der betreffenden OP vorzunehmen, doch dies war bis Anfang 1997 nicht geschehen. Weitere Prüfungsergebnisse in bezug auf KMU sind in Kapitel 10 (Forschung) sowie in Kapitel 6 (Regionaler Bereich) dieses Berichts enthalten.

7.29. Besondere Koordinationsprobleme gab es bei der Durchführung von ADAPT-Maßnahmen. Die Genehmigung der Partner wurde den Mitgliedstaaten übertragen, und es gab keinen gemeinsamen Zeitplan für die Durchführung der Vorhaben. Bisweilen genehmigt ein Mitgliedstaat den Projektpartner in seinem Staatsgebiet, dieser findet jedoch nicht oder erst mehrere Monate später die Zustimmung des anderen Mitgliedstaates, und dadurch kommt es zu Partnerwechseln und zu inhaltlichen Änderungen genehmigter Vorhaben. Die Zahlungen an Partner in den einzelnen Mitgliedstaaten wurden nicht koordiniert, was ebenfalls zu Verzögerungen führte. Hiervon waren die meisten ADAPT-Vorhaben in unterschiedlichem Ausmaß betroffen, wobei die extremsten Beispielfälle solche waren, bei denen einer der Partner italienisch war, denn die für 1995 vorgesehenen ADAPT-Fördermittel wurden erst Ende 1996 an die nationalen Projektpartner ausgezahlt.

Zusätzlichkeit

7.30. Die Zusätzlichkeit bildet einen der Hauptpfeiler der Reform der Strukturfonds. Damit soll sichergestellt werden, daß die finanziellen Anstrengungen der einzelnen Mitgliedstaaten für die jeweiligen Ziele während der Laufzeit des GFK 2 im Vergleich zum vorangegangenen Programmplanungszeitraum (GFK 1) nicht nachlassen. Der Hof prüfte die von den Mitgliedstaaten der Kommission übermittelten Angaben zum Nachweis der Zusätzlichkeit und untersuchte die von den Mitgliedstaaten angewandte Methodik im Hinblick auf Kohärenz, Zweckmäßigkeit und Zuverlässigkeit. Innerhalb der Kommission liegt die Zuständigkeit für die Prüfung der übermittelten Angaben entsprechend den jeweiligen Zielen bei unterschiedlichen Generaldirektionen.

7.31. Die Kommission ist nicht dazu verpflichtet, bezogen auf die Ziel-1-Länder die Zusätzlichkeit in bezug auf die einzelnen Fonds zu prüfen. Die GD V nahm jedoch für das GFK 1 (1990-1993) innerhalb der Ziel-1-Gebiete (Irland, Griechenland, Portugal und Spanien) eine Untersuchung der Zusätzlichkeit der ESF-Finanzierungen vor. Die Schlußfolgerungen eines im Februar 1995 vorgelegten Berichts der GD V zu den Zielen 3 und 4 im Rahmen des GFK 1 lauteten, daß die Bedingung der Zusätzlichkeit in Deutschland, Frankreich, Luxemburg und Portugal sowie möglicherweise auch in Dänemark, den Niederlanden und Italien erfuellt wurde, jedoch für Belgien, Griechenland, Spanien, Irland und das Vereinigte Königreich diesbezüglich kein Nachweis vorlag. Obgleich es in dem Bericht hieß, die Untersuchung des Zusätzlichkeitsaspekts könne in bezug auf die fünf letztgenannten Mitgliedstaaten nicht abgeschlossen werden, wurde die Angelegenheit nicht weiterverfolgt, um die Erhebung zu vervollständigen. Ferner sind die Ergebnisse der Untersuchungen der Kommission bezüglich des Zusätzlichkeitsaspekts bei den Zielen 1, 2 und 5b im Rahmen des GFK 1 selbst drei Jahre nach Ablauf des betreffenden Programmplanungszeitraums noch nicht veröffentlicht worden, und somit sind bisher keine endgültigen Schlußfolgerungen gezogen worden.

7.32. Die Tatsache, daß die Kommission ihre Untersuchung des Zusätzlichkeitsaspekts in bezug auf das GFK nicht ordnungsgemäß abgeschlossen hat, gibt Anlaß zur Besorgnis. Gemäß Artikel 9 der Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 ist die Zusätzlichkeit für jedes Ziel in Gegenüberstellung mit dem vorausgegangenen Programmplanungszeitraum (GFK 1 1990-1993) nachzuweisen. Dadurch, daß die Kommission die Daten zu acht der zwölf Mitgliedstaaten nicht vollständig erhoben hat, verfügt sie über eine äußerst unzulängliche Grundlage für die Bewertung der Zusätzlichkeit im Rahmen des GFK 2.

7.33. Die von der GD II angewandte Methode erfordert eine Überprüfung sämtlicher Strukturausgaben pro Ziel, während die GD V ausgewählte Ausgabenbereiche des ESF prüft, um sicherzustellen, daß die nationalen Anstrengungen nicht nachlassen. Dieser zweite Ansatz zur Überprüfung der Zusätzlichkeit ist weniger genau, denn die Maßnahmen und Begünstigten, für die ESF-Fördermittel gewährt werden, sind im Rahmen des GFK 1 und des GFK 2 nicht dieselben. Sie können sich auch während der Laufzeit des GFK 2 ändern (so können beispielsweise Maßnahmen eingeführt oder gestrichen werden, und Begünstigte sind möglicherweise nur zu einem bestimmten Zeitpunkt förderungsberechtigt).

7.34. Bei der Prüfung des Hofes in bezug auf die von den Mitgliedstaaten verwendeten Daten und Methoden zur Zusammenfassung und Meldung der Ausgaben hat sich gezeigt, daß vor allem in Griechenland Verbesserungen notwendig sind, um deren Zuverlässigkeit für die Bewertung der Zusätzlichkeit zu gewährleisten. Darüber hinaus ermöglicht die derzeitige Aufgabenverteilung zwischen vier Generaldirektionen der Kommission keine effiziente Verwaltung und gewährleistet nicht die Richtigkeit der Daten. Durch die Aufteilung der Zuständigkeit zwischen der GD V für die rein ESF-bezogenen Ziele und den GD XVI und VI - unter Mitwirkung der GD II - werden das Problem der Doppelzählung und die Diskrepanzen zwischen den Angaben verschärft, wenn Ausgaben für Vorhaben im Rahmen der Ziele 3 und 4 in Ziel-2- und Ziel-5b-Gebieten getätigt werden.

PRÜFUNG VON SYSTEMEN

7.35. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995(302) unterstrich der Hof die Notwendigkeit, daß die Mitgliedstaaten gemeinsame Zuschußfähigkeitskriterien verabschieden. Aufgrund von Erörterungen und Verhandlungen mit den Mitgliedstaaten traf die Kommission diesbezüglich eine Entscheidung mit Wirkung vom 1. Mai 1997(303). In den nachstehenden Ziffern werden Bereiche aufgezeigt, in denen die Mitgliedstaaten weitere Leitlinien benötigen, um entscheiden zu können, welche Ausgaben für eine Bezuschussung bescheinigt werden dürfen.

7.36. Ein schwerwiegendes Problem betrifft die Ersetzung von Ausgaben, die bei Prüfungen oder sonstigen Kontrollen für nicht zuschußfähig befunden wurden, durch andere Ausgaben, die der Mitgliedstaat für zuschußfähig hält.

7.37. Falls andere Ausgaben als Ersatz herangezogen werden, so dürfen sie sich nicht auf Vorhaben beziehen, die bereits begonnen wurden oder abgeschlossen sind oder bei denen das Kriterium der Bekanntmachung der ESF-Finanzierung nicht erfuellt ist. Ferner sollte zur Bedingung gemacht werden, daß die Bildungsmaßnahme zuvor von den zuständigen Behörden für die ESF-Finanzierung genehmigt wurde und daß Prüfer von nationaler Seite und der Europäischen Union während der Durchführung Kontrollen vornehmen dürfen. Deshalb müssen alle ESF-Ausgaben, die einer Meldung zugrunde liegen, einer Prüfung unterzogen werden können. Diese Kriterien werden derzeit von den Mitgliedstaaten nicht systematisch angewandt.

7.38. Ferner sind Leitlinien notwendig zur Frage, ob der Prozentsatz der ESF-Beteiligung bei einem Vorhaben als Ersatz für nichtzuschußfähige Ausgaben erhöht werden kann. Die Kommission teilte dem Hof mit, daß die ESF-Beteiligung sich auf den bei der Genehmigung des Vorhabens angegebenen Prozentsatz oder Betrag, je nachdem, welcher niedriger liegt, beschränken sollte. Der Hof ist mit dieser Interpretation einverstanden, doch sie wird nicht von allen Mitgliedstaaten angewandt.

7.39. Im Rahmen des GFK 2 kann mit ESF-Mitteln Sekundarschulbildung finanziert werden, die in deutlicher Beziehung zum Arbeitsmarkt steht(304). In einigen Mitgliedstaaten werden ESF-Fördermittel generell Schülern während ihrer Pflichtschulzeit in der Sekundarstufe gewährt. In einigen Fällen sind die kofinanzierten Sekundarschulbildungsmaßnahmen(305) auf bestimmte Zielgruppen oder Bereiche von Zielaktivitäten zugeschnitten, während sie sich in anderen Fällen auf einen Teil des Pflichtprogramms der Sekundarstufe erstrecken, dessen Inhalt der Mitgliedstaat als fachbezogen ansieht. Dies ist in Spanien der Fall, wo für solche Maßnahmen im Jahre 1995 ESF-Mittel in Höhe von 17,1 Mio. ECU und im Jahre 1996 in Höhe von 23,9 Mio. ECU ausgegeben wurden. Der Hof stellte gegenüber der Kommission und den nationalen Behörden in Frage, ob diese Sekundarschulbildung sich im Rahmen der Verordnung bewegt (306). In ihrer Antwort überläßt die Kommission die Auslegung dieser Vorschrift der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Dadurch wird weder eine ordnungsgemäße Anwendung der Verordnung noch eine einheitliche Handhabung seitens der Mitgliedstaaten gewährleistet.

7.40. Andere Ausbildungsmaßnahmen umfassen sowohl Theorie als auch einen praktischen Bestandteil in den Schulräumen oder am Arbeitsplatz. Die Kommission hat bestätigt, daß Leitlinien für die Anerkennung von Ausgaben, deren Bezuschussung im Rahmen des praktischen Kursteils beantragt werden kann, zwar in bezug auf das GFK 1, nicht jedoch in bezug auf die derzeit laufenden Maßnahmen festgelegt wurden. Diesbezüglich sollten Leitlinien erlassen werden.

7.41. In Spanien sind im Real Decreto 631/93(307) u. a. Regeln für die Zulässigkeit von Ausgaben für die Förderung aus ESF-Mitteln festgelegt. Darin wird zusätzlich zu den belegten Ausgaben die Zahlung von bis zu 10 % der Verwaltungs- und Gehaltskosten ohne Nachweis gestattet. Dies entspricht nicht den Gemeinschaftsverordnungen.

7.42. Gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 2082/93(308) haben die Mitgliedstaaten die Ausgaben zu bescheinigen. Bei der Prüfung hat sich erneut bestätigt, daß in einigen Mitgliedstaaten den Anträgen auf Restzahlung nicht Ausgaben zugrunde liegen, die in einem gegebenen Zeitraum von Fortbildungseinrichtungen tatsächlich getätigt wurden, wie dies in der Verordnung verlangt wird und in den Standardklauseln zu den OP festgelegt ist. Statt dessen melden einige Mitgliedstaaten, insbesondere Spanien, Frankreich und Italien, der Kommission Beträge, die ihre Behörden an mittelbewirtschaftende Stellen weitergeleitet haben, ohne geprüft zu haben, ob die Ausgaben, auf die sich die Meldungen stützen, tatsächlich getätigt wurden und durch Rechnungen oder sonstige Buchhaltungsangaben belegt sind. Bisweilen wurden Ausgaben nämlich ohne jegliche Belegunterlagen gemeldet (siehe auch Ziffern 7.52 und 7.54 sowie Tabelle 7.2).

7.43. In Portugal wurde eine Reihe von Vorhaben im Rahmen des Programms PEDIP(309) vom Industrie- und Energieministerium verwaltet. Letzteres übermittelte der DAFSE(310), der zuständigen Direktion im Arbeitsministerium, eine Liste über acht mit bestimmten Auflagen genehmigte Vorhaben, die nicht finanziert worden waren. Die DAFSE wiederum bezog die betreffenden Beträge in einer Gesamthöhe von 4,5 Mio. ECU in ihre Anträge auf Restzahlung für 1995 ein. Die portugiesischen Behörden beschlossen auf die Prüfung des Hofes hin, das Programm PEDIP einer gründlichen Untersuchung zu unterziehen.

7.44. Zur Verminderung des Risikos fehlerhafter Meldungen muß die Kommission dafür Sorge tragen, daß die Mitgliedstaaten ihnen zuverlässige Nachweise zugrunde legen. Den von den bescheinigenden Stellen in den Mitgliedstaaten ausgestellten Meldungen sollte stets eine vollständige, detaillierte Aufstellung der der Meldung zugrunde liegenden Vorhaben mit den zugehörigen Ausgaben beigefügt werden. Dadurch würden die Mitgliedstaaten angehalten, dafür zu sorgen, daß geeignete Buchhaltungssysteme geführt werden und die verschiedenen beteiligten Verwaltungsebenen ihre Aufgaben gemäß den finanziellen Durchführungsbestimmungen für die OP usw. wahrnehmen. Ferner ist die laufende und die abschließende Überprüfung der von den Ausbildungseinrichtungen und den Begünstigten getätigten Ausgaben unzureichend. Unzulängliche Kontrollen in bezug auf die Meldungen vermitteln wenig Vertrauen in die von den Mitgliedstaaten gemeldeten Beträge (siehe Ziffern 7.46-7.49).

7.45. Aufgrund der Verordnung (EWG) Nr. 1681/94(311) haben die Mitgliedstaaten Unregelmäßigkeiten mit finanziellen Auswirkungen ab 4 000 ECU zu melden. Tabelle 7.3 zeigt die Zahl der der Kommission im Zeitraum 1994-1996 von den Mitgliedstaaten gemeldeten Unregelmäßigkeiten, die den ESF betreffen. Ihre finanziellen Auswirkungen haben stetig zugenommen. Die Gesamtzahl der Fälle beträgt 309. Die Kommission teilte dem Hof mit, die Berechnung der Höhe der fälligen Zinsen sei in diesem Stadium nicht möglich(312).

7.46. Neben den Unregelmäßigkeiten gibt es in den Mitgliedstaaten weitere Unzulänglichkeiten in bezug auf Zahlungen. In seinem Sonderbericht zur Zuverlässigkeitserklärung für das Haushaltsjahr 1995(313) stellte der Hof fest, daß die Quote wesentlicher Fehler im Bereich der Strukturfonds deutlich über der Durchschnittsquote für den Gesamthaushaltsplan als Ganzes liegt (Ziffer 4.18) und die Zahl formaler Fehler sehr hoch war (Ziffer 4.20). Im Jahre 1996 prüfte der Hof eine Stichprobe von 69 ESF-Vorhaben. Bei den Prüfungen wurden bei 31 Vorhaben Fehler mit potentiellen finanziellen Auswirkungen festgestellt. Darüber hinaus wiesen weitere 19 Vorhaben formale Fehler auf; es fehlte beispielsweise die Bekanntmachung der ESF-Beteiligung bei den Begünstigten, innerhalb des betreffenden Wirtschaftszweigs und in der allgemeinen Öffentlichkeit, oder es wurde keine getrennte Buchhaltung für die ESF-Mittel geführt. Diese Bemerkungen werden durch eigene Prüfungen der Kommission weitgehend bestätigt.

7.47. Die häufige Meldung überhöhter ESF-Ausgaben seitens der Projektträger und der Endbegünstigten ist symptomatisch für ein System, in dem nicht immer klare Zuschußfähigkeitskriterien festgelegt und angewandt wurden. Somit waren die Antragsteller versucht, die Rechtswohltat des Zweifels in Anspruch zu nehmen und es darauf ankommen zu lassen, ob die Behörden im Zuge ihrer Prüfungen nach Aktenlage die gemeldeten Beträge akzeptieren oder in Frage stellen. Die Kommission hat inzwischen im Rahmen ihres Reformprogramms zur Verbesserung des Finanzmanagements SEM 2000 Maßnahmen eingeleitet, um dieser Praxis entgegenzuwirken.

7.48. Zur Gewährleistung der Zuverlässigkeit bei der Erstellung der Meldungen sollten die Kontrollen der Kommission auf der Ebene der zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten durch ein Programm zur Prüfung und Überwachung der Begünstigten ergänzt werden. Mehr als die Hälfte der Mitgliedstaaten verfügen innerhalb der zuständigen nationalen Behörde nicht über ein gesondertes Prüfungs- und Kontrollteam.

7.49. Die Notwendigkeit der Verbesserung der Kontrollverfahren wird durch die in den Mitgliedstaaten festgestellten Mängel unterstrichen:

a) Es gibt keine vereinbarten und allgemein verfügbaren Leitlinien in bezug auf Zuschußfähigkeit und Kontrollen.

b) Es fand keine klare und prompte Weiterverfolgung von Prüfungsergebnissen statt, um sicherzustellen, daß Berichtigungen und Wiedereinziehungen vorgenommen und in den Berichten und Anträgen an die Kommission ausgewiesen werden.

c) Durch die unzulängliche Koordinierung zwischen den Inspektionsdiensten der verschiedenen Ministerien und Regionen entsteht das Risiko, daß Fälle von Doppelfinanzierung nicht aufgedeckt werden.

d) Es fehlen ein auf Risikoanalysen beruhendes Kontrollprogramm und die zu dessen Durchführung notwendigen Ressourcen.

e) Es fehlt eine Überprüfung der bei Aktenprüfungen aufgedeckten Fehler auf Leitungsebene zur Beurteilung, ob die Prüfung ausgedehnt werden sollte.

7.50. Angesichts der Ergebnisse der Kontrolltätigkeit des Hofes und der Kommission sollten alle Mitgliedstaaten ein auf Risikoanalysen beruhendes Kontrollprogramm erstellen und durchführen. Die Kommission sollte ein Mindestmaß an von den nationalen Behörden vorzunehmenden Projektprüfungen festlegen, wie dies in Artikel 23 der Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 verlangt wird. Die Mitgliedstaaten sollten im Interesse eines klaren Prüfungspfads und zur Verminderung des Risikos von Doppelfinanzierungen eine Datenbank über Berufsbildungsmaßnahmen mit Einzelheiten zu den Endbegünstigten und Vorhaben (einschließlich etwaiger Untervertragsnehmer) entwickeln.

7.51. Die Kommission (GD XX) hat mit den zuständigen Prüfungsdienststellen in acht Mitgliedstaaten Protokolle über die Finanzkontrolle abgeschlossen. Die Kommission sollte jedoch die Anwendung und Umsetzung der Protokolle zu den ESF-Maßnahmen beschleunigen und für die zügige Übermittlung der entsprechenden Prüfberichte sorgen. Darüber hinaus bezieht sich in Frankreich ein erheblicher Teil der Ausgaben, die der Kommission als zuschußfähig gemeldet werden, auf nationale Maßnahmen, für die ESF-Zuschüsse gewährt werden. Im Jahre 1996 mangelte es jedoch an Transparenz in bezug auf einige der nationalen Programme, und infolgedessen waren die einzelnen vom ESF geförderten Vorhaben nicht identifizierbar. Der Hof hat die nationalen Behörden und die Kommission auf diesen Sachverhalt aufmerksam gemacht.

7.52. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995(314) machte der Hof auf das allgemeine Problem der Zuverlässigkeit der von sechs Mitgliedstaaten vorgelegten Meldungen zu ESF-Maßnahmen aufmerksam. Dabei beanstandete er in bezug auf einen Mitgliedstaat (Frankreich), daß die von den nationalen Behörden für das Jahr 1994 gemeldeten Beträge weit über den tatsächlichen Ausgaben lagen, und in bezug auf einen anderen Mitgliedstaat (Italien), daß nationale Kofinanzierungsbeiträge in einer Gesamthöhe von 114,9 Mio. ECU ohne hinreichende Belege bescheinigt worden waren. Auf Prüfungen der Kommission und des Hofes hin sperrte die Kommission in den beiden Mitgliedstaaten Finanzierungen aus dem ESF. Bei der Prüfung in der Emilia Romagna (GFK 2 - Ziel 4) und in Sizilien (GFK 1 - Ziel 1) im Jahre 1996 zeigte sich, daß die italienischen Behörden ihre Praxis fortsetzten und in dem betreffenden Wirtschaftsjahr keine nationalen Kofinanzierungsbeiträge zur Verfügung stellten, obwohl ESF-Fördermittel bereitgestellt worden waren. Am 17. Oktober 1996 übermittelte der Mitgliedstaat den Antrag auf Restzahlung für die Region Emilia Romagna, der auf einer von der Region im August 1996 vorgelegten Meldung beruhte. Die Kommission akzeptierte die bescheinigten Ausgaben, als seien sie im Jahre 1995 angefallen, obwohl die Zahlungen nicht im Wirtschaftsjahr 1995 geleistet wurden.

7.53. Die italienischen Behörden teilten dem Hof mit, der sich auf den nationalen Kofinanzierungsanteil beziehende Teil der Meldung beruhe \,,auf den tatsächlich vorgenommenen Mittelbindungen proportional zum entsprechenden Zeitraum". Gemäß den ESF-Verordnungen müssen jedoch sämtliche Bescheinigungen über Ausgaben der Endbegünstigten und der Mitgliedstaaten auf tatsächlich entstandenen Ausgaben und nicht auf Mittelbindungen beruhen. Die Definition des Endbegünstigten hat zu diesem Sachverhalt beigetragen.

7.54. Die italienischen Beschlüsse(315) für die Jahre 1994, 1995 und 1996 zur Bewilligung der nationalen Kofinanzierungsbeiträge wurden erst am 26. September 1995, 30. Oktober 1995 bzw. 25. Juli 1996 gebilligt. Die Zusatzbeschlüsse für den Zeitraum 1994-1996 wurden im Jahre 1997 veröffentlicht(316). Ferner bedeutet die Tatsache, daß ein Betrag bewilligt wurde, nicht, daß das nationale Schatzamt den Betrag der betreffenden Region sofort bereitstellt. Tabelle 7.2 enthält eine Übersicht über den Rechnungsabschluß der Emilia Romagna für Ziel 4 im Jahre 1995, die entsprechende Durchführungsbescheinigung sowie den Antrag auf Restzahlung. Der nationale Kofinanzierungsanteil war in der im Februar 1996 ausgestellten Durchführungsbescheinigung korrekt ausgewiesen; sie dient zur Beantragung eines Vorschusses für das folgende Jahr. Der Kofinanzierungsanteil aus dem nationalen Haushalt war jedoch bei Beantragung der Restzahlung im August 1996 noch nicht an die Region ausgezahlt worden. Durch diese Praxis wird die Region gezwungen, den nationalen Anteil vorzufinanzieren. Die entsprechende Vorfinanzierung erfolgte jedoch nicht im Jahre 1995. Dies wird durch die Tatsache belegt, daß der aus dem nationalen Haushalt stammende Kofinanzierungsanteil lediglich 1 % betrug. Hinzu kommt allerdings der Kofinanzierungsanteil aus dem Regionalhaushalt in Höhe von 11,7 %.

7.55. Diese Umstände waren der Kommission bekannt. Den vom Hof geprüften Unterlagen zufolge wurde der Schriftwechsel der Regionalbehörden, aus dem die Tatsachen hinter diesen ordnungswidrigen Meldungen hervorgehen, in Kopie auch dem Ministero del Bilancio e del Tesoro (Haushalts- und Schatzministerium) und der Kommission zugeleitet. Es wurden jedoch keine Untersuchungen eingeleitet oder finanzielle Berichtigungen vorgenommen.

7.56. Der Hof hat inzwischen die Kofinanzierung in drei italienischen Regionen geprüft. In allen drei Fällen (Lombardei, Sizilien, Emilia Romagna) lag keinerlei staatlicher Kofinanzierungsbeitrag aus dem nationalen Haushalt auf der Grundlage tatsächlich entstandener Ausgaben vor. Letztendlich erfuellen nur Regionen, die den nationalen Kofinanzierungsbeitrag aus eigenen Mitteln vorfinanzieren, die Kofinanzierungsbestimmungen. In den geprüften Regionen fand eine solche Vorfinanzierung jedoch nicht rechtzeitig statt. In mindestens einer Region erfolgte mehrere Jahre lang keine Vorfinanzierung (siehe Ziffern 7.52-7.54).

7.57. Dieser Sachverhalt wirkt sich möglicherweise auf die Umsetzung und somit auf die Effektivität der betreffenden ESF-Maßnahmen im Rahmen sowohl des GFK 1 als auch des GFK 2 aus. Der Hof hat die Kommission ersucht, die Situation im Zusammenhang mit den italienischen Kofinanzierungsbeiträgen zu untersuchen, und begüßt daher die von der Kommission am 13. März 1997 diesbezüglich eingeleiteten Schritte, in deren Rahmen die italienischen Behörden aufgefordert wurden, vollständige Angaben zu den nationalen und regionalen Kofinanzierungsbeiträgen, die im Rahmen des GFK 1 und des GFK 2 für die einzelnen Ziele bereitgestellt wurden, und zu den Daten vorzulegen, an denen die Mittel weitergeleitet wurden. Es haben bereits einleitende Verhandlungen zwischen der Kommission und den nationalen Behörden zur Lösung dieses Problems stattgefunden.

SCHLUSSFOLGERUNG

7.58. Es gab Verzögerungen bei der Ausführung des Haushaltsplans sowie erhebliche Verspätungen beim Abschluß des GFK 1, es wurden überhöhte Vorschüsse an die Mitgliedstaaten gezahlt, und die Mitgliedstaaten leiteten diese Mittel verspätet weiter (siehe Ziffern 7.6-7.14).

7.59. Die Partnerschaft begann verspätet. In einigen Mitgliedstaaten ist die Beteiligung der Wirtschafts- und Sozialpartner recht gering, und die Einbindung der Partner in die Programmplanung war oberflächlich. Damit die Begleitausschüsse bei der Umsetzung des GFK 2 eine wirksame Rolle spielen können, bedürfen die Arbeitsmethoden und -verfahren der Verbesserung und Weiterentwicklung. Anderenfalls drohen diese Ausschüsse zu einer überfluessigen Verwaltungsebene zu werden, deren Hauptziel darin besteht, für eine weitestmögliche Ausschöpfung der Fördermittel der Europäischen Union zu sorgen, statt Effektivität zu gewährleisten (siehe Ziffern 7.15-7.19).

7.60. Die Umsetzung von Ziel 4 war nicht zufriedenstellend. Die Finanzierung von Maßnahmen verzögerte sich, es fehlten private Kofinanzierungsbeiträge, Lehrgangsteilnehmer waren nicht zuschußberechtigt, und die Themen der Lehrgänge waren nicht zuschußfähig. Ferner werden bei der öffentlichen Finanzierung nicht immer die geltenden wettbewerbsrechtlichen Bestimmungen eingehalten. Darüber hinaus wurde der vorgesehenen Priorität für KMU nicht Rechnung getragen. Die Kommission sollte dringend eine grundlegende Neubewertung der Umsetzung dieses Ziels vornehmen (siehe Ziffern 7.20-7.28).

7.61. Im Rahmen von ADAPT gab es Verzögerungen bei der Umsetzung, und es bestand ein allgemeiner Mangel an Koordinierung und Betreuung, hauptsächlich wegen der Schwierigkeiten bei den Genehmigungs- und Finanzierungsverfahren. Seitens der Kommission sollten die Maßnahmen im Rahmen von Ziel 4 und ADAPT deutlich besser koordiniert werden, und die Begleitausschüsse sollten diesem Aspekt mehr Bedeutung beimessen (siehe Ziffer 7.29).

7.62. Die Kommission sollte dringend ihre Studie zur Zusätzlichkeit im Rahmen des GFK 1 vervollständigen und über die ersten Jahre der Umsetzung des GFK 2 Bericht erstatten, nachdem sie den Mitgliedstaaten weitere Hilfestellung in methodischen Fragen geleistet hat. Zur Gewährleistung von Effizienz und Effektivität sollten die Begleitung und Weiterverfolgung von einer einzigen Generaldirektion der Kommission wahrgenommen werden (siehe Ziffern 7.30-7.34).

7.63. Die Kommission sollte umfangreichere Leitlinien für die Kriterien herausgegeben, die bei der Ersetzung von Ausgaben zu erfuellen sind (siehe Ziffern 7.35-7.38).

7.64. Die Kommission sollte die in den Ziffern 7.39-7.41 angesprochenen Probleme im Zusammenhang mit der Zuschußfähigkeit in Angriff nehmen.

7.65. Die Bescheinigung stellt in einigen Mitgliedstaaten weiterhin einen erheblichen Schwachpunkt in der Verwaltung der ESF-Fördermittel dar, denn sie beruht auf den weitergeleiteten Mitteln statt auf den entstandenen Ausgaben (siehe Ziffern 7.42-7.43).

7.66. Angesichts der finanziellen Auswirkungen der Fehler in den Anträgen der Endbegünstigten sollte die Kommission dringend Maßnahmen einleiten, wie sie in der dritten Stufe ihres Reformprogramms zur Verbesserung des Finanzmanagements SEM 2000 vorgesehen sind, und dabei insbesondere im Rahmen von Artikel 23 der Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 strengere Normen für die Rechnungsführung, Verwaltung und Kontrolle in bezug auf die Strukturfonds-Ausgaben vorgeben. Dadurch dürfte es möglich sein, sowohl die Zahl der Fehler in den Ausgabenmeldungen erheblich zu verringern als auch eine Grundlage für wirksame Abhilfemaßnahmen in Bereichen zu schaffen, in denen weiterhin Fehler auftreten. Für den nächsten Programmplanungszeitraum muß die Kommission in der Lage sein, von Behörden, die die Ausgabenprogramme im Rahmen der Strukturfonds nicht gemäß den Verordnungen durchführen, finanzielle Nettoberichtigungen auf der Grundlage der extrapolierten Ergebnisse von Stichprobenkontrollen zu verlangen. Mit den notwendigen Vorbereitungen für die Abänderung der Artikel 23 und 24 der Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 sollte unverzüglich begonnen werden (siehe Ziffern 7.44-7.49).

7.67. Um eine solide Grundlage für die Ausgabenmeldungen zu schaffen, sollten die Mitgliedstaaten ein auf Risikoanalysen beruhendes Kontrollprogramm für Endbegünstigte einrichten. Dabei sollte die Kommission gemäß Artikel 23 der Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 einen angemessenen Prozentsatz der abzudeckenden Endbegünstigten und Vorhaben vorgeben (siehe Ziffern 7.50-7.51).

7.68. Die Kommission sollte die von den Mitgliedstaaten eingereichten Ausgabenmeldungen, insbesondere die Anträge auf Abschlußzahlung für jedes Haushaltsjahr, einschließlich der ausgewiesenen Kofinanzierungsbeiträge prüfen um festzustellen, ob die Voraussetzungen für die Gewährung von ESF-Fördermitteln einschließlich des Vorliegens nationaler Kofinanzierungsanteile erfuellt sind (siehe Ziffern 7.52-7.57).

ANTWORTEN DER KOMMISSION

ALLGEMEINE BEMERKUNG

Die Bemerkungen zur Partnerschaft (7.15-7.19), zur Zusätzlichkeit (7.33-7.37) und zu den Protokollen (7.56) rühren ebenso wie einige Bemerkungen zu den Unregelmäßigkeiten und den KMU an Fragen, die nicht speziell den Sozialfonds, sondern vielmehr die Strukturfonds im allgemeinen betreffen.

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS

7.6. Bei den nicht abgeschlossenen Programmen handelt es sich einerseits um OP mit Maßnahmen, die Gegenstand einer gerichtlichen Untersuchung oder finanzieller Berichtigungen sind, und andererseits um Programme, die verlängert wurden.

7.7. Der Kommission ist es gelungen, dank energischer, in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten unternommener Bemühungen im Haushaltsjahr 1996 eine Mittelausschöpfung von 100 % zu erreichen (siehe Anwort zu Ziffer 6.9 des Jahresberichts zum Haushaltsjahr 1995).

Die Prozentsätze der Mittelausschöpfung, die der Hof für die einzelnen Ziele nennt, beziehen sich auf die zu Beginn des Jahres in den einzelnen Haushaltslinien eingesetzten Mittel. Diese Beträge wurden bei der Erörterung des Vorentwurfs für den Haushaltsplan 1996 im Februar 1995 veranschlagt, zu einem Zeitpunkt also, zu dem die Ausschöpfung des Jahres 1995 noch nicht bekannt war. Es ist daher nur logisch, daß Mittelübertragungen zwischen Haushaltslinien ein und desselben Kapitels vorgenommen wurden, um Linien, für deren Dossiers eine Zahlung fällig war, neue Mittel zuzuführen. Der gleiche Mechanismus kommt bei den Gemeinschaftsinitiativen zum Tragen. Hier wurde die Situation noch dadurch kompliziert, daß 1995 keinerlei Hinweis auf den tatsächlichen Stand der Programmdurchführung vorlag.

Die Auswahlverfahren für ADAPT-Projekte liefen in allen Mitgliedstaaten im letzten Quartal 1995 an; die Entscheidungen waren im Frühjahr 1995 gefällt worden. Die Projekte wurden Ende 1995 bzw. im ersten Halbjahr 1996 angenommen und erhielten danach die erste Vorschußzahlung. Dies erklärt die geringe Mittelausschöpfung im Jahre 1996.

7.10. Bei der Abwicklung der italienischen Programme traten starke Verzögerungen auf. Dies liegt zum Teil an der besonderen Situation dieses Mitgliedstaats in den vergangenen fünf Jahren, in denen die umfangreichen gerichtlichen Untersuchungen die Durchführung des ESF stark beeinträchtigt haben.

Vor diesem Hintergrund ist die Kommission zu dem Schluß gekommen, daß Italien auf seinen Antrag eine Verschiebung des Stichtags für die Schließung der Mittelbindungen und der Zahlungen für 12 OP ausnahmsweise gewährt werden könnte. Das Einverständnis wurde in Form der Entscheidung C(95) 2999 endg. gegeben, mit der die Fristen für die Mittelbindungen auf nationaler Ebene bis zum 30. Juni 1996 und für die Zahlungen bis zum 30. Juni 1997 verlängert wurden.

7.11. Neuzuweisungen von Mitteln sind in den Vorschriften vorgesehen und nach Maßgabe des Abwicklungsstands der Maßnahmen vor Ort oder sonstiger Gründe für eine eventuelle unzureichende Mittelausschöpfung vorzunehmen.

Da im Rahmen des ESF die Tranchen jährlich geschlossen werden, ist es möglich, sich ein besseres Bild von den Ausgaben des jeweiligen Jahres zu machen, so daß sich beurteilen läßt, ob die den Begleitausschüssen vorgelegten Anträge auf Neuzuweisung begründet sind.

Die Kommission möchte darauf hinweisen, daß für Neuzuweisungen ein langwieriges Verfahren durchlaufen werden muß, so daß der erste Vorschuß des Folgejahres den Endbegünstigten bestenfalls zum Ende des fraglichen Jahres, sonst aber erst im Laufe des darauffolgenden Jahres ausbezahlt wird.

Somit ist festzuhalten, daß in zahlreichen Fällen die Mitgliedstaaten keine finanziellen Vorteile durch dieses System haben.

7.12. Die Kommission hat bereits 1996 eine Anpassung bestimmter Vorschüsse vorgenommen und verpflichtet sich, dafür zu sorgen, daß dies häufiger geschieht. Sie weist jedoch darauf hin, daß dank der jährlichen Schließung der ESF-Tranchen nach den Neuzuweisungen systematisch ein Ausgleich vorgenommen wird, um dem tatsächlichen Ausgabenstand Rechnung zu tragen.

Was Frankreich betrifft, so wurden anläßlich der Zahlung des ersten Vorschusses 1997 Abhilfemaßnahmen getroffen.

Im Falle Italiens hat die Kommission angesichts der damaligen Situation den Hoechstbetrag gezahlt, der als erster Vorschuß 1995 statthaft war. Sollten die tatsächlichen Ausgaben der Endbegünstigten sich nicht entsprechend der Programmplanung entwickeln, so beabsichtigt die Kommission, im Rahmen der ersten finanziellen Operation des Jahres 1997 eine Anpassung zwecks Berücksichtigung der zu viel gezahlten Beträge vorzunehmen (Standardklausel des EPPD 8.2§16).

7.13. Die Kommission wird sich weiterhin darum bemühen, darauf hinzuwirken, daß die Zahlungen von ESF-Mitteln die Endbegünstigten innerhalb der in den Vorschriften vorgesehenen Frist (drei Monate) erreichen. Vorbedingung ist allerdings, daß die Anträge der Begünstigten die für die Auszahlung erforderlichen Bedingungen erfuellen (siehe Artikel 21 Absatz 5 der Koordinierungsverordnung).

7.14. Bei Maßnahmen mit einer Dauer von weniger als zwei Jahren und in Fällen, in denen der Gemeinschaftszuschuß nicht mehr als 40 Mio. ECU beträgt (eine einzige Tranche), nimmt die Kommission eine Anpassung der Vorschüsse nach folgendem Schema vor:

Sofern 50 % oder mehr der voraussichtlichen erstattungsfähigen Ausgaben innerhalb der beiden ersten Jahre der Durchführung zu tätigen sind, kann der erste Vorschuß sich auf 50 % belaufen.

Ist dies nicht der Fall, so ist der erste Vorschuß auf 30% begrenzt.

PRÜFUNG BESONDERER ASPEKTE

Partnerschaft

7.15. Gemäß den Vorschriften über die Aufgaben der Strukturfonds obliegt es den Mitgliedstaaten, die Sozialpartner zu benennen, die in den Begleitausschüssen vertreten sein sollen.

Die Kommission teilt die Ansicht des Hofes, daß eine wirkliche Beteiligung der Sozialpartner an den Begleitausschüssen erforderlich ist. Sie hat die Mitgliedstaaten nachdrücklich aufgefordert, eine effektive Beteiligung zu ermöglichen, und es wurden bereits Fortschritte in diese Richtung erzielt.

Gleichwohl möchte die Kommission darauf hinweisen, daß es sich für die Sozialpartner selbst manchmal schwierig gestaltet, in allen Begleitausschüssen vertreten zu sein. Dies liegt an der Vielzahl der Programme (GFK und PGI) und der Häufigkeit der Sitzungen (zweimal jährlich).

7.18 - 7.19. Die Kommission ist wie der Hof der Ansicht, daß die Wirksamkeit des Begleitsystems verbessert werden muß.

g) Die Wirkungsindikatoren wurden zum Teil in den Programmplanungsdokumenten festgelegt; sie werden ergänzt durch die Arbeiten der Lenkungsausschüsse für die Bewertung, in die insbesondere die Ergebnisse der Zwischenbewertungsberichte einfließen. Letztere, die zum größten Teil im ersten Halbjahr 1997 eintrafen, enthalten im allgemeinen eine Analyse der Begleitsysteme und Vorschläge für Verfahren zur Bewertung der Wirkung, einschließlich Wirkungsindikatoren, die rechtzeitig anzuwenden sind.

Privatsektor, Ziel 4 und ADAPT

7.22. Die Verzögerungen bei der Umsetzung von Ziel 4 haben ihre Ursache darin, daß es sich hierbei um ein völlig neuartiges Ziel handelt, was Sensibilisierungs- und Aufklärungsmaßnahmen erforderlich machte. Seit Anfang 1996 ist eine starke Zunahme der Zahl der eingereichten Projekte zu verzeichnen.

Im Falle von ADAPT ist die Art der Projekte, vor allem ihr transnationaler Charakter, die Ursache dafür, daß sie mit Verspätung angenommen wurden und nur langsam anliefen.

7.23. Zu Beginn der Umsetzung von Ziel 4 gab es in der Tat Schwierigkeiten, was den Gesichtspunkt des Wettbewerbs betraf; im weiteren Verlauf jedoch wurden Leitlinien der Gemeinschaft über staatliche Beihilfen an KMU in multilateralen Sitzungen mit den Mitgliedstaaten diskutiert und im ABEG veröffentlicht. Die Kommission wird den Mitgliedstaaten diese Leitlinien in Erinnerung rufen.

Was die prozentualen Anteile der öffentlichen bzw. der privaten Kofinanzierung betrifft, so wird vor der Annahme der EPPD durch die Kommission eine interne Konsultation sämtlicher betroffenen Dienststellen abgehalten, wodurch es möglich war, die Fragen im Zusammenhang mit dem Wettbewerb zu berücksichtigen.

7.24. Die Kommission ist der Ansicht, daß bezüglich der aus dem ESF kofinanzierten Maßnahmen naturgemäß nicht die Verpflichtung zur Meldung jeder einzelnen Bildungsmaßnahme besteht. Dies gilt für sämtliche Mitgliedstaaten, wodurch das Prinzip der Gleichbehandlung gewahrt bleibt. Der Beschluß zur Genehmigung des EPPD gilt als Notifizierung der Maßnahmen im Rahmen der Wettbewerbspolitik.

Bevor die Kommission 1994 die ersten Entscheidungen zu Ziel 4 traf, haben sich einige Mitgliedstaaten verpflichtet, die Gewährung von Unterstützung aus dem ESF auf Maßnahmen zu beschränken, die das Prinzip \,,de minimis" einhalten. Nach der Konsultation der Kommission wurden die näheren Einzelheiten zur Durchführung der EPPD festgelegt. Ein Verstoß gegen die Wettbewerbsregeln lag nicht vor, weil die durch die Ausbildungsmaßnahmen erworbenen Qualifikationen nicht unternehmensspezifisch waren.

7.25. Angesichts der Beschränktheit der für Ziel 4 bereitgestellten Mittel ist es unerläßlich, zu gewährleisten, daß die Maßnahmen sich auf diejenigen Beschäftigten konzentrieren, die am stärksten von Arbeitslosigkeit bedroht sind. Die Kommission verpflichtet sich, diese Vorgabe beizubehalten.

7.26. Mit seiner ersten Bemerkung spricht der Hof die Teilnahme von Arbeitsuchenden an Ausbildungsmaßnahmen an, die unter Ziel 4 fallen. Personen, die nicht für eine Förderung in Betracht kommen, können an einer Fortbildungsmaßnahme teilnehmen, solange die durch sie verursachten Kosten nicht zu Lasten der gemeinschaftlichen Kofinanzierung gehen. Die Kommission wird jedoch prüfen, ob die Teilnehmer an dieser Ausbildungsveranstaltung zuschußberechtigt sind.

In Schweden war gemäß dem EPPD zu Ziel 4 vorgesehen, 15 % der Mittel für die Fortbildung von Beschäftigten in KMU des öffentlichen Gesundheitswesens auf regionaler und lokaler Ebene bereitzustellen. In diesem Sektor sind besonders viele Frauen tätig. Angesichts der strikten Haushaltskürzungen im öffentlichen Sektor wurden zahlreiche Beihilfen an den privaten Sektor umgeleitet, was zu einer unterschiedlichen Behandlung der im öffentlichen Sektor beschäftigten Frauen führte. Bei der angesprochenen Maßnahme handelt es sich um eine Ausnahme.

In Italien (Emilia-Romagna) wirft die Durchführung der neuesten Richtlinien der Gemeinschaft für den Bereich der Arbeitssicherheit ernste Probleme auf, hauptsächlich für die KMU. Mit den einschlägigen Ausbildungsmaßnahmen soll den Arbeitnehmern die Anpassung an die Veränderungen in den Bereichen Organisation und Produktion erleichtert werden, die sich aus der Anwendung der Richtlinien ergeben; diese Arbeitnehmer sind daher berechtigt. Die Kommission wird die Mitgliedstaaten erneut von dieser Position in Kenntnis setzen.

7.27. Die Beteiligung des privaten Sektors an OP wird für jede einzelne Maßnahme festgelegt. Sie kann daher der finanziellen Leistungsfähigkeit der einzelnen Unternehmen angepaßt werden. Allerdings sind die begünstigten Unternehmen durch die Verordnung verpflichtet, eine Mindestbeteiligung zu gewährleisten (Artikel 5 Absatz 3 der ESF-Verordnung Nr. 2084/93).

In den vom Hof angesprochenen belgischen Fällen ist der Anteil der privaten Kofinanzierung auf 10 % festgesetzt; hierbei handelt es sich um einen begrenzten Beitrag, der je nach Unternehmen noch nach unten hin angepaßt werden kann.

Es ist normal, daß zu Beginn der Programmplanung die Projekte der mittleren und großen Unternehmen am weitesten fortgeschritten sind. Wenn es auch für die KMU schwieriger ist als für Großunternehmen, die Anforderungen für Ziel 4 zu erfuellen, so wurden doch in den Mitgliedstaaten mehrere Hilfsmaßnahmen für KMU eingeführt: Die Handelskammern und andere als Vermittler fungierende Stellen sind den KMU dabei behilflich, ein Dossier zu erstellen, es zu strukturieren und die erforderlichen öffentlichen Mittel aufzutreiben. Was Spanien betrifft, so hat die Kommission in der letzten Ausschreibung von Forcem besonders darauf gedrungen, daß Anstrengungen zugunsten der KMU gemacht werden müssen.

Sie wird diese Bemühungen fortsetzen, um den Zugang der KMU zu einer Kofinanzierung aus dem ESF im Rahmen von Ziel 4 zu erleichtern.

7.28. Die Konzentration der Fördermittel für Ziel 4 auf die KMU im allgemeinen und deren Zugang zu den aus dem ESF kofinanzierten Vorhaben und Maßnahmen sind eines der wichtigsten Themen der laufenden Bewertung von Ziel 4.

Die zuständigen Kommissionsstellen haben im November 1996 ein Arbeitsdokument veröffentlicht(317), das eine erste Einschätzung der Durchführung der Ziel-4-Programme enthält, vor allem hinsichtlich der Zielgruppen und der Konzentration der Maßnahmen auf KMU.

Im übrigen gehen die Zwischenbewertungsberichte auf die Modalitäten der Auswahl von Vorhaben und somit auf die höhere bzw. geringere Beteiligung der KMU ein. Gegenwärtig werden Verfahren für die Bewertung der Wirkung der OP erarbeitet, sowohl in den für die Bewertung in den einzelnen Mitgliedstaaten zuständigen Lenkungsausschüssen als auch innerhalb der Kommission. Angesichts der Dynamik der Programme und des Zeitraums, der erforderlich ist, damit diese ihre Wirkung entfalten können, ist mit den ersten Bewertungsergebnissen nicht vor 1998 zu rechnen.

7.29. Der transnationale Charakter zählt ebenso wie Innovation und \,,Bottom-up"-Ansatz zu den grundlegenden Merkmalen der Gemeinschaftsinitiativen. Für die Überprüfung der transnationalen Partner sind die Mitgliedstaaten im Rahmen der umfassenderen Prüfung der Projekte auf Zuschußfähigkeit zuständig.

Am 24. Januar 1995 wurde im Rahmen des ESF-Ausschusses im Einvernehmen mit den Mitgliedstaaten ein gemeinsamer Zeitplan für die Gemeinschaftsinitiativen festgelegt. Einige Mitgliedstaaten hielten sich nicht daran. Für die Zahlungen an den Endbegünstigten sind die Mitgliedstaaten zuständig, die die Vorhaben im allgemeinen bei oder nach ihrer Genehmigung bezahlen.

Zusätzlichkeit

7.30. Die Ziele 3 und 4 weisen gegenüber den Zielen 1, 2 und 5b zwei Eigenheiten auf:

- Abdeckung des gesamten geographischen Gebiets der Union;

- ausschließliche Intervention eines einzigen Strukturfonds, nämlich des ESF.

Demgegenüber beteiligt sich im Rahmen der Ziele 1, 2 und 5b, die ein bestimmtes geographisches Gebiet betreffen, der ESF gemeinsam mit den anderen Strukturfonds an der Kofinanzierung von Maßnahmen.

Die in den GFK enthaltenen Vorschriften über die Prüfung der Zusätzlichkeit besagen entsprechend Artikel 9 der Verordnung Nr. 4253/88, geändert durch Verordnung Nr. 2082/93, daß die Zusätzlichkeit für jedes Ziel und auf der Ebene der GFK (oder EPPD) zu beurteilen ist. Die GFK für Ziel-1-Gebiete beinhalten Maßnahmen zu den Zielen 3 und 4, während Maßnahmen für Ziel-2- und Ziel-5b-Gebiete diese ausschließen.

7.31 - 7.32. Angesichts der unter Ziffer 7.30 dargelegten Besonderheit der Ziele 3 und 4 hat die Kommission die für die Kontrolle zuständigen Stellen der GD V beauftragt, eine Ad-hoc-Methode zur Beurteilung der Zusätzlichkeit der beiden Ziele während des Programmplanungszeitraums 1990-1993 festzulegen, die entsprechenden Daten vor Ort in den Mitgliedstaaten zu sammeln und eine Analyse vorzunehmen. Für Ziel-1-Gebiete (Irland, Griechenland und ein Teil Spaniens) wird in den Verordnungs- und Vertragsbestimmungen eine Überprüfung nur auf der Ebene des für dieses Ziel erstellten GFK verlangt, das sowohl Maßnahmen im Rahmen von Ziel 3 und 4 als auch im Rahmen von Ziel 2 und 5b umfaßt.

Was Belgien und das Vereinigte Königreich betrifft, so wird die Kommission von diesen beiden Mitgliedstaaten zusätzliche Angaben verlangen.

In einem allgemeineren Sinne geht die Frage der Zusätzlichkeit über den Rahmen des ESF hinaus. Sie müßte umfassender, mit Bezug auf alle Strukturfonds behandelt werden (siehe auch Antwort zu Ziffer 7.37).

Es ist zwar richtig, daß in der Vergangenheit die Beurteilung der Zusätzlichkeit für die Ziele 3 und 4 Probleme aufgeworfen hat, die neue Generation der GFK verlangt jedoch von den Mitgliedstaaten eindeutiger und strikter, ihren Pflichten für den Zeitraum 1994-1999 nachzukommen.

7.33. Das Verfahren zur Prüfung der Zusätzlichkeit der Ziele 3 und 4 basiert auf der Überprüfung von Rechnungsunterlagen zu den Haushaltslinien der Berufsbildungseinrichtungen mit dem Ziel, die zuschußfähigen Beträge zu ermitteln. Die ausgewählte Stichprobe ist repräsentativ, denn sie entspricht 70 % der aus dem ESF kofinanzierten Ausgaben.

7.34. Angesichts der während des vorausgegangenen Programmplanungszeitraums aufgetretenen Schwierigkeiten hat die Kommission in die Programme und EPPD des GKF genauere Bestimmungen aufgenommen, damit die Zusätzlichkeit möglichst zuverlässig beurteilt werden kann. Die Sammlung und Analyse der Daten obliegt den federführenden Dienststellen für das betreffende Ziel.

PRÜFUNG VON SYSTEMEN

7.36 - 7.37. Die Kommission bestätigt die Stichhaltigkeit der Informationen über die Regeln für die Ersetzung nicht erstattungsfähiger Ausgaben, die sie dem Hof übermittelt hatte. Werden Fälle aufgedeckt, in denen diese Grundsätze nicht eingehalten wurden, so werden Berichtigungen vorgenommen. Andererseits ist die Kommission ständig bemüht, den Mitgliedstaaten diese Regeln einer wirtschaftlichen Haushaltsführung in Erinnerung zu rufen, und dies insbesondere durch die bevorstehende Annahme eines Leitfadens für finanzielle Berichtigungen. Im Falle des ESF ist es dank der jährlichen Schließung der Tranchen einfacher, bei einem Ersatz die Zuschußfähigkeit der Maßnahmen zu überprüfen.

7.38. Die Kommission bestätigt, daß im Falle einzelner Projekte der Anteil der gemeinschaftlichen und der nationalen Beteiligung an der gesamten erstattungsfähigen Ausgabe durch die auf nationaler Ebene getroffene Entscheidung über die Beihilfe festgelegt wird.

Die ESF-Beteiligung muß in jedem mit den begünstigten Trägern abgeschlossenen Vertrag identifizierbar sein.

7.39. Die ESF-Verordnung Nr. 2084/93 legt in Artikel 1 Absatz 4 Buchstabe a die Grenzen für die Kofinanzierung von Bildungsangeboten im Rahmen der Sekundarbildungssysteme fest. Die betreffende Ausbildung muß in deutlicher Beziehung zum Arbeitsmarkt, zu den neuen Technologien oder zur wirtschaftlichen Entwicklung stehen.

Diese drei Kriterien werden bei der Beurteilung der Zuschußfähigkeit der Maßnahmen berücksichtigt, wobei die Mitgliedstaaten für ihre Anwendung auf Projektebene zuständig sind. De facto haben die Mitgliedstaaten selbst ihre Intervention auf zwei Arten von Maßnahmen konzentriert:

- Maßnahmen zur Senkung der Zahl Jugendlicher, die die Schule vorzeitig verlassen, was ihren Eintritt in das Arbeitsleben wesentlich erschwert (hauptsächlich schulische Unterstützung),

- Maßnahmen zur Einführung von neuartigen, technologisch ausgerichteten Lehrinhalten in der Sekundarstufe, um das allgemeine und das berufliche Bildungssystem stärker einander anzunähern.

Die Kommission verpflichtet sich, den Mitgliedstaaten diese Regeln in Erinnerung zu rufen.

7.40. Die neue Regelung für die Strukturfonds (1994-1999) im Bereich der praktischen Ausbildung ist flexibler als die frühere Regelung, damit die zunehmende Langzeitarbeitslosigkeit und das Ausmaß der Ausgrenzung berücksichtigt werden können. Diese Entwicklung hat den ESF nämlich veranlaßt, stärker als in der Vergangenheit Ausbildungsmaßnahmen zu finanzieren, bei denen die praktische Unterweisung am Arbeitsplatz einen Schwerpunkt bildet; denn Berufserfahrung gilt als eine wesentliche Voraussetzung, wenn es darum geht, den am stärksten benachteiligten Personen und den Jugendlichen bessere Aussichten auf die Teilnahme am Arbeitsmarkt zu eröffnen.

Gleichwohl erkennt die Kommission an, daß auf eine deutliche Unterscheidung zwischen Ausbildung am Arbeitsplatz und eigentlicher Arbeitstätigkeit geachtet werden muß. Sie hat die Mitgliedstaaten wiederholt darauf hingewiesen und wird das auch künftig tun , daß ihr nur die Ausgaben für Ausbildungsmaßnahmen vorgelegt werden dürfen.

7.41. Der betreffende Mitgliedstaat wurde bereits aufgefordert, die fraglichen 10 % der Kosten nach objektiven und nachprüfbaren Kriterien zu begründen. Er wird diese Kosten ab der Tranche 1997 aus dem Antrag auf Restzahlung streichen.

7.42. In Spanien ist die Kommission energisch vorgegangen und hat am 11. März 1997 eine Einigung über eine neue Methode für die Berechnung der getätigten Ausgaben erzielt, so daß das angesprochene Problem nicht mehr bestehen dürfte. Was Frankreich betrifft, so verfolgt die Kommission die Angelegenheit in Partnerschaft mit dem Mitgliedstaat.

In Italien verhält es sich so, daß gemäß den Beschlüssen der Begleitausschüsse und aufgrund der Definition des Endbegünstigten in Ziffer 6 der geltenden Finanzvorschriften die Regionen und/oder die Provinzen die Endbegünstigten der ESF-Interventionen sind. Daher dienen die von ihnen getätigten Zahlungen der Erstellung der Anträge auf Restzahlung. Dies enthebt sie jedoch nicht der Pflicht, sie zu begründen.

7.43. Im Rahmen von PEDIP, einem integrierten Programm, das aus mehreren Strukturfonds bezuschußt wird, haben die nationalen Behörden beschlossen, den aus dem ESF kofinanzierten Bestandteil \,,Bildung" erst dann zu genehmigen, wenn das gesamte Programm zur industriellen Umstrukturierung genehmigt ist. Die Rechtsvorschriften zur Durchführung von PEDIP gestatten es den Trägern jedoch, mit der Durchführung der Projekte vor Vertragsunterzeichnung zu beginnen, sofern der Mittelverwalter vom Beginn der Maßnahmen in Kenntnis gesetzt wird.

Die Begünstigten unterliegen in diesem Falle sämtlichen gesetzlichen Verpflichtungen (insbesondere der Kontrollpflicht), als sei das Projekt offiziell genehmigt worden. Wird jedoch die endgültige Genehmigung verweigert, so besteht die Gefahr, daß im Antrag auf Restzahlung Ausgaben für nicht genehmigte Projekte ausgewiesen werden. Dies bedeutet zwangsläufig, daß der Restbetrag zu berichtigen ist. Unter diesen Umständen wird die Kommission den Mitgliedstaat auffordern, von dem System der bedingten Genehmigung der PEDIP-Projekte Abstand zu nehmen.

7.44. Die Kommission teilt die Ansicht des Rechnungshofes, daß die Überprüfung der Anträge auf Restzahlung einer der wesentlichen Aspekte der gemeinschaftlichen Kontrollen ist. Die Aufstellungen der aus dem ESF bezuschußten Vorhaben müssen in den Mitgliedstaaten zur Verfügung stehen. Einige Mitgliedstaaten veröffentlichen diese Listen sogar. Ist der Mittelverwalter regional tätig, so liegen die Aufstellungen auf dieser Ebene vor. Die Kommission wird auch künftig darauf hinarbeiten, daß die Finanzströme besser zu identifizieren sind.

Die Kommission räumt ein, daß die nationalen Kontrollen unzulänglich sind, wenngleich tatsächliche Fortschritte erzielt wurden. So wurde beispielsweise in Griechenland und im Vereinigten Königreich eine Kontrollstelle eingerichtet, für Irland ist eine solche Stelle geplant; die Direktion \,,Rechungsprüfung" des DAFSE in Portugal wurde vergrößert, und in Frankreich wurde ein Programm für die Kontrolle der aus dem ESF bezuschußten Maßnahmen durchgeführt, dessen Ergebnisse der Kommission übermittelt wurden.

7.45. Die vom Hof angesprochene Verordnung über die Meldung von Unregelmäßigkeiten an die Kommission betrifft sämtliche Strukturfonds. Sie trat im Juli 1994 in Kraft. Daher ist es nur logisch, daß im Gefolge ihrer schrittweisen Anwendung die Zahl der gemeldeten Fälle steigt. Dies ist als größere Transparenz des ESF-Verwaltungssystems zu werten.

Die für die letzten drei Jahre gemeldeten Fälle betreffen einen Betrag von 34,5 Mio. ECU, das sind im Durchschnitt 0,15 % des ESF-Gesamthaushaltes. Es ist darauf hinzuweisen, daß es sich bei den meisten mitgeteilten Fällen nur um vermutete Unregelmäßigkeiten handelt.

7.46. Die Kommission bestätigt, daß ihre eigenen Prüfungen Probleme hinsichtlich der Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen ergeben haben. Sie stellt neben den bei der jährlichen Schließung der Tranchen vorgenommenen Berichtigungen eine genaue Weiterverfolgung der Bemerkungen des Jahresberichts und der Zuverlässigkeitserklärung des Hofes sowie ihrer eigenen und der nationalen Kontrollen sicher. Außerdem unterstützt die Kommission weiterhin die Verbesserung der Verwaltungs- und Prüfsysteme der Mitgliedstaaten.

Die in der Zuverlässigkeitserklärung (DAS) für 1995 festgestellten Fehler (10 der vom Hof erwähnten 31) waren vom Hof bereits in seiner vorangegangenen DAS erwähnt worden. Seither waren sie alle mit einer einzigen Ausnahme, die derzeit berichtigt wird, Gegenstand einer Regularisierung. Die anderen Fehler mit möglichen finanziellen Auswirkungen betreffen die DAS 1996 (6) und das vorliegende Kapitel 7 (15). Die 6 Fehler der DAS 1996 werden unverzüglich berichtigt werden. Was die 15 im Rahmen des Jahresberichts aufgewiesenen Fehler betrifft, so ist zu unterscheiden zwischen den Fällen, die von der Kommission berichtigt wurden, und denjenigen, in denen entsprechend den Antworten der Kommission nachweislich keine Finanzkorrekturen vorzunehmen sind.

7.47. Dank der jährlichen Schließung der Tranchen ist stets die Möglichkeit gegeben, eventuelle zu hohe, aber auch zu niedrige Angaben der Mitgliedstaaten während der Laufzeit des Programms zu berichtigen, so daß der Gemeinschaftshaushalt nicht geschädigt wird.

7.48 - 7.49. Die Kommission erkennt an, daß die Systeme und die Kontrollen noch deutlich verbessert werden können, vor allem in den Mitgliedstaaten. In welchem Umfang dies geschehen kann, ist eine der wichtigsten Fragen, die gemeinsam mit den Mitgliedstaaten im Rahmen von SEM 2000 geprüft werden. Zu den Themen dieser Initiative zählen die Klarstellung der Regeln für die Zuschußfähigkeit, die bereits vorangeschritten ist (siehe Ziffer 7.38), die Gewährleistung der Mindestnormen in den Kontrollsystemen sowie die Verbesserung des Prüfverfahrens; diese Punkte sollen demnächst durch eine neue Durchführungsverordnung geregelt werden (siehe Antwort zu Ziffer 7.55).

Die Kommission hat ihrerseits die für sämtliche Strukturfonds geltenden Zuschußfähigkeitsregeln klargestellt und arbeitet weiter in diese Richtung.

7.50. Die Kommission teilt die Ansicht des Hofes. Sie hat ein Konsultationsverfahren zum Entwurf für eine Verordnung zur Anwendung von Artikel 23 Absatz 1 der Koordinierungsverordnung eingeleitet, bei der es darum geht, die Verantwortlichkeiten der Mitgliedstaaten im Bereich der Kontrolle zu klären (Modalitäten, Häufigkeit, System). Mit der Annahme dieser Durchführungsverordnung wird in Bälde gerechnet.

In der Zwischenzeit wurden umfangreiche Anstrengungen unternommen, um die Prüfungspfade in den Mitgliedstaaten zu klären (Beschreibung der Finanzströme und der Verwaltungssysteme). Erste Ergebnisse zeigen sich bereits in den Niederlanden und in Portugal.

7.51. Die Kommission unternimmt schon jetzt alle Anstrengungen, um die Mitgliedstaaten in der vom Hof empfohlenen Richtung zu sensibilisieren; zu diesem Zweck veranstaltet sie zahlreiche Koordinierungssitzungen und Seminare mit den von den Protokollen betroffenen nationalen Kontroll- und Verwaltungsstellen. Die Kommission wird ihre Bemühungen fortsetzen und geht davon aus, daß sie bis zum Jahresende weitere Protokolle unterzeichnen kann.

Frankreich wurde von der Kommission darauf hingewiesen, daß die aus dem ESF kofinanzierten Maßnahmen identifizierbar sein müssen. Daraufhin hat Frankreich in dem Antrag auf Restzahlung für 1996 in den Fällen Berichtigungen vorgenommen, in denen keine Belege für die angegebenen Ausgaben zu finden waren.

Von 1997 an wurden die Unterlagen, bei denen Identifizierungsprobleme festgestellt worden waren, aus den EPPD der einzelnen Mitgliedstaaten für Ziel 3 gestrichen. Derzeit laufen Verhandlungen mit Blick auf die Einführung neuer Unterlagen, in denen der ESF eindeutig identifiziert wird.

7.52. Was die Bemerkungen im Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995 (Ziffern 6.53 und 6.54) betrifft, so spricht der Hof Frankreich und zwei italienische Regionen an, nämlich Sizilien und Lombardei.

1. Der in Frankreich aufgetretene Fall wurde gelöst. Im Anschluß an die Einführung eines Systems der getrennten Buchführung in den einzelnen regionalen Zentren hat die betreffende Stelle ihren Antrag auf Restzahlung für das Jahr 1994 auf der Grundlage der tatsächlich angefallenen Kosten berichtigt und neu eingereicht.

2. Was die Lombardei betrifft, so teilt die Kommission die Ansicht des Hofes über die Meldung der Ausgaben. Sie war bei den Prüfungen vor Ort zu denselben Schlußfolgerungen gekommen. Infolge der von der Kommission vorgenommenen Kontrollen und der auf nationaler Ebene eingeleiteten gerichtlichen Verfahren wurden die folgenden Zahlungen gesperrt. Die Anträge auf Restzahlung wurden nach Abzug der Beträge, die Gegenstand der Untersuchung waren, neu berechnet und von der Kommission bezahlt. Auf jeden Fall hat die Lombardei immer dann, wenn der nationale Finanzierungsanteil ungenügend war oder zu spät eintraf, allein die Zahlung der gesamten nationalen Kofinanzierung der aus dem ESF bezuschußten Bildungsmaßnahmen geleistet.

3. In Sizilien bestand das Problem darin, daß die im regionalen Haushalt ausgewiesenen Mittel nicht zur Kofinanzierung einer umfangreichen Umstellung des Finanzplans für 1992 und 1993 ausreichten. Dies war einer der Gründe für die Aussetzung der Zahlungen. Bis heute hat die Zentralregierung 13,5 Mio. ECU an die Region ausgezahlt. Dieser Betrag reichte angesichts des Umfangs der Umstellung nicht zur gesamten Kofinanzierung von seiten der Zentralregierung aus. Die (revidierten) Anträge auf Restzahlung für die Tranche 1992 und 1993 wurden der Kommission vorgelegt. Nach einer Analyse der Unterlagen zeigt sich, daß ein Teil der nationalen Kofinanzierung für diese beiden Jahre fehlt und daß die Region nicht in der Lage ist, diesen Teil vorzufinanzieren. Unter diesen Umständen hat die Kommission den Mitgliedstaat am 19. Juni 1997 und am 25. Juni 1997 auf der Sitzung des Begleitausschusses für Ziel 4 darüber informiert, daß die beiden Restzahlungen erst dann geleistet werden, wenn nachgewiesen werden kann, daß mindestens 80 % der nationalen Beteiligung während des gesamten Programmplanungszeitraums an Sizilien gezahlt wurden und daß diese Mittel an die Trägereinrichtungen ausbezahlt wurden.

4. Im Falle der Emilia-Romagna stellt die Region für das GFK II die Vorfinanzierung von seiten der Zentralregierung so bald wie möglich sicher (siehe Ziffer 7.58). Die Kommission hat den Antrag auf Restzahlung für die 1995 durchgeführten Maßnahmen akzeptiert, da bei seinem Eintreffen am 17. Oktober 1996 der nationale Finanzierungsanteil den Trägereinrichtungen tatsächlich ausbezahlt worden war (siehe Ziffern 7.45 und 7.58). Diese Situation darf aber nicht andauern, und die Kommission wird dafür Sorge tragen, daß die Meldungen sich auf die tatsächlich während des betreffenden Jahres getätigten Ausgaben stützen.

7.53. Die Definition des Endbegünstigten bedarf der Klarstellung. Denn im Rahmen des GFK II und infolge der Beschlüsse der Begleitausschüsse (siehe Ziffer 7.45) sind die italienischen Regionen und/oder Provinzen die Endbegünstigten der ESF-Interventionen. Unter diesen Umständen sind die von den Regionen vorgenommenen Zahlungen gleich den tatsächlich getätigten Ausgaben, und zwar unabhängig von dem jeweiligen (öffentlichen oder privaten) Endbegünstigten. Diese Praxis entspricht zwar der Koordinierungsverordnung für die Strukturfonds, sie hat jedoch nicht die erwarteten Wirkungen gezeitigt, da die Zahlungen mit Verspätung gegenüber dem Durchführungsdatum der Maßnahmen getätigt wurden. Das Verfahren ist daher zu ändern.

Ein erster Schritt in diese Richtung wurde dank dem Beschluß der Kommission über die Formblätter \,,erstattungsfähige Ausgaben" gemacht, der den Begriff des Endbegünstigten für den ESF genauer faßte. Dank diesem Beschluß wird es nämlich möglich sein, daß nicht mehr ein einziger Endbegünstigter, die Region, auftritt, sondern mehrere (Provinz, Gemeinde, private Einrichtungen). Ab der Tranche 1997 werden den Anträgen auf Restzahlung daher nicht mehr ausschließlich die Zahlungen der Region zugrunde gelegt, sondern die tatsächlich von den verschiedenen Endbegünstigten getätigten Ausgaben.

7.54. Es trifft zu, daß die nationale Kofinanzierung für die Haushaltsjahre 1994 und 1995 die italienischen Regionen mit deutlicher Verzögerung erreicht hat. So zahlte die Zentralregierung den Regionen am 30. April 1997 einen Vorschuß von 50 % für die Programmplanung 1994 und am 19. Mai 1997 für die Planung 1995. Die Situation scheint sich jedoch zu bessern: Die Zahlung für die Programmplanung 1996 wurde am 11. Oktober 1996 getätigt.

Die Kommission ist der Ansicht, daß die Verzögerung bei den Zahlungen der Zentralregierung an die Regionen ernste Schwierigkeiten für das Haushaltsgleichgewicht der italienischen Regionen mit sich bringt, die sich zur Vorfinanzierung der von der Zentralregierung geschuldeten Beträge verpflichtet sehen. So hat Emilia-Romagna am 7. März, 6. Juli und 9. November 1995 sowie am 17. Januar 1996 auf regionaler Ebene beschlossen, die Vorfinanzierung für 1994 und 1995 zu übernehmen. Die Region begann mit den entsprechenden Zahlungen ab der Veröffentlichung der vom Hof angesprochenen nationalen Beschlüsse (für die Programmplanung 1995 am 30. Oktober 1995). Unter diesen Umständen wurde 1995 nur ein geringer Teil der von der Region Emilia-Romagna für das Haushaltsjahr 1995 vorgenommenen Vorfinanzierung des nationalen Beitrags 1995 bezahlt. Der Rest der Vorfinanzierung wurde 1996 bezahlt, jedoch vor der Einreichung des Antrags auf Restzahlung 1995 bei der Kommission.

Die Kommission möchte folgende Punkte zur Tabelle 7.3 präzisieren:

1. Der Beitrag der Privatwirtschaft müßte zusammen mit demjenigen der \,,altri pubblici" in dieser Rubrik ausgewiesen werden.

2. Im Betrag der nationalen Kofinanzierung sind die von der Region 1996 vorfinanzierten Mittel enthalten (2,4 Mio. ECU).

7.55. Die Kommission wird dafür Sorge tragen, daß die Meldungen auf der Grundlage der tatsächlich getätigten Ausgaben erstellt werden.

7.56. Der Kommission ist diese Situation bekannt, und sie hat bei der Zentralregierung nachdrücklich darauf gedrungen, daß diese ihren Finanzierungsanteil den Regionen schneller zukommen läßt. Da für Sizilien der Antrag auf Restzahlung erstellt wurde, ohne daß der nationale Finanzierungsanteil vollständig gedeckt war, hat die Kommission beschlossen, die Zahlung der letzten Restbeträge auszusetzen. Zu den beiden anderen Fällen wurden bereits unter Ziffer 7.57 Erklärungen gegeben.

7.57. Die Kommission räumt ein, daß ein prinzipielles Problem auch in den Fällen bestand, in denen die Regionen den nationalen Anteil vorfinanzierten. Dies bedeutete nämlich eine zusätzliche Belastung für die Regionalhaushalte, und es bestand das reale Risiko, daß sie angesichts der gegenwärtigen angespannten Haushaltslage diese Praxis nicht lange hätten beibehalten können. Um zu vermeiden, daß es soweit kommt, hat die Kommission die nationalen Behörden mit dem vom Hof erwähnten Schreiben um alle erforderlichen Informationen gebeten, damit sie den gegenwärtigen Stand der Finanzströme zwischen nationaler und regionaler Ebene feststellen kann.

Da die Vorschüsse der Zentralregierung an die Regionen für das Haushaltsjahr 1996 am 1. Oktober 1996 gezahlt wurden, da weiter die nationale Mittelbindung für 1997 und 1998 bereits (am 21. März 1997) vorgenommen wurde und da die Zahlungen für 1997 baldmöglichst geleistet werden müssen, zeichnet sich eine Lösung ab. Dabei muß es selbstverständlich letztes Ziel bleiben, darauf hinzuwirken, daß die Finanzströme von der Kommission und der Zentralregierung die Region zum gleichen Zeitpunkt erreichen, damit diese die Trägereinrichtungen bezahlen kann.

SCHLUSSFOLGERUNG

7.58. Die Ausschöpfung der ESF-Mittel hat im Haushaltsjahr 1996 100 % erreicht.

Bei den nicht abgeschlossenen Programmen handelt es sich einerseits um OP mit Maßnahmen, die Gegenstand einer gerichtlichen Untersuchung oder finanzieller Berichtigungen sind, und andererseits um Programme, die verlängert wurden.

Das in der ESF-Verordnung vorgesehene System für Neuzuweisungen und Zahlungen dürfte nicht dazu führen, daß Vorschüsse ungerechtfertigt gezahlt werden, vor allem angesichts der für die Durchführung von Neuzuweisungen erforderlichen Zeit.

7.59. Die Kommission teilt die Ansicht des Hofes, daß eine effektive Teilnahme der Sozialpartner an den Begleitausschüssen erforderlich ist. Sie hat die Mitgliedstaaten nachdrücklich aufgefordert, hierfür Sorge zu tragen.

Die Bemerkungen des Hofes zur Zusammensetzung und Arbeitsweise der Begleitausschüsse gehen weit über den Rahmen des ESF hinaus, der nur bei den Zielen 3 und 4 federführend ist, wenngleich er an der Kofinanzierung von Maßnahmen zu allen Zielen beteiligt ist.

7.60. Angesichts der Neuartigkeit von Ziel 4, des Datums, an dem die Kommissionsbeschlüsse angenommen wurden (Ende 1994), der Notwendigkeit, Strukturen für die Durchführung zu schaffen und die Akteure auf nationaler Ebene zu sensibilisieren, ist es noch zu früh, um endgültige Schlußfolgerungen hinsichtlich der konkreten Ergebnisse der Maßnahmen zu diesem Ziel zu ziehen. Auf jeden Fall werden die Ergebnisse der Halbzeitbewertung des GFK II in bezug auf Ziel 4 bei der Programmplanung für die kommenden Jahre Berücksichtigung finden.

Trotz einiger Auslegungsschwierigkeiten zu Beginn des Programmplanungszeitraums ist die Kommission der Auffassung, daß sie die Wettbewerbsregeln einhält, was sich schon aus der Spezifität der Maßnahmen ergibt, die sie aus dem ESF kofinanziert.

7.61. Der vorgeschriebene transnationale und innovative Charakter der ADAPT-Projekte hat in der Tat zu Beginn des Programmplanungszeitraums einige Verzögerungen verursacht. Die Kommission setzt jedoch ihre Bemühungen um die Verbesserung der Koordinierung zwischen ADAPT und Ziel 4 fort. Eines der wichtigsten Instrumente hierfür ist die Einrichtung einer Datenbank zur Erfassung der ADAPT-Projekte.

7.62. Zu den Zielen 3 und 4 hat die Kommission für das GFK I nach einer strengen Überprüfung der Haushaltspläne der großen Bildungseinrichtungen umfangreiche Arbeiten durchgeführt, um die Beträge der nationalen Kofinanzierung zu bestimmen.

In den beiden Fällen (Belgien und Vereinigtes Königreich), in denen die Beurteilung der Zusätzlichkeit bei den Zielen 3 und 4 für den Programmplanungszeitraum 1990-1993 keine endgültigen Schlußfolgerungen erlaubte, wird die Kommission die betreffenden Mitgliedstaaten um die zum Abschluß der Arbeiten erforderlichen Informationen bitten.

Es trifft allerdings zu, daß in der Vergangenheit die Beurteilung der Zusätzlichkeit bei den Zielen 3 und 4 Probleme aufgeworfen hat; die neue Generation der GKF verlangt jedoch von den Mitgliedstaaten eindeutiger und strikter, ihren Pflichten für den Zeitraum 1994-1999 nachzukommen.

Die Kommission wird die internen organisatorischen Fragen klären und die Arbeiten abschließen.

7.63. Die Regeln für die Ersetzung nicht erstattungsfähiger Ausgaben werden in Bälde ergänzt, und zwar durch die Annahme einer Verordnung über neue Leitlinien (siehe Ziffer 7.66). Die Kommission verpflichtet sich, ihre Aufklärungsbemühungen bei den Mitgliedstaaten fortzusetzen, damit diese die Leitlinien systematisch anwenden.

7.64. Es liegen bereits Leitlinien zur Zuschußfähigkeit der Sekundarbildung und zum Anteil der praktischen Ausbildung im Verhältnis zur theoretischen Ausbildung vor. Die Kommission verpflichtet sich, ihre Bemühungen um eine größere Verbreitung dieser Leitlinien fortzusetzen. Die Bemerkungen des Hofes und die Antworten der Kommission stellen einen ersten Schritt in diese Richtung dar.

7.65. Der ESF nimmt eine jährliche Schließung seiner Tranchen vor, was gegebenenfalls die Berichtigung von zu hohen oder zu niedrigen Meldungen während der Laufzeit des Programms, und nicht erst bei seinem Abschluß, ermöglicht. Auch die in den Formblättern \,,Erstattungsfähige Ausgaben" vorgenommene Präzisierung der Definition des Endbegünstigten wird sich positiv auswirken.

7.66. Die Kommission wird in Kürze einen Entwurf für eine Verordnung auf der Grundlage von Artikel 23 Absatz 1 der Koordinierungsverordnung 4253/88 in der durch Verordnung 2082/93 geänderten Fassung annehmen. Dies wird es ermöglichen, strengere Anforderungen an die Kontrolle auf Ebene der Mitgliedstaaten zu stellen, was sich positiv auf die Zuverlässigkeit der der Kommission vorgelegten Beträge auswirken wird.

Die Kommission nimmt von der Empfehlung des Hofes Kenntnis, im neuen Programmplanungszeitraum einen Mechanismus für finanzielle Berichtigungen einzuführen.

7.67. Die Kommission teilt die Ansicht des Hofes, weist jedoch darauf hin, daß ihr unter Ziffer 7.66 erwähnter Entwurf für eine Verordnung eine angemessene Lösung des angesprochenen Problems ermöglichen wird.

7.68. Die Meldungen müssen sich auf die während des fraglichen Jahres tatsächlich getätigten Ausgaben stützen. Die Restbeträge der ESF-Jahrestranchen werden bei Eingang des Antrags auf Restzahlung analysiert; eine weitere stichprobenartige Prüfung erfolgt bei der Kontrolle vor Ort. Die Kommission wird sich vergewissern, daß die Mitgliedstaaten die Begründetheit der Meldungen kontrollieren. Dieses System ermöglicht es, Berichtigungen nicht erst bei Abschluß des Programms, sondern bereits während seiner Laufzeit vorzunehmen.

Zur Finanzierung der Maßnahmen müssen jedes Jahr zwei Finanzquellen in Anspruch genommen werden, und nicht ausschließlich der Gemeinschaftshaushalt. Die Kommission verpflichtet sich, die Modalitäten für die Umsetzung der Empfehlung des Hofes im Zuge der Revision der Vorschriften über die Strukturfonds zu verbessern.

Tabelle 7.1 - Auschöpfung der ESF-Mittel nach Mitgliedstaaten

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Tabelle 7.1 - Ausschöpfung der ESF-Mittel nach Mitgliedstaaten und Tranchen

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Quelle: GD V der Kommission (August 1997).

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KAPITEL 8(318*) Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Ausrichtung (EAGFL-Ausrichtung)

8.0. INHALT Ziffer

Ausführung des Haushaltsplans des EAGFL-Ausrichtung im Jahre 1996 8.1 - 8.5

Verpflichtungsermächtigungen 8.1 - 8.2

Zahlungsermächtigungen 8.3 - 8.5

Prüfung der Verwaltungs- und Kontrollsysteme in ausgewählten Mitgliedstaaten 8.6 - 8.67

Einleitung 8.6 - 8.8

Prüfung der Ausgaben gemäß Verordnung (EWG) Nr. 866/90 des Rates 8.9 - 8.30

Prüfungsergebnisse 8.12 - 8.30

Allgemeine Bemerkungen 8.12

Rentabilität der unterstützten Unternehmen 8.13 - 8.15

Bewertung der potentiellen Absatzmärkte 8.16

Kapazitätserwägungen 8.17

Überwachungs- und Kontrollmaßnahmen 8.18 - 8.21

Ausschluß nicht in Betracht kommender Ausgaben 8.22 - 8.28

Einhaltung der Zahlungsfristen 8.29 - 8.30

Prüfung der Ausgaben nach den Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 2328/91 des Rates 8.31 - 8.46

Beihilferegelung für Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben 8.32 - 8.40

Prüfungsergebnisse 8.34 - 8.40

Prüfung der Ausgleichszulage 8.41 - 8.46

Prüfungsergebnisse 8.42 - 8.46

Prüfung der operationellen Programme 8.47 - 8.67

Einleitung 8.47 - 8.48

Prüfungsergebnisse 8.49 - 8.67

Schlußfolgerungen 8.68 - 8.74

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS DES EAGFL-AUSRICHTUNG IM JAHRE 1996

Verpflichtungsermächtigungen

8.1. Die Verpflichtungsermächtigungen (siehe Tabelle 8.1) erreichten 1996 den Betrag von 3 934 Mio. ECU, gegenüber 3 609 Mio. ECU im Jahre 1995. Profitiert haben davon vor allem die Ziel-5b-Gebiete, die 508 Mio. ECU gegenüber 249 Mio. ECU im Jahre 1995 erhielten. Nur die Mittel für das Programm Leader II gingen erheblich zurück und verringerten sich von 235 Mio. ECU im Jahre 1995 auf 83 Mio. ECU im Jahre 1996.

8.2. Die Verwendungsraten der verfügbaren Mittel stiegen 1996 (durchschnittlich 98 %) gegenüber 1995 (durchschnittlich 97 %) leicht an. Besonders fällt auf, daß alle Haushaltsartikel im Zusammenhang mit den gemeinschaftlichen Förderkonzepten eine Rate von 100 % erreicht haben. Die Verwendungsrate der Übergangsmaßnahmen und der innovativen Aktionen liegt traditionell äußerst niedrig und erreichte 55 %.

Zahlungsermächtigungen

8.3. 1996 wurden Mittel (siehe Tabelle 8.2) in Höhe von 3 511 Mio. ECU gegenüber einem Betrag von 2 696 Mio. ECU im Jahre 1995 verwendet. Profitiert haben davon insbesondere die Ziel-1-Gebiete, wo die Zahlungen von 1 695 Mio. ECU im Jahre 1995 auf 2 158 Mio. ECU im Jahre 1996 anstiegen. Die Programme der Gemeinschaftsinitiativen hatten ebenfalls höhere Ausgaben mit 103 Mio. ECU im Jahre 1996 gegenüber 94 Mio. ECU im Jahre 1995.

8.4. Dieser Ausgabenanstieg war geringer als erwartet, da sich die Verwendungsraten nur von 83 % im Jahre 1995 auf 86 % im Jahre 1996 erhöhten. Die höchsten Verwendungsraten haben die Ausgaben für die Gebiete der Ziele 1 und 6, die Verwendungsraten von 100 % erreichten. Die niedrigsten Verwendungsraten finden sich bei den Ausgaben für horizontale Maßnahmen - Ziel 5a - mit 66 % sowie bei den Ausgaben für Übergangsmaßnahmen und innovative Aktionen, die mit 32 % weiterhin äußerst niedrig bleiben.

8.5. Tabelle 8.3 zeigt die Entwicklung der Ausgaben des EAGFL-Ausrichtung für jedes Land seit 1993. Die Aufteilung der Ausgaben zwischen den OP und den horizontalen Maßnahmen wird aus Tabelle 8.4 erkennbar.

PRÜFUNG DER VERWALTUNGS- UND KONTROLLSYSTEME IN AUSGEWÄHLTEN MITGLIEDSTAATEN

Einleitung

8.6. Im Rahmen seiner Prüfung der Zuverlässigkeit der Verwaltungs- und Kontrollsysteme in den Mitgliedstaaten, die Hauptempfänger der Mittel aus dem EAGFL, Abteilung Ausrichtung, sind, hat der Hof Prüfungen in Deutschland, Griechenland, Spanien, Frankreich, Irland, Italien und im Vereinigten Königreich durchgeführt. Die Prüfung betraf Ausgaben im Zeitraum 1993-1996. Die ausgewählten Länder erhielten in diesem Zeitraum zusammen rund 87 % der Gemeinschaftsausgaben des EAGFL, Abteilung Ausrichtung (siehe Tabelle 8.3). Mindestens zwei Gebiete je Land und eine ganze Reihe von Vorgängen (827), darunter sowohl Einzelzahlungen als auch vollständige Vorhaben, wurden so ausgewählt, daß die repräsentativsten Aspekte landwirtschaftlicher Tätigkeiten abgedeckt waren und bereits geprüfte Gebiete berücksichtigt wurden.

8.7. Die Prüfung konzentrierte sich auf Ausgaben

a) gemäß den operationellen Programmen, die nach den Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 866/90 des Rates (319) zur Verbesserung der Verarbeitungs- und Vermarktungsbedingungen landwirtschaftlicher Erzeugnisse angenommen wurden;

b) für spezifische Maßnahmen gemäß Verordnung (EWG) Nr. 2328/91 des Rates(320) zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstruktur, insbesondere

- Beihilfe für landwirtschaftliche Investitionen (Artikel 7, 10 und 11) (321),

- Ausgleichszulagen für Landwirte in benachteiligten Gebieten (Artikel 19);

c) für ausgewählte operationelle Programme gemäß den Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 des Rates (322).

8.8. Beim zweiten Programmzeitraum der Reform der Strukturfonds (1994-1999) sind die Ausgaben für die drei genannten Aktionen in einigen Fällen in denselben operationellen Programmen enthalten. Da wegen der Reform keine Daten verfügbar waren, konnte keine genaue Analyse der gemäß Verordnung (EWG) Nr. 2328/91 des Rates erfolgten Ausgaben für den Gesamtzeitraum von 1994 bis 1996 erstellt werden. Tabelle 8.4 zeigt daher eine vom Hof vorgenommene Schätzung der aufgeschlüsselten Ausgaben.

Prüfung der Ausgaben gemäß Verordnung (EWG) Nr. 866/90 des Rates

8.9. Nach dieser Verordnung erfolgt die Intervention der Gemeinschaft entweder in Form von Zuschüssen oder von Zinsvergütungen an Industriebetriebe, die für die Vermarktung oder die Verarbeitung von landwirtschaftlichen Produkten sorgen, die in der Gemeinschaft erzeugt wurden. Die Zuschüsse werden für zuschußfähige Ausgaben bis zu einem Hoechstsatz von 50 % in Ziel-1-Gebieten und bis zu 30 % in anderen Gebieten gezahlt.

8.10. Priorität haben Investitionen im Zusammenhang mit dem Umweltschutz oder Maßnahmen zur Verbesserung der Hygiene sowie mit hochtechnischem Inhalt. Die Investitionen müssen zur Verbesserung der Lage der landwirtschaftlichen Produktionssektoren beitragen und den Erzeugern angemessene und dauerhafte wirtschaftliche Vorteile sichern. Außerdem muß ausreichend nachgewiesen sein, daß die Investitionen rentabel sind.

8.11. Bestimmte Investitionsformen sind ausgeschlossen, vor allem die Kosten für den Ankauf von Land, Anlagen aus zweiter Hand und Landschaftsgestaltung, immaterielles Vermögen, Vorbereitungsarbeiten, die mit der Durchführung des Projekts nicht in direktem Zusammenhang stehen, sowie beim ersten Programmzeitraum Arbeiten, die mehr als sechs Monate vor Genehmigung des Vorhabens begonnen worden sind. Ausdrücklich ausgeschlossen sind auch empfindliche Sektoren, in denen die bereits vorhandene Kapazität als angemessen gilt.

Prüfungsergebnisse

Allgemeine Bemerkungen

8.12. Der Hof stellte bei den geltenden Bewertungs- und Kontrollverfahren sowohl hinsichtlich der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit als auch hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung folgende Schwachstellen fest:

a) Die Rentabilität unterstützter Unternehmen wurde nicht immer vor Genehmigung der Zuschüsse ausreichend überprüft (siehe Ziffern 8.13-8.15).

b) Obwohl in der Grundverordnung gefordert wird, daß die unterstützten Betriebe das Vorhandensein realistischer Absatzmärkte nachweisen müssen, wurde dieser Aspekt nicht immer ausreichend überprüft (siehe Ziffer 8.16).

c) Außerdem werden Kapazitätsgrenzen in empfindlichen Sektoren nicht immer angemessen beachtet (siehe Ziffer 8.17).

d) Auch die Überwachungs- und Kontrollaspekte hinsichtlich der Zuschußfähigkeit der beantragten Ausgaben müssen verbessert werden (siehe Ziffern 8.18-8.28).

e) Die in der Verordnung vorgesehenen Fristen zur Auszahlung der Zuschüsse werden nicht immer eingehalten (siehe Ziffern 8.29-8.30).

Rentabilität der unterstützten Unternehmen

8.13. In der Verordnung heißt es zwar: \,,Die Investitionen müssen ausreichende Gewähr für Rentabilität bieten", doch ist dies gegenüber der gesamten Rentabilität der unterstützten Betriebe zu überprüfen. Wichtig an der angemessenen Beurteilung der Antragsteller vor der Genehmigung der Gemeinschaftszuschüsse ist, daß die Pläne der Firma begründet sind und daß realistische Absatzmärkte für die vorgeschlagene Produktion bestehen. Allerdings haben einige Behörden in Deutschland, Spanien und Italien keine schriftlichen Beurteilungsberichte vorgelegt, während in Griechenland und gelegentlich in Frankreich und dem Vereinigten Königreich diese Berichte nicht ausführlich genug waren, so daß die sorgfältige Beachtung der Schlüssel-elemente nicht erkennbar war.

8.14. Hinsichtlich der Rentabilität der unterstützten Betriebe insgesamt wurde als Schwachstelle vor allem festgestellt, daß die staatlichen Behörden folgende Punkte ungeprüft akzeptierten:

a) projektierte Handelsergebnisse, die durch Bereinigungen unrealistischer Handelsspannen oder nach Gutschrift umfangreicher außergewöhnlicher Einkünfte zustande kamen;

b) mehrfach Anträge von Betrieben, die keinen ernsthaften Versuch gemacht hatten, voraussichtliche künftige Handelsergebnisse anzugeben;

c) Anträge von unterstützten Betrieben, die keinen Nachweis über realistische Aussichten zur Verbesserung der heutigen schwachen Handelsergebnisse vorlegen konnten;

d) ungeprüfte Rechnungslegungen mit unrealistischen und unbereinigten Rentabilitätsaussagen.

8.15. Häufig wurde festgestellt, daß die unterstützten Unternehmen zur Zeit der Genehmigung der Zuschüsse erhebliche Verluste erlitten, und in vielen Fällen gaben die Vorausschätzungen der Unternehmen keinen Hinweis auf realistische Aussichten, daß die Rentabilitätszone bald wieder erreicht würde. Folglich wurde eine Schlüsselforderung der Gemeinschaftsverordnung, daß nur rentable Unternehmen Gemeinschaftszuschüsse erhalten dürfen, nicht eingehalten. Im fraglichen Zeitraum hatten manche mit Beihilfen unterstützte Unternehmen derartig erhebliche finanzielle Schwierigkeiten, daß bei einigen das Überleben ernsthaft in Frage steht, während mindestens sieben Firmen, die die nationale Genehmigung für Gemeinschaftszuschüsse in Höhe von rund 4,4 Mio. ECU erhalten hatten, bereits zusammengebrochen sind oder ihre Geschäftstätigkeit eingestellt haben.

Bewertung der potentiellen Absatzmärkte

8.16. Eine solche Bewertung ist nicht nur zur Bestimmung der Rentabilität des unterstützten Betriebs insgesamt, sondern auch deshalb wichtig, damit überprüft werden kann, daß die Produktion der unterstützten Einrichtungen nicht unnötig die Gefahr erhöht, daß sie in der Interventionslagerhaltung der Gemeinschaft endet. Dennoch war die Bewertung der potentiellen Absatzmärkte für die Erzeugung der beihilfeunterstützten Betriebe unzureichend. Dort, wo eine Bewertung erfolgt war, wurde festgestellt, daß das Hauptaugenmerk der Bewertungen meist den Produktionskapazitäten anstatt den Fähigkeiten des Empfängers galt, Absatzmärkte zu schaffen. Auch wurde von den Antragstellern selbst für neue und nicht getestete Erzeugnisse selten verlangt, einen umfassenden Vermarktungsplan vorzulegen.

Kapazitätserwägungen

8.17. Da in zahlreichen Sektoren bereits ausreichende oder gar überschüssige Kapazitäten vorhanden sind, werden strenge Kapazitätsgrenzen auferlegt und neue Kapazitäten nur erlaubt, wenn vorhandene gleichwertige Kapazitäten abgebaut werden. Die Verordnung enthält besonders strenge Einschränkungen für die Fleisch- und Getreidemärkte. Allerdings gibt es Belege dafür, daß diese Einschränkungen von den staatlichen Behörden nicht immer angemessen überwacht werden. Hier einige Beispiele für die Feststellungen in diesem Bereich:

a) Bei einem in Italien geprüften Fall wurde der vorgebliche Bedarf für neue Lagereinrichtungen für Getreide nicht nachgewiesen. Auch gab es keine Belege, daß die Gesamtkapazitätsgrenzen eingehalten wurden. Es wurde festgestellt, daß der Empfänger anschließend nur rund 30 % der Kapazität nutzte und den Rest der Anlage vermietete.

b) In Frankreich wurde ein Fall geprüft, bei dem Beihilfe für den Ausbau eines öffentlichen Schlachthofs gewährt wurde; die Kapazität war mit 5 000 t jährlich angesetzt, doch sollte der geplante Durchsatz nach der Investition mit 2 400 t jährlich bei weniger als 50 % der Kapazität liegen. Zwar hatten die zuständigen Behörden auf einer Rationalisierung der Gesamtkapazität der Schlachthöfe in der Region bestanden, bevor die Gemeinschaftszuschüsse genehmigt wurden, doch wäre eine weitere Rationalisierung der Anlagen angebracht gewesen, weil nachweislich bekannt war, daß die meisten anderen öffentlichen Schlachthöfe in der Region ebenfalls ähnliche Kapazitäts-Unternutzungen aufwiesen.

Überwachungs- und Kontrollmaßnahmen

8.18. Damit die Bestimmungen der Grundverordnungen eingehalten werden, ist eine angemessene körperliche Inspektion durch die zuständigen nationalen Behörden wesentlich. Dies vor allem deshalb, da einmal gewährleistet werden muß, daß nicht zuschußfähige Ausgaben von den Beihilfeanträgen ausgeschlossen werden, zum anderen, um das Vorhandensein der unterstützten Vorhaben zu überprüfen. Nachstehend einige Beispiele für festgestellte Schwachstellen.

8.19. Zahlreiche zwischengeschaltete nationale Dienststellen verlassen sich weitgehend auf die Bescheinigungen der Wirtschaftsprüfer der unterstützten Unternehmen über die Richtigkeit der Zahlungsforderungen und schränken die ihnen durch die Grundverordnung auferlegten Kontrollen ein oder unterlassen sie ganz. Solche zusätzlichen Bestätigungsverfahren sind durchaus sinnvoll, doch können sie die einzelstaatlichen Dienststellen nicht von der Durchführung eigener Kontrollen befreien.

8.20. In Spanien, Griechenland, Frankreich und in Deutschland hatten die Behörden angegeben, die Inspektionen seien durchgeführt worden, doch gab es keine Inspektionsberichte. Außerdem gab es wenig Belege, daß nicht in Betracht kommende Ausgaben von den Beihilfeanträgen ausgeschlossen worden waren, obwohl in der Prüfung des Hofes mehrere Fälle erwähnt wurden, die solche Schlußfolgerungen zuließen. Angesichts dieser Umstände ist es nicht möglich festzustellen, ob die Überwachungs- und Kontrollverfahren insgesamt angemessen sind.

8.21. Ordnungsgemäße Unterlagen über Inspektionsbesuche wurden nur im Vereinigten Königreich und in Irland gefunden. Allerdings führen die zuständigen Stellen im Vereinigten Königreich selbst bei Vorhaben, die über einen längeren Zeitraum laufen, nur eine einzige körperliche Inspektion je Vorhaben durch. Diese Frequenz reicht nicht aus, um die Posten mit nicht in Betracht kommenden Ausgaben festzustellen, vor allem in der zur Verfügung stehenden kurzen Zeit, in der die Überprüfung der Ausgaben auch anhand von Dokumenten erfolgt. Bei einem geprüften Vorhaben fand wegen Personalmangels keine körperliche Kontrolle statt; bei einem anderen lagen die Rechnungen als Belege für die deklarierten Ausgaben während des Prüfbesuchs nicht vor und wurden nicht geprüft.

Ausschluß nicht in Betracht kommender Ausgaben

8.22. In Frankreich wurden verschiedene nicht zuschußfähige Ausgaben in Anträge eingeschlossen, die örtliche Stellen genehmigt hatten. Anschließend erklärten die Behörden, sämtliche nicht zuschußfähigen Ausgabenaspekte seien oder würden noch bei der Endprüfung seitens der Zentralebene ausgegliedert, bevor die Zahlungen genehmigt werden, doch ist auch auf der Genehmigungsebene größere Aufmerksamkeit für die Entdeckung nicht zuschußfähiger Posten erforderlich.

8.23. In Deutschland werden Vorabausgaben für die Zahlung staatlicher Beihilfe zugelassen. Bei einer während der Prüfung untersuchten Zahlung beruhte der Antrag auf Gemeinschaftsbeihilfe auch auf Ausgaben, die einen erheblichen Anteil (72 %) bereits getätigter Ausgaben beinhalteten, was den Bestimmungen der Verordnung widerspricht.

8.24. Bei fast allen geprüften Fällen in Griechenland bestand der Großteil der als zuschußfähige Ausgaben deklarierten Posten aus Barzahlungen, selbst bei sehr erheblichen Geldsummen. Obwohl Kopien der Rechnungen und Quittungen vorgelegt wurden, fehlte es insgesamt an unabhängigen Belegen von dritter Seite über die deklarierten Zahlungen.

8.25. Ebenfalls in Griechenland bieten in Fällen von Vorhaben, die durch öffentliche Körperschaften verwaltet wurden, die öffentlichen Ausschreibungsverfahren keine zuverlässige Grundlage für die Kontrolle der Ausgaben, da keine angemessenen Standardkosten verwendet wurden. Die übliche Praxis, erhebliche Rabatte zu gewähren, um den Vertrag zu bekommen, wobei anschließend Genehmigungen erteilt werden, wodurch die vertraglich festgelegten Beträge erheblich angehoben werden (siehe Beispiel in Ziffer 8.57), macht das System noch undurchsichtiger. Außerdem erschweren die erwähnten umfangreichen Barzahlungen die Feststellung, ob alle angegebenen Zahlungen tatsächlich erfolgt sind.

8.26. In Irland wurde bei einem Vorhaben mit Anlagen für die Kochfleischproduktion eine zehn Jahre alte Extrudermaschine zum Preis von 56 000 ECU in einen Antrag aufgenommen und als zuschußfähig genehmigt, was den Bestimmungen der Verordnung widerspricht.

8.27. Bei zwei in Italien geprüften Fällen hätten die Kosten für den Ankauf von Land in Höhe von insgesamt 117 000 ECU von den zuschußfähigen Ausgaben ausgenommen werden müssen.

8.28. Im Vereinigten Königreich wurden für ein geprüftes Vorhaben nicht in Betracht kommende Ausgaben in Höhe von 80 000 ECU für ein Maschinenersatzteil anerkannt, während bei einem anderen das Gehalt des Projektleiters anerkannt wurde, obwohl er zum Personal des Unternehmens gehörte. Die zuständigen Stellen haben dem Hof mitgeteilt, daß inzwischen Verfahren zum Ausschluß nicht in Betracht kommender Ausgaben eingeführt wurden.

Einhaltung der Zahlungsfristen

8.29. Angesichts der hohen Summen bei den meisten Investitionen war in der Verordnung ursprünglich vorgesehen, daß die Zahlung an die Endempfänger innerhalb von sechs Wochen erfolgen muß, nachdem der Antrag zusammen mit Belegdokumenten den zwischengeschalteten Stellen vorgelegt wurde. Die Hoechstfrist wurde 1993 auf drei Monate verlängert. Diese Bestimmung in der Verordnung wird vom Haushaltsplan der Gemeinschaft insofern unterstützt, als Vorschußzahlungen an die einzelstaatlichen Behörden erfolgen.

8.30. Besonders in Frankreich und Italien wurden Zahlungsverzögerungen von mehr als einem Jahr festgestellt, selbst nachdem die zuständigen örtlichen Stellen die vollständigen Unterlagen erhalten und die Zahlungen genehmigt hatten.

Prüfung der Ausgaben nach den Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 2328/91 des Rates

8.31. Die verschiedenen Bestimmungen dieser Verordnung gelten vor allem für einzelne Landwirte und haben Verbesserungen der Rentabilität einzelner landwirtschaftlicher Betriebe zum Gesamtziel. Zielgruppen sind sowohl bereits arbeitende Landwirte als auch junge Landwirte, die sich zum ersten Mal in der Landwirtschaft etablieren. Die Verordnung sieht auch eine Form der Einkommensunterstützung oder Ausgleichszulagen auf der Grundlage spezifischer Kriterien für Landwirte in benachteiligten Gebieten vor.

Beihilferegelung für Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben

8.32. Die Investitionsbeihilfen gemäß der Verordnung werden gewährt, wenn die Landwirte einen Betriebsverbesserungsplan vorlegen und genehmigt erhalten, der vor allem sicherstellen soll, daß die landwirtschaftlichen Betriebe eine strukturierte Entwicklung erfahren. In diesem Plan muß ein zielgerichtetes Investitionsprogramm enthalten sein, um innerhalb bestimmter Grenzen, die zur Berücksichtigung der Gesamtauflagen der Gemeinsamen Agrarpolitik gesetzt werden, das Einkommen je Betrieb im Verhältnis zu den Vollarbeitskräften, die für die Bewirtschaftung des Betriebs notwendig sind, zu steigern oder zu erhalten. Die Einzelbeträge im Rahmen dieser Maßnahmen sind zwar recht klein, doch führt die große Zahl der Empfänger letztlich zu erheblichen Gesamtsummen, die in jedem besuchten Mitgliedstaat gezahlt wurden und rund 15 bis 20 % der für den entsprechenden Zeitraum gezahlten Gesamtausgaben ausmachen.

8.33. Die Beihilfefähigkeit unterliegt unter anderem verschiedenen Bedingungen:

a) Die Landwirtschaft muß als Hauptberuf betrieben werden,

b) das Arbeitseinkommen muß vor der Investition unter einem bestimmten Referenzeinkommen liegen,

c) der Landwirt muß ausreichende berufliche Fähigkeiten oder gleichwertige praktische Erfahrung besitzen,

d) Junglandwirte dürfen nicht älter als 40 Jahre sein.

Prüfungsergebnisse

Allgemeine Bemerkungen

8.34. Bei den Investitionszuschüssen und Beihilfen für Junglandwirte wurde ungeachtet der Bestimmungen der Verordnungen folgendes festgestellt:

a) Die Bedingung, daß die Antragsteller die Landwirtschaft im Hauptberuf betreiben müssen, wird nicht unabhängig überprüft, sondern auf der Grundlage der Erklärung des Antragstellers angenommen.

b) Im allgemeinen wird nicht weiterverfolgt und geprüft, daß die genehmigten Betriebsverbesserungspläne auch vollständig umgesetzt werden.

c) Investitionsvorhaben wurden häufig von den Landwirten selbst durchgeführt, mit dem Ergebnis, daß es den Behörden oft schwerfiel, realistische Kosten für die Vorhaben festzulegen und annehmbare Qualitätsstandards für die ausgeführte Arbeit zu gewährleisten.

d) In mehreren geprüften Fällen waren die Berechnungen für die Beihilfefähigkeit wie die erforderlichen Vollarbeitskräfte für die Bewirtschaftung des Betriebs und das Einkommen je Vollarbeitskraft nicht korrekt, weshalb Zuschüsse an nicht beihilfefähige Antragsteller gezahlt wurden; außerdem wurde das von den Antragstellern angegebene Einkommen des Betriebs häufig akzeptiert, ohne durch unabhängige Belege von dritter Seite nachgewiesen zu sein.

e) Bei den Maßnahmen für die Niederlassung von Junglandwirten ergab die Prüfung mehrere Fälle, in denen die getroffenen äußerlichen Vorkehrungen es unmöglich machten, festzustellen, ob alle für die Auszahlung der Beihilfe notwendigen Bedingungen tatsächlich voll eingehalten wurden.

f) In mehreren Fällen kam es zu erheblichen Verzögerungen, bevor die Beihilfe an die Endempfänger ausgezahlt wurde.

g) Die Forderung nach einer vereinfachten Buchführung im landwirtschaftlichen Betrieb wurde im allgemeinen nicht überprüft.

h) In einigen Mitgliedstaaten sind in den Ausgaben, für die Gemeinschaftszuschüsse beantragt werden, auch Beträge für Verwaltungskosten enthalten. In einigen Fällen werden die zu zahlenden Zuschüsse mit anderen finanziellen Verpflichtungen der Empfänger verrechnet.

Besondere Bemerkungen

8.35. In Griechenland ist der einzige Beleg für die Zahlung der Zuschüsse die Unterschrift des Empfängers, die nicht unabhängig überprüft werden kann. Die Einführung eines Zahlungssystems durch Direktüberweisung auf das vom Empfänger angegebene Bankkonto würde die Gesamttransparenz der Regelung erheblich verbessern. Festgestellt wurde auch, daß bei zahlreichen Vorhaben im landwirtschaftlichen Tourismus, vor allem beim Bau kleiner Hotels und von Tavernen in ländlichen Gebieten, nicht immer eine angemessene Beurteilung der Rentabilität solcher Vorhaben vor der Genehmigung und keine angemessene Marketing- und Unterstützungsstruktur vorhanden war, um den Erfolg dieser Vorhaben zu gewährleisten.

8.36. In Spanien ergab die Prüfung zahlreiche Fehler bei der Berechnung der Schlüsseldaten, einschließlich derjenigen der Vollarbeitskräfte, zur Feststellung des Betrags der Zuschüsse, sowie fehlende Belege für die beantragten Ausgaben, erhebliche Verzögerungen bei der Auszahlung der Beihilfe in zahlreichen Fällen und Schwachstellen in der Erklärung über die zuschußfähigen Ausgaben an die Kommission. Außerdem bezog sich der am häufigsten beantragte Ausgabentyp für die Niederlassungsbeihilfen für Junglandwirte auf den Bau/die Renovierung von landwirtschaftlichen Wohngebäuden, wobei die äußerlichen Voraussetzungen für eine solche Anlage nicht immer transparent waren, da sie auf einfachen Verträgen zur Zusammenarbeit zwischen einzelnen Familienmitgliedern beruhten. Unter diesen Umständen war es schwierig festzustellen, inwieweit die Empfänger der Beihilfen für die Niederlassung von Junglandwirten sich tatsächlich niedergelassen hatten.

8.37. In Frankreich erfolgt die Beihilfe meistens in Form einer Zinsvergütung. Diese Form wird meistens von den Banken verwaltet, die die Darlehen gewähren, denen insbesondere die Einhaltung der vereinbarten Rückzahlungsraten am Herzen liegt. Die regionalen Verwaltungen haben aber nur wenige körperliche Kontrollen vorgesehen, die auf einer kleinen Stichprobenauswahl genehmigter Anträge beruhen. Es wurden Fälle festgestellt, in denen die Empfänger ihre landwirtschaftlichen Tätigkeiten verändert hatten, ohne die zwischengeschalteten Behörden über diese Veränderungen zu informieren und deren Genehmigung einzuholen, was den Bestimmungen der Grundverordnungen widerspricht.

8.38. In Irland wurden wegen Schwachstellen in den durch die örtlichen Entwicklungsdienste für Landwirtschaft geführten Verwaltungsaufzeichnungen zahlreiche Fälle festgestellt, in denen die Betriebsverbesserungspläne nur teilweise durchgeführt wurden oder neue Pläne genehmigt wurden, bevor die alten voll ausgeführt waren, was den in der Grundverordnung vorgeschriebenen Beschränkungen zuwiderläuft.

8.39. In Italien wird das System der Investitionen in landwirtschaftliche Betriebe nur in bestimmten Regionen durchgeführt, was vor allem auf die Schwierigkeit der Landwirte zurückzuführen ist, sämtliche geforderten Bedingungen einzuhalten und wegen nationaler Haushaltszwänge gerechtfertigt erscheint. Die geprüften Fälle zeigten, daß übermäßige Verzögerungen, zuweilen über fünf Jahre, auftraten, bevor die genehmigte Beihilfe an die Empfänger ausgezahlt wurde.

8.40. Im Vereinigten Königreich wurde der erforderliche Arbeitseinsatz bei den angegebenen Vollarbeitskräften nicht unabhängig überprüft; geprüft wurde nur die Angemessenheit auf der Grundlage der angegebenen Anzahl der Tiere. Eine Gegenprüfung mit der Anzahl der bei anderen Beihilfeanträgen wie für die Ausgleichszulage angegebenen Tiere könnte die Zuverlässigkeit des Systems steigern. Auch wurden in vielen Fällen erhebliche Verzögerungen festgestellt, bevor die Beihilfe an die Empfänger ausgezahlt wurde.

Prüfung der Ausgleichszulage

8.41. Hauptziel dieser Maßnahme ist die \,,Erhaltung einer rentablen landwirtschaftlichen Gemeinschaft als Beitrag zur Entwicklung des sozialen Gefüges in den ländlichen Gebieten, indem den Landwirten ein angemessener Lebensstandard, einschließlich des Ausgleichs der Auswirkungen naturbedingter Nachteile in den Berggebieten und benachteiligten Gebieten, gewährleistet wird" (323). Jeder Mitgliedstaat ist weitgehend unabhängig in der Anwendung dieser Maßnahme, folgt dabei bestimmten weitgesteckten Leitlinien und Vorgaben gemäß der Verordnung. Die Beihilfe kann entweder auf der Grundlage der Anzahl der vom Antragsteller gehaltenen Tiere oder der landwirtschaftlichen Nutzfläche gezahlt werden. Sie ist je nach Art und Alter der Tiere und nach den angebauten Kulturen gestaffelt, wobei für bestimmte Tiere, die einen hohen Einkommensgrad erzeugen, etwa Milchkühe, keine oder nur eingeschränkte Beihilfe gezahlt wird. Die einzelnen Beihilfezahlungen sind, von einigen erwähnenswerten Ausnahmen abgesehen, wertmäßig relativ klein. Die hohe Anzahl der Empfänger in jedem Mitgliedstaat führt jedoch zu einer erheblichen Gesamtsumme der ausgezahlten Beihilfen, die rund 30 % aller Zahlungen des EAGFL-Ausrichtung in einem Jahr ausmacht.

Prüfungsergebnisse

8.42. In den meisten Mitgliedstaaten werden die körperlichen Kontrollen aufgrund der bereits festgestellten Schwierigkeiten nur unzureichend durchgeführt, und vor allem in Griechenland, Italien und in Spanien erreichen sie in einigen Fällen nicht die Mindestprozentzahlen, die in den Grundverordnungen gefordert werden. In Frankreich entsprach zwar das Niveau der Inspektionen im Département Drôme dem Minimum von 5 %, doch hätten die Ergebnisse der Kontrollen bei 18 % der Inspektionen, die zu Änderungen der gezahlten Beihilfe führten, eine höhere Inspektionsquote gerechtfertigt. Ebenso werden in einigen deutschen Bundesländern zwar die neuesten Bestimmungen auf der Grundlage des von der Gemeinschaft geforderten Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVeKoS) durchgeführt, doch wurden die früheren Anträge hinsichtlich der Anzahl der beihilfefähigen Tiere, für die Gemeinschaftsbeihilfe gezahlt wird, meistens unbesehen angenommen.

8.43. In Griechenland konzentrieren sich die derzeitigen Verwaltungskontrollen und Zahlungsvorkehrungen in den Händen der örtlichen Beratungsausschüsse. Überdies werden die gesamten Ausgleichszulagen häufig bar von Mitgliedern derselben Ausschüsse ausgezahlt, und der einzige Zahlungsnachweis ist die Auflistung nicht nachprüfbarer angeblicher Unterschriften von Empfängern. In mehreren Fällen stellten die Prüfer angebliche Unterschriften fest, die für ganze Blöcke von Empfängern identisch waren. Das ganze System ist sehr mißbrauchsanfällig, da die Verantwortung für die Genehmigung und Auszahlung der Beihilfe von denselben Personen wahrgenommen wird und somit keine angemessene Trennung der Aufgaben gewährleistet ist, aber auch, weil solche Barzahlungen keine Belege für die Prüfung der Zahlung an die Endempfänger ergeben.

8.44. In Italien konnten vor 1994, als die Gemeinschaft Vorschüsse für Ausgleichszulagen einführte, mehrere Regionen keine Beihilfe zahlen, da es finanzielle Schwierigkeiten bei der Mittelausstattung der Regelung gab. Folglich wurden entweder keine Ausgleichszulagen für ein bestimmtes Jahr gezahlt oder, was häufiger vorkam, sie wurden mit erheblichen Verspätungen von bis zu drei Jahren oder mehr ausgezahlt. Da die Beihilfe meist auf der Grundlage der gehaltenen Tiere zahlbar ist, bedeuten solche Verzögerungen, daß keine vernünftige Möglichkeit mehr bestand, die Richtigkeit der Forderungen zu überprüfen. Der geringe Grad der körperlichen Inspektionen kommt erschwerend zur Unzuverlässigkeit der Regelung hinzu. Außerdem wurden in der Region Kalabrien die Angaben der Empfänger als gültig angenommen und bildeten die Grundlage für die Beihilfezahlungen in den kommenden fünf Jahren, während gemäß der Verordnung die jährlichen Angaben zugrunde gelegt werden müßten.

8.45. In Spanien gab es zu wenig unabhängige Belege als Hinweis darauf, daß die Empfänger die Schlüsselbedingungen für den Empfang von Gemeinschaftsbeihilfe wie den Betrieb der Landwirtschaft als Haupttätigkeit erfuellten, wobei man sich vor allem auf die örtlichen Kenntnisse der zuständigen Verwaltungsdienste verließ. Überdies respektierten die Behörden ein weiteres Schlüsselelement der Verordnung nicht, nämlich die Durchführung einer jährlichen Mindestzahl körperlicher Inspektionen der Anträge. In der Tat gab es solche Kontrollen für die 1994 eingegangenen Anträge in Spanien nicht. Außerdem beruhte die Auswahl der Antragsteller für diese Inspektionen in anderen Jahren mehr auf Stichprobenerhebungen als auf der Grundgesamtheit.

8.46. Schließlich haben u. a. die Ausgleichszahlungen zusammen mit vergleichbaren Maßnahmen des EAGFL-Garantie auch zur Folge, daß die Schafbestände in den Bergregionen übermäßig wachsen und in vielen empfindlichen Gebieten erhebliche Umweltschäden verursachen.

Prüfung der operationellen Programme

Einleitung

8.47. Die operationellen Programme (OP), die gemäß der Reform der Strukturfonds angenommen worden sind, haben als Gesamtziel die Lösung der grundsätzlichen strukturellen Schwachstellen, die in den einzelnen Regionen festgestellt wurden. Die meisten OP werden der Art nach aus verschiedenen Fonds finanziert, doch liegen die Hauptziele der aus dem EAGFL-Ausrichtung finanzierten Fonds in Beiträgen zu Bewässerungs-, Flurbereinigungs- und Forstschutzmaßnahmen sowie zu Umweltschutz- und forst- und landwirtschaftlichen Entwicklungsmaßnahmen. Auch der ländliche Tourismus ist ein wichtiges Gesamtziel, während in den neuen deutschen Ländern die Priorität bei Maßnahmen zur Dorferneuerung liegt. Zwar werden einige Programme national angewandt, doch wurden die meisten für einzelne Regionen angenommen, um spezifischen örtlichen Bedürfnissen Vorrang einzuräumen. Während der ersten Programmperiode im Zeitraum 1989-1993 wurden insgesamt 376 OP angenommen, von denen 319 Beiträge aus dem EAGFL-Ausrichtung erhielten.

8.48. In jedem der besuchten Mitgliedstaaten und der Regionen betraf die Prüfung die wichtigsten OP, die für die genannten Zwecke genehmigt wurden.

Prüfungsergebnisse

8.49. In Deutschland betreffen die hauptsächlich geprüften Maßnahmen in den neuen Ländern Regelungen für die Dorferneuerung und den ländlichen Tourismus, während in anderen Bundesländern Umweltschutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Förderung extensiverer Landwirtschaft geprüft wurden.

8.50. Bei der Dorferneuerung wurde festgestellt, daß in mehreren Fällen die Beihilfe auf der Grundlage von abgerundeten Schätzungen gewährt wurde, die zahlreiche Gemeinden anschließend nicht rechtfertigen konnten. Auch wurde festgestellt, daß zu Beginn des Programms zahlreiche Abweichungen in den Kosten zur Vorbereitung von Dorfentwicklungsplänen vorkamen, auch wenn sie ähnliche Größenordnungen hatten.

8.51. Beim ländlichen Tourismus gab es kein Konsultationsverfahren mit den zuständigen Fremdenverkehrsbehörden, um festzustellen, ob dort wirklich Bedarf für die finanzierten Einrichtungen bestand. Da die durchschnittliche Belegungsrate für solche Einrichtungen häufig unter 95 % liegt, ist jetzt eine strengere Bewertung des Bedarfs erforderlich.

8.52. Bei den Maßnahmen zur Einführung extensiver Landwirtschaftsmethoden ist angesichts der traditionell niedrigen Rate körperlicher Kontrollen die Rentabilität der Regelung nicht gewährleistet. Die Gesamtbedeutung flexibler Handhabung von Landpachtverträgen verringert die Zuverlässigkeit weiter.

8.53. In Griechenland waren die wichtigsten von der Prüfung betroffenen Maßnahmen ausgewählte forstwirtschaftliche Vorhaben sowie Bewässerungsmaßnahmen, zu denen der Bau von Dämmen für die Speicherung von Oberflächenwasser und Maßnahmen zum Aufspüren (Bohren von tiefen Brunnen) und zur Versorgung mit Wasser gehörten.

8.54. Die Ergebnisse der Bewässerungsmaßnahmen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

a) Die Wasserverwendung für Bewässerungszwecke ist nicht auf spezifische Ackerbaukulturen beschränkt; Oliven und Weintrauben werden extensiv bewässert; solche extensiven Bewässerungsmaßnahmen gefährden die Bilanz zwischen Angebot und Nachfrage und haben letztlich zur Konsequenz, daß die Überschußerzeugung in die öffentliche Lagerhaltung gekauft werden muß; überdies widersprechen sie der erklärten Politik der Kommission (324), daß nur Erzeugnisse ohne Überschußproduktion bewässert werden dürfen.

b) Auch besteht vor allem in Küstenbereichen wie auf Kreta und an verschiedenen Orten auf dem Peloponnes bei dem weitverbreiteten Einsatz von Tiefbrunnen für Bewässerungszwecke die Gefahr, daß die betreffenden Gebiete langfristige Bodenverschmutzungen erleiden, da das Seewasser in die Grundwasserschicht einsickert; in bestimmten Gebieten gibt es bereits Anzeichen für solch eine Verschmutzung; eine weitere Gefahr besteht in Zukunft darin, daß zusätzliche Gemeinschaftszuschüsse gefordert werden, um die durch die heutigen Beihilfegewährungen entstandenen Umweltschäden wieder zu beseitigen. Die zuständigen Stellen haben dem Hof mitgeteilt, daß jetzt Umweltverträglichkeitsstudien vorgeschrieben sind, bevor ein Vorhaben genehmigt wird.

8.55. Die Prüfung ergab eine besonders unbefriedigende Situation beim Bau eines Staudammes für Bewässe-rungszwecke auf dem Peloponnes. Bei den öffentlichen Ausschreibungsverfahren wurde für das Vorhaben ein Standardpreis von 6,4 Mio. ECU angesetzt, doch wurde der Vertrag für einen Teil dieses Betrags für die Summe von 2,3 Mio. ECU vergeben. Dies zeigt sowohl die erheblichen Rabatte, die bei den griechischen öffentlichen Ausschreibungsverfahren üblich sind, als auch die damalige gesetzliche Verpflichtung der öffentlichen Stellen, den Vertrag mit dem Bieter mit dem niedrigsten Angebot abzuschließen. Nachdem der Vertrag einmal vergeben war, wurde der vertraglich festgelegte Betrag durch vom Vertragsnehmer gewünschte und durch die Behörden mit Wissen des Begleitausschusses genehmigte Preisänderungen auf die vorgesehenen Standardsummen angehoben. Später erwies sich ein zweiter Vertrag als notwendig, da trotz der erwähnten Steigerungen der Damm noch lange nicht fertiggestellt war. Die Gesamtkosten des Vorhabens dürften für beide Verträge 7,7 Mio. ECU erreichen.

8.56. Begründungen für die wichtigsten Preisanhebungen im zweiten Vertrag sind in diesem Fall nur schwer zu finden, vor allem hinsichtlich der Probleme im Zusammenhang mit der brüchigen Felsschicht und der Notwendigkeit, die Durchflußgeschwindigkeit eines Flusses zu kontrollieren. Diese Kosten hätten von Anfang an durch geeignete Voruntersuchungen einschließlich der üblichen Entnahme von Bodenproben vorhergesehen werden müssen.

8.57. Das erwähnte Beispiel macht deutlich, daß die in Griechenland bei öffentlichen Ausschreibungen üblichen Verfahren unbefriedigend sind. Insbesondere die Feststellung und Veröffentlichung eines indikativen vertraglichen Betrags unter Zugrundelegung von Standardkosten sowie die übliche Praxis der Bauunternehmen, erhebliche unrealistische Rabatte von bis zu 75 % dieses Betrags nur zu dem Zweck anzubieten, um die Verträge zu bekommen, verringern zusammen mit anschließenden Preisanhebungen die Transparenz der Vertragsverfahren und bieten keine zuverlässige Grundlage für die Kontrolle der Vorhabenskosten. Dies hat der Hof bereits mehrfach kritisiert (325).

8.58. In Spanien waren fast sämtliche für den Zeitraum 1989-1993 genehmigten OP zur festgelegten Frist (31. Dezember 1995) abgeschlossen, wobei die insgesamt bescheinigten Ausgaben in den meisten Fällen die vorgesehenen Ausgaben überschritten. Die Prüfung konzentrierte sich auf die für die Region Galizien genehmigten OP und gibt Anlaß zu folgenden allgemeinen Bemerkungen:

a) Obwohl die OP abgeschlossen waren, gab es keinen klaren Überblick über alle genehmigten Vorhaben, einschließlich sämtlicher Änderungen während des Programmzeitraums und unter Berücksichtigung der aufgegebenen oder abgelehnten Vorhaben. Keiner der der Kommission vorgelegten Berichte gab ausreichend Auskunft über die Gesamtwirksamkeit der Maßnahmen.

b) Zwar wurde angegeben, daß die zuständigen örtlichen Dienste die genehmigten Vorhaben während der Durchführung mehrmals besucht hatten, doch gab es keinerlei Berichte über die Ergebnisse der Inspektionen.

8.59. Es fehlte allgemein an Transparenz in den Verfahren, die für die Verwaltung der OP aus Mitteln des EAGFL-Ausrichtung in Galizien angenommen worden waren. Folgende spezifische Bemerkungen ergeben sich aus der Prüfung einzelner, für die Prüfung ausgewählter Akten:

a) Maßnahmen zur Neuparzellierung waren größtenteils für nicht landwirtschaftliche Zwecke genutzt worden, indem auf den neuen Parzellen zahlreiche neue Häuser gebaut und einige Parzellen für den Bau von Industriegebäuden verkauft worden waren.

b) Ein erheblicher Anteil (26 %) der Ausgaben bei einem Teilprogramm zur Verbesserung der Weinqualität in Galizien wurde für andere als die ursprünglich genehmigten Zwecke eingesetzt.

c) Unzulässige Verzögerungen wurden bei zahlreichen Gelegenheiten festgestellt, bevor die genehmigte Beihilfe an die Endempfänger ausgezahlt wurde.

8.60. In Frankreich wurden folgende Schwachstellen festgestellt:

a) unvollständige oder unangemessene Dokumentation zur Unterstützung der forstwirtschaftlichen Vorhaben in Guyana und Martinique, bei denen auch nicht klar war, welcher Art und wie die beihilfefähigen Kosten aufgeschlüsselt waren.

b) Bei einer Hochschulstudie über das Entwicklungspotential der Landwirtschaft in Westguyana wurden die Möglichkeiten einer wirksamen Kontrolle erheblich dadurch verringert, daß die angegebenen Ausgabenbeträge globaler Art waren und daß die Hochschule einen erheblichen Teil der Feldarbeit an eine örtliche Entwicklungsgruppe vergab. Überdies schwankten die für die Gehälter der Forschungsassistenten angegebenen Beträge stark von Monat zu Monat und enthielten Beträge für Zeiträume über mehr als sechs Monate, bevor der Vertrag überhaupt unterzeichnet worden war, während Ungereimtheiten auch bei den Beträgen für die Reiseausgaben festgestellt wurden.

c) Bei Vorhaben zum Bau von Verarbeitungs- und Verpackungsanlagen und Zufahrtsstraßen für Bananenplantagen wurde zwar eine ordentliche körperliche Kontrolle der Beihilfeanträge festgestellt, doch war es nicht möglich, die für die Finanzierung genehmigten Beträge mit den tatsächlich erfolgten Ausgaben und den tatsächlichen Zahlungen abzugleichen; außerdem gab es keine Begründung für beantragte, angeblich von den Plantagenbesitzern durchgeführte Arbeiten, die in bestimmten Fällen einen erheblichen Anteil der angegebenen Kosten ausmachten.

8.61. Bei der Modernisierung der strategisch wichtigen Zuckerraffinerien liegt die gegenwärtige Auslastung von zwei der drei geprüften Raffinerien weit unterhalb der Mindesttonnage, die für eine langfristige Überlebensfähigkeit der Vorhaben als notwendig erachtet wird. Um die bisherigen umfangreichen Investitionen in Höhe von rund 13 Mio. ECU zu unterstützen, sind Sofortmaßnahmen erforderlich, um den stetigen Rückgang der Zuckerrohrerzeugung aufzuhalten, indem insbesondere bessere technische Hilfe an die Erzeuger geleistet wird. Wird der derzeitige Produktionsverfall nicht aufgehalten und im Grunde umgekehrt, sehen die mittelfristigen Aussichten für die unterstützten Investitionen eher düster aus. Schließlich ist bisher keine der drei Raffinerien in der Lage, die EU-Richtlinien hinsichtlich der Umweltschutzmaßnahmen, eine wesentliche Bedingung zur Gewährung von Gemeinschaftsmitteln, einzuhalten.

8.62. Die Gesamtkosten für ein Vorhaben zum Bau einer Anlage zur Aufbereitung gemahlenen Düngekalks in Guadeloupe betrugen 6 Mio. ECU, wovon 4 Mio. ECU zur Gemeinschaftsfinanzierung angenommen wurden, wobei die Gemeinschaftszuschüsse insgesamt rund 1,4 Mio. ECU ausmachten, die auf zwei OP verteilt wurden. Dazu macht der Hof folgende Prüfungsbemerkungen:

a) Die Gemeinschaftszuschüsse wurden zwar erst im Dezember 1991 mit geplanten Ausgaben im Zeitraum 1991-1993 genehmigt, doch waren zu diesem Zeitpunkt in Wirklichkeit bereits rund 3 Mio. ECU getätigt, einschließlich rund 1,2 Mio. ECU, die bereits 1989 erfolgt waren.

b) Der Großteil der deklarierten tatsächlichen Ausgaben, 4 Mio. ECU von der Gesamtsumme von 6 Mio. ECU, bezog sich auf nicht beihilfefähige Betriebsausgaben und nicht auf genehmigte Ausgaben für Kapitalinvestitionen und einen Zuschuß zu den Transportkosten; insgesamt machten diese Ausgabenposten nur rund 1,9 Mio. ECU und nicht 4 Mio. ECU wie im genehmigten Finanzierungsplan vorgesehen aus.

c) Nur für einen kleinen Teil der angegebenen Ausgaben wurden Kopien statt der Originalrechnungen vorgelegt, während für den Großteil (5 Mio. ECU) der deklarierten Ausgaben überhaupt keine Dokumente vorgelegt wurden.

d) Die Berichte über Durchführung und Ergebnisse des Vorhabens waren im Gegensatz zu den Vereinbarungen über die Beihilfen unzureichend.

8.63. Insgesamt wurden bei der Durchführung dieses Vorhabens unzureichende Überwachungsvorkehrungen getroffen. Die französischen Behörden behaupteten zwar, vollständige Unterlagen seien anschließend vorgelegt worden, doch wurde den Prüfern des Hofes zum Zeitpunkt der Prüfung nur unzureichendes Material zur Verfügung gestellt. Es ist dringend erforderlich, die deklarierten Ausgaben gründlich zu überprüfen, bevor überhaupt eine zuverlässige Aussage über die korrekte Verwendung der Gemeinschaftsmittel gemacht werden kann.

8.64. Bei einem Vorhaben für den ländlichen Tourismus in Irland war die Ausführung zwar durchaus befriedigend, doch gab es erhebliche Zweifel an der Einstufung der Investition als Gruppenvorhaben, wodurch die Hoechstgrenze der beihilfefähigen Ausgabe erheblich stieg und den zahlbaren Zuschuß um 32 % auf 41 000 ECU steigerte. Zwar wird behauptet, daß die andere Partei, ein Verwandter des Hauptantragstellers, bestimmte immaterielle Werte zur Verfügung stellt, z. B. das Know-how, um das Projekt zu verwalten, doch können solche Forderungen weder überprüft werden noch gibt es Belege, daß die andere Partei an den Ergebnissen der Investition beteiligt ist. Da materielle Belege für die Beteiligung der anderen Partei am Vorhaben fehlen, muß die über die für ein Einzelvorhaben zulässige Hoechstgrenze hinausgehende gezahlte Beihilfe wieder eingezogen werden.

8.65. In Italien betraf die Prüfung verschiedene forstwirtschaftliche und Blumenanbauvorhaben in Sizilien. Bei einigen Vorhaben wurden erhebliche Beträge nicht beihilfefähiger Ausgaben entdeckt. Außerdem war die Endnutzung der unterstützten Investitionen von den nationalen Behörden nicht kontrolliert worden. Schließlich wurde festgestellt, daß übermäßige Verzögerungen von der Genehmigung der Vorhaben bis zu ihrer Durchführung und erneut erhebliche Verzögerungen vor der Zahlung der Beihilfe auftraten.

8.66. Im Vereinigten Königreich ist das Hauptanwendungsgebiet Nordirland, wo die für den ersten und zweiten Programmzeitraum angenommenen OP geprüft wurden. In den Anfangsjahren wurden die verfügbaren Maßnahmen erheblich langsamer als vorgesehen aufgenommen, so daß die Kriterien der Zuschußfähigkeit gelockert werden mußten, um eine größere Beteiligung zu erzielen. Da das Programm weiter zu wenig genutzt wurde, genehmigte das Vereinigte Königreich zweimal Kürzungen der Mittel für das OP im Abschlußjahr um einen Betrag von 19,1 Mio. ECU. Dies widerspricht der Haltung bei Zielen des Strukturfonds in einigen anderen Mitgliedstaaten, wo die Laufzeit der Zuschußfähigkeit verlängert wurde, damit die verfügbaren Mittel leichter aufgenommen werden konnten. Anschließend führte ein nicht vorhergesehener Ansturm später Antragsteller dazu, daß für das OP Mittel in Höhe von 30,5 Mio. ECU fehlten. Die Kommission genehmigte einen Betrag von 23,5 Mio. ECU (EAGFL-Anteil 11,75 Mio. ECU) für das OP im neuen Programmzeitraum unter der Bedingung, daß die übertragenen Ausgaben alle Bedingungen erfuellten.

8.67. Zu diesen Verfahren macht der Hof folgende Bemerkungen:

a) Die Überwachung der Durchführung der OP während des ersten Programmzeitraums ist als unzureichend einzustufen, wie sich aus der Annullierung der Mittel für das letzte Jahr ergibt, als die erheblichen Überzeichnungen erfolgten.

b) Die Übertragung der Ansprüche von einem Programmzeitraum auf den anderen wurde zwar von der Kommission genehmigt, doch wurde mit diesen Verfahren der Grundsatz der Ausgabenspezifizität nicht eingehalten, da die bei einem OP genehmigten Vorhaben tatsächlich in einem anderen OP finanziert wurden.

SCHLUSSFOLGERUNGEN

8.68. Umfang und Bandbreite der Vorgänge des EAGFL-Ausrichtung sind so groß, daß sich dieser Bereich trotz der geringen Einzelsummen im Vergleich zu anderen Interventionen der Strukturfonds nur mühsam kontrollieren läßt. Angesichts der Ziele für die Reform der Strukturfonds liegt die Hauptverantwortung für die Verwaltung und Kontrolle mitfinanzierter Operationen weiterhin bei den zwischengeschalteten Stellen in den Mitgliedstaaten. Die Ergebnisse der Überprüfungen lassen erkennen, daß diese Stellen ihren Verpflichtungen in diesem wichtigen Bereich nicht immer vollständig nachgekommen sind. Insbesondere ist größere Wachsamkeit angezeigt, um sicherzustellen, daß die Bestimmungen der Gemeinschaftsverordnungen im Bereich der körperlichen Kontrollen eingehalten werden. Außerdem ist zu gewährleisten, daß die Beihilfefähigkeitskriterien strenger eingehalten werden.

8.69. Die nach den Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 866/90 des Rates gezahlten und zur Mitfinanzierung durch die Gemeinschaft vorgelegten Einzelzuschüsse sind sehr umfangreich und machen in einigen Fällen mehrere Millionen ECU aus. Folglich ist es besonders wichtig zu überprüfen, daß die Auflagen der Verordnung vollständig eingehalten werden. Die Prüfung des Hofes ergab Schwachstellen in den durch die Mitgliedstaaten angewandten Verfahren in den Bereichen der Bewertung der Zuschußanträge (siehe Ziffern 8.13-8.17) und bei der Überwachung, Kontrolle und Zahlung der Gemeinschaftszuschüsse (siehe Ziffern 8.18-8.30). Da es sich außerdem bei den Antragstellern meist ausschließlich um Privatfirmen mit strengen Anforderungen hinsichtlich der Führung ordentlicher Buchaufzeichnungen handelt, dürfen die staatlichen Behörden keine Vorhaben von Unternehmen genehmigen, die keine ausreichenden Aussichten auf Vermarktung ihrer Erzeugnisse nachweisen können, keine angemessenen Rentabilitätserwartungen vorlegen und die getätigten Ausgaben nicht vollständig begründen können. Auch sollten nicht vollständig belegte Ausgabenerklärungen nicht akzeptiert werden.

8.70. Die Beihilferegelung der Gemeinschaft für Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben muß Erfolg haben, damit die Agrarstrukturen sich wirtschaftlich weiterentwickeln können. Diese Entwicklung ist als Gegengewicht gegen den starken Druck in ländlichen Gebieten wesentlich, der vor allem durch die Landflucht und sogar die drohende Versteppung verschiedener landwirtschaftlicher Gebiete entsteht. Dennoch müssen die von der Gemeinsamen Agrarpolitik auferlegten Sachzwänge, die in die Maßnahmen des EAGFL-Ausrichtung übernommen wurden, eingehalten werden. Dieser Aspekt ist von den nationalen Behörden und von der Kommission besonders genau zu überwachen. Die Prüfung des Hofes hat deutlich gemacht, daß die nationalen Behörden zahlreiche Verbesserungen einführen müssen, um sicherzustellen, daß die Antragsteller die Bedingungen für den Empfang von Gemeinschaftszuschüssen einhalten (siehe Ziffern 8.34-8.41).

8.71. Wegen der sehr hohen Zahl von Antragstellern ist es keine leichte Aufgabe, die Anträge auf Ausgleichszulage wirksam zu kontrollieren. Die Kommission erkannte die der Regelung innewohnenden Schwierigkeiten an; sie führte Maßnahmen ein und unterstützte die Mitgliedstaaten erheblich dabei, ein ihrer Meinung nach zuverlässiges Kontrollsystem einzuführen, nämlich das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem (InVeKoS). Sobald es durchgeführt ist, wird das System später sicherlich eine angemessene Grundlage für eine effektive Kontrolle bilden, doch haben bisher einige Mitgliedstaaten nur wenig Fortschritte bei der Umsetzung des Systems erzielt, obwohl im Zeitplan in der Verordnung vorgesehen war, daß es Ende 1995 vollständig einsatzfähig sein sollte. Da das System auch nur bei der Dateneingabe zuverlässig arbeitet, muß unbedingt sichergestellt werden, daß entweder bereits eine zuverlässige Datenbank vorhanden ist oder daß eine ausreichende Zahl von Überprüfungen erfolgt, um die Zuverlässigkeit zu untermauern. Die Prüfung des Hofes ergab verschiedene Schwachstellen bei den durch die Mitgliedstaaten angewandten Kontrollsystemen (siehe Ziffern 8.43-8.48). In Mitgliedstaaten mit einem historisch niedrigen Niveau an körperlichen Kontrollen wurden noch keine ausreichenden Maßnahmen ergriffen, um ein zuverlässiges Verwaltungs- und Kontrollsystem aufzubauen. (Weitere Bemerkungen zum InVeKoS siehe Kapitel 4 und 5.)

8.72. Die Ausgaben nach den operationellen Programmen unterliegen weniger strengen Vorschriften und Verfahren als Ausgaben für andere Maßnahmen des EAGFL-Ausrichtung. Die Überwachung und Kontrolle wird nach dem Prinzip der Subsidiarität weitgehend den Mitgliedstaaten und den Begleitausschüssen überlassen. Die Prüfung des Hofes ergab zahlreiche Schwachstellen bei diesen Vorkehrungen mit dem Ergebnis, daß gelegentlich erhebliche Zweifel an der Zuschußfähigkeit der deklarierten Summen und der Angemessenheit der Kontrollen über die Gemeinschaftsmittel aufkamen (siehe Ziffern 8.51-8.67). Schließlich mindern die Möglichkeiten, die den Mitgliedstaaten geboten werden, um an Stelle der nicht zuschußfähigen Projekte Alternativen vorzuschlagen, die Auswirkungen der Prüfungen auf die Gemeinschaftsausgaben.

8.73. Der Kommission kommt bei der Überwachung der Durchführung der Rechtsvorschriften eine wichtige Rolle zu. Sie nimmt eine Reihe von Inspektionen an Ort und Stelle vor, wird aber behindert durch mangelnde Detailkenntnisse über zugrundeliegende Transaktionen, damit solche Inspektionen auf der Grundlage angemessener Risikoanalysen erfolgen können. Im Jahre 1996 nahmen die Kommissionsdienststellen 25 Inspektionen vor Ort vor, deren wichtigste Ergebnisse weitgehend mit der Prüfung des Hofes übereinstimmten.

8.74. Um die Informationen über die zugrundeliegenden Transaktionen zu verbessern, entwickelt die Kommission auch ihr Informationssystem weiter, damit sie direkten Zugang zu Standarddatenbanken in den Mitgliedstaaten erhält. Der Abschluß dieses Vorhabens ist für Ende 1997 geplant und wird die Aussichten auf wirksame Kontrollen verbessern. Verbesserungen sind in diesem Bereich dringend erforderlich, da die Prüfungen des Hofes ergaben, daß die summarischen Angaben über die Ausgaben seitens der Mitgliedstaaten häufig unzutreffend sind. Entweder beruhen sie auf Haushaltsplanungen anstatt auf tatsächlichen Ausgaben, oder die Buchführungsaufzeichnungen der Mitgliedstaaten sind nicht transparent genug, als daß die angegebenen Summen nachvollzogen werden könnten, oder die einzelnen gezahlten Beträge stimmen ohne ersichtlichen Grund nicht mit den angegebenen Beträgen überein. Schließlich müssen die Kommissionsdienststellen angesichts der durch die Prüfung des Hofes deutlich gewordenen Schwachstellen die Verwaltungs- und Kontrollverfahren in den Mitgliedstaaten wirksamer überwachen.

ANTWORTEN DER KOMMISSION

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS DES EAGFL-AUSRICHTUNG IM JAHR 1996

Zahlungsermächtigungen

8.4. Wie der Rechnungshof zu Recht feststellt, wurden die Mittel 1996 gegenüber 1995 verstärkt in Anspruch genommen, auch wenn der Anstieg im Fall der Ziel-5a-Maßnahmen gering ausfiel. Dies hängt zum größten Teil damit zusammen, daß einige Mitgliedstaaten aus haushaltspolitischen Gründen nur in sehr geringem Umfang Vorschußzahlungen in Anspruch genommen haben; auch wurden weniger der alten Maßnahmen im Rahmen der Verordnung zur Verbesserung der Verarbeitungs- und Vermarktungsbedingungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse abgeschlossen, als ursprünglich bei der Aufstellung des Haushaltsplans vorgesehen war.

PRÜFUNG DER VERWALTUNGS- UND KONTROLLSYSTEME IN AUSGEWÄHLTEN MITGLIEDSTAATEN

Einleitung

8.8. Die vom Hof genannten Daten für den Zeitraum bis 1996 werden entsprechend den einschlägigen Verordnungen erst ab 1998 zur Verfügung stehen.

Prüfung der Ausgaben gemäß Verordnung (EWG) Nr. 866/90 des Rates

Prüfungsergebnisse

Rentabilität der unterstützten Unternehmen

8.13. Die Kommission hält schriftliche Bewertungsberichte für eine wesentliche Voraussetzung, um die Einhaltung von Artikel 12 Absatz 3 überprüfen zu können. Anläßlich der Sitzungen der Begleitausschüsse haben die Kommissionsdienststellen die Überprüfung der Projektrentabilität zur Sprache gebracht, um die Beamten der Mitgliedstaaten für dieses Thema zu sensibilisieren. Der Dialog soll fortgesetzt und verstärkt werden.

8.15. Unternehmen auf Wettbewerbsmärkten sind unumgänglich und kontinuierlich Risiken ausgesetzt, einschließlich der Gefahr eines Zusammenbruchs. Dies gilt auch für Unternehmen, die für eine kofinanzierte Beihilfe in Frage kommen. Derartige Risiken sind nicht immer vorhersehbar, wenn beschlossen wird, einem Begünstigten Beihilfe zu gewähren. Nach den Unterlagen der Kommission deutet nichts darauf hin, daß der Prozentsatz der Unternehmenszusammenbrüche unter den Beihilfeempfängern unverhältnismäßig größer ist als der ähnlicher Unternehmen, die häufig innovative Investitionen tätigen, aber keine derartige Beihilfe erhalten haben. Falls gegenteilige Angaben vorliegen, dürften die vor den Entscheidungen über die Darlehensgewährung durchgeführten Analysen Schwächen aufweisen. Ungeachtet dessen hält die Kommission eine Politik für gefährlich, die darauf gerichtet ist, Beihilfen nur Empfängern mit geringsten Risiken zu gewähren. Eine solche Politik könnte innovativen Investitionen und den von neuen Marktbeteiligten getätigten Investitionen oder möglicherweise auch Investitionen in den Regionen abträglich sein. Da die Kommission außerdem nicht über Einzelvorhaben entscheidet und immer noch im Rahmen der operationellen Programme endgültig über die Kofinanzierung zu entscheiden hat, bleibt offen, ob überhaupt ein Projekt für einen finanziellen Beitrag der Gemeinschaft berücksichtigt wird. Unter allgemeinerem politischem Aspekt ist nach Ansicht der Kommission ein späterer Unternehmenszusammenbruch an sich kein ausreichender Grund, um eine Kofinanzierung auszuschließen. Vielmehr muß jeder Fall unter Berücksichtigung der besonderen Umstände geprüft werden, darunter auch der Frage, ob die Aussichten des Unternehmens zum Zeitpunkt der Beihilfegewährung nicht bewertet worden sind oder ob sie einen voraussichtlichen Zusammenbruch erkennen ließen. Bezüglich der sieben genannten Fälle geht aus dem Text des Hofes nicht klar hervor, ob die Unternehmen zum Zeitpunkt der Beihilfegenehmigung erhebliche Verluste erlitten, ob die Bewertungen keine Hinweise auf realistische Aussichten enthielten oder ob die einschlägigen Bewertungen fehlten. Falls derartige Verluste zu verzeichnen waren und/oder realistische Rentabilitätsaussichten nicht aufgezeigt wurden, wird die Kommission in jedem Einzelfall die Angelegenheit mit dem betreffenden Mitgliedstaat weiterverfolgen.

Bewertung der potentiellen Absatzmärkte

8.16. Bei der Ausarbeitung der Verordnung (EWG) Nr. 866/90 und insbesondere der in der Kommissionsentscheidung 94/173/EG festgelegten Auswahlkriterien wurde vorsorglich versucht, der Gefahr zu begegnen, daß die Produktion der unterstützten Unternehmen in der Interventionslagerhaltung landet. So sind bestimmte Investitionsarten und bestimmte Sektoren, bei denen die Gefahr einer Überschußproduktion besteht, vollständig oder teilweise von der Unterstützung ausgeschlossen. Gleichwohl müssen die zuständigen nationalen Behörden überprüfen, ob die Bestimmung unter Ziffer 1.2 erster Gedankenstrich der Auswahlkriterien beachtet worden ist, das heißt, ob realistische potentielle Absatzmärkte für jedes Einzelvorhaben bestehen.

Zur Bewertung vor der Projektgenehmigung ist zu bemerken, daß die Unterstützung innovativer Investitionen zu den in der Verordnung (EWG) Nr. 866/90 genannten Prioritäten gehört. Die Bewertung und die Verwirklichung derartiger Projekte sind mit mehr Risiken als die \,,herkömmlicher" Investitionen verbunden, da sie stark von den Erwartungen über die künftige Entwicklung des Sektors abhängen. Darüber hinaus verändern sich die Märkte in diesem Bereich sehr rasch und erhöhen damit die Gefahr eines Scheiterns.

Kapazitätserwägungen

8.17. Da die Strukturfondsmaßnahmen von den Mitgliedstaaten verwaltet werden und ein dezentrales Konzept verfolgt wird, prüft die Kommission nicht systematisch die Einzelfälle und ist nicht über alle erwähnten Einzelfälle informiert. Die Kommission nimmt die Bemerkungen des Hofes zur Kenntnis und wird die Angelegenheiten in dem entsprechenden Begleitausschuß und bei bilateralen Zusammenkünften mit den Mitgliedstaaten zur Sprache bringen. Falls die Feststellungen des Hofes bestätigt werden, wird die Finanzierung der nichtzuschußfähigen Ausgaben verweigert.

Überwachungs- und Kontrollmaßnahmen

8.18 - 8.21. Die Kommission erkennt an, daß die Hinzuziehung externer Wirtschaftsprüfer die nationalen Behörden nicht von der Durchführung eigener Kontrollen befreit. Gemäß den Strukturfondsverordnungen und insbesondere gemäß Artikel 23 Absatz 1 der geänderten Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 liegt die Hauptverantwortung für die Durchführung einer ordnungsgemäßen Finanzkontrolle der von den Fonds kofinanzierten Maßnahmen eindeutig bei den Mitgliedstaaten. Eine engere Partnerschaft zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten ist ein Hauptthema im dritten Stadium der Initiative SEM 2000 (Verbesserung des Finanzmanagements). Finanzprotokolle zur Regelung dieser Fragen sind mit etwa der Hälfte der Mitgliedstaaten bereits unterzeichnet worden. Die Kommission wird demnächst eine Verordnung im Rahmen von Artikel 23 Absatz 1 der Verordnung Nr. 4253/88 erlassen, um Mindestnormen für die von den Mitgliedstaaten durchzuführende Finanzkontrolle festzulegen. Bei der Revision der Strukturfondsverordnungen für den nächsten Programmplanungszeitraum wird eines der Hauptanliegen auch sein, ein bestmögliches Finanzmanagement und eine optimale Kontrolle sicherzustellen.

Darüber hinaus führen die Kommissionsdienststellen selbst Kontrollen in den Mitgliedstaaten durch und tun alles, um die Unregelmäßigkeiten zu verfolgen, die ihnen beispielsweise durch Kontrollen vor Ort, Beschwerden über die Durchführung des Programms oder durch schriftliche Anfragen des Europäischen Parlaments zur Kenntnis gebracht werden. Diese Fälle werden mit den Mitgliedstaaten systematisch geprüft.

Ausschluß nicht in Betracht kommender Ausgaben

8.22 - 8.28. Die Kommission nimmt Kenntnis von den Bemerkungen des Hofes und wird in den genannten Einzelfällen die gegebenenfalls notwendigen Korrekturen vornehmen.

8.23. Die deutschen Behörden haben in ihrer Antwort auf die Bemerkungen des Hofes eingeräumt, daß die Vorschußzahlungen nicht korrekt waren und zugesagt, den entsprechenden Betrag zurückzuzahlen.

Einhaltung der Zahlungsfristen

8.29 - 8.30. Die Kommission stimmt mit dem Hof darin überein, daß die in der Verordnung festgelegte höchstzulässige Zahlungsfrist eingehalten werden muß. Die zuständigen Dienststellen werden diese Fragen mit den verantwortlichen nationalen Dienststellen in den Sitzungen des Begleitausschusses erörtern.

Prüfung der Ausgaben nach den Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 2328/91 des Rates

Beihilferegelung für Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben

Prüfungsergebnisse

Allgemeine Bemerkungen

8.34 h) Bei der Prüfung der nationalen Rechtsvorschriften zur Umsetzung der Gemeinschaftsverordnung überprüft die Kommission systematisch, ob Abzüge für Verwaltungsausgaben vorgesehen sind. Sollte dies der Fall sein, wird in der entsprechenden Entscheidung der Kommission klargestellt, daß diese Ausgaben für eine Gemeinschaftsfinanzierung nicht in Betracht kommen. Die Kommission wird die vom Hof genannten Fälle prüfen und von Fall zu Fall geeignete Schritte unternehmen.

Besondere Bemerkungen

8.35. Griechenland: Investitionsbeihilfen zur Diversifizierung landwirtschaftlicher Betriebe und Umstellung auf den Agrartourismus werden nur gewährt, wenn diese Investitionen im vorzulegenden Betriebsverbesserungsplan aufgeführt sind. Mit diesen Plänen soll gezeigt werden, daß die Investitionen in bezug auf Situation und Rentabilität des Betriebs gerechtfertigt sind und daß die Durchführung des Plans zu einer dauerhaften Verbesserung der Situation führen wird. Die einzige Auflage im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 2328/91 ist, die Lebensfähigkeit derartiger Investitionen nachzuweisen. Die Bemerkungen des Hofes werfen die Frage auf, wie die Lebensfähigkeit insbesondere im Zusammenhang mit der Diversifizierung der landwirtschaftlichen Betriebe überprüft werden kann. Außerdem ist darauf hinzuweisen, daß in Griechenland die Investitionen in den Agrartourismus auf die benachteiligten Gebiete konzentriert sind und nur dann genehmigt werden, wenn sie mit dem landwirtschaftlichen Betrieb in engem Zusammenhang stehen, beispielsweise mit der Verwertung landwirtschaftlicher Erzeugnisse in den genannten Tavernen. Dasselbe Konzept liegt auch dem Bau der \,,kleinen Hotels" (meist Zimmer und kleine Appartements) zugrunde.

8.36 - 8.38, 8.40. Die Kommission nimmt die Bemerkungen des Hofes zur Kenntnis und wird die genannten Fälle mit den betreffenden Mitgliedstaaten prüfen.

ad 8.39. Italien: Der Kommission sind die Probleme der teilweisen Durchführung und der Verzögerungen bei Zahlungen von Investitionsbeihilfen bekannt, und sie bemüht sich besonders, diese Angelegenheiten zu klären.

Prüfung der Ausgleichszulage

Prüfungsergebnisse

8.42. Die Kommission nimmt die Bemerkungen des Hofes zum Niveau der von den Mitgliedstaaten durchgeführten Kontrollen im Rahmen des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems zur Kenntnis. Gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 wird die Anzahl der Kontrollen erhöht, falls bedeutende Unregelmäßigkeiten in einem spezifischen Jahr festgestellt werden. Sollten die betreffenden Mitgliedstaaten nicht für Abhilfe sorgen, wird die Kommission den Bemerkungen des Hofes bei der Aufstellung der Prioritäten für die künftigen Kontrollprogramme Rechnung tragen.

8.43. Anläßlich einer 1997 von der Kommission durchgeführten Kontrolle vor Ort hat sich bestätigt, daß weitere Landwirte aufgefordert worden sind, Bankkonten zu eröffnen, um den Eingang von Zahlungen für Ausgleichszulagen zu erleichtern, die alle über die griechische Agrarkreditbank laufen. Außerdem können Landwirte Barzahlungen von einer Auszahlungsliste bei der Bank einziehen. In abgelegenen Gebieten kann ein ermächtigtes Mitglied des lokalen Ausschusses Zahlungen für Gruppen von Landwirten einziehen.

Nach dem System werden die Zahlungen den Empfängern unmittelbar zugeleitet, sobald letztere die Eingangsbescheinigung unterzeichnet haben. Die Kommission nimmt gleichwohl die Bemerkungen des Hofes zu dem genannten spezifischen Fall zur Kenntnis. Sie wird die Angelegenheit bei den griechischen Behörden zur Sprache bringen und die gegebenenfalls notwendigen Schlüsse ziehen.

8.44. Italien: Wie im Fall der Investitionsbeihilfen im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 2328/91 (Ziffer 8.40) sind der Kommission die Unregelmäßigkeiten bei der Zahlung der Ausgleichszulagen bekannt. Sie unternimmt die entsprechenden Nachforschungen in dem Mitgliedstaat.

8.45. Spanien: Siehe Ziffer 8.43.

8.46. Die Kommission ist über das genannte Problem vollauf informiert und hat bereits das Problem des Überweidens/Überbesatzes in einigen Gebieten Irlands infolge der Schafhaltung und Marktprämien für Mutterschafe geprüft. Mehrere Gespräche mit den irischen Behörden haben zu konkreten Vorschlägen geführt, die ab 1998 umgesetzt werden sollen und darauf gerichtet sind, die negativen Umweltauswirkungen der Ausgleichszulage zu verringern. Ähnliche Probleme sind, wenn auch in geringerem Umfang, in Schottland und Griechenland aufgetreten.

Prüfung der operationellen Programme

Prüfungsergebnisse

8.54 a) Die Erzeugung innerhalb eines Bewässerungsperimeters besteht nicht aus Monokulturen, so daß sich die Bewässerung bestimmter vorher bestehender Kulturen kaum völlig ausschließen läßt. Die Bewässerung ist das wichtigste Instrument für eine Umstellung der Erzeugung. In diesem Rahmen hat die Kommission im Zeitraum 1989-1993 darauf geachtet, daß die Bewässerung nicht zu einer höheren Produktion von Erzeugnissen führt, die unter dem Aspekt der GAP sensibel sind. Da dieses Konzept für sektorale Entwicklungen auf regionaler Ebene oder auf Programmebene gilt, liegt es auf der Hand, daß individuell besondere Bedingungen vorherrschen können. Die Kulturen werden nicht unmittelbar nach der Anlage eines Bewässerungsnetzes umgestellt, vor allem wenn es sich um traditionelle mehrjährige Kulturen handelt. Im übrigen wird durch die Anwendung garantierter Hoechstmengen bei den meisten landwirtschaftlichen Marktorganisationen bewirkt, daß der Markt ausgeglichen ist und es nicht zu einer höheren Erzeugung von sensiblen Erzeugnissen kommt.

Um die Bewässerungsauswirkungen auf die landwirtschaftlichen Märkte noch effizienter beurteilen zu können, prüft die Kommission im Rahmen des GFK 1994-1999 auf der Grundlage einer technischen Beschreibung der Vorhaben die voraussichtlichen Anbaupläne innerhalb jedes einzelnen Perimeters. Diese Prüfung erfolgt im Rahmen der Begleitausschüsse für jedes Programm.

b) Das Versalzungsphänomen bei den Grundwasserschichten ist nicht neu, was insbesondere für einige landwirtschaftliche Küstengebiete auf dem Peloponnes und auf Kreta gilt. In Griechenland beruht bekanntlich die übermäßige Inanspruchnahme der Grundwasserschicht auf einer Vielzahl von privaten Bohrungen, die ohne öffentliche Beihilfen durchgeführt werden. So stammen rund 60 % des Grundwasserverbrauchs aus dieser Art von Bohrungen. Die Durchführung von staatlich kontrollierten Bohrungen für die Einrichtung wie auch für den Betrieb von kollektiven Bewässerungsnetzen ist geeignet, hier Abhilfe zu schaffen.

Die Kommission hat in Partnerschaft mit den griechischen Behörden ihre Prioritäten für die Wasserbewirtschaftung in der Landwirtschaft aufgestellt. Im Rahmen des GFK 1994-1999 wurde der Schwerpunkt auf die Nutzung der Oberflächengewässer statt des Grundwassers sowie auf die Reduzierung von Wasserverlusten und folglich auf die Rationalisierung der Wasserbewirtschaftung gelegt.

8.55 - 8.57. Der Kommission ist das Problem bekannt, das im Zeitraum 1989-1993 zu erheblichen Schwierigkeiten geführt hat. Das GFK bot einen Rahmen für die Revision des Systems der öffentlichen Arbeiten in Griechenland, damit eine Anpassung an die geltenden Rechtsvorschriften erfolgt. Das \,,Joint Steering Committee", das eingesetzt worden war, um die Schwachpunkte des Systems zu prüfen, hat sich mit allen offenen Fragen befaßt, angefangen von der Qualität der technischen Studien über die Ausschreibungs- und Vergabeverfahren, die Verfahren für die Preiskorrekturen nach Abschluß des Vertrags bis zur Qualität, Abnahme der Arbeiten usw.

8.58 a) Der Schlußbericht umfaßt sämtliche Vorhaben, die im Zeitraum 1989-1993 finanziert worden sind. Die Bemerkung zur Darstellung der Daten wurde in den Sitzungen der Begleitausschüsse formuliert. Nach der unlängst erfolgten Umstellung auf EDV sollen die Daten von 1993 ab besser dargestellt und die Ausgaben nach Vorhaben aufgeschlüsselt werden.

8.59. Die Rolle der Kommission bei der Durchführung der OP geht aus den Verordnungen und den Standardklauseln hervor, die den Entscheidungen zur Genehmigung der OP beigefügt sind. Die Kommissionsdienststellen haben bei der Prüfung des OP die vom Mitgliedstaat vorgeschlagene Verwaltungsstruktur geprüft und sie für ausreichend gehalten. Es ist aber möglich, daß die Umsetzung einiger Maßnahmen nicht ohne weiteres zu verstehen ist und daß es einer Klärung bedarf.

a) Der Bau von Häusern innerhalb der Parzellen, die Gegenstand einer Neuparzellierung waren, ist außer in Sonderfällen nicht zulässig. Nach den spanischen Flurbereinigungsgesetzen ist nicht vorgeschrieben, daß die neuen Parzellen im Anschluß an die Flurbereinigung ausschließlich für landwirtschaftliche Zwecke zu verwenden sind.

Im übrigen ist die Flurbereinigung ein Instrument der Gemeinschaftspolitik zur Förderung des ländlichen Raums, das über einen integrierten und nicht ausschließlich agrarbezogenen Ansatz von allgemeiner Tragweite ist.

b) Die Maßnahme zur Qualitätsverbesserung wurde teilweise erweitert und auf die Beteiligung an Weinmessen ausgedehnt, die eine notwendige Ergänzung sind, um sich an die Anforderungen und den Geschmack der Verbraucher anzupassen. Unter den vom Begleitausschuß des OP im Jahr 1992 genehmigten Bedingungen wurde die Beteiligung an spanischen Weinmessen akzeptiert.

c) Zahlungen mit erheblichen Verzögerungen sind außer in zu begründenden Sonderfällen nicht gerechtfertigt. Die Prüfung muß von Fall zu Fall erfolgen.

8.60 - 8.63. Der Hof wirft eine Reihe von Fragen auf, die die Kommission bei ihren künftigen Arbeiten aufmerksam prüfen wird. Das gilt sowohl für die Projektrentabilität als auch für die Umweltschutzanliegen. Im besonderen Fall von Guadeloupe ist zu bemerken, daß der Archipelcharakter der Region die Kohärenz der Produktionskette Zuckerrohr-Zucker-Rum (eine Fabrik hat ihren Standort auf der \,,Basse-Terre", eine andere auf der \,,Grande Terre") nicht erleichtert.

8.64. Irland: Die Kommission wird den Mitgliedstaat auffordern, sich zu den vom Hof aufgeworfenen Fragen zu äußern.

8.65. Im Rahmen der Partnerschaft und des Begleitausschusses werden die Aspekte der abschließenden Kontrolle der Investitionen und ihrer Förderfähigkeit sowie der Zahlungsfristen besonders aufmerksam geprüft werden.

8.66 - 8.67. Die Ausgabenentwicklung des Fonds wurde intensiv überwacht. Im letzten Teil der Durchführungsphase kamen die Begleitausschüsse des GFK und des OP zu dem Schluß, daß ein bestimmter Ausgabenbetrag nicht getätigt wurde und diese Ausgabe nicht mehr zu erwarten war. Es trifft zu, daß die anschließende Aufnahme der Maßnahme zu einer Überschreitung der EAGFL-Ausgaben um 11 748 Mio. ECU führte.

Um der Verpflichtung der Gemeinschaft gegenüber der britischen und nordirischen Agrarbevölkerung nachzukommen, wurde vereinbart, Ausgaben für nach dem 31. Dezember 1993 zu tätigende, aber im Zeitraum 1994-1999 im Rahmen der neuen Maßnahme beihilfefähige Investitionen zu finanzieren. Dabei ist zu beachten, daß die Maßnahmen für landwirtschaftliche Investitionen in beiden Zeitabschnitten die gleichen waren.

SCHLUSSFOLGERUNGEN

8.68 - 8.69. Die Kommission erkennt an, daß der Rückgriff auf externe Wirtschaftsprüfer die nationalen Behörden nicht davon befreit, eigene Kontrollen durchzuführen. Gemäß den Strukturfondsverordnungen und insbesondere gemäß Artikel 23 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 liegt die Hauptverantwortung für die Durchführung einer ordnungsgemäßen Finanzkontrolle der von den Fonds kofinanzierten Maßnahmen eindeutig bei den Mitgliedstaaten. Eine engere Partnerschaft zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten im Bereich der Kontrollen, Prüfpfade und Förderung gemeinsamer Prüf-Methodologien ist ein Hauptthema im dritten Stadium der 1995 von der Kommission gestarteten Initiative SEM 2000. Mehrere Finanzprotokolle zur Regelung dieser Fragen sind mit einer ganzen Reihe von Mitgliedstaaten bereits unterzeichnet worden. Die Kommission wird demnächst eine Verordnung im Rahmen von Artikel 23 Absatz 1 der Verordnung Nr. 4253/88 erlassen, um Mindestnormen für die von den Mitgliedstaaten durchzuführende Finanzkontrolle festzulegen. Bei der Revision der Strukturfondsverordnungen für den nächsten Programmplanungszeitraum wird ein wichtiges Anliegen auch darin bestehen, ein bestmögliches Finanzmanagement und eine optimale Kontrolle sicherzustellen.

Im Sinne der Subsidiarität besteht die Aufgabe der Kommission deutlich darin, nach Überprüfung der Übereinstimmung und nach Billigung der nationalen Rechtsvorschriften eine aktive Rolle bei der Begleitung und Kontrolle zu übernehmen. Soweit die Kommission von Unregelmäßigkeiten entweder durch eigene Kontrollen vor Ort, durch einzelne Beschwerden oder durch schriftliche Anfragen des Europäischen Parlaments erfährt, werden diese Fälle den Mitgliedstaaten in den Begleitausschüssen systematisch zur Kenntnis gebracht.

Die Kontrollergebnisse stehen regelmäßig als Diskussionspunkte auf der Tagesordnung der Begleitausschüsse im Fall der Verordnung (EWG) Nr. 866/90 beziehungsweise auf der Tagesordnung bilateraler Zusammenkünfte mit den Mitgliedstaaten, wenn es um die Verordnung (EWG) Nr. 2328/91, darunter auch die Ausgleichszulagen, geht. Für die Begleitung der Verordnung Nr. 866/90 sind Länderreferenten ausdrücklich angewiesen, die Kontrollergebnisse in den Begleitausschüssen zur Sprache zu bringen. Außerdem müssen die Mitgliedstaaten in den der Kommission vorzulegenden Jahresberichten über die Kontrollen berichten, die von den nationalen Dienststellen oder Kommissionsdienststellen durchgeführt worden sind.

Außerdem ist darauf hinzuweisen, daß bei der Durchführung der Strukturfondsmaßnahmen häufig ein regionales Konzept verfolgt wird. Eine solche Differenzierung läßt sich wegen der spezifischen Erfordernisse der verschiedenen Regionen durchaus rechtfertigen, mag aber durchaus systematische Kontrollen erschweren.

8.70. Die Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsverordnungen und Gemeinschaftszielen im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik wird systematisch überprüft, wenn die Kommissionsdienststellen die nationalen Rechtsvorschriften zur Umsetzung der Verordnung Nr. 2328/91 prüfen.

8.71. Wie in den Ziffern 8.42 und 8.45 erwähnt, sind der Kommission die Verzögerungen bei der Einführung und Anwendung des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVeKoS) bekannt. Soweit der Einsatz des InVeKoS Unregelmäßigkeiten aufdecken hilft, kann das System auch dazu beitragen, ähnliche, mit der Ausgleichszulage verbundene Situationen zu bekämpfen. Die Arbeiten in diesem Kontrollbereich werden fortgesetzt, und die Kommissionsdienststellen prüfen die Durchführung und richten bei ihren Kontrollbesuchen Empfehlungen an die Mitgliedstaaten. Die Kommission wird die Bemerkungen des Hofes bei der Aufstellung künftiger Kontrollprogramme berücksichtigen.

8.72 - 8.73. Die Kommission nimmt die Bemerkung des Hofes zur Kenntnis, daß die wichtigsten Schlußfolgerungen der von den Kommissionsdienststellen durchgeführten Kontrollen vor Ort weitgehend mit den Prüfergebnissen des Hofes übereinstimmen. In den Fällen, in denen die Kommission bei ihrer Kontrollarbeit nichtzuschußfähige Ausgaben entdeckt oder ernste Zweifel an ordnungsgemäßen Kontrollen der Gemeinschaftsmittel hat, schließt sie die entsprechenden Ausgaben von einer Kofinanzierung aus. Der Ausschluß ist nicht auf eine Fall-zu-Fall-Basis begrenzt, was sich nur auf die entdeckten Fälle auswirken würde. Vielmehr wird ein Verhältnissystem zugrunde gelegt. Wenn die Kommissionskontrollen bei einer gegebenen Aktion nichtbeihilfefähige Fälle aufdecken, werden die Zahlungen zugunsten des betreffenden Mitgliedstaats für die gesamte Aktion um den wertmäßigen Anteil dieser Fälle gekürzt. Somit bedeutet die Identifizierung nichtzuschußfähiger Ausgaben, wie beispielsweise die vom Hof aufgedeckten Fälle, nicht zwangsläufig, daß die Gemeinschaftsmittel zur Unterstützung nichtbeihilfefähiger Aktionen verwendet werden.

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KAPITEL 9(326*) Gemeinsame Fischerei- und Seepolitik

9.0. INHALT Ziffer

Einleitung 9.1

Ausführung des Haushaltsplans 9.2 - 9.26

Bemerkungen allgemeiner Art 9.2

FIAF 9.3 - 9.12

Änderung der Finanzplanung 9.5 - 9.10

Ausgabenerklärung 9.11

Vor-Ort-Kontrollen der Kommission 9.12

Gemeinschaftsinitiative PESCA 9.13 - 9.16

Internationale Fischereiabkommen 9.17 - 9.22

Nichteinhaltung der Bestimmungen der Haushaltsordnung und Nichtbeachtung der Haushaltsgrundsätze 9.18 - 9.22

Schlußfolgerung 9.23 - 9.26

Weiterverfolgung der Bemerkungen im Sonderbericht Nr. 3/93 über die Durchführung der Maßnahmen zur Umstrukturierung, Modernisierung und Kapazitätsanpassung der Fischereiflotten der Gemeinschaft 9.27 - 9.49

Gemeinschaftliche Kartei der Fischereifahrzeuge 9.29 - 9.33

Bemessung der Maschinenleistung 9.34

Tonnage der Fangflotte 9.35 -9.36

Nationale Überwachung der Fischereitätigkeit 9.37 - 9.38

Angaben über die gewährten Zuschüsse 9.39 - 9.40

Auswirkungen der Beihilfen für die endgültige Stillegung von Fischereifahrzeugen 9.41

Verknüpfung mit den Programmzielen 9.42 - 9.46

Schlußfolgerung 9.47 - 9.49

EINLEITUNG

9.1. Die Prüfung der im Fischereisektor getätigten Ausgaben durch den Hof betraf folgende Bereiche:

a) Ausführung des Haushaltsplans durch die Kommission beim Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei (FIAF), der Gemeinschaftsinitiative PESCA und den internationalen Fischereiabkommen;

b) Weiterverfolgung der im Sonderbericht Nr. 3/93 des Hofes vorgebrachten Bemerkungen über die Durchführung der Maßnahmen zur Umstrukturierung, Modernisierung und Kapazitätsanpassung der Fischereiflotten der Gemeinschaft(327) (siehe Ziffern 9.27-9.49).

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS

Bemerkungen allgemeiner Art

9.2. Tabelle 9.1 vermittelt einen Überblick über die im Jahr 1996 im Fischereisektor verfügbaren Haushaltsmittel und ihre Verwendung. Im Jahr 1996 waren Verpflichtungsermächtigungen in Höhe von insgesamt 955,5 Mio. ECU verfügbar. Ihre Verwendungsrate lag bei 85,8 %. Bei den Zahlungsermächtigungen in Höhe von 946,1 Mio. ECU lag die Verwendungsrate bei 79,5 %.

FIAF

9.3. Das FIAF wurde im Jahr 1993 im Rahmen der Reform der Strukturfonds(328) eingeführt und ersetzt die früheren Beihilferegelungen für die Strukturhilfemaßnahmen im Bereich der Gemeinsamen Fischereipolitik (GFP)(329). Gemäß den neuen Bestimmungen sind die durchzuführenden Maßnahmen(330) nunmehr Teil von Sechsjahresprogrammen, die im Jahr 1994 beginnen. Diese Programme werden von den Mitgliedstaaten vorgelegt und von der Kommission angenommen. Sie decken die Ziel-1-(331), die Ziel-5a-(332) und die Ziel-6-Regionen(333) ab. Die Zuständigkeiten für die Gewährung und Verteilung der Hilfen zugunsten der ausgewählten Vorhaben wurden voll und ganz auf die Mitgliedstaaten übertragen. Im Einklang mit den allgemeinen Bestimmungen für die Strukturfonds ist ein erster Vorschuß in Höhe von 50 % der veranschlagten Ausgaben für das Jahr I zahlbar, nachdem die Kommission das betreffende Programm angenommen hat. Die Zahlung weiterer Vorschüsse hängt von der Verwendungsrate der bereits gewährten Vorschüsse ab. Der Restbetrag für jede jährliche Tranche ist zahlbar nach Abschluß der Maßnahme und Übermittlung der Durchführungsberichte durch den Mitgliedstaat an die Kommission.

9.4. Im Jahr 1996 lag die Verwendungsrate der Verpflichtungsermächtigungen für die Ziel-1-Regionen (Haushaltslinie B2-1100) bei 76,2 % und für die Ziel-5a-Regionen (Haushaltslinie B2-1101) bei 73,7 %, während sie sich im Jahr 1995 bei beiden Haushaltslinien auf 100 % belief. Bei den Zahlungsermächtigungen lag die Verwendungsrate für Ziel-1-Regionen bei 85 % und für Ziel-5a-Regionen bei 58,1 %, gegenüber 40,7 % und 68,1 % im Jahr 1995. Die Einbeziehung von Zahlungen (in Höhe von 19,8 Mio. ECU im Jahr 1996) für alte(d. h. vor dem FIAF angenommene), noch nicht abgeschlossene Vorhaben in die Haushaltslinie zu Ziel 1 (Haushaltslinie B2-1100) ist irreführend. Der Hof hat den sich daraus ergebenen Mangel an Transparenz bereits in der Vergangenheit kritisiert(334). Bei den zugunsten von Ziel-6-Regionen (Haushaltslinie B2-1102) bereitgestellten Haushaltsmitteln (2,8 Mio. ECU für Verpflichtungen und 2 Mio. ECU für Zahlungen) kam es im Jahr 1996 zu keinerlei Verwendung.

Änderung der Finanzplanung

9.5. Wie aus Tabelle 9.2 hervorgeht, blieb die Durchführung des FIAF Ende 1996 in einigen Mitgliedstaaten deutlich hinter dem ursprünglichen Zeitplan zurück. Die Kommission hat akzeptiert, daß die Programme mit einer geplanten Gesamtbeteiligung aus dem FIAF von weniger als 40 Mio. ECU eine einzige Tranche umfassen, so daß der gesamte Mittelbetrag für diese Programme gebunden und ein erster Vorschuß in Höhe von 30 % gezahlt werden konnte(335).

9.6. In den Jahren 1995 und 1996 wurden die Finanzpläne für die Programme zugunsten von Spanien, Irland, Italien, den Niederlanden (Ziel 5a), dem portugiesischen Festland und dem Vereinigten Königreich (Ziel 5a) geändert, um dem verspäteten Start des FIAF Rechnung zu tragen. Auf die genannten Programme entfallen 81,7 % der geplanten Gesamtbeteiligung aus dem FIAF (1994-1999) zugunsten von Ziel 1 und 46,6 % der geplanten Gesamtbeteiligung aus dem FIAF zugunsten von Ziel 5a.

9.7. Die geänderte Finanzplanung führte dazu, daß ein Teil der für 1994 vorgesehenen Ausgaben auf die nachfolgenden Jahre verschoben (siehe Tabelle 9.3) und die in der Anfangsphase gesetzten Finanzziele herabgesetzt wurden. Auf diese Weise konnten die für das Vereinigte Königreich vorgesehene Tranche für 1996 gebunden und der erste an Spanien und Portugal für 1996 gewährte Vorschuß gezahlt werden. Die bereits an die Mitgliedstaaten gezahlten größeren Vorschüsse für 1994 wurden erst bei der Vornahme späterer Zahlungen angepaßt. Im Falle von Italien erfolgte die Anpassung jedoch mehr als ein Jahr später, so daß dem Mitgliedstaat von November 1995 bis Dezember 1996 ein zuviel gezahlter Betrag in Höhe von 22,7 Mio. ECU zur Verfügung stand.

9.8. Die geänderte Finanzplanung hat auch die Verwaltung der Jahrestranchen erschwert, da die geänderten Jahrestranchen nicht mehr den ursprünglichen Mittelbindungen entsprechen. Die bei den Kommissionsdiensten übliche Praxis, die getätigten Zahlungen mit den am längsten ausstehenden Mittelbindungen zu verrechnen, führt dazu, daß die Situation noch komplizierter wird und die Rechnungsführung erheblich an Transparenz einbüßt, da nicht erkennbar ist, welche ausstehenden Mittelbindungen den früheren, noch nicht abgeschlossenen Tranchen entsprechen. Dies bewirkt ein erhöhtes Fehlerrisiko auf seiten der Verwaltungsdienste der Kommission. Im Fall von Spanien hat die Kommission den Restbetrag des Vorschusses für die geänderte Tranche für 1994 (16,9 Mio. ECU) vor Erhalt der endgültigen Durchführungsberichte für das betreffende Jahr gezahlt, was einen Verstoß gegen die Verordnungsbestimmungen darstellt(336).

9.9. Im Falle der Niederlande konnten die geplanten Mittelbindungen für 1996 wegen Verzögerungen bei der Programmdurchführung nicht vorgenommen werden. Tatsächlich beliefen sich die zum 30. September 1996 von den Niederlanden bescheinigten förderungswürdigen Ausgaben (Ziel 5a) insgesamt lediglich auf 8,7 % der für den Zeitraum 1994-1999 insgesamt vorgesehenen Ausgaben. Für die Maßnahme zur Verbesserung der Ausrüstung der Fischereihäfen waren keinerlei Ausgaben getätigt worden; für diese Maßnahme waren 32 % der für den betreffenden Zeitraum insgesamt vorgesehenen Ausgaben und 43,8 % der aus dem FIAF gewährten Mittel vorgesehen.

9.10. In Italien war die Situation ähnlich; die zugunsten von Ziel 1 bis 1996 bescheinigten förderungswürdigen Ausgaben beliefen sich insgesamt nämlich nur auf 2,7 % der für den Zeitraum 1994-1999 vorgesehenen Gesamtausgaben. Bei Ziel 5a war die Durchführungsrate sogar noch niedriger, da die bis 1996 bescheinigten förderungswürdigen Gesamtausgaben nur 1,3 % der für den Zeitraum 1994-1999 vorgesehenen Gesamtausgaben darstellten. Darüber hinaus hatten die italienischen Behörden bis Ende 1996, d. h. dem dritten Durchführungsjahr des Programms, keinerlei Durchführungsberichte vorgelegt, obwohl die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, alljährlich bis zum 1. April einen Durchführungsbericht über das vorangegangene Jahr vorzulegen(337).

Ausgabenerklärung

9.11. In Frankreich, wo es nicht zu einer Änderung der Finanzplanung kam, stellt die für den Zeitraum 1994-1999 zugunsten von Ziel 5a vorgesehene Hilfe aus dem FIAF 22,7 % des vorgesehenen Finanzrahmens insgesamt dar. Bei einer im Juni 1996 durchgeführten VorOrt-Kontrolle des Hofes wurde festgestellt, daß die von den französischen Behörden im Jahr 1995 zur Begründung der verschiedenen Vorschußzahlungen vorgelegte Ausgabenerklärung die geplanten förderungswürdigen Ausgaben enthielt statt der tatsächlichen Ausgaben, wie in der Verordnung vorgesehen. Das bedeutet, daß unrechtmäßige Vorschüsse in Höhe von 25,3 Mio. ECU getätigt wurden. Die französischen Behörden haben dem Hof mitgeteilt, daß die Kommission sie dazu aufgefordert hatte, die betreffenden Vorschüsse zu beantragen, um die Annullierung von Haushaltsmitteln zu vermeiden. Der Hof hat bereits in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995 auf einen ähnlichen Fall auch in bezug auf Frankreich hingewiesen(338).

Vor-Ort-Kontrollen der Kommission

9.12. Angesichts der mit der Einführung des FIAF einhergehenden stärkeren Dezentralisierung besteht eine größere Notwendigkeit von Vor-Ort-Kontrollen durch die Kommissionsdienste, um die Rechtmäßigkeit, Ordnungsmäßigkeit und Kohärenz innerhalb des Verwaltungssystems für das FIAF zu gewährleisten. Bis Ende 1996 hat die Kommission das Verwaltungssystem für das FIAF jedoch nur in Deutschland, Griechenland und Irland an Ort und Stelle geprüft.

Gemeinschaftsinitiative PESCA

9.13. Die Gemeinschaftsinitiative PESCA zur Umstrukturierung des Fischereisektors wurde im Juni 1994 geschaffen(339). Ziel dieser Initiative ist es, angesichts der fast generellen Überkapazität im Fischereisektor diesem Sektor die notwendige Unterstützung zu gewähren, damit er die sozialen und wirtschaftlichen Folgen der notwendigen Änderungen auffangen kann; ferner soll diese Initiative zur Diversifizierung der Beschäftigung in den von der Fischerei abhängigen Gebieten beitragen. Für den Zeitraum 1994-1999 ist eine Beteiligung aus den Strukturfonds im Gesamtbetrag von 265 Mio. ECU für diese Initiative vorgesehen, wobei 40,9 % der Mittel aus dem FIAF stammen, 45,5 % aus dem EFRE und 13,6 % aus dem ESF.

9.14. Der Start dieser Gemeinschaftsinitiative wurde durch die Beteiligung mehrerer Fonds erschwert, die eine ständige Koordinierung zwischen den drei betroffenen Kommissionsdiensten und zwischen zahlreichen auf nationaler Ebene für die Durchführung verantwortlichen Organisationen erforderlich machte. Der Beitrag dieser Gemeinschaftsinitiative zur Umstrukturierung des Sektors war in den ersten drei Anwendungsjahren daher nur sehr begrenzt. Die langsame Durchführung ist auch daran erkennbar, daß die Mitgliedstaaten, auf die 66 % der finanziellen Unterstützung insgesamt entfallen (Deutschland, Spanien, Frankreich, Italien, die Niederlande und das Vereinigte Königreich) im Dezember 1996 noch nicht in der Lage waren, der Kommission die Erklärungen über die förderungswürdigen Ausgaben vorzulegen.

9.15. Im Jahr 1996 wurden 90,1 % der für PESCA bereitgestellten Verpflichtungsermächtigungen (Haushaltslinie B2-140) und 47,3 % der Zahlungsermächtigungen verwendet. Der Großteil der Operationen wurde im Dezember 1996 durchgeführt (86,5 % der Verpflichtungen und 44,7 % der Zahlungen), wodurch die Annullierung der Haushaltsmittel vermieden wurde. Aus diesem Grund hat die Kommission die gesamten mehrjährigen Mittel für acht Mitgliedstaaten (Belgien, Dänemark, Deutschland, Griechenland, Irland, Niederlande, Portugal und das Vereinigte Königreich) in einer einzigen Tranche gebunden, so daß die entsprechenden Vorschüsse (30 % der gebundenen Mittel) ausgezahlt werden konnten. Die aus dem FIAF bereitgestellten Haushaltsmittel wurden vollständig verwendet, was jedoch nicht für die Mittel aus den beiden anderen Fonds gilt. Tabelle 9.4 enthält einen nach Mitgliedstaaten aufgeschlüsselten Vergleich der im Zeitraum 1994-1996 vorgenommenen Mittelbindungen und Zahlungen mit den veranschlagten Beträgen.

9.16. Außer in Finnland und Schweden kann die finanzielle Unterstützung im Rahmen von PESCA nach Zahlung des ersten Vorschusses eingestellt werden, falls der Mitgliedstaat keine zusätzlichen Informationen über die Systeme zur Begleitung, Überwachung und Bewertung der Maßnahmen vorgelegt hat. Bis Januar 1997 hatten nur drei von elf Mitgliedstaaten (Dänemark, Spanien und Irland) die verlangten zusätzlichen Informationen vorgelegt.

Internationale Fischereiabkommen

9.17. Die ursprünglich für 1996 veranschlagten Haushaltsmittel in Höhe von 245 Mio. ECU (Verpflichtungen) und 235 Mio. ECU (Zahlungen) wurden um 50,8 Mio. ECU bzw. 35 Mio. ECU angehoben, um insbesondere den Fischereiabkommen mit Mauretanien und Argentinien Rechnung zu tragen. Die Verwendungsrate belief sich auf 98 % der Verpflichtungsermächtigungen und 93 % der Zahlungsermächtigungen, gegenüber 88 % und 71 % im Haushaltsjahr 1995.

Nichteinhaltung der Bestimmungen der Haushaltsordnung und Nichtbeachtung der Haushaltsgrundsätze

9.18. Bei den Fischereiabkommen sollten die im Haushaltsplan eingesetzten, für das laufende Haushaltsjahr bereitgestellten, getrennten Verpflichtungsermächtigungen die Gesamtkosten der rechtlichen Verpflichtungen umfassen, die für Maßnahmen eingegangen worden sind, deren Durchführung sich über mehr als ein Haushaltsjahr erstreckt. Das heißt, diese Verpflichtungsermächtigungen sollten den im Protokoll zu dem jeweiligen Abkommen festgesetzten Gesamtbetrag der finanziellen Beteiligung der Gemeinschaft abdecken(340).

9.19. Der Hof hat jedoch festgestellt, daß die Verpflichtungsermächtigungen zur Deckung des Finanzausgleichs für die Fischereiabkommen mit Angola, Guinea, Mauretanien, Marokko, São Tomé und Príncipe sowie den Seychellen nur die erste Jahrestranche abdeckten. Die Kommission hat in bezug auf die in den genannten Fischereiabkommen vorgesehenen zusätzlichen Ausgaben(341) keine einheitliche Praxis befolgt. So hat sie in einigen Fällen nur die erste Jahrestranche gebunden, in anderen Fällen dagegen den gesamten Mehrjahresbetrag. Dadurch belief sich der Gesamtbetrag der Mittelbindungen für die obengenannten Fischereiabkommen im Jahr 1996 auf etwa 205 Mio. ECU, während er sich bei Beachtung der Bestimmungen der Haushaltsordnung auf 822 Mio. ECU hätte belaufen müssen. Der Hof hat bereits in der Vergangenheit auf ähnliche Verstöße gegen die Bestimmungen der Haushaltsordnung hingewiesen(342).

9.20. Im Jahr 1996 hat die Kommission einen Betrag in Höhe von 127 Mio. ECU für die erste Jahrestranche im Zusammenhang mit den Kosten für das Fischereiabkommen mit Marokko gebunden (diese Kosten umfaßten den Finanzausgleich sowie Ausgaben für Fortbildung, wissenschaftliche Programme und Entwicklungshilfe im Fischereisektor). Da das Abkommen ab Dezember 1995 vorläufig in Kraft trat und der Rat am 7. Dezember 1995 eine Entscheidung über die vorläufige Annahme des Abkommens angenommen hat, hätte bereits im Jahr 1995 - statt 1996 - der Gesamtbetrag in Höhe von 500 Mio. ECU für die Ausgaben im Zusammenhang mit dem Fischereiabkommen mit Marokko gebunden werden müssen.

9.21. Der Hof hat bereits wiederholt die Nichteinhaltung des Haushaltsgrundsatzes der Jährlichkeit kritisiert(343). Dennoch hat er festgestellt, daß im Widerspruch zur erklärten Absicht der Kommission die Zahlungen für zwei Jahrestranchen für das Fischereiabkommen mit Guinea zu Lasten des Haushaltsplans 1996 verbucht wurden. Die am 9. Dezember 1996 getätigte Zahlung der zweiten Tranche in Höhe von 1,3 Mio. ECU betraf das Haushaltsjahr 1997.

9.22. Bei der 1996 erfolgten Verlängerung der Fischereiabkommen mit Angola, Guinea, Mauretanien, São Tomé und Príncipe sowie den Seychellen hat die Kommission das in dem betreffenden Briefwechsel festgelegte Datum für die Zahlung der ersten Tranche des Finanzausgleichs nicht eingehalten. Es kam zu Verzögerungen zwischen 10 und 68 Tagen, die mit dem Risiko einer Unterbrechung der von den Fischereifahrzeugen der Gemeinschaft betriebenen Fangtätigkeit verbunden waren.

Schlußfolgerung

9.23. Die vorstehende Analyse macht deutlich, daß die von der Kommission im Rahmen des FIAF an die Mitgliedstaaten gewährten Haushaltsmittel zu hoch waren und ihre Bereitstellung nicht ausreichend auf die Aufnahmefähigkeit der Mitgliedstaaten abgestimmt war. Dies kommt dadurch zum Ausdruck, daß die Finanzpläne für bereits angenommene operationelle Programme wiederholt geändert wurden, damit zu hohe Zahlungen an die Mitgliedstaaten absorbiert und/oder Vorschüsse für spätere Jahrestranchen gezahlt werden konnten (siehe Ziffern 9.6-9.7). Ferner hat die Kommission Vorschüsse in Höhe von 25,3 Mio. ECU an Frankreich gezahlt, die sich auf die Erklärung der voraussichtlichen Ausgaben statt der tatsächlichen Ausgaben stützten (siehe Ziffer 9.11). Die angewandten Verfahren sind nicht geeignet, den Grundsatz der wirtschaftlichen Verwaltung der Gemeinschaftsmittel umzusetzen. Angesichts der bisherigen langsamen Programmdurchführung besteht außerdem die Gefahr, daß die für den Planungszeitraum 1994-1999 gesetzten Ziele nicht erreicht werden.

9.24. Die dezentrale Verwaltung im Rahmen des FIAF macht eine sorgfältigere Überwachung durch die Kommissionsdienste erforderlich. Dies beinhaltet insbesondere Vor-Ort-Kontrollen zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit und des tatsächlichen Vorhandenseins der förderungswürdigen Ausgaben (siehe Ziffer 9.12).

9.25. Die Verwendungsrate der für die Gemeinschaftsinitiative PESCA bereitgestellten Haushaltsmittel war sowohl im Haushaltsjahr 1995 als auch im Haushaltsjahr 1996 sehr niedrig. Die Annullierung von Haushaltsmitteln konnte nur verhindert werden, indem es zu einer globalen Mittelbindung des Gesamtbetrags der veranschlagten finanziellen Unterstützung für acht Mitgliedstaaten kam (siehe Ziffer 9.15).

9.26. Die Analyse der Ausführung des Haushaltsplans im Bereich der internationalen Fischereiabkommen macht deutlich, daß es trotz der Bemerkungen des Hofes in seinen früheren Jahresberichten erneut zu Verstößen gegen einige Bestimmungen der Haushaltsordnung und gegen das Jährlichkeitsprinzip gekommen ist (siehe Ziffern 9.18-9.21). Der Hof weist ferner darauf hin, daß die Kommission die vereinbarten Daten für die Zahlung der ersten Tranche im Zusammenhang mit dem Finanzausgleich nicht eingehalten hat (siehe Ziffer 9.22).

WEITERVERFOLGUNG DER BEMERKUNGEN IM SONDERBERICHT NR. 3/93 ÜBER DIE DURCHFÜHRUNG DER MASSNAHMEN ZUR UMSTRUKTURIERUNG, MODERNISIERUNG UND KAPAZITÄTSANPASSUNG DER FISCHEREIFLOTTEN DER GEMEINSCHAFT

9.27. In seinem Sonderbericht Nr. 3/93 hat der Hof die Durchführung der Maßnahmen zur Umstrukturierung, Modernisierung und Kapazitätsanpassung der Fischereiflotten der Gemeinschaft analysiert. Die Bemerkungen und Empfehlungen des Hofes betrafen die Anwendung der Verwaltungsinstrumente, wie die gemeinschaftliche Kartei der Fischereifahrzeuge und die mehrjährigen Ausrichtungsprogramme (MAP) für die Fischereiflotten. Darüber hinaus hat sich der Hof mit der Anwendung der Kriterien für die Bemessung der Fangkapazität (Tonnage und Maschinenleistung) bei der Gewährung der Gemeinschaftszuschüsse für die Umstrukturierung, Modernisierung und Anpassung der Fischereikapazitäten befaßt sowie mit der Verknüpfung dieser Zuschüsse mit den MAP. Im Jahr 1996 hat der Hof die von der Kommission als Reaktion auf den Sonderbericht Nr. 3/93 getroffenen Maßnahmen geprüft.

9.28. Angesichts der Überkapazität der Fischereiflotte der Gemeinschaft im Verhältnis zu den Fischereiressourcen sahen die MAP ab 1983 Zwischen- und Endziele für die Verringerung der Kapazitäten in den verschiedenen Mitgliedstaaten vor, die in Tonnage und Maschinenleistung bemessen werden. Die den Zeitraum 1992-1996 betreffenden mehrjährigen Ausrichtungsprogramme der dritten Generation (MAP III) zielten auf die Verringerung der Kapazität der Fischereiflotte um bis zu 20 % ab(344). Im Jahresbericht der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament vom 1. Juli 1996 über den Stand der Anwendung der mehrjährigen Ausrichtungsprogramme für die Fischereiflotten Ende 1995(345) heißt es, daß die in Tonnage und Maschinenleistung bemessenen globalen Ziele der MAP III im Zeitraum 1991-1995 erreicht wurden. Während einige Mitgliedstaaten ihre Ziele sogar überschritten haben, haben andere ihr Ziel nicht erreicht oder die Kapazität ihrer Fischereiflotte sogar noch erhöht. Im Jahr 1996 hat die Kommission die Annahme der MAP IV vorgeschlagen, deren Ziel eine weitere Verringerung der Kapazität der Fischereiflotte um bis zu 40 % über einen Sechsjahreszeitraum ist(346).

Gemeinschaftliche Kartei der Fischereifahrzeuge

9.29. In seinem Sonderbericht hat der Hof auf die Unzuverlässigkeit der gemeinschaftlichen Kartei der Fischereifahrzeuge hingewiesen (Ziffer 2.3 des Sonderberichts) und auf die unregelmäßige und seltene Übermittlung von Daten durch die Mitgliedstaaten (Ziffer 2.42 des Sonderberichts).

9.30. Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 109/94 der Kommission(347) müssen die Mitgliedstaaten allmonatlich vollständige Detailangaben über die bei ihrer Fischereiflotte eingetretenen Veränderungen übermitteln. Dennoch konnten im Kommissionsbericht über die Durchführung der MAP bis Ende 1995 keine aktuellen Daten für Italien und die Niederlande angegeben werden, da diese Länder seit langem keine Daten übermittelt hatten. Andererseits wurden die Daten für Belgien - obwohl sie rechtzeitig verfügbar waren - nicht in den Bericht einbezogen.

9.31. Die Kartei der Fischereifahrzeuge ist in vielerlei Hinsicht noch immer unvollständig. So hatten die französischen Behörden bis 30. September 1996 keine endgültigen Daten über die Kapazität der Fischereiflotte in den überseeischen Departements übermittelt, obwohl dies bis 31. Dezember 1995 hätte geschehen sollen(348). Im Falle des Vereinigten Königreichs waren im September 1996 404 Boote oder 5 % der gesamten Fangflotte noch nicht nach Flottensegmenten klassifiziert. Die von Irland gelieferten Daten deckten nicht die gesamte Kapazität der Fischereiflotte ab(349).

9.32. Italien hat eine Überprüfung der Maschinenleistung der Fischereifahrzeuge durchgeführt, bei der festgestellt wurde, daß die tatsächlich vorhandene Maschinenleistung insgesamt höher war als angegeben. Allerdings hatten die italienischen Behörden bis Ende 1996 der Kommission noch keine Angaben über die tatsächliche Maschinenleistung der einzelnen Fahrzeuge übermittelt. In ihrem Bericht über die Durchführung der MAP bis Ende 1995 hat die Kommission hervorgehoben, daß sie die Zuverlässigkeit der gegenwärtig für Italien verfügbaren globalen Daten sowie der Daten nach Flottensegmenten für \,,fragwürdig" hält. Noch dazu stammt die letzte Mitteilung der italienischen Behörden vom August 1995.

9.33. Damit die Verringerung der Kapazität der Fangflotte nicht durch eine Steigerung der Tätigkeit ausgeglichen wird, müssen die Mitgliedstaaten der Kommission gemäß Verordnung (EG) Nr. 109/94 der Kommission alljährlich die relevanten Daten übermitteln, so daß sie von 1991 an überwachen kann, ob es zu einer Steigerung der Tätigkeit bei den verschiedenen Flottensegmenten gekommen ist. Bis September 1996 hatten jedoch lediglich Dänemark, Deutschland, Spanien, Griechenland, Italien und Portugal die betreffenden Informationen übermittelt.

Bemessung der Maschinenleistung

9.34. In seinem Sonderbericht hat der Hof darauf hingewiesen, daß die Motordrosselung zur Verringerung der Maschinenleistung eine weitverbreitete Praxis darstellt und daß es sehr schwierig, wenn nicht sogar unmöglich ist, festzustellen, ob diese technisch reversible Drosselung ständig aufrechterhalten wird oder nicht. Diese Situation führt zu Unsicherheit bezüglich der tatsächlichen Maschinenleistung und der Zuverlässigkeit der verfügbaren globalen statistischen Daten, welche die Grundlage für die Überwachung der Einhaltung der MAP-Ziele darstellen (Ziffern 2.7-2.9 des Sonderberichts). Darüber hinaus hat der Hof festgestellt, daß in die gemeinschaftliche Kartei der Fischereifahrzeuge keine Angaben über eine etwaige Motordrosselung aufgenommen werden (siehe Ziffer 2.10 des Sonderberichts). In ihrer Antwort auf den Sonderbericht des Hofes hat die Kommission auf die Einführung einer neuen Technik (Drehmomentmesser) hingewiesen, die es erlauben soll, die tatsächliche Leistung des Motors während des Einsatzes auf See zu messen. Ende 1996 war diese Technik für diese Art der Kontrollen jedoch noch nicht zuverlässig und voll einsetzbar.

Tonnage der Fangflotte

9.35. Der Hof hat weiterhin festgestellt, daß die angegebene Gesamttonnage der Fischereiflotten der Mitgliedstaaten eine unzuverlässige Angabe darstellt, da verschiedene Maßeinheiten verwendet werden. So wurden beispielsweise zwei Fahrzeuge mit fast identischen physischen Merkmalen, die von der gleichen Werft für in zwei verschiedenen Mitgliedstaaten ansässige Reeder gebaut worden waren, mit Tonnage-angaben registriert, die um 60 % differierten (siehe Ziffern 2.4-2.6 des Sonderberichts).

9.36. Die Verordnung (EG) Nr. 3259/94 des Rates(350) und die Entscheidung 95/84/EG der Kommission (351) sehen vor, daß die international anerkannte Maßeinheit der Bruttoraumzahl (BRZ) bei allen Fischereifahrzeugen der Gemeinschaft Anwendung finden soll. Die auf der Grundlage einer einheitlichen Einheit bemessene Bruttotonnage von Fischereifahrzeugen mit mehr als 24 m Länge zwischen den Loten hätte der Kommission bis 15. März 1995 mitgeteilt werden müssen. Bei den anderen Fischereifahrzeugen muß die Vermessung schrittweise bis zum Jahr 2003 abgeschlossen werden. Bis September 1996 lagen jedoch für Frankreich und Irland noch keine Angaben über die Bruttotonnage von Schiffen mit mehr als 24 m Länge vor. Für Italien lag lediglich ein Teil der Angaben vor (38 %), ebenso wie für Griechenland, das Vereinigte Königreich (weniger als 70 %) und Dänemark (72 %). Das Fortbestehen der unterschiedlichen Vermessungsgrundlagen und die verspätete Übermittlung der geforderten Angaben führen zu Unsicherheit in bezug auf die Kapazität der Fangflotte der Gemeinschaft.

Nationale Überwachung der Fischereitätigkeit

9.37. Gemäß Verordnung (EWG) Nr. 2847/93 des Rates(352) sind die Mitgliedstaaten zur Einführung von Kontrollsystemen zur Überwachung der Fischereikapazität und der Anpassungen der Tätigkeit der Fischereiflotten verpflichtet, um die Einhaltung der MAP-Ziele sicherzustellen. Die Mitgliedstaaten müssen ein Validierungssystem einführen, das unter anderem Überkreuzkontrollen der in den Logbüchern, den Anlandungs-erklärungen und der gemeinschaftlichen Kartei der Fischereifahrzeuge enthaltenen Daten zur Fangkapazität und Fischereitätigkeit beinhaltet.

9.38. Aus dem ersten Kontrollbericht der Kommission über die Gemeinsame Fischereipolitik(353) geht hervor, daß die meisten Mitgliedstaaten der Durchführung der technischen Kontrollen noch nicht genügend Aufmerksamkeit eingeräumt haben, und daß diese Kontrollen in bestimmten Fällen nur beim Erstumbau der Schiffe vorgenommen werden, wobei keine weiteren oder nur wenige Schritte zur fortlaufenden Überwachung unternommen werden. Außerdem gibt es bislang keine zuverlässige Grundlage für die Durchführung der in der Verordnung geforderten Überkreuzkontrollen.

Angaben über die gewährten Zuschüsse

9.39. In seinem Sonderbericht hat der Rechnungshof auch darauf hingewiesen, daß der Kommission die vollständigen Detailangaben über die Zuschüsse für ein bestimmtes Fischereifahrzeug vorliegen müssen, so daß ein integriertes Verwaltungssystem für die Überwachung der insgesamt an den Fischereisektor gewährten Zuschüsse geschaffen werden kann (Ziffern 2.45-2.50 des Sonderberichts). Die Kommission hat geltend gemacht, daß diese Angaben künftig durch das Infosys-System geliefert werden, das sich Ende 1996 jedoch noch in einem Experimentierstadium befand. Das zentrale Element dieses Systems wird die Zuweisung einer einzigen Nummer für jedes Fischereifahrzeug sein, die auch bei einer Neuregistrierung nicht geändert werden kann. Wenn das System erst einmal voll einsatzbereit ist, sollen nur noch nachträgliche Kontrollen auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten in den jährlichen Durchführungsberichten übermittelten Daten durchgeführt werden.

9.40. Das Infosys-System wird die Daten ab 1994, dem ersten Anwendungsjahr des FIAF, umfassen. Andererseits werden die im Rahmen der früheren Regelungen, insbesondere der Verordnung (EWG) Nr. 4028/86 des Rates gewährten direkten Zuschüsse auf der Grundlage der spezifischen Nummer des unterstützten Projekts getrennt registriert. Dieses zuletzt genannte Verzeichnis enthält keine Querverweise auf die einzige interne Nummer und wird auch keine Verweise auf die Kartei der Fischereifahrzeuge oder das Infosys-System enthalten. Da es somit nicht möglich sein wird, den für ein bestimmtes Fischereifahrzeug gewährten vollständigen Zuschußbetrag festzustellen, wird die Kommission keine Überkreuzkontrollen mit anderen Finanzierungsmechanismen vornehmen können, um sicherzustellen, daß keine Verstöße gegen die Verordnungsbestimmungen über eine Kumulierung der Gemeinschaftshilfen vorliegen(354).

Auswirkungen der Beihilfen für die endgültige Stillegung von Fischereifahrzeugen

9.41. Der Hof hat auf die Notwendigkeit einer einheitlichen Definition der Fischereitätigkeit im Zusammenhang mit dieser Maßnahme hingewiesen (Sonderbericht Nr. 3/93, Ziffern 4.14-4.15), damit eine angemessene Grundlage für die Durchführung und Überwachung dieser Beihilfe geschaffen wird. Die endgültige Stillegung der Fischereifahrzeuge erfolgt durch Zerstörung des Fischereifahrzeugs, endgültigen Transfer des Fahrzeugs in ein Drittland oder endgültige Nutzung in den Gemeinschaftsgewässern für andere Zwecke als die Fischereitätigkeit. Die Beihilfe für die endgültige Stillegung kann nur geltend gemacht werden für Schiffe, die in jedem der beiden Zwölfmonatszeiträume, die dem Datum des Antrags auf endgültige Stillegung vorausgehen, während mindestens 75 Seetagen oder gegebenenfalls während mindestens 80 % der nach der geltenden nationalen Regelung zulässigen Anzahl von Seetagen eine Fischereitätigkeit ausgeübt haben(355). Es gibt jedoch noch immer keine einheitliche Definition der Fischereitätigkeit, obwohl dies insbesondere im Hinblick auf die Verbesserung der angestrebten Auswirkungen auf die Ressourcenbewirtschaftung und den Fischereiaufwand erforderlich wäre. Vielmehr können die Mitgliedstaaten die Fischereitätigkeit noch immer auf nationaler Ebene definieren. So wird sie beispielsweise in Spanien auf der Grundlage der \,,Rol de despacho" definiert, die lediglich eine Bescheinigung des maximalen Zeitraums enthält, für den ein Fischereifahrzeug über eine Fischereilizenz verfügte.

Verknüpfung mit den Programmzielen

9.42. Der Hof hat die Notwendigkeit einer stärkeren Verknüpfung zwischen den Zielen der MAP und der Zuschußgewährung für den Bau von Fischereifahrzeugen auf der Ebene der nationalen und/oder der gemeinschaftlichen Beihilferegelungen hervorgehoben (siehe Sonderbericht Nr. 3/93, Ziffern 3.1-3.6 und 3.17-3.25). Außerdem enthält der Sonderbericht die Empfehlung, daß den Mitgliedstaaten, welche die MAP-Ziele nicht erreicht haben, keine Beihilfen für Modernisierungsvorhaben, die zu einer größeren Effizienz oder zu einer Steigerung der Fischereitätigkeit insgesamt beitragen, gewährt werden sollten (siehe Sonderbericht Nr. 3/93, Ziffern 3.7 und 3.77-3.83).

9.43. Im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 3699/93 des Rates über das FIAF kam es zu einer stärkeren Verknüpfung zwischen dem Erreichen der MAP-Ziele und der Gewährung von Zuschüssen für den Bau und die Modernisierung von Fischereifahrzeugen. Diese Verordnung enthält ausführliche Bestimmungen über die Beschränkung von Tätigkeiten, die im Widerspruch zu den übergeordneten Zielen der MAP stehen könnten.

9.44. Diese Verordnungsbestimmungen bildeten auch die Grundlage für die Entscheidung, die finanzielle Beteiligung an Vorhaben zum Bau von Fischereifahrzeugen in Italien und Frankreich wegen Nichteinhaltung der MAP-Ziele zu blockieren. Doch auch danach wurden für die in Frankreich durchgeführten Vorhaben zum Bau und zur Modernisierung von Fischereifahrzeugen, die mit einer Steigerung der Maschinenleistung oder der Tonnage verbunden waren, Beihilfen gewährt. Nach Angaben der französischen Behörden waren die fraglichen Fälle auf vor der Kommissionsmaßnahme getroffene und wegen administrativer Verzögerungen noch nicht durchgeführte Entscheidungen zurückzuführen. Im Falle von Italien zog die Kommission ihre Einwände Ende 1996 zurück, nachdem die italienischen Behörden zugesichert hatten, daß die MAP-III-Ziele eingehalten und die in Ziffer 9.32 beschriebenen Probleme im Zusammenhang mit der gemeinschaftlichen Kartei der Fischereifahrzeuge im Laufe des Jahres 1997 bereinigt würden.

9.45. In den anderen Mitgliedstaaten, in denen die Programmziele gemäß dem Kommissionsbericht über die Durchführung der MAP bis Ende 1995 nicht eingehalten worden waren, wie beispielsweise im Vereinigten Königreich und den Niederlanden, sahen die operationellen Programme keine Beihilfen für den Bau von Fischereifahrzeugen vor. Unabhängig davon gab es keine Hinweise für eine Abstimmung zwischen den MAP-Zielen und der Programmierung der aus dem FIAF gewährten Beihilfen. So war beispielsweise im Rahmen des FIAF-Programms (Ziel 5a) zugunsten der Niederlande der Verringerung des Fischereiaufwands keine Priorität eingeräumt worden; auf diesen Bereich entfielen lediglich 17,2 % der veranschlagten Zuschüsse aus dem FIAF (nämlich 8 Mio. ECU von insgesamt 46,6 Mio. ECU). Dieser Betrag reichte nicht zur Finanzierung der für das Erreichen der MAP-III-Ziele erforderlichen Maßnahmen zur Stillegung von Fischereifahrzeugen aus. Diese Maßnahmen waren insbesondere angesichts der im Kommissionsbericht enthaltenen Situationsbeschreibung erforderlich, wonach \,,die Niederlande ... die Ziele des Programms bei weitem nicht erreicht (haben)".

9.46. Die Situation in Portugal macht deutlich, daß es keine einheitliche Vorgehensweise bei der Verwendung der FIAF-Mittel gab. Gemäß dem Kommissionsbericht geht aus den vorhandenen Daten über die Maschinenleistung und die Tonnage der Fischereiflotte hervor, daß die Flottenkapazität in diesem Mitgliedstaat insgesamt bereits bei Beginn der Durchführung der MAP III im Jahr 1992 unter den für 1996 gesteckten Zielen lag. Dennoch stellte die Anpassung der Fischereitätigkeit nach unten die Hauptmaßnahme innerhalb des Programms dar, auf die 42,3 % der veranschlagten Zuschüsse aus dem FIAF entfielen (d. h. 77 Mio. ECU von insgesamt 182 Mio. ECU).

Schlußfolgerung

9.47. Die Weiterverfolgung der Maßnahmen, die getroffen wurden, um die im Sonderbericht Nr. 3/93 des Hofes genannten Schwachstellen auszuräumen, macht deutlich, daß in bestimmten Bereichen zwar Fortschritte erzielt wurden, in einer Reihe von Schlüsselbereichen aber noch immer erhebliche Verbesserungen erforderlich sind.

9.48. Die wichtigsten Schwachstellen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

a) Die gemeinschaftliche Kartei der Fischereifahrzeuge ist noch immer unvollständig und weist nach wie vor große Informationslücken und Ungenauigkeiten auf, insbesondere in bezug auf die Maschinenleistung und Tonnage der Fischereifahrzeuge, was das Risiko beinhaltet, daß die Kapazität der Fischereiflotte zu niedrig eingeschätzt wird (siehe Ziffern 9.30-9.32).

b) Ungeachtet der Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 109/94 der Kommission verfügt die Kommission noch immer nicht für alle Mitgliedstaaten über angemessene Daten über die Fischereitätigkeit nach Flottensegmenten (siehe Ziffer 9.33).

c) Bislang gibt es noch keine Erfassung der kumulativen Detailangaben über die an registrierte Fischereifahrzeuge gewährte finanzielle Unterstützung. Das im Aufbau befindliche System wird nur die Detailangaben ab 1994 enthalten. Unter diesen Umständen wird die Kommission nicht in der Lage sein, die Einhaltung der in den Verordnungen genannten wichtigsten Voraussetzungen wirksam zu überwachen (siehe Ziffer 9.40).

d) Es muß zu einer einheitlichen Definition der Fischereitätigkeit kommen, damit die Auswirkungen der Beihilfen für die Stillegung von Fischereifahrzeugen auf die Bewirtschaftung der Ressourcen verbessert werden können (siehe Ziffer 9.41).

9.49. Insgesamt funktionieren die für eine wirksame Überwachung und Kontrolle vorgesehenen Managementinformationssysteme in einigen Schlüsselbereichen noch nicht angemessen, so daß die effiziente Zuweisung der Beihilfen an die Mitgliedstaaten in Übereinstimmung mit den Zielen der MAP noch nicht ausreichend gewährleistet ist. Die Kommission muß angemessene Schritte gegen diejenigen Mitgliedstaaten unternehmen, welche die Bestimmungen der Gemeinschaftsverord-nungen betreffend die Übermittlung vollständiger, genauer und aktueller Informationen nicht einhalten. Diese Informationen sind für die wirksame Überwachung und Kontrolle der von der Gemeinschaft angenommenen Programme unverzichtbar.

ANTWORTEN DER KOMMISSION

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS

FIAF

9.4. Zahlungen für zurückliegende Vorhaben aus der Haushaltslinie B2-1100 sind weder irreführend noch bedeuten sie einen Mangel an Transparenz, da jede Maßnahme im EDV-Rechnungsführungssystem Sincom dank eines besonderen Unterpostens innerhalb der Haushaltslinie aufgefunden werden kann.

Der Beschluß, die Zahlungen für Maßnahmen mit derselben Zielsetzung zu bündeln, wurde von der Haushaltsbehörde in dem Bestreben gefaßt, eine zu große Anzahl an Haushaltslinien zu vermeiden.

Änderung der Finanzplanung

9.7. Es hat eine gewisse Zeit in Anspruch genommen, die Änderung der FIAF-Finanzplanung für die betreffenden Programme durchzuführen.

Zur Anpassung der fraglichen Beträge hat die Kommission beschlossen, den zuviel gezahlten Betrag mit dem ersten Vorschuß für die Tranche für 1995 zu verrechnen. Denn nach Änderung der Finanzplanung mußte die Zahlung des erstes Vorschusses für die Tranche für 1995 möglichst rasch erfolgen. Die Kommission hat sich daher für diese Lösung entschieden, statt die zuviel gezahlten Beträge wiedereinzuziehen, was die Rechnungsführung unnötig belastet hätte.

9.8. Die Kommission ist nicht der Ansicht, daß die Rechnungsführung durch die geänderte Finanzplanung an Transparenz eingebüßt hat oder das Fehlerrisiko deutlich gestiegen ist, denn der Mitgliedstaat wird über die durchgeführten Rechnungen unterrichtet, und die fraglichen Beträge werden den anderen Organen im Rahmen der Haushaltsberatungen sowie im jährlichen Strukturfondsbericht offengelegt.

Im Falle Spaniens hatte die Kommission 80 % der ursprünglich für 1994 vorgesehenen Tranche überwiesen. Im Anschluß an die Änderung der Finanzplanung im November 1995 zeigte sich jedoch, daß der Gesamtbetrag der geänderten Tranche für 1994 unter dem bereits gezahlten Betrag lag. Da der Bericht über die Ausführung des Haushaltsplans 1994 im Begleitausschuß vom Februar 1996 erörtert und angenommen worden war, hat die Kommission hierauf (im April 1996) die Tranche für 1994 als abgeschlossen und den überschüssigen Betrag als ersten Vorschuß auf die Tranche für 1995 angesehen.

9.9. Die Kommission teilt die Sorge des Hofes hinsichtlich der zu geringen Mittelverwendung seitens der Niederlande.

Die Kommission erinnert die Mitgliedstaaten vor allem im Rahmen der Begleitausschüsse regelmäßig daran, daß die Mittel wie in der Finanzplanung vorgesehen verwendet werden müssen.

9.10. Die Kommission hat sich mehrfach mit der Bitte an die italienischen Behörden gewandt, ihr die vorgeschriebenen Jahresberichte zu übersenden. Ein Bericht für den Zeitraum 1994-1996, der bei der Kommission im Mai 1997 einging, wird derzeit geprüft.

Die Kommission achtet darauf, daß die Mitgliedstaaten die jährlichen Berichte übermitteln.

Ausgabenerklärung

9.11. Die Kommission hat die fraglichen Zahlungen auf den Zahlungsantrag hin getätigt, der ihr vorlag. In diesem heißt es: \,,Die angegebenen förderungswürdigen Ausgaben wurden getätigt ..." und \,,es handelt sich um tatsächlich angefallene, regelmäßige Ausgaben ...". Die Kommission sah sich nicht veranlaßt, die Ordnungsmäßigkeit des Antrags anzuzweifeln.

In Anwendung des Grundsatzes einer wirtschaftlichen Haushaltsführung hatte die Kommission die französischen Behörden im September 1995 noch einmal an die Finanzvorschriften für FIAF-Interventionen erinnert. Denn bis zu diesem Datum war Frankreich seinen Verpflichtungen noch nicht nachgekommen und hatte weder Durchführungsberichte noch halbjährliche Ausgabenaufstellungen übermittelt. Die Kommission hat die französischen Behörden daher aufgefordert, es ihr zu ermöglichen, die Tranche für 1995 vor Ablauf des Jahres zu binden oder aber die Mittel neu zu vergeben.

Was den Fall anbelangt, den der Hof in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995 erwähnt, so hat die Kommission die fragliche Zahlung im Einklang mit den finanziellen Durchführungsbestimmungen für die Programme vorgenommen.

Vor-Ort-Kontrollen der Kommission

9.12. Die Kommission ist sich darüber im klaren, wie wichtig Vor-Ort-Kontrollen sind, und sie beabsichtigt, FIAF-Interventionen verstärkt zu überwachen.

1997 hat die Kommission in Italien bereits entsprechende Kontrollen durchgeführt, und weitere Kontrollen sind in Portugal, Frankreich, Spanien, den Niederlanden und Schweden vorgesehen.

Gemeinschaftsinitiative PESCA

9.15. Die Kommission hat im Einklang mit Artikel 20 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates nach Maßgabe der verfügbaren Haushaltsmittel eine Änderung der Programme mit Bindung der Mittel in einer einzigen Tranche vorgenommen, um die Haushaltsführung, wie in den Rechtsvorschriften vorgesehen, zu vereinfachen. Ein Programm (Frankreich) konnte 1995 geändert werden; zwei Programme (Schweden und Finnland) konnten zu Beginn des Jahres 1996 direkt mit Bindung in einer \,,einzigen Tranche" verabschiedet werden. Die Änderung der übrigen acht Programme, welche eine Bindung in einer einzigen Tranche ermöglichen - d. h. alle Programme mit einer Mittelausstattung von weniger als 40 Mio. ECU - erforderte eine Aufstockung der Verpflichtungsermächtigungen. Diese Aufstockung erfolgte Ende 1996, was die Konzentration der betreffenden Operationen auf das Jahresende erklärt.

Zur Verwendung der Haushaltsmittel aus den anderen Fonds ist anzumerken, daß sämtliche Mittel aus dem EFRE 1996 gebunden wurden, faktisch jedoch nicht mehr genug Zeit blieb, um die Zahlungen vorzunehmen, so daß diese größtenteils zu Beginn des Jahres 1997 erfolgten.

Im Falle des ESF können Verpflichtungen und Zahlungen erst vorgenommen werden, nachdem die Mitgliedstaaten die betreffenden Unterlagen per EDV übermittelt haben, was die Verwendung der Mittel für die genehmigten Programme im Rahmen einer einzigen Tranche verzögert hat. Dennoch wurden die meisten Verpflichtungen und Zahlungen Anfang 1997 durchgeführt.

9.16. Wie die Tatsache belegt, daß nach Überweisung des ersten Vorschusses keine weiteren Zahlungen erfolgten, ist sich die Kommission dieser vom Hof angesprochenen Möglichkeit durchaus bewußt.

Die Tatsache, daß die meisten Mitgliedstaaten noch keine zufriedenstellenden Systeme zur Begleitung, Überwachung und Bewertung der Maßnahmen vorgestellt haben, ist neben anderen Symptomen kennzeichnend für die Schwierigkeiten, welche die Verwaltung eines aus mehreren Fonds finanzierten Programms wie PESCA den Mitgliedstaaten bereitet.

Die Kommission wird diejenigen Mitgliedstaaten, welche die verlangten Informationen noch nicht vorgelegt haben, an ihre Verpflichtungen erinnern.

Internationale Fischereiabkommen

Nichteinhaltung der Bestimmungen der Haushaltsordnung und Nichtbeachtung der Haushaltsgrundsätze

9.18. Internationale Fischereiabkommen sind insofern eine Besonderheit, als sie den jeweiligen Rechtsrahmen mit Laufzeit über mehrere Haushaltsjahre bilden, die Verpflichtungen der einzelnen Vertragsparteien (Gemeinschaft - Drittland) jedoch auf jährlicher Grundlage festlegt sind. Im diesbezüglichen Basisdokument (Finanzprotokoll) ist die finanzielle Gegenleistung der Gemeinschaft klar in Jahrestranchen unterteilt. Aus diesem Grunde nimmt die Kommission im fraglichen Haushaltsjahr nur die Bindung der jeweiligen Jahrestranche vor.

Die Kommission wird sich allerdings bei der Abfassung der zu erneuernden Protokolle und der Protokolle zu neuen Abkommen um mehr Klarheit bemühen und den jährlich zu bindenden Betrag deutlich angeben.

9.19. Wenn die Abkommen grundsätzlich Jahrestranchen vorsehen, werden die Verpflichtungen und Zahlungen auch jährlich vorgenommen.

Die über den finanziellen Ausgleich hinausgehenden Ausgaben, die sich auf die gesamte Laufzeit des Abkommens beziehen, werden zu Beginn des Protokolls gebunden und entsprechend ihrer Verwendung nach und nach ausgezahlt.

9.20. Auch wenn der Beschluß des Rates über die vorläufige Anwendung des Abkommens mit Marokko am 7. Dezember 1995 gefaßt wurde (veröffentlicht im ABl. L 306 vom 19. Dezember 1995), war die erste Jahrestranche der finanziellen Gegenleistung erst zum 13. Mai 1996 spätestens fällig (siehe Briefwechsel). Es war daher nicht notwendig, die betreffende Mittelbindung schon für 1995 vorzunehmen.

9.21. Die erste Zahlung entsprach der ersten, bis spä-testens 31. Mai 1996 zu zahlenden Jahrestranche. Bei der Verwaltung sämtlicher Abkommen ist es derzeit übliche Praxis, die nachfolgenden Tranchen spätestens am letzten Tag vor Beginn des nächsten Anwendungsjahres des Protokolls zu zahlen, d. h. im vorliegenden Fall am 31. Dezember 1996.

In Zukunft wird die Kommission vorschlagen, in den Finanzvorschriften der Abkommen eine Frist von sechs Monaten vor Zahlung des ersten finanziellen Ausgleichs vorzusehen. Die späteren Jahreszahlungen sollten dann jeweils zum selben Datum erfolgen wie die erste Zahlung.

9.22. In allen Fällen können die Verpflichtungen und damit zwangsläufig die Zahlungen erst erfolgen, nachdem als grundlegender Rechtsakt im Sinne von Artikel 22 Absatz 1 zweiter Unterabsatz der Haushaltsordnung eine Verordnung zur Annahme des Abkommens oder gegebenenfalls ein vorläufiger Beschluß des Rates ergangen ist.

Für die vom Hof genannten Abkommen war der Beschluß des Rates erst einige Tage vor oder sogar nach dem festgesetzten Zahlungstermin verabschiedet worden, so daß die Kommission die vorgesehenen Fristen nicht einhalten konnte.

Schlußfolgerung

9.23. Die Mitgliedstaaten waren aufgrund der Verzögerungen bei der Durchführung ihrer Programme außerstande, die zur Verfügung stehenden Mittel zu verwenden. Die Kommission sah sich hierauf gezwungen, die Finanzplanung zu ändern, um der tatsächlichen Verwendung Rechnung zu tragen.

Die Kommission hat die Vorschußzahlung an Frankreich auf der Grundlage der Erklärung geleistet, die ihr die französischen Behörden vorgelegt hatten. Hierin hieß es, es handelte sich um tatsächlich angefallene, regelmäßige Ausgaben.

Die Durchführung der FIAF-Programme war insgesamt schwierig, doch läßt sich in den meisten Mitgliedstaaten inzwischen ein zufriedenstellender Fortschritt feststellen.

9.24 Die Kommission plant eine stärkere Überwachung der FIAF-Interventionen in den Mitgliedstaaten. Nach Verabschiedung von klaren Regeln für alle Strukturfonds über die förderungswürdigen Ausgaben, Protokollen zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten zur Frage der Überwachung und einer Durchführungsverordnung für diese Überwachung (fast fertiggestellt) wird der Aspekt Überwachung besser geregelt sein, und die Qualität dürfte steigen.

9.25. Die Kommission hatte zu Beginn des Jahres 1996 geplant, zur Vereinfachung der Haushaltsführung, wie in den Rechtsvorschriften vorgesehen, möglichst viele Programme in einer einzigen Tranche zusammenzufassen. Hierzu war eine Aufstockung der Verpflichtungsermächtigungen notwendig, und es ging keineswegs darum, die Annullierung von Haushaltsmitteln zu verhindern.

9.26. Im ausgehandelten Basisdokument (Finanzprotokoll) zu jedem Abkommen ist die finanzielle Gegenleistung der Gemeinschaft in Jahrestranchen unterteilt. Die Kommission wird dennoch darauf achten, daß die zu erneuernden Protokolle und Protokolle zu neuen Abkommen besser abgefaßt und die jährlich zu bindenden Beträge sowie die entsprechenden Zahlungsfristen klar angegeben werden.

Zur Nichteinhaltung der Zahlungstermine möchte die Kommission anmerken, daß sie die entsprechenden Verpflichtungen und Zahlungen erst vornehmen kann, nachdem ein grundlegender Rechtsakt erlassen worden ist. In den vom Hof angeführten Fällen erging der Beschluß des Rates zu einem Zeitpunkt, der es der Kommission unmöglich machte, die vereinbarten Daten einzuhalten.

WEITERVERFOLGUNG DER BEMERKUNGEN IM SONDERBERICHT NR. 3/93 ÜBER DIE DURCHFÜHRUNG DER MASSNAHMEN ZUR UMSTRUKTURIERUNG, MODERNISIERUNG UND KAPAZITÄTS-ANPASSUNG DER FISCHEREIFLOTTEN DER GEMEINSCHAFT

Gemeinschaftliche Kartei der Fischereifahrzeuge

9.29. In den meisten Mitgliedstaaten läßt sich die Entwicklung der Flotte anhand der Flottenkartei recht genau verfolgen. Dies hängt mit den ständigen Fortschritten in der elektronischen Datenübertragung zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten zusammen, einschließlich der raschen Meldung und Berichtigung von zurückgewiesenen oder verdächtigen Angaben.

9.30. Die niederländischen Daten sind inzwischen auf dem neuesten Stand. Im Falle Italiens gab es keine Veränderung. Die Kommission hat daher eingewilligt, den italienischen Behörden in mehreren technischen Sitzungen behilflich zu sein, die Probleme der Datenübertragung zu lösen.

Für Belgien wurden im März 1996 Daten über den Stand der Flotte Ende 1995 übermittelt, jedoch nicht rechtzeitig verarbeitet, um in den Bericht aufgenommen werden zu können. Die Daten betrafen lediglich sieben Schiffe und hatten praktisch keine Auswirkungen auf den Flottenstand.

9.31. Frankreich hat sich verpflichtet, Daten zum Fischereiaufwand und Daten für die überseeischen Departements nach dem Verfahren der Flottenkartei zu übermitteln.

Eine große Zahl von Schiffen des Vereinigten Königreichs ist immer noch keinem Flottensegment zugeordnet, doch scheint dies eher ein Problem der Übertragung zu sein, da im britischen Register keine Segmentangaben fehlen.

Irland ist derzeit dabei, die bisher nicht registrierten Schiffe mit einer geschätzten Gesamtkapazität von rund 3 000 Tonnen in die Kartei aufzunehmen.

9.32. Die italienische Regierung hat mitgeteilt, daß die Flottenkartei vor Verabschiedung des vierten Mehrjährigen Ausrichtungsprogramms (MAP IV) auf den neuesten Stand gebracht wird.

9.33. Zu den Ländern, die bereits Fischereiaufwandsdaten übermittelt haben, gehört inzwischen auch das Vereinigte Königreich. Die übrigen Mitgliedstaaten wurden mit Schreiben vom Juni 1997 aufgefordert, die fehlenden Daten zu übermitteln und zu erläutern, wie diese zusammengestellt wurden. Im Rahmen von MAP IV werden keine Maßnahmen zur Begrenzung des Fischereiaufwands gebilligt, wenn der betreffende Mitgliedstaat für den MAP-III-Zeitraum keine Aufwandsdaten übermittelt hat.

Die Kommission erwägt, gegen Mitgliedstaaten, die dieser Verpflichtung nicht nachkommen, rechtliche Schritte einzuleiten.

Bemessung der Maschinenleistung

9.34. Angaben zur Maschinenleistung lassen sich zwischen den Mitgliedstaaten nicht immer vergleichen. Unterschiede in der Art, wie die Maschinenleistung in den einzelnen Mitgliedstaaten definiert und gemessen wird, sind für die MAP von geringerer Bedeutung, da hier die Ziele für jeden Mitgliedstaat als prozentuale Verringerung gegenüber dem letzten Stand festgesetzt sind, können aber für langfristige Vergleiche durchaus ins Gewicht fallen (aufgrund des wachsenden Einsatzes von Hilfsmaschinen usw.). Die Leichtigkeit, mit der sich die Leistung ändern läßt, ist recht beunruhigend, und der Kommission ist sehr an einer Lösung dieses Problems gelegen.

Die Messung der tatsächlichen Maschinenleistung mit Hilfe eines Drehmomentmessers ist eine vielversprechende, aber leider noch nicht vollständig entwickelte Technik.

Tonnage der Fangflotte

9.36. Zweck der Entscheidung, alle Fischereifahrzeuge in BRZ (Bruttoraumzahl) neu zu vermessen, war es, die Zuverlässigkeit der Tonnageangaben zu steigern. Die Zielvorgaben für MAP IV werden in BRZ festgesetzt und können daher mit der tatsächlichen Flottenkapazität direkt verglichen werden. Die Mitgliedstaaten hätten zu diesem Zweck die BRZ-Angaben für sämtliche Schiffe ihrer Flotte vor März 1995 vorlegen sollen.

Die Kommission erwägt die Einleitung rechtlicher Schritte gegen alle Mitgliedstaaten, welche die verlangten Angaben nicht übermittelt haben.

Nationale Überwachung der Fischereitätigkeit

3.37 - 9.38. Alle Mitgliedstaaten haben unlängst ein Programm vorgelegt, in dem detailliert beschrieben wird, wie die Ziele von MAP IV erreicht werden sollen. Dies schließt die vom Mitgliedstaat getroffenen Maßnahmen zur Überwachung der Fischereitätigkeit ein. Diese Berichte werden derzeit von der Kommission geprüft.

Angaben über die gewährten Zuschüsse

9.40. Die Kommission verfügt über computergestützte Angaben, aufgeschlüsselt nach Mitgliedstaaten und Schiffen, der seit 1994, dem ersten Anwendungsjahr des FIAF, gewährten Zuschüsse.

Die Kommission wird die Möglichkeiten prüfen, eine Verbindung zwischen den in den Jahren zuvor und den seit 1994 bewilligten Zuschüssen herzustellen, um den jedem einzelnen Schiff gewährten Zuschußbetrag zweifelsfrei feststellen zu können.

Auswirkungen der Beihilfen für die endgültige Stillegung von Fischereifahrzeugen

9.41. In der Verordnung (EG) Nr. 493/96 ist die Fischereitätigkeit definiert als Anzahl der Seetage des Schiffes in der Fischerei während des Beobachtungszeitraums. Diese Definition dient der Feststellung der Fangtätigkeit des Schiffes nach Segmenten im Rahmen der MAP sowie der Feststellung des Aufwands nach Fischereien für die Steuerung des Fischereiaufwands gemäß Verordnung (EWG) Nr. 685/85.

Die Kommission prüft derzeit die Möglichkeit, eine gemeinschaftsweit geltende Definition von Seetagen auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 2870/95 zu verabschieden, die vorschreibt, daß Einfahrten in ein Gebiet und Ausfahrten aus diesem Gebiet gemeldet werden müssen und die Anzahl Seetage anhand der in diesem Gebiet verbrachten Zeiträume von 24 Stunden ermittelt wird.

Verknüpfung mit den Programmzielen

9.44. Die Daten in der Flottenkartei belegen, daß Frankreich die Ziele des dritten Mehrjährigen Ausrichtungsprogramms (MAP III) nicht eingehalten hat. Die Kommission prüft die neuesten von Frankreich übermittelten Daten.

Die Kommission bemüht sich, weitere Angaben über die italienische Flotte einzuholen, da letztere noch unvollständig sind und der tatsächliche Stand dieser Flotte daher nicht korrekt beurteilt werden kann.

Die Kommission wird gegebenenfalls angemessene rechtliche Schritte gegen Frankreich und Italien unternehmen.

9.45. Ziel der MAP ist ein Abbau der Flottenkapazitäten der Gemeinschaft. Das FIAF dient dazu, die Maßnahmen zur Verwirklichung dieses Abbaus zu finanzieren.

Die Planungszeiträume der MAP und der FIAF-Programme decken sich nicht. Trotz der Bemühungen der Kommission, diese Zeiträume künftig besser abzugleichen, erstreckt sich der 1997 vom Rat angenommene Kompromißvorschlag für die MAP IV nur auf den Zeitraum 1997-2001.

Für die laufende Programmplanung des FIAF (1994-1999) mußte schon 1994 das voraussichtlich nächste Ziel für die Reduzierung des Fischereiaufwands nach Ablauf von MAP III im Jahr 1996 veranschlagt werden. 1997 allerdings soll die FIAF-Programmplanung überarbeitet und erforderlichenfalls geändert werden, um den tatsächlichen Zielsetzungen von MAP IV Rechnung zu tragen.

Im Falle der Niederlande ist sich die Kommission der vom Hof aufgezeigten Schwächen bewußt. Dennoch muß noch einmal betont werden, daß es Aufgabe der Mitgliedstaaten ist, die erforderlichen Maßnahmen zur Verwirklichung der MAP-Ziele zu ergreifen. Zur Durchführung von MAP III haben die niederländischen Behörden die Kommission aufgefordert, zusätzliche Parameter zur Messung des Fischereiaufwands zu berücksichtigen. Die Kommission prüft die Möglichkeit, diese Parameter gegebenenfalls anzuwenden.

9.46. Die Zielvorgaben von MAP III reichten nicht aus, um die Kapazität der europäischen Fangflotten an die verfügbaren Ressourcen anzupassen, so daß ein Kapazitätsabbau über die Ziele von MAP III hinaus einen Vorgriff auf die Ziele von MAP IV darstellt.

Schlußfolgerung

9.48 a) Auch wenn bestimmte Lücken noch geschlossen werden müssen, ist die Kommission der Ansicht, daß die Kartei der Fischereifahrzeuge für die meisten Mitgliedstaaten recht zuverlässige Angaben enthält.

Aufgrund der Fortschritte bei der elektronischen Datenübertragung zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten werden die in der Kartei enthaltenen Angaben ständig verbessert.

b) Die Kommission hat sich im Juni 1997 mit der Aufforderung an die betreffenden Mitgliedstaaten gewandt, ihr die fehlenden Angaben zum Fischereiaufwand zu übermitteln.

Die Kommission wird keine Programme zur Begrenzung des Fischereiaufwands im Rahmen von MAP IV akzeptieren, wenn ihr keine Angaben der Mitgliedstaaten über den Fischereiaufwand im MAP-III-Zeitraum vorliegen.

Die Kommission prüft die Möglichkeit, gegen säumige Mitgliedstaaten rechtliche Schritte einzuleiten.

c) Die Kommission wird sich um Einführung eines Systems bemühen, das es ermöglicht, auch die vor 1994 finanzierten Vorhaben zu erfassen.

d) Die Kommission prüft derzeit die Möglichkeit, eine gemeinschaftsweit geltende Definition der Seetage auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 2870/95 zu verabschieden, nach der die Anzahl Seetage auf der Grundlage der im Gebiet verbrachten Zeiträume von 24 Stunden ermittelt wird.

9.49. Hauptinformationsquelle für die Kommission sind die jährlichen Durchführungsberichte der einzelnen Mitgliedstaaten [Anhang II der Verordnung (EG) Nr. 1796/95].

Dennoch kann nicht darauf verzichtet werden, im voraus (und nicht erst im nachhinein) vor allem im Rahmen der Begleitausschüsse Auskünfte über die verschiedenen Einzelvorhaben einzuholen.

Die Kommission wird die Mitgliedstaaten bei Bedarf daran erinnern, daß sie ihr eine wirksame Begleitung und Überwachung ermöglichen müssen, und wird gegebenenfalls angemessene rechtliche Schritte einleiten.

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TEIL IV Interne Politikbereiche

EINLEITUNG

IV.1. Die Teileinzelpläne B3 bis B6 des Gesamthaushaltsplans sind den verschiedenen internen Politikbereichen gewidmet. Sie betreffen folgende Maßnahmen:

- Teileinzelplan B3: Allgemeine und berufliche Bildung, Jugend, Kultur, audiovisueller Bereich, Information und sonstige Sozialmaßnahmen;

- Teileinzelplan B4: Energie, Euratom-Sicherheitsüberwachung und Umwelt;

- Teileinzelplan B5: Verbraucherschutz, Binnenmarkt, Industrie und transeuropäische Netze;

- Teileinzelplan B6: Forschung und technologische Entwicklung.

IV.2. Für diese vier Teileinzelpläne standen im Jahre 1996 einschließlich Mittelübertragungen von Kapitel zu Kapitel, Übertragungen aus dem vorangegangenen Haushaltsjahr, wiedereingestellten Mitteln sowie der Beiträge der Länder der Europäischen Freihandelszone Verpflichtungsermächtigungen in Höhe von 5 304 Mio. ECU und Zahlungsermächtigungen in Höhe von 5 078 Mio. ECU zur Verfügung.

IV.3. Die Ausführung dieser Mittel, deren Gesamtausschöpfungsquote sich auf 96,5 % bzw. 85,8 % beläuft, ist in Tabelle IV.1 zusammengefaßt. Im Jahre 1995 hatten die entsprechenden verfügbaren Mittel bei den Mittelbindungen 4 959 Mio. ECU und bei den Zahlungen 4 475 Mio. ECU betragen. Ihre Ausschöpfungsquote hatte bei 97,5 % bzw. 85,5 % gelegen.

IV.4. Die in diesem Teil des Berichts folgenden Kapitel sind zwei spezifischen Themen innerhalb der Maßnahmen im Rahmen der internen Politikbereiche gewidmet, nämlich der Forschung und der Industriepolitik (MEDIA).

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KAPITEL 10(356*) Forschung

10.0. INHALT Ziffer

Ausführung des Haushaltsplans 10.1

Beteiligung kleiner und mittlerer Unternehmen an den Programmen im Bereich Technologische Entwicklung, Forschung und Demonstration (FTE) 10.2 - 10.55

Einleitung 10.2 - 10.4

Bestimmung der KMU 10.5 - 10.8

Definition der KMU 10.5 - 10.6

Beteiligung der KMU an den FTE-Programmen der EU 10.7 - 10.8

Probleme im Zusammenhang mit der Beteiligung von KMU an FTE-Programmen 10.9 - 10.18

Koordinierung der verschiedenen Generaldirektionen 10.9 - 10.12

Vorwettbewerblicher Charakter der FTE-Programme 10.13

Zugang zu Informationen 10.14 - 10.15

Vorbereitung der Vorschläge 10.16 - 10.17

Liquiditätsprobleme 10.18

Spezifische Risiken der Kommission im Zusammenhang mit der Beteiligung von KMU an FTE-Programmen 10.19 - 10.30

Finanzielle Lebensfähigkeit 10.19

Rolle des Koordinators 10.20 - 10.21

Nichterbringung der finanziellen Eigenbeteiligung durch die KMU 10.22

Schwierigkeiten bei der Ausarbeitung korrekter Kostenaufstellungen 10.23 - 10.29

Notwendigkeit angemessener Kontrollen 10.30

Bemühungen der Kommission zur Förderung der Beteiligung der KMU an FTE-Programmen 10.31 - 10.44

Verfahren der zweistufigen Projektvorlage 10.33 - 10.34

Kooperative Forschungsvorhaben im Technologiebereich (CRAFT: Cooperative Research Action for Technology) 10.35 - 10.39

Spezielle Informationstage für KMU 10.40 - 10.44

Schlußfolgerung 10.45 - 10.55

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS

10.1. Die im Haushaltsplan vorgesehenen Mittel für den Bereich Forschung beliefen sich im Haushaltsjahr 1996 auf 3 484 Mio. ECU für Verpflichtungen und 3 403 Mio. ECU für Zahlungen (siehe Tabelle 10.1). Die Verwendungsrate der verfügbaren Mittel(357) lag bei 96,76 % für die Verpflichtungsermächtigungen und bei 87,86 % für die Zahlungsermächtigungen. Die Verwendungsrate der aus dem vorhergehenden Haushaltsjahr übertragenen Mittel lag bei 60,38 % für die Verpflichtungsermächtigungen und bei 37,69 % für die Zahlungsermächtigungen. Die im Rahmen der Haushaltslinie B6-7113 \,,Informationstechnologien" übertragenen Mittel wurden nicht verwendet, weil die Vertragsnehmer ihre Kostenmeldungen zu spät an die Kommission übersandten.

BETEILIGUNG KLEINER UND MITTLERER UNTERNEHMEN AN DEN PROGRAMMEN IM BEREICH TECHNOLOGISCHE ENTWICKLUNG, FORSCHUNG UND DEMONSTRATION (FTE)

Einleitung

10.2. Im Jahre 1994 hat der Hof die im Rahmen des Europäischen Sozialfonds (ESF) und der von der GD XXIII - \,,Unternehmenspolitik, Handel, Tourismus und Sozialwirtschaft"(358) - verwalteten Unternehmenspolitik zugunsten der KMU durchgeführten Gemeinschaftsmaßnahmen geprüft. Im Jahre 1996 wurde diese Untersuchung auf die Bereiche Europäischer Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) (siehe Kapitel 6) und Programme im Bereich Technologische Entwicklung, Forschung und Demonstration (FTE) ausgedehnt.

10.3. Im Vierten Rahmenprogramm der Europäischen Gemeinschaft im FTE-Bereich (1994-1998), das am 26. April 1994 angenommen wurde, werden sämtliche Tätigkeiten der Gemeinschaft im Bereich der Forschung, technologischen Entwicklung und Demonstration(359) genannt. Das Rahmenprogramm wird in Form spezifischer FTE-Programme umgesetzt, die in Tabelle 10.2 dargestellt werden. Die EU räumt der Unterstützung der KMU im Rahmen aller Tätigkeitsbereiche mehr und mehr Bedeutung ein, was somit auch für die Beteiligung der KMU an den FTE-Programmen gilt. Sie ist einer der sechs prioritären Bereiche innerhalb des bevorstehenden Fünften Rahmenprogramms (1998-2002). Im Weißbuch über Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung(360) wird der Einfluß der KMU auf Wachstum und Beschäftigung in der EU hervorgehoben, und zwar in erster Linie das Potential kleiner, hochtechnologisierter Industrieunternehmen bei der Schaffung neuer Arbeitsplätze.

10.4. Ziel der Prüfung durch den Hof war es, die Beteiligung der KMU an gemeinsamen FTE-Projekten (\,,collaborative RTD-projects"), bei denen die KMU selber Forschung betreiben, zu untersuchen. Zu diesem Zweck wurden 33 Unternehmen in sechs Mitgliedstaaten geprüft (Belgien, Griechenland, Spanien, Frankreich, Irland und Vereinigtes Königreich). Die Prüfung betraf die Tätigkeiten der Generaldirektionen (GD) III, XII und XIII der Kommission und acht spezifische FTE-Programme (siehe Tabelle 10.2).

Bestimmung der KMU

Definition der KMU

10.5. Innerhalb des Vierten Rahmenprogramms hat die Kommission Kriterien für die Einstufung von Unternehmen als KMU entwickelt. Dies sind

a) maximale Anzahl der Beschäftigten,

b) finanzielle Kriterien,

c) Grad der Unabhängigkeit von größeren Unternehmen.

10.6. Die Kommission wendet in ihren spezifischen FTE-Programmen verschiedene Definitionen eines KMU an. So findet beispielsweise das Esprit-Programm(361) nur auf Industrieunternehmen Anwendung, deren jährlicher Umsatz den Betrag von 50 Mio. ECU nicht übersteigen darf, während diese Schwelle sonst bei 38 Mio. ECU liegt(362). Dagegen werden im Rahmen des Programms für Telematikanwendungen(363) auch Krankenhäuser und Universitäten in die Definition einbezogen. Am 3. April 1996 hat die Kommission zum ersten Mal eine spezifische Definition der KMU bei der Anwendung aller Gemeinschaftspolitiken empfohlen (siehe Tabelle 10.3). Da das Vierte Rahmenprogramm den Zeitraum 1994-1998 abdeckt, wird diese empfohlene Definition nicht vor dem Fünften Rahmenprogramm (1998-2002) zur Anwendung kommen.

Beteiligung der KMU an den FTE-Programmen der EU

10.7. Die Zahl der an Vorhaben innerhalb des Vierten Rahmenprogramms im FTE-Bereich beteiligten KMU ist nach Angaben der Kommission gestiegen. Gemäß dem Jahresbericht 1996 der Kommission über die Tätigkeiten im FTE-Bereich(364) belief sich die Zahl der im Jahre 1995 mit Beteiligung von KMU geschlossenen Verträge auf 1 782, was einem relativen Anteil von 20 % im Vergleich zu 17 % im Jahre 1994 entspricht. Tatsächlich ist jedoch der Anteil der an die KMU gewährten Mittel gesunken, und zwar von 19 % im Jahre 1994 auf 15 % der im Jahre 1995 insgesamt gewährten Gemeinschaftsbeteiligung in Höhe von 1 426 Mio. ECU.

10.8. Eine Analyse der dabei zugrunde gelegten, von der Kommission erstellten Statistiken und Datenbanken zeigt jedoch, daß Zweifel an der Zuverlässigkeit der genannten Zahlen angebracht sind:

a) Eine Analyse der Datenbanken zu bestimmten spezifischen Programmen hat gezeigt, daß es sich bei zahlreichen darin als KMU eingestuften Unternehmen um multinationale Gruppen oder nationale Forschungszentren handelte. Außerdem gab es zahlreiche Mehrfachzählungen; so wurde beispielsweise innerhalb des Programms für Telematikanwendungen dieselbe Unternehmensgruppe bis zu zehnmal gezählt.

b) Von den 33 geprüften und von der Kommission als KMU eingestuften Unternehmen erfuellten 11 nicht das Kriterium der Unabhängigkeit; ein Unternehmen hatte mehr als 2 000 Mitarbeiter.

Probleme im Zusammenhang mit der Beteiligung von KMU an FTE-Programmen

Koordinierung der verschiedenen Generaldirektionen

10.9. Innerhalb der Kommission sind in erster Linie die GD III, die GD XII und die GD XIII für die FTE-Programme zuständig. Darüber hinaus sind die GD XVI und die GD V mit Tätigkeiten im FTE-Bereich befaßt, sofern es um Strukturfondsprogramme außerhalb des Vierten Rahmenprogramms geht. Ein Beispiel dafür ist die Gemeinschaftsinitiative (GI) zugunsten von KMU in Sachsen (Deutschland), die einen Betrag in Höhe von 16,65 Mio. ECU (d. h. 44 % der im Rahmen dieser GI bereitgestellten EFRE-Mittel) für prioritäre Maßnahmen im Bereich der technologischen Entwicklung umfaßt. Die Politik gegenüber den KMU fällt in die Zuständigkeit der GD XXIII, die jedoch nur über geringe Ressourcen im FTE-Bereich verfügt.

10.10. Die Koordinierung - und vor allem der Informationsaustausch - zwischen den verschiedenen im FTE-Bereich tätigen GD sollte verbessert werden. So ist die eine GD nicht immer darüber informiert, welche Verträge die andere GD mit einem Unternehmen abgeschlossen hat. Die Informationen über einen Vertragspartner werden nicht systematisch an die anderen GD weitergegeben.

10.11. Eine große Anzahl der geprüften KMU hat sich darüber beklagt, daß ihnen von den verschiedenen Diensten innerhalb der einzelnen GD unterschiedliche Informationen - beispielsweise zur Frage der Förderungsfähigkeit der Kosten sogar im Rahmen desselben Programms - zugegangen sind.

10.12. Im Rahmen der Strukturfonds, insbesondere des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), wurden Gemeinschaftsinitiativen (GI) zur Förderung der KMU geschaffen. Diese Initiativen umfassen - ebenso wie andere operationelle Programme - auch Aktionen im FTE-Bereich. Der dezentralisierte Programmansatz der Strukturfonds, bei dem die einzelstaatlichen Behörden die Hauptverantwortung für die Projektauswahl tragen, bedeutet auch, daß die zuständigen Dienststellen der Kommission nicht über Detailkenntnisse bezüglich der jeweiligen Projekte verfügen. Das führt zu Problemen bei der Abstimmung mit den von der Kommission betreuten FTE-Programmen der EU und ihren Folgeprojekten.

Vorwettbewerblicher Charakter der FTE-Programme

10.13. Das Vierte Rahmenprogramm zielt nicht auf die Förderung von Unternehmen einer spezifischen Größe ab, sondern auf eine Konzentration der zugunsten vorwettbewerblicher Forschungsvorhaben von hoher wissenschaftlicher und technischer Qualität vorgesehenen Maßnahmen(365)(366). Vorwettbewerbliche Forschung ist naturgemäß nicht sofort vermarktbar. In manchen Bereichen handelt es sich um typisch langfristige Forschung, die innerhalb des kurz- und mittelfristigen Planungshorizonts der KMU nicht vermarktbar ist.

Zugang zu Informationen

10.14. Die Kommission hat Anstrengungen unternommen, um Informationen über die FTE-Programme zu verbreiten. Die KMU können diese Informationen nunmehr aus vielen verschiedenen Quellen erhalten (nämlich über das Netz von Anlaufstellen sowie über die Euro Info Centren, die Innovationsvermittlungszentren bzw. \,,Innovation Relay Center", die nationalen Ministerien, Kammern und Vereinigungen und die Beraterbüros). Allerdings gibt es jetzt so viele Informationsquellen, daß die KMU es schwierig finden, die am besten geeignete Quelle ausfindig zu machen (siehe Ziffer 6.53-6.55). Es kann den KMU Schwierigkeiten bereiten, das ihrem Bedarf am ehesten entsprechende spezifische Programm zu ermitteln. Diejenigen der geprüften Unternehmen, die nach eigenen Angaben gut über die EU-Programme informiert waren, führten dies auf ihre eigenen Bemühungen zurück.

10.15. Die FTE-Projekte der EU müssen von einem Konsortium aus Partnern aus mehr als einem Mitgliedstaat durchgeführt werden. Viele KMU finden es schwierig, passende Partner zu finden. Die Kommission bietet zwar Unterstützung bei der Suche nach passenden Partnern an, doch könnten die vorhandenen Hilfen ausgeweitet und besser veröffentlicht werden.

Vorbereitung der Vorschläge

10.16. Die Vorbereitung eines Vorschlags ist häufig mit hohem Zeit- und Geldaufwand verbunden. Dies stellt besonders für die KMU in Randregionen eine Belastung dar, da ihnen häufig sehr hohe Reisekosten entstehen. Diese Kosten werden von der Kommission nicht erstattet, selbst wenn das Projekt angenommen wird (ausgenommen ist die neue zweistufige Projektvorlage) (siehe Ziffer 10.33). Angesichts der Tatsache, daß im allgemeinen nur einer von fünf Vorschlägen für gemeinsame Forschungsvorhaben (\,,collaborative projects") angenommen wird, gehen die KMU unter Umständen ein hohes finanzielles Risiko ein, wenn sie sich mit Projektvorschlägen bewerben. Die Kommission schätzt diese Vorbereitungskosten auf bis zu 60 000 ECU pro Vorschlag (siehe Ziffer 10.33).

10.17. Die Verfahren zur Umsetzung der FTE-Programme sind langwierig. Mit der Vorbereitung des Vierten Rahmenprogramms (1994-1998) wurde im Jahre 1992 begonnen, aber erst im Dezember 1994 wurden die spezifischen Programme angenommen und die ersten Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen veröffentlicht. Ein unabhängiger Bericht zur Bewertung der Aktivitäten im Bereich der Rahmenprogramme in den letzten fünf Jahren bezeichnete \,,die lange Zeitspanne, (oftmals über ein Jahr) zwischen dem Stichtag der Aufforderung und der Unterzeichnung des Vertrags als völlig inakzeptabel"(367). Diejenigen KMU, die an stärker marktorientierten Projekten beteiligt sind, unterliegen besonderen Zeitzwängen und damit dem Risiko, daß sie durch die Entwicklungen ihrer Konkurrenten überholt werden.

Liquiditätsprobleme

10.18. Bei den KMU ist die Gefahr von Liquiditätsproblemen groß. Der finanzielle Beitrag der Gemeinschaft wird vom Koordinator des Konsortiums an die einzelnen Partner weitergeleitet. Im allgemeinen wird ein erster Vorschuß gezahlt; anschließend werden die Kosten auf der Grundlage halbjährlicher oder jährlicher Kostenaufstellungen erstattet. Diese Erstattungen sind innerhalb von zwei Monaten nach Genehmigung der periodischen Berichte über den Stand der Arbeiten und der betreffenden Kostenaufstellungen zahlbar. Dieses Verfahren kann zu Verzögerungen bei den Zahlungen führen mit der Folge, daß die einzelnen Partner ihre Zahlungen manchmal erst nach mehreren Monaten erhalten. In einer 1995 durchgeführten Studie wurde der durchschnittliche Zeitraum bis zum Eingang der Zahlung beim Vertragspartner bei den periodischen Zahlungen auf sechs bis acht Monate und bei den endgültigen Zahlungen auf neun bis elf Monate geschätzt(368). In einem Fall erfolgte die endgültige Zahlung durch die Kommission erst 15 Monate nach Abschluß des Vorhabens. Diese Situation kann zu finanziellen Schwierigkeiten für die KMU führen.

Spezifische Risiken der Kommission im Zusammenhang mit der Beteiligung von KMU an FTE-Programmen

Finanzielle Lebensfähigkeit

10.19. Die KMU verfügen häufig nur über begrenzte Finanzressourcen. So gibt es Fälle, in denen KMU Gemeinschaftsmittel erhielten, die wesentlich höher waren als ihr Geschäftskapital oder ihr Umsatz. Ein Unternehmen erhielt Gemeinschaftsmittel in Höhe von 78 000 ECU, obwohl sich sein jährlicher Umsatz nur auf 25 000 ECU belief. In dieser Situation besteht ein ernstzunehmendes Risiko, daß die KMU in Finanzprobleme geraten oder sogar in Konkurs gehen. Dies wird - wie bereits in zwei Fällen festgestellt - stets mit schwerwiegenden Folgen für die Vorhabensdurchführung verbunden sein. Die meisten echten KMU werden sich die gleichzeitige Durchführung mehrerer Kostenteilungsverträge nicht leisten können.

Rolle des Koordinators

10.20. Der Koordinator oder federführende Vertragspartner ist der wichtigste Vermittler zwischen der Kommission und den übrigen Vertragspartnern. Eine seiner Hauptaufgaben ist die Verteilung der von der Kommission gewährten Mittel auf die verschiedenen Partner. Geht der Koordinator beispielsweise in Konkurs, nachdem er eine Zahlung von der Kommission erhalten, aber bevor er diese Mittel an die übrigen Partner weitergeleitet hat, so wird dies erhebliche Auswirkungen für die übrigen Partner haben.

10.21. Die administrative Rolle des Koordinators erfordert im allgemeinen auf seiten des betreffenden Vertragspartners Erfahrung bei der Projektverwaltung und erhebliche Personalressourcen, die von den KMU bei der Ausarbeitung ihrer Vorschläge unter Umständen unterschätzt werden. Für ein KMU ohne EU-Erfahrung kann es schwierig sein, die Rolle des Koordinators eines Konsortiums zu übernehmen, insbesondere wenn es keine zentrale Rolle bei der Vorlage der Projektvorschläge gespielt hat oder zahlreiche Partner in verschiedenen Ländern an dem Vorhaben beteiligt sind. Die Kommission sollte die KMU bei der Wahrnehmung der Koordinatorrolle besser beraten, was insbesondere für die Frage der Befugnisübertragung gilt. So sind sich die KMU beispielsweise nicht immer sicher, wieviel Druck sie auf andere Teilnehmer ausüben können, damit versprochene Lieferungen oder Leistungen fristgerecht erbracht werden.

Nichterbringung der finanziellen Eigenbeteiligung durch die KMU

10.22. Es ist für die KMU oft schwierig, ihre finanzielle Beteiligung in Höhe von 50 % der Kosten zu erbringen. Darüber hinaus haben fünf der geprüften Unternehmen den Großteil ihres Einkommens aus Verträgen mit der Kommission bezogen (dieser Anteil lag durchschnittlich bei 65 %, konnte aber bis zu 100 % erreichen) und konnten daher keine finanzielle Eigenbeteiligung in Höhe von 50 % aufbringen. Hat sich das Unternehmen nur an Kostenteilungsverträgen beteiligt, ist dies eine deutliche Unregelmäßigkeit im Rahmen des gegenwärtigen Finanzierungssystems (siehe Ziffer 6.73). Bestehen die Haupteinnahmen des Unternehmens aus Gemeinschaftsgeldern - z. B. zu 100 % finanzierte Verträge für technische Hilfe - sollte die Kommission seine Mitwirkung an Kostenteilungs-FTE-Projekten mangels zuverlässiger, langfristig verfügbarer finanzieller Ressourcen nicht zulassen. Die Ordnungsmäßigkeit eines derartigen Finanzierungssystems muß in Frage gestellt werden.

Schwierigkeiten bei der Ausarbeitung korrekter Kostenaufstellungen

10.23. Das System von Kostenverträgen auf der Basis der tatsächlichen Kosten erfordert eine analytische Rechnungsführung, damit vollständige Kostenaufstellungen ausgearbeitet (siehe Ziffer 10.18) und eine unangemessene Verwendung der Gemeinschaftsmittel verhindert werden können. Diese Anforderung können die KMU aufgrund ihrer Struktur unter Umständen nur schwer erfuellen.

10.24. Die Prüfung hat weiterhin gezeigt, daß selbst die KMU, die über angemessene Buchungsunterlagen verfügen, die Vorschriften für die Ausarbeitung der Kostenaufstellungen häufig kompliziert fanden. Dies hat zur Folge, daß zahlreiche Unregelmäßigkeiten auftreten, da die KMU absichtlich oder unabsichtlich die Bedingungen des Mustervertrags nicht erfuellen(369). So wurden Belege dafür gefunden, daß einige Vertragspartner keine oder nur unzureichende Systeme hatten und daß die Erstattung nicht förderungsfähiger Kosten im Rahmen der Arbeitskosten, Gemeinkosten oder Reisekosten beantragt worden war. Darüber hinaus wurden die im Haushaltsplan veranschlagten Kosten statt der tatsächlichen Kosten angegeben. Auf 21 der 33 geprüften Unternehmen trafen eine oder mehrere der in den Ziffern 10.25 bis 10.29 vorgebrachten Bemerkungen zu. Darüber hinaus waren alle Mitgliedstaaten, in denen der Hof Prüfbesuche durchgeführt hat, von diesem Problem betroffen.

10.25. In fünf Fällen hatten Unternehmen die Erstattung der im Haushaltsplan veranschlagten Kosten statt der tatsächlichen Kosten beantragt. Eines der geprüften Unternehmen hatte zu Unrecht die Erstattung von Kosten in Höhe von etwa 1 200 000 ECU beantragt. Von diesem Betrag entfielen 1 000 000 ECU auf Personal- und Gemeinkosten (siehe Ziffer 10.28). In einem anderen Fall waren die Rechnungsführungsunterlagen in einem so schlechten Zustand, daß sich die Höhe der tatsächlichen Kosten nicht feststellen ließ.

10.26. In sechs Unternehmen gab es kein System zur Erfassung der für die einzelnen Vorhaben aufgewandten Zeit. Das Personal mußte keinerlei Zeiterfassungsbögen ausfuellen. In sechs weiteren Unternehmen war die Zeiterfassung nur ungefähr oder unzuverlässig.

10.27. In neun Unternehmen konnten die angewandten Lohnkostensätze nicht durch angemessene Belege untermauert werden. Ein Unternehmen wandte einen Lohnkostensatz an, der deutlich über dem örtlichen Satz für Personal ohne Berufserfahrung lag. Darüber hinaus hat dieses Unternehmen mehr Stunden berechnet, als für die Durchführung der betreffenden Arbeiten angemessen erschien. Der angewandte Satz konnte nicht durch angemessene Dokumente untermauert werden. Die KMU haben häufig nur eine begrenzte Anzahl von Mitarbeitern und nehmen deshalb manchmal externe Hilfe für die Durchführung von EU-Vorhaben in Anspruch. In sieben Fällen haben die Unternehmen diese externen Mitarbeiter den ständigen Mitarbeitern gleichgestellt und haben zu Unrecht neben der Erstattung von Lohnkosten auch die Erstattung von Gemeinkosten beantragt.

10.28. In 13 Fällen konnten die Unternehmen die angewandten Gemeinkostensätze nicht durch angemessene Belege untermauern, oder es wurden Fehler bei der Berechnung dieser Kosten festgestellt. In einem Fall hatte der Vertragspartner im Vorschlagsstadium des Vorhabens einen Gemeinkostensatz von 17 % veranschlagt. Die Kommission hat jedoch auch Kostenaufstellungen akzeptiert, bei denen die Erstattung von 100 % der Gemeinkosten beantragt wurde. Ein Unternehmen hat die Erstattung eines zu hohen Betrags von schätzungsweise 1 000 000 ECU für Personal- und Gemeinkosten beantragt (siehe Ziffer 10.25).

10.29. In fünf Fällen stimmten die Reisekosten nicht mit den in den Kostenaufstellungen genannten Beträgen überein bzw. die betreffenden Belegunterlagen waren so unzulänglich, daß nicht festgestellt werden konnte, ob die Reisekosten mit den beantragten Beträgen übereinstimmten. In einem dieser Fälle war die Erstattung von Reisekosten für einen Angestellten beantragt worden, dessen Arbeitszeit nicht zu Lasten des betreffenden Vorhabens verbucht worden war.

Notwendigkeit angemessener Kontrollen

10.30. Die große Anzahl der von der Kommission täglich zu verwaltenden Zahlungen hat zur Folge, daß nur in einem sehr begrenzten Rahmen eine ernsthafte finanzielle Gegenkontrolle der Kostenaufstellungen stattfinden kann. In vielen Fällen wurden die Kostenaufstellungen so ausgearbeitet, daß sie mit den im Haushaltsplan veranschlagten Zahlen übereinstimmten, aber nicht die tatsächlichen Kosten des Unternehmens widerspiegelten. Die Kommission nimmt nicht immer einen Vergleich zwischen den in den Kostenaufstellungen und den im technischen Anhang der Verträge enthaltenen Kostensätzen vor. Desgleichen findet nicht immer ein Vergleich zwischen der für das Vorhaben aufgewandten Zeit und der im technischen Anhang veranschlagten Zeit statt. Dies hat zur Folge, daß die unabhängige Bewertung der Vorschläge ihren Zweck teilweise einbüßt und sich die Wahrscheinlichkeit der Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten durch die Kommission verringert. Darüber hinaus führt die Kommission noch immer zu wenig Prüfungen durch, obwohl zahlreiche Unregelmäßigkeiten nur im Rahmen von Vor-Ort-Kontrollen aufgedeckt werden können (siehe Tabelle 10.4).

Bemühungen der Kommission zur Förderung der Beteiligung von KMU an FTE-Programmen

10.31. Die Kommission hat sogenannte Technologieförderungsmaßnahmen (\,,TFM") eingeführt, welche die Beteiligung der KMU an FTE-Programmen der Europäischen Union erleichtern sollen(370).

10.32. Grundsätzlich gibt es zwei Arten von Technologieförderungsmaßnahmen, nämlich die zweistufige Projektvorlage und die kooperativen Forschungsvorhaben (CRAFT: Cooperative Research Action for Technology).

Verfahren der zweistufigen Projektvorlage

10.33. Die zweistufige Projektvorlage sieht vor, daß mindestens zwei KMU aus zwei verschiedenen Ländern einen Entwurf eines künftigen Projekts vorlegen. Diese Projektentwürfe können jederzeit vorgelegt werden. Auf der Grundlage dieses Entwurfs des künftigen Projekts (Stufe 1) kann die Kommission den KMU eine Prämie für die Durchführung der Sondierungsphase gewähren; diese Prämie kann bis zu 75 % der Kosten für die Ausarbeitung des Vorschlags umfassen, darf aber den Gesamtbetrag von 45 000 ECU nicht überschreiten. Sie ist unabhängig von der späteren Annahme des Projekts bei Vorlage des vollständigen Projektvorschlags (Stufe 2) zahlbar.

10.34. Es können Vorschläge für Vorhaben vorgelegt werden, bei denen die KMU in Zusammenarbeit mit anderen Partnern selber Forschung betreiben (gemeinsame Forschungsprojekte innerhalb der regulären FTE-Programme der Gemeinschaft).

Kooperative Forschungsvorhaben im Technologiebereich (CRAFT: Cooperative Research Action for Technology)

10.35. Die zweistufige Projektvorlage kann jedoch auch bei der Finanzierung der Vorbereitung eines CRAFT-Vorschlags Anwendung finden. CRAFT-Vorhaben sind speziell auf solche KMU abgestimmt, die über keine oder wenig eigene Forschungskapazitäten verfügen. Bei einem CRAFT-Projekt beauftragt das KMU, das einen Vorschlag vorlegt, einen Dritten mit der Durchführung der Forschungsarbeiten.

10.36. Bei neun der 15 spezifischen FTE-Programme innerhalb des Vierten Rahmenprogramms ist vorgesehen, daß ein bestimmter Prozentsatz der für das Rahmenprogramm bereitgestellten Mittel zugunsten von spezifischen Maßnahmen für KMU verwendet wird. Dieser Prozentsatz schwankt zwischen 5 % und 15 %; die für diesen Zweck vorgesehene Gesamtsumme beläuft sich auf mindestens 753 Mio. ECU (siehe Tabelle 10.2). Allerdings wird nicht immer klar beschrieben, wie die Mittel verteilt werden sollen. So heißt es im Rahmen des Programms \,,Biomedizin und Gesundheitswesen" lediglich, daß ein Teil der Mittel für die KMU bereitzustellen ist. Im Rahmen des Programms \,,Meereswissenschaften und -technologien" wird kein spezifischer Mittelbetrag für die KMU ausgewiesen, obwohl es in der ersten diesbezüglichen Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen heißt, daß Technologieförderungsmaßnahmen (TFM) unterstützt werden sollen.

10.37. In der Informationsbroschüre der Kommission zu den TFM(371) heißt es fälschlicherweise, daß die Programme in den Bereichen Verkehr und Biotechnologie keine CRAFT-Projekte umfassen, obwohl der Ratsbeschluß für beide Programme einen Hinweis auf CRAFT-Projekte enthält und die Verwendung eines Teils der Mittel für TFM vorsieht.

10.38. Obwohl man erwarten würde, daß die Unternehmen, die bereits Verträge mit der Kommission haben, gut über die TFM informiert sind, gaben zehn der geprüften Unternehmen an, über keinerlei diesbezügliche Informationen zu verfügen.

10.39. Die Hauptprobleme für die potentiellen Vertragspartner ergaben sich im Zusammenhang mit dem Zeitplan und der Frage, wie detailliert der vorzulegende Vorschlag sein muß. Solange die genauen Themen der künftigen Aufforderungen noch nicht bekannt sind, ist es für die Unternehmen schwierig, einen Vorschlag auszuarbeiten und zu beurteilen, bis zu welcher Detailebene sich die Vorab-Evaluierung der Vorschlagsentwürfe erstreckt.

Spezielle Informationstage für KMU

10.40. Im Jahre 1996 hat die GD XII eine zweitägige Konferenz mit dem Titel \,,Erste Technologietage für KMU" in Brüssel durchgeführt, die darauf abzielte, die KMU über FTE-Programme der Gemeinschaft zu informieren. An den Veranstalter wurden insgesamt 228 000 ECU gezahlt.

10.41. Obwohl die Kommission eine Einschreibegebühr zwischen 130 ECU und 250 ECU erhob, wurde diese von vielen Teilnehmern nicht gezahlt. Jede an der Konferenz beteiligte Kommissionseinheit konnte Gäste einladen, denen freier Eintritt gewährt wurde und deren Reisekosten erstattet wurden. Diese Kosten wurden zu Lasten verschiedener Haushaltslinien verbucht. Teilnehmer, die bereits Verträge mit der Kommission hatten, konnten 50 % der mit ihrer Teilnahme verbundenen Kosten als im Rahmen ihrer Vorhaben zu erstattende Kosten geltend machen; diese Kosten werden ebenfalls aus verschiedenen Haushaltslinien finanziert. Da die Verbuchung der Ausgaben für dasselbe Ereignis somit an vielen verschiedenen Stellen erfolgt, besteht die Gefahr, daß sich seine Gesamtkosten niemals feststellen lassen.

10.42. Die Vorgehensweise, bei der die Eintritts- und Reisekosten einiger Unternehmen vollständig übernommen wurden, während andere Unternehmen die Hälfte dieser Kosten erstattet bekamen und wieder andere (nämlich die KMU ohne Verträge mit der Kommission) diese Kosten vollständig selbst übernehmen mußten, ist in Frage zu stellen.

10.43. Der von den für die Veranstaltung verantwortlichen Bediensteten der Kommission abgefaßte Bericht zur Bewertung der Konferenz war nicht detailliert genug, um daraus Schlußfolgerungen für zukünftige Veranstaltungen ziehen zu können.

10.44. Schließlich sollte die Kommission darüber nachdenken, ob Informationstage dieser Art der beste Weg sind, die betreffende Zielgruppe zu erreichen. Es sollte eine bessere Nutzung neuer Kommunikationssysteme geben, insbesondere des über Internet zugänglichen On-line-Informationsdienstes der Gemeinschaft im Bereich Forschung und Entwicklung (CORDIS).

Schlußfolgerung

10.45. Die FTE-Programme der Gemeinschaft sind in erster Linie auf spezifische FTE-Themen ausgerichtet und nicht auf spezifische Empfänger wie beispielsweise die KMU (siehe Ziffer 10.13).

10.46. Die Beteiligung der KMU an FTE-Programmen wird zu hoch angegeben, was auf Fehler in den Datenbanken einzelner GD zurückzuführen ist (siehe Ziffer 10.8).

10.47. Die Koordinierung der verschiedenen an der Finanzierung von FTE-Maßnahmen zugunsten von KMU beteiligten Kommissionsdienste, darunter auch die für die Strukturfonds zuständigen Dienste, muß verstärkt werden, damit die von der Gemeinschaft in diesem Bereich unternommenen Anstrengungen gebündelt werden (siehe Ziffern 10.9-10.12).

10.48. Die innerhalb des Vierten Rahmenprogramms im FTE-Bereich zur Anwendung kommenden spezifischen Verfahren und Vertragsbestimmungen sind nicht geeignet, die Beteiligung der KMU an diesem Programm zu erleichtern und tragen den Markt- und Managementbedingungen der KMU nicht Rechnung. Vorwettbewerbliche FTE-Projekte sind mit der allgemeinen Ausrichtung der KMU auf kurz- und mittelfristige Aktivitäten nicht vereinbar. Das Problem aufgrund der begrenzten finanziellen Ressourcen der KMU wird dadurch verschärft, daß es bei der Auszahlung der EU-Mittel häufig zu Verzögerungen kommt. Die hohen Kosten im Zusammenhang mit der Ausarbeitung der Vorschläge und die langwierigen Entscheidungsverfahren stellen für die kleinen Unternehmen eine besondere Belastung dar (siehe Ziffern 10.13-10.18).

10.49. Die Kapital- und Liquiditätsprobleme der KMU bringen spezifische Konkursrisiken mit sich. Aus diesem Grund sollte die Bewertung der finanziellen Lebensfähigkeit eines potentiellen KMU-Vertragspartners ein wesentlicher Bestandteil der Vertragsverhandlungen sein (siehe Ziffer 10.19).

10.50. Die Kommission sollte ausführliche Leitlinien zur Rolle des Koordinators herausgeben (siehe Ziffer 10.21).

10.51. Unzulänglichkeiten bei den Rechnungsführungssystemen der KMU und die Komplexität der bestehenden Regelungen führen zu fehlerhaften Kostenaufstellungen und damit verbundener unangemessener Verwendung von EU-Mitteln, für deren Wiedereinziehung die Kommission sorgen muß (siehe Ziffern 10.23-10.29).

10.52. Die Kommission muß dafür sorgen, daß eine größere Zahl von Kontrollen bei den Vertragsnehmern sowohl durch ihre eigenen Dienste als auch durch externe Prüfer stattfindet. Des weiteren sollte die Kommission eine Politik in Erwägung ziehen, wonach die potentiellen Vertragsnehmer die Bescheinigung einer externen Prüfungsfirma vorlegen müssen, durch die bestätigt wird, daß sie ihre vertraglichen Verpflichtungen erfuellen können, und zwar insbesondere in bezug auf die Finanzierung ihres Anteils an den Projektkosten. Die Kosten für die Prüfung könnten dann als förderungswürdige Kosten im Rahmen des Vorhabens anerkannt werden (siehe Ziffer 10.30).

10.53. Die Kommission könnte die Anwendung eines anderen Finanzierungsverfahrens für die KMU in Betracht ziehen, da die teilweise Finanzierung der tatsächlichen Kosten durch die Gemeinschaft nicht besonders für die FTE-Tätigkeiten der KMU geeignet zu sein scheint. So bestuende etwa die Möglichkeit einer anderen Vertragsform, wie beispielsweise Verträge zu im voraus ausgehandelten festen Kosten(372). Eine andere Möglichkeit bestuende darin, weiterhin einen Teil der tatsächlichen Kosten zu finanzieren, aber Pauschalsätze für Arbeits- und Gemeinkosten einzuführen.

10.54. Die Bemühungen der Kommission, um Vereinfachung der Bedingungen für die Projektvorlage durch die KMU durch Einführung der zweistufigen Projektvorlage stellen einen positiven Ansatz dar, der jedoch weiter zu verbessern ist. Die Technologieförderungsmaßnahmen haben allerdings wenig Sinn, solange die Informationen darüber keine angemessene Verbreitung gefunden haben. Die Tätigkeit der zahlreichen, auf dezentraler Ebene bestehenden Informationsstellen ist zu verbessern, so daß die als potentielle Vertragspartner zu betrachtenden KMU auch tatsächlich erreicht werden; es sollte zu einer stärkeren Nutzung von CORDIS und seinen künftigen Anwendungen kommen (siehe Ziffern 10.14-10.15 und 10.31-10.39 sowie 10.44).

10.55. Damit die umfassende Förderung der KMU als zentraler Faktor bei der Schaffung von Arbeitsplätzen und der Anwendung und Entwicklung neuer Technologien tatsächlich Erfolg hat, muß die Gemeinschaft die angewandten Verfahren verbessern und vereinfachen; außerdem muß sie spezifische, auf die Bedürfnisse dieser Zielgruppe ausgerichtete Maßnahmen entwickeln, was jedoch nicht zu Lasten der Qualität der FTE-Vorhaben gehen darf.

ANTWORTEN DER KOMMISSION

BETEILIGUNG KLEINER UND MITTLERER UNTERNEHMEN AN DEN PROGRAMMEN IM BEREICH TECHNOLOGISCHE ENTWICKLUNG, FORSCHUNG UND DEMONSTRATION (FTE)

Bestimmung der KMU

Definition der KMU

10.6. Entsprechend den Schlußfolgerungen des Rates vom 29. April 1994 sind nach eingehenden Beratungen mit Vertretern der Industrie und der Mitgliedstaaten im Rahmen der Programmausschüsse für jedes spezifische FTE-Programm Definitionen der KMU festgelegt worden. Das Ergebnis dieser Arbeiten sind die derzeit verwendeten Definitionen, die erkennen lassen, daß sie innerhalb des Vierten FTE-Rahmenprogramms maßgeblich von den strategischen Zielen der spezifischen Programme bestimmt werden, und unterschiedliche Umsatzschwellen oder Organisationsformen für bestimmte Programme enthalten können.

Beteiligung der KMU an den FTE-Programmen der EU

10.7. Aus dem Bericht über das Jahr 1996 geht hervor, daß 3 273 KMU an den Programmen teilgenommen haben, was einem relativen Anteil von 20 % entspricht.

10.8 a) Qualität und Zuverlässigkeit der Datenbanken über die Teilnehmer an FTE-Programmen werden ständig verbessert und auf den neuesten Stand gebracht. Diese Entwicklung dürfte sich auch mit der allmählichen Einführung von Kontrollen der finanziellen und rechtlichen Durchführbarkeit unter Einbeziehung der Muttergesellschaften sowie mit der Überprüfung der KMU-Kriterien anhand von Belegen fortsetzen. Mit der Durchführung dieser Kontrollen werden externe Dienste für die Erteilung von Finanzinformationen und die Beurteilung der Kreditwürdigkeit beauftragt, so daß die Informationen über die Teilnehmer objektiv und von hoher Qualität sind.

Probleme im Zusammenhang mit der Beteiligung von KMU an FTE-Programmen

Koordinierung zwischen den verschiedenen Generaldirektionen

10.10. Zur Verbesserung des Informationsaustausches zwischen den verschiedenen Generaldirektionen der Kommission, die sich mit KMU-spezifischen Fragen im FTE-Bereich befassen, ist eine KMU-Koordinationsgruppe ins Leben gerufen worden, an der sieben Generaldirektionen beteiligt sind. Darüber hinaus untersucht eine dienststellenübergreifende Arbeitsgruppe für Kosten und Rechnungsprüfungen unter Beteiligung aller für den FTE-Bereich zuständigen Generaldirektionen, der GD XX und der UCLAF die Möglichkeit, die Informationen über die FTE-Vertragsnehmer in einer gemeinsamen Datenbank zusammenzufassen. Dadurch dürften die Prüfungen effizienter gestaltet und vorherige Kontrollen von Antragstellern erleichtert werden.

10.11. In bezug auf die Förderungswürdigkeit hat die dienststellenübergreifende Arbeitsgruppe für Kosten und Rechnungsprüfungen Beachtliches geleistet: Festlegung der verschiedenen Kategorien erstattungsfähiger und nicht erstattungsfähiger Kosten, Behandlung von Personalkosten und Gemeinkosten, von Kosten für langlebige Ausrüstungsgüter, für Drittleistungen, für Verbrauchsgüter und EDV sowie Behandlung der MwSt.

10.12. Die Mitgliedstaaten sind über die von den Strukturfonds finanzierten FTE-Maßnahmen und die FTE-Politik der Gemeinschaft informiert und daher in der Regel in der Lage, die Maßnahmen auf Ebene des einzelnen Projekts zu koordinieren. Dennoch wird die Kommission untersuchen, wie sich die Koordinierung kosteneffizient verbessern läßt.

Vorwettbewerblicher Charakter der FTE-Programme

10.13. Vorwettbewerbliche Forschung sollte nicht an sich schon als ein Umstand betrachtet werden, der die Beteiligungsmöglichkeiten von KMU einschränkt. Darüber hinaus kann diese Beteiligung viele Formen annehmen, z. B. in Gestalt von konzertierten Aktionen oder Begleitmaßnahmen erfolgen, insbesondere in den Bereichen Technologietransfer und Verbreitung der Ergebnisse.

Zugang zu den Informationen

10.14. Beim Vierten FTE-Rahmenprogramm hat die Kommission Informationen über die FTE-Maßnahmen der Gemeinschaft sehr weit verbreitet. Zur Steigerung des Nutzwertes der bereitgestellten Informationen ist im Vorschlag der Kommission für das Fünfte FTE-Rahmenprogramm eine Rationalisierung und Koordinierung der Informations- und Unterstützungsnetze für FTE-Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene vorgesehen. Die FTE-Politik der Gemeinschaft stützt sich auf zwei Grundprinzipien: gleicher Zugang für alle interessierten Kreise und Auswahl auf der Grundlage objektiver Kriterien.

Zur Unterstützung der KMU bei der Auswahl des am besten geeigneten FTE-Programms wird für das Fünfte FTE-Rahmenprogramm die Einrichtung einer speziellen Anlaufstelle vorgeschlagen, an die die KMU ihre Fragen und Vorschläge richten können.

10.15. Die FTE-Datenbanken der Kommission umfassen auch einen Partnersuchdienst, und vor kurzem wurde eine Web-Seite eingerichtet. Informationen über diese Datenbanken sind auf breiter Basis verfügbar.

Vorbereitung der Vorschläge

10.16. Die veranschlagten Kosten von 60 000 ECU pro Vorschlag könnten nur bei sehr großangelegten Projekten erreicht werden. In der Regel werden die Kosten unter den verschiedenen Beteiligten aufgeteilt, wobei der Beitrag der KMU normalerweise geringer ausfallen dürfte als der der großen Vertragsnehmer. Die Kosten für Vorschläge unter alleiniger Beteiligung von KMU dürften deutlich darunterliegen.

Zur Eindämmung der Flut der eingereichten Vorschläge hat die Kommission verschiedene Maßnahmen vorgeschlagen, dazu gehören eine zielgenauere Ausrichtung der Programme und Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen, die Entwicklung von Vorprüfungsverfahren und Zweistufenmechanismen und die Verbesserung der Qualität der Informations- und Unterstützungsnetze.

10.17. Die Kommission hat in jüngster Zeit verstärkt Anstrengungen im Hinblick auf eine weitere Verkürzung der Wartezeiten, insbesondere bei Technologieförderungsmaßnahmen zugunsten von KMU unternommen. Bei diesen Maßnahmen erhalten die KMU das Ergebnis der Projektbewertung innerhalb von ungefähr drei Monaten nach dem letzten Termin für die Einreichung von Vorschlägen. Über weitere Verbesserungen vor allem im Hinblick auf das Fünfte FTE-Rahmenprogramm wird noch nachgedacht. Im Falle von Verzögerungen beim Beginn des FTE-Vertrags liegen die Ursachen häufig bei den KMU selbst. In verschiedenen Fällen benötigten die ausgewählten Bewerber bis zu mehreren Monaten für den Abschluß einer Konsortialvereinbarung und die Einigung über die Vertragsbedingungen.

Liquiditätsprobleme

10.18. In dem vom Rechnungshof angeführten Bericht der Kommission heißt es auch, daß die langen Verzögerungen bei den Zahlungen an die Vertragsnehmer häufig darauf zurückzuführen sind, daß alle vertraglichen Verpflichtungen erfuellt sein müssen, und daß eine Reihe der den Verzögerungen zugrunde liegenden Ursachen schwer zu beseitigen sind.

Untersuchungen der Kommission zeigen, daß das Ausmaß des Zahlungsverzugs in den letzten Jahren deutlich abgenommen hat. Nach einem 1995 herausgegebenen Bericht der Kommission lagen die Zahlungsfristen der Generaldirektionen III, XII und XIII durchaus in dem vertraglich vorgesehenen Rahmen, d. h., die Zahlungen erfolgten innerhalb von zwei Monaten nach Genehmigung der Fortschrittsberichte und der dazugehörigen Kostenaufstellungen. 1996 erfolgte die Zahlung im Rahmen eines FTE-Projekts an den Koordinator durchschnittlich nach zwanzig bis fünfzig Tagen. Der Projektkoordinator ist vertraglich verpflichtet, die Mittel umgehend an die anderen Vertragsnehmer weiterzuleiten. Die Fortschrittsberichte werden innerhalb einer vertraglich festgelegten Frist von der Kommission gebilligt.

Spezifische Risiken der Kommission im Zusammenhang mit der Beteiligung von KMU an FTE-Programmen

Finanzielle Lebensfähigkeit

10.19. Die dienststellenübergreifende Arbeitsgruppe für Kosten und Rechnungsprüfungen hat die Frage einer Intensivierung der vorherigen Kontrollen der personellen und finanziellen Ressourcen eines potentiellen Vertragsnehmers untersucht. Zur Zeit werden allgemeine, harmonisierte Kriterien erarbeitet, wobei für potentielle Begünstigte großer Gemeinschaftsbeiträge und potentielle Projektkoordinatoren strengere Maßstäbe angelegt werden können.

Rolle des Koordinators

10.20. Auch diese Frage wird von der unter Ziffer 10.19 genannten dienststellenübergreifenden Arbeitsgruppe untersucht.

10.21. Die Erfahrungen und Ressourcen, über die ein Koordinator bei der Erarbeitung von Vorschlägen verfügen muß, und die möglichen Schwierigkeiten, die sich einem Koordinator stellen, der diese Aufgabe zum ersten Mal übernimmt, sind nicht typisch für KMU; Gleiches ließe sich vielmehr von allen potentiellen neuen Vertragsnehmern sagen.

Nichterbringung der finanziellen Eigenbeteiligung durch die KMU

Schwierigkeiten bei der Ausarbeitung korrekter Kostenaufstellungen

10.22 - 10.29. Die unter den Ziffern 10.22 bis 10.29 dargestellten Fehler und Probleme hängen häufig insofern zusammen, als sie dieselben Vertragsnehmer betreffen oder eine Verbindung zwischen einigen der Fehler besteht.

In drei Fällen, die an die UCLAF verwiesen wurden, sind Untersuchungen wegen des Verdachts auf Betrug im Gang.

Bei 15 der genannten 21 Vertragsnehmer werden zusätzliche Prüfungen durchgeführt, nach deren Abschluß die entsprechenden Anpassungen und Einziehungen vorge-nommen werden.

In einem Fall haben eingehendere Untersuchungen der Kommission ergeben, daß der Vertragsnehmer tatsächlich über die Kofinanzierungsmittel verfügte.

In zwei weiteren Fällen standen die tatsächlichen Kosten im Zeitpunkt der Prüfung durch den Rechnungshof nicht fest. Die nötigen Anpassungen waren jedoch bereits eingeleitet worden (wie im Formular \,,Kostenaufstellung" vorgesehen) und sind inzwischen erfolgt.

Die Kommission räumt ein, daß einigen Vertragsnehmern die genaue Berechnung der tatsächlichen Gemeinkosten Schwierigkeiten bereitet. Die Möglichkeit eines festen Gemeinkostensatzes wird derzeit für das Fünfte Rahmenprogramm erwogen.

Die Kofinanzierungsmittel eines Vertragsnehmers können aus unterschiedlichen Quellen stammen (z B. Kapital oder Rücklagen), die nicht unbedingt von der wirtschaftlichen Einnahmequelle abhängen. Die Tatsache, daß ein Unternehmen Dienstleistungen für die Kommission erbringt und genügend Einnahmen erzielt, um an FTE-Projekten auf Kostenteilungsbasis teilzunehmen, gilt nicht als vorschriftswidrig, selbst wenn die Kommission die Haupteinnahmequelle ist.

10.23. Im allgemeinen ist in den FTE-Verträgen eine Teilerstattung der Projektgesamtkosten vorgesehen. Verfügt ein potentieller Vertragsnehmer nicht über ein hinreichend genaues Buchführungssystem, was bei öffentlichen Verwaltungen, Hochschulen usw. häufig der Fall ist, so kann die Kommission vorschlagen, daß nur die Zusatzkosten des Projekts vollständig erstattet werden.

In der Regel verfügt ein KMU anhand der Buchungsunterlagen, zu deren Führung es gesetzlich verpflichtet ist, über alle Angaben, um die Kosten eines Projekts mit hinreichender Genauigkeit und mäßigem Aufwand zu berechnen.

Notwendigkeit angemessener Kontrollen

10.30. In den Kostenaufstellungen sind die über einen bestimmten Zeitraum für bestimmte Arbeitsabschnitte oder Aufgaben tatsächlich angefallenen Kosten angegeben. Die Aufgabe des Projektleiters besteht darin, diese (in den Kostenaufstellungen angegebenen) Kosten mit den Aufgaben, Arbeitsabschnitten, Zeitvorgaben, Kostenschätzungen usw. im Technischen Anhang zu vergleichen. Der Projektleiter trifft seine Entscheidung über die Genehmigung bzw. Ablehnung der in den Kostenaufstellungen ausgewiesenen Kosten hauptsächlich auf der Grundlage der Informationen im Technischen Anhang.

Die Richtbeträge im Technischen Anhang können jedoch während der Durchführung des Projekts aus technischen Gründen geändert werden, was im allgemeinen mit Wissen und Zustimmung des Projektleiters geschieht.

Außerdem ist in Artikel 18 Absatz 2 des Vertrags vorgesehen, daß zwischen den einzelnen Kostenarten und Teilnehmern Übertragungen vorgenommen werden können, sofern dies keine wesentlichen Auswirkungen auf die Projektziele hat. Die Einhaltung dieser Bedingung wird vom Projektleiter überprüft. Den Vertragsnehmern wird geraten, alle ihre tatsächlichen Kosten in den Kostenaufstellungen anzugeben.

Die Kommission setzt ihre Anstrengungen zur Intensivierung ihrer Kontrolle fort. Die dienststellenübergreifende Arbeitsgruppe für Kosten und Rechnungsprüfungen untersucht die Frage, wie die Arbeiten in den nachstehenden Bereichen koordiniert und harmonisiert werden könnten: Auslegung der Finanzbestimmungen, vorherige Kontrollen und Risikoanalyse, Prüfverfahren, Verwaltungsmaßnahmen gegen in Verzug geratene Vertragsnehmer und Aufbau einer gemeinsamen Datenbank mit vertragsbezogenen Informationen.

Bemühungen der Kommission zur Förderung der Beteiligung von KMU an FTE-Programmen

Kooperative Forschungsvorhaben im Technologiebereich (CRAFT: Cooperative Research Action for Technology)

10.36. Das vom Rechnungshof unter Ziffer 10.7 angesprochene tatsächliche Ausmaß der Beteiligung der Gemeinschaft an Maßnahmen zugunsten der KMU (im Rahmen von Verbund- und Kooperationsforschung) übersteigt die Richtbeträge der Programmbeschlüsse (Tabelle 10.2).

10.38. Derzeit gibt es rund 16 Millionen KMU in der Europäischen Union, von denen ungefähr 200 000 bis 300 000 potentielle Teilnehmer an CRAFT-Projekten sind. Es läßt sich daher kaum vermeiden, daß einige KMU nicht über die Technologieförderungsmaßnahmen zugunsten von KMU informiert sind, obwohl die Kommission sich sehr für die Verbreitung nutzerfreundlicher Informationen zu diesem Thema eingesetzt hat.

10.39. Die Terminvorgaben für die Einreichung von Vorschlägen im Rahmen der Technologieförderungsmaßnahmen zugunsten von KMU sind im Dezember 1994 im Informationspaket veröffentlicht worden und können über Internet abgefragt werden. Im Zusammenhang mit der geplanten Einreichung von Vorschlägen für Sondierungsprämien ist darauf hinzuweisen, daß die Termine der Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen für Verbundforschungsprojekte in den Arbeitsplänen enthalten sind. Im Falle von Kooperationsforschungsprojekten gibt es sogar eine offene Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen. Das Informationspaket enthält außerdem klare Angaben, wie detailliert die Vorschläge für Sondierungsprämien sein müssen.

Spezielle Informationstage für KMU

10.41. Es liegt nunmehr eine Finanzübersicht über die Konferenz mit allen Infrastrukturkosten sowie den Kosten für die zu den Workshops eingeladenen Experten vor.

10.42. Die Vorgehensweise in bezug auf die Teilnahmegebühren für Konferenzteilnehmer bestand darin, den Rednern freien Eintritt zu gewähren, während Teilnehmer, die an einem FTE-Vertrag der Gemeinschaft beteiligt sind, einen Teil der Kosten im Rahmen ihres Projekts geltend machen konnten. Zur Gewährleistung einer ausreichenden Teilnahme kleinerer Unternehmen wurden einige KMU auf der Grundlage eindeutiger Kriterien ausgewählt und eingeladen: Sie durften noch nie an einem FTE-Programm der Gemeinschaft teilgenommen haben, ihr Sitz mußte in einem Land liegen, das Mittel aus dem Kohäsionsfonds erhält, und sie mußten in den traditionellen Wirtschaftsbereichen tätig sein. Alle anderen Teilnehmer hatten eine Teilnahmegebühr zu entrichten.

10.43. Obwohl der Vertrag über die Abhaltung der Konferenz keine besonderen Bestimmungen über eine offizielle Bewertung der Veranstaltung enthielt, hat die Kommission gemäß Artikel 2 der Haushaltsordnung eine Bewertung vorgenommen und diese dem Rechnungshof vorgelegt. Nach Ansicht der Kommission war diese Bewertung detailliert genug, um daraus Schlußfolgerungen in bezug auf die Abhaltung künftiger Konferenzen zu ziehen. Der Bewertung derartiger Veranstaltungen durch die Kommission kommt auch bei der Gestaltung der Politik, namentlich im Hinblick auf das Fünfte FTE-Rahmenprogramm, eine wichtige Aufgabe zu.

10.44. Es gibt viele Wege, die KMU zu informieren. Neben Informationsschriften wie Broschüren und Faltblättern erfolgt die Information über Technologieförderungsmaßnahmen zugunsten von KMU über die EG-Beratungsstellen für Unternehmen (Euro Info Centren) und die elektronischen Server CORDIS und ARCADE. Obwohl die KMU bisher das Internet nur sporadisch nutzen, nimmt die Nutzung der FTE-Datenbanken zu, unter anderem auch durch den indirekten Zugang über die Informationszentren in den einzelnen Mitgliedstaaten.

Schlußfolgerung

10.46. Qualität und Zuverlässigkeit der Datenbanken über die Teilnehmer an FTE-Projekten werden insbesondere durch Kontrollen der finanziellen und rechtlichen Durchführbarkeit und Belegkontrollen ständig verbessert und auf den neuesten Stand gebracht.

10.47. Zur Verbesserung der Koordinierung zwischen den verschiedenen Kommissionsdienststellen, die sich mit KMU-spezifischen Fragen im FTE-Bereich befassen, ist im Dezember 1994 eine KMU-Koordinationsgruppe ins Leben gerufen worden. In der Regel verfügen die Mitgliedstaaten über die Informationen, die für die Koordinierung der Strukturfonds- und FTE-Projekte auf Ebene des einzelnen Projekts erforderlich sind.

10.48. Zu den Hauptzielen des FTE-Rahmenprogramms gehört es, den Unternehmen, einschließlich der KMU, zu helfen, im Bereich der FuE ein Hoechstmaß an Qualität zu erreichen und die Möglichkeiten des Binnenmarktes voll auszuschöpfen. Bis jetzt haben mehrere tausend KMU am Vierten FTE-Rahmenprogramm teilgenommen, wodurch bewiesen ist, daß das Kriterium der vorwettbewerblichen Forschung sie nicht von einer Teilnahme abhält.

Die Höhe, bis zu der Mittel für Projekte zur Verfügung gestellt werden, ist von der Legislativbehörde festgelegt worden. Sie gewährleistet das Gleichgewicht zwischen einer angemessenen finanziellen Beteiligung der Gemeinschaft, der Art der Forschungsvorhaben und der Einhaltung internationaler Vorschriften für die Gewährung staatlicher Beihilfen.

Im Fall der KMU können die Kosten für die Erstellung eines FTE-Vorschlags im Vierten FTE-Rahmenprogramm durch Sondierungsprämien finanziert werden.

Die Kommission hat in jüngster Zeit verstärkt Anstrengungen im Hinblick auf eine Verkürzung der Wartezeiten, insbesondere bei Technologieförderungsmaßnahmen zugunsten von KMU, unternommen. Das Ergebnis der Projektbewertung liegt den KMU nunmehr innerhalb von ungefähr drei Monaten nach dem letzten Termin für die Einreichung von Vorschlägen vor.

10.49. Die Kommission hat die Frage einer Intensivierung der vorherigen Kontrollen der personellen und finanziellen Ressourcen eines potentiellen Vertragsnehmers geprüft. Diese Kontrollen erfolgen im Zeitpunkt der Vertragsverhandlungen.

10.50. Die Kommission wird sich verstärkt bemühen, den KMU die genaue Aufgabe des FTE-Projektkoordinators deutlich zu machen.

10.51. Die Kommission räumt ein, daß einigen Vertragsnehmern die genaue Berechnung der Gemeinkosten Schwierigkeiten bereitet. Im Anschluß an die Prüfungen durch den Rechnungshof führt die Kommission zusätzliche Kontrollen durch und nimmt die nötigen Anpassungen und Einziehungen vor.

10.52. Die Kommission setzt ihre Bemühungen um Intensivierung der von ihren eigenen Dienststellen und von externen Prüfern durchgeführten Kontrollen fort. Die Koordinierung der Prüftätigkeiten fällt in den Aufgabenbereich der dienststellenübergreifenden Arbeitsgruppe für Kosten und Rechnungsprüfungen. Die Kommission begrüßt den Vorschlag des Rechnungshofes, wonach ein externer Prüfer bestätigen soll, daß ein potentieller Vertragsnehmer seine vertraglichen Verpflichtungen einhalten kann. Sie wird die rechtlichen und praktischen Konsequenzen dieses Vorschlags untersuchen.

10.53. Tausende KMU haben bereits auf der Basis einer Teilerstattung der tatsächlichen Kosten erfolgreich am Vierten FTE-Rahmenprogramm teilgenommen. In bestimmten Fällen könnten auch im Vorfeld ausgehandelte Festpreisverträge abgeschlossen werden. Diese Möglichkeit wird die Kommission eingehender untersuchen, wobei zu berücksichtigen ist, daß potentielle Vertragsnehmer als Ergebnis der mit derartigen FTE-Verträgen verbundenen langwierigeren Verhandlungen und umfassenderen vorherigen Kontrollen längere Wartezeiten in Kauf nehmen müssen.

10.54. Die Kommission hat die Informationen über die Technologieförderungsmaßnahmen zugunsten von KMU sehr weit verbreitet, unter anderem durch zahlreiche Informationsstellen in den Mitgliedstaaten. Für das Fünfte FTE-Rahmenprogramm ist eine noch effektivere Koordinierung der Informationsnetze vorgesehen. Die FTE-Datenbanken werden in zunehmendem Maße von den KMU genutzt, und die Kommission hat vor kurzem eine Web-Seite im Internet eingerichtet.

10.55. Die FTE-Politik der Gemeinschaft stützt sich auf mehrere Grundprinzipien: gleicher Zugang für alle interessierten Kreise, Auswahl auf der Grundlage objektiver Kriterien, wirtschaftliches und effizientes Finanzmanagement und Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft. Die Kommission stimmt mit dem Rechnungshof darin überein, daß Änderungen an den Gemeinschaftsverfahren für die Umsetzung von FTE-Maßnahmen diesen Grundsätzen in vollem Umfang gerecht werden müssen.

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KAPITEL 11(373*) Industriepolitik - MEDIA

11.0. INHALT Ziffer

Einleitung 11.1 - 11.6

Ausführung des Haushaltsplans 11.7 - 11.8

Bemerkungen 11.9 - 11.45

Probleme aufgrund der Vielzahl kultureller und wirtschaftlicher Zielsetzungen 11.10 - 11.13

Programmdurchführung und -verwaltung 11.14 - 11.20

Überschneidung von Tätigkeiten und Finanzierung 11.21 - 11.24

Kontrollsystem 11.25 - 11.30

Rückzahlung von Darlehen, Risikokapital und Zinserträgen 11.31 - 11.34

Ausweisung der Finanzlage 11.35

Programmbewertung 11.36

Programmabschluß 11.37 - 11.41

Erwartete Entwicklungen im Rahmen von MEDIA II 11.42 - 11.45

Schlußfolgerungen 11.46 - 11.52

EINLEITUNG

11.1. Die von der Kommissionsdienststelle \,,Audiovisuelle Medien, Information, Kommunikation, Kultur" (GD X) verwalteten MEDIA-Programme (I und II) erstrecken sich auf die industriellen Aspekte der Gemeinschaftspolitik im audiovisuellen Bereich. Diese Politik dient dazu, den rechtlichen Rahmen für den audiovisuellen Sektor, technologische Entwicklungen und industriepolitische Fragen abzustecken. Das Gesamtziel von MEDIA besteht darin, die audiovisuelle Industrie Europas, insbesondere kleine und mittlere Unternehmen, durch die Verbesserung ihrer Wettbewerbsstellung zu fördern und zu stärken und dabei auch die kulturellen Aspekte des audiovisuellen Sektors zu berücksichtigen.

11.2. Zur Verwirklichung dieses Ziels wurden im Rahmen von MEDIA I der Filmvertrieb, die Verbesserung der Bedingungen für die Filmproduktion, die Stimulation der Investitionstätigkeit, die Verbesserung beruflicher Fähigkeiten im betriebswirtschaftlichen Bereich sowie die Erhöhung des Potentials in Ländern mit geringen Kapazitäten im audiovisuellen Bereich und/oder mit geographischen und sprachlichen Sachzwängen unterstützt. Im Rahmen von MEDIA II werden die Entwicklung von Filmprojekten zur Erhöhung der Anzahl europäischer Produktionen, der Vertrieb europäischer Filme (Kino, Fernsehen, Video) und die Fortbildung von Fachkräften in diesen Bereichen unterstützt. Die im Rahmen der Programme bereitgestellten Mittel werden zu 85 % für Projektentwicklung und Filmvertrieb und zu 15 % für Berufsbildungsmaßnahmen verwendet. Die Finanzierung dieser Tätigkeiten erfolgt durch bedingt rückzahlbare Darlehen oder Risikokapital (in den Bereichen Projektentwicklung und Filmvertrieb) oder im Wege von Zuschüssen (in den Bereichen Fortbildung, Vernetzung und Tagungen).

11.3. Das Programm MEDIA I wurde mit dem Beschluß 90/685/EWG des Rates vom 21. Dezember 1990(374) gebilligt und für den Zeitraum 1991-1995 mit Mitteln in Höhe von 200 Mio. ECU ausgestattet (die auf 236 Mio. ECU aufgestockt wurden)(375). Der Kommission zufolge(376) wurden im Rahmen von MEDIA I mehr als 2 000 Vorhaben in ihrer Entwicklungsphase unterstützt und rund 2 200 Filme im Hinblick auf Vertrieb und Vermarktung gefördert, und mehr als 2 600 Fachkräfte konnten an spezifischen Fortbildungsmaßnahmen teilnehmen; daneben wurde für Filme indirekte Unterstützung im Rahmen von rund 60 Messen und Tagungen gewährt.

11.4. Das Programm MEDIA II für den Zeitraum 1996-2000 wurde mit den Ratsbeschlüssen 95/563/EG vom 10. Juli 1995 und 95/564/EG vom 22. Dezember 1995(377) gebilligt. Das Finanzvolumen beläuft sich auf insgesamt 310 Mio. ECU (265 Mio. ECU für Projektentwicklung und Vertrieb sowie 45 Mio. ECU für berufliche Fortbildung). Das Gesamtziel von MEDIA II ist gegenüber MEDIA I unverändert geblieben. Unterschiede zwischen den beiden Programmen bestehen hauptsächlich im Bereich der Durchführungs- und Verwaltungsverfahren (siehe Ziffern 11.41-11.45) sowie in der Konzentration der Instrumente und spezifischen Ziele (siehe Ziffern 11.1-11.2).

11.5. Zusätzlich zur Gemeinschaftsunterstützung werden im Rahmen der nationalen Filmförderung innerhalb der Gemeinschaft jährlich mehr als 500 Mio. ECU bereitgestellt, wobei sich diese Mittel in Deutschland auf rund 130 Mio. ECU und in Frankreich auf 300 Mio. ECU pro Jahr belaufen. Andere Mitgliedstaaten wie etwa das Vereinigte Königreich haben erst in jüngster Zeit ein nationales Fördersystem eingeführt.

11.6. Neben den im Jahre 1995 untersuchten technologischen Aspekten der Gemeinschaftspolitik im audiovisuellen Bereich(378) prüfte der Hof im Jahre 1996 die Durchführung und den Abschluß des Programms MEDIA I, die zugehörige Auslauffrist (erstes Halbjahr 1996) und den Übergang zu MEDIA II. Dazu wurden Prüfbesuche bei der Kommission sowie bei sechs(379) der 19 Unterstützungseinrichtungen(380) vorgenommen, von denen die meisten im Rahmen von MEDIA I geschaffen wurden und als unabhängige Stellen zwischen der Kommission und den Endbegünstigten agieren, die gesonderte Rechtskörperschaften darstellen (siehe Ziffer 11.14). Den geprüften Unterstützungseinrichtungen kamen mehr als die Hälfte der für MEDIA I bereitgestellten Mittel zugute. Darüber hinaus wurden Prüfbesuche bei sechs Endbegünstigten - Produzenten und Vertriebsgesellschaften - durchgeführt. Die vom Hof vorgenommenen Prüfungen geben Anlaß zu den nachstehenden Bemerkungen.

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS

11.7. Tabelle 11.1 zeigt die Ausführung des Haushaltsplans für das Programm MEDIA I von 1991 bis zur ersten Jahreshälfte 1996. Daraus wird deutlich, daß es wegen der verspäteten Unterzeichnung der Verträge zwischen der Kommission und den Unterstützungseinrichtungen zu Verzögerungen bei der Ausschöpfung der Mittelbindungen kam (siehe Ziffer 11.16). Die bei Abschluß des Programms (31. Dezember 1995) fortbestehenden Mittelbindungen für MEDIA I beliefen sich auf 31,8 Mio. ECU. Ein Jahr nach dem Programmende bestanden noch Mittelbindungen in Höhe von rund 13,5 Mio. ECU.

11.8. Seit dem Beginn von MEDIA I im Jahre 1991 erfolgte die Ausführung des Haushaltsplans hauptsächlich am Jahresende. Die Häufung der Mittelbindungen am Jahresende führt dazu, daß im betreffenden Haushaltsjahr nur Vorschußzahlungen geleistet werden (je nach Vertrag in Höhe von 40 bis 60 %). Diese Vorschüsse liefern keinerlei Anhaltspunkte für den tatsächlichen Durchführungsstand des Programms, denn sie werden unabhängig vom Stand der Durchführung eines Vorhabens aufgrund vertraglicher Vereinbarungen zwischen der Kommission und den Unterstützungseinrichtungen gezahlt.

BEMERKUNGEN

11.9. Bei seiner ersten Bewertung stellte der Hof folgende Hindernisse für eine effiziente und wirksame Umsetzung von MEDIA I fest:

a) Probleme aufgrund der Vielzahl kultureller und wirtschaftlicher Zielsetzungen;

b) potentielle Konflikte zwischen gemeinschaftlichen und nationalen Fördersystemen;

c) unzulängliche Vertragsbestimmungen für die Programmumsetzung;

d) Ungewißheit bezüglich der Form der Gemeinschaftsunterstützung und des Schutzes der finanziellen Interessen der Gemeinschaft sowie

e) unzweckmäßige Bestimmungen für den Programmabschluß.

Deshalb prüfte der Hof, inwieweit diese Probleme die Umsetzung von MEDIA I beeinträchtigten und inwieweit sie bei der Konzipierung von MEDIA II beseitigt wurden.

Probleme aufgrund der Vielzahl kultureller und wirtschaftlicher Zielsetzungen

11.10. Während bei MEDIA I die allgemeinen Durchführungsbefugnisse auf Artikel 235 des Vertrags beruhten, wird bei MEDIA II im Hinblick auf die Entwicklung der audiovisuellen Industrie Europas ausdrücklich auf Artikel 130 des EG-Vertrags (Industrie) Bezug genommen; gleichzeitig werden kulturelle Aspekte aufgrund von Artikel 128 des Vertrags sowie Berufsbildungsaspekte aufgrund von Artikel 127 des EG-Vertrags berücksichtigt. Darüber hinaus wird im Rahmen von MEDIA II die Anpassung der Marktstrukturen unter besonderer Berücksichtigung des Bedarfs kleiner und mittlerer Unternehmen und gleichzeitiger Ausnutzung von Synergieeffekten und Größenersparnissen unterstützt.

11.11. Im Rahmen der Subsidiarität soll das hauptsächlich marktorientierte, europaweite MEDIA-Programm nationale Maßnahmen zur Filmförderung ergänzen und unterstützen, die im Gegensatz dazu häufig kulturorientiert sind und sich auf innerhalb nationaler oder regionaler Grenzen produzierte Filme beschränken. In den Ratsbeschlüssen wird verlangt, daß die Gemeinschaftsmaßnahmen sich zu den nationalen Maßnahmen kohärent und komplementär verhalten, doch die gleichzeitige Berücksichtigung wirtschaftlicher und kultureller Aspekte kann zu Konflikten führen, wenn ein Projektantrag sowohl die kommerziellen Voraussetzungen für die Gemeinschaftsfinanzierung (Projektentwicklung, Vertrieb) als auch die kulturellen Voraussetzungen für die nationale Finanzierung erfuellen soll. In Deutschland und Frankreich beispielsweise stellte der Hof fest, daß die Voraussetzungen für die nationale Förderung und die Gemeinschaftsunterstützung unter Umständen derart miteinander kollidieren, daß Antragsteller, die sich für ein Fördersystem entscheiden, das andere als potentielle ergänzende Finanzierungsquelle verlieren.

11.12. In einigen Mitgliedstaaten wie Deutschland und Frankreich fällt die nationale Förderung deutlich höher aus als die Unterstützung im Rahmen von MEDIA oder wird als Zuschuß gewährt, was attraktiver ist als ein MEDIA-Darlehen; hierdurch kommt es zu unbeabsichtigter Konkurrenz zwischen dem nationalen und dem Gemeinschaftssystem. Darüber hinaus wird die Verwirklichung der Ziele durch die breite geographische Streuung(381) des Programms im Verhältnis zu der relativ geringen Finanzierungshöhe behindert.

11.13. Gemeinsam mit anderen Gemeinschaftsprogrammen hat MEDIA I dem spezifischen Bedarf kleiner und mittlerer Unternehmen Rechnung zu tragen. Bis 1996 fehlte allerdings eine klare Definition unabhängiger KMU(382). Das im Rahmen von MEDIA initiierte System der Vernetzung von KMU (auf der Grundlage von Verträgen und Kooperationsvereinbarungen) dient dazu, Synergieeffekte und Größenersparnisse zu nutzen und dadurch die Wettbewerbsfähigkeit der KMU zu erhöhen. Die derzeit weltweit von großen Filmgesellschaften (für Produktion und Vertrieb) beherrschte Marktstruktur ließe sich mit Hilfe des vorgeschlagenen Europäischen Garantiefonds zur Förderung der Film- und Fernsehproduktion für unabhängige KMU öffnen. Dieses Instrument könnte zur Verminderung des finanziellen Risikos für einzelne KMU beitragen und dadurch ihre Wettbewerbsfähigkeit stärken(383).

Programmdurchführung und -verwaltung

11.14. Zur Durchführung des Programms MEDIA I griff die Kommission auf 19 Unterstützungseinrichtungen zurück und delegierte dabei wesentliche Aufgaben wie etwa die Auswertung und Auswahl der Anträge, den Vertragsabschluß mit Endbegünstigten, die finanzielle Abwicklung und die Projektüberwachung. Diese Delegation von Aufgaben war ganz und gar nicht im Interesse einer wirtschaftlichen Haushaltsführung. Dadurch entstanden Verwaltungsausgaben in erheblicher Höhe (durchschnittlich 22 %). Die Unterstützungseinrichtungen erhielten Mittel zur Deckung ihrer eigenen Verwaltungsausgaben sowie für die operationellen Ausgaben (Darlehen, Risikokapital und Zuschüsse).

11.15. Alle Verträge mit diesen Einrichtungen wurden freihändig ohne Ausschreibung abgeschlossen. Im Ratsbeschluß 90/685/EWG sind zehn der begünstigten Unterstützungseinrichtungen genannt. Zur Auswahl der übrigen neun Unterstützungseinrichtungen hätte gemäß Artikel 56 der Haushaltsordnung ein Ausschreibungsverfahren durchgeführt werden müssen.

11.16. Bei allen besuchten Unterstützungseinrichtungen waren die Jahresverträge zwischen der Kommission und den Unterstützungseinrichtungen gegen Ende des betreffenden Jahres, in einem Fall sogar nach dem Ende des entsprechenden Jahres abgeschlossen worden. Dadurch kam es zu Verzögerungen und Unsicherheiten bei der Mittelweiterleitung, die wiederum erhebliche Verwaltungsprobleme auf Projektebene verursachten (höhere Finanzierungskosten, Entzug anderer, an Bedingungen geknüpfter Finanzmittel, hohe Verwaltungskosten usw.), durch die der Abschluß der Vorhaben gefährdet wurde.

11.17. Die Verträge zwischen der Kommission und den Unterstützungseinrichtungen waren vage und ungenau. Bis 1994 enthielten die Verträge keine klaren Bestimmungen über zuschußfähige Ausgaben, den geltenden ECU-Umrechnungskurs sowie Regeln für die Rückzahlung von Darlehen und Zinsen an den Gemeinschaftshaushalt (siehe Ziffern 11.31-11.34).

11.18. Aufgrund von Artikel 6 des Beschlusses ist die Gemeinschaftsbeteiligung in der Regel auf 50 % der Kosten des Vertragsnehmers begrenzt. Diese Bestimmung wurde von den Vertragseinrichtungen mit Einverständnis der Kommission mißachtet, die die 50%-Regel so interpretierte, als gelte sie nur für die Beteiligungen der Endbegünstigten, die selbst in keinem Vertragsverhältnis mit der Kommission standen. Somit erreichte die Gemeinschaftsbeteiligung bezogen auf die 19 Unterstützungseinrichtungen durchschnittlich 75 % der Kosten.

11.19. Während der Auslaufzeit von MEDIA I in der ersten Jahreshälfte 1996 betrug die Beteiligung generell 100 % der Betriebskosten der Unterstützungseinrichtungen.

11.20. Dadurch, daß die Kommission außerhalb des rechtlichen Rahmens zwischen den Unterstützungseinrichtungen und den Begünstigten stand, besaß sie gegenüber den Begünstigten der Unterstützungseinrichtungen keinerlei rechtliche Befugnisse (einschließlich des Rechts, Kontrollbesuche vorzunehmen). Dadurch wurde die Kommission daran gehindert, wichtige Aspekte ihrer Verwaltungsaufgaben im Bereich der Begleitung und Überwachung wahrzunehmen (siehe Ziffern 11.25-11.30).

Überschneidung von Tätigkeiten und Finanzierung

11.21. Das Risiko der Überschneidung und Doppelfinanzierung ergibt sich entweder

a) bei Maßnahmen, die sowohl im Rahmen der nationalen Filmförderung als auch im Rahmen der MEDIA-Programme unterstützt werden, oder

b) bei Maßnahmen, die sowohl im Rahmen der MEDIA-Programme als auch durch andere Gemeinschaftsaktionen unterstützt werden.

11.22. Es wurde kein systematischer Abgleich der Anträge auf nationale und gemeinschaftliche Finanzierung vorgenommen. Zur Vermeidung ineffizienter Finanzierungen oder ordnungswidriger Überfinanzierung ist eine Koordinierung zwischen den verschiedenen Förderquellen erforderlich.

11.23. Die der beruflichen Fortbildung gewidmete Komponente von MEDIA überschneidet sich teilweise mit Berufsbildungsmaßnahmen im Rahmen des Europäischen Sozialfonds (insbesondere Ziel Nr. 4 und Gemeinschaftsinitiativen) sowie mit dem Programm Leonardo. Ein Endbegünstigter in Belgien hatte Gemeinschaftsmittel sowohl vom ESF als auch von MEDIA bezogen. Bezogen auf die Projektkosten in einer Gesamthöhe von rund 80 000 ECU betrugen die ESF-Beteiligung rund 31 000 ECU und der Beitrag aus dem MEDIA-Programm etwa 32 000 ECU. Da die Finanzmittel dieser Unterstützungseinrichtung zu 90 % aus dem MEDIA-Programm stammen, hatte der nationale Kofinanzierungsbeitrag im Gegenzug zu den ESF-Mitteln seinen Ursprung in Wirklichkeit zum größten Teil im Gemeinschaftshaushalt, und somit lag ein Verstoß gegen die Kofinanzierungsbestimmungen gemäß den Artikeln 9 und 17 der Koordinierungsverordnung für die Strukturfonds(384) vor.

11.24. Aufgrund der geltenden Bestimmungen kann ein Multimediaprojekt Mittel aus fünf verschiedenen Finanzierungsquellen der Gemeinschaft beziehen: aus dem Forschungs- und Entwicklungsprogramm für den Multimediabereich der GD III, aus dem Programm \,,Info 2000" der GD XIII, aus dem Programm zur Förderung von Multimedia-Instrumenten für das Bildungswesen der GD XXII, aus den Sozialfondsprogrammen der GD V und aus dem MEDIA-Programm der GD X. Durch diese ineffiziente Verwaltungsstruktur innerhalb der Kommission entsteht ein hohes Risiko, daß sich Aktivitäten auf Gemeinschaftsebene überschneiden.

Kontrollsystem

11.25. Bei den meisten besuchten Unterstützungseinrichtungen erfolgten die Projektauswahl, die administrative Abwicklung und die Finanzkontrolle ohne Trennung der einzelnen Verwaltungsfunktionen.

11.26. In einigen Fällen nahmen Vertreter der Kommission zwar an Ausschußsitzungen der Unterstützungseinrichtungen teil, doch ihre Funktion beschränkte sich auf die Beobachterrolle.

11.27. Die Kommission verlangte in ihren Verträgen, daß die Unterstützungseinrichtungen sich von einem von ihnen selbst bestellten Wirtschaftsprüfer prüfen lassen. Bei einer Unterstützungseinrichtung war der Prüfer der Vater des Schatzmeisters der Unterstützungseinrichtung, und ihre Büros lagen nebeneinander. Im Falle einer anderen Unterstützungseinrichtung konnte der geprüfte Rechnungsabschluß nicht mit der der Kommission übermittelten Ausgabenmeldung abgestimmt werden.

11.28. Im Rahmen von MEDIA I waren in den von den Begünstigten und den Unterstützungseinrichtungen unterzeichneten Verträgen über die Gewährung finanzieller Unterstützung an die Endbegünstigten keine Prüfungsbefugnisse für die Kommission und den Hof vorgesehen (siehe Ziffer 11.20). Die besuchten Endbegünstigten hätten somit von Rechts wegen eine Vorortprüfung verweigern können. Demzufolge verblieben die Prüfungsbefugnisse bei den Unterstützungseinrichtungen, doch in der Praxis nahmen diese selten und in einigen Fällen sehr spät (am Ende des Programms oder nachdem der Begünstigte zahlungsunfähig geworden war) Prüfungen vor.

11.29. Die Kontrolltätigkeit der Kommission in bezug auf die an der Durchführung von MEDIA I beteiligten Unterstützungseinrichtungen war unzulänglich: Auf Betreiben der Kommission wurden bei lediglich fünf der 19 Unterstützungseinrichtungen Prüfungen vorgenommen. Der Finanzkontrolleur der Kommission führte keine Vorortkontrollen durch und beschränkte sich auf die Prüfung der von den zwischengeschalteten Einrichtungen eingereichten Anträge auf Restzahlung. Somit fand während der Laufzeit von MEDIA I keine systematische Prüfung der Gemeinschaftsmittel statt.

11.30. Die Finanzierung besteht hauptsächlich aus Darlehen für die Endbegünstigten und Rückzahlungen, die für neue Vorhaben wiederverwendet werden. Aus den am Ende des Programms von den Unterstützungseinrichtungen erstellten Abrechnungen geht jedoch nicht immer die Nettofinanzlage im Zusammenhang mit den Maßnahmen im Rahmen von MEDIA hervor. Beträge, die die Unterstützungseinrichtungen wegen der Aufgabe von Vorhaben nicht auszahlten und die zuvor als angefallene Ausgaben gemeldet wurden, wurden aus den Jahresmeldungen nicht herausgenommen. Die Kommission hat die Abschlußzahlungen für jedes Jahr dennoch geleistet, obwohl die Unterstützungseinrichtungen die Mittel möglicherweise für andere Tätigkeiten verwendet oder ohne Wissen der Kommission auf ihren eigenen Bankkonten zurückgehalten haben.

Rückzahlung von Darlehen, Risikokapital und Zinserträgen

11.31. Im Beschluß zu MEDIA I ist die Art der finanziellen Unterstützung aus dem Gemeinschaftshaushalt nicht definiert. Im Gegensatz zum Beschluß zu MEDIA II (Artikel 4) wird nicht zwischen Darlehen, Risikokapital und Zuschüssen unterschieden. Es blieb den Unterstützungseinrichtungen überlassen, welche Art der finanziellen Unterstützung mit den Begünstigten vereinbart wurde.

11.32. Eine eindeutige vertragliche Verpflichtung zur Rückzahlung von Zinserträgen und gewährten Darlehen an den Gemeinschaftshaushalt wurde erst im Jahre 1994 eingeführt. Obwohl keine vertraglichen Bestimmungen vorlagen, wurden die Rückzahlungen von Darlehen und Zinsen aus den Jahren 1991-1994 in der Regel für neue Vorhaben wiederverwendet. Im Zuge der Prüfung gingen einige der Unterstützungseinrichtungen so weit, den Rückzahlungsanspruch der Kommission in Frage zu stellen. Die Unterstützungseinrichtungen legten die entsprechenden Angaben erst zwischen Ende 1996 und Anfang 1997 vor, so daß der Kommission die betreffenden Beträge bei Programmende nicht bekannt waren.

11.33. Die Rückzahlung der von den Unterstützungseinrichtungen gewährten Darlehen hängt vom finanziellen Erfolg der Vorhaben ab (bedingt rückzahlbare Darlehen). Daher läßt sich die Rückzahlungsquote nicht genau beziffern, sondern lediglich schätzen. Die im Rahmen von MEDIA I vergebenen Darlehen in einer Gesamthöhe von 115,9 Mio. ECU waren bis Ende 1996 zu weniger als 5 % zurückgezahlt worden. Somit wird die Rückzahlung von über 95 % des Darlehensvolumens bis zum Jahr 2007 zu überwachen sein.

11.34. Ende 1996 war der Kommission die genaue Höhe der ausstehenden Forderungen nicht bekannt. Die von der Kommission vorgenommene Berechnung der Höhe der ausstehenden Forderungen in bezug auf den Rechnungsabschluß für 1996 war wegen einiger Schwierigkeiten wie etwa unzulänglicher Vertragsbestimmungen vor 1995, unzureichender Angaben und der Schließung einiger der Unterstützungseinrichtungen unbefriedigend. Darüber hinaus verfügen die meisten Unterstützungseinrichtungen weder über die entsprechenden Verwaltungsressourcen noch über Anweisungen seitens der Kommission, weiterhin für eine ordnungsgemäße Überwachung zu sorgen.

Ausweisung der Finanzlage

11.35. Im Jahre 1996 unternahm die Kommission erstmals den Versuch, ihre Finanzlage im Jahresabschluß für 1996 auszuweisen. Die Art und Weise, wie die Kommission ihre potentiellen Forderungen darstellte, gab allerdings Anlaß zu einigen Bemerkungen des Hofes (siehe Ziffer 11.41). In den vorangegangenen Jahren war die Nettofinanzlage der Kommission bezogen auf die Darlehens- und Risikokapitalbeträge, die sie im Rahmen von MEDIA I über die Unterstützungseinrichtungen an Begünstigte vergeben hatte, in den jährlichen Finanzausweisen und den zugehörigen Erläuterungen nicht als potentielle Forderung ausgewiesen. Dadurch wäre die Kommission auf die Notwendigkeit aufmerksam geworden, für die Wiedereinziehung der Mittel nach Ablauf des Programms MEDIA I zu sorgen.

Programmbewertung

11.36. Gemäß Artikel 8 des Beschlusses zu MEDIA I nahm die Kommission nach den ersten zwei Jahren eine Zwischenbewertung und nach Ablauf der Programmlaufzeit eine Abschlußbewertung vor. Die Zwischenbewertung, die auf einer von einer Unternehmensberatungsfirma durchgeführten Umfrage sowie Konsultationen mit Vertretern der audiovisuellen Industrie beruhte, lag im Juli 1993 vor. Darin wurde die Verwaltung des Programms MEDIA I im Hinblick auf seine Effizienz bewertet, und es wurden auch Verbesserungsvorschläge unterbreitet. Die im Laufe des Jahres 1996 vorgenommene Abschlußbewertung hätte nicht für die Konzeption des Programms MEDIA II herangezogen werden können. Die Schlußfolgerungen und Empfehlungen in der Zwischenbewertung (beispielsweise in bezug auf Verbesserungen in den Haushaltsverfahren, organisatorische Änderungen und klarer abgesteckte Ziele) sind im Beschluß zu MEDIA II weitgehend berücksichtigt. Obgleich es Verbesserungen in Aspekten wie beispielsweise der Projektorganisation und -betreuung gegeben hat, bedürfen freilich die Ziele einer weiteren Feinabstimmung (siehe Ziffer 11.11).

Programmabschluß

11.37. Bei einer Unterstützungseinrichtung wurden 28 Vorhaben mit einem Gesamtvolumen von 2,0 Mio. ECU im Januar 1996, d. h. nach dem letztmöglichen Stichtag für das Programm (31. Dezember 1995), gebilligt. Die betreffenden Ausgaben sind nicht zuschußfähig.

11.38. Die Kommission gewährte den Unterstützungseinrichtungen Mittel für Verwaltungsausgaben für eine sechsmonatige Auslaufzeit nach dem offiziellen Abschluß des Programms MEDIA I (31. Dezember 1995). Bei der Prüfung des Hofes zeigte sich, daß einige der mit der Durchführung von MEDIA I betrauten Unterstützungseinrichtungen Mittel, die aus MEDIA I für Verwaltungsausgaben übrig waren, über den Stichtag 30. Juni 1996 hinaus für Personal, Berater, Räume usw. verwendeten.

11.39. Die im Jahre 1995 zwischen der Kommission und den Unterstützungseinrichtungen abgeschlossenen Verträge enthielten erstmals spezifische Klauseln bezüglich des Abschlusses von MEDIA I zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft; darin wurden Fristen für neue Vorhaben gesetzt und Finanzausweise verlangt (Kapitalfluß, Nettovermögen der Firma usw.). Die Unterstützungseinrichtungen haben diese Angaben allerdings der Kommission noch nicht übermittelt, und die Kommission hat den Unterstützungseinrichtungen noch keine klaren Anweisungen zur Behandlung von Kassenmittelsalden und der bei Programmende einzuziehenden Beträge erteilt. So hätte beispielsweise bei einer Unterstützungseinrichtung der zum 31. Dezember 1995 verbleibende Nettokassenmittelsaldo in Höhe von 1,7 Mio. ECU an die Kommission zurückgezahlt werden müssen. Die Kommission wurde erst nach der Intervention des Hofes tätig. Zum Zeitpunkt der Prüfung hatte die Kommission kein System zur Überwachung dieses Aspekts eingerichtet.

11.40. Die Kommission hat keine klaren Verwaltungsanweisungen für eine übergreifende, wirksame tägliche Verwaltung nach dem administrativen Abschluß des Programms am 30. Juni 1996 erteilt. Die Kommission ließ jede Unterstützungseinrichtung im Grunde ihre eigene Verwaltung fortsetzen. Nach diesem Stichtag bestand kein vertraglicher Rahmen für die Durchführung der notwendigen Verwaltungsarbeiten und die Überwachung der Begünstigten zur Sicherstellung der Einziehung der ausstehenden Restbeträge, der Zinserträge aus Risikokapital und der gewährten Darlehen. Ebensowenig gab es einen Rahmen für die Einleitung rechtlicher Schritte zur Einziehung rückzahlbarer Darlehen, soweit sich dies als lohnenswert erweist.

11.41. Im Jahresabschluß der Kommission und in der konsolidierten Rechnung der Europäischen Union zum 31. Dezember 1995 wird versucht, die Finanzlage der Kommission auszuweisen. Die Kommission bemühte sich erstmals, den Nettowert ihrer Forderungen gegenüber den Einrichtungen zu ermitteln und zu quantifizieren. Der Hof erkennt zwar die Bemühungen der Kommission um eine klarere Darstellung an, ist jedoch aufgrund einer Analyse der tatsächlichen Vermögenslage der Kommission zu dem Schluß gelangt, daß weitergehende Uuntersuchungen zur Ermittlung des tatsächlichen Wertes und der Betreibbarkeit dieser Beträge sowie deren Darstellung in den Finanzausweisen notwendig sind, bevor die Kommission ihren Jahresabschluß für 1996 fertigstellen kann.

Erwartete Entwicklungen im Rahmen von MEDIA II

11.42. Das Gesamtziel des Programms, die Förderung und Stärkung der audiovisuellen Industrie Europas, bleibt im Rahmen von MEDIA II unverändert. Im Vergleich zu MEDIA I wurden die spezifischen Ziele neu definiert und schwerpunktmäßig auf drei Prioritätsachsen ausgerichtet (siehe Ziffer 11.2).

11.43. Im Rahmen von MEDIA II werden Verbesserungen aufgrund der Reduzierung der 19 Unterstützungseinrichtungen auf vier zwischengeschaltete Stellen erwartet, was zu einer Straffung der Verwaltungsverfahren und zu einem erheblichen Rückgang der Verwaltungskosten von durchschnittlich 22 % der Finanzmittel bei MEDIA I auf 5 %, wie in MEDIA II angestrebt, führen dürfte. Die Zuständigkeiten der vier neuen zwischengeschalteten Stellen sind entsprechend den Tätigkeitsbereichen von MEDIA II aufgeteilt: Projektentwicklung, Filmvertrieb, berufliche Fortbildung und eine Verwaltungseinheit zur Koordinierung der übrigen drei Bereiche.

11.44. Die Verträge mit den neuen zwischengeschalteten Stellen wurden gemäß den üblichen Ausschreibungsverfahren abgeschlossen; sie umfassen nicht in gleichem Maße wie bei MEDIA I die Delegation wesentlicher Aufgaben und Befugnisse. Im Vergleich zu den Mängeln im Rahmen von MEDIA I ist die Finanzkontrolle bei MEDIA II besser geregelt. Die Umstrukturierung der Programmverwaltung dürfte eine straffere Kontrolle der Zahlungen ermöglichen, denn es besteht ein direktes Vertragsverhältnis zwischen der Kommission und dem Endbegünstigten.

11.45. In bezug auf das erste Durchführungsjahr des Programms MEDIA II sind allerdings kaum Verbesserungen hinsichtlich der Ausführung des Haushaltsplans zu erwarten:

a) Die Verträge mit den für die fachliche Auswahl, Überwachung und Bewertung zuständigen zwischengeschalteten Einrichtungen wurden erst im August 1996 abgeschlossen, so daß die meisten Verträge nicht vor diesem Zeitpunkt unterzeichnet werden konnten.

b) Die Ausführung des Haushaltsplans im Jahre 1996 bestand in einer einzigen Mittelbindung in Höhe von 58,3 Mio. ECU (97 % der Gesamtmittelausstattung für 1996) im November 1996, auf deren Grundlage im Dezember 1996 eine 50%ige Vorschuß\,,zahlung" in Form einer einfachen Überweisung des Betrags auf ein Bankkonto einer zwischengeschalteten Stelle, nicht jedoch an die Endbegünstigten erfolgte (siehe Kapitel 19, Ziffer 19.10). Diese Art und Weise der Ausführung des Haushaltsplans liefert keine Anhaltspunkte für den Durchführungsstand des Programms.

SCHLUSSFOLGERUNGEN

11.46. Die geprüften Unterstützungseinrichtungen und Endbegünstigten bestätigten, daß das MEDIA-Programm zum Aufbau von Kooperationsnetzen und Arbeitskontakten zwischen Produzenten aus verschiedenen Mitgliedstaaten beigetragen hat und daß ohne das Programm die Produktion einer Reihe von Filmen vermutlich nicht möglich gewesen wäre.

11.47. Die Vielzahl der Ziele und der Dualismus von kulturellen und wirtschaftlichen Aspekten beeinträchtigen möglicherweise die Wirkung bezogen auf die einzelnen Ziele. Angesichts der begrenzten Finanzmittel sind spezifische Prioritäten zu setzen, anhand deren sich die Ergebnisse der Maßnahmen messen lassen.

11.48. Mit den MEDIA-Programmen ist es aufgrund ihres relativ geringen Finanzvolumens und der breiten Streuung der Fördermittel bisher kaum gelungen, ein Gegengewicht zur wirtschaftlichen Macht der multinationalen Konzerne in der audiovisuellen Industrie zu schaffen. Ein erfolgreicher Antrag auf MEDIA-Fördermittel stärkt jedoch die Verhandlungsposition des Begünstigten gegenüber den Sendeanstalten (die die Ausstrahlungsrechte nach einer bestimmten Zeit an den Begünstigten zurückgeben). Neue Instrumente wie der vorgeschlagene Garantiefonds könnten die Wirkung von MEDIA verstärken, indem sie den KMU den Zugang zu finanzieller Unterstützung erleichtern (siehe Ziffern 11.12-11.13).

11.49. Es bedarf einer verbesserten Koordinierung und eines Informationsaustauschs zwischen den verschiedenen Kommissionsdienststellen. Zur endgültigen Beseitigung des Risikos von Doppelfinanzierungen und zur Förderung einer wirtschaftlichen Haushaltsführung sollte die Kommission ihre Organisationsstruktur im Bereich der Haushaltsführung rationalisieren, um die bestehende Aufsplitterung der Zuständigkeiten zu vermeiden. Somit sollte die Kommission überlegen, ob es nicht sinnvoller wäre, einen besser koordinierten Rahmen für die finanzielle und administrative Abwicklung von Bildungsmaßnahmen wie denjenigen zu schaffen, die im Rahmen des ESF, vor allem der Gemeinschaftsinitiativen ADAPT und Employment, sowie von Leonardo und MEDIA gefördert werden (siehe Ziffern 11.21-11.24).

11.50. Das im Rahmen von MEDIA I zwischen der Kommission und den Unterstützungseinrichtungen verwendete Vertragsmodell war unzulänglich. Die Bestimmungen waren nicht immer klar, und die Gemeinschaftsinteressen (Prüfungsbefugnisse und Eigentumsrechte an Mitteln) wurden häufig vernachlässigt. Verträge wurden oft am Ende des Jahres unterzeichnet, auf das sie sich bezogen. Die Prüfungstätigkeit in bezug auf die Verwaltung und Rechnungsführung der zwischengeschalteten Einrichtungen sowie auf finanzielle Aspekte der Vorhaben war unzulänglich (siehe Ziffern 11.14-11.20, 11.27-11.29 und 11.40).

11.51. Für MEDIA II wurden wie vorstehend erwähnt (siehe Ziffern 11.41-11.44) Verbesserungen bei der Vertragsvergabe eingeführt, und weitere Verbesserungen sind im Bereich der Kontrolle vorgesehen.

11.52. Die Nettofinanzlage hinsichtlich des von den Unterstützungseinrichtungen verwahrten Kapitals für MEDIA I sollte korrekt ausgewiesen werden, und die notwendigen Einziehungsmaßnahmen sollten eingeleitet werden. Es sollten klare Anweisungen für die Verwaltung von Risikokapital und die Einziehung ausstehender Darlehen erteilt werden (siehe Ziffern 11.32, 11.35, 11.39 und 11.41).

ANTWORTEN DER KOMMISSION

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS

11.7. Die schleppende Ausführung des Haushaltsplans ist im wesentlichen auf die Tatsache zurückzuführen, daß mit dem internen Verfahren der Kommission erst begonnen werden konnte, als der MEDIA-Ausschuß die Mittelverteilung genehmigt hatte, die auf der Grundlage der von den Einrichtungen vorgelegten Vorhaben festgelegt worden war.

Ferner wurden die Verträge aufgrund der Zwischenbewertung weitgehend neu gestaltet, was die Genehmigung durch verschiedene Dienststellen sowie langwierige Verhandlungen mit den Einrichtungen erforderlich machte.

Die Aussetzung der Zahlung der Restbeträge für 1995 und 1996 ist insofern gerechtfertigt, als die Einrichtungen die Rückzahlungspläne nicht - wie im Vertrag vorgesehen - zum 30. Juni 1996 vorgelegt hatten. Ende Mai 1997 wurde bei allen Einrichtungen, die ihren Verpflichtungen nachgekommen waren, ein Rechnungsabschluß durchgeführt.

Die Kommission hat zur Prüfung der Rechnungslegung der Einrichtungen mehrere Rechnungsprüfungen veranlaßt und die Restbeträge erst nach deren Abschluß ausgezahlt.

11.8. Die Zahlungen an die Einrichtungen in mehreren Tranchen erfolgten im Einklang mit den Maßnahmen der Einrichtungen und der Begünstigten. Ein von einer Einrichtung unterstützter Zuschußempfänger erhielt die zweite Tranche nur unter der Voraussetzung, daß das Vorhaben tatsächlich programmgemäß verlief und er entsprechende Nachweise (\,,development package, progress report") vorlegen konnte. Um zu verhindern, daß größere Summen ungenutzt auf den Konten der Einrichtungen blockiert waren, hat die Kommission die Mittel nach Maßgabe der Zahlungsweise der Einrichtungen bereitgestellt.

BEMERKUNGEN

11.9. Nach Auffassung des Rechnungshofs wurde die ordnungsgemäße Durchführung des Programms in mehrfacher Hinsicht beeinträchtigt. Die Kommission ist jedoch davon überzeugt, daß die negativen Auswirkungen durch die von ihr eingeleiteten Schritte soweit wie möglich neutralisiert wurden.

Probleme aufgrund der Vielzahl der kulturellen und wirtschaftlichen Ziele

11.10. Sowohl das MEDIA-I- als auch das MEDIA-II-Programm tragen den industriellen und kulturellen Aspekten der audiovisuellen Politik mit dem Ziel Rechnung, für den vorwiegend kulturell geprägten Sektor industrielle Strukturen zu schaffen. Dieses in den Ratsbeschlüssen festgelegte Ziel wird im Rahmen der Fördermaßnahmen verwirklicht.

11.11. Das MEDIA-Programm ergänzt die nationalen Zuschüsse und deckt gemäß den Beschlüssen zur Einsetzung des Programms auch Bereiche ab, die nicht durch einzelstaatliche Programme (z. B. Synchronisation, Untertitelung und grenzübergreifende Verbreitung) gefördert werden. Da die nationalen und gemeinschaftlichen Förderprogramme unterschiedliche Ziele verfolgen, kann ein Projekt - sofern es die jeweiligen Kriterien erfuellt - sowohl auf einzelstaatlicher als auch gemeinschaftlicher Ebene unterstützt werden.

11.12. Trotz der im Rahmen des MEDIA-I-Programms begrenzt zur Verfügung stehenden Mittel konnten die in den Ratsbeschlüssen festgelegten Ziele verwirklicht werden. Als Gemeinschaftsprogramm zur Ergänzung nationaler Förderprogramme stellte das MEDIA-I-Programm die zur Verwirklichung europäischer Ziele erforderliche Wertschöpfung dar und trug dadurch dem Subsidiaritätsprinzip Rechnung.

11.13. Im Bereich Produktion und Vertrieb von Filmen ist die Struktur des europäischen Marktes im wesentlichen von KMU geprägt. Im Zuge der einschlägigen MEDIA-I-Maßnahmen sollten diese Unternehmen insbesondere vernetzt und der Markt strukturiert werden.

Die Kommission teilt die Auffassung des Rechnungshofs, daß sich der Garantiefonds positiv auf die audiovisuelle Industrie auswirkt, da er die Risiken für Produzenten und Vertriebsunternehmen senkt. Die Kommission ist daher bestrebt, den Garantiefonds als Instrument zur Ergänzung des MEDIA-Programms zu stärken.

Programm durchführung und -verwaltung

11.14. Der Ratsbeschluß sieht vor, daß den Errungenschaften der Pilotphase, an deren Verwirklichung zehn der Einrichtungen bereits mitwirkten, Rechnung zu tragen ist. Das während dieser Pilotphase getestete Verfahren der Verwaltung durch die Einrichtungen selbst wurde daher beibehalten.

Die Einrichtung eines derartigen Systems wurde im Ratsbeschluß vom 21. Dezember 1990 und insbesondere in dessen Anhang 1 festgelegt, in dem \,,Errichtung und Ausbau" von Facheinrichtungen - von denen einige namentlich genannt sind - gefördert werden sollen. Im Hinblick darauf wurden die jeder Einrichtung für eine effiziente Durchführung der einzelnen Maßnahmen zur Verfügung zu stellenden Beträge veranschlagt und waren dem Rat - ebenso wie die Möglichkeit späterer Kostensteigerungen - daher bekannt.

11.15. Bei der Auswahl der neun, nicht im Beschluß des Rates genannten Einrichtungen ließ sich die Kommission von den Kriterien leiten, die bei der Auswahl der ersten zehn Einrichtungen zugrunde gelegt worden waren. Sie förderte daher den Zusammenschluß von Facheinrichtungen in den zuvor nicht vertretenen Bereichen. Nach Auffassung der Kommission war dies keine Vergabe von Aufträgen gemäß Artikel 56 der Haushaltsordnung.

11.16. Zu Beginn des Programms wurden die Verträge im ersten Vierteljahr nach Abschluß der internen Verfahren (verfügbare Mittel, Mittelbindungen) abgeschlossen. Aufgrund der Halbzeitbewertung des Programms wurden im Zuge geänderter Verfahren zur Verwaltung des Programms auch die Verträge neu gestaltet. Dies bewirkte nicht nur einen erheblichen internen Arbeitsaufwand, sondern auch langwierige und schwierige Dis-kussionen mit den Einrichtungen. Die Folge waren Verzögerungen bei der Unterzeichnung der Verträge.

In einem bestimmten Fall kam ein Vertragsabschluß innerhalb eines Jahres deshalb nicht zustande, weil die Kommission aufgrund einer Kontrolle zur Auffassung gelangte, daß Unregelmäßigkeiten vorlagen. Sie hat daher die Rechnungsführung dieser Einrichtung genauer geprüft und eine Rechnungsprüfung angeordnet. Angesichts eines Rechtsstreits zwischen der Kommission und dieser Einrichtung konnte ein neuer Vertrag nicht vor Klärung der strittigen Punkte geschlossen werden. Auf der Grundlage der Rechnungsprüfung konnte die Kommission die der Einrichtung zu zahlenden Beträge genau beziffern und somit das Problem bereinigen.

11.17. Die Kommission hat die Verträge mit den jeweiligen Einrichtungen während des gesamten Programms ständig effizienter gestaltet. Die aufgrund des Halbzeitbewertungsberichts vorgenommenen umfangreichen Änderungen betrafen insbesondere die vom Rechnungshof beanstandeten Punkte.

11.18. In Anlehnung an die Verfahren der Pilotphase wurde Artikel 6 des Ratsbeschlusses von der Kommission und den Akteuren des MEDIA-I-Programms dahin gehend ausgelegt, daß eine Finanzierung in Höhe von 50 % nicht unter Berücksichtigung der Mittel der Einrichtungen, sondern unter Zugrundelegung aller den Einrichtungen für die Maßnahmen insgesamt zur Verfügung stehenden Mittel gewährt werden konnte. In diesem Zusammenhang wurden die Vorschriften betreffend die Kofinanzierung in Höhe von 50 % weitgehend eingehalten.

11.19. 1996 wurden mit den Einrichtungen ausschließlich Verträge über die Deckung der Betriebskosten geschlossen; sie sollten dadurch in die Lage versetzt werden, Rechnungsabschlüsse vorzunehmen und Rückzahlungspläne zu erstellen.

11.20. Die Bemerkung des Rechnungshofs ist im Hinblick auf das MEDIA-I-Programm gerechtfertigt. Eine wesentliche Neuerung des MEDIA-II-Programms ist jedoch, daß Verträge nunmehr unmittelbar zwischen den Zuschußempfängern und der Kommission geschlossen werden. Daraus geht eindeutig hervor, daß die Kommission Vertragspartnerin ist und die Kontrollen von den Dienststellen der Kommission, ihren Bevollmächtigten und de Rechnungshof vorgenommen werden.

Überschneidung von Tätigkeitenð und Finanzierung

11.22. Im Rahmen von MEDIA I waren die Einrichtungen für die Kontrolle der Finanzierungen zuständig. Im Rahmen von MEDIA II lag die Verantwortung für die Überprüfung der Rechnungsführung der Begünstigten insbesondere durch die konkrete Überprüfung der einzelnen Finanzierungsquellen unmittelbar bei der Kommission. Darüber hinaus ist jede Zahlung mit einer weiteren Kontrolle verbunden.

11.23. Die Kommission ist bestrebt, eine kohärente audiovisuelle Politik zu verwirklichen. Dies wird durch ein globales Konzept zur Einbindung aller einschlägigen fachlichen Aspekte sowie die kohärente Gewährung von Zuschüssen zugunsten der als prioritär festgelegten Bereiche gewährleistet. In diesem Zusammenhang wurde vom Rat eine Aktion \,,Fortbildung" für die MEDIA-Programme beschlossen, obwohl dieser Bereich teilweise auch von anderen Gemeinschaftsprogrammen abgedeckt wird. Koordinierung und Informationsaustausch zwischen den Programmen sind gewährleistet.

In dem vom Rechnungshof angeführten belgischen Fall liegen umfangreiche Anhaltspunkte für eine Doppelfinanzierung vor. Die Kommission hat sich mit der Bitte an die belgischen Behörden gewandt, vor Ort eine Kontrolle durchzuführen und zu veranlassen, daß die doppelt gewährten Zuschüsse unter der Voraussetzung zurückgezahlt werden, daß sich die vom Rechnungshof geäußerten Verdachtsmomente erhärten.

Um derartigen Mißständen zu begegnen, müssen die Einrichtungen angeben, ob ihnen gegebenenfalls sonstige Gemeinschaftszuschüsse gewährt wurden. Dies betrifft seit 1991 die im Rahmen der Ziele 1 bis 5b der Strukturfonds und der PGI vorgelegten Vorhaben sowie seit 1995 auch das Programm Leonardo. In MEDIA II wurden ähnliche Bestimmungen festgelegt. Die Kommission ist daher der Auffassung, daß die Vermeidung von Doppelfinanzierungen von Vorhaben, die von der Kommission kofinanziert werden, in Zukunft durch entsprechende Maßnahmen gewährleistet ist.

11.24. Als wichtiger Bestandteil der audiovisuellen Politik ist der \,,Multimedia"-Aspekt in das MEDIA-II-Programm einzubeziehen. Die Gemeinschaftsprogramme mit entsprechender Ausrichtung werden durch einschlägige Beschlüsse fortgeschrieben, in denen auch Mechanismen zur Verhinderung von Doppelfinanzierungen vorgesehen sind. Dies sind unter anderem

- die Verpflichtung zur Offenlegung sonstiger Finanzierungsquellen;

- die systematische Unterrichtung der anderen Programme;

- die systematische stichprobenartige Rechnungsprüfung von Zuschußempfängern.

Kontrollsystem

11.27. Aufgrund einer Prüfung des Rechnungshofs hat die Kommission die betroffene Einrichtung aufgefordert, sich zu den Abweichungen bei der Rechnungslegung zu äußern. Anhand zusätzlicher schriftlicher Erläuterungen des Rechnungsprüfers der Einrichtung dürften die einschlägigen Fragen jedoch zu klären sein.

Dennoch wurde ein unabhängiges Unternehmen mit der Prüfung der gesamten Rechnungsführung und der Abrechnungen dieser Einrichtung beauftragt, um zu ermitteln, ob die angegebenen Ausgaben den von den Begünstigten regelmäßig verbuchten Beträgen entsprachen. Anhand der einschlägigen Ergebnisse können die Abrechnungen in bestimmten Punkten gegebenenfalls berichtigt werden. Die Kommission hat im Einvernehmen mit der Einrichtung die Zahlung der Restbeträge für 1995/96 bis zur Vorlage dieser Ergebnisse ausgesetzt.

11.28. Wie in Ziffer 11.20 bereits dargelegt, wurde dieses Problem im Rahmen von MEDIA II bereinigt.

11.29. Nach Abschluß des Programms wurde sich die Kommission der unzureichenden Kontrolle der Einrichtungen bewußt und leitete entsprechende Maßnahmen ein. So hat sie seit 1995 über die vom Rechnungshof erwähnten fünf Kontrollen hinaus Rechnungsprüfungen bei den fünf Einrichtungen veranlaßt. Derzeit werden bei zwei weiteren Einrichtungen ebenfalls einschlägige Prüfungen durchgeführt. Diese Kontrollen wurden externen Rechnungsprüfungsunternehmen unter Aufsicht der anweisungsbefugten Dienststelle sowie des Finanzkontrolleurs übertragen. Nach Auffassung des Finanzkontrolleurs war dieses Verfahren deshalb angezeigt, weil die Kommission nicht über ausreichendes Fachpersonal für derart zahlreiche Rechnungsprüfungen verfügt.

Im Rahmen von MEDIA II wurde ein systematisches Kontrollverfahren eingerichtet. Aufgrund einer Ausschreibung wählte die Kommission ein Unternehmen aus, das für alle Kontrollen bei der Zahlung von Gemeinschaftsmitteln sowie in Einzelfällen für Rechnungsprüfungen bei den Zuschußempfängern zuständig ist. Dafür wurden 1997 250 000 ECU veranschlagt.

11.30. Die Einrichtungen legten eine jährliche, von einem unabhängigen Rechnungsprüfungssachverständigen beglaubigte Abrechnung vor, in der die Ausgaben des betreffenden Jahres gemäß dem Finanzierungsplan nach Rubriken aufgeführt waren. Darüber hinaus waren die Einrichtungen für die allgemeine Buchführung zuständig und erstellten die Rechnungsabschlüsse gemäß den in ihren jeweiligen Ländern geltenden Vorschriften.

Die vom Rechnungshof angeführten Gegebenheiten sind auf die Ziele des MEDIA-I-Programms zurückzuführen, die im wesentlichen auf Anschubfinanzierungen für die audiovisuelle Industrie und die wirtschaftliche Unabhängigkeit der Einrichtungen abstellten. Nach der Halbzeitbewertung wurde dieses Konzept jedoch aufgegeben. Die von den Einrichtungen verwalteten Rückzahlungen wurden von der Kommission inzwischen eingezogen. Nach Abschluß des Programms errechnete die Kommission das Nettovermögen der Einrichtungen auf der Grundlage der am 30. Juni 1996 abgeschlossenen Rechnungsprüfungen und forderte die Erstattung der zuviel gezahlten Beträge.

Rückzahlung von Darlehen, Risikokapital und Zinserträgen

11.32. Nach den Vorstellungen des Rates sollte die Pilotphase mit dem Programm MEDIA I fortgeführt werden. In diesem Zusammenhang war eines der Hauptziele die wirtschaftliche Unabhängigkeit der Einrichtungen. Im Hinblick darauf wurde keine Rückerstattung von Mitteln an die Kommission festgelegt, und der Ratsbeschluß sah eine entsprechende Verpflichtung nicht vor.

Dennoch ging aus dem Zwischenbewertungsbericht hervor, daß bei Abschluß des Programms Ende 1995 keine Einrichtung das Ziel der wirtschaftlichen Unabhängigkeit erreicht hatte. Angesichts dieser Gegebenheiten beschloß die Kommission nach der Vorlage des Berichts an den Beratenden MEDIA-Ausschuß, die Vorschriften für die Zuschüsse an die Einrichtungen dahin gehend neu zu gestalten, daß die Forderungen im Zusammenhang mit der Rückzahlung der bedingt rückzahlbaren Darlehen, den Vorschüssen auf Einspielungen sowie den Zinserträgen aus den Zuschüssen an die Kommission zurückzuzahlen sind.

In den Vereinbarungen mit den Einrichtungen wurde festgeschrieben, daß ab 1994 die Zinserträge aus den von der Kommission bereitgestellten Zuschüssen sowie ab 1995 die Vorschüsse auf Einspielungen und die Darlehen zurückzuzahlen sind. Diese Verpflichtungen wurden auch in der Vereinbarung des ersten Halbjahrs 1996 aufrechterhalten.

Im Hinblick auf die Rückzahlung der vor 1995 gewährten Darlehen hielt es die Kommission für angezeigt, Fälligkeitspläne zu erstellen. Auf ihre Veranlassung haben alle betroffenen Einrichtungen Übersichten und Angaben zu den veranschlagten Rückzahlungen vorgelegt. Auf dieser Grundlage hat die Kommission zwischen Dezember 1996 und Juni 1997 in Absprache mit den betroffenen Einrichtungen alle Rückzahlungspläne genehmigt und ist nunmehr in der Lage, mit ihnen entsprechende Verwaltungsverträge zu schließen.

11.33. Die im Rahmen von MEDIA I geförderten Einrichtungen gewährten rückzahlbare Darlehen bzw. Vorschüsse auf Einspielungen. Die Rückerstattung der entsprechenden Beträge hing vom erfolgreichen Verlauf des Vorhabens ab.

Nach Prüfung der einzelnen Dossiers und unter Zugrundelegung der Rückzahlungsquoten der einzelnen Einrichtungen wurden Rückzahlungspläne erstellt. Insgesamt sind noch 26 Mio. ECU zurückzuerstatten.

Angesichts der spezifischen Gegebenheiten des Bereichs vertritt die Kommission die Auffassung, daß die veranschlagte Rückzahlungsquote als normal gelten kann und der anderer einschlägiger Einrichtungen entspricht. Die für die endgültige Abwicklung der Verträge erforderliche Zeitspanne hängt auch von der Verwirklichung der einzelnen Vorhaben ab. Nach derzeitigen Schätzungen sollen 90 % des noch ausstehenden Gesamtbetrags jedoch spätestens bis zum Jahr 2000 zurückgezahlt sein.

11.34. Wie im vorigen Punkt dargelegt, hat die Kommission im Einvernehmen mit den Einrichtungen eine Übersicht der derzeitigen Vorhaben sowie Rückzahlungspläne erstellt. Angaben zur finanziellen Lage der Einrichtungen sowie zum Stand der Forderungen liegen der Kommission vor.

Angaben zur finanziellen Lage

11.35. Wie in Ziffer 11.32 erläutert, sahen die ursprünglichen Vereinbarungen keine Rückerstattung an die Kommission vor. Die Kommission hatte daher keinen Anlaß, die von den Einrichtungen gewährten Darlehen und Vorschüsse auf Einspielungen in ihrem Rechnungsabschluß aufzuführen. Sie hat erst 1995 nach der Vorlage des Bewertungsberichts festgelegt, daß die zurückgezahlten Darlehen und Vorschüsse von den Einrichtungen zurückzuerstatten seien. Da diese Bestimmung erst ab Ende 1995 galt, lagen der Kommission keine hinreichend präzisen Anhaltspunkte vor, um diese Beträge im Rechnungsabschluß 1995 zu berücksichtigen. Für das Jahr 1996 wurden die Forderungen beziffert und im Rechnungsabschluß der Kommission aufgeführt.

Programmbewertung

11.36. Gemäß Artikel 8 des Beschlusses hat die Kommission eine Halbzeitbewertung vorgenommen. Sie hat - wie bereits in den Ziffern 11.16, 11.17 und 11.32 dargelegt - anschließend umfangreiche Änderungen bei der Verwaltung des MEDIA-I-Programms veranlaßt und im Hinblick auf die Verwirklichung des MEDIA-II-Programms Studien und Überlegungen angeregt, die in das Grünbuch über die audiovisuellen Medien eingegangen sind. Unter Berücksichtigung dieser Ergebnisse und der Empfehlungen des Bewertungsberichts (verbesserte Verfahren, Neuausrichtung der Zielsetzungen, Senkung der Betriebskosten) hat die Kommission

- klarere Ziele für das MEDIA-II-Programm formuliert;

- ihre Maßnahmen auf drei prioritäre Bereiche beschränkt;

- das System der dezentralisierten Verwaltung zugunsten des Managements durch die Kommissionsdienststellen aufgegeben;

- Verfahren für eine effizientere Haushaltsführung und Kontrolle eingeleitet und

- die Verfahren betreffend die Organisation sowie die Auswahl der Vorhaben umstrukturiert.

Dadurch konnte dem Rat ein Beschluß für ein völlig umstrukturiertes und effizienteres Programm vorgeschlagen werden. Der Endbewertungsbericht für MEDIA I wurde durch diese neue Konzeption nicht in Frage gestellt.

Programmabschluß

11.37. Der Rechnungshof greift einen Fall auf, in dem - aufgrund außergewöhnlicher Umstände - die Sitzung des Verwaltungsrats erst nach Abschluß des Programms stattfand. Da den Beschlüssen des Verwaltungsrats formell die Entscheidungen der Fachausschüsse des vorangegangenen Jahres zugrunde lagen, vertrat die Kommission die Auffassung, daß die auf dieser Sitzung ausgewählten Vorhaben förderungswürdig seien.

11.38. Die Kommission hat die Einrichtungen mehrmals darauf hingewiesen, daß es ihnen nicht gestattet sei, ihre Betriebskosten aus den Rückzahlungen der Darlehen oder den erwirtschafteten Gewinnen zu finanzieren. Abrechnungen bzw. Rückzahlungspläne, in denen nach dem 30. Juni 1996 entstandene Kosten aufgeführt sind, werden nicht anerkannt.

11.39 und 11.40. Im Hinblick auf möglichst umfangreiche Rückzahlungen hat die Kommission die Einrichtungen aufgefordert, Rückzahlungspläne zu erstellen, die von ihr geprüft wurden.

Ziel war die Einrichtung eines Systems zur Abwicklung der Rückzahlungen auf der Grundlage eines möglichst effizienten Kosten-Nutzen-Verhältnisses. Diese Maßnahme hat sich über längere Zeit hingezogen, da

- die Einrichtungen die für 1996 festgelegten Vertragsbedingungen im Zusammenhang mit der Erstellung von Rückzahlungsplänen bis zum 30. Juni 1996 nicht eingehalten haben;

- die Prüfung dieser Pläne sehr zeitaufwendig war und eine Phase konzeptueller Anpassungen erforderlich machte und

- der vertragliche Rahmen nach Maßgabe des Umfangs der Dossiers und des insgesamt einzuziehenden Betrags gestaltet wurde.

Diese Verhandlungen führten im Mai 1997 zu folgenden Ergebnissen:

Alle Einrichtungen legten Rückzahlungspläne in Höhe von insgesamt 26 955 272 ECU vor; vier Rückzahlungen in Höhe von insgesamt 2 870 598 ECU sind bereits erfolgt (davon 2 542 056 ECU im Jahr 1996 und 350 222 ECU im Jahr 1997).

Die Kommission hat auch eine Dienststelle \,,Einziehung der Forderungen" zur Begleitung der Rückzahlungen eingesetzt, die die ordnungsgemäße Abwicklung der von den Einrichtungen vorgelegten Pläne verfolgen und die von den Einrichtungen verwalteten Vorhaben überwachen soll.

11.41. Wie bereits in Ziffer 11.34 erläutert, wurden die Einrichtungen ab 1995 vertraglich zur Rückzahlung der Darlehen und der Vorschüsse auf Einspielungen verpflichtet. Aufgrund nicht hinreichend präziser Anhaltspunkte konnte die Kommission die zurückzuzahlenden Darlehen im Rechnungsabschluß zum 31. Dezember 1995 nicht berücksichtigen. Die Kommission hat die Forderungen jedoch inzwischen beziffert und sie im Rechnungsabschluß 1996 aufgeführt. Sie wird die Bemerkungen des Rechnungshofs im Hinblick auf die Rechnungslegung berücksichtigen.

Erwartete Entwicklungen im Rahmen von MEDIA II

11.43. Im MEDIA-II-Programm wurde die Rolle der für die Unterstützung der Kommission ausgewählten Einrichtungen neu definiert. Ihre ehemaligen Aufgaben und Zuständigkeiten werden nunmehr vom Referat \,,MEDIA" wahrgenommen. So legt die Kommission die Leitlinien für die Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen fest, wählt die förderungswürdigen Vorhaben aus, schließt Verträge und wickelt Zahlungen und Einziehungen ab. Bei diesen Aufgaben wird die Kommission künftig von vier Fachbüros unterstützt, die aufgrund von Ausschreibungen ausgewählt wurden und keinerlei Entscheidungsbefugnisse haben. Ihre Aufgaben sind auf Beratung und fachliche Unterstützung beschränkt. Die Einrichtungen im Rahmen von MEDIA I und die zwischengeschalteten Organisationen im Rahmen von MEDIA II sind daher keinesfalls vergleichbar.

11.45. Das MEDIA-II-Programm ist offiziell am 1. Januar 1996 angelaufen. Gemäß den Beschlüssen des Rates (Genehmigung des Leistungsverzeichnisses durch den MEDIA-Ausschuß) konnte mit den offiziellen Verfahren zur Auswahl der zwischengeschalteten Einrichtungen erst nach diesem Zeitpunkt begonnen werden. Aufgrund der Ausschreibungsverfahren wurden die Verträge daher erst im August 1996 unterzeichnet.

1995 und Anfang 1996 wurden im Hinblick auf die - inzwischen erfolgte - Veröffentlichung von Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen Anfang 1996 Durchführungsbestimmungen sowie neue Leitlinien festgelegt. Anschließend wurden die Verträge über die Gewährung von Fördermitteln nach Maßgabe der konkreten Prüfung der Dossiers unterzeichnet.

Parallel zur Bindung aller bei dieser Linie zur Verfügung stehenden Mittel nahm die 1996 eingegangene rechtliche Verpflichtung durch die Unterzeichnung von 737 Verträgen konkret Gestalt an.

SCHLUSSFOLGERUNGEN

11.46. Die Kommission teilt die Auffassung des Rechnungshofs, daß sich das MEDIA-I-Programm positiv auf die Produktion und den Vertrieb von Filmen sowie auf die Zusammenarbeit der Fachkreise der audiovisuellen Industrie ausgewirkt hat. Nach ihrem Dafürhalten ist das wichtigste Ergebnis für die europäische audiovisuelle Industrie die Schaffung von Strukturen. Sie hat dadurch an Dynamik gewonnen und kann nunmehr in einigen Sparten (z. B. Trickfilm) mit nichteuropäischen Produktionen konkurrieren.

11.47. Mit dem MEDIA-I-Programm wurden sowohl industrielle als auch kulturelle Ziele verfolgt; so sollte u. a. die europäische audiovisuelle Industrie unter Einbeziehung der kulturellen Aspekte gestärkt werden. Mit dieser zweifachen Ausrichtung des Programms wurde ein Signal gesetzt - nach Auffassung der Kommission können durch eine effizientere Verbreitung europäischer Werke auf dem Markt größere Gewinne erzielt und das kulturelle Ansehen europäischer Produktionen gesteigert werden. Daher wurden nach Maßgabe dieser Zielstellung und der verfügbaren Mittel Prioritäten festgelegt.

Bei der Halbzeitbewertung wurde insbesondere eine gewisse Zersplitterung der MEDIA-I-Maßnahmen beanstandet. Unter Beibehaltung des wichtigsten Ziels wurden die Maßnahmen in MEDIA II jedoch schwerpunktmäßig in drei prioritären Bereichen durchgeführt.

11.48. Da die wirtschaftlichen Akteure in den Bereichen Entwicklung und Vertrieb überwiegend KMU sind, stellte eines der Ziele des Programms auf ihre Vernetzung und die Schaffung von Strukturen ab, durch die ihre Wettbewerbsfähigkeit gegenüber außereuropäischen Produktionen gesteigert werden soll.

Die Kommission teilt die Auffassung des Rechnungshofs hinsichtlich der verstärkten positiven Auswirkungen des Programms durch die Einrichtung des Garantiefonds. Er ist eines der Instrumente, deren konkrete Verwirklichung die Kommission derzeit nachdrücklich vorantreibt.

11.49. Die Kommission ist der Ansicht, daß das MEDIA-II-Programm global zu sehen ist. Wichtig ist, daß der Schwerpunkt \,,Entwicklung und Vertrieb" durch Maßnahmen im Bereich \,,Fortbildung" ergänzt wird, durch die den Fachkreisen die Möglichkeit geboten wird, mit der raschen Weiterentwicklung der Technologien in der audiovisuellen Industrie Schritt zu halten. Die Kommission hat der vertikalen Integration aller Aspekte betreffend die audiovisuelle Industrie Vorrang vor der vom Rechnungshof angeregten horizontalen Einbindung aller Aspekte der beruflichen Fortbildung eingeräumt.

11.50. Der vertragliche Rahmen des MEDIA-I-Programms wurde nach Maßgabe des Ratsbeschlusses gestaltet und von der Kommission im Zuge der Verwirklichung des Programms im Hinblick auf einen möglichst umfassenden Schutz der gemeinschaftlichen Interessen verbessert. Die schleppende Ausführung war in der Regel auf die im Ratsbeschluß festgelegten Entscheidungsverfahren zurückzuführen.

11.52. Die Kommission hat die Forderungen im Zusammenhang mit den Darlehen und den Vorschüssen auf Einspielungen im Rechnungsabschluß 1996 aufgeführt. Sie wird in Zukunft die Bemerkungen des Rechnungshofs zur Erstellung des Rechnungsabschlusses berücksichtigen und beabsichtigt, im Hinblick auf die Abwicklung der Rückzahlungen mit allen Einrichtungen entsprechende Verträge zu schließen.

Tabelle 11.1 - Ausführung des Haushaltsplans 1991-1995/96

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Quelle: Sincom.

TEIL V Externe Politikbereiche

EINLEITUNG

V.1. Die außenpolitischen Maßnahmen der Gemeinschaft werden aus Mitteln der Teileinzelpläne B7 und B8 des Gesamthaushaltsplans sowie durch die Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) finanziert, während die Maßnahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) durch den Teileinzelplan B8 finanziert werden.

V.2. In Kapitel 12 werden die Ausführung der EEF zum 31. Dezember 1996 untersucht und die im Rahmen des siebten EEF auf den achten, noch nicht in Kraft getretenen EEF gezahlten Vorschüsse behandelt. Das Kapitel umfaßt ferner eine Untersuchung der Ausschreibungsverfahren unter Berücksichtigung der im Dritten und Vierten Abkommen von Lomé vorgesehenen Grundsätze und geltenden Vorschriften sowie der Auftragsbedingungen und Bedingungen für die Ausführung der Vorhaben.

V.3. Im Hinblick auf den in den Kapiteln 13 und 14 behandelten Teileinzelplan B7 beliefen sich die für Verpflichtungen verfügbaren Mittel 1996 auf 5 244,5 Mio. ECU und die für Zahlungen verfügbaren Mittel auf 4 451,8 Mio. ECU. Die Verpflichtungsermächtigungen sind in Höhe von 99,1 % und die Zahlungsermächtigungen in Höhe von 78,4 % verwendet worden. Die Ausführung dieser Raten läßt erneut die Schwierigkeiten deutlich werden, der sich die Kommission bei der wirksamen Verwaltung und Umsetzung der Außenhilfsprogramme gegenübergestellt sieht.

V.4. In bezug auf die aufgrund des Teileinzelplans B8 finanzierte GASP (Kapitel 13) betrugen die verfügbaren Verpflichtungsermächtigungen 58,5 Mio. ECU, wobei sich ihre Verwendungsrate auf 96,6 % belief, während sich die Zahlungsermächtigungen auf insgesamt 67,8 Mio. ECU bezifferten und in Höhe von 75,8 % verwendet wurden.

V.5. Im Rahmen der außenpolitischen Maßnahmen außer den Maßnahmen zugunsten der MOEL und NUS (Kapitel 13) sind drei besondere Themenbereiche behandelt worden:

- Entwicklung und Verwaltung eines Management-Informationssystems durch die Kommission;

- Einrichtung einer FEPEX-Kreditlinie in Mittelamerika;

- Bewertung der Verfahren der \,,Überbrückungskredite" in Mittelamerika.

V.6. Das Kapitel 14 betreffend die Maßnahmen zugunsten der MOEL und der NUS behandelt in einer Gesamtschau Fragen der Strategie, Definition, Umsetzung und Wirkung der Programme zur Unterstützung der Landwirtschaft in diesen Ländern.

KAPITEL 12(385*) Europäische Entwicklungsfonds

12.0. INHALT Ziffer

Ausführung der EEF zum 31. Dezember 1996 12.1 - 12.10

Vorschüsse auf den achten EEF 12.8 - 12.10

Ausschreibungen für vom sechsten und siebten EEF finanzierte Bauaufträge 12.11 - 12.80

Einleitung 12.11 - 12.16

Rechtlicher Rahmen 12.17 - 12.27

Struktur 12.17 - 12.22

Wettbewerb und Vorzugsbehandlung 12.23 - 12.24

Instanzen der Verwaltung und Durchführung 12.25 - 12.27

Prüfungsfeststellungen und -bemerkungen 12.28 - 12.75

Erstellung der Ausschreibungsunterlagen 12.28 - 12.32

Erneute Ausschreibung 12.33

Auswahl der Angebote 12.34 - 12.59

Wesentliche Grundsätze 12.34 - 12.37

Bestimmung der Teilnahmeberechtigung 12.38 - 12.40

Erfuellung der Bedingungen 12.41 - 12.46

Klarstellung des Angebots 12.47 - 12.50

Finanzielle Bewertung unangemessen niedriger Angebote 12.51 - 12.53

Begründung und Prüfung der in ausländischer Währung beantragten Zahlungen 12.54 - 12.59

Steuer- und Zollregelung 12.60 - 12.75

Anwendung der Meistbegünstigungsklausel 12.62 - 12.64

Für eingeführte Baustoffe geltende Steuer- und Zollregelung 12.65 - 12.68

Ausschreibungsbedingungen und Steuerregelung 12.69 - 12.71

Bewertung und Auswahl der Angebote 12.72 - 12.75

Schlußfolgerung 12.76 - 12.80

AUSFÜHRUNG DER EEF ZUM 31. DEZEMBER 1996

12.1. Die Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) beruhen zum einen auf internationalen Abkommen, die zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union und 70 Ländern in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean geschlossen wurden, und zum anderen auf Beschlüssen des Rates über die Assoziierung von 24 überseeischen Ländern und Gebieten (ÜLG). Die EEF werden aufgrund interner Abkommen zwischen den Mitgliedstaaten der Union über die Finanzierung und Verwaltung der diesen Ländern gewährten Hilfen errichtet. Die Verwaltung der EEF liegt zum Teil in den Händen der Kommission, zum Teil bei der Europäischen Investitionsbank.

12.2. Die Ausführung des sechsten(386) und siebten EEF(387) erfolgte 1996 parallel, da beide zwar grundsätzlich eine Laufzeit von fünf Jahren haben, die Mittel, mit denen sie ausgestattet sind, aber ohne Zeitbegrenzung verwendbar bleiben. Erst wenn die Kommission der Auffassung ist, daß die Ausführung eines Fonds praktisch abgeschlossen ist, überträgt sie die Restbeträge auf einen späteren Fonds, was gewöhnlich nach Ablauf von rund 15 Jahren geschieht.

12.3. Tabelle 12.1 gibt die Ausführung des Dritten und Vierten Abkommens von Lomé zum 31. Dezember 1996 wieder. Die während des Haushaltsjahres getätigten Zahlungen beliefen sich auf 1 317,4 Mio. ECU, während die Nettomittelbindungen des Haushaltsjahres 964,9 Mio. ECU erreichten. Für 1995 hatten sich die Zahlungen auf 1 563,7 Mio. ECU und die Mittelbindungen auf 1 520,1 Mio. ECU belaufen. Elf Jahre nach Inkrafttreten des sechsten EEF waren 83,4 % der Mittel ausgezahlt; beim fünften EEF waren es im gleichen Durchführungsstadium 84,5 % gewesen. Die Auszahlungsrate für den siebten EEF lag am Ende des sechsten Durchführungsjahres bei 47,1 %; beim sechsten EEF hatte sie bei 52,5 % gelegen.

12.4. Das Finanzprotokoll des siebten EEF lief am 1. März 1995 aus, und der AKP-EG-Ministerrat hat am 3. November 1995 beschlossen, daß die Restbeträge der Finanzinstrumente des Systems zur Stabilisierung der Ausfuhrerlöse (Stabex), der besonderen Finanzierungsfazilität für den Bergbau (Sysmin), der Strukturanpassungshilfe sowie der Sofort- und Flüchtlingshilfen bis zu ihrer Erschöpfung für ihre jeweiligen Zwecke weiterverwendet werden sollten.

12.5. Am 4. November 1995 haben die AKP-Staaten und die Mitgliedstaaten der Europäischen Union auf Mauritius ein Abkommen zur Änderung des Vierten Abkommens von Lomé geschlossen. Diesem Abkommen sollte 1996 ein Beschluß des Rates und der Kommission folgen, aufgrund dessen die Notifizierungsakte hinterlegt werden kann, die für den Beginn des Verfahrens der Ratifizierung durch die Unterzeichnerstaaten erforderlich ist, damit das überarbeitete Abkommen rechtzeitig in Kraft tritt (planmäßig 1997). Im Juni 1995 hat der Europäische Rat in Cannes den Gesamtbetrag der Gemeinschaftshilfen für die AKP-Staaten für einen neuen Fünfjahreszeitraum ab dem 1. März 1995 (achter EEF) auf 14 625 Mio. ECU und den Betrag für die ÜLG für denselben Zeitraum auf 200 Mio. ECU festgesetzt.

12.6. Das bereits in den vorangehenden Jahresberichten des Hofes(388) aufgeworfene Problem der Restbeträge der abgeschlossenen EEF wurde 1995 teilweise dadurch gelöst, daß von den für den achten EEF bereitgestellten Mitteln 292 Mio. ECU aus Übertragungen aus früheren EEF stammen sollen:

a) 111 Mio. ECU aus Mitteln, die Somalia im Rahmen seines nationalen Richtprogramms für den siebten EEF vorbehalten waren;

b) 142 Mio. ECU aus Mitteln für Zuschüsse des siebten EEF, die als nichtverwendbar betrachtet werden;

c) 26 Mio. ECU aus Restbeträgen für Zuschüsse des sechsten EEF;

d) 13 Mio. ECU aus Restbeträgen des vierten EEF.

12.7. Das Problem der Verwendung der Mittel wird mit der 1995 gefundenen Lösung nur teilweise beseitigt. Am 31. Dezember 1996 beliefen sich die Restbeträge der abgeschlossenen EEF noch auf 395 Mio. ECU, d. h. die Mittel, die vom vierten auf den sechsten EEF (124,7 Mio. ECU)(389) und vom fünften auf den siebten EEF (456,9 Mio. ECU)(390) übertragen wurden, hatten nur zu Zahlungen in Höhe von 186,6 Mio. ECU geführt, was 32 % der Übertragungen entspricht. Angesichts dieser Sachlage sollte die Kommission dem Rat einen Mechanismus vorschlagen, mit dem sich diese Frage endgültig regeln läßt, damit in Zukunft keine Mittel mehr ohne plausible Gründe brachliegen.

Vorschüsse auf den achten EEF

12.8. Nach den Beschlüssen Nr. 1/96 und Nr. 2/96 des AKP-EG-Ministerrats vom 28. Juni 1996 wurden Mittel aus dem siebten EEF für die Finanzierung der Haushalte 1996 und 1997 des Zentrums für industrielle Entwicklung (ZIE) (25,3 Mio. ECU) und für die Finanzierung von Stabex-Transfers im Jahre 1995 (76,2 Mio. ECU) verwendet, um die Kontinuität dieser Aktivitäten zu gewährleisten. Diese Beträge, die im Rahmen des achten EEF fällig werden, werden als Vorschüsse auf den achten EEF zur Verfügung gestellt und müssen zurückgezahlt werden, sobald das Zweite Finanzprotokoll zu Lomé IV, ratifiziert ist.

12.9. Für die Beschlüsse des AKP-EG-Ministerrats fehlt eine Rechtsgrundlage, da nicht geregelt ist, wie bei vorübergehenden Problemen aufgrund von Verzögerungen bei der Ratifizierung eines Abkommens über die Finanzierung eines EEF zu verfahren ist. Die im AKP-EG-Rat vertretenen Staaten, die das Zweite Finanzprotokoll zu Lomé IV, noch nicht ratifizieren konnten, haben der Finanzierung von Tätigkeiten im Rahmen dieses nichtratifizierten Abkommens dennoch zugestimmt.

12.10. Die Kommission hat die obengenannten Vorschüsse sowie die damit verbundenen Zahlungen in den Finanzausweisen einfach unter Verwendung im Rahmen des siebten EEF ausgewiesen (siehe Tabelle 12.1).

AUSSCHREIBUNGEN FÜR VOM SECHSTEN UND SIEBTEN EEF FINANZIERTE BAUAUFTRAEGE

Einleitung

12.11. Auf den Bau und die Instandsetzung der materiellen Infrastruktur der AKP-Staaten (z. B. Gebäude für das Erziehungswesen und die Gesundheitsversorgung), die Verkehrsinfrastruktur (Straßen, Häfen und Brücken) und Wasserbauarbeiten (Dämme, Wasserversorgung und Abwasserbehandlung) entfällt ein großer und klar erkennbarer Teil der vom EEF finanzierten Enwicklungshilfe.

12.12. In ihrem Bericht über die Ergebnisse der vom sechsten und siebten EEF im Haushaltsjahr 1995 finanzierten Ausschreibungen und Aufträge(391) stellte die Kommission fest, daß zum 31. Dezember 1995 für Bauaufträge Mittelbindungen in Höhe von 1 774 Mio. ECU vorgenommen worden waren. Dies entsprach 43 % aller Ausgaben für Aufträge, 28 % der gesamten programmierbaren Hilfe und 15,6 % der gesamten von der Kommission verwalteten Entwicklungshilfe(392).

12.13. In der Vergangenheit äußerte sich der Hof zu verschiedenen Aspekten der Ausschreibung und Ausführung von Bauaufträgen, die er im Rahmen von thematischen Prüfungen oder Rechnungsprüfungen untersucht hat. Die Bemerkungen betrafen Preisänderungen, die Art, Festlegung und Vorbereitung regionaler Straßenbauvorhaben, die Auswahl der Bauauftragnehmer, die Auftrags- und Zahlungswährungen und die Zahlungsbedingungen(393).

12.14. Ziel dieser Erhebung war es, die Verfahren und die Praxis der Angebotsbewertung und Auftragsvergabe im Rahmen der Grundsätze des Dritten und Vierten Abkommens von Lomé, der geltenden Vorschriften für Ausschreibungen und der anzuwendenden Auftragsbedingungen zu untersuchen.

12.15. Zu diesem Zweck prüfte der Hof eine Stichprobe von 18 Ausschreibungen für größere Bauaufträge(394), auf die rund 350 Mio. ECU entfielen. Zusätzlich wurde ein Prüfbesuch in Uganda und Kenia durchgeführt (Oktober 1995).

12.16. Um die potentiellen Auswirkungen von Schwachstellen in den Ausschreibungsverfahren zu ermitteln, wurde auch die Ausführung der meisten daraus hervorgehenden Bauaufträge untersucht. Der finanzielle Abschluß der entsprechenden Aufträge erfolgte im Durchschnitt rund fünf Jahre nach Veröffentlichung der Ausschreibung. Dementsprechend umfaßt die Stichprobe Ausschreibungen, die im Zeitraum vom 30. September 1987 bis zum 13. November 1993 eröffnet wurden.

Rechtlicher Rahmen

Struktur

12.17. In Tabelle 12.3 ist der rechtliche Rahmen dargestellt(395).

12.18. Bis Mai 1991 wurden Ausschreibungen innerhalb von vier verschiedenen Rechtsrahmen durchgeführt: den Bestimmungen für die Vergabe von hauptsächlich den Hoch- und Tiefbau betreffenden Bauaufträgen in überseeischen Ländern(396), den Bestimmungen für die Vergabe von Bauaufträgen im Hoch- und Tiefbau(397) und zwei Ausgaben der Allgemeinen Bestimmungen für die Vergabe der vom EEF finanzierten Bau- und Lieferaufträge [offizieller Wortlaut von 1973(398) und neugefaßter Entwurf von 1983 (nicht veröffentlicht)].

12.19. Am 29. März 1990 nahm der AKP-EWG-Ministerrat mit dem Beschluß Nr. 3/90 die neuen Vorschriften und Bedingungen für alle vom EEF finanzierten Vorhaben an. Die Allgemeinen Vorschriften für die Vergabe der vom EEF finanziertenBau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträge traten am 1. Juni 1991 in Kraft(399).

12.20. In der Praxis ließ die Kommission Ausnahmen zu und erlaubte die Anwendung der alten Ausschreibungsvorschriften und Auftragsbedingungen bei nach diesem Zeitpunkt eingeleiteten Ausschreibungen(400). Dies wurde damit begründet, daß der Zeitpunkt des Inkrafttretens bei der Vorbereitung der Ausschreibungen nicht bekannt war; auch wäre die Änderung von nach langen Verhandlungen erstellten Ausschreibungsunterlagen zu kompliziert gewesen(401).

12.21. Es konnte jedoch kein Nachweis dafür erbracht werden, daß die an der Vorbereitung der Ausschreibungen beteiligten Berater systematisch und rechtzeitig von diesem Beschluß und seinen Auswirkungen für die vom EEF finanzierten Ausschreibungen und Aufträge in Kenntnis gesetzt wurden.

12.22. Im Juni 1994 gab die Kommission einen Benutzerleitfaden für die vom EEF finanzierten Ausschreibungen und Aufträge heraus(402), um die geltenden Vorschriften besser verständlich zu machen und ihre ordnungsgemäße Anwendung zu fördern. Der Leitfaden war nicht als Handbuch für die rechtliche Auslegung dieser Vorschriften gedacht, sondern als praktisches Hilfsmittel für die Bediensteten der Auftraggeber in den AKP-Staaten und für die Bediensteten der Kommission am Hauptsitz und in den Delegationen.

Wettbewerb und Vorzugsbehandlung

12.23. Der Grundgedanke der vom EEF finanzierten Ausschreibungsverfahren ist ein auf möglichst breiter Basis stattfindender Wettbewerb, dessen Ziel es ist, Arbeiten zum niedrigsten angemessenen Preis ausführen zu lassen und einen Transfer des technologischen Fachwissens der EG-Mitgliedstaaten zu bewirken(403).

12.24. Dieser Grundgedanke wurde in den Abkommen von Lomé folgendermaßen verankert:

a) Außer bei zugelassenen Ausnahmen steht die Beteiligung an den Ausschreibungen natürlichen und juristischen Personen aller AKP-Staaten und der EG offen(404).

b) Die AKP-Staaten und die Kommission treffen die erforderlichen Maßnahmen, um unter gleichen Bedingungen eine möglichst umfassende Beteiligung an den Ausschreibungen für Bauaufträge zu gewährleisten(405).

c) Zur optimalen Nutzung der natürlichen und menschlichen Ressourcen der AKP-Staaten werden Maßnahmen zur Förderung einer möglichst breiten Beteiligung von natürlichen und juristischen Personen dieser Staaten getroffen(406).

d) Vom EEF finanzierte Bauaufträge werden grundsätzlich im Anschluß an eine offene Ausschreibung erteilt(407).

e) Bauaufträge werden an den Bieter vergeben, der das günstigste anforderungsgerechte Angebot abgegeben hat(408).

Instanzen der Verwaltung und Durchführung

12.25. Die Hauptverantwortung für die Vorbereitung, Aushandlung und Vergabe von Aufträgen liegt bei den AKP-Staaten. Insbesondere sind ihre Auftraggeber(409) zuständig für die Vorbereitung, Genehmigung und Bekanntgabe der Ausschreibungen, die Entgegennahme und Auswertung der Angebote, die Vorlage von Vorschlägen für die Auftragsvergabe und die Unterzeichnung der Aufträge(410).

12.26. Der von der Kommission bestellte Hauptanweisungsbefugte des Fonds (d. h. gegenwärtig das für die Entwicklung der AKP-Länder zuständige Kommissionsmitglied) sorgt dafür, daß alle Maßnahmen des Ausschreibungsverfahrens in Übereinstimmung mit den oben genannten Vorschriften und Grundsätzen durchgeführt werden. So ist die Kommission verpflichtet, die verschiedenen Stufen des Ausschreibungs- und Vergabeverfahrens nach folgendem Muster zu genehmigen:

a) Vor Veröffentlichung einer Ausschreibung werden die Ausschreibungsunterlagen genehmigt(411).

b) Die Kommission sorgt für die Veröffentlichung der Ausschreibungen im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften(412).

c) Der Kommissionsbeauftragte muß bei der Öffnung der Angebote anwesend sein und erhält eine Kopie dieser Angebote sowie der Ergebnisse ihrer Prüfung(413).

d) Nach Bewertung der Angebote durch den Auftraggeber muß die Kommission den vorgelegten Vorschlag für die Auftragsvergabe innerhalb von 60 Tagen genehmigen(414).

e) Schließlich muß der Kommissionsbeauftragte zu dem vom Auftraggeber und Auftragnehmer unterzeichneten Bauauftrag seine Zustimmung erteilen(415).

12.27. Im allgemeinen arbeiten der Auftraggeber und die Kommission während des gesamten Ausschreibungs- und Auftragsvergabeverfahrens sowie bei der sich anschließenden Ausführung des Auftrags eng zusammen. Während des ganzen Verfahrens gibt die Meinung der Kommission den Ausschlag, da die Finanzierung des Auftrags davon abhängt, ob die Kommission mit den vom Auftraggeber durchgeführten Maßnahmen einverstanden ist.

Prüfungsfeststellungen und -bemerkungen

Erstellung der Ausschreibungsunterlagen

12.28. Die Erstellung der Ausschreibungsunterlagen fällt wie alle Phasen der Ausschreibungsverfahren in die Zuständigkeit des betreffenden AKP-Staats. Diese Unterlagen enthalten alle Verwaltungsangaben und technischen Vorschriften, die für zukünftige Bieter relevant sind. Gewöhnlich werden die Ausschreibungsunterlagen im Rahmen von aus dem EEF finanzierten Dienstleistungsaufträgen von spezialisierten Beratern erstellt. Normalerweise werden die Ausschreibungsunterlagen für offene und beschränkte Ausschreibungen der Kommission vor Bekanntgabe der Ausschreibung zur Genehmigung vorgelegt(416).

12.29. Bei den im Rahmen der Stichprobe untersuchten Ausschreibungen machte die Kommission höchst unterschiedliche Bemerkungen, die je nach Qualität des Entwurfs der Ausschreibungsunterlagen von der einfachen Zustimmung bis hin zur Forderung nach erheblichen Abänderungen reichten.

12.30. Nach Ansicht des Hofes konnte die Qualität der Ausschreibungsbedingungen und -spezifikationen in neun in der Stichprobe enthaltenen Fällen nicht als angemessen betrachtet werden, so daß sie entweder während des Ausschreibungszeitraums oder kurz nach Beginn der Auftragsausführung geändert werden mußten. Hierfür lassen sich folgende Beispiele anführen:

a) Bei zwei Straßenbauvorhaben in Kenia/Tansania(417) und Uganda(418) hat die Kommission die Ausschreibungsunterlagen gebilligt und den Auftraggeber danach angewiesen, die veröffentlichten Ausschreibungsbedingungen während des Aus-chreibungszeitraums zu ändern.

b) In zwei Fällen, betreffend eine Straße in Sambia(419) und ein Wasserbauvorhaben auf Jamaika(420), billigte die Kommission unzulängliche Ausschreibungsunterlagen. Im ersten Fall wurde eine relativ geringe Kosten verursachende Studie finanziert, mit der eine frühere Studie zum Bau einer Straße aktualisiert werden sollte. Die gebilligten Ausschreibungsunterlagen waren technisch unvollständig: Nach Beginn der Auftragsausführung stellte der Vertreter der Aufsicht fest, daß die Auftragsunterlagen \,,keine umfassenden Topographie- oder Bodenuntersuchungen enthielten". Folglich kam es bei der Ausführung des Auftrags zu erheblichen Änderungen, Streitigkeiten in bezug auf die technische Qualität der Arbeiten, Streitigkeiten in bezug auf Preisänderungen und Entschädigungsforderungen des Auftragnehmers. Im zweiten Fall räumte der Berater bei Vorlage der endgültigen Ausschreibungsunterlagen ein, daß einige \,,Aspekte des Konzepts nun nur noch am Rande mit den anerkannten Normen übereinstimmten".

c) Bei Straßenbauvorhaben in Uganda(421) und Benin(422) wurde der Umfang der durchzuführenden Arbeiten im Zeitraum zwischen der Auftragsvergabe und der Unterzeichnung des Auftrags erheblich geändert (siehe Ziffer 12.50).

d) Bei drei nach Ausschreibungen erteilten Aufträgen - ein Bewässerungsvorhaben in Mauretanien(423), eine Straße in Sambia (424) und ein Straßenbauvorhaben in Uganda (425) - kam es zu schwerwiegenden Auseinandersetzungen über die Anwendung der Ausschreibungsbedingungen für Preisänderungen (Gegenstand, Beträge, Zahlungsbedingungen). Diesbezüglich treten seit fast 30 Jahren immer wieder Probleme auf(426). Es ist unannehmbar, daß immer noch Ausschreibungsunterlagen genehmigt werden, die unklare, unvollständige oder widersprüchliche Bedingungen enthalten.

12.31. Gut ausgearbeitete Ausschreibungsunterlagen sind für ein effizientes Ausschreibungsverfahren und eine effiziente Auftragsausführung von wesentlicher Bedeutung. Unterbrechungen bei der Ausführung eines Auftrags, die sich aufgrund einer unangemessenen Planung oder unvollständiger Verwaltungsmaßnahmen ergeben, können zu Entschädigungsforderungen des Auftragnehmers führen(427). Für die geprüfte Stichprobe können keine Gesamtzahlen vorgelegt werden, da zum Zeitpunkt des Berichts noch nicht alle Aufträge finanziell abgeschlossen waren. Bisher wurden in zwei Fällen erhebliche Entschädigungen gezahlt: 1,65 Mio. ECU in Uganda (428) und 1,8 Mio. ECU in Sambia (429); ein zusätzlicher Betrag ging zu Lasten des nationalen Haushaltsplans.

12.32. Mängel in den Ausschreibungsunterlagen führen allzu oft zu zusätzlichen Kosten, die vom EEF finanziert werden müssen. In Anbetracht ihrer Gesamtverantwortung für Verwaltung und Finanzierung sollte die Kommission die Auftraggeber an ihre Verpflichtungen in diesem Bereich erinnern und sich selbst stärker um die Erstellung der Ausschreibungen und die Auftragsvergabe kümmern.

Erneute Ausschreibung

12.33. Bei einem Abwasservorhaben auf Jamaika(430) hielt die Kommission eine erneute Ausschreibung für erforderlich, da alle Bieter den vorgegebenen Finanzierungsrahmen überschritten hatten. Diese (vom AKP-Staat nicht mitgetragene) Begründung war jedoch höchst fragwürdig, da diese Ausschreibung vor einem Finanzierungsbeschluß eingeleitet wurde, um die erforderlichen Beträge genauer in Erfahrung zu bringen (mit Vorbehaltsklausel eröffnete Ausschreibung, die einen zuverlässigen Voranschlag der für das Vorhaben benötigten Finanzmittel liefern sollte).

Auswahl der Angebote

Wesentliche Grundsätze

12.34. Im Dritten und Vierten Abkommen von Lomé sind für die Auswahl von Angeboten für Bauaufträge zwei wesentliche Grundsätze festgelegt:

a) Der Auftrag wird an den Bieter vergeben, der das günstigste anforderungsgerechte Angebot abgegeben hat, das nach Maßgabe einer Reihe von Kriterien beurteilt wird, die in den Ausschreibungsunterlagen enthalten sein müssen(431).

b) Werden zwei Angebote nach diesen Kriterien als gleichwertig eingestuft, so wird dem Angebot eines Bieters aus einem AKP-Staat oder dem Angebot, das die bestmögliche Inanspruchnahme der Ressourcen der AKP-Staaten ermöglicht, der Vorzug gegeben(432).

12.35. Die Angebote sind u. a. nach folgenden Kriterien zu beurteilen: Preis, Betriebskosten, Qualifikation der Bieter und von ihnen gebotene Sicherheiten, technischer Wert des Angebots sowie Art des Auftrags und Bedingungen für seine Ausführung.

12.36. Der Auftraggeber schließt die Bewertung innerhalb der Frist ab, in der die Angebote gültig sind, wobei er dem Zeitbedarf für die Genehmigung des entsprechenden Auftrags Rechnung trägt. Den Vorschlag für die Auftragsvergabe übermittelt er dem Kommissionsbeauftragten zur Genehmigung(433). Wenn es sich bei dem ausgewählten Angebot um das niedrigste anforderungsgerechte Angebot handelt und es die für den Auftrag vorgesehenen Mittel nicht übersteigt, erteilt der Kommissionsbeauftragte binnen 30 Tagen seine Zustimmung zu dem Vorschlag. Wenn diese Bedingungen nicht erfuellt sind, wird der Vorschlag der Kommission übermittelt, die binnen 60 Tagen darüber entscheidet(434). Das gleiche Verfahren ist vorgesehen, wenn der vom nationalen Anweisungsbefugten für den Zuschlag vorgeschlagene Auftrag nicht dem Projektbudget oder den Anforderungen entspricht.

12.37. Das Auswahlverfahren erfordert eine detaillierte Beurteilung der Angebote nach Maßgabe vorher festgelegter Ausschreibungskriterien und sollte dazu führen, daß das günstigste, anhand dieser Kriterien bewertete Angebot ausgewählt wird(435). Da der Preis des Angebots nur eines der Kriterien ist, führt das Verfahren nicht automatisch zur Auswahl des niedrigsten anforderungsgerechten Angebots; dieser Faktor ist nur ausschlaggebend für die Entscheidung, ob der Kommissionsbeauftragte die Genehmigung des Angebots dem Hauptanweisungsbefugten zu überlassen hat.

Bestimmung der Teilnahmeberechtigung

12.38. Ein Verfahren hat die allgemeine Frage nach der Teilnahmeberechtigung in Abhängigkeit von der Finanzierungsquelle aufgeworfen. Eine erste Ausschreibung fiel unter die Bedingungen und die Finanzierung von Lomé II. Das Ausschreibungsverfahren wurde jedoch annulliert, da die für den Auftrag vorgesehenen Mittel überschritten wurden. Infolge einer Übertragung der Mittel vom fünften auf den siebten EEF und einer zusätzlich vorgeschlagenen Finanzierung aus dem siebten EEF wurde der Auftrag im Rahmen der Bedingungen von Lomé IV, erneut ausgeschrieben. Gemäß Artikel 7 des Internen Abkommens zu Lomé II unterliegen Mittel des fünften EEF auch nach ihrer Übertragung auf einen späteren Fonds weiterhin den in Lomé II vorgesehenen Verfahren. Dieser Grundsatz ist auch in Artikel 116 von Lomé II verankert.

12.39. In der Zwischenzeit wurde das Abkommen von Lomé IV, von zwei neuen Mitgliedstaaten unterzeichnet, die nicht Unterzeichner des Abkommens von Lomé II waren. Die Unternehmen dieser beiden Mitgliedstaaten wurden zur Teilnahme an der erneuten Ausschreibung zugelassen, da die Bedingungen von Lomé IV, angewandt wurden.

12.40. Es ist zu klären, ob die Unternehmen neuer Mitgliedstaaten uneingeschränkt an Ausschreibungsverfahren teilnehmen dürfen, die im Rahmen von Fonds durchgeführt werden, welche nicht zu von diesen Mitgliedstaaten unterzeichneten Abkommen gehören. Dies ist auch angesichts des bevorstehenden Einsatzes des achten EEF relevant, an dem drei neue Mitgliedstaaten beteiligt sind.

Erfuellung der Bedingungen(436)12.41. Der Auftraggeber prüft, ob die einzelnen Angebote allen Vorgaben, Bedingungen und Spezifikationen der Ausschreibungsunterlagen ohne materielle Abweichungen oder Einschränkungen entsprechen. Eine materielle Abweichung oder Einschränkung liegt vor, wenn Umfang, Qualität oder Ausführung des Auftrags beeinträchtigt werden oder wenn den Ausschreibungsunterlagen in wesentlichen Aspekten nicht entsprochen wird oder die vertragsgemäßen Rechte des Auftraggebers oder die vertragsgemäßen Verpflichtungen des Bieters eingeschränkt werden und die Wettbewerbsstellung der Bieter unbilligerweise beeinträchtigt wird. Bei einer materiellen Abweichung oder Einschränkung ist keine Klarstellung und kein Widerruf möglich(437).

12.42. Vor der eingehenden Angebotsbewertung wird festgestellt, inwieweit jedes Angebot den Auftragsbedingungen und -spezifikationen entspricht. Genügt ein Angebot den Anforderungen nicht, ist es vom Auftraggeber zurückzuweisen.

12.43. Obwohl in den neuen Vorschriften etwas klarer festgelegt ist, wann ein Angebot den Anforderungen entspricht, bleibt diesbezüglich und im Hinblick auf den Begriff \,,materielle Abweichung" offensichtlich nach wie vor ein Auslegungsspielraum. So fällt die Beurteilung, ob eine Ausschreibungsbedingung von materieller Bedeutung ist, je nach den tatsächlichen Gegebenheiten, dem nationalen Recht oder den nationalen Traditionen möglicherweise unterschiedlich aus.

12.44. Bei der Untersuchung der Stichprobe wurde folgendes festgestellt:

a) Beim Wasserversorgungsvorhaben in Kampala und beim Bewässerungsprojekt in Mauretanien(438) waren die Bewertungskriterien in den Ausschreibungsunterlagen nicht klar festgelegt. Infolge dieser Schwachstelle kam es zwischen dem Auftraggeber und der Kommission zu Meinungsverschiedenheiten im Hinblick auf die Bewertungsmethode (Erfuellung der Ausschreibungsbedingungen, technische und finanzielle Bewertung) und die anschließende Auswahl des günstigsten anforderungsgerechten Angebots. In einem Fall war die Kommission nicht in der Lage, zu dem Vorschlag für die Auftragsvergabe zu einer endgültigen Schlußfolgerung zu gelangen und überließ die Entscheidung dem Auftraggeber, indem sie den Fall einfach an ihn zurücküberwies. In dem anderen Fall lehnte die Kommission den Vorschlag für die Auftragsvergabe (an den niedrigsten Bieter) ab. Da die Kommission am Ende befand, dieses Angebot stimme in technischer Hinsicht nicht mit den Ausschreibungsunterlagen überein, wurde der Auftrag anderweitig vergeben.

b) Bei einem Straßenbauvorhaben in Sambia (439) und einem Staudamm in Nigeria(440) wurden nicht alle, sondern nur die drei niedrigsten Angebote bewertet. Anscheinend wird diese Praxis von den Beratern bevorzugt, die mit den IFCE-Vorschriften (441), nicht aber mit den EEF-Vorschriften vertraut sind.

c) Bei zwei Ausschreibungen in Kenia(442) wählte der Auftraggeber ein Angebot aus und schlug es für die Auftragsvergabe vor, äußerte jedoch gleichzeitig Zweifel an der finanziellen und technischen Leistungsfähigkeit des Bieters. Diese Vorbehalte wurden von der Kommission beiseite geräumt, erwiesen sich aber später als vollkommen gerechtfertigt.

d) Für eine Straße in Burkina Faso(443) wurde das niedrigste Angebot zurückgewiesen, da es auf der Grundlage abgegeben worden war, daß für eingeführte Baustoffe keine Zollabgaben anfielen. Die Ausschreibungsbedingungen waren jedoch in diesem Punkt unklar (siehe die Ziffern 12.74c-12.75).

e) Die Erfuellung der Ausschreibungsbedingungen kann höchst unterschiedlich ausgelegt werden:

- Bei der Ausschreibung für Jamaika(444) wurden alle fünf eingegangenen Angebote vom Auftraggeber als anforderungsgerecht befunden, während die Kommission die korrekte Auffassung vertrat, daß die Bedingungen bei keinem der Angebote erfuellt waren.

- Bei einer Ausschreibung in Kenia(445) war keines der neun eingegangenen Angebote vollständig, doch wurde kein Angebot zurückgewiesen. Bei einer anderen Ausschreibung (Guinea)(446) war keines der neun eingegangenen Angebote vollständig, worauf alle zu Recht zurückgewiesen wurden. Dies führte zur Aufhebung der Ausschreibung und zur Einleitung eines neuen Verfahrens. Bei diesem wurden die Bedingungen für die Übereinstimmung mit den Ausschreibungsunterlagen wesentlich weiter ausgelegt: Angebote, die in einigen Aspekten nicht anforderungsgerecht waren, wurden diesmal nicht zurückgewiesen.

12.45. Diese Ergebnisse veranschaulichen, daß die Erfuellung der Ausschreibungsbedingungen bei den vom EEF finanzierten Ausschreibungen ein \,,bewegliches Ziel" ist: Sie kann in jedem Ausschreibungsverfahren anders ausgelegt werden. Insgesamt ist diese Phase des Ausschreibungsverfahrens nicht transparent genug.

12.46. Wegen der Härte der Strafe, die eine Nichterfuellung nach sich zieht (Zurückweisung des Angebots ohne weitere Bewertung), und zur Vermeidung widersprüchlicher Auslegungen seitens der Bewerter, der Auftraggeber und der Kommission, sollten die wichtigen Ausschreibungsbedingungen, die erfuellt sein müssen, damit ein Angebot anforderungsgerecht ist, in den Ausschreibungsunterlagen klar und deutlich aufgeführt sein.

Klarstellung des Angebots

12.47. Bei Abweichungen, Einschränkungen oder einfach bei unzulänglichen Angaben, wird - wenn diese Punkte nicht als \,,materiell" gewertet werden - gewöhnlich eine \,,Klarstellung" verlangt. Zwischen der Klarstellung eines Angebots und der Feststellung, ob ein Angebot den Anforderungen genügt, besteht ein enger Zusammenhang. Daher fehlt es auch in diesem Bereich an der nötigen Transparenz.

12.48. Die derzeit geltenden Allgemeinen Vorschriften(447) sehen die Klarstellung eines Angebots nur zu einem Zweck vor: zur Berichtigung von aufgedeckten Rechenfehlern. Ansonsten kann keine Änderung des Preises oder des wesentlichen Inhalts des Angebots verlangt, angeboten oder gestattet werden. Diese Klausel ist restriktiver als die \,,alten" Vorschriften, in denen es heißt, daß der Auftraggeber nicht mit den Bewerbern verhandelt, es sei denn, daß er diese auffordert, ihre Angebote zu präzisieren oder zu ergänzen(448).

12.49. Selbst innerhalb der derzeit geltenden engen Grenzen kann im Hinblick auf die Klarstellung der Angebote sehr/allzu unterschiedlich vorgegangen werden, was zu Ungleichbehandlungen führt. Dies läßt sich anhand des folgenden Beispiels veranschaulichen: Eine Ausschreibung für Uganda (449) und eine Ausschreibung für Kenia/Tansania(450) wurden beide im selben Zeitraum (Februar 1992), in Nachbarländern und im Rahmen derselben Vorschriften für Ausschreibungen eingeleitet. Bei der ersten Ausschreibung wurden die vier niedrigsten Angebote aus einem oder mehreren Gründen technischer und/oder finanzieller Art zu Recht nicht als anforderungsgerecht befunden. Diese vier Bieter wurden nicht aufgefordert, ihr Angebot durch Vorlage der fehlenden Unterlagen oder zusätzlicher technischer Angaben klarzustellen. Bei der anderen Ausschreibung wurde das niedrigste Angebot als anforderungsgerecht befunden, obwohl zu zehn verschiedenen Punkten zusätzliche Angaben erforderlich waren(451); in diesem Fall wurde der Bieter gebeten, sein Angebot entsprechend \,,klarzustellen"; seine \,,Verpflichtungen" zu diesen Punkten wurden in den vergebenen Auftrag aufgenommen.

12.50. In zwei Fällen wurde das Ausmaß des Angebots zwischen der Entscheidung über die Auftragsvergabe und der Unterzeichnung des Auftrags nach Verhandlungen zwischen dem ausgewählten Bieter und dem Auftraggeber erheblich geändert. Strenggenommen waren diese Änderungen nicht auf eine Klarstellung des Angebots, sondern auf eine schlechte Vorbereitung der Ausschreibung zurückzuführen. Mit Verhandlungen wird gegen den Grundsatz verstoßen, daß Bauaufträge soweit wie möglich aufgrund des Ergebnisses eines offenen Wettbewerbsverfahrens und nicht aufgrund von Verhandlungen mit nur einem Bieter vergeben werden sollten.

Finanzielle Bewertung unangemessen niedriger Angebote

12.51. Die Vorschriften über die finanzielle Bewertung sehen vor, daß die Angebote im Hinblick auf ihre rechnerische Richtigkeit und Vollständigkeit geprüft werden(452). Bei dieser Prüfung sollte auch bewertet werden, ob die Angebote \,,ausgewogen" sind, d. h.,ob die genannten Einheitspreise dem Wertanteil eines jeden Postens am Gesamtbetrag des Angebots entsprechen(453).

12.52. In vier Fällen war der Preis des ausgewählten Angebots gegenüber den anderen Angeboten sehr niedrig:

a) Bei der Straße Webuye-Malaba in Kenia(454) lag der Preis des ausgewählten Angebots 21 % unter dem Voranschlag des Ingenieurs und 27 % unter dem Preis des zweiten Angebots und wurde als \,,absichtlich niedrig" bewertet, \,,da sich der Bieter den inländischen Markt sichern wollte". Der daraus hervorgehende Auftrag wurde schließlich wegen Nichterfuellung des Auftragnehmers gestoppt.

b) Bei den Straßen in Kenia/Tansania(455) lag der Preis des ursprünglich ausgewählten Angebots 32 % unter dem des zweiten Angebots und 33 % unter dem Voranschlag. Der vergebene Auftrag wurde vom Bieter nicht angenommen, für den dieser Auftrag dem Kommissionsbeauftragten zufolge vermutlich ein Verlustgeschäft gewesen wäre.

c) Bei der Straße Lusaka-Kabwe in Sambia(456) war das ausgewählte Angebot, das nach Bewertung des Kommissionsbeauftragten \,,unterhalb der Kosten für die Baustoffe lag", 30 % niedriger als das zweit- und das drittniedrigste Angebot und 37 % niedriger als der Durchschnitt der Angebote (zehn Angebote). \,,Angesichts des großen Preisunterschieds" wurde keine gründliche finanzielle Prüfung durchgeführt. Bei der Ausführung des Auftrags kam es zu erheblichen Mängeln und Streitigkeiten über die diesbezügliche Haftung.

d) Bei der Straße Masaka-Kabale (457) lag das ausgewählte Angebot 29 % unter dem Durchschnitt und 45 % unter dem Voranschlag. Die Ausführung des Auftrags war zufriedenstellend. In diesem Fall wurde festgestellt, daß mit der Auftragsvergabe eine bestehende monopolähnliche Stellung fortgesetzt wurde(458).

12.53. Die schwerwiegenden Probleme und Verzögerungen, die in drei von vier Fällen auftraten, machen deutlich, daß sich die finanzielle Bewertung nicht darauf beschränken sollte, die rechnerische Richtigkeit, Vollständigkeit und Ausgewogenheit der ausgewählten Angebote zu gewährleisten. Aus dieser Bewertung vielmehr auch hervorgehen, ob das ausgewählte Angebot angemessen ist, d. h., ob der Bieter - wie in Artikel 20 der Allgemeinen Bedingungen für die Ausführung von Bauaufträgen(459) vorgeschrieben - alle Risiken, Unsicherheitsfaktoren und alle anderen Umstände, die einen Einfluß oder eine Auswirkung auf sein Angebot haben, richtig bewertet hat.

Begründung und Prüfung der in ausländischer Währung beantragten Zahlungen

12.54. Obwohl die Angebotspreise auf die Landeswährung des Staates der Auftraggeber lauten müssen, können die Bieter verlangen, daß ein Teil des Angebotspreises in ausländischer Währung gezahlt wird(460). Bei diesen Zahlungen muß ein festgelegter Wechselkurs zugrunde gelegt werden(461). Sinn und Zweck dieser Wechselkursgarantie ist es, den Auftragnehmer in der Währung seiner tatsächlichen Kosten zu bezahlen, die ihm im In- und Ausland entstanden sind. Gleichzeitig wird der Auftragnehmer vor einer Abwertung der Angebotswährung geschützt.

12.55. Dieses System wird bei allen vom EEF finanzierten Ausschreibungen für Bauaufträge angewandt. Der in ausländischer Währung beantragte Anteil beläuft sich im allgemeinen auf 60 % bis 90 % des Angebotspreises.

12.56. In den Vorschriften für die Angebote ist festgelegt, daß der in ausländischer Währung zu zahlende Prozentsatz vom Bieter zu begründen ist und anhand von überprüfbaren Sachverhalten im Zusammenhang mit dem tatsächlichen Ursprung der Bauleistungen und den dadurch bedingten Ausgaben geprüft wird. Die Verwendung von Ressourcen mit ausländischem Ursprung muß begründet werden und gilt daher als Ausnahme.

12.57. Die Untersuchung der Stichprobe hat ergeben, daß die erforderliche Begründung oft nicht verfügbar war(462). Wenn eine Begründung vorliegt, fand fast nie eine Prüfung statt. Folglich wurde der beantragte Anteil der ausländischen Währung in keinem Fall infolge einer Prüfung geändert.

12.58. In diesem Zusammenhang ist folgendes zu beachten:

a) Angebote mit einer unterschiedlichen \,,Währungsaufteilung" sind nur in Landeswährung vergleichbar. Daher ist in den Allgemeinen Vorschriften festgelegt, daß die Angebote in der Landeswährung verglichen werden. Im Hinblick auf die tatsächliche Belastung des nationalen Richtprogramms des AKP-Staats und des Finanzierungsabkommens (beide lauten auf Ecu) sind solche Ausschreibungen jedoch nicht vergleichbar(463).

b) Wenn der in Fremdwährung verlangte Prozentsatz nicht mit den tatsächlichen Kosten des Auftragnehmers übereinstimmt, kann dieser leicht ungerechtfertigte Zufallsgewinne erzielen, da ihm Kosten, die ihm in abgewerteter Landeswährung entstanden sind, in harter Währung erstattet werden.

c) Zur Bestimmung des günstigsten Angebots darf nicht nur der Preis in Landeswährung betrachtet werden: Auch die Zahlungsbedingungen und die Anpassung an die örtlichen Gegebenheiten sind zu berücksichtigen.

12.59. Sowohl die Auftraggeber als auch die Kommission sollten der Begründung und Prüfung der Ausschreibungsbedingungen im Hinblick auf die Zahlung in ausländischer Währung mehr Aufmerksamkeit widmen. Die mit dem Abkommen(464) geförderte breitere Inanspruchnahme der AKP-Ressourcen wird größtenteils vernachlässigt.

Steuer- und Zollregelung

12.60. Wegen der finanziellen Auswirkungen und der entgegengesetzten Interessen von Gebern und Begünstigten ist es wichtig, wie Steuer- und Zollfragen geregelt sind. Die Grundsätze der in den AKP-Staaten geltenden Steuer- und Zollregelung für die vom EEF finanzierten Bauaufträge sind in den Lomé-Abkommen festgelegt: Lomé III,, Protokoll Nr. 6; Lomé IV, Artikel 308-310. Grundregel(465) ist, daß die AKP-Staaten auf die von der Gemeinschaft finanzierten Aufträge eine Steuer- und Zollregelung anwenden, die nicht weniger günstig ist als die Regelung für den meistbegünstigten Staat oder die meistbegünstigten internationalen Organisationen auf dem Gebiet der Entwicklung.

12.61. Des weiteren ist festgelegt, daß unter Anwendung der Grundregel \,,Käufe (...) aller Materialien, die bei einem Bauauftrag verwendet werden, (...) als am inländischen Markt getätigt [gelten] und (...) der gesetzlich vorgeschriebenen Steuerregelung in dem begünstigten AKP-Staat [unterliegen]"(466). Für alle in den Artikeln 308 und 309 nicht bezeichneten Angelegenheiten gelten die inländischen Rechtsvorschriften des AKP-Staats(467).

Anwendung der Meistbegünstigungsklausel

12.62. Nach Aussagen der Kommission wird die Meistbegünstigungsklausel in allen AKP-Staaten entweder durch ein nationales Gesetz, das auf der Grundlage der Klausel im Lomé-Abkommen erlassen wurde, oder durch eine Ad-hoc-Vereinbarung zwischen der Kommission und dem AKP-Staat angewandt. In der Praxis müssen die Delegationen anscheinend den Nachweis erbringen, daß andere Geber eine günstigere Behandlung erfahren, um bei vom EEF finanzierten Aufträgen in den Genuß der gleichen Bedingungen zu kommen(468).

12.63. Die Kommission führt kein zentrales Register der verfügbaren Angaben über die Anwendung der Steuerregelungen, die gemäß Ad-hoc-Vereinbarungen oder nach nationalem Recht gelten. Daher wird von den zentralen Dienststellen der Kommission bei Ausschreibungen kein systematischer Vergleich der Ausschreibungsbedingungen zur Steuerregelung mit den vereinbarten oder vom betreffenden AKP-Staat gesetzlich erlassenen Steuervorschriften bzw. mit den Vorschriften der Lomé-Abkommen selbst vorgenommen. Rein theoretisch mögen die Delegationen besser über die herrschenden Bedingungen informiert sein, doch wurde kein Nachweis dafür gefunden, daß sie systematische Überprüfungen vornehmen.

12.64. Abschließend ist festzustellen, daß sich die in den Ausschreibungsunterlagen für vom EEF finanzierte Ausschreibungen festgelegten Steuer- und Abgabenregelungen von Land zu Land unterscheiden können. Innerhalb eines bestimmten AKP-Staats können sie jedoch auch von Ausschreibung zu Ausschreibung variieren, was nicht hinnehmbar ist. In Ermangelung einer klaren Begründung kann der Hof nicht feststellen, ob vom EEF finanzierte Bauaufträge auf der Grundlage der in den Lomé-Abkommen vorgesehenen günstigsten Steuerregelungen eingeleitet und vergeben wurden.

Für eingeführte Baustoffe geltende Steuerund Zollregelung

12.65. Die meisten untersuchten Ausschreibungsunterlagen enthielten detaillierte Anweisungen zu den geltenden Steuerregelungen, insbesondere für einzuführende Baustoffe, die in die Bauwerke eingehen sollen.

12.66. Die meisten Aufträge wurden mit der Bedingung \,,eingeführte Baustoffe frei von Zollabgaben" ausgeschrieben. In Ermangelung von Informationen über nationale (AKP-)Steuergesetze für eingeführte Baustoffe und allgemeiner über die \,,Meistbegünstigungs-Abgabenregelungen" läßt sich nicht überprüfen, ob die Ausschreibungsbedingungen dem Lomé-Abkommen entsprechen.

12.67. Im übrigen führt eine Zollbefreiungsklausel zu einer Verschiebung im Preisverhältnis eingeführter und im Inland erzeugter Baustoffe. Dies könnte den Zielen des Abkommens, das die Verwendung von AKP-Ressourcen fördern will, widersprechen.

12.68. Ein AKP-Staat (Kenia) ist sich dieser Folgen bewußt und untersagt daher für die Ausführung von Bauaufträgen die Einfuhr von Baustoffen, die bei inländischen Unternehmen verfügbar sind.

Ausschreibungsbedingungen und Steuerregelung

12.69. In folgenden Fällen wurden Unstimmigkeiten bei der Festlegung der Auftragsbedingungen und beim Ausschreibungsverfahren festgestellt:

a) Die Ausschreibung für die Straße Niamey-Say in Niger wurde mit der Klausel \,,Zollbefreiung für eingeführte Baustoffe" eröffnet, doch zog der Auftraggeber die Zollbefreiung nach Veröffentlichung der Ausschreibung zurück. Diese Änderung widersprach der Ad-hoc-Vereinbarung, die mit dem betreffenden AKP-Staat in bezug auf die Anwendung des Lomé-Abkommens getroffen worden war, und daher forderte die Delegation eine Wiedereinführung des zuvor gewährten \,,Meistbegünstigungsstatus". Infolgedessen war das ausgewählte Angebot ohne Zollabgaben 8 % niedriger als dasselbe Angebot mit Zollabgaben.

b) Ausschreibungen für Straßen in Sambia (469) und Uganda(470) enthielten widersprüchliche Anweisungen: Einerseits wurde festgestellt, daß eingeführte Baustoffe/Materialien abgabenbefreit seien(471), andererseits war in den Besonderen Bestimmungen im Hinblick auf Preisänderungen festgelegt, daß die Basissätze für eingeführte Baustoffe/Materialien, die bei der Kalkulation der Angebote angewandt werden, die Zollabgaben enthalten sollten. Bei der Ausführung beider Aufträge, die auf der Grundlage dieser Ausschreibungen vergeben wurden, kam es zu Meinungsverschiedenheiten im Hinblick auf die Zahlung von Abgaben und die für Preisänderungen angeführten Beträge.

c) Während der Ausführung des nach Ausschreibung zum Bau einer Straße in Guinea(472) vergebenen Auftrags erließen die nationalen Behörden ein Gesetz, mit dem die Abgabenbefreiung für alle laufenden, von internationalen Gebern finanzierten Aufträge aufgehoben wurde. Da Dieselkraftstoff infolgedessen nicht mehr zollabgabenfrei erhältlich war, brach der Auftragnehmer die Ausführung des Auftrags ab.

12.70. In einer Reihe von Fällen wurden für die Einholung von Angeboten zwei verschiedene Verwaltungslösungen gewählt (mit oder ohne Abgaben). Dies ist nicht transparent und zeigt, daß die Vorschriften zur Steuer- und Abgabenbefreiung nicht ausreichend bekannt sind.

12.71. Bei zwei Straßenbauvorhaben(473) (474) lag ein solcher Fall vor: Angebote sollten in zwei Fassungen, einmal mit und einmal ohne Steuern und Abgaben, eingereicht werden. Beim ersten Vorhaben hatte die Kommission um dieses Verfahren gebeten(475), da sie befürchtete, die verfügbaren Finanzmittel würden überschritten. Dieser Auftrag wurde \,,zollfrei" vergeben, zu einem Preis, der 10 % unter dem die Abgaben einschließenden Angebot lag. Beim zweiten Vorhaben war das ausgewählte \,,zollfreie" Angebot 38 % niedriger als dasselbe Angebot einschließlich der Abgaben.

Bewertung und Auswahl der Angebote

12.72. Die Übereinstimmung der eingegangenen Angebote mit der in den Ausschreibungsbedingungen dargelegten Steuer- und Zollregelung wurde bei der Bewertung der Angebote nicht immer geprüft. Unter diesen Umständen gelangt man schwerlich zu einem umfassenden Urteil über die Fundiertheit der Bewertungen.

12.73. Wenn eine solche Prüfung stattfand, wurden als \,,nicht ordnungsgemäß" bewertete Angebote unterschiedlich behandelt: Manche wurden als nicht anforderungsgerecht befunden und zurückgewiesen, während man andere als anforderungsgerecht befand und weiterbewertete. Diese Angebote wurden in der Folge geändert, um sie anforderungsgerecht zu machen.

12.74. Das Ergebnis von drei Auswahlverfahren wurde durch Bemerkungen zur Übereinstimmung der Angebote mit Steuer- und Zollregelungen beeinflußt.

a) Bei der Ausschreibung für die Straßen in Kenia/Tansania(476) wurden die drei niedrigsten Angebote auf der Grundlage abgabenfreier Sätze für Kraftstoff und Bitumen eingereicht. Dies entsprach nicht der Ausschreibungsbestimmung, daß diese Stoffe in den betroffenen AKP-Staaten (Kenia und Tansania) erworben werden mußten und daher für sie die nationalen Steuern zu entrichten waren. Diese Angebote wurden nicht zurückgewiesen; für die Auftragsvergabe wurden die Basissätze des Auftragnehmers so geändert, daß sie die nationalen Steuern einschlossen. Grundsätzlich dürfen eingereichte Angebote nicht geändert und mit den Ausschreibungsbedingungen in Einklang gebracht werden.

b) Im Gegensatz zu obengenanntem Fall wurde bei der Ausschreibung Straßen für Kampala City(477) festgestellt, daß der Preis von fünf der neun bewerteten Angebote entgegen den Ausschreibungsbedingungen auf der Grundlage des Bitumenpreises ohne Steuern und Abgaben kalkuliert worden war. Diese Angebote wurden als nichtanforderungsgerecht zurückgewiesen. Diese Zurückweisung war einer der Faktoren, der zur Auswahl des fünftniedrigsten Bieters führte. Das Verfahren stimmt mit den EEF-Vorschriften überein.

c) Für die Straße in Burkina Faso(478) wurde das niedrigste Angebot als \,,nichtanforderungsgerecht" befunden, da es keine Zollabgaben auf Baustoffe enthielt, die zur Durchführung des Auftrags eingeführt werden sollten. Es wurde angegeben, daß sich diese Abgaben auf rund 15 % des Angebotspreises beliefen. Selbst bei Einbeziehung der Abgaben war dieses Angebot immer noch niedriger als alle anderen. Der Kommission zufolge, die den Vorschlag des Auftraggebers zur Zurückweisung des Angebots unterstützte,

- war die Steuer- und Abgabenregelung in den Bestimmungen für die Ausführung des Auftrags klar und deutlich dargelegt;

- bemühte sich der Auftragnehmer nicht um Klarstellung, sondern um Änderung seines Angebots;

- war es nicht möglich, das Verzeichnis des Auftragnehmers mit den angeblich abgabenbefreiten Baustoffen zu überprüfen.

Daher wurde das Angebot als \,,mit den anderen Angeboten nicht vergleichbar" befunden.

12.75. Die Begründung der Kommission erscheint aus folgenden Gründen fragwürdig:

a) Die Bestimmungen für die Ausführung des Auftrags, in denen lediglich auf das Abkommen von Lomé verwiesen wurde, enthielten keineswegs ausführliche Angaben zur Steuer- und Zollregelung für eingeführte Baustoffe.

b) Kurz vor diesem Ausschreibungsverfahren war für einen Bauauftrag, der von dem zurückgewiesenen Bieter in demselben AKP-Staat ausgeführt wurde, mit Zustimmung der Kommission eine \,,totale Abgabenbefreiung" gewährt worden. Der zurückgewiesene Bieter führte daher zu Recht an, er habe in gutem Glauben gehandelt.

c) Es wurde nicht überprüft, auf welcher Steuer-und Abgabenregelung das ausgewählte Angebot (3,1 Mio. ECU teurer als das niedrigste Angebot) beruhte. Der an den ausgewählten Bieter vergebene Auftrag sah ausdrücklich eine \,,Steuerbefreiung" vor, doch ist nicht klar, ob sich diese Befreiung implizit auch auf die Zollabgaben bezog.

Schlußfolgerung

12.76. Die Prüfung der im Zeitraum 1988-1993 eingeleiteten Ausschreibungen hat gezeigt, daß die Ausschreibungsverfahren für vom EEF finanzierte Bauaufträge von einer relativ großen Zahl von Schwachstellen der einschlägigen Vorschriften und ihrer Anwendung geprägt waren. Die sich dadurch ergebenden finanziellen Folgen wurden jedoch oft durch Rückstellungen für unvorhergesehene Ausgaben gedeckt und führten daher nicht immer zu Anträgen auf zusätzliche Finanzmittel.

12.77. Die Auftraggeber und die Kommission müssen im Bereich der Erstellung und Genehmigung der Ausschreibungsunterlagen größere Anstrengungen unternehmen, um zu gewährleisten, daß in diesen Unterlagen alle Kriterien für die Bewertung der Angebote enthalten sind. Die Anweisungen für die Bieter und die besonderen Bestimmungen zur Ausführung der Aufträge müssen systematisch überprüft werden, um unterschiedliche Auslegungen zu verhindern (siehe die Ziffern 12.28-12.32).

12.78. Die Verfahren zur Bewertung der Angebote müssen aus folgenden Gründen angemessener und transparenter werden:

a) Die derzeit angewandten Methoden zur Bestimmung der Übereinstimmung der Angebote mit den Bedingungen und zur Klarstellung der Angebote sind nicht transparent. Diese Verfahren würden angemessener, stimmiger und transparenter, wenn klarer festgelegt würde, welche Ausschreibungsbedingungen wesentlich sind und bei welchen eine Klarstellung zulässig ist (siehe die Ziffern 12.41-12.50).

b) Bei der finanziellen Bewertung der Angebote wird nicht immer festgestellt, ob das für die Auftragsvergabe vorgeschlagene Angebot angemessen ist (siehe die Ziffern 12.51-12.53).

c) Die Ausschreibungsvorschrift über die Begründung des in ausländischer Währung verlangten Anteils und die diesbezügliche Prüfung wird nicht angewandt. Hier sollte unbedingt durch entsprechende Anweisungen Abhilfe geschaffen werden (siehe die Ziffern 12.54-12.59).

12.79. Die für Bauausschreibungen geltende Steuer- und Zollregelung ist in den Ausschreibungsunterlagen oft nicht klar genug festgelegt. Um eine Überprüfung dieser Sachverhalte zu ermöglichen, benötigt die Kommission ein zentrales Informationssystem mit folgenden Angaben:

a) alle Angaben über mit den AKP-Staaten getroffene Ad-hoc-Vereinbarungen über die Anwendung der \,,Meistbegünstigungsklausel" (Lomé IV, Artikel 308) (siehe die Ziffern 12.62-12.64);

b) die nationalen (AKP-)Rechtsvorschriften für Abgabenregelungen bezüglich eingeführte Baustoffe/Materialien (siehe die Ziffern 12.65-12.68).

12.80. Um die Möglichkeiten einer weiten Auslegung und nicht ordnungsgemäßen Anwendung der vorhandenen Vorschriften zu verringern, sollte bei der Bewertung der Angebote systematisch geprüft werden, ob die in den Ausschreibungsunterlagen enthaltenen Steuer- und Zollvorschriften eingehalten werden (siehe Ziffer 12.72).

ANTWORTEN DER KOMMISSION

AUSFÜHRUNG DER EEF ZUM 31. DEZEMBER 1996

12.7. Der Verwendung der Restbeträge der abgeschlossenen EEF, insbesondere der noch nicht gebundenen Mittel, gilt die besondere Aufmerksamkeit der Kommission. Eine \,,strukturiertere" Lösung ist jedoch in Anbetracht der verbindlichen Bestimmungen der Abkommen nicht möglich.

Vorschüsse auf den 8. EEF

12.9 - 12.10. Der 8. EEF wird wahrscheinlich erst gegen Ende des Jahres 1997 oder Anfang 1998 ratifiziert; folglich ist es nicht möglich, Schulden zu Lasten des 8. EEF zu verbuchen. So wurde für die betreffenden Beträge auf die Reserven des 7. EEF zurückgegriffen.

Sollte der 8. EEF nicht ratifiziert werden, so würden diese Ausgaben vollständig und endgültig zu Lasten des 7. EEF gehen (siehe die Beschlüsse Nr. 1/96 und Nr. 2/96 des AKP-EG-Ministerrats), und zwar unter Verwendung anderer nichtgebundener Mittel des 7. EEF.

Sobald alle rechtlichen Regelungen im Zusammenhang mit dem 8. EEF in Kraft sind, unternimmt die Kommission die nötigen Schritte, um der neuen Situation buchmäßig Rechnung zu tragen.

AUSSCHREIBUNGEN FÜR VOM 6. UND 7. EEF FINANZIERTE BAUAUFTRAEGE

Rechtlicher Rahmen

Struktur

12.21. Die Berater, die Ausschreibungsunterlagen vorbereiten, werden direkt von den einzelnen AKP-Staaten unter Vertrag genommen, die somit dafür verantwortlich sind, daß dem jeweiligen Berater die für die Erfuellung seiner Aufgaben erforderlichen Informationen zur Verfügung gestellt werden. Außerdem werden sie von den bestehenden Regeln unterrichtet, wenn nach Auffassung der Kommission Berichtigungen in Ausschreibungsunterlagen erforderlich sind.

Prüfungsfeststellungen und -bemerkungen

Erstellung der Ausschreibungsunterlagen

12.30. Es kommt vor, daß Ausschreibungsunterlagen während des Ausschreibungsverfahrens geändert werden müssen; dafür gibt es aber unterschiedliche Gründe, z. B. geänderte politische und administrative Vorgaben oder neue technische Erfordernisse im Rahmen des Projekts. Je nach Umfang der erforderlichen Änderungen ist es unter manchen Umständen besser, die Unterlagen zu ändern, als das ganze Verfahren zu annullieren.

Die Kommission räumt jedoch ein, daß die Ausschreibungsunterlagen grundsätzlich so ausführlich und vollständig wie möglich sein müssen, damit Mißverständnisse bei den Bietern vermieden werden. Nach Auffassung der Kommission ist hier im Vergleich zu dem Zeitraum, auf den sich der Hof bezieht, inzwischen eine erhebliche Besserung eingetreten.

a) Im Falle der Vorhaben in Kenia/Tansania wurde festgestellt, daß in den Ausschreibungsunterlagen Dis-krepanzen zwischen dem Bankkostenvoranschlag und den technischen Spezifikationen bestanden, was allerdings in den Ausschreibungsunterlagen selbst korrigiert wurde.

Im Falle Ugandas wurde die Ausschreibung erstmalig am 4. Februar 1992 bekanntgemacht, also acht Monate nach Inkrafttreten der neuen Regeln für aus Mitteln des EEF finanzierte Aufträge. In diesem Fall hatten die Behörden des begünstigten Landes und die an der Ausarbeitung der Ausschreibungsunterlagen beteiligten Berater nur verhältnismäßig wenig Zeit, um sich auf die neue Verwaltungspraxis umzustellen. Die Berichtigungen bezogen sich in erster Linie auf Verwaltungsvorschriften, nicht auf technische Mängel. Hauptziel der Berichtigungen war die Anpassung an die neuen Regeln.

b) Im Falle der Ausschreibung des Vorhabens in Jamaika ist nicht nachgewiesen worden, in welcher Hinsicht die Ausschreibungsunterlagen mangelhaft oder unrichtig waren. Das Verfahren wurde annulliert, weil die niedrigsten Angebote für die beiden Lose eindeutig über die im Rahmen von Sysmin/Lomé II verfügbaren Beträge hinausgingen.

Im Falle des Vorhabens in Sambia waren die Ausschreibungsunterlagen nach Auffassung der Kommission \,,technisch vollständig", zumal Studien über Verkehr, Material, Stärke der Fahrbahndecke und sogar eine Kosten-Nutzen-Analyse durchgeführt wurden, bevor die endgültigen Unterlagen erstellt wurden. Zu den Kosten im Zusammenhang mit Preisänderungen siehe Ziffer 12.30 d.

c) Siehe Antwort zu Ziffer 12.50.

d) Zur Ausschreibung des Vorhabens in Uganda siehe Ziffer 12.69 b.

Was die Ausschreibung für Sambia anbetrifft, so gibt es in der Hauptsache zwei Möglichkeiten zur Änderung der von einem Auftragnehmer angebotenen Preise je Einheit. In den Fällen, in denen in dem begünstigten Land regelmäßig zuverlässige amtliche Statistiken veröffentlicht werden, kann die übliche und allgemein bekannte polynomiale Formel verwendet werden. Dies ist in afrikanischen Ländern jedoch nicht immer möglich, so daß die Preisrevision Punkt für Punkt auf der Basis der dem Lieferanten tatsächlich gezahlten Preise erfolgt. Der vom Hof angeführte Streit über Preisänderungen bezieht sich auf die Forderung des Vertragsnehmers nach Zahlung des Differenzpreises in ausländischer und in Landeswährung, wie bei anderen Zahlungen üblich. Die Forderung wurde selbstverständlich zurückgewiesen. Der Umfang der geforderten Preisänderungen war auf die während der Durchführung der Arbeiten in Sambia eingetretene stark inflationäre Entwicklung zurückzuführen. Informationshalber sei hinzugefügt, daß die Zahlenangaben nachgeprüft und für richtig befunden wurden.

12.31. Selbst wenn die Ausschreibungsunterlagen einwandfrei sind, steht es dem Auftragnehmer frei, Forderungen zu stellen, die vom Auftraggeber auf der Grundlage der Auftragsunterlagen zurückgewiesen werden können. Es ist nicht erwiesen, daß die erheblichen Entschädigungsforderungen in den beiden genannten Fällen auf eine unzureichende Vorbereitung der Ausschreibungsunterlagen zurückzuführen waren.

12.32. Diesen Problemen trug die Kommission durch die Einführung der neuen Ausschreibungsregelungen und Vertragsbedingungen, die vom Rat mit dem Beschluß 3/90 genehmigt wurden, und durch verschiedene erläuternde Dokumente wie auch Standard-Ausschreibungsunterlagen und Lehrgänge über EEF-Finanzmanagement Rechnung.

Erneute Ausschreibung

12.33. Als das Abwasserprojekt in Jamaika ausgeschrieben wurde, war dem EEF-Ausschuß der Finanzierungsvorschlag bereits vorgelegt worden und konnte das Budget nicht mehr geändert werden. Es sei darauf hingewiesen, daß sich die ursprünglich vorgesehenen Mittel auf 20 Mio. ECU, d. h. 80 % der im Finanzierungsabkommen insgesamt vorgesehenen Mittel beliefen. Die niedrigsten Angebote, die eingingen, lagen um annähernd 60 % über dem verfügbaren Budget, weshalb das Verfahren nicht weitergeführt werden konnte. Die Entscheidung der Kommission, das Ausschreibungsverfahren in Anbetracht der nicht ausreichenden Mittel zu annullieren, war daher eine Notwendigkeit. Darüber hinaus mußte das dem EEF-Ausschuß vorliegende Projekt zurückgezogen werden.

Auswahl der Angebote

Wesentliche Grundsätze

12.34. Die Kommission stimmt dem Hof darin zu, daß der Angebotspreis nur eines der Kriterien ist; sie möchte aber betonen, daß alle anderen Aspekte soweit wie möglich bei der administrativen und technischen Bewertung berücksichtigt werden sollten. Um Angebote angemessen vergleichen zu können, müssen finanziell quantifizierbare Elemente zusammengefaßt und unter preislichen Gesichtspunkten bewertet werden.

Bestimmung der Teilnahmeberechtigung

12.38 - 12.40. Nach dem Internen Abkommen über die Finanzierung und Verwaltung der Hilfen der Gemeinschaft im Rahmen des Vierten Lomé-Abkommens (7. EEF: ABl. L 229 vom 17.8.1991) kommen Firmen aus Mitgliedstaaten, die keine Beiträge zu einem EEF geleistet haben, nicht für die Teilnahme an aus diesem Fonds finanzierten Projekten in Betracht. Wird ein Auftrag jedoch aus zwei EEF kofinanziert, so kommen für eine Beteiligung auch Gesellschaften aus Mitgliedstaaten in Betracht, die zumindest zu einem der Fonds Beiträge geleistet haben, und zwar gemäß Artikel 125 Absätze 4 und 5 des Zweiten Lomé-Abkommens sowie der entsprechenden Bestimmungen der späteren Lomé-Abkommen im Wege einer Ausnahme. Auf diese Frage geht das Handbuch (Fassung von 1988) ein, das die Kommission für ihr Personal in Brüssel und in den Delegationen herausgegeben hat, jedoch nur in Kapitel 3 Punkt 5.2 \,,Ausnahmen zugunsten dritter Länder". Immer wenn eine derartige Kofinanzierung vorgesehen ist, werden die Mitgliedstaaten im EEF-Ausschuß auf die Folgen für die Teilnahmebedingungen aufmerksam gemacht. Außerdem wird auf die Frage der Teilnahmeberechtigung in der Ausschreibungsbekanntmachung hingewiesen.

Erfuellung der Bedingungen

12.42. Ob ein Angebot die Bedingungen erfuellt, wird anhand verschiedener Kriterien, generell anhand der in den Ausschreibungsunterlagen genannten administrativen, technischen und finanziellen Vorschriften, ermittelt. Ob alle Bedingungen erfuellt sind, kann nur nach Abschluß der Bewertung festgestellt werden. Da jedoch die Angebote nach und nach bewertet werden, kann es vorkommen, daß ein Angebot bereits in einem frühen Stadium für nicht anforderungsgerecht befunden wird, ohne daß dabei das etwaige Ergebnis der Gesamtbewertung berücksichtigt wird.

12.43. Der Begriff \,,materielle Abweichung" muß zwangsläufig so ausgelegt werden, daß das Angebot unter Berücksichtigung des spezifischen Rahmens der Ausschreibung bewertet werden kann.

12.44. Generell werden unvollständige Angebote, bei denen wesentliche Dokumente fehlen, zurückgewiesen. Ein Angebot kann jedoch unvollständig sein, wobei aber nur unerhebliche Angaben fehlen oder es einer Erklärung schlecht formulierter Sätze bedarf. In solchen Fällen kann es gerechtfertigt sein, den Bieter um Klarstellung zu bitten, anstatt sein Angebot ohne weiteres abzulehnen. Ein solches Vorgehen entspricht auch der angestrebten Förderung der Teilnahme von Firmen aus den AKP-Staaten, die nicht unbedingt über Fachleute oder große Erfahrung mit internationalen Ausschreibungen verfügen. Unter Berücksichtigung der Bedeutung und der Art der fehlenden Dokumente muß jedes Angebot für sich beurteilt werden. Unterschiedliche Entscheidungen unter scheinbar ähnlichen Bedingungen sind nicht unlogisch, da jedes Angebot für sich bewertet werden muß.

a) Die Ausschreibungen für Uganda und Mauretanien wurden vor Juni 1991 nach den damals geltenden Regelungen vorbereitet; danach brauchten die Bewertungskriterien in den Ausschreibungsunterlagen nicht aufgeführt zu werden.

b) Bei Bauaufträgen wird das niedrigste Angebot, das die Bedingungen erfuellt, ausgewählt. Eine umfassende - und kostspielige - Bewertung aller Angebote ist daher normalerweise zur Ermittlung des günstigsten Angebots nicht notwendig.

c) Zu den zwei Ausschreibungen in Kenia siehe Ziffer 12.52.

d) Was die Ausschreibung für Burkina Faso anbelangt, so ist daran zu erinnern, daß die Bieter in erster Linie sicherstellen müssen, daß ihre Angebote den Rechtsvorschriften ihres Landes entsprechen. Enthalten die Ausschreibungsunterlagen keine spezifischen Hinweise und sind daher unklar, so ist es Sache der Bieter, von den betreffenden Stellen, d. h. vom Auftraggeber oder vom nationalen Anweisungsbefugten, Aufklärung zu erbitten.

e) Zur Ausschreibung für Kenia siehe Ziffer 12.49.

12.45 - 12.46. Seit Bestehen der Vergabeordnung von 1991 hat sich die Kommission an den Grundsatz gehalten, daß die in den Ausschreibungen geforderten wesentlichen Dokumente als solche bezeichnet werden sollten. Dieser Punkt wird auch in den Standard-Ausschreibungsunterlagen, die von der Kommission ausgearbeitet und den AKP-Staaten vorgeschlagen wurden, angesprochen. Dies gilt jedoch nicht nur für Ausschreibungen im Rahmen von Lomé; der Begriff kann nicht bis ins letzte geklärt werden. Auch bei Ausschreibungen im Gebiet des Binnenmarktes ist die genaue Definition unter Umständen eine heikle und schwierige Frage.

Klarstellung des Angebots

12.47 - 12.49. Enthält ein Angebot wesentliche Informationen, die in den Ausschreibungsunterlagen verlangt werden, nicht, so kann das Angebot nicht dadurch anforderungsgerecht werden, daß die fehlenden Informationen nachgereicht werden. Zulässig ist jedoch die Klarstellung bereits gemachter Angaben, wenn ein Angebot widersprüchliche oder nicht hinreichend eindeutige Angaben zu enthalten scheint.

12.49. Bei der Ausschreibung für Kenia wurde das günstigste Angebot ausgewählt, da es sich nach einer Klarstellung/Bestätigung des Bankkostenvoranschlags als anforderungsgerecht erwies. Jedoch vertritt die Kommission auch die Auffassung, daß die Preise nicht geändert werden können (in diesem Fall enthielten die Preisangaben in dem Angebot nicht die Steuern und sonstigen Abgaben für inländisches Material), weshalb das Angebot eigentlich hätte zurückgewiesen werden müssen. Siehe hierzu auch Ziffer 12.74 a.

12.50. Die Kommission räumt ein, daß die Ausschreibungsunterlagen möglichst vollständige Angaben über die geforderten Leistungen enthalten sollten. Bei sehr komplizierten Bauaufträgen ist es jedoch nicht ungewöhnlich, daß nach Vergabe des Auftrags noch Einzelheiten geregelt werden müssen. Das Ausschreibungsverfahren kann sich über lange Zeit hinziehen, so daß sich unter Umständen die Anforderungen ändern. Es kann auch geschehen, daß sich bei der Bewertung der Angebote neue Gesichtspunkte ergeben, die von dem betreffenden AKP-Staat zuvor nicht berücksichtigt worden waren. Anstatt die Ausschreibung zu annullieren und den Auftrag mit geänderten Vorgaben neu auszuschreiben, ist es daher zeitsparender, die Angebote anhand der ursprünglichen Anforderungen zu beurteilen und dann mit dem erfolgreichen Bieter letzte Details auszuhandeln. Umfang und Ziel des Auftrags müssen unverändert bleiben, während der finanzielle Ausgleich für den Auftragnehmer oder den Auftraggeber, wenn überhaupt, vereinbart werden muß.

Finanzielle Bewertung unangemessen niedriger Angebote

12.52 - 12.53. Das Preisangebot ist abhängig von der Geschäftsstrategie des Bieters, der Entfernung zwischen dem Ort, an dem sich seine Ausrüstung befindet, und dem Projektstandort, allgemeinen Mobilisierungskosten usw. Daher können Angebote aus verschiedenen Gründen voneinander abweichen. Berücksichtigt man diese Schwierigkeit und die Tatsache, daß die Allgemeinen Vorschriften den automatischen Ausschluß von Angeboten mit \,,unangemessen niedrigen Preisen" nicht vorsehen, so muß man bei der Lösung dieser Frage sehr vorsichtig vorgehen. Neben den vom Hof angeführten Beispielen gibt es noch mehr Fälle, in denen die Auswahl sehr niedriger Angebote die erfolgreiche Ausführung eines Auftrags ermöglichte (siehe das vom Hof unter 12.52 d angeführte Beispiel).

12.52 a) Im Falle des Webuye-Malaba-Projekts in Kenia war das Scheitern des Auftragnehmers nicht unbedingt auf sein niedriges Angebot sondern eher auf seine mangelnde Erfahrung mit der Arbeit in Entwicklungsländern zurückzuführen.

b) Straßen in Kenia/Tansania: Der Auftraggeber wollte den Auftrag zwar an den billigsten Bieter vergeben, machte die Vergabe aber von der Klärung einiger Fragen durch den Bieter abhängig. Da diese Fragen nicht zufriedenstellend geklärt wurden und keine Ausführungssicherheit geleistet wurde, ging der Auftrag an den Bieter mit dem zweitniedrigsten Angebot, das in etwa dem Voranschlag entsprach.

c) Im Falle des Projekts in Sambia konnte der Auftragnehmer seine sehr niedrigen Mobilisierungskosten damit begründen, daß er sowohl Personal als auch Ausrüstungen bereits vor Ort hatte.

Begründung und Prüfung der in ausländischer Währung beantragten Zahlungen

12.56 - 12.59. Die Kommission ist sich mit dem Hof darin einig, daß der Auftraggeber die von einem Auftragnehmer angeführte Begründung für seinen Antrag auf Zahlung in ausländischer Währung genauer prüfen muß. Die Kommission wird nach Mitteln und Wegen suchen, um die Situation in diesem Bereich zu verbessern.

Steuer- und Zollregelung

Anwendung der Meistbegünstigungsklausel

12.62 - 12.63. Zwar zielt das Lomé-Abkommen darauf ab, die Erhebung innerstaatlicher Steuern und Einfuhrabgaben zu begrenzen, völlige Steuer- und Zollfreiheit kann jedoch nicht garantiert werden. Daher variiert der Grad der Steuer- und Zollbefreiung von einem Land zum anderen. Wiederholt hat die Kommission versucht, entweder durch direkte Kontakte mit einzelnen AKP-Staaten oder über bilaterale Kontakte der Mitgliedstaaten, hinreichend zuverlässige Angaben über zu erwartende Abgaben zu erhalten. Solche Informationen wurden bisher jedoch nicht übermittelt. Aus diesem Grund war es nicht möglich (Ziffer 12.63), über entsprechende Angaben ein zentrales Register zu führen.

12.64. Die Kommission ist sich dieses Mangels bewußt und sucht nach Möglichkeiten zur Überwindung dieser Situation, wobei sie auch an erneute Anfragen zusammen mit den Mitgliedstaaten denkt.

Für eingeführte Baustoffe geltende Steuer- und Zollregelung

12.66 - 12.67. Zuständig für die Ausschreibungen ist die auftraggebende Behörde, und wenn ein AKP-Staat Einfuhren zollfrei zuläßt, verstößt dies nicht gegen den Grundsatz, daß Steuern und Zölle so gering wie möglich zu halten sind. Der Auftraggeber kann eine solche Klausel in die Ausschreibung aufnehmen, wenn die geltenden Vorschriften dies zulassen. Resultiert die Befreiung außerdem aus Artikel 308, so liegt eine unmittelbare Anwendung der Abkommensregeln und keine Abweichung von diesen Regeln vor.

Ausschreibungsbedingungen und Steuerregelung

12.69 - 12.75. Die Kommission ist sich mit dem Hof darin einig, daß die Ausschreibungsunterlagen eindeutige Angaben über Abgabenregelungen enthalten sollten. Dieses Ideal läßt sich aber selten verwirklichen. Ein striktes Beharren auf diesem Grundsatz würde wahrscheinlich weitere Ausschreibungen fast unmöglich machen. Gleichzeitig muß man sich darüber im klaren sein (siehe oben Ziffern 12.62-12.63), daß entsprechende Angaben selbst nach langwierigen Beratungen zwischen den Delegationen und den verantwortlichen Ministerien von den AKP-Staaten nicht leicht zu erhalten sind. Nur einige wenige AKP-Staaten haben bisher eindeutige Regeln für alle Geber - oder nur die EU - für die geltenden innerstaatlichen Steuern und die möglichen Befreiungen (insbesondere im Zusammenhang mit Artikel 308) eingeführt. Außerdem haben die meisten Entwicklungsländer entsprechend den IWF-Leitlinien in jüngster Zeit eine durchgreifende Reform ihrer Steuer- und Zollvorschriften eingeleitet, wodurch die Dinge noch schwieriger geworden sind, insbesondere dann, wenn die Abgabensätze stark herabgesetzt worden sind (häufig annähernd wie in Artikel 309 vorgesehen). Die Kommission prüft aber weiterhin Verbesserungsmöglichkeiten.

12.69 a) In Niger gelang es der Kommission, den \,,Meistbegünstigungsstatus" durchzusetzen.

b) Da die Anweisungen zu den gewährten Abgabenbefreiungen in der Ausschreibung in Uganda eindeutig waren und die Preise auf dieser Basis kalkuliert wurden (das Angebot rangiert in den Vertragspapieren vor den Besonderen Bestimmungen), ist schwer zu verstehen, mit welcher Begründung ein Bieter/Auftragnehmer die Änderung von Preisen fordern kann, die aufgrund von Basissätzen kalkuliert waren, die die Steuern und Zölle einschlossen. Auch hier wäre es Sache des Bieters gewesen, den Auftraggeber um eine Klärung zu bitten.

c) Wegen der in Guinea häufig auftretenden Probleme im Zusammenhang mit der Erhebung von Abgaben setzte die Kommission 1995 alle Ausschreibungen aus. Das Problem wurde mit den Behörden Guineas im Juni 1997 geregelt.

Bewertung und Auswahl der Angebote

12.74 a) Bezüglich der Ausschreibung für Kenia/Tansania ist auch die Kommission der Auffassung, daß Preise nicht geändert werden dürfen und die Angebote mit Preisen einschließlich Steuern hätten eingereicht werden müssen.

c) Im Falle Burkina Faso reichte der Bieter mit dem niedrigsten Angebot dieses Angebot ohne vorherige Klarstellung und in der Annahme (entgegen den Ausschreibungsbestimmungen) ein, daß, wie in einem Präzedenzfall, vollständige Abgabenbefreiung gewährt würde. Das Angebot wurde ordnungsgemäß zurückgewiesen, auch weil das finanzielle Angebot nicht während des Verfahrens geändert werden kann (siehe die Bemerkungen des Rechnungshofs unter Ziffer 12.74 a). Nicht nur war damit ein Vergleich mit den anderen Angeboten unmöglich; vielmehr ist es auch beim niedrigsten Angebot nicht möglich, die Preise zu ändern und das Angebot für anforderungsgerecht zu befinden.

Schlußfolgerung

12.76. Der Bericht befaßt sich mit Bauaufträgen, die in der Zeit der Umstellung von den früheren Vergaberegelungen zu den neuen Vergaberegelungen vergeben wurden. Seit Einführung der neuen Allgemeinen Vorschriften im Jahr 1991 und nach einer Periode der Anpassung an die neuen Vorschriften war eine wesentliche Verbesserung bei der Vorbereitung der Ausschreibungsunterlagen festzustellen. Standard-Ausschreibungsunterlagen liegen vor und werden unter Berücksichtigung der neueren Entwicklungen ständig aktualisiert. Die Bewertungsmethoden wurden geklärt und transparenter gestaltet. Einige Bemerkungen des Rechnungshofs decken sich exakt mit den Gründen für die Mitte 1991 erfolgte Umstellung auf ein neues Vergabesystem. In vielen vom Hof bemängelten Fällen waren die Verfahren außerdem wirtschaftlich sinnvoll und ordnungsgemäß.

12.77. Die Kommission räumt ein, daß alles daran gesetzt werden sollte, um zu gewährleisten, daß die Ausschreibungsunterlagen möglichst vollständig und für die Bieter verständlich sind. Aus diesem Grund wurden die neuen Vergaberegeln im Jahr 1991 eingeführt, denen zufolge in den Ausschreibungsunterlagen alle Bewertungskriterien aufgeführt sein müssen.

12.78 a) In den jetzt verwendeten Standard-Ausschreibungsunterlagen werden die von den Bietern in besonderem Maße zu beachtenden Ausschreibungsbedingungen erläutert, unter anderem die Dokumente, deren Nichteinreichung zum Ausschluß führt.

b) Für die \,,Angemessenheit" eines Angebots ist der Bieter verantwortlich. Solange ein Angebot anforderungsgerecht ist, muß der Bieter entscheiden, ob er den Auftrag zu den von ihm vorgeschlagenen Preisen ausführen kann. Je nach Standort und Strategie des Bieters können die Angebotspreise durchaus erheblich von den veranschlagten Preisen abweichen.

c) Die Kommission erkennt dieses Problem an; der Auftraggeber sollte die von den Bietern angeführte Begründung für ihre Forderung nach Zahlung in ausländischer Währung sorgfältiger prüfen. Die Kommissionsdienststellen werden prüfen, wie hier Verbesserungen erreicht werden können.

12.79. Bei verschiedenen Gelegenheiten hat die Kommission versucht, entweder durch direkte Kontakte mit einzelnen AKP-Staaten oder über bilaterale Kontakte der Mitgliedstaaten, hinreichend zuverlässige Angaben über die zu erwartenden Abgaben zu erhalten. Solche Informationen wurden bisher jedoch nicht übermittelt. Aus diesem Grund war es nicht möglich (siehe Ziffer 12.63), über entsprechende Angaben ein zentrales Register zu führen. Die Kommission sucht aber nach Möglichkeiten zur Überwindung dieser Situation, wobei sie auch an erneute Anfragen zusammen mit den Mitgliedstaaten denkt.

12.80. Auskünfte dieser Art sind selbst nach langwierigen Beratungen zwischen den Delegationen und den verantwortlichen Ministerien von den AKP-Staaten nicht leicht zu erhalten. Nur einige wenige AKP-Staaten haben bisher eindeutige Regeln für alle Geber - oder nur die EU - für die geltenden innerstaatlichen Steuern und die möglichen Befreiungen (insbesondere im Zusammenhang mit Artikel 308) eingeführt. Außerdem haben die meisten Entwicklungsländer entsprechend den IWF-Leitlinien in jüngster Zeit eine durchgreifende Reform ihrer Steuer- und Zollvorschriften eingeleitet, wodurch die Dinge noch schwieriger geworden sind, insbesondere dann, wenn die Abgabensätze stark herabgesetzt worden sind (häufig annähernd wie in Artikel 309 vorgesehen). Die Kommission prüft aber weiterhin Verbesserungsmöglichkeiten.

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KAPITEL 13(479*) Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern und Drittländern (ausgenommen Mittel- und Osteuropa)

13.0. INHALT Ziffer

Einleitung 13.1 - 13.2

Ausführung des Haushaltsplans 13.3 - 13.19

Humanitäre Hilfe (B7-21) 13.4 - 13.5

Finanzielle Zusammenarbeit mit Asien und Lateinamerika (B7-30 und B7-31) 13.6 - 13.7

Südafrika (B7-32) 13.8 - 13.9

Zusammenarbeit mit den Ländern des Mittelmeerraums (B7-40 und B7-41) 13.10 - 13.19

Informationstechnologie und Management-Informationssysteme 13.20 - 13.32

Entwicklung des MIS 13.22 - 13.28

Informationstechnologie in der GD I.B 13.29 - 13.30

Schlußfolgerung 13.31 - 13.32

Fondo especial de promocion de las exportaciones de Honduras y Nicaragua (FEPEX) 13.33 - 13.55

Einleitung 13.33 - 13.35

Ausführung des Projekts 13.36 - 13.37

Verwaltung des Kreditplafonds durch die BCIE 13.38 - 13.41

Verwaltung der noch nicht vergebenen Mittel 13.42

Projektüberwachung 13.43 - 13.46

Projektergebnisse 13.47 - 13.49

Verbuchung der Kreditlinien 13.50 - 13.51

Schlußfolgerungen 13.52 - 13.55

Überbrückungskredite 13.56 - 13.64

Schlußfolgerungen 13.64

EINLEITUNG

13.1. Ausgaben für außenpolitische Maßnahmen der Europäischen Gemeinschaft, die aus Mitteln des Gesamthaushaltsplans finanziert werden, betreffen die Nahrungsmittelhilfe, die finanzielle und technische Zusammenarbeit mit den Ländern in Asien und Lateinamerika, des Mittelmeerraums und mit Südafrika sowie verschiedene andere Politikbereiche, z. B. die Kofinanzierung von Projekten, die von Nichtregierungsorganisationen (NRO) durchgeführt werden, Umweltprogramme sowie Unterstützungsmaßnahmen zum Schutz der Menschenrechte und der Demokratie. Die Ausgaben decken ferner die zu Lasten des Gesamthaushaltsplans gehenden Kosten der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) gemäß Titel V des Vertrags über die Europäische Union.

13.2. In diesem Kapitel werden die Bemerkungen, die sich aus der Analyse der Ausführung des Haushaltsplans ergaben, dargelegt. Die daran anschließenden Bemerkungen betreffen:

a) eine Bewertung der Bemühungen der Kommission zur Entwicklung eines Management-Informationssystems (MIS) für die Maßnahmen der Entwicklungszusammenarbeit in Asien, Lateinamerika und im Mittelmeerraum;

b) ein groß angelegtes Kreditlinienprojekt (FEPEX) in Zusammenarbeit mit einer regionalen Bank in Mittelamerika (Banco Centroamericano de Integración Económica - BCIE) und

c) \,,Überbrückungskredite".

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS

13.3. Die Ausführung des Haushaltsplans 1996 für den gesamten von diesem Kapitel abgedeckten Bereich ist in Tabelle 13.1 zusammengefaßt. Daraus geht hervor, daß für den Teileinzelplan B7 des festgestellten Haushaltsplans (ausgenommen B7-5 und bestimmte Artikel aus B7-8) die Gesamtverwendung der Verpflichtungsermächtigungen bei 98,7 % und der Zahlungsermächtigungen bei 76,8 % liegt. Für den Teileinzelplan B8 lagen die entsprechenden Zahlen bei 96,6 % bzw. 75,8 %. In Tabelle 13.2 ist die Verwendung der Verpflichtungs- und Zahlungsermächtigungen für die wichtigsten Programme dargestellt.

Humanitäre Hilfe (B7-21)

13.4. Seit seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1992 weist der Hof jedes Jahr auf die Art und Weise hin, in der im Bereich der humanitären Hilfe eine systematische Ausnahme von der Regel entwickelt wurde, wonach nicht verwendete Zahlungsermächtigungen am Jahresende verfallen. Dies ist weitgehend darauf zurückzuführen, daß zum einen ein wesentlicher Teil der Verpflichtungs- und Zahlungsermächtigungen für die humanitäre Hilfe ursprünglich in die Soforthilfereserve (B7-91) eingestellt wird und zum anderen die Kommission aus Gründen, wie in der zweiten Jahreshälfte ausbrechende humanitäre Krisen, verfahrenstechnische Verzögerungen usw., bedeutende Beträge aus der Re-serve in jedem Jahr erst sehr spät im Jahr erhält. Die Kommission kann diese Beträge binden (vgl. die sehr hohe Rate an Mittelbindungen im Dezember 1996), doch ist es nicht möglich, die Zahlungen vor Jahresende auszuführen. Da der Kommission im darauffolgenden Jahr ein begrenzter Betrag an ursprünglich in B7-21 eingesetzten Zahlungsermächtigungen zur Verfügung steht, beantragt sie eine erhebliche Übertragung von nicht verwendeten Mitteln. Den in der Soforthilfereserve bereitgestellten Zahlungsermächtigungen wird nicht Rechnung getragen, wenn die Kommission über die Höhe der Zahlungsermächtigungen entscheidet, die sie übertragen möchte. Im Jahre 1996 wie auch 1995 überschritt der Gesamtbetrag der ursprünglich in B7-21 sowie in B7-91 bereitgestellten Zahlungsermächtigungen (655,5 Mio. ECU) den Gesamtzahlungsbedarf des Jahres um ein Vielfaches (575,9 Mio. ECU).

13.5. Die Haushaltsbehörde forderte die Kommission auf, die Inanspruchnahme von Mittelübertragungen in diesem Zusammenhang einzuschränken (480). Zu diesem Zweck müßten eine oder mehrere der folgenden Vorgehensweisen vereinbart werden:

a) Es sollte vor Abruf der Zahlungsermächtigungen der Reserve verstärkt von der Möglichkeit der Übertragung von Zahlungsermächtigungen aus anderen unter die Rubrik 4 der Finanziellen Vorausschau (außenpolitische Maßnahmen) fallenden Haushaltslinien Gebrauch gemacht werden. Im Jahre 1996 lag der tatsächliche Zahlungsbedarf mit 575,9 Mio. ECU um 246,4 Mio. ECU über der ursprünglichen Mittelausstattung von 329,5 Mio. ECU. Ein Betrag von 145,0 Mio. ECU ist aus anderen Haushaltslinien übertragen worden, und für die restlichen 101,4 Mio. ECU hätten nicht verwendete Zahlungsermächtigungen des Teileinzelplans B7 in Anspruch genommen werden können (in den Kapiteln B7-40 und B7-41 sind beispielsweise 108 Mio. ECU nicht verwendet worden).

b) Es könnte ein höherer Betrag an Zahlungsermächtigungen ursprünglich in den besonderen der humanitären Hilfe gewidmeten Linien des Kapitels B7-21 bereitgestellt werden; dem stuenden dann verhältnismäßig geringe Zahlungsermächtigungen in der Soforthilfereserve gegenüber.

c) Als Alternative hierzu können - und sollten - die Zahlungsermächtigungen der Soforthilfereserve unabhängig von den Verpflichtungsermächtigungen abgerufen werden.

Finanzielle Zusammenarbeit mit Asien und Lateinamerika (B7-30 und B7-31)

13.6. Wie bereits in den Vorjahren beanstandet, ist es in den letzten beiden Monaten des Jahres zu einer sehr hohen Konzentration anMittelbindungen gekommen. Dies traf insbesondere auf Projekte in Asien zu, wo 336 Mio. ECU von insgesamt 407,1 Mio. ECU (83 %) im November und Dezember gebunden wurden.

13.7. Die Zahlungen verteilten sich gleichmäßiger über das Jahr als dies in den Vorjahren der Fall war, obwohl einige hohe Zahlungen zugunsten von Projekten in Asien im Dezember zu einem Hoechststand führten (30 % der Gesamtzahlungen des Jahres). Es sollte darauf hingewiesen werden, daß die ursprüngliche Mittelausstattung des Haushaltsplans bei den Zahlungsermächtigungen erheblich unter der Ausführung im Jahre 1995 lag, und es erwies sich als notwendig, eine bedeutende Mittelaufstockung zu beantragen (27 %).

Südafrika (B7-32)

13.8. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995 stellte der Hof den raschen Zuwachs an fortbestehenden Mittelbindungen im Verlauf des Jahres 1995 (69 %) als Folge einer niedrigen Zahlungsrate fest(481). Im Jahre 1996 verschlechterte sich die Lage insofern, als von dem ursprünglich für Zahlungen veranschlagten Betrag von 110 Mio. ECU lediglich 28,5 Mio. ECU verwendet wurden, während fast alle Verpflichtungsermächtigungen in Höhe von 130 Mio. ECU ausgeschöpft wurden. Die fortbestehenden Mittelbindungen stiegen von 191,1 Mio. ECU Ende des Jahres 1995 auf 290,5 Mio. ECU Ende des Jahres 1996 an. Die Aufhebung nicht in Anspruch genommener Mittelbindungen war geringfügig (1,3 Mio. ECU).

13.9. Eine derart niedrige Zahlungsrate ist ein Hinweis auf erhebliche Schwierigkeiten bei der Durchführung des Europäischen Programms für Wiederaufbau und Entwicklung in Südafrika.

Zusammenarbeit mit den Ländern des Mittelmeerraums (B7-40 und B7-41)

13.10. Die ursprünglichen in Artikel B7-410 (MEDA) eingesetzten Verpflichtungsermächtigungen betrugen 403 Mio. ECU; hinzu kommen weitere 200 Mio. ECU, die in die Reserve B0-40 eingestellt wurden(482). Die Haushaltsbehörde machte zur Bedingung, daß die Reserve entsprechend dem \,,Notenboom"-Verfahren(483) vor der ersten Lesung des Europäischen Parlaments zum Haushalt 1997 und unter der Voraussetzung, daß 80 % der Mittel des Artikels B7-410 ausgeführt worden sind, in Anspruch genommen werden sollte. Eine weitere Bedingung war, daß die Reserve erst dann zum MEDA-Kapitel übertragen werden kann, wenn die \,,negative Reserve" von 200 Mio. ECU(484) in Anspruch genommen worden ist.

13.11. Als die Unterlagen für den \,,Notenboom"-Transfer vorbereitet wurden, erklärte die Kommission, daß sie zum 26. September 1996 bereits Finanzierungsbeschlüsse im Hinblick auf Projekte über eine Gesamtsumme von 548,8 Mio. ECU getroffen hat und daß Beschlüsse über weitere 531,0 Mio. ECU vor Jahresende getroffen werden könnten.

13.12. Die Kommission konnte jedoch nicht alle diese Finanzierungsbeschlüsse vollständig binden, da die verfügbaren Verpflichtungsermächtigungen nicht ausreichten. In der Tat standen die 200 Mio. ECU der Reserve des Artikels B7-411 nicht zur Verfügung, da es im Rahmen des \,,Notenboom"-Transfers erforderlich war, die negative Reserve von 200 Mio. ECU in Anspruch zu nehmen(485). Die Kommission konnte lediglich versuchen, die Verpflichtungsermächtigungen für MEDA um 38,25 Mio. ECU zu erhöhen(486), ohne die in der Finanziellen Vorausschau vorgesehene Obergrenze für Mittel für außenpolitische Maßnahmen zu überschreiten (Rubrik 4). Diese Erhöhung ist vom Parlament nicht genehmigt worden(487).

13.13. Angesichts der knapp bemessenen Verpflich-tungsermächtigungen beschloß die Kommission, die buchmäßige Mittelbindung der Beträge, die von ihr für einzelne Projekte beschlossen wurden, zu staffeln. Bei 12 Projekten einer Gesamthöhe von 364,5 Mio. ECU ist 1996 keine Mittelbindung erfolgt. Bei weiteren 7 Projekten über einen Gesamtbetrag von 416,0 Mio. ECU sind 1996 lediglich 184,5 Mio. ECU gebunden worden, für den Restbetrag sind Mittelbindungen in den Jahren 1997 und 1998 vorgesehen. Infolgedessen ist von den von der Kommission 1996 getroffenen Finanzierungsbeschlüssen, die sich auf 780,5 Mio. ECU belaufen, ein Betrag von 184,5 Mio. ECU 1996 gebunden worden, 511,6 Mio. ECU sollten 1997 und 84,4 Mio. ECU 1998 gebunden werden.

13.14. Bei den Mitteln des Kapitels B7-41 handelt es sich um getrennte Mittel, was bedeutet, daß die Verpflichtungsermächtigungen im laufenden Haushaltsjahr die Gesamtkosten der rechtlichen Verpflichtungen decken, die für Maßnahmen eingegangen worden sind, deren Durchführung sich über mehr als ein Haushaltsjahr erstreckt(488). Artikel 36 Absatz 2 der Haushaltsordnung sieht vor, daß finanzielle Entscheidungen der Kommission als Mittelbindungen gelten. In Artikel 5 Absatz 2 der Haushaltsordnung ist vorgeschrieben, daß über die bewilligten Mittel hinaus keine Mittelbindungen vorgenommen werden können. Die Kommission handelt daher vorschriftswidrig, wenn sie die Gesamtkosten eines Projekts genehmigt, ohne daß ausreichende Mittel vorliegen, die eine direkte Bindung des vollen Betrags ermöglichen.

13.15. Ende 1996 waren die Beträge in Höhe von insgesamt 596 Mio. ECU, die Gegenstand von Finanzierungsbeschlüssen der Kommission waren, aber für die keine Mittelbindungen erfolgt sind, in der Rechnungslegung nicht ausgewiesen. Innerhalb dieses Gesamtbetrags sind bei den Projekten, die 1996 zum Teil gebunden wurden, die fortbestehenden Mittelbindungen um 231,5 Mio. ECU zu niedrig veranschlagt(489).

13.16. Die oben beschriebenen Umstände machen die Probleme deutlich, die dabei entstehen, die den Gesamtumfang des MEDA-Programms betreffenden Beschlüsse, die jährliche Verfügbarkeit von Mitteln innerhalb der Finanziellen Vorausschau und die Vorschriften der Haushaltsordnung in bezug auf die Ausführung des Haushaltsplans miteinander zu vereinbaren. Der als finanzieller Bezugsrahmen für das MEDA-Programm dienende Betrag beläuft sich für den Zeitraum 1995-1999 auf 3 424,5 Mio. ECU(490). Viele der Maßnahmen im Rahmen des MEDA-Programms verfügen über umfangreiche Mittelausstattungen. Normalerweise besteht zu Beginn eines Programms wie MEDA eine Tendenz, die Finanzierungsbeschlüsse hauptsächlich in die Anfangszeit zu legen, was hier bedingt durch die Verzögerung bei der Verabschiedung der Ratsverordnung noch verstärkt der Fall war. Die Haushaltsbehörde war jedoch im Hinblick auf den Umfang der Verpflich-tungsermächtigungen, die sie der MEDA-Haushaltslinie zuweisen konnte, eingeschränkt, wenn sie nicht gegen die Vorschriften der Finanziellen Vorausschau verstoßen oder Kürzungen bei anderen außenpolitischen Maßnahmen vornehmen wollte. Die Kommission sah sich daher nicht in die Lage versetzt, die in der Haushaltsordnung für die Bindung von mehrjährigen Maßnahmen vorgesehenen Verfahren einzuhalten(491). Dies führte dazu, daß die Kommission Finanzierungsbeschlüsse traf, die den Rahmen der von der Haushaltsbehörde bewilligten Mittel weit überstiegen. Der Aufschub der buchmäßigen Mittelbindung des gesamten Finanzierungsbeschlusses oder eines Teils davon beraubt das Konzept der getrennten Mittel im Sinne der Haushaltsordnung seines eigentlichen Charakters. Wenn die Kommission der Auffassung ist, daß die Vorschriften keine zweckdienliche Mittelbewirtschaftung im Bereich der außenpolitischen Maßnahmen mehr erlauben, sollte sie Vorschläge zu ihrer Änderung unterbreiten, anstatt diese einfach zu umgehen. In ihrer Antwort auf die Ziffern 13.13-13.16 sind die Ausführungen der Kommission zur Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung und zur wirtschaftlichen Verwendung der Mittel nicht nur unbewiesen, sondern auch unerheblich, insofern als die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge betroffen ist. Eine Behandlung dieser Mittel als liquide Mittel ist sowohl mit der Absicht als auch mit dem Wortlaut der Haushaltsordnung nicht vereinbar, die den Mechanismus der getrennten Mittel vorsieht, durch den die Haushaltsbehörde das ausführende Organ ermächtigt, die Gemeinschaft zu einer mehrjährigen Finanzierung zu verpflichten. Der in der Antwort der Kommission vorgetragene Ansatz stellt eine bedeutende Änderung der Haushaltspraxis dar, insofern als die Kommission gewisse Rechte und Privilegien der Haushaltsbehörde übernimmt. Die Kommission hätte eine derartige Änderung nicht vornehmen dürfen, ohne zunächst eine Abänderung der Haushaltsvorschriften in die Wege zu leiten. Da die Kommission darüber hinaus diesen Ansatz nicht konsequent anwandte, sind die Finanzausweise für das Jahr unstimmig und irreführend(492).

13.17. Im Juli 1996 nahm die Haushaltsbehörde einen Berichtigungs- und Nachtragshaushaltsplan Nr. 1(493) an, mit dem eine Regelung für die Finanzierung der technischen und administrativen Unterstützung des MEDA-Programms eingeführt wurde. Eine ähnliche Regelung ist ferner für die PHARE- und TACIS-Programme vorgesehen worden (siehe Ziffer 14.10 dieses Berichts). Nach dieser als \,,STAP" (Support Technique et Administratif pour les Programmes) bezeichneten Vorkehrung dürfen bis zu 3 % der Mittelausstattung des MEDA-Programms zur Finanzierung von Sachverständigenverträgen \,,zur Bereitstellung von technischer Unterstützung und zur Deckung der anfallenden Verwaltungsausgaben sowohl für die Kommission als auch für die Partnerländer" dienen. Als Aufgaben dieser Sachverständigen werden \,,die Ausarbeitung der Aufgabenstellung für die Projekte, die Bewertung der Angebote, die Überwachung und die Rechnungsprüfung" genannt, was den üblichen Aufgaben des für die Durchführung von Programmen der Entwicklungszusammenarbeit zuständigen Kommissionspersonals entspricht. Mit dieser Fazilität soll die Kommission in die Lage versetzt werden, die mangelnde Fähigkeit ihrer eigenen Dienststellen sowohl am Hauptsitz in Brüssel als auch in den Delegationen, die MEDA-Programme durchführen, auszugleichen. Zu dieser Frage nahm der Hof in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995 Stellung(494). Die Kommission beabsichtigte, gemäß dieser Regelung 22 Mio. ECU (von einem geschätzten Mittelbedarf für den Zeitraum 1996-1998 von insgesamt 70 Mio. ECU) zu binden, was aber nicht geschah. Wie in Ziffer 14.10 dieses Berichts festgestellt, lehnt sich diese Fazilität weitgehend an das System der \,,Minibudgets" an, das vom Rechnungshof in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1990 beanstandet wurde(495) und nach dem operationelle Mittel aus Teil B des Haushaltsplans für Ausgaben verwendet werden können, die zu Lasten von Teil A finanziert werden müßten.

13.18. Im Hinblick auf die Zahlungen ist es 1996 wiederum zu einer langsameren Durchführung von 1995 aufgestellten Projekten gekommen, als dies vorgesehen war(496). Von den ursprünglich zur Verfügung stehenden Mitteln in Höhe von 424,6 Mio. ECU sind 52,1 Mio. ECU (12 %) zugunsten anderer Haushaltslinien übertragen worden; von den restlichen 327,6 Mio. ECU sind 264,1 Mio. ECU (71 %) verwendet worden. Davon wiederum sind 176,0 Mio. ECU (67 %) während des letzten Quartals des Jahres ausgezahlt worden, und zwar 99,3 Mio. ECU (38 %) im Dezember. Die Zahlungen im Oktober und Dezember schlossen hohe Vorschüsse zugunsten von MEDA-Projekten ein, die nach Verabschiedung der Rechtsgrundlage genehmigt wurden. Die Zahlungen aufgrund von auf 1996 übertragenen Mittelbindungen beliefen sich auf lediglich 12 % ihres Gesamtwerts.

13.19. Es sei ferner darauf hingewiesen, daß die Kommission 1996 einen Betrag von 20,0 Mio. ECU zugunsten der Nationalbehörde Palästinas gebunden und ausgezahlt hat, um laufende Kosten des Bildungsministeriums (Lehrergehälter) zu decken, wobei sie dasselbe Verfahren anwandte, das vom Hof in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1995 als ineffizient beanstandet wurde(497).

INFORMATIONSTECHNOLOGIE UND MANAGEMENT-INFORMATIONSSYSTEME

13.20. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1991, in dem die Verfahren und Ressourcen zur Verwaltung von Mitteln für die finanzielle und technische Zusammenarbeit in den Ländern Asiens und Lateinamerikas untersucht wurden(498), und in seinem Sonderbericht über die Mittelmeerprotokolle(499) beschrieb der Hof die Schwachstellen der Systeme, die die Kommission zur Überwachung des finanziellen Projektfortschritts anwendet. Es war nicht möglich, den Stand der finanziellen Durchführung der Projekte ohne eine manuelle Analyse der Rohdaten zu bestimmen. Die Kommission erkannte die vom Hof genannten Schwachstellen an. Sie wies darauf hin, daß sie als Teil eines strategischen Informatikplans ein System für die finanzielle Überwachung der Projekte, das auf den bereits bestehenden verschiedenen Einzelsystemen aufbaut, entwickelt(500).

13.21. Bei den ein finanzielles Überwachungssystem erforderlich machenden Haushaltsmitteln handelt es sich um bedeutende Beträge. Die jährlichen Verpflich-tungsermächtigungen überschreiten 1 500 Mio. ECU, und die laufenden Projekte beliefen sich Ende 1996 auf 4 250 Mio. ECU.

Entwicklung des MIS

13.22. Der Vorschlag zur Entwicklung eines Management-Informationssystems (MIS) ist im \,,Strategic Information Plan" für die GD I Nord-Süd-Beziehungen dargelegt worden. Im Juli 1992 veröffentlichte die Kommission eine Ausschreibung, und im Dezember 1992 ist mit einer privaten Firma ein Vertrag über einen Gesamtbetrag von 513 120 ECU abgeschlossen worden.

13.23. Im Januar 1994 lieferte der Auftragnehmer das MIS an die Kommission. Das System war jedoch nicht einsatzbereit. Die Ausführung entsprach nicht den Bedürfnissen der Benutzer. Das System war technisch übermäßig ausgefeilt, und da den mit der Kapazität und der Hardware verbundenen Sachzwängen nur unzureichend Rechnung getragen worden war, waren seine Leistungen mäßig.

13.24. Im Verlauf der Entwicklung des Systems ist von verschiedenster Seite vor Problemen gewarnt worden. So wies beispielsweise im April 1993 der für die Verwaltung der DV-Ressourcen der GD I zuständige Kommissionsbedienstete (Informatics Resource Manager - IRM) auf die fehlende Durchführbarkeitsstudie und Bemessung der Anwendung hin. Im Mai 1993 äußerte sich der Leiter einer der Benutzerdirektionen besorgt über unklare Terminologie, schwierigen Aufbau, Lücken und Näherungen bei der Analyse. Im August 1993 warnte der Auftragnehmer die Kommission, daß das Projekt ohne ausreichende Befugnisse und Mittel zum Scheitern verurteilt ist und einen \,,endlosen Wartungskreislauf ohne angemessene Verwaltung" in Gang setzen wird. Nichts deutet darauf hin, daß die Kommission auf diese Warnungen näher eingegangen ist oder besondere Korrektivmaßnahmen ergriffen hat.

13.25. Seit Auslieferung des Systems im Januar 1994 arbeitet ein externer EDV-Experte (der vorher an der Programmplanung des Projekts mitgewirkt hat) an der Anwendung, um sie benutzerfreundlicher zu gestalten. Überdies sind die verschiedensten Maßnahmen ergriffen worden, um das System technisch nachzurüsten und die Leistung zu verbessern. Eine vereinfachte Ausführung des MIS war am 1. Januar 1997 technisch einsatzbereit. Jedoch entsprechen Qualität und Datenvolumen noch nicht dem gewünschten Standard, was den Nutzen des Systems erheblich einschränkt.

13.26. Obwohl im Verlauf des Jahres eine Reihe von Vorkehrungen getroffen worden war, lag Ende 1996 keine schriftliche Unterlage vor, aus der eine exakte Strategie (beteiligte Dienststellen, Zeitplan, erforderlicher Arbeitsaufwand, zu ergreifende Maßnahmen usw.) für die Umsetzung der Anwendung ersichtlich war. Eine Behebung der Mängel und Erweiterungen der Anwendung waren in verschiedenen Bereichen erforderlich gewesen. So war beispielsweise das Finanzmodul noch nicht vollständig, und wesentliche Unteranwendungen bezüglich Statistik, Verwaltung der Ausschreibungen und Abschlußlisten (\,,short-lists"), Rahmenverträge usw. fehlten.

13.27. Die finanzielle Verwaltung des Projekts wies eine Reihe von Schwachstellen auf:

a) Der Vertrag sah fünf Teilzahlungen vor: Bei Vertragsunterzeichnung, nach Konzipierung der ersten und zweiten Phase und nach der mit jeder Phase verbundenen Installierung und Schulung. Obwohl diese Vertragsbedingungen nicht abge-ändert wurden, erfolgten die tatsächlichen Zahlungen in Höhe der Gesamtvertragssumme von 513 120 ECU in lediglich drei Teilbeträgen. Obwohl die Kommission darüber hinaus die Entwicklung jeder Phase genehmigen und der Auftragnehmer die Phasen installieren und das Personal schulen sollte, ist dies nicht erfolgt.

b) Es hat keine vorläufige und endgültige Abnahme des Projekts durch die Kommission stattgefunden. Überdies ist ein Teil der Sicherheit nicht freigegeben worden, sondern wurde verfallen gelassen.

13.28. Das Projekt zur Entwicklung des MIS wies in allen Stadien eine nicht zufriedenstellende Verwaltung auf:

a) Das MIS verfügte über keinen wirklichen Projekteigner. Gemäß den Richtlinien für die Projektleitung der Kommission hat der Projekteigner die Verantwortung für die Leitung des Projekts auf strategischer Ebene und für die Bereitstellung der dem Projekt zuzuführenden Ressourcen. Es ist seine Aufgabe, Streitigkeiten zwischen den unterschiedlichen Benutzergruppen zu schlichten und beizulegen sowie sicherzustellen, daß die höhere Hierarchie-ebene tatsächlich eingebunden ist. Keine dieser Aufgaben ist effektiv ausgeführt worden.

b) Es wurde kein begleitender Projektausschuß eingerichtet, und es ist nicht klar, wie Aufgaben der Projektleitung wahrgenommen wurden.

c) Es fehlte die Mitarbeit und Einbindung der Benutzer. Die Treffen der Benutzergruppe waren schwach besucht, und die Vertreter der verschiedenen Referate wechselten häufig. Damit leistete die Gruppe keine angemessene Unterstützung bei der Entwicklung des Projekts und konnte auch keinen Gesamtstandpunkt der Benutzer vermitteln.

d) Es gibt keine zusammenhängenden Akten über die Projektleitung, anhand deren Rechenschaft über die aufeinanderfolgenden Entscheidungen und über die damit verbundenen direkten und indirekten Ausgaben abgelegt wird.

e) Während der letzten zwei Jahre hätte die Frage, ob das MIS die derzeitigen Benutzerbedürfnisse zu angemessenen Kosten erfuellen kann, formell neu bewertet werden müssen. Im Anschluß an die Übermittlung der Feststellungen des Hofes an die Kommission im Dezember 1996 ist ein Ausschreibungsverfahren in Gang gesetzt worden, um einen externen EDV-Experten einzustellen, der eine derartige Neubewertung durchführen sollte.

f) Schließlich fehlte ein System der formellen Genehmigung und Verwaltung von Programmänderungen, die der in Ziffer 13.25 erwähnte EDV-Experte vornahm.

Informationstechnologie in der GD I.B

13.29. Die im Zusammenhang mit dem MIS beschriebenen Umstände spiegeln den unbefriedigenden gegenwärtigen Zustand der Informationstechnologie (IT) in der GD I.B wider. Es fehlt eine von allen Benutzern akzeptierte konsequente EDV-Entwicklungsstrategie. Die verschiedenen Dienststellen benutzen und entwickeln noch immer PC-gestützte lokale Datenbanken und Managementanwendungen. Bis Januar 1996 verfügte die GD I.B nicht über ihr eigenes für IT-Angelegenheiten zuständiges Referat und mußte auf die GD I zurückgreifen, die dem Bedarf der GD I.B aber nicht hinreichend Priorität einräumte. Das neue Referat ist personell unangemessen besetzt worden, und erst im Dezember 1996 ist ein für die Verwaltung der DV-Ressourcen zuständiger Bediensteter (IRM) ernannt worden.

13.30. Der vom IRM der GD I im Dezember 1995 vorgelegte \,,EDV-Gesamtplan für die GD I und die GD I.B" für 1996-1998 zeigt die Nachteile auf, die der GD I.B dadurch entstehen, daß sie diesbezüglich nicht über eigene Möglichkeiten verfügt. Der Gesamtplan enthält keine fundierte Analyse des damaligen Stands des Aufbaus der IT in der GD I.B und des Zustands der verschiedenen in Entwicklung begriffenen Anwendungen. Beispielsweise wird im Gesamtplan behauptet, die technischen und finanziellen Komponenten des MIS seien einsatzfähig und das System würde im Verlauf von 1996 dem Rest der GD IB zugänglich gemacht. Dies traf wie oben gezeigt nicht zu.

Schlußfolgerung

13.31. Fünf Jahre nach der Entscheidung, der Entwicklung des MIS bedeutende finanzielle und personelle Ressourcen zuzuweisen, verfügt die Kommission über kein zufriedenstellend funktionierendes Verwaltungsinstrument. Die im Rahmen dieser Investition erzielten Ergebnisse stellen kein Beispiel für eine optimale Mittelverwendung dar. Die Kommissionsdienststellen waren nicht gut organisiert und wiesen einen erheblichen Mangel an Kapazität und Befähigung auf, ein derart großes und komplexes Projekt ordnungsgemäß zu verwalten.

13.32. Die Kommission sollte dafür Sorge tragen, daß

a) die GD I.B über eine angemessene IT-Kapazität und -organisation verfügt (Ziffern 13.29-13.30);

b) der EDV-Gesamtplan der GD I.B für 1997 die unkoordinierte Entwicklung gesonderter Systeme in den verschiedenen Referaten der Generaldirektion verhindert (Ziffer 13.29);

c) eine Neubewertung im Hinblick auf die Frage vorgenommen wird, ob das MIS die derzeitigen Bedürfnisse der Benutzer zu angemessenen Kosten erfuellen kann, bevor weitere Mittel in seine Entwicklung investiert werden (Ziffern 13.22-13.26 und 13.28 e);

d) alle künftigen Projekte zur Entwicklung von EDV-Anwendungen in Übereinstimmung mit den Richt-linien der Kommission für die Projektleitung konzipiert und verwaltet werden; ferner sollte sichergestellt werden, daß der Projekteigner, wie in Ziffer 13.28 a dargelegt, über seine Aufgaben voll und ganz in Kenntnis gesetzt wird.

FONDO ESPECIAL DE PROMOCION DE LAS EXPORTACIONES DE HONDURAS Y NICARAGUA (FEPEX)

Einleitung

13.33. Ein zentraler Teil der Strategie der Kommission für ihre Entwicklungsunterstützung in Mittelamerika ist die Förderung der regionalen wirtschaftlichen Integration unter den Ländern des Isthmus. Eine wichtige Komponente ist hierbei seit Mitte der achtziger Jahre die Durchführung von Projekten über die Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), einem regionalen öffentlichen Kreditinstitut. Die BCIE verwaltet mehr als 100 Mio. ECU, die von der Kommission bereitgestellt werden. Durch Einschalten der BCIE versucht die Kommission, die Entwicklung eines effektiv arbeitenden regionalen Kreditinstituts zu fördern und die wirtschaftliche Integration in Mittelamerika zu stärken.

13.34. Im Jahre 1991 unterzeichnete die Kommission mit den Regierungen von Honduras und Nicaragua und der BCIE ein Finanzierungsabkommen (FA)(501) über die Einrichtung eines Umlauffonds unter der Bezeichnung FEPEX, welcher der Vergabe von Darlehen an Ausfuhrunternehmen in den beiden Ländern dienen sollte. Die Darlehen wurden über drei Kanäle vergeben: direkt über die BCIE, über die Zentralbanken der beiden Länder oder über private Banken (zwischengeschaltete Kreditinstitute - intermediate financial institutions oder IFI). In der Praxis wurde nur der Kanal über die IFI benutzt. Die Gesamtprojektkosten beliefen sich auf 32 Mio. ECU, davon entfielen 30,0 Mio. ECU auf den Umlauffonds und 2 Mio. ECU auf die technische Hilfe. Die Projektdauer wurde ursprünglich auf drei Jahre festgesetzt. Ende 1994 ist das FA bis zum 31. Dezember 1995 verlängert worden(502). Bei der BCIE ist eine FEPEX-Verwaltungsstelle eingerichtet worden, die vom lokalen Personal und vom Personal der technischen Hilfe geleitet wird.

13.35. Als Teil der Prüfungstätigkeit für die Zuverlässigkeitserklärung 1995 (DAS) untersuchte der Hof die letzte Auffuellung des FEPEX(503). Angesichts der Bedeutung des Projekts und des Umfangs der Beteiligung der Kommission an den Tätigkeiten der BCIE sowie der Tatsache, daß die Kommission 1996 gemeinsam mit der Bank eine Änderung des FA verhandelte(504), wurde beschlossen, eine Gesamtuntersuchung der Projektdurchführung vorzunehmen. Auch handelt es sich bei dem Projekt um eine Kreditlinie, was eine Reihe besonderer Fragen hinsichtlich der Verwaltungskontrollen und der Berichterstattung aufwirft.

Ausführung des Projekts

13.36. Die Ausführungsrate des Projekts ist niedrig gewesen. Die erste Zahlung der Kommission an den Fonds (6 Mio. ECU) erfolgte im Januar 1992, die erste Darlehensauszahlung an einen Empfänger im November 1992. Die Kommission veranlaßte im Januar 1993, im Januar 1994, im November 1994 und schließlich im November 1995 Auffuellungen des Fonds. Ende April 1996 beliefen sich die Bruttodarlehensauszahlungen (d. h. ohne Berücksichtigung der Tilgungen durch Darlehensnehmer) auf insgesamt 22,3 Mio. ECU(505).

13.37. Gleichzeitig waren die im FA vorgesehenen Auffuellungsverfahren diesem Instrument nicht angepaßt, da sie sich auf die Höhe der Bruttozahlungen(506) und weniger auf den Kassenzufluß stützten. Als Folge hiervon sammelten sich bei der BCIE hohe Kassenguthaben an. Während der gesamten Laufzeit des Projekts machten die nicht ausgezahlten Mittel zum 31. Juni in jedem Jahr mehr als die Hälfte der von der Kommission ausgezahlten Mittel aus. Zum 30. Juni 1996 betrugen die nicht ausgezahlten Mittel laut FEPEX-Buchhaltung 18,3 Mio. USD (14,6 Mio. ECU).

Verwaltung des Kreditplafonds durch die BCIE

13.38. Die BCIE hat die ihr laut FA zukommenden Verpflichtungen im Hinblick auf die Verwaltung des Fonds nicht zur Zufriedenheit erfuellt. Eine allgemeine Erklärung hierfür ist, daß die BCIE anstelle der im FA vorgesehenen ihre eigenen internen Vorschriften und Kriterien anwandte.

13.39. Die BCIE legte keine Kopien der zwischen den IFI und den Darlehensnehmern abgeschlossenen Darlehensverträge an. Ferner erstellte sie nicht die vierteljährlichen Berichte, die laut Verwaltungsvorschriften zu Beginn des Projekts anzufertigen sind, was eine Bewertung im Hinblick darauf, ob die im FA niedergelegten Darlehensbedingungen eingehalten wurden, erschwert. Ausgehend von den zwischen der BCIE und den IFI sowie zwischen der BCIE und den Darlehensempfängern (siehe c weiter unten) geschlossenen Verträgen, die bei der Kommission verfügbar waren, konnte der Hof einige Bereiche ermitteln, wo die Vorschriften des FA nicht beachtet worden waren:

a) In einigen Fällen sind die im FA festgelegten Obergrenzen für Darlehen überschritten worden.

b) Das FA legte unterschiedliche Bedingungen fest, je nachdem ob es sich um Anlagevermögens- oder Umlaufvermögensdarlehen handelt. In verschiedenen der untersuchten Darlehensverträge wurden die Bestandteile des Anlagevermögens bzw. Umlaufvermögens nicht gesondert aufgeführt, was es unmöglich machte, festzustellen, ob diese Bedingungen richtig angewandt wurden.

c) Das FA sah vor, daß die Gebühr der BCIE bei Darlehen, die sie über die IFI abwickelte, 2 % und bei Darlehen, die sie direkt mit den Darlehensnehmern verhandelte, 3 % betrug. Obwohl die BCIE in Wirklichkeit keine direkten Darlehen vergab, erhielt sie unrechtmäßig einen Teil der höheren Gebühr, indem sie die Darlehen in zwei Verträge aufspaltete, wobei sie den einen als direktes und den anderen als vermitteltes Darlehen behandelte, obwohl die IFI beide Darlehen mit dem Darlehensnehmer abwickelte.

d) Der Zahlungsaufschub für die Rückzahlung des Darlehenskapitals ist nicht immer im Einklang mit den Vorschriften des FA eingeräumt worden.

e) Zu Beginn des Projekts ist auf jedes Darlehen eine Gebühr von 0,25 % erhoben worden (comisión de compromiso), obwohl dies im FA nicht vorgesehen war. Es handelt sich hierbei um eine im Bankverkehr übliche Gebühr, mit der die der Bank durch die Bereitstellung des unausgezahlten Darlehensteils entstehenden Kosten gedeckt werden sollen. Im Zusammenhang mit dem FEPEX ist dies jedoch nicht erforderlich, da die Mittel nicht aus den Eigenmitteln der Bank stammen. Auf Veranlassung der technischen Hilfe ist diese Praxis 1993 aufgegeben worden, doch zum Zeitpunkt der Prüfung hatte die Kommission hinsichtlich der zu Unrecht erhobenen Gebühren noch keine geeigneten Schritte in die Wege geleitet.

13.40. Das FA und der damit verbundene zwischen Kommission und BCIE geschlossene Verwaltungsvertrag sahen vor, daß die BCIE die Mittel des FEPEX im Einklang mit den Programmzielen sowie den für die Verwaltung der Mittel maßgeblichen Vorschriften und Bedingungen verwalten muß. Diese Vorschriften sollten den von der Bank bei anderen Mitteln geltenden Vorschriften vorangehen. Die Ziele des FA betrafen im wesentlichen Entwicklungsfragen, insbesondere die Bildung von Devisen als Ergebnis der Förderung der Ausfuhrkapazität von Honduras und Nicaragua. Die BCIE jedoch hielt diese Vorschriften nicht ein. Sie wandte ihre eigenen internen Kriterien an, um die Förderungswürdigkeit der IFI zu bestimmen, was dazu führte, daß der Sicherheit der Investitionen Vorrang vor den Entwicklungszielen des Programms eingeräumt wurde(507). Probleme bei der Ermittlung förderungswürdiger IFI verzögerten die Darlehensvergabe in erheblicher Weise und waren ein Grund für die niedrige Ausführungsrate in Nicaragua(508). Die Kommission übte beständig Druck auf die BCIE in dieser Frage aus, doch erst 1996 überzeugte die Delegation die BCIE davon, Nicaragua bei der Vergabe neuer Darlehen Priorität einzuräumen, um im Verhältnis zu Honduras ein Gleichgewicht herzustellen. Erst im Juli 1996 - mehr als vier Jahre nach Anlaufen des Projekts - gab die BCIE ausdrücklich an, daß sie die Vorschriften des FA, nach denen die Bedingungen und Ziele des FA ihren internen Vorschriften vorangehen müssen, einhalten würde.

13.41. Einen besonders schwachen Punkt der Verwaltung des Kreditplafonds durch die BCIE stellt die Rückzahlung von Darlehenskapital und Zinsen dar. Die Kreditabteilung der BCIE hat ein Darlehensüberwachungssystem eingerichtet. Die anhand dieses Systems erhaltenen Daten werden der Buchhaltungsabteilung übermittelt, wo sie in die FEPEX-Buchhaltung eingegeben werden. Die Daten beruhen jedoch eher auf den Soll-Einnahmen als auf den tatsächlichen Einnahmen. Es wurde ferner festgestellt, daß die Daten unvollständig waren und daß zu unterschiedlichen Zeitpunkten die verschiedensten Listen erstellt wurden, die daher schwer abzustimmen waren. Der von der BCIE erstellte Jahresabschluß des FEPEX wurde von der FEPEX-Verwaltungsstelle oder der technischen Hilfe nicht regelmäßig überprüft. Soweit Rückzahlungen der Darlehensempfänger an die IFI betroffen sind, waren bei der BCIE keinerlei Informationen verfügbar, und es wurden keine Überprüfungen mit dem Ziel durchgeführt, die Daten der Kreditabteilung der BCIE in bezug auf die Darlehensrestbeträge mit den Daten der IFI abzustimmen.

Verwaltung der noch nicht vergebenen Mittel

13.42. Angesichts der Höhe der nicht verwendeten Mittel in Verwahrung der BCIE ist ihrer Verwaltung bei der Bewertung der Projektdurchführung große Bedeutung beizumessen. Es sind erhebliche Schwachstellen einschließlich des Verstoßes der BCIE gegen die Bedingungen des FA festgestellt worden:

a) Das FA/der Managementvertrag sah vor, daß die nicht verwendeten FEPEX-Mittel in Ecu zu halten und so anzulegen waren, daß ein größtmöglicher Gewinn erzielt wird. Die erwirtschafteten Zinserträge sollten abzüglich der besonderen Verwaltungsgebühr (siehe d weiter unten) den FEPEX-Mitteln in voller Höhe gutgeschrieben werden. Die BCIE jedoch rechnete die Mittel in USD um und bezog sie in ihre allgemeine Kassenmittelverwaltung ein. Obwohl dies nicht im Einklang mit den Vorschriften des FA stand, war dies von seiten der BCIE verständlich, und die Kommission hätte einer Änderung des FA zustimmen müssen. Die BCIE wandte Dreimonats-Ecu-Zinssätze auf die FEPEX-Guthaben an, obwohl die Mittel in USD angelegt waren und höhere Zinsen trugen als dies bei Ecu der Fall ist (so erzielte die BCIE beispielsweise 1995 auf ihre gesamten USD-Guthaben einen durchschnittlichen Zinsertrag von 11,15 %, während sie den FEPEX-Mitteln 5-6 % gutschrieb). Auf diese Art und Weise schrieb die BCIE FEPEX einen geringeren Zinsertrag gut, als sie gemäß Verwaltungsvertrag verpflichtet wäre, und erhöhte damit vorschrifts-widrig die Einnahmen zugunsten der eigenen Mittel der Bank. Der Hof schätzt den Verlust für FEPEX im Zeitraum 1993-1996 auf ca. 0,4 Mio. ECU. Hierbei nicht berücksichtigt wurde der Zinsverlust bei FEPEX-Guthaben, die im Rahmen des Verfahrens der \,,Überbrückungskredite" anderen Gemeinschaftsprojekten in Mittelamerika vorübergehend überwiesen wurden (siehe Ziffern 13.56-13.64).

b) Gemäß FA war die BCIE verpflichtet, regelmäßige Berichte und Aufstellungen zur Vermögenslage des Projekts vorzulegen sowie der Kommission jährlich einen geprüften Jahresabschluß zu übermitteln. Der ersten Forderung kam sie nach, nicht jedoch der zweiten.

c) Hinzu kommt, daß die Projektleitung und technische Hilfe von FEPEX keine regelmäßigen Überprüfungen im Hinblick auf die Richtigkeit der von der BCIE gemeldeten noch nicht verwendeten Mittel vornahm. Wie stark dies sowie das Fehlen eines von der BCIE vorgelegten geprüften Jahresabschlusses ins Gewicht fallen, läßt sich daran messen, daß die Prüfer, die die Kommission Mitte 1996 damit beauftragte, die Höhe der noch nicht verwendeten Restbeträge zu ermitteln, nicht in der Lage waren, einen genauen Betrag anzugeben. Sie konnten lediglich die von der BCIE gemeldeten Summen mit eigenen Schätzungen der vermutlichen Höhe der Restbeträge vergleichen. Der ungeklärte Unterschied lag zwischen 0,4 Mio. ECU and 0,6 Mio. ECU.

d) Laut FA war die BCIE berechtigt, auf die Investitionserträge eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 0,5 % des Investitionserlöses zu erheben. In der Praxis jedoch wandte die Bank die 0,5 % auf die noch nicht vergebenen Restbeträge an. Anstelle von etwa 14 000 ECU, die sie hätte einnehmen sollen, hatte die Bank mit Stand von Mitte 1996 0,2 Mio. ECU in Rechnung gestellt(509). Dies ist ein bedenkliches Beispiel für eine fehlerhafte Anwendung des FA durch die BCIE, und die Kommission sollte den zu hohen Betrag unverzüglich wiedereinziehen.

Projektüberwachung

13.43. Die obigen Bemerkungen deuten auf Schwachstellen in der Projektbegleitung und -überwachung hin. Die dem Projekt beigestellte technische Hilfe trug nicht hinreichend dafür Sorge, sicherzustellen, daß die BCIE die Vorschriften des FA einhält und die Bank wirksame Buchführungs- und Finanzinformationssysteme für die Bestandteile des Projekts einrichtet, die für die Tragfähigkeit dieser Art von Kreditprogramm maßgeblich sind. Die technische Hilfe und die Projektverwaltungsstelle konzentrierten sich hauptsächlich auf den Prozeß der Projektfindung und der Umsetzung der Projekte in Darlehensvergabebeschlüsse.

13.44. Die bei der Delegation (mit Sitz in Costa Rica) und bei der Kommission in Brüssel für die Überwachung und Begleitung zur Verfügung gestellten Ressourcen waren beschränkt. Es ist einmal jährlich eine Dienstreise von Brüssel zur BCIE durchgeführt worden, während der die Kommission versucht hat, einige der aufgetretenen Probleme zu lösen. Es ist von der Kommission erkannt worden, daß Ende 1995 unzureichende Fortschritte gemacht worden waren, was zur Aushandlung eines Nachtrags zum FA Mitte 1996 führte. Als begleitende Maßnahme hierzu ist ein sich aus Vertretern der BCIE, der Projektleitung und der Delegation zusammensetzender Ausschuß eingerichtet worden, der den Entscheidungsprozeß im Rahmen des Projekts und seine Kontrolle verbessern sollte.

13.45. Obwohl Anfang 1994 im Einklang mit dem FA eine Zwischenbewertung durchgeführt wurde, ist von der Projektleitung keine weitere Maßnahme im Hinblick auf die wichtigsten Feststellungen, insbesondere die Unzulänglichkeit des Informationsflusses zwischen den IFI und der BCIE getroffen worden.

13.46. Im Rahmen des FA waren 0,2 Mio. ECU für die Rechnungsprüfung und Bewertung des Projekts bereitgestellt worden. Ferner war in dem dem FA angeschlossenen Verwaltungsvertrag vorgesehen, daß die Kommission eine externe Wirtschaftsprüfungsgesellschaft damit beauftragt, regelmäßige Überprüfungen der Buchungseingänge und -berichte vorzunehmen und zu überprüfen, ob die Verwaltung des Projekts im Einklang mit den Vorschriften des FA und des Verwaltungsvertrags erfolgt. Bis Mitte 1996, als die Kommission den Nachtrag zum FA aushandelte, hatte jedoch keine Prüfung stattgefunden.

Projektergebnisse

13.47. Ende April 1996 waren 52 Darlehen an 37 Unternehmen ausgezahlt worden mit einem Gesamtwert von 22,3 Mio. ECU. Davon betrafen 12,2 Mio. ECU Firmen in Honduras und 10,1 Mio. ECU Firmen in Nicaragua. Von dem Betrag zugunsten von Nicaragua waren 40 %(4 Mio. ECU) einer Firmengruppe gewährt worden, die von derselben Familie kontrolliert wird. Auch wenn eingeräumt wird, daß in Nicaragua die private Geschäftstätigkeit eingeschränkt ist, ist darauf zu achten, daß eine übermäßige Konzentration von Darlehen auf dieselben Geschäftspartner vermieden wird. Die Kommission hat in die Änderung zum FA eine diesbezügliche Klausel aufgenommen.

13.48. Das Hauptziel des FEPEX-Projekts bestand darin, einen Anreiz für steigende Ausfuhren zu bieten und den Devisenzufluß in die Volkswirtschaften Nicaraguas und Honduras zu erhöhen. Wegen des Fehlens von im FA enthaltenen quantitativen Indikatoren und der geringen Aufmerksamkeit, die der Überwachung des Fortschritts im Hinblick auf dieses Ziel gewidmet wurde, ist es schwierig zu bestimmen, inwieweit dieses Ziel erreicht worden ist. Die einzig verfügbaren Informationen stützen sich auf einen den Darlehensempfängern übermittelten Fragebogen, mit dem sie gebeten wurden, über ihre Ausfuhrtätigkeit vor und nach der Investition zu berichten. Die Antworten sind jedoch nicht überprüft worden, und der Einfluß anderer sich auf die Ausfuhrtätigkeit auswirkender Faktoren ist nicht berücksichtigt worden. Daher ist der Wert dieser Daten aufgrund des Fragebogens zweifelhaft. Beispielsweise stellte der Hof fest, daß zwei Firmen einen Anstieg ihrer Ausfuhren gemeldet hatten, obwohl die von FEPEX finanzierte Investition noch nicht durchgeführt worden war.

13.49. Die Kommission gab auch einige zweitrangige, im FA nicht ausdrücklich erwähnte Ziele vor, wie die Stimulierung europäischer Ausfuhren in die Empfän-gerländer und die Förderung der Tätigkeiten der BCIE im Privatsektor. Im Hinblick auf das erste Ziel sind die begrenzten verfügbaren Hinweise heterogen. Was die Beteiligung der BCIE am Privatsektor angeht, so leistet FEPEX einen positiven Beitrag(510). Die Kontinuität der Tätigkeiten der BCIE zugunsten des Privatsektors ist jedoch fraglich, da diese hauptsächlich durch von externen Geldgebern gewährte Mittel finanziert werden. Die Tragfähigkeit dieser Entwicklung macht es erforderlich, daß die BCIE in diesem Bereich verstärkt auf ihre Eigenmittel zurückgreift.

Verbuchung der Kreditlinien

13.50. Das FEPEX-Projekt läßt die allgemeine Frage nach der Verbuchung derartiger Vorgänge in der Rechnungslegung der Kommission aufkommen. Die Zahlungen der Kommission zugunsten des Fonds werden in der Haushaltsrechnung als endgültige Zahlungen ausgewiesen. Es handelt sich jedoch um Zahlungen in einen Darlehensfonds, und gemäß den besonderen Vorschriften des FA bleibt die Kommission bis zur Beendigung des Projekts Eigentümerin der Mittel. Die BCIE wird als fiduciario, d. h. Treuhänderin, betrachtet, die die Mittel im Rahmen eines Verwaltungsvertrags im Namen der Kommission verwaltet. Da es sich bei den Mitteln um Zuschüsse handelt, sind diese am Ende des Projekts den endgültigen Empfängern, d. h. Honduras und Nicaragua, zu übermitteln (auch wenn im FA nicht erläutert wird, wie dies geschieht).

13.51. Da die Mittel während der Laufzeit des Projekts Eigentum der Kommission bleiben, sollten sie Eingang in die Vermögensübersicht der Kommission finden, was nicht der Fall ist. Dies ist eine Bemerkung, deren Folgen über das FEPEX-Projekt hinausgehen.

Schlußfolgerungen

13.52. Im Jahre 1990/91 untersuchte der Hof die Durchführung des von der BCIE verwalteten PAPIC-Projekts. Es sind viele der oben beschriebenen Probleme (Mangel an angemessenen Buchführungs- und Finanzdaten, Schwierigkeit der Feststellung des Restbetrags der verfügbaren Mittel, schwache finanzielle Überwachung durch die Projektleitung und technische Hilfe, Nichteinhaltung der Vorschriften des FA durch die BCIE) herausgestellt und der Kommission im einzelnen dargelegt worden. Es ist aus diesem Grund enttäuschend festzustellen, daß die Verbesserungen trotz der kontinuierlichen Bemühungen der Kommission, die BCIE zu Änderungen zu veranlassen, so beschränkt waren.

13.53. Die obigen Feststellungen machen folgendes deutlich:

a) Die Kommission unterzeichnete ein FA über ein bedeutendes Mittelvolumen mit einem regionalen Kreditinstitut, dessen Verwaltungsschwächen bereits in der Vergangenheit festgestellt worden waren. Obwohl die Kommission in das FA verschiedene Bedingungen aufnahm, um zu versuchen, diese Schwächen auszugleichen, war die BCIE nicht imstande, viele dieser Bedingungen zu erfuellen; weder die technische Hilfe noch die Kommission trafen die geeigneten Maßnahmen, um deren Einhaltung zu gewährleisten (Ziffern 13.38-13.42).

b) Die Nichtbeachtung der Bedingungen des FA durch die BCIE führte dazu, daß sich die BCIE sowohl auf Kosten der IFI als auch des Haushalts der Union höhere Projektmittel aneignete als in den Vergü-tungsklauseln des FA vorgesehen (Ziffer 13.42).

c) Die der Kommission von den BCIE gelieferten unzureichenden Informationen, einschließlich der Finanzdaten, behinderten die wirksame Überwachung des Projekts (Ziffer 13.42 b und c).

d) Ungeachtet dessen genügte die von der technischen Hilfe und der Kommission ausgeübte Überwachungs- und Kontrolltätigkeit nicht, um sicherzustellen, daß die BCIE die Vorschriften des FA beachtete. In verschiedenen Punkten, wie der Vorschrift hinsichtlich der regelmäßigen Prüfung durch eine externe Gesellschaft, führten die Kommissionsdienststellen nicht das aus, was vorgesehen war (Ziffern 13.43-13.46).

e) Die Ergebnisse des Projekts waren begrenzt (Ziffern 13.47-13.49).

13.54. Die Kommission

a) hätte bewerten sollen, ob sie ihre Finanzierung von Projekten über die BCIE fortsetzen soll. Als unmittelbaren Schritt sollte sie gegenüber der BCIE deutlich machen, daß die Fortsetzung der Finanzierung von Projekten über die Bank davon abhängt, daß diese die von ihr eingegangenen Verpflichtungen erfuellt und ihre Leistung im Hinblick auf die Durchführung verbessert;

b) sollte die von der BCIE ihren eigenen Konten unrechtmäßig gutgeschriebenen Beträge wiedereinziehen (Ziffer 13.42);

c) sollte im Wege dieser Bewertung ihre Überwachung der verschiedenen über die BCIE finanzierten Projekte verstärken, um sicherzustellen, daß die neuen in den Änderungen zu den FA getroffenen Vorkehrungen zu den von der Kommission vorgesehenen Verbesserungen führen werden (Ziffern 13.43-13.46);

d) sollte die geeigneten Schritte einleiten, um zu gewährleisten, daß Kreditlinienprojekte wie FEPEX in der Rechnungslegung der Gemeinschaft ordnungsgemäß ausgewiesen werden (Ziffern 13.50-13.51).

13.55. Der Hof stellt fest, daß die Kommission 1997 eine Studie über die Finanzinstitute Mittelamerikas durchführen wird, die auch eine Untersuchung möglicher Alternativen zur BCIE bei von der EU finanzierten Projekten in der Region umfassen wird. Dies bietet die Gelegenheit zur oben geforderten grundlegenden Überprüfung ihrer Beziehungen zur BCIE.

ÜBERBRÜCKUNGSKREDITE

13.56. Es wurde im Verlauf der Prüfung des FEPEX-Projekts festgestellt, daß aufgrund von Anträgen der Delegation in Costa Rica eine Reihe von \,,Überbrückungskrediten" im Wege der Überführung von FEPEX-Mitteln zugunsten anderer von der Kommission finanzierter Projekte in Mittelamerika gewährt wurden. So wurde beispielsweise im Januar 1996 die BCIE gebeten, eine Überweisung über einen Gesamtbetrag von 1,5 Mio. ECU (2 Mio. USD) zugunsten von 11 Projekten vorzunehmen. Zu jenem Zeitpunkt waren bereits FEPEX-Mittel in Höhe von 1,1 Mio. ECU (1,5 Mio. USD) im Rahmen von Darlehen an verschiedene Projekte vergeben, und in Höhe von 6,1 Mio. ECU (8 Mio. USD) vorübergehend einem anderen von der BCIE verwalteten Kommissionsprojekt, Foexca, zugeführt worden, so daß sich die entsprechende damalige Darlehenssumme auf 8,7 Mio. ECU (11,5 Mio. USD) belief.

13.57. Ein derartiges Verfahren ist in den Finanzvorschriften der Kommission nicht vorgesehen; die einzige Beschreibung dieses Verfahrens findet sich in einem vom Technischen Referat der Lateinamerika-Direktion der GD I.B erstellten Manual de Terreno, wo es als Ausnahmeverfahren vorgesehen ist, um die Zahlungsfähigkeit eines Projekts sicherzustellen. Laut Beschreibung darf dieses Verfahren nur angewandt werden, wenn die Kommission den operationellen Arbeitsplan des Projekts genehmigt hat. Manchmal ist es wegen Verzögerungen im Zusammenhang mit den internen Verfahren für die Bearbeitung der Zahlungen innerhalb der Kommission in Verbindung mit Verzögerungen im Banksystem erforderlich, vorübergehende Mitteltransfers zugunsten von Projekten zu veranlassen, wobei auf bereits in der Region zur Verfügung stehende Mittel zurückgegriffen wird(511).

13.58. Die Praxis der Überbrückungskredite hat sich in den letzten zehn Jahren ohne ausdrückliche Genehmigung durchgesetzt. Der Finanzkontrolleur ist zu dieser Frage erst dann angehört worden, als der Hof der Kommission seine Bemerkungen im September 1996 übermittelte. Die Entscheidungen über einzelne Überbrückungskredite werden von der Delegation und dem betroffenen Technischen Referat getroffen. Laut Angaben der Kommission wird bei Projekten in Mittelamerika ausgiebig Gebrauch von Überbrückungskrediten gemacht, jedoch nur gelegentlich in Südamerika(512).

13.59. Die Art und Weise, wie sich diese Praxis entwickelt hat und wie sie Anwendung findet, ist nicht zufriedenstellend. Zunächst einmal hätten mit der Haushaltsordnung in Einklang stehende geeignete Vorschriften und Verfahren mit dem Ziel eingerichtet werden müssen, eine angemessene Genehmigung, Buchführung und Kontrolle zu gewährleisten.

13.60. Zweitens geht die Häufigkeit der Anwendung dieses Verfahrens 1996 bei Projekten in Mittelamerika über das hinaus, was als ausnahmsweise betrachtet werden kann. Das Verfahren ist zu einem bequemen Instrument geworden, um Probleme im Zusammenhang mit den für bestimmte Bereiche typischen langwierigen Kommissionsverfahren zu lösen.

13.61. Drittens ist eine unzureichende Kontrolle und Überwachung des Verfahrens festgestellt worden. Die Delegation in Costa Rica war nicht in der Lage, den Prüfern des Hofes eine aktuelle Aufstellung der noch laufenden Darlehen, Rückzahlungen usw. vorzulegen. Die \,,Vorschriften" des Manual de Terreno enthalten keine Überwachungsverfahren. Erst im April 1997 stellte die Kommission dem Hof die entsprechenden Angaben zur Verfügung. Daraus ging u. a. hervor, daß viele der Überbrückungskredite über mehr als sechs Monate und einige über mehr als ein Jahr liefen.

13.62. In einem internen Vermerk vom 19. Dezember 1996 erklärte der Finanzkontrolleur, nachdem er schließlich zu dieser Praxis angehört wurde, daß das Verfahren der Überbrückungskredite grundsätzlich vermieden werden sollte, doch daß es sich unter außergewöhnlichen Umständen als begründet erweisen könne, wenn damit verhindert wird, daß man anderenfalls gezwungen ist, für das Projekt Mittel bei einer Bank aufzunehmen. In dem Vermerk wurde jedoch darauf hingewiesen, daß Entscheidungen zur Einräumung von Überbrückungskrediten nur vom Anweisungsbefugten nach Erteilung des Sichtvermerks durch den Finanzkontrolleur getroffen werden können.

13.63. Der Haupteinwand gegen die Praxis der Überbrückungskredite besteht jedoch darin, daß damit das Versagen der normalen Verfahren für die Finanzierung von Projekten ausgeglichen werden soll. Wenn die für die Genehmigung der operationellen Arbeitspläne und die Auszahlungen angewandten Verfahren und die damit verbundenen Verzögerungen derart gestaltet sind, daß bei einer bedeutenden Anzahl an Projekten die Mittel ausgehen, wenn kein Überbrückungskredit gewährt wird, müssen diese Verfahren geändert werden, bevor nicht zufriedenstellende Mittel und Wege zur Behebung des Problems gesucht werden.

Schlußfolgerungen

13.64. Die Kommission sollte

a) der Lösung des zugrundeliegenden Problems der langwierigen internen Verfahren höhere Priorität einräumen (siehe Ziffern 13.59 und 13.62);

b) zwischenzeitlich gegenüber Projektleitung sowie dem Personal in der Delegation und am Hauptsitz deutlich machen, daß die Inanspruchnahme von Überbrückungskrediten ein wirkliches Ausnahmeverfahren sein soll, und ferner sicherstellen, daß geeignete Vorschriften und Verfahren eingerichtet und angewandt werden, die im Einklang mit der Haushaltsordnung stehen und die angemessene Genehmigung und Kontrolle von Mitteltransfers gewährleisten (siehe Ziffern 13.59-13.62).

ANTWORTEN DER KOMMISSION

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS

Humanitäre Hilfe (B7-21)

13.4. Die Kommission räumt ein, daß Maßnahmen ergriffen werden müssen, um eine allzu umfangreiche Übertragung von nicht verwendeten Zahlungsermächtigungen aus dem vorangegangenen Haushaltsjahr zu vermeiden.

Die Kommission erinnert jedoch an die Gründe, die sie zwingen, die Zahlungsermächtigungen von einem Haushaltsjahr auf das andere zu übertragen: Da die Haushaltsmittel für die humanitäre Hilfe chronisch knapp sind, ist sie nach der Ausschöpfung der Zahlungsermächtigungen des laufenden Haushaltsjahres gezwungen, ihre Mittel durch Rückgriff auf die Reserve für Soforthilfen zu erweitern. Da solche Aufstockungen spät erfolgen, können die dabei erhaltenen Zahlungsermächtigungen nicht mehr in vollem Umfang ausgeschöpft werden und müssen auf das folgende Jahr übertragen werden, um die vertraglichen Verpflichtungen zu erfuellen, die mit den Verpflichtungsermächtigungen angefallen sind.

Was die vorrangige Verwendung der übertragenen Zahlungsermächtigungen vor den Zahlungsermächtigungen der Soforthilfereserve anbelangt, so betreffen die für das laufende Haushaltsjahr genehmigten Zahlungsermächtigungen nach Auffassung der Kommission nicht die Zahlungsermächtigungen des Kapitels B7-91. Zwar wird gemäß Artikel 15 der Entscheidung des Rates vom 31. Oktober 1994 betreffend die Haushaltsdisziplin vorsorglich eine Reserve für Soforthilfe eingesetzt. Aber nach den in der interinstitutionellen Vereinbarung vom 29. Oktober 1993 für ihren Einsatz festgelegten Modalitäten kann die Kommission der Haushaltsbehörde eine Mittelübertragung aus der Reserve nur dann vorschlagen, wenn die für das laufende Haushaltsjahr genehmigten Zahlungsermächtigungen (neue und übertragene Zahlungsermächtigungen) verbraucht sind und sie vorher geprüft hat, wie die Mittel neu verteilt werden können.

Außerdem ist mit Nachdruck darauf hinzuweisen, daß die Kommission sich wirklich bemüht hat, den Betrag der übertragenen Zahlungsermächtigungen zu reduzieren; er belief sich 1993 auf 241,7 Mio. ECU und ist 1995 auf 136,6 Mio. ECU gefallen, die auf das Haushaltsjahr 1996 übertragen wurden.

13.5. Die Kommission ist wie der Rechnungshof und die Haushaltsbehörde der Auffassung, daß Mittelübertragungen auf das absolute Minimum zu beschränken sind:

a) Zu diesem Zweck macht sie, wie im Bericht des Rechnungshofes vorgeschlagen, bereits umfangreich von der Möglichkeit der Übertragung von Zahlungsermächtigungen innerhalb der Rubrik 4 Gebrauch. Soweit Zahlungsermächtigungen bei dem Haushaltsposten verfügbar waren, wurde diese Möglichkeit tatsächlich weit über die Empfehlungen des Rates hinaus genutzt, nach der mindestens 10 % des Rückgriffs auf die Reserve und ein Minimum von 15 Mio. ECU aus einer Umschichtung innerhalb der Rubrik 4 stammen müssen. 1996 ist die Kommission weit über diese Beträge hinausgegangen und hat für 155 Mio. ECU aus der Reserve 145 Mio. ECU innerhalb der Rubrik 4 mobilisiert.

b) Außerdem hängt die Erhöhung der Mittel für die humanitäre Hilfe von der Genehmigung der Haushaltsbehörde ab. Der Betrag der Reserve ist bis 1999 festgelegt und kann ohne Änderung der Finanziellen Vorausschau nicht verändert werden.

c) Die Kommission wird auch weiterhin bei jeder Mittelübertragung aus der Reserve den Bedarf an Verpflichtungsermächtigungen unabhängig von den Zahlungsermächtigungen mit Aufmerksamkeit prüfen.

Jedoch haben diese Maßnahmen nur begrenzte Wirkung, und es ist nicht auszuschließen, daß die Kommission auch in Zukunft gezwungen ist, auf Mittelübertragungen zurückzugreifen.

Finanzielle Zusammenarbeit mit Asien und Lateinamerika (B7-30 und B7-31)

13.6. Die Konzentration der Mittelbindungen auf die letzten zwei Monate des Jahres 1996 war hauptsächlich darauf zurückzuführen, daß es erforderlich war, Verpflichtungsermächtigungen zurückzuhalten, um die Mittelzuweisungen freizusetzen, die für die MEDA-Negativreserve in Höhe von 20 Mio. ECU benötigt wurden. Der Beschluß, diese Mittelübertragung nicht zu genehmigen, wurde von der Haushaltsbehörde erst Mitte Dezember 1996 gefaßt. Da wesentliche Teile der für Projekte in Asien und in Lateinamerika zur Verfügung stehenden Mittelzuweisungen zur Ausstattung der MEDA-Negativreserve eingeplant wurden, standen sie erst in den letzten zwei Wochen des Haushaltsjahres zur Verfügung. So wurden tatsächlich über 117 Mio. ECU aus Mittelzuweisungen beiseite gelegt, die normalerweise für die jeweiligen Länder zur Verfügung stehen. Die Projekte waren vorbereitet, von der Kommission beschlossen und hätten sofort ausgeführt werden können, wenn die Kommission nicht auf die Entscheidung der Haushaltsbehörde hätte warten müssen. Jedoch waren die Vorschläge bereits so gut vorbereitet, daß die Mittelbindungen noch vor Jahresende zu 100 % durchgeführt werden konnten.

Südafrika (B7-32)

13.8 - 13.9. Einige der Gründe für die niedrigen Zahlungen sind vorübergehender Art: Die Abwertung des Südafrikanischen Rands, der zwischen Januar und April 1996 mehr als 20 % gegenüber dem Ecu verloren hat, führte zu erheblich geringeren Auszahlungen in Ecu als dies zur Begleichung der in Rand berechneten Projektausgaben veranschlagt worden war.

Die Hauptgründe für die niedrigere Zahlungsrate sind struktureller Art. Die Verlagerung von NRO-geführten Projekten, die in Südafrika bis 1994 gängige Praxis waren, auf Projekte unter der Leitung der Regierung, die seitdem den Hauptteil der EPRD-Aktivitäten ausmachen, führte zu einem längeren Durchführungszyklus und zu einer Reihe verwaltungstechnischer und rechtlicher Engpässe, z. B.:

- Die Unterzeichnung der Finanzierungsabkommen mit der südafrikanischen Regierung dauerte jeweils mehrere Monate und verzögerte so den Start der Durchführung;

- während der Jahre 1995 und 1996 hat die südafrikanische Regierung das System der Vorauszahlungen abgelehnt und bestand bei allen Projektausgaben auf einer Bezahlung im Wege der Rücker-stattung;

- Uneinigkeit über die Regeln und Verfahren der Ausschreibungen haben ebenso die Durchführung mehrerer Projekte behindert;

- Ursache für die Schwierigkeiten war auch die steuerliche Behandlung von Projektpartnern.

Die oben angeführten Hindernisse für die Fähigkeit des Landes zur Aufnahme der Hilfe sind auch bei Hilfeprogrammen anderer Geber in Südafrika vorhanden. Sie wurden 1996 eingehend zwischen der Kommission und dem südafrikanischen Finanzministerium erörtert, und für die meisten von ihnen konnte man sich auf den ersten jährlichen Konsultationen, die zwischen der EG und Südafrika im März 1997 über das EPRD stattfanden, auf eine Lösung einigen. Die vereinbarten Verfahren wurden im ersten Mehrjahresrichtprogramm festgeschrieben, das am 14. Mai 1997 mit dem stellvertretenden Finanzminister unterzeichnet wurde.

Zusammenarbeit mit den Ländern des Mittelmeerraums (B7-40 und B7-41)

13.13 - 13.16. Der Rechnungshof zitiert zu Recht Artikel 36 Absatz 2 der Haushaltsordnung, wonach Finanzierungsbeschlüsse der Kommission als Mittelbindungen gelten. Aber die speziellen Kommissionsbeschlüsse, über die der Rechnungshof Besorgnis äußert, waren davon abhängig, daß ausreichend Verpflichtungsermächtigungen verfügbar waren. Mit dieser in den Finanzierungsbeschlüssen enthaltenen Bedingung wurde sichergestellt, daß die Finanzierungsgenehmigungen der Kommission auf die Verfügbarkeit von Mitteln im Haushaltsplan 1996 und in künftigen Haushaltsplänen zugeschnitten waren. Dieses Konzept steht vollauf im Einklang mit Artikel 2 der Haushaltsordnung. Es ist darauf ausgerichtet, daß die Finanzierungsbeschlüsse der Kommission der Verwendung der Verpflichtungsermächtigungen entsprechen und im Einklang mit der Verfügbarkeit der Mittel und mit der Vorausplanung für die Verwendung der Zahlungsermächtigungen stehen.

Dabei hat die Kommission ein Potential geschaffen, mit dem sie in den Anfangsmonaten der Haushaltsjahre 1997 und 1998 Mittel in Höhe von insgesamt 596 Mio. ECU absorbieren kann. Nach dieser Planung stellt die frühe Verwendung der von der Haushaltsbehörde bereitgestellten Mittel eine grundlegende Verbesserung dar, die mit SEM 2000 angestrebt wird.

Zusätzlich enthalten alle entsprechenden Finanzierungsabkommen eine Klausel, wonach die Durchführung der Projekte von den im jeweiligen Jahr verfügbaren Haushaltsmitteln abhängt. Außerdem wird der Auszahlungsplan für ein bestimmtes Projekt genau überwacht und bildet die Grundlage für eine effiziente Planung der künftigen Mittelverwendung. Dabei wird Artikel 5 Absatz 2 der Haushaltsordnung sowohl buchstaben- als auch sinngetreu eingehalten.

Die Kommission hat die Regeln für Mehrjahres-Aktionen eingehalten und ist innerhalb des von der Haushaltsordnung vorgeschriebenen Konzeptes der getrennten Mittel geblieben. Sie hat das Verfahren verbessert und dabei sichergestellt, daß die Bedingungen in den Finanzierungsbeschlüssen so abgefaßt sind, daß die Grundsätze des effizienten Finanzmanagements vollauf eingehalten werden.

Die Kommission kennt das vom Rechnungshof aufgeworfene allgemeine Problem, behält sich jedoch die Möglichkeit vor, die gesamten Bestimmungen bei einer nächsten umfassenden Neugestaltung der Haushaltsordnung zu überprüfen. Diesbezüglich wird sie die Leitlinien berücksichtigen, die der Rechnungshof in seiner Stellungnahme 4/97 zur 7. Serie der Änderungen der Haushaltsordnung aufgestellt hat.

13.17. Die mit dem Berichtigungs- und Nachtragshaushaltsplan angenommene 3 %-Fazilität mit der Bezeichnung STAP (Technische und administrative Hilfe für die Programme) ist direkt an die in den Empfängerländern durchgeführten Programme und Projekte geknüpft. Daher sind diese Ausgaben eindeutig operationeller Art. Deswegen beschloß die Haushaltsbehörde, die notwendigen Bestimmungen in Artikel B7-410 des Haushaltsplanes aufzunehmen.

13.18. Die Kommission ist sich der Notwendigkeit bewußt, die Auszahlungsrate im Rahmen des MEDA-Programms zu erhöhen. Zu diesem Zweck hat sie den Mittelmeerpartnern ein Rahmen-Übereinkommen vorgeschlagen, das die Durchführungsverfahren der im Rahmen von MEDA finanzierten Aktivitäten regelt. Die Tatsache, daß der Rat die MEDA-Verordnung bis zum 31. Juli 1996 und die Richtlinien für die MEDA-Programmgestaltung bis zum 6. Dezember 1996 nicht verabschiedete, hat bis heute zwangsläufig negative Auswirkungen auf die Auszahlungsrate gehabt. Tatsächlich blieben nur vier Monate, in denen 372,6 Mio. ECU gezahlt werden konnten. Angesichts dessen ist eine Durchführungsrate von 71 % (264,1 Mio. ECU) das beste Ergebnis, das unter solchen Umständen erzielt werden konnte.

13.19. Die Kommission ist der Auffassung, daß die Art, wie die Finanzierung der Gemeinschaft für die Palästinensische Autonomiebehörde erfolgte, nicht nur effizient ist, sondern auch im Einklang mit den Bestimmungen der Haushaltsordnung steht. Die Kommission war darauf bedacht, das Recht zur Überprüfung von gemeinschaftsfinanzierten Projekten beizubehalten, wie sie in ihrer Antwort (Punkt 11.50) auf die Bemerkungen des Rechnungshofs in seinem Jahresbericht 1995 ausgeführt hat.

INFORMATIONSTECHNOLOGIE UND MANAGEMENT-INFORMATIONSSYSTEME

Entwicklung des MIS

13.22 - 13.32. Die Bemerkungen des Rechnungshofes sind richtig. Trotzdem sollten die folgenden Elemente Berücksichtigung finden, da sie die bisherige Situation weitgehend beleuchten:

- Als die GD IB im Oktober 1995 geschaffen wurde, wurde ihr nur wenig Personal für die Informationstechnologie übertragen: nur drei Bedienstete (zwei der Laufbahngruppe B und einer der Laufbahngruppe C). Der Informatics Ressource Manager (IRM) der GD IB wurde erst im Dezember 1996 ernannt.

- Im Laufe des Jahres 1996 wurde die Direktion E (Finanzen und Ressourcen) schrittweise aufgebaut. Dieses Verfahren war erst im Januar 1997 abgeschlossen. Jedoch wurde eine Reihe von Korrekturmaßnahmen unternommen, unter anderem die Festlegung des Zugangsrechts und der Verantwortung für Dateneinträge und die Schaffung einer nach unten korrigierten Version des MIS.

Wegen der Personalzwänge war es unmöglich, schon früher eine klare und globale Strategie zu erarbeiten. Zusätzlich machte der veraltete technische Stand der IT-Ausrüstung eine solch umfassende Ausnutzung als MIS-Arbeitsmittel unmöglich. Beträchtliche Anstrengungen wurden unternommen, um die Ausrüstung aufzurüsten: 150 PC werden 1997 und eine entsprechende Anzahl 1998 mit dem Ziel ersetzt, daß alle PC Ende 1998 Pentium-Prozessoren haben. Zusätzlich wird die GD IB 1997 mit der Umstellung auf das neue Standardbetriebssystem der Kommission (Windows NT) beginnen.

Der am 9. Dezember 1992 unterzeichnete Vertrag über das MIS war von zwei Verpflichtungsermächtigungen über nicht getrennte Mittel gedeckt, davon eine für unterstützende Arbeiten und die andere für Analyse, die beide bis zum 31. Dezember 1993 ausgeführt sein sollten. Mit ihrem Brief vom 26. Januar 1993 an den Vertragnehmer forderte die Kommission eine Beschleunigung der Arbeiten und bestätigte, daß die entsprechenden Teilzahlungen vor Ende 1993 erfolgen würden. Die Zahlungen beliefen sich auf insgesamt 90 % des Vertragswertes, und die restlichen 10 % (51 212 ECU) wurden fallengelassen.

Da der Vertragnehmer die wesentlichen Teile geliefert hatte und keine Rechnung für die Restsumme stellte, hat nie eine endgültige Abnahme der Fertigstellung des Projekts durch die Kommission stattgefunden. Die effektiv zurückbehaltenen und nicht ausgezahlten 10 % des Vertragswertes entsprechen dem durch Bankgarantie gedeckten Betrag, der fallengelassen wurde.

Der in Absatz 13.30 erwähnte Gesamtplan ist das Ergebnis der Beiträge der Dienststellen, die vom IRM der GD IA analysiert und zusammengestellt wurden. Entsprechend den Bemerkungen des Rechnungshofes wurde die GD IB erst Ende 1996 so organisiert, daß sie vollständige Empfehlungen im Bereich der Informationstechnologie vorlegen konnte.

In bezug auf die Empfehlungen des Rechnungshofes hat die Kommission folgende Schritte unternommen:

a) Das IRM-Team wurde verstärkt; es umfaßt jetzt einen Beamten der Laufbahngruppe A, zwei Beamte der Laufbahngruppe B, zwei Beamte der Laufbahngruppe C und zwei Berater, die von fünf externen Sachverständigen unterstützt werden. Jedoch wird anerkannt, daß das gewünschte Niveau noch nicht erreicht ist.

b) und c) Ein Sachverständiger wurde eingestellt, um eine strategische Planungsstudie über das Informationsmanagement durchzuführen, die ungefähr sechs Monate dauert. Die Arbeit begann im Mai 1997. Diese Studie wird einen Überblick über den Bedarf der GD IB an Informationstechnologie liefern und untersuchen, wie dieser Bedarf mit den bereits vorhandenen Anwendungen gedeckt werden kann. Zusätzlich wurden Verträge mit drei weiteren Beratern geschlossen, um das vorhandene MIS zu erfassen, zu stabilisieren und seine finanziellen Aspekte zu vervollständigen.

d) Dabei wird die Empfehlung des Hofes berücksichtigt.

FONDO ESPECIAL DE PROMOCION DE LAS EXPORTACIONES DE HONDURAS Y NICARAGUA (FEPEX)

13.33 - 13.53. Die Kommission stimmt weitgehend mit den Bemerkungen des Rechnungshofes überein, die auch durch die von der Kommission durchgeführten Audits bestätigt werden. Die festgestellten Schwachstellen sind weitgehend auf die Neuheit des Projekts zurückzuführen. Die Kommission überprüft die festgestellten Mängel und führt Maßnahmen durch, um deren nachteilige Auswirkungen so gering wie möglich zu halten.

Auf strategischer Ebene wurden die Ausarbeitung des Finanzierungsabkommens und der damit zusammenhängenden Verträge und die Verantwortung für die Finanzverwaltung der Projekte von den Einheiten getrennt, die für politische Fragen und technische Folgemaßnahmen der Projekte zuständig sind. In Übereinstimmung mit den Empfehlungen von SEM 2000 führten die organisatorischen Schritte innerhalb der GD IB zur Errichtung der Direktion Finanzen und Ressourcen. Diese Direktion ist seit September 1996 einsatzbereit.

Auf der Arbeitsebene wurde das vom Rechnungshof erwähnte Finanzierungsabkommen überprüft und die geänderte Fassung von beiden Partnern unterzeichnet. Die Kommission startet eine Studie zur Berücksichtigung der Alternativen zur Verbesserung der Effizienz regionaler Finanzinstitutionen. Die Ausdehnung des von der Kommission durchgeführten Audits wird zur Feststellung der Beträge beitragen, die wiedereinzuziehen oder dem Umlauffonds zuzuschlagen sind. Das Audit wird auch der BCIE helfen, die vollständige Transparenz und Rechnungslegung der Verwendung des Umlauffonds sicherzustellen, insbesondere im Hinblick auf Darlehensvorauszahlungen, Beihilfen und Einnahmen. In der Zwischenzeit hat die Kommission den Umlauffonds durch Ausstellung eines Schuldscheines in Höhe eines geschätzten Betrags von 30 Mio. ECU als Schuldner anerkannt. Der tatsächliche Betrag kann wegen der aufgelaufenen Zinsen abzüglich der gewährten Zuschüsse variieren.

Verbuchung der Kreditlinien

13.50. Die Kommission erkennt die Richtigkeit der Bemerkungen des Rechnungshofes an, wonach die von der Kommission gewährten Fonds in den Konten nicht wie endgültige aus Haushaltsmitteln getätigte Zahlungen gebucht werden können, und zwar einerseits wegen der Stellung der BCIE-Finanzinstitute und andererseits wegen der eigenen Natur des Instruments, mit dem Darlehen vergeben werden. Die für die Buchhaltung zuständigen zentralen Stellen werden zusammen mit der anweisungsbefugten Generaldirektion ein Verfahren ausarbeiten, um eine geeignete Buchungsform in den Abschlüssen der Kommission zu gewährleisten.

Schlußfolgerungen

13.54. a) Die Evaluierungsberichte über FEPEX zeigen beständige, wenn auch langsame Verbesserungen bei der Behebung der Schwachstellen, die seine Durchführung beeinträchtigen.

Die Kommission faßt mögliche Alternativen zu einer effizienteren Verwaltung des Projektfonds mit und ohne BCIE ins Auge. Wie der Rechnungshof in Punkt 13.55 feststellt, will die Kommission 1997 eine Studie über solche Alternativen durchführen.

Das Ausschreibungsverfahren ist angelaufen, und die endgültigen Ergebnisse sollten im nächsten November verfügbar sein. Das zweite Zusatzprotokoll zum Finanzierungsabkommen gestattet eine einfache Ersetzung der BCIE durch ein anderes Finanzinstitut.

Derzeit findet eine externe Prüfung über die Anwendung der Bestimmungen des zweiten Zusatzprotokolls durch die BCIE statt. Je nach Audit-Ergebnissen wird die Kommission alle notwendigen Maßnahmen ergreifen, um sicherzustellen, daß die BCIE sowohl regelmäßige Berichte als auch Finanzausweise über die Projektsituation sowie testierte Jahresabschlüsse vorlegt.

b) Die Kommission stimmt der Empfehlung des Rechnungshofes zu.

Die Kommission wird mit der BCIE erörtern, welche Beträge von der Bank wegen der fehlenden Kontrollen über die nicht verwendeten Mittel und die ungerechtfertigte Verwaltungsgebühr auf die Investitionserträge wiedereinzuziehen sind.

c) Das neue Finanzierungsabkommen sieht vor, daß die Delegation intensiver in die alltägliche Projektüberwachung einbezogen wird; dazu wird ein Ausschuß gebildet, der sich aus der Delegation, der BCIE und der Projektmanagementeinheit zusammensetzt und das Programm und seine Durchführung regelmäßig überwacht.

Die Kommission wird, wie vom Rechnungshof gewünscht, den Darlehensfonds in der Rechnungslegung zum 31. Dezember 1997 ausweisen.

ÜBERBRÜCKUNGSKREDITE

13.56 - 13.64. Die Kommission hat die Bemerkungen des Rechnungshofes zu den Überbrückungskrediten sowie dazu zur Kenntnis genommen, daß dieses Verfahren vermieden werden sollte, außer unter außergewöhnlichen Umständen. Sie stimmt zu, daß der Anweisungsbefugte in Übereinstimmung mit dem Finanzkontrolleur die Entscheidung darüber fällen sollte, ob ein Überbrückungskredit gewährt wird. Der Anweisungsbefugte wird untersuchen, welche Faktoren in der Vergangenheit Überbrückungskredite erforderlich machten.

Die Kommission stellt zu den Schlußfolgerungen des Rechnungshofes fest:

a) Mit Sem 2000 hat die Kommission die Initiative zur Verbesserung der internen Verfahren ergriffen.

b) Die Kommission hat dem Personal in den Delegationen und am Hauptsitz Anweisung erteilt, sicherzustellen, daß Überbrückungskredite ein wirkliches Ausnahmeverfahren sind.

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Tabelle 13.2 - Haushaltsmäßige Ausführung nach Aufgabenbereichen

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Quelle: Haushaltsrechnung.

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KAPITEL 14(513*) Maßnahmen zugunsten der Länder Mittel- und Osteuropas, der Neuen Unabhängigen Staaten (ehemalige UdSSR) und der Mongolei

14.0. INHALT Ziffer

Einleitung 14.1 - 14.4

Ausführung des Haushaltsplans 14.5 - 14.34

Ausführung des PHARE-Programms 14.18 - 14.23

Ausführung des TACIS-Programms 14.24 - 14.25

Finanzielle Zusammenarbeit mit den aus dem ehemaligen Jugoslawien hervorgegangenen Ländern 14.26 - 14.31

Schlußfolgerung 14.32 - 14.34

Bemerkungen zu den in den MOEL und in den NUS durchgeführten Maßnahmen im Agrarbereich 14.35 - 14.96

Interventionsstrategien der Kommission 14.40 - 14.52

Programme zur Bodenreform 14.53 - 14.58

Umstrukturierungs- und Privatisierungsprogramme 14.59 - 14.65

Aufbauhilfe zugunsten privater Landwirte 14.66 - 14.73

Wiederbelebung der Investitionen in der Agrarindustrie 14.74 - 14.81

Kreditlinien 14.82 - 14.88

Schlußfolgerung 14.89 - 14.96

EINLEITUNG

14.1. Die Zusammenarbeit der Europäischen Union (EU) mit den Ländern Mittel- und Osteuropas (MOEL), den aus der ehemaligen Sowjetunion hervorgegangenen Neuen Unabhängigen Staaten (NUS) und der Mongolei soll den wirtschaftlichen Reformprozeß unterstützen und die Einrichtung demokratischer Institutionen fördern. Im Falle bestimmter MOEL(514) sind die Interventionen der EU Bestandteil der vom Europäischen Rat auf seinen Gipfeltreffen beschlossenen Politik der Heranführung dieser Länder an die Gemeinschaft mit Blick auf ihren Beitritt.

14.2. Die wichtigsten Kanäle der Gemeinschaftshilfe sind in den MOEL seit 1989 das PHARE-Programm(515) (B7-50) und in den NUS und der Mongolei das TACISProgramm(516) (B7-52) seit 1990. Das PHAREProgramm umfaßt sowohl Maßnahmen der technischen Hilfe als auch Investitionsvorhaben, und seine Verwaltung erfolgt zunehmend dezentral. Demgegenüber ist das TACIS-Programm im wesentlichen ein Programm der technischen Hilfe, dessen Verwaltung zentralisiert bleibt. Im Sektor der nuklearen Sicherheit umfaßt es Investitionsausgaben.

14.3. Aus Tabelle 14.1 sind die im Rahmen des Titels B7-5 \,,Zusammenarbeit mit den Ländern Mittel- und Osteuropas und den unabhängigen Staaten der ehemaligen Sowjetunion" finanzierten Maßnahmen sowie die diesen Ländern gewährten humanitären Hilfen (B7-21) ersichtlich. Hinzu kommen die namentlich durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) finanzierten Nahrungsmittelhilfemaßnahmen, die durch bestimmte Lieferprogramme gebildeten Gegenwertmittel sowie die Darlehen der Kommission zugunsten der MOEL und der NUS in Form von Finanzhilfen. Ferner erhalten einige dieser Länder Darlehen von der Europäischen Investitionsbank (EIB) oder der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBWE).

14.4. Da die dezentrale Verwaltung des PHARE-Programms und die Funktionsweise des TACIS-Systems in der Ukraine Gegenstand von Sonderberichten waren(517), enthält dieses Kapitel eine Analyse der Ausführung des Haushaltsplans im Jahre 1996 und gibt damit der Haushaltsbehörde eine Gesamtbeurteilung der PHARE- und TACIS-Interventionen im Agrarbereich an die Hand.

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS

14.5. Aus Tabelle 14.1 geht hervor, daß für das Haushaltsjahr 1996 die Verwendungsrate der endgültigen Mittel des Titels B7-5(518) bei den Verpflichtungen bei 99,8 % und bei den Zahlungen bei 81,5 % liegt. Die einschneidendsten Mittelbewegungen des Haushaltsjahres sind in den Tabellen 14.2.1 und 14.2.2 angegeben.

14.6. In bezug auf die Mittelbindungen verzeichneten die PHARE- und TACIS-Linien von Anfang an maximale Verwendungsraten. Dies bedeutet jedoch nicht, daß die Programme sofort umgesetzt wurden, denn häufig werden die Verträge erst mehrere Monate nach der Verbuchung der Mittelbindungen abgeschlossen. Die Tabellen 14.3.1 bis 14.3.4 geben einen Überblick über die zum Ende der Haushaltsjahre 1990 bis 1996 noch fortbestehenden Mittelbindungen (siehe Ziffer 14.13).

14.7. In bezug auf die Zahlungsermächtigungen weist das PHARE-Programm eine Ausführungsrate von 82,9 % auf; demgegenüber liegt diese Rate beim TACIS-Programm bei 92,4 %. Diese Ausführungsraten sind nach Nettokürzungen der ursprünglichen Zahlungsermächtigungen von insgesamt 179,2 Mio. ECU(519) erzielt worden:

a) PHARE (B7-500): 49,8 Mio. ECU, d. h. 5,2 % der ursprünglichen Mittel;

b) grenzüberschreitende Zusammenarbeit (B7-502): 89,68 Mio. ECU, d. h. 55,7 % der ursprünglichen Mittel;

c) TACIS (B7-520): 26 Mio. ECU, d. h. 6,1 % der ursprünglichen Mittel;

d) Umwelt- und Naturschutz sowie Volksgesundheit (B7-521): 19 Mio. ECU, d. h. die Gesamtheit der ursprünglichen Mittel.

14.8. Die auf diese Art und Weise verfügbar gewordenen Zahlungsermächtigungen dienten zum Teil der Aufstockung der in die Haushaltslinien B7-214 (von 90 auf 180 Mio. ECU) und B7-215 (von 34 auf 57,8 Mio. ECU) eingesetzten Zahlungsermächtigungen für humanitäre Hilfen.

14.9. Zwei Haushaltslinien weisen eine niedrige Verwendungsrate bei ihren Zahlungsermächtigungen auf: 15 % bei den Hilfen zugunsten des Wiederaufbaus der aus dem ehemaligen Jugoslawien hervorgegangenen Republiken (B7-54) (siehe Ziffer 14.26) und 40 % für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit mit den PHARE-Ländern (B7-502). Das Jahr 1996 ist das erste Haushaltsjahr, in dem Hilfen für den Wiederaufbau des ehemaligen Jugoslawiens gewährt wurden, und das dritte Haushaltsjahr der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit.

14.10. Im Juli 1996 verabschiedete die Haushaltsbehörde einen Berichtigungs- und Nachtragshaushaltsplan Nr. 1(520), der eine Regelung für die Deckung der Verwaltungsausgaben der PHARE- und TACIS-Programme einführte. Diese Regelung lehnt sich weitgehend an das System der \,,Minibudgets" an. Damit sind zukünftig die Ausgaben zu Lasten der Mittelausstattungen der Programme \,,zur Bereitstellung von technischer Unterstützung und zur Deckung der anfallenden Verwaltungsausgaben sowohl für die Kommission als auch für die Partnerländer"(521) auf 2 % der PHARE-Mittel und auf 3,5 % der TACIS-Mittel beschränkt. In diesem Zusammenhang ist am 31. Dezember 1996 eine Gesamtmittelbindung von 15,6 Mio. ECU zu Lasten der Mittel des PHARE-Programms verbucht worden. Im Hinblick auf die Ausgaben zur Unterstützung der Tätigkeit der Dienststellen der Kommission (Überwachung der Programme) stellt die Aufrechterhaltung dieser vorläufigen Mittelbindung über den 31. Dezember 1996 hinaus einen Verstoß gegen die Vorschriften des Artikels 36 der Haushaltsordnung(522) sowie des Artikels 54 der Durchführungsbestimmungen(523) zur Haushaltsordnung dar. In der Tat betand zu diesem Zeitpunkt keinerlei Ausgabenverpflichtung gegenüber Dritten, da noch keine Vereinbarung und kein Vertrag geschlossen worden waren. Demgegenüber wurde 1996 keine derartige vorläufige Mittelbindung aufgrund von TACIS-Mitteln verbucht.

14.11. Die Analyse der am Ende des Haushaltsjahres nicht durch Verträge gedeckten Mittelbindungen weist sowohl beim PHARE- als auch beim TACIS-Programm absolut gesehen steigende Tendenz auf, auch wenn ihr relativer Wert stetig sinkt (siehe Tabelle 14.4.1). Diese Situation zeigt, daß die Kommissionsdienststellen bei konstant bleibenden Verwaltungsmitteln der Situation nur dann Herr werden können, wenn die Interventionsarten der Gemeinschaft in den PHARE- und TACIS-Ländern weiterentwickelt werden. Vermutlich wird die von der Kommission aufgestellte Leitlinie, die darin besteht, die Größe künftiger PHARE-Projekte zu erhöhen, hier eine Verbesserung bewirken (siehe Ziffer 14.38).

14.12. Seit 1992 ist auch ein stetiger Anstieg des Betrags der fortbestehenden Mittelbindungen festzustellen (siehe Tabelle 14.4.2).

14.13. Am Ende der Laufzeit einer im Rahmen eines Programms unterzeichneten Finanzierungsvereinbarung(524) verfallen die gebundenen Mittel, die nicht zu Verträgen geführt haben, und die entsprechenden Mittelbindungen müssen aufgehoben werden. Im Jahre 1996 belaufen sich die im Rahmen des PHARE-Programms verbuchten Aufhebungen von Mittelbindungen lediglich auf 4,2 Mio. ECU, wovon 3,1 Mio. ECU die endgültige Abwicklung von mit der EBWE abgeschlossenen Verträgen betreffen. Beim TACIS-Programm betragen die Aufhebungen von Mittelbindungen 0,57 Mio. ECU.

14.14. Um sich über den tatsächlichen Stand der am Ende des Haushaltsjahres 1996 fortbestehenden Mittelbindungen ein Bild zu verschaffen, sind etwa 100 der 600 noch nicht abgewickelten PHARE- und TACIS-Maßnahmen, die ihren Ursprung im Zeitraum von 1990 bis 1994 haben, untersucht worden. Etwas mehr als 50 dieser seit mehr als zwei Jahren gebundenen Maßnahmen wiesen Ende 1996 einen Restbetrag auf, der ganz oder teilweise hätte aufgehoben werden müssen. Die auf diese Art und Weise ohne Rechtfertigung in der Rechnungslegung weitergeführten Summen beliefen sich bei der untersuchten Stichprobe allein auf rund 41 Mio. ECU. Diese Mittelbindungen, die keine Existenzberechtigung mehr haben, führen zu einer künstlichen Aufblähung der rückständigen Beträge (backlog), welche die Kommission zum Teil neuen Aktionen zuführen möchte [KOM(97) 112/8 vom 18. März 1997, Seite 9]. Aufgrund der Prüfungsergebnisse kann der Gesamtbetrag der zum Ende des Jahres 1996 nicht mehr begründeten Mittelbindungen der PHARE- und TACIS-Programme in Anbetracht dessen, daß sich die Analyse auf die Programme und nicht auf die laufenden Verträge bezog, auf 100 Mio. ECU geschätzt werden.

14.15. Die Hauptgründe für die zu hohe Einschätzung der fortbestehenden Mittelbindungen sind:

a) Einige Programme, bei denen am Ende der Laufzeit nicht die gesamte Mittelausstattung für den Abschluß von Verträgen verwendet worden war, waren nicht fristgerecht abgeschlossen worden.

b) Die Restbeträge der abgelaufenen Verträge, deren Finanzrahmen nicht vollständig ausgeschöpft worden war, sind nicht in Abgang gestellt worden.

c) Bei sieben Programmen hat die Verwendung der Zinsen, die aufgrund der Bankguthaben aufgelaufen waren, zu einer zu niedrigen Verwendung der bewilligten Mittel geführt, obwohl die vorgesehenen Leistungen voll und ganz erbracht worden sind.

14.16. Bei mehreren Programmen der Jahre 1990 bis 1992 fiel wegen der starken Fluktuation des Personals in den zentralen Dienststellen der Kommission der für die Überwachung der betreffenden Maßnahme von der GD I.A ausdrücklich ernannte zuständige Bedienstete weg. Damit gerieten die Maßnahmen in Vergessenheit, und ihr Abschluß ließ auf sich warten.

14.17. Anfang 1997 haben die Finanzdienststellen der GD I.A mit dem Abschluß bestimmter Programme begonnen. Damit diese Tätigkeit aber innerhalb angemessener Zeit zu verläßlichen Ergebnissen führt, müßten die Länderabteilungen, denen die Mittelbewirtschaftung dieser Programme obliegt, systematisch mit den Abschlußtätigkeiten befaßt werden.

Ausführung des PHARE-Programms

14.18. Von den 1996 zu Lasten des PHARE-Programms gebundenen 1 029 Mio. ECU (B7-500) beziehen sich 155 Mio. ECU (15 %) auf Wiederaufbaumaßnahmen im ehemaligen Jugoslawien (Bosnien und die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien). Diese Hilfen weisen Parallelen zu den aufgrund von Kapitel B7-54 finanzierten Hilfen auf, wo die Verpflichtungsermächtigungen 98 Mio. ECU betragen. Die Aufspaltung der Maßnahmen in zwei unterschiedliche Kapitel ist ihrer Gesamtüberwachung abträglich.

14.19. Im Rahmen des PHARE-Programms werden die Vorschüsse den in den Empfängerländern eingerichteten Programmverwaltungsstellen (PVS) überwiesen. Buchungstechnisch gesehen stellt die Kommission diese Vorschüsse endgültigen Ausgaben gleich, was einen Verstoß gegen Artikel 111 der Haushaltsordnung darstellt und eine stärkere Ausschöpfung der Zahlungsermächtigungen zur Folge hat. Die derart ausgezahlten Vorschüsse sind als solche in der Rechnungsführung der Kommission nicht ausgewiesen, was deren zentrale Dienststellen nicht verpflichtet, in bezug auf diese bedeutenden Mittel die ihnen gebührende Kontrolle auszuüben(525).

14.20. Ab Februar 1996 kam es in Bulgarien zu einer großen Bankkrise, und mehr als zwölf Kreditinstitute stellten ihre Zahlungen ein. Die Guthaben verschiedener PVS bei drei dieser zahlungsunfähigen Banken lagen im November 1996 bei rund 9,1 Mio. ECU. Im Juni 1997 stand die Wiedereinziehung dieses Betrages noch aus.

14.21. Da laut dem mit der bulgarischen Regierung unterzeichneten PHARE-Rahmenabkommen die bulgarische Regierung alle erforderlichen Maßnahmen ergreifen muß, um den ordnungsgemäßen Abschluß der Maßnahmen und somit die Sicherheit der ihr als Vorschuß gewährten PHARE-Mittel sicherzustellen, sollte die Kommission zumindest zur Sicherheit eine Einziehungsanordnung (Artikel 28 Absatz 2 der Haushaltsordnung) für sämtliche blockierten Mittel an die Adresse der bulgarischen Regierung richten.

14.22. Die Kommission sah sich veranlaßt, aus einem Programm Mittel abzuziehen, um Verbindlichkeiten im Rahmen eines anderen Programms zu begleichen, dessen Liquidität von den Bankausfällen in Mitleidenschaft gezogen war. Diese Vorgehensweise verstößt gegen den Haushaltsgrundsatz der Spezialität der Mittel, da dadurch für ein und dieselbe Maßnahme zwei Finanzierungen verwendet werden. Im allgemeinen sollte ein Vorschuß aufgrund eines bestimmten Programms zugunsten eines anderen Programms in den Büchern der Kommission gesondert verbucht werden und der schriftlichen Genehmigung des Finanzkontrolleurs sowie des Rechnungsführers der Kommission unterliegen. Dies ist im vorliegenden Fall nicht erfolgt. Anstatt zu einem Kunstgriff Zuflucht zu nehmen, um Verluste von Kassenmitteln auszugleichen, hätte die Kommission eine neue Mittelbindung vornehmen müssen, um die den Vertragsnehmern geschuldeten Beträge aufzubringen. Dieser Vorgang hätte dann im Anschluß an die (hypothetische) Einziehung der in Ziffer 14.21 genannten Forderung abgeschlossen werden können.

14.23. Die Kommission hätte für diesen Mittelabzug ferner eine Einziehungsanordnung im Sinne der Vorschriften des Artikels 28 der Haushaltsordnung ausstellen müssen, um die buchmäßige Erfassung des Vorgangs zu ermöglichen. Laut Angaben der Kommission belief sich dieser außergewöhnliche Vorschuß auf 899 189 ECU und betraf das Verkehrsprogramm.

Ausführung des TACIS-Programms

14.24. Die verspätete Annahme der neuen TACIS-Verordnung am 25. Juni 1996 beeinträchtigte die Bereitstellung der Verpflichtungsermächtigungen (Tabelle 14.1). Die Bindung des Großteils der Mittel im Dezember 1996 hatte einen sehr geringen Prozentsatz von Vertragsabschlüssen in bezug auf das Programm 1996 zur Folge (8,1 %), während die Verzögerungen in diesem Bereich bereits Ende 1995 spürbar waren(526).

14.25. Die Kommission hat Unterauftragnehmer mit dem Ankauf von Ersatzteilen betraut, die für verschiedene Reaktoren in den NUS bestimmt sind. Die Verträge sehen vor, daß die aufgrund der Vorschüsse eingenommenen Zinsen entweder der Kommission am Ende des Programms zurückzuzahlen oder den für den Erwerb von Ersatzteilen zur Verfügung stehenden Beträgen hinzuzufügen sind. Zum 31. Dezember 1996 hatte die Kommission weder eine Einziehungsanordnung für die ihr zukommenden Summen ausgestellt (etwa 200 000 ECU) noch die den Programmen zuzurechnenden Beträge in Höhe von rund 1 435 000 ECU verbucht (siehe Ziffer 14.27).

Finanzielle Zusammenarbeit mit den aus dem ehemaligen Jugoslawien hervorgegangenen Ländern

14.26. Die spezifischen Wiederaufbauaktionen (B7-54) sind sehr langsam angelaufen, und mehr als 50 % der Mittel sind in letzter Minute im Dezember 1996 gebunden worden. Trotz der Zahlung von Vorschüssen in Höhe von 7,7 Mio. ECU im Laufe des letzten Quartals von 1996 überschritt die Ausführungsrate bei den Zahlungsermächtigungen kaum 15 %. Für das erste Halbjahr 1997 bleibt die Lage bis zum 15. Juli 1997 besorgniserregend, da von den 215 Mio. ECU Zahlungsermächtigungen zugunsten des Wiederaufbaus im ehemaligen Jugoslawien(527) lediglich 1,3 % verwendet worden sind. Im November 1996 ist das von PHARE in Höhe von 125 Mio. ECU finanzierte Grundhilfeprogramm (B7-500) (Ausrüstungen und Lieferungen) wegen der Risiken des Verlusts der Kontrolle über die Verteilungen an Ort und Stelle und weil es in nicht ausreichendem Maße die Rückkehr der Flüchtlinge begünstigte, abgebrochen worden. Der für die Beschaffung von Lieferungen nicht verwendete Restbetrag (d. h. 42,5 Mio. ECU) ist 1997 durchzuführenden Wiederaufbauvorhaben zugewiesen worden.

14.27. Die Beschaffung von Lieferungen für Bosnien ist von der Kommission zwei Unterauftragnehmern übertragen worden, die Kassenmittelvorschüsse erhielten. Diese Vorschüsse warfen Zinsen ab, und die somit eingenommenen Summen lagen am 31.12.1996 in der Größenordnung von 860 000 ECU. Diese den Mitteln des Programms zugeführten Summen sind in der Rechnungsführung der Kommission nicht ausgewiesen worden. Damit sie der Haushaltskontrolle unterworfen werden, müßten diese Summen als de facto wiederverwendete Beträge betrachtet werden und analog zu den in Artikel 27 Absatz 2 der Haushaltsordnung genannten Vorgängen in besonderen Verbuchungsstellen, die die Erfassung der Wiederverwendung bei den Einnahmen und Ausgaben ermöglichen, verbucht werden. Es ist Aufgabe der Kommission, ein transparentes Verfahren für die Erfassung und Kontrolle dieser Vorgänge einzurichten.

14.28. Da die Wiederaufbauhilfen nicht wie vorgesehen 1996 bereitgestellt werden konnten, hielt die Kommission ihre Interventionen im Rahmen der humanitären Hilfe in dieser Region auf einem hohen Niveau (187 Mio. ECU gegenüber 235 Mio. ECU im Jahre 1995). Die Kommission machte außerdem die Fortsetzung dieser Hilfen geltend, um die Entnahme von 42 Mio. ECU aus PHARE-Mitteln am Ende des Jahres 1996 zu begründen.

14.29. Anfang 1996 eröffnete die Kommission eine Vertretung in Sarajewo. Eine der dieser Vertretung übertragenen Hauptaufgaben bestand in der Begleitung des Grundhilfeprogramms für den Wiederaufbau Bosniens (B7-500). Da die Mittel des Titels A des Haushaltsplans nicht ausreichten, um die Betriebsausgaben der Vertretung zu decken, entnahm die Kommission zu diesem Zweck den Mitteln des Grundhilfeprogramms einen Betrag von 279 133,17 ECU. Dieser Vorgang gibt Anlaß zu zwei Bemerkungen.

14.30. Die Finanzierung der laufenden Ausgaben der Vertretung der Kommission in Sarajewo aus den operationellen Mitteln des Programms ist nicht annehmbar. Die Überwachung der detaillierten Ausführung des Programms in Sarajewo war bereits den Außenstellen der zwei mit der Beschaffung von Material und Ausrüstung betrauten Firmen übertragen worden. Zu diesen beiden Gruppen gesellte sich später eine dritte Gruppe einer Bewachungsfirma, die den Auftrag hatte, die Auslieferung und Installierung des Materials und der Ausrüstungen zu überwachen. Unter diesen Umständen nahm die Vertretung der Kommission in Sarajewo Aufgaben wahr, die über die einfache Ausführung des Grundhilfeprogramms weit hinausgingen.

14.31. Anstatt gemäß den Vorschriften des Artikels 54 der Haushaltsordnung(528) und der Artikel 82 bis 91 ihrer Durchführungsbestimmungen(529) ab Januar 1996 den Weg über die Einrichtung von Zahlstellen zu gehen, ersuchte die Kommission die beiden Firmen, denen sie die Organisation der Beschaffung der für Bosnien bestimmten Lieferungen anvertraut hatte, die Mittel, die sie zur Deckung ihrer Betriebsausgaben brauchte, direkt ihrer Vertretung in Sarajewo zu überweisen. Die damit zwischen Januar und Juni 1996 de facto geschaffene Zahlstelle stellte einen Verstoß gegen die Vorschriften dar, denn die ausgeführten Ausgaben waren nicht den dem Finanzkontrolleur und dem Rechnungsführer der Kommission unterliegenden Verfahren der vorherigen Genehmigung und Abrechnung unterworfen worden.

Schlußfolgerung

14.32. Die Verwendungsraten der Mittel für Verpflichtungen der PHARE- und TACIS-Programme sind zwar hoch, doch haben sich die Verzögerungen beim Vertragsabschluß 1996 weiterhin vergrößert, was auf die Schwierigkeiten hindeutet, die die Kommission dabei hat, die im Verlauf des Haushaltsjahres getroffenen Programmbeschlüsse in feste rechtliche Verpflichtungen umzusetzen. Überdies wurden die am Ende des Haushaltsjahres fortbestehenden Mittelbindungen zu hoch veranschlagt (siehe Ziffern 14.11-14.17).

14.33. Hingegen werden die Mittel für Zahlungen nach wie vor in zu geringem Maße in Anspruch genommen, obwohl während des Haushaltsjahres Mittelübertragungen vorgenommen wurden, um die ursprünglichen Mittel zu verringern (siehe Ziffern 14.7-14.9). Die Kommission sollte die Verfahren zur Aufstellung des Haushaltsplans überprüfen, damit diese den tatsächlichen Stand der in den verschiedenen Empfängerländern durchgeführten Maßnahmen besser widerspiegeln.

14.34. Im Hinblick auf die Verwaltung der Kassenmittel und unabhängig von der Art der Verbuchung der Zahlungen sollte der Rechnungsführer der Kommission eine bessere Überwachung sicherstellen, was die in den Empfängerländern angelegten Vorschüsse (siehe Ziffern 14.19-14.23), die innerhalb der operationellen Programme möglicherweise versteckt eingerichteten Zahlstellen (siehe Ziffern 14.29-14.31) sowie die Zinsen, die bestimmte zwischengeschaltete Stellen aufgrund von Vorschüssen einnehmen (siehe Ziffern 14.25-14.27), angeht. In diesem Zusammenhang würde das neue durch den Nachtragshaushaltsplan Nr. 1/96 eröffnete Verfahren wegen des dadurch eingeräumten Handlungsspielraums sowohl auf seiten des Rechnungsführers als auch auf seiten des Finanzkontrolleurs eine ganz besondere Aufmerksamkeit erforderlich machen (siehe Ziffer 14.10).

BEMERKUNGEN ZU DEN IN DEN MOEL UND IN DEN NUS DURCHGEFÜHRTEN MASSNAHMEN IM AGRARBEREICH

14.35. In den MOEL und den NUS ist die landwirtschaftliche Erzeugung seit 1990 deutlich zurückgegangen. Hierfür können sowohl interne als auch externe Ursachen angeführt werden. Zu den internen Ursachen gehören die schwache Inlandsnachfrage, die unzureichende Investitionstätigkeit, die Erhöhung der Faktorkosten und die Struktur der Landwirtschaftsbetriebe. Als externe Ursachen sind u. a. die schlechten klimatischen Bedingungen der Jahre 1992, 1993 und 1996, der Verlust von Außenmärkten und die Konkurrenz eingeführter Verarbeitungserzeugnisse zu nennen(530).

14.36. Die Tabellen 14.5.1 und 14.5.2 geben einen allgemeinen Überblick über die Bedeutung und Entwicklung der Landwirtschaft in den MOEL und den NUS in den letzten Jahren.

14.37. Dessenungeachtet stellt die Landwirtschaft in den meisten MOEL und NUS einen bedeutenden Anteil der Wirtschaftstätigkeit dar. Deshalb lag bei den in 10 MOEL und NUS von April 1995 bis Dezember 1996 unternommenen Prüfbesuchen der Schwerpunkt auf den im Landwirtschaftsbereich durchgeführten Maßnahmen. Zwischen 1990 und 1996 wurden für die PHARE- und TACIS-Programme in diesem Sektor 497 Mio. ECU bzw. 280 Mio. ECU abgerufen, d. h. 7,5 % und 10,1 % der Mittelbindungen dieser Programme.

14.38. Die Prüfungsfeststellungen sind nach Interventionstyp der Kommission aufgeteilt worden, um zu sektorbezogenen Schlußfolgerungen zu gelangen. Dies ist deshalb möglich gewesen, da im Falle von PHARE lediglich die zwischen 1990 und 1994 genehmigten Programme untersucht worden sind. Bis 1994 sind die bei PHARE und TACIS zugrunde gelegten Ansätze vergleichbar gewesen, und erst mit dem ab 1996 durchgeführten Programm 1995 sind die PHARE-Maßnahmen in den Gesamtzusammenhang der Vorbereitung auf den Beitritt gestellt worden. Ab 1997 soll eine neue Richtungsgebung für das PHARE-Programm die Unterschiede zum TACIS-Programm stärker herausstellen. An die Stelle eines Ansatzes, der auf die Bedürfnisse der Empfängerländer abstellte, soll ein auf den Beitritt ausgerichteter Ansatz treten. Ferner wird groß angelegten Projekten Vorrang eingeräumt, und die Dezentralisierung der Verwaltung wird zugunsten der potentiellen Beitrittsländer verstärkt. Nach Auffassung der Kommission werden die PHARE-Interventionen zu 30 % den Ausbau der Kapazitäten der Institutionen und zu 70 % große Infrastrukturvorhaben betreffen.

14.39. Aus den Tabellen 14.6.1 und 14.6.2 sind die Mittelbindungen zugunsten der Landwirtschaft und der Bodenreform in den MOEL zwischen 1990 und 1996 sowie zugunsten des Landwirtschaftssektors in den NUS von 1991 bis 1996 ersichtlich. Es verwundert festzustellen, daß die Kommission, obwohl mit der Koordinierung der Hilfen der Staaten der G24 betraut, nicht über Daten verfügt, die Aufschluß über die Höhe der von den verschiedenen Geldgebern für die Industrie, die Landwirtschaft oder den tertiären Sektor bereitgestellten Hilfen geben. So weiß die Kommission beispielsweise, daß für die MOEL die Gesamthilfe der G24-Staaten zugunsten des Agrarsektors im Zeitraum 1990-1995 1 553 Mio. ECU bet;rug (zur Hälfte in Form von Schenkungen und zur Hälfte in Form von Darlehen), sie kennt jedoch nicht die Aufschlüsselung nach Empfängerländern. Darüber hinaus ist darauf hinzuweisen, daß die Hilfen zugunsten des Agrarsektors - für den überwiegenden Teil der Bevölkerung von grundlegender Bedeutung - lediglich 1,8 % der diesen Ländern gewährten Gesamtunterstützung (86 234 Mio. ECU) ausmachen. Wie kann man Hilfen im vorhinein koordinieren, wenn selbst im nachhinein der Betrag dieser Hilfen nicht bekannt ist (siehe Tabelle 14.7).

Interventionsstrategien der Kommission

14.40. Die Grundverordnungen der PHARE- und TACIS-Programme verlangen, daß bei der Auswahl der Maßnahmen unter anderem den Präferenzen der Empfängerländer Rechnung getragen wird. Dies erklärt die Vielfalt der von der Kommission je nach Land zugrunde gelegten Ansätze.

14.41. Die den Empfängerländern zugewiesenen jährlichen Mittelausstattungen sind abhängig von deren Aufnahmefähigkeit, der Qualität der vorgeschlagenen Projekte und seit 1995 von dem jeweiligen mehrjährigen Richtprogramm. Da die Aufnahmefähigkeit anhand der Ausführungsrate vorangegangener Projekte beurteilt wird, können bestimmte Maßnahmen verzögert werden, wenn die Kommission in der Vergangenheit Programme verabschiedete, die den lokalen Rahmenbedingungen ungenügend angepaßt sind und deren Durchführung nur zögerlich voranschreitet. So sind wegen der Schwierigkeiten bei der Ausführung früherer PHARE-Programme den Landwirtschaftssektoren in Bulgarien (1993 und 1994) und in Albanien (1995) keine neuen Finanzmittel zugewiesen worden.

14.42. Die Finanzierungsvereinbarungen der PHARE-Programme sind häufig ungenau und legen die Zielvorgaben nicht eindeutig fest. Auf dieses Phänomen hat der Hof auch in seinem Sonderbericht Nr. 3/97 über das dezentrale Durchführungssystem für das PHARE-Programm(531) hingewiesen. So hat ein landwirtschaftliches Beratungsprojekt in Albanien Finanzmittel im Rahmen der Programme 1992 und 1993 erhalten (im April 1996 Verträge über 0,3 Mio. ECU), ohne daß es aber in der Vereinbarung von 1992 vorgesehen war, während die Finanzierungsvereinbarung für 1993 keine besondere Mittelausstattung hierfür enthielt.

14.43. Zu Beginn ihrer Interventionen in den NUS verfügte die Kommission nicht über genaue Kenntnisse der lokalen Rahmenbedingungen. Die ersten Projekte bestanden daher aus Studien, die sich auf die gesamte Nahrungsmittelkette (Erzeugung, Verarbeitung und Verteilung) bezogen. Diese Studien sind von den Empfängerländern nicht immer geschätzt worden, denen die Notwendigkeit zur Verbesserung ihrer Geschäftsführungsmethoden noch nicht bewußt war und die vielmehr konkrete Investitionen erwarteten.

14.44. Ab 1993 richtete die Kommission ihre Programme verstärkt auf Aktionen, die auf eine Änderung der Verwaltungsmethoden abzielten, insbesondere durch Pilotaktionen in Unternehmen und lokalen Behörden. Sie sah sich dennoch in bestimmten Ländern, wie Belarus und Turkmenistan, politischen Hindernissen gegenübergestellt. Um die Getreideproduktion in Turkmenistan zu erhöhen, finanzierte die Kommission beispielsweise 1995-1996 ein Agrarforschungsprojekt (1,5 Mio. ECU), ohne daß die tatsächlichen, durch fehlende Wirtschaftsreformen verursachten Probleme angegangen werden konnten. Diese Projektart entsprach nur ungenügend dem TACIS-Ziel, die Empfängerländer bei der Durchsetzung der für die Einrichtung der Marktwirtschaft erforderlichen Wirtschaftsreformen zu unterstützen.

14.45. Mit dem Ziel der Anpassung des Landwirtschafts- und Ernährungsmittelsektors an marktwirtschaftliche Gegebenheiten versuchte die Kommission in Bulgarien, Rumänien und in den meisten NUS Stellen einzurichten, die bei der Ausarbeitung von Agrarpolitiken und -strategien Unterstützung leisten sollen. Wenn diese Stellen den Landwirtschaftsministerien zugewiesen wurden, war deren Wirkung begrenzt, da diese Landwirtschaftsministerien bei den ersten Programmen lediglich ausführende Organe waren ohne Befugnis, neue Wirtschaftspolitiken vorzuschlagen. Ab 1995 trug die Kommission den strukturellen Sachzwängen verstärkt Rechnung, wie dies ein laufendes Projekt in Usbekistan zeigt (siehe Ziffer 14.49).

14.46. In Kasachstan (0,9 Mio. ECU) wurden die Empfehlungen der westlichen Berater im allgemeinen geschätzt, doch zeigten diese selten Wirkungen. Im Jahre 1996 zögerte das Landwirtschaftsministerium in Kirgisistan (1,3 Mio. ECU), den Ratschlägen der ausländischen technischen Hilfe zu folgen, da es die Ansicht vertrat, daß die Frage der Ausarbeitung der nationalen Landwirtschaftspolitik einen zu sensiblen Bereich darstellt. In Turkmenistan konnte ein lokales Team von Wirtschaftsanalytikern, das Reformstrategien entwickeln sollte, beim Landwirtschaftsministerium nicht eingesetzt werden. Dieses von der Kommission 1993 ausgewählte und im März 1996 von technischen Helfern aus dem Westen abgeschlossene Projekt (3,7 Mio. ECU) zeigte wegen der im wesentlichen auf handelspolitische und administrative Aspekte ausgerichteten Rolle des Landwirtschaftsministeriums lediglich sehr beschränkte Wirkungen.

14.47. In der Ukraine erwies sich ein im Zeitraum 1995-1996 durchgeführtes TACIS-Projekt (5,4 Mio. ECU), das die Behörden dabei unterstützen sollte, ihre Rechtsvorschriften im landwirtschaftlichen und agroindustriellen Sektor anzugleichen, als zu ehrgeizig. Zudem ist dem Know-how-Transfer zu wenig Bedeutung beigemessen worden. In Übereinstimmung mit den neuen politischen Entscheidungsträgern ist das Projekt 20 Monate nach seinem Anlaufen auf einige Hauptschwerpunkte neu ausgerichtet worden(532).

14.48. In Belarus wies die Kommission 1995 beim Landwirtschaftsministerium eine kurzfristige technische Hilfe (0,2 Mio. ECU) ein, die die Erfahrungen eines Pilotprojekts verbreiten sollte, das die Durchführbarkeit der Umstrukturierung von Kolchosen gezeigt hatte (siehe Ziffer 14.61). Wegen politischer Widerstände gegen diese Reformen sind diese Beratungstätigkeiten nicht fortgesetzt worden.

14.49. Demgegenüber knüpfte die von der Kommission 1995 eingesetzte Beratungsstelle (1,6 Mio. ECU) in Usbekistan, die auch eine Verbindungsstelle für die praktischen Erfahrungen im Rahmen anderer TACIS-Vorhaben darstellt, gute Kontakte mit den betroffenen Behörden und hat damit eine hohe Glaubwürdigkeit erworben. Die technische Hilfe zeigte Flexibilität bei der Ausführung des mit der Kommission vereinbarten Programms, um den dringlichsten Bedürfnissen der nationalen Behörden zu entsprechen. Darüber hinaus bemühte sie sich, ein lokales Team zusammenzustellen, das aus Mitarbeitern von mit dem Agrarsektor verbundenen Einrichtungen bestand und mittelfristig die westlichen Berater ablösen sollte.

14.50. In Rumänien umfaßte der dem Landwirtschaftssektor gewidmete Abschnitt (5 Mio. ECU) eines PHARE-Programms von 1991 insbesondere die Schaffung einer Unterstützungsstelle beim Landwirtschaftsministerium, der das Programm 1992 0,3 Mio. ECU zugewiesen hatte. Diese letztendlich erst im Mai 1993 eingerichtete Stelle konnte ihre Aufgabe nicht erfuellen. Tatsächlich hat das Landwirtschaftsministerium diese Stelle stiefmütterlich behandelt und ihr nicht die nötigen personellen Mittel zur Verfügung gestellt. Darüber hinaus konnte sie nicht die wünschenswerte Koordinierung mit den anderen von den Privatisierungen betroffenen Ministerien herstellen. Da die PHARE-Experten keine Fachkollegen ausgebildet hatten, die in der Lage gewesen wären, die Kontinuität der Stelle sicherzustellen, schien 1996 deren Lebensfähigkeit auf Zeit gefährdet zu sein.

14.51. In Bulgarien sollte das PHARE-Landwirtschaftsprogramm 1990 (16 Mio. ECU) eine sektorale Entwicklungsstrategie umsetzen und die Entwicklung eines privatwirtschaftlichen Agrarsektors fördern. Die lokalen Strukturen ermöglichten es nicht, dieses Programm erfolgreich durchzuführen (siehe Ziffer 14.84). Diese Zielsetzung ist in den Programmen 1991 (25 Mio. ECU) und 1992 (10 Mio. ECU) ohne Erfolg wiederaufgenommen worden. Im Rahmen dieser beiden Programme ist eine Stelle geschaffen worden, die das Landwirtschaftsministerium unterstützen sollte, doch fehlte eine ausreichende Koordinierung mit den anderen Ministerien. Wie in Rumänien waren die meisten von dieser Stelle ausgehenden Empfehlungen zum Zeitpunkt der Prüfung der Maßnahmen durch den Hof im Jahre 1995 aus mangelndem politischem Willen nicht befolgt worden.

14.52. Sowohl in bezug auf die MOEL als auch die NUS sind die von der Europäischen Union finanzierten Strategien zur Förderung der Landwirtschaft nicht Gegenstand von Gesamtbewertungen gewesen. Unter diesen Umständen beruhen die neuen Leitlinien, die die Kommission für ihre künftigen Aktionen ins Auge faßt, nicht auf einer kritischen Analyse der von ihr in der Vergangenheit durchgeführten Maßnahmen. Ebenso sind die dem Landwirtschaftssektor zugewiesenen Mittel offensichtlich nicht unter Berücksichtigung der Interventionen von seiten der nationalen Behörden und anderer Geldgeber festgelegt worden.

Programme zur Bodenreform

14.53. Die Bodenreform bildet eine Vorbedingung der Einführung der Marktwirtschaft im Agrarsektor. Sie verlangt auf seiten der Empfängerländer eine Angleichung ihrer Rechtsvorschriften und die Einrichtung geeigneter Institutionen.

14.54. In Rumänien bestand das Programm 1991 zur Unterstützung der Bodenreform (2,1 Mio. ECU) im wesentlichen in der Lieferung von Ausrüstungen an das Landwirtschaftsministerium, da eine für das Grundbuch zuständige Stelle noch nicht geschaffen worden war. Das Programm 1993 zur Einrichtung eines Landwirtschaftskatasters (5 Mio. ECU) ist erst 1996 in Angriff genommen worden. Im August 1995 hatte die Kommission den Aufschub des Ablauftermins der Finanzierungsvereinbarung für dieses Programm (Dezember 1995) von der Annahme des Gesetzes über das Kataster abhängig gemacht. Das Gesetz ist im Oktober 1995 verabschiedet worden, doch zögerte die Kommission die Wiederaufnahme der Maßnahmen nochmal hinaus und wartete bis Februar 1996, um das Arbeitsprogramm zu genehmigen, das der rumänische Partner im August 1995 vorgelegt hatte.

14.55. In Bulgarien wies die Kommission 1991 und 1992 der Bodenreform 8,1 Mio. ECU zu. In diesem Rahmen finanzierte sie 1993 elektronisches Meßgerät (0,5 Mio. ECU), das drei Jahre später noch nicht verwendet worden war.

14.56. Die Kommission finanzierte 1994 Material für das Katasteramt in der Tschechischen Republik (1,7 Mio. ECU zu Lasten des Programms 1992) sowie 1995 in der Slowakei (1,7 Mio. ECU zu Lasten des Programms 1993). Das Programm 1994 sah außerdem die Lieferung anderer Ausrüstungsgegenstände über 2,3 Mio. ECU in die Tschechische Republik und 2,5 Mio. ECU in die Slowakei vor. Im Jahre 1995 beschloß die Kommission, diese Ausrüstung erst nach der Annahme eines Katastersystems zu liefern, das im Gesamtzusammenhang mit einem zukünftigen Beitritt dieser Länder zur EU stuende. Aber erst 1996 gewährte die Kommission eine technische Hilfe, um zum Aufbau dieses Systems beizutragen. Ende 1996 war die entsprechende Ausrüstung noch nicht ausgeliefert worden. Die verspätete Bereitstellung der technischen Hilfe spiegelt die von Anfang an unzureichende Planung des Projekts wider.

14.57. Da ein geeigneter institutioneller Rahmen fehlte, hatte die Kommission Ende 1996 die Bodenreform in Polen noch nicht maßgeblich unterstützen können. Ein Programm 1992 (5 Mio. ECU) sollte zur Erstellung einer modernen Kartierung des Landes führen. Wegen der Probleme beim Überfliegen des Territoriums durch Ausländer zum Zwecke der Erstellung von Luftaufnahmen konnte das Vorhaben erst 1995 anlaufen und war Ende 1996 lediglich zu 60 % verwirklicht.

14.58. In den NUS hatte TACIS 1996 nur begrenzte Pilotvorhaben zur Bodenreform insbesondere in Zusammenarbeit mit der Weltbank finanziert. Diese Aktionen sind ohne Gesamtkoordinierung unternommen worden. Die Kommission hat beispielsweise Modellvorhaben auf diesem Gebiet in der Republik Moldau durchgeführt, ohne den Erfahrungen Rechnung zu tragen, die in anderen NUS und vor allem in den MOEL bereits erworben wurden.

Umstrukturierungs- und Privatisierungsprogramme

14.59. Um marktwirtschaftlichen Maßstäben zu entsprechen, müssen die Sowchosen (landwirtschaftliche Großbetriebe des Staates) und die Kolchosen (landwirtschaftliche Produktionsgenossenschaften) der Aufsicht des Staates entzogen werden(533). Diese Umwandlung macht grundlegende Anpassungen der Rechtsvorschriften erforderlich.

14.60. In Rumänien beschloß die Kommission 1991 ein Programm zur Privatisierung der Landwirtschaft, bevor die Regierung eine diesbezügliche Strategie verabschiedet hatte. So konnte das Programm erst im Februar 1994 beginnen.

14.61. Im Jahre 1991, zur Zeit der ehemaligen Sowjetunion, hatte die Kommission sieben Vorhaben zur Privatisierung von Sowchosen über einen Gesamtbetrag von 6,4 Mio. ECU beschlossen. Als diese Projekte 1993-1995 umgesetzt wurden, geschah dies auf Wunsch der zentralen Behörden in Rußland (0,3 Mio. ECU) oder bestimmter regionaler Behörden in der Ukraine (1 Mio. ECU). In der Republik Moldau (1 Mio. ECU) oder auch in Usbekistan (1,6 Mio. ECU) sind sie mit Interesse aufgenommen worden. Demgegenüber erfuellten sie jedoch nicht die Erwartungen in Belarus (1,5 Mio. ECU) und in Turkmenistan (1 Mio. ECU), wo im Bereich der Privatisierung 1996 noch keine Reform ernsthaft in Angriff genommen worden war.

14.62. Nach Auflösung der ehemaligen Sowjetunion gelang es im Rahmen eines 1994 im Westen Rußlands durchgeführten Vorhabens (2,2 Mio. ECU), die Führung der landwirtschaftlichen Betriebe zu verbessern, die, obwohl offiziell privatisiert, ihre Funktionsweise nicht geändert hatten. Die abgegebenen Empfehlungen verhalfen den Erzeugern dazu, den Bedürfnissen des Marktes Rechnung zu tragen, und hatten weitreichende Auswirkungen auf die gesamte Region. Die regionalen Behörden trugen ihrerseits zum Erfolg des Vorhabens bei und wandten das gleiche Modell auf andere landwirtschaftliche Produktionsgenossenschaften an.

14.63. In Kasachstan hat ein 1995-1996 durchgeführtes Projekt (2,1 Mio. ECU) zur Förderung der Entwicklung der privaten Landwirtschaft der Region gut angepaßte Originalmodelle privater Landwirtschaftsbetriebe entwickelt. Das Projekt suchte nach pragmatischen Lösungen für die durch die Umstrukturierung bedingten wirtschaftlichen und sozialen Schwierigkeiten. Die technische Hilfe hat die Erfahrungen früherer TACIS-Projekte berücksichtigt, und das Projekt selbst kann als Modell für andere Regionen gelten, die ähnliche Charakteristika aufweisen.

14.64. In der Ukraine sind 1996 noch wenige Reformen im Agrarbereich durchgeführt worden, dem das TACIS-Programm jedoch bereits 41,5 Mio. ECU zugewiesen hatte. Dennoch wiesen die Pilotprojekte zur Umstrukturierung der ehemaligen landwirtschaftlichen Produktionseinheiten gewisse Erfolge auf, wenn sie in reformwilligen Regionen durchgeführt wurden und wenn sie bei den Landwirten und regionalen Behörden auf Interesse trafen. Jedoch wurden diese Projekte wie auch die betroffenen Landwirte 1996 durch das Fehlen eines geeigneten rechtlichen Rahmens noch behindert.

14.65. Die Umstrukturierung der Sowchosen und Kolchosen läßt die Frage der Umschulung bestimmter Arbeiter aufkommen, die im Rahmen von landwirtschaftlichen Entwicklungsprogrammen, die sämtliche Faktoren der regionalen Wirtschaft betreffen, wirksam angegangen werden kann. Derartige Programme zeigten in Ungarn, Rumänien oder in der Slowakei, daß eine Beteiligung der Behörden die Voraussetzung für ihren Erfolg war(534). Eine solche Beteiligung kann bisweilen auf regionaler Ebene in einigen NUS erzielt werden, doch ist dies schwierig auf nationaler Ebene zu erreichen, da die finanziellen Mittel und auch der politische Wille fehlen.

Aufbauhilfe zugunsten privater Landwirte

14.66. Die Maßnahmen zur landwirtschaftlichen Beratung werden von den Landwirten und regionalen Behörden im allgemeinen geschätzt. Durch die praktischen Ratschläge kann häufig das Vertrauen der Landwirte gewonnen werden, vor allem wenn deren konkrete Durchführbarkeit nachgewiesen werden konnte. Durch diese Maßnahmenart werden die Landwirte dazu veranlaßt, ihre Produktion zu rationalisieren und sich besser zu organisieren. Dies ist in Usbekistan, in der Republik Moldau oder in der Ukraine der Fall gewesen.

14.67. Die Pilotvorhaben der TACIS-Projekte haben die Begünstigten häufig überzeugt, und das Projekt \,,Modellbauernhöfe im Distrikt von Orekowo-Suchewo" (1,7 Mio. ECU) in Rußland stellt ein gutes Beispiel dar. In diesem Fall können die eingerichteten Modellbauernhöfe jedoch nur dann in die Praxis umgesetzt werden, wenn die Landwirte eine Kreditzugangsmöglichkeit erhalten. Mit Ausnahme des Falles neuer agrarwissenschaftlicher Techniken, die keinerlei besondere Investitionen erforderlich machen, haben die Landwirte in den NUS und in einigen MOEL mangels finanzieller Mittel Schwierigkeiten, die erhaltenen Ratschläge umzusetzen.

14.68. In den NUS stellen eine der wenigen Kreditmöglichkeiten für Landwirte die kurzfristigen Vorschüsse dar, die ihnen von der Zuliefer- oder Verarbeitungsindustrie des Sektors häufig in Form von Sachleistungen gewährt werden. Wegen mangelnder Konkurrenz sind die Landwirte von diesen Strukturen abhängig, die dazu neigen, ihre Monopolstellung auszunutzen. Die Gründung von Genossenschaften, die in der Lage sind, sich diesen Monopolen entgegenzusetzen, stellt den Beginn einer Lösung dar, wie dies ein TACIS-Projekt im Bereich des Anbaus von Sonnenblumen in der Ukraine zeigte.

14.69. Darüber hinaus stehen in den NUS der groß angelegten Wiederholung von Pilotprojekten bürokratische Verfahren und das Fehlen eines geeigneten rechtlichen Rahmens im Wege, was den Aufbau der landwirtschaftlichen Betriebe beschränkt.

14.70. Im Rahmen eines 1994 angelaufenen TACIS-Projekts zur Unterstützung privater Landwirte in Usbekistan wurden 0,4 Mio. ECU dem Ankauf von Ausrüstung zugewiesen. Die Landwirte haben sich als kleine Genossenschaften zusammengeschlossen, um Material zu erwerben, das den lokalen Bedingungen gut angepaßt war und sie von den Kolchosen unabhängig machte. Dieses Projekt, das von den Landwirten gut aufgenommen wurde, brachte diese dazu, sich zu organisieren, um ihre Interessen gegenüber den landwirtschaftlichen Produktionsgenossenschaften und den dem Privatsektor noch skeptisch gegenüberstehenden Behörden besser zu vertreten.

14.71. Im Zusammenhang mit dem TACIS-Programm ist die Dauer der Beratungsprojekte häufig zu kurz (etwa zwei Jahre), um die neu eingerichteten Strukturen abzusichern (Bauernvereinigungen, Genossenschaften, Zentren für Beratung und Dienstleistungen zugunsten der Landwirte). Es ist eine erste landwirtschaftliche Kampagne erforderlich, um das Vertrauen der Landwirte zu gewinnen und sie davon zu überzeugen, Genossenschaften oder Bauernvereinigungen beizutreten. Aufgrund ihrer Erfahrungen mit kollektivwirtschaftlichen Strukturen zögern die Landwirte im allgemeinen, sich zusammenzuschließen. Nach einer zweijährigen Laufzeit der Projekte sind die geschaffenen Einrichtungen häufig noch zu jung, um ohne Unterstützung von außen zu überleben, und oft bleibt ihre rechtliche Stellung ungeklärt.

14.72. So sollte beispielsweise im Rahmen eines Projekts in der Republik Moldau (1,4 Mio. ECU) 1995 eine Föderation der Vereinigungen privater Bauern gegründet werden. Ende 1996 waren in dieser Föderation noch lediglich 8 % der privaten Bauern der Republik Moldau vertreten, und ihre Lebensfähigkeit auf Zeit war unzureichend sichergestellt, da die Unterstützung von seiten der Basisvereinigungen fehlte.

14.73. Die von der Kommission bisweilen aufgestellte Forderung, für die finanzielle Autonomie der Beratungszentren für die Landwirte zu sorgen, ist auf Zeit noch nie erfuellt worden. Eine derartige Forderung erscheint angesichts der finanziellen Schwierigkeiten, denen sich die Bauern gegenübergestellt sehen, verfrüht. Sie könnte darüber hinaus auch unbegründet sein, wenn die Beratungsstellen ebenfalls Aufgaben der Volksgesundheit und des Umweltschutzes ausüben.

Wiederbelebung der Investitionen in der Agrarindustrie

14.74. Der Ausbau der Landwirtschaft hängt ebenfalls von der Einrichtung einer wettbewerbs- und leistungsfähigen Agrarindustrie ab. Die Programme zur Unterstützung der Privatisierung dieses Sektors müssen mit den anderen von den Behörden der Empfängerländer festgelegten Leitlinien zur Wirtschaftsreform eng koordiniert werden.

14.75. In zahlreichen Ländern erwarteten die für die Agrarindustrie zuständigen Stellen hauptsächlich konkrete Investitionen. Um Investoren anzuziehen, müssen zunächst die agroindustriellen Komplexe umgestaltet werden. Lediglich einige der den Vertriebssektor betreffenden Projekte haben zu konkreten Investitionen geführt.

14.76. In Bulgarien hat die Kommission 1991 die Rechnungsprüfung von etwa der Hälfte der 400 agroindustriellen Firmen im Hinblick auf deren Privatisierung finanziert (2,1 Mio. ECU). Im Jahre 1996 waren etwa 95 % dieser Firmen immer noch Eigentum des Staates.

14.77. Ein zwischen 1994 und 1995 in Rußland durchgeführtes TACIS-Vorhaben (1,6 Mio. ECU) war der Verbesserung von Tierfuttermitteln gewidmet und betraf gleichzeitig die Getreidelieferanten, die Mühlen und die Viehzüchter. Es verbesserte die Rentabilität des Sektors, indem es dem Bedarf der Branche entsprach. Die lokalen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen waren 1996 jedoch zu wenig attraktiv, um das Interesse ausländischer Investoren zu wecken. Die Ergebnisse dieses Projekts könnten dennoch zur Verbesserung der Viehaufzucht in anderen Regionen der ehemaligen Sowjetunion genutzt werden.

14.78. Ein weiteres im gleichen Zeitraum in der Republik Moldau durchgeführtes Projekt (1,6 Mio. ECU), das darauf abzielte, das Funktionieren des Handelszweigs für Schweinefleisch zu verbessern, konnte nicht als Modell dienen, da die erbrachte Unterstützung zu sehr auf Verarbeitungsunternehmen ausgerichtet war, ohne den mit der Erzeugung und Vermarktung verbundenen Aspekten hinreichend Rechnung zu tragen.

14.79. Ein zwischen 1994 und 1996 in Kasachstan durchgeführtes Projekt (1,2 Mio. ECU) sollte einen Beitrag zur Herstellung landwirtschaftlicher Maschinen leisten, die auf den Bedarf kleiner privatwirtschaftlicher Betriebe zugeschnitten sind. Es sollte überdies den Technologietransfer, den Handelsaustausch, die Investitionen und die Schaffung gemeinsamer Unternehmen zwischen europäischen Partnern und dem Begünstigten erleichtern. Die Kommission hat bei der Auswahl des Begünstigten nicht die nötige Sorgfalt walten lassen. Anstelle eines Maschinenbauunternehmens wurde eine Montage/Reparatur-Firma ohne ausreichende technische Anlagen und Kapazitäten ausgewählt. Das Projekt hat keine ausländischen Investitionen angezogen, und es ist kein gemeinsames Unternehmen gegründet worden. Die Grundtätigkeit des Begünstigten war für die ausländischen Investoren von geringem Interesse.

14.80. In Usbekistan hatte die technische Hilfe ab 1995 im Rahmen eines TACIS-Programms zur integrierten Entwicklung (1,8 Mio. ECU) der Suche nach Investoren für agroindustrielle Unternehmen den Vorzug gegeben. Sie vernachlässigte die Berufsbildungsmaßnahmen bezüglich der Führung von Verarbeitungsunternehmen landwirtschaftlicher Erzeugnisse. Ende 1996 hatte sich noch kein ausländischer Investor an den vom Projekt betroffenen Unternehmen beteiligt, und die Nützlichkeit des Projektabschnitts, der die agroindustriellen Unternehmen betraf, war noch zu zeigen.

14.81. Zwischen 1992 und 1995 finanzierte die Kommission im Rahmen des Bangkok-Abkommens(535) Sachverständigengruppen, die von der EBWE in fünf NUS eingerichtet und mit der Ermittlung und Ausarbeitung von Investitionsprojekten in der Agrarindustrie betraut wurden. Es handelte sich um Belarus (0,7 Mio. ECU), Kasachstan (0,7 Mio. ECU), Rußland (0,2 Mio. ECU), die Ukraine (1 Mio. ECU) und Usbekistan (0,8 Mio. ECU). Keine dieser Aktivitäten ist in eine direkte Investition der EBWE gemündet, da die Sachverständigen keine Projekte ermitteln konnten, die den von der Bank aufgestellten Kriterien für die Förderungswürdigkeit gerecht wurden.

Kreditlinien

14.82. Die Kommission gewährte im Rahmen von PHARE Kapitalhilfen, die in Form von Krediten umverteilt werden sollten. Die Eröffnung von Kreditlinien setzt angemessene Rechtsvorschriften und die Berücksichtigung der lokalen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen voraus. Es muß auch eine Koordinierung mit den in diesem Bereich durchgeführten nationalen Maßnahmen sowie den Reformprogrammen des Banksektors angestrebt werden. Außerdem ist zumeist eine Unterstützung der mit der Mittelverwaltung betrauten Einrichtungen erforderlich.

14.83. In Polen hatte das PHARE-Programm 1990 einer Kreditlinie für den Ausbau der privaten Landwirtschaft 30 Mio. ECU zugewiesen. Zum damaligen Zeitpunkt hatte die Kommission die Fähigkeit des Banksektors, eine derartige Operation zu verwalten, nur wenig analysiert und auch nicht überprüft, ob die geltende Gesetzgebung angemessen ist. Die PHARE-Kreditlinie konkurrierte mit zwei polnischen Programmen, die günstigere Zinssätze anboten. Erst im Jahre 1994 erlangte diese Kreditlinie eine gewisse Attraktivität, als sich die Rentabilität des Agrarsektors verbesserte. Zum gleichen Zeitpunkt haben die Banken genügend Leistungsfähigkeit erworben, um eine Vielzahl an hohe Verwaltungskosten verursachenden Kleindarlehen abzuwickeln.

14.84. In Bulgarien ist im Rahmen des PHARE-Programms 1990 eine Kreditlinie in Höhe von 11 Mio. ECU zugunsten privater Landwirte eröffnet worden. Da sich die Kommission auf nationaler Ebene institutionellen Hindernissen gegenübergestellt sah, änderte sie das Programm in eine Maßnahme zur Lieferung von Produktionsmitteln für die Landwirtschaft um. Im Jahre 1991 hatte sie erneut die Öffnung einer Kreditlinie (7 Mio. ECU) für private Landwirte vorgesehen, ohne aber den wirtschaftlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen besser Rechnung zu tragen. Die Mittel sind somit 33 neuen Genossenschaften zugeführt wurden mit der Maßgabe, daß diese ihren Mitgliedern Darlehen gewähren. Im Jahre 1996 waren diese Mittel noch gesperrt, denn nach bulgarischem Recht ist - wie in vielen anderen Ländern auch - Vereinigungen wie Genossenschaften, die nur über ein Mindestkapital verfügen, jede Banktätigkeit untersagt.

14.85. In Albanien hat die Kommission 1992 dem Antrag der Behörden auf Einrichtung einer Kreditlinie entsprochen, die aus Gegenwertmitteln des PHARE-Programms über die Lieferung von Produktionsmitteln für die Landwirtschaft finanziert werden sollte. Die mit der Verwaltung dieser Mittel betraute albanische Agrarentwicklungsbank verteilte ab März 1993 Darlehen, aber trotz der von der Kommission bereitgestellten technischen Hilfe ist auf die Auswahl der Darlehensempfänger nicht genug Sorgfalt verwandt worden. Im April 1996 lag die Ausfallrate bei den Darlehensnehmern bei 84,4 %. Obwohl diese Rate im Oktober 1994 bereits 34 % betrug, hat die Kommission erst im März 1995 hiervon Kenntnis erhalten. Sie sperrte sodann die Kreditlinie und setzte die Zahlungen zugunsten zweier weiterer Kreditlinien aus, für die zwischenzeitlich 4,8 Mio. ECU bereitgestellt worden waren. Da es nach albanischem Gesetz nicht möglich ist, die gewährten Darlehen durch echte Bürgschaften zu sichern, waren die aufgetretenen Probleme vorhersehbar.

14.86. Ein weiteres Projekt in Albanien (3,5 Mio. ECU) sah den Verkauf landwirtschaftlicher Maschinen an private Landwirte gegen Kredit vor. Eine von PHARE finanzierte Studie empfahl wegen der schwachen Rückzahlungsfähigkeit der potentiellen Käufer den Kauf von aus den MOEL stammendem Material und von Traktoren mittlerer Leistungsstärke. Dennoch schloß die Kommission mit Westfirmen Lieferverträge ab, und 90 % der Traktoren hatten eine höhere als die empfohlene Leistungsstärke. Diese 1993 ausgelieferten Traktoren haben sich als ungeeignet für die begrenzten Flächen der landwirtschaftlichen Betriebe Albaniens erwiesen. Überdies stellte sich heraus, daß diese Investitionen wenig rentabel waren, und der Prozentsatz der Einziehung der fälligen Forderungen lag im April 1996 bei weniger als 20 %.

14.87. Im Gegensatz zu PHARE ist in den TACIS-Verordnungen die Einrichtung von Kreditlinien nicht vorgesehen. Die Kommission kann jedoch eine technische Hilfe für die Verwaltung der von anderen Geldgebern eingeräumten Kreditlinien bereitstellen. Ende 1996 waren derartige Maßnahmen lediglich in kleinem Umfang verwirklicht worden, so zum Beispiel in Kirgisistan bei einem landwirtschaftlichen Beratungsprojekt.

14.88. In Rußland sollte ein zwischen 1994 und 1996 durchgeführtes TACIS-Projekt (1,5 Mio. ECU) den Banksektor dabei unterstützen, seine Dienstleistungen Unternehmen des Landwirtschafts- und Ernährungssektors anzubieten. Dieses in die anderen Aktivitäten von TACIS im Agrarbereich gut eingebundene Projekt litt anfangs unter der mangelnden Koordinierung mit den Projekten zur Reform des Bankensystems. Laut Lastenheft sollte im Rahmen des Projekts in Partnerschaft mit einer Agrarbank eine neue Bank für denselben Sektor gegründet werden. Dies lief darauf hinaus, einen Partner um Mitarbeit beim Aufbau eines Konkurrenzunternehmens zu bitten. Das Projekt ist sechs Monate später auf die Unterstützung einer Partnerbank umgestellt worden. Wegen fehlender Geldmittel konnte das Ziel, dem Bedarf des Agrarsektors an mittelfristigen Krediten insbesondere durch Einrichtung eines landwirtschaftlichen Garantiefonds zu entsprechen, 1996 jedoch noch nicht erreicht werden.

Schlußfolgerung

14.89. Die den Interventionen der Kommission in den PHARE- und TACIS-Ländern zugrunde gelegten Strategien für Reformen der Landwirtschaft sind nicht eindeutig genug dargelegt worden (siehe Ziffer 14.42). So trafen einige Maßnahmen auf den Widerstand der zuständigen Behörden in den Empfängerländern (siehe Ziffern 14.46-14.61). Bei der Annahme der Programme ist der zögernden Haltung dieser Behörden gegenüber dem zur Einführung der Marktwirtschaft gewählten Privatisierungsprozeß nicht hinreichend Rechnung getragen worden (siehe Ziffern 14.47-14.51). In diesen Fällen hatten die Gemeinschaftsfinanzierungen bestenfalls begrenzte Auswirkungen. Darüber hinaus berücksichtigten die unterstützenden Maßnahmen der Kommission nicht immer die Verwaltungsstruktur in den Empfängerländern und die in diesen Ländern vorherrschenden institutionellen und rechtlichen Rahmenbedingungen. Die sektorbezogenen Strategien der Kommission sollten in die Strategien der Empfängerländer eindeutiger eingebunden werden (siehe Ziffer 14.52).

14.90. In den MOEL sind die Bodenreformen von maßgeblicher Bedeutung, wenn es darum geht, die Einführung der Marktwirtschaft im Agrarsektor oder aber Investitionen in landwirtschaftliche Betriebe zu fördern. Die Unterstützungsmaßnahmen in diesem Sektor sind mit Blick auf den Beitritt bestimmter MOEL zur Europäischen Union als prioritär anzusehen. Ende 1996 gab es nur wenige Länder, wo die Fortschritte im Bereich der Bodenreform als zufriedenstellend betrachtet werden konnten (siehe Ziffern 14.53-14.58).

14.91. In einigen der MOEL, die sich um einen Beitritt zur EU beworben haben, sind die Produktionsstrukturen sowie die rechtlichen und institutionellen Rahmenbedingungen mit denen der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft unvereinbar (siehe Ziffern 14.50-14.51, 14.54-14.55 und 14.76). In diesen Ländern würde die Ausrichtung der zukünftigen PHARE-Interventionen auf die Heranführungsstrategie verfrüht anmuten, da deren landwirtschaftliche Produktion noch weit davon entfernt ist, den elementarsten Eigenbedarf des Landes zu decken. In den Ländern, in denen die institutionellen Reformen stagnierten, wäre es vorzuziehen gewesen, wenn die Kommission der Wiederbelebung des landwirtschaftlichen Produktionsbereichs Vorrang eingeräumt hätte. Bulgarien kann in diesem Zusammenhang als besonders anschauliches Beispiel angeführt werden.

14.92. Der Aufschwung der landwirtschaftlichen Betriebe ist an das Vorhandensein von Kreditzugangssystemen geknüpft. Diesem entscheidenden Aspekt der Entwicklung der Landwirtschaft ist in den NUS zu wenig Beachtung geschenkt worden (siehe Ziffern 14.68-14.87). In den MOEL haben mehrere eröffnete Kreditlinien nicht unmittelbar die erwünschten Wirkungen gehabt, sei es, weil die Systeme zum falschen Zeitpunkt eingerichtet wurden, sei es, weil den tatsächlichen Bedingungen und dem rechtlichen Rahmen von der Kommission nicht genügend Rechnung getragen wurde (siehe Ziffern 14.83-14.86). Es handelt sich um einen Bereich, wo eine Zusammenarbeit mit dem Banksektor angestrebt und die Hilfe der Kommission verstärkt werden muß. In zahlreichen Ländern müßte ein besseres Zusammenspiel mit den Hilfen der EBWE ins Auge gefaßt werden.

14.93. Die Modellvorhaben und Beratungsprojekte führten im allgemeinen dann zu brauchbaren Ergebnissen, wenn sie auf seiten der Begünstigten auf Akzeptanz stießen und weniger von den zentralen Behörden auferlegt wurden (siehe Ziffern 14.66-14.73). Es ist allerdings schwierig, die Anstoßwirkung dieser Projekte einzuschätzen, denn die Kommission hat kein System der nachträglichen Überwachung zusammen mit den Behörden der Empfängerländer eingerichtet.

14.94. Im allgemeinen haben die Umstrukturierungsprojekte gezeigt, daß die großen Landwirtschaftsbetriebe, wenn sie auf effiziente Art und Weise umgestellt und von den alten Strukturen befreit wurden, lebensfähig sein können. Jedoch ist die Umstrukturierung bestimmter Großbetriebe, insbesondere der Kolchosen, häufig komplexer Natur. Je nach Fall kann es sich als angemessen erweisen, entweder kleine Familienbetriebe, Genossenschaften oder auch beide Modelle gleichzeitig zu fördern (siehe Ziffern 14.59-14.65).

14.95. Die Unterstützungsmaßnahmen zugunsten der Agrarindustrie haben in den seltensten Fällen zu überzeugenden Ergebnissen geführt (siehe Ziffern 14.74-14.81). Die Beträge, die für die Umgestaltung des Landwirtschafts- und Ernährungssektors bereitgestellt werden müssen, überschreiten die Möglichkeiten der PHARE- und TACIS-Programme. Will die Kommission ihre Interventionen in diesem Sektor fortsetzen, sollte sie systematischer die Mitarbeit mit Institutionen wie EIB oder EBWE anstreben, die imstande sind, bedeutende Geldmittel zur Verfügung zu stellen. Die Umstrukturierungsprojekte, die gleichzeitig agroindustrielle Unternehmen, ihre Zulieferfirmen und Kunden betrafen, zeitigten die besten Wirkungen.

14.96. Die TACIS-Verordnung schreibt vor, daß sich die Auswahl der Maßnahmen u. a. auf eine Evaluierung ihrer Leistungsfähigkeit im Hinblick auf die Ziele der gemeinschaftlichen Unterstützung stützen muß. In bezug auf das PHARE-Programm ist die Haushaltsbehörde seit dem Haushaltsjahr 1993 darauf bedacht, qualitative Analysen der im Verlauf der verschiedenen sektorbezogenen Programme erzielten Ergebnisse zu erhalten. Ende 1996 lag keine Gesamtevaluierung der verschiedenen Interventionsarten vor, die die Europäische Gemeinschaft zugunsten des Agrarbereichs in den PHARE- und TACIS-Ländern finanziert. Derartige Evaluierungen sind mit Blick auf die Entwicklung künftiger Strategien der Kommission aber erforderlich (siehe Ziffer 14.52).

ANTWORTEN DER KOMMISSION

AUSFÜHRUNG DES HAUSHALTSPLANS

14.10. Die aus dem Berichtigungs- und Nachtragshaushaltsplan Nr. 1/96 gedeckten Ausgaben sind in der dazugehörigen Erläuterung dargelegt. Es handelt sich um operationelle Ausgaben, die zu einer besseren Ausführung und Kontrolle der betreffenden Programme beitragen sollen. Folglich können sie nicht mit den Verwaltungsausgaben nach Artikel 36 der Haushaltsordnung gleichgestellt werden, und die entsprechenden Mittelbindungen können keine vorläufigen Mittelbindungen im Sinne des Artikels 54 der Durchführungsbestimmungen sein. Gemäß den Bestimmungen über die getrennten Mittel wird der Rest der Mittelbindung aus Zahlungsermächtigungen des Haushaltsjahres 1997 und gegebenenfalls späterer Haushaltsjahre gezahlt.

14.13 - 14.14. Seit Anfang 1997 hat die Kommission die ausgelaufenen Programme und Verträge abgewickelt. So wurden bei den zentralen Programmen 70 Programme und 559 Verträge abgewickelt; die 101 Aufhebungen von Mittelbindungen betrafen 31,3 Mio. ECU. Bei den dezentralen Programmen sind 31 Aufhebungen von Mittelbindungen in Höhe von 17 Mio. ECU vorgesehen.

14.15 c) Nach den vorgeschlagenen neuen Bestimmungen des Artikels 22.4 Buchstabe a der Haushaltsordnung (siebte Überarbeitung, die zur Zeit vom Parlament erörtert und dem Rechnungshof zur Stellungnahme vorgelegt wird) soll in der Rechnungsführung der Vertragspartner mehr Transparenz gewährleistet werden, was auch die Wiedereinziehung der Zinsen aus den von der Kommission gezahlten Mitteln betrifft.

14.16. Für die Bewirtschaftung der erheblich gestiegenen Mittel, die von der Haushaltsbehörde für die von den betreffenden Kommissionsdienststellen verwalteten Programme (PHARE, TACIS, ehemaliges Jugoslawien, Türkei) beschlossen wurden, ist zu wenig Personal vorhanden, das zudem noch häufig wechselt. Dies kann dazu führen, daß der Vertrag des für ein bestimmtes Projekt zuständigen Bediensteten ausläuft, bevor das Projekt selbst abgeschlossen ist. Allerdings bedeutet dies nicht, daß die Überwachung und Kontrolle des Projekts von der Kommission nicht mehr wahrgenommen wird. Bisher war es der Kommission wichtiger, laufende Programme durchzuführen, als abgeschlossene Programme auch formell abzuschließen. Seit Anfang 1997 hat die Kommission sich allerdings systematisch bemüht, die abgeschlossenen Programme auch finanziell abzuschließen, wie aus den unter den Ziffern 14.13-14.14 erwähnten Aufhebungen von Mittelbindungen hervorgeht.

14.17. Die Kommission will dafür sorgen, daß die für die Verwaltung der Programme zuständigen Bediensteten die Durchführung der einzelnen Aktionen einschließlich ihres Abschlusses systematischer verfolgen. Dies geschieht in enger Zusammenarbeit mit der im Oktober 1996 neugeschaffenen Stelle für finanzielle Dienstleistungen.

Ausführung des PHARE-Programms

14.18. Das Vorliegen von zwei Kapiteln ist darauf zurückzuführen, daß das ehemalige Jugoslawien vor dem Bürgerkrieg Maßnahmen im Rahmen von PHARE in Anspruch nehmen konnte und das Parlament im Zusammenhang mit dem Wiederaufbau drei spezifische Haushaltslinien für das ehemalige Jugoslawien geschaffen hat, für die eine Grundverordnung ausgearbeitet werden mußte, so daß die Kommission gezwungen war, diese Programme auf der Basis unterschiedlicher Rechtsgrundlagen zu verwalten. Zur Förderung der Sichtbarkeit und zur Hamonisierung der Verwaltungsregeln beschloß die Haushaltsbehörde, im Rahmen des Haushaltsplans 1997 die beiden Aktionen (d. h. den Wiederaufbau im ehemaligen Jugoslawien und den Wiederaufbau im Rahmen von PHARE) in ein und demselben Kapitel zusammenzufassen. Die Kommission wird sich weiterhin bemühen, die Verwaltungsregeln dieser Aktionen zu vereinheitlichen.

14.19. Die Kommission betrachtet solche Zahlungen als endgültig. Das von der Kommission bei PHARE angewandte Rechnungsführungssystem entspricht den Erfordernissen der Haushaltsordnung für die gesamte Rechnungsführung der Kommission. Im Rahmen des dezentralen Durchführungssystems der Aktion PHARE gibt es für die endgültigen Zahlungen der Programmverwaltungsstellen (PVS) ein internes System, in dem die endgültigen Zahlungen der PVS erfaßt werden (Phacsy). Die Kommission weiß, daß sie dafür zu sorgen hat, daß die PVS keine übertriebenen Überschüsse aufweisen. Der den PVS in Teilzahlungen überwiesene Betrag wird im voraus von der Kommission überprüft, um zu gewährleisten, daß er den tatsächlichen Zahlungsverpflichtungen der PVS auf der Grundlage der in den Arbeitsprogrammen vorausgeschätzten Auszahlungen soweit wie möglich entspricht.

14.20. Im Zuge der Bankenkrise in Bulgarien sind insgesamt 15 Banken in Konkurs gegangen. In drei Banken waren 11 PVS-Konten über insgesamt etwa 9,6 Mio. ECU einschließlich aufgelaufener Zinsen gesperrt. Seit Februar 1996 haben die Kommissionsdienststellen jedoch wiederholt und systematisch die Frage der Sicherheit der PHARE-Mittel in bulgarischen Banken aufgeworfen und Schritte unternommen, um die Guthaben zu verringern, wobei festgelegt wurde, daß weitere Zahlungen nur noch an vier Banken geleistet werden können, die ausreichende Sicherheit bieten.

14.21. Die Kommission hat die zuständigen bulgarischen Behörden immer wieder darauf hingewiesen, daß die Regierung nach dem PHARE-Rahmenabkommen für mögliche Verluste der Vorauszahlungen selbst aufzukommen hat. Zwar waren alle bulgarischen Gesprächspartner mit dieser Bestimmung voll und ganz einverstanden, doch wurde infolge der zunehmenden wirtschaftlichen und politischen Krise noch keine endgültige Lösung gefunden. Allerdings hat die Übergangsregierung am 12. Mai 1997 einen Gesetzentwurf genehmigt, über den die neugebildete Nationalversammlung nun entscheiden muß, was möglicherweise zur vollständigen Rückzahlung der Mittel führen wird. Die Kommission mußte hier behutsam vorgehen, um keine weitere Destabilisierung des bulgarischen Bankensektors hervorzurufen. Unter diesen Umständen ist die Bemerkung des Hofes, die Kommission hätte damals eine Einziehungsanordnung erlassen sollen, unangebracht. Ein solcher Schritt könnte allerdings in Betracht gezogen werden, wenn die Verhandlungen nicht mit Erfolg abgeschlossen werden.

14.22. Im Falle Bulgariens ist die Kommission der Auffassung, daß die vorübergehende Mittelentnahme zugunsten des Verkehrsprogramms in einer ganz besonderen Krisenlage dazu beigetragen hat, ein vorübergehendes Liquiditätsproblem zu lösen. Den betreffenden PVS mußte es gestattet werden, aus unterzeichneten Verträgen resultierende Rechnungen zu bezahlen, um nicht die Vertragspartner und möglicherweise die Vergabebehörden für Umstände zu bestrafen, die sich ihrer Kontrolle entzogen. Eine neue Mittelbindung, wie sie der Hof vorschlägt, wäre nicht angebracht gewesen. Dabei wäre vor der Einleitung der betreffenden Maßnahme ein neues Entscheidungsverfahren (einschließlich der Anhörung des PHARE-Ausschusses und des Abschlusses eines Finanzierungsabkommens mit der bulgarischen Regierung) erforderlich gewesen, was formell zu einer zweiten Finanzierung der Maßnahme geführt hätte. Es sei auch darauf hingewiesen, daß die Mittelentnahme nach Anhörung des Finanzkontrolleurs erfolgte.

14.23. Die vorübergehende Übertragung war unter den gegebenen Umständen die beste Lösung. Sie ist inzwischen auf die Programme umgelenkt worden, aus denen die Mittel ursprünglich gezahlt wurden, womit gewährleistet ist, daß es keine Mittelübertragung innerhalb des Programms mehr gibt. Zudem hat die Kommission klargestellt, daß keine weitere vorübergehende Übertragung genehmigt wird. Sie wird sich allerdings weiterhin um eine endgültige Lösung des Problems der gesperrten Mittel bemühen.

Ausführung des TACIS-Programms

14.25. Wie unter Ziffer 14.15 c angegeben, enthält der Vorschlag zur Überarbeitung der Haushaltsordnung eine geeignete Rechtsgrundlage für die Verwendung der Zinsen aus den Mitteln, die den Vertragsbeteiligten gezahlt wurden.

Finanzielle Zusammenarbeit mit den aus dem ehemaligen Jugoslawien hervorgegangenen Ländern

14.26. Die Verzögerung bei der Einleitung der aus Kapitel B7-54 finanzierten spezifischen Wiederaufbauaktionen ist auf mehrere Faktoren zurückzuführen. Zunächst einmal wurde die Rechtsgrundlage für die betreffenden Haushaltslinien erst im August 1996 angenommen. Bis dahin konnte der größte Teil der Mittel nicht ausgezahlt werden, so daß hohe Rücklagen entstanden. Des weiteren wurde erst nach den Wahlen im September eine Regierung gebildet und konnte erst im Dezember ein Abkommen mit der neuen Regierung geschlossen werden. Da die Bindung der verfügbaren Mittel vom Abschluß des Abkommens abhängt, konnte die Kommission erst Ende des Jahres die restlichen Mittel für 1996 binden.

Da der Kommission die Probleme im Zusammenhang mit dem PHARE-Grundhilfeprogramm bekannt waren, hat sie im November 1996 beschlossen, einen Teil der Programmittel auf spezifische Projekte umzuverteilen, um eine bessere Kontrolle und eine höhere Wirksamkeit der Hilfe zu gewährleisten.

14.27. Die Kommission verweist auf ihre Antwort unter Ziffer 14.15 c.

14.30 - 14.31. In seinen Bemerkungen berücksichtigt der Hof nicht, unter welch extremen Bedingungen das Grundhilfeprogramm für Bosnien-Herzegowina eingeleitet wurde. In Anbetracht der hohen Mittel und der Notwendigkeit, eine angemessene Kontrolle zu gewährleisten, sowie der extrem schwierigen Situation nach dem Bürgerkrieg war eine sichtbare Präsenz der Kommission vor Ort unabdingbar.

Zunächst war das von der Kommission im Januar 1996 eingerichtete Büro nur für das Monitoring des Programms zuständig, so daß es nur folgerichtig war, das Büro aus operationellen Mitteln zu finanzieren. Die Kommission konnte zu dem damaligen Zeitpunkt die Betriebskosten eines Repräsentationsbüros, das nach dem Beschluß der Kommission vom 24. April 1996, in Sarajewo ein Büro zu eröffnen, erst seit April 1996 seine Funktion schrittweise aufnahm, nicht aus Mitteln des Titels A des Haushaltsplans finanzieren. Im Einklang mit Artikel 46 Absatz 2 der Haushaltsordnung wurde am 1. Juni 1996 eine vorläufige Zahlstelle eingerichtet. Am 1. März 1997 wurde diese durch eine richtige Zahlstelle ersetzt. Die Zahlstellen werden gemäß der Haushaltsordnung ausschließlich aus Titel A6 des Haushaltsplans finanziert. Die zwei größten Posten der Betriebsausgaben (Miete und Gehälter) werden seit Juni bzw. November 1996 aus Mitteln des Titels A6 finanziert. Kontrollen seitens der Kommission haben keinerlei Unregelmäßigkeiten ergeben. Wenn eine neue Vertretung eingerichtet wird, greift man lieber auf eine Instanz zur Abwicklung von Vorauszahlungen als auf eine Zahlstelle zurück, da zu Beginn das benötigte Personal noch nicht vollzählig vorhanden ist. Eine Instanz zur Abwicklung von Vorauszahlungen wird ansonsten so verwaltet wie eine Zahlstelle.

Obwohl die anfänglichen Finanzierungsvereinbarungen notwendig waren, um die Präsenz der Kommission in der Region zu dem Zeitpunkt, zu dem die von ihr in Bosnien-Herzegowina finanzierten Maßnahmen eingeleitet wurden, zu gewährleisten, räumt die Kommission ein, daß diese besser hätten kontrolliert werden können. Sie ist bereit, sich nach den Feststellungen des Hofes sowie den Ergebnissen der im Sommer 1997 eingeleiteten Evaluierung des Grundhilfeprogramms zu richten.

Schlußfolgerung

14.32. Im Rahmen der vorgeschlagenen Neuorientierung der Aktion PHARE, die von der Kommission am 19. März 1997 genehmigt wurde, werden eine Reihe von Maßnahmen getroffen, um den Rückstand bei den Mittelbindungen zu verringern. Dazu gehören:

- eine Verkürzung der Frist für die Auftragsvergabe von drei auf zwei Jahre nach Unterzeichnung der Finanzierungsabkommen;

- automatische Anpassung der Zuweisungen für die Programme je nach Fortschritten bei der Durchführung;

- Abschluß älterer Programme mit entsprechender Aufhebung der Mittelbindungen aus dem Haushaltsplan.

14.33. Die unzureichende Inanspruchnahme der Zahlungsermächtigungen deutet auf die oben erwähnten Schwierigkeiten bei der Vertragsvergabe hin. Hier sollen die unter Ziffer 14.32 der Antwort der Kommission angeführten Maßnahmen Abhilfe schaffen. Bei der Aufstellung eines Budgets für Zahlungsermächtigungen muß ein Gleichgewicht zwischen a) der notwendigen Beschränkung des Zahlungsflusses zur besseren Widerspiegelung des tatsächlichen Durchführungstempos vor Ort und b) der notwendigen Gewährleistung eines ausreichenden Mittelflusses zur Unterstützung des Reform- und Vorbeitrittsprozesses in den begünstigten Staaten erreicht werden. Die Kommission wird die Neuausrichtung von PHARE dazu nutzen, um Anpassungen der Haushaltsmittel für das Programm innerhalb der durch den Haushaltsplan und die politischen Gegebenheiten gebotenen Möglichkeiten vorzunehmen.

14.34. Nach Auffassung der Kommission ist die Art der Verbuchung der Zahlungen von größter Wichtigkeit. Im Falle der den Vertragspartnern gezahlten Beträge handelt es sich um endgültige Zahlungen gemäß Artikel 51 der Haushaltsordnung. Wenn diese Beträge einmal ausgezahlt worden sind, gehören sie nicht mehr zu den von dem Rechnungsführer der Kommission verwalteten Mitteln. Um die Transparenz bei der Verwaltung der Mittel zu verbessern, die den für die Verwaltung der aus dem Gemeinschaftshaushalt finanzierten Maßnahmen verantwortlichen Vertragspartnern gezahlt werden, hat die Kommission in ihren letzten Vorschlag zur Überarbeitung der Haushaltsordnung (siebte Überarbeitung) die dafür notwendigen Bestimmungen aufgenommen. Außerdem prüft die Kommission, ob Bestimmungen festgelegt werden sollen, nach denen die Anwendung des neuen durch den Nachtragshaushaltsplan Nr. 1/96 eröffneten Verfahrens kontrolliert werden kann.

BEMERKUNGEN ZU DEN IN DEN MOEL UND IN DEN NUS DURCHGEFÜHRTEN MASSNAHMEN IM AGRARBEREICH

14.39. Die Form der G24-Tabellen wurde von der Kommission und den Geberländern als Teil des Berichtssystems vereinbart, in dessen Rahmen die nationalen Behörden der Kommission die notwendigen Angaben für die Aktualisierung der Tabellen über die Hilfe übermitteln. Die Tabellen sollen kurz über die gesamte Hilfe informieren und keine ausführlichen nach Sektoren aufgeschlüsselten Statistiken liefern. Eine Koordinierung der Geber erfolgt vor allem auf der Ebene der Behörden der einzelnen Empfängerländer in Zusammenarbeit mit dem Personal der Kommission vor Ort.

Interventionsstrategien der Kommission

14.41. Da in Bulgarien von 1992-1996 keine politische Bereitschaft zur Privatisierung oder zur Förderung des Wettbewerbs zwischen Privatunternehmen und Staatsbetrieben erkennbar war, wie unabhängig voneinander von der OECD und der EBWE berichtet wurde, hat die Kommission keine weitere jährliche PHARE-Hilfe für die Landwirtschaft genehmigt, bis konkrete Beweise für Reformen und die Entwicklung der Privatwirtschaft vorlagen. Was Albanien betrifft, so wurden die Mittel im Einklang mit der allgemeinen Reformstrategie auf andere Sektoren ausgerichtet.

Seit 1995 kann im Rahmen der mehrjährigen Programmierung die jährliche PHARE-Hilfe für einzelne Sektoren wie die Landwirtschaft in einem Umfang geleistet werden, der Absorptionsfähigkeit und anderen Faktoren in dem jeweiligen Jahr entspricht. Wichtig sind im Rahmen des mehrjährigen Konzepts die Priorität und die Hoechstbeträge für die einzelnen Schlüsselsektoren während der Laufzeit des mehrjährigen Richtprogramms, wie es mit dem betreffenden Land vereinbart und von den Mitgliedstaaten genehmigt wurde. Wenn es unter Berücksichtigung der Absorptionsfähigkeit zu nur geringen oder überhaupt keinen Zuweisungen für bestimmte Sektoren kommt, kann dies durch erheblich höhere Zuweisungen in früheren oder späteren Jahren ausgeglichen werden.

14.42. Oberziel des Finanzierungsabkommens von 1992 war, die Selbstversorgungskapazität des Landes bei Nahrungsmitteln zu verbessern. Beratungsdienste wurden nicht ausdrücklich erwähnt. Allerdings ist die Beratung, wie auch der Hof unter Ziffer 14.67 anerkennt, ein Schlüsselelement bei der Entwicklung und Rationalisierung der inländischen Produktionskapazitäten. Im Einklang mit diesem Konzept wurde im Rahmen des Programms ein Vertrag über ein Pilotprojekt mit einem Finanzvolumen von 70 000 ECU zur Förderung der Beratungsdienste geschlossen. Dies ist gemessen an der Gesamtausstattung von 15 Mio. ECU ein sehr geringer Betrag. Mit dem Pilotprojekt, das einen Betrag zur Verwirklichung des Oberziels des Programms von 1992 leistete, wurde ein größeres Projekt vorbereitet, das 1993 finanziert werden sollte.

In dem Programm für 1993 sind Beratungsdienste unter \,,Unterstützung der privaten Landwirtschaft und des Programmanagements" ausdrücklich erwähnt. Die Mittel für die Beraterverträge (1 031 163 ECU) stammten aus der für den obengenannten Programmteil vorgesehenen Mittelausstattung von 2,1 Mio. ECU.

14.45. Der Hof berücksichtigt nicht, daß von 1995 an in mehreren mittel- und osteuropäischen Ländern politische Beratungsabteilungen eingerichtet wurden, die effizient arbeiten und in die betreffenden Ministerien voll integriert sind. Dies trifft auf die Tschechische Republik, Slowenien und die Slowakei zu.

In den NUS wurden die Projekte schrittweise den Entscheidungsstrukturen angepaßt.

14.46. Die Bemerkungen des Hofes zu Kasachstan und Kirgisistan betreffen die nationalen Behörden. In Turkmenistan konnte das Team von Wirtschaftsanalytikern nicht wie ursprünglich vorgesehen eingesetzt werden. Das Projekt wurde neu ausgerichtet, wobei etwa 30 Studien von hoher Qualität zu den künftigen Reformen erstellt wurden.

14.50. Die Kommission räumt ein, daß Rumänien in früheren Jahren Probleme hatte, inländische Fachkräfte bereitzustellen und die im Rahmen von PHARE eingerichteten Unterstützungsstellen in das Landwirtschaftsministerium einzugliedern; außerdem war das Ministerium nicht in der Lage, eine angemessene Programmierung vorzunehmen und eine Politik zu konzipieren.

Dank der anhaltenden Bemühungen, die die Kommission in den letzten zwei Jahren auf allen Ebenen unternommen hat, konnten das PHARE-Programm und die politische Unterstützung stärker in das Ministerium integriert werden. Die jüngste Maßnahme war der Beschluß des Ministers vom März 1997, eine Beratergruppe einzusetzen, die ihm berichten sollte und in die die aus PHARE finanzierte politische Beratungsabteilung (auf die sich der Hof bezieht) integriert wurde.

14.51. Die politische Beratungsstelle wurde von den Ministern und höheren Bediensteten des Landwirtschaftsministeriums häufig in Anspruch genommen, allerdings eher bei Ad-hoc-Aufgaben als bei systematischen langfristigen Reformen. Der Haupterfolg des Projekts war jedoch, daß bulgarische Fachkräfte, die sich an marktwirtschaftlichen Grundsätzen orientierten, gefunden und ausgebildet werden konnten und systematische wirtschaftliche Evaluierungen vorgenommen und entsprechende Empfehlungen gegeben wurden. Die im Rahmen dieses Projekts ausgebildeten Bediensteten haben äußerst wichtige Beiträge zu der vergangenen und der gegenwärtigen Regierungserklärung zur Wirtschaftsreform und -entwicklung bis zum Jahr 2000 geleistet und mit Erfolg Beziehungen und Kontakte zwischen den Ministerien hergestellt.

14.52. 1996 hat die Kommission für PHARE ein System eingeführt, nach dem systematisch jährliche Evaluierungsberichte für alle laufenden Programme vorgelegt werden müssen. Die Berichte werden dem PHARE-Verwaltungsausschuß übermittelt und sind von grundlegender Bedeutung für die Bewertung neuer Programme, die zur Genehmigung vorgelegt werden. So konnten Empfehlungen und Erfahrungen in die Programme eingebracht werden, die, sofern dies möglich und zweckmäßig ist, auch für künftige Programme verwendet werden.

Es trifft zu, daß bisher noch keine umfassende Evaluierung der PHARE- und TACIS-Programme für den Agrarsektor durchgeführt wurde. Jedoch wurden in einigen Ländern eine Reihe von Evaluierungsberichten über einzelne Bereiche des Agrarsektors erstellt. Zum Beispiel wurde Anfang 1997 in der Tschechischen Republik und in der Slowakei eine \,,Evaluierung des Agrarsektors" vorge-nommen. In Ungarn erfolgte eine solche Evaluierung 1995. Insgesamt wurden 19 Berichte über einzelne PHARE-Programme für die Landwirtschaft erstellt, bevor 1996 das Monitoring- und Evaluierungssystem eingeführt wurde.

Die Ergebnisse der PHARE- und TACIS-Programme für die Landwirtschaft werden in den PHARE- und TACIS-Zwischenberichten erörtert, die dem Europäischen Parlament übermittelt werden.

Mit der Einrichtung eines neuen Evaluierungsreferats im Jahr 1996 wollte die Kommission der Evaluierung in all ihren Phasen mehr Aufmerksamkeit schenken. Dieses Referat wurde im Oktober 1996 im Zusammenhang mit der SEM 2000-Initiative in der GD IA, Direktion Personal, Finanzmittel, Koordinierung, eingerichtet.

Im Arbeitsplan des Evaluierungsreferats für 1997 ist eine umfassende Evaluierung des Agrarsektors im Rahmen von TACIS vorgesehen.

Programme zur Bodenreform

14.54. Um einen Markt für den An- und Verkauf von Land zu entwickeln, mußten in der rumänischen Gesetzgebung von 1991 bedeutende Änderungen vorgenommen werden. Die notwendigen Änderungen wurden von Sachverständigen ermittelt, die aus dem PHARE-Programm für 1991 finanziert wurden.

Erst Ende November 1995 wurde der Kommission vom Landwirtschaftsministerium bestätigt, daß alle Genehmigungsverfahren abgeschlossen waren.

14.55. Seit Ende 1993 war ein großes Angebot an computergestütztem Vermessungsgerät verfügbar, das elektronisches Meßgerät und sonstige Vermessungsfunktionen umfaßte. Anders als erwartet wurden die elektronischen Entfernungsmesser jedoch von den bulgarischen Landvermessungsgesellschaften nicht nachgefragt. Das Gerät ist nach wie vor Eigentum der bulgarischen Stelle, die für den Wert des gelieferten Geräts verantwortlich ist.

14.56. Obwohl die Durchführung des Katasterprogramms in der Tschechischen Republik und in der Slowakei nur langsam anlief, konnten dank der im Rahmen von PHARE bereitgestellten technischen Hilfe Projekte innerhalb eines akzeptablen Zeitraums durchgeführt werden. Im Rahmen der betreffenden Finanzierungsabkommen werden beiden Ländern Mittel zugewiesen.

14.57. In Polen konnte im Rahmen von PHARE der Kataster noch nicht modernisiert werden, weil es keinen geeigneten institutionellen Rahmen gab. Dies soll sich jedoch ändern, nachdem die polnische Regierung zum 1. Januar 1997 als Teil ihres Programms zur Reform der öffentlichen Verwaltung (ebenfalls ein PHARE-Programm) die Zentrale Geodäsie-, Karthographie- und Katasterbehörde eingerichtet hat. Diese Behörde, deren Einrichtung im Rahmen von PHARE schon lange gefordert worden war, folgt dem Modell der tschechischen Behörde.

Vieles bleibt noch zu tun im Hinblick auf den rechtlichen Rahmen, da dies ein politisch brisantes Thema ist, insbesondere was den Erwerb von Land durch Ausländer angeht. 1992 stellten sich Probleme bei dem Programm \,,Land Info System", weil das Verteidigungsministerium sich Luftaufnahmen durch ausländische Firmen widersetzte, so daß die PHARE-Ausschreibungsregeln, nach denen EU-Firmen Angebote unterbreiten können, nicht angewandt werden konnten. Anfang 1995 wurden diese Probleme behoben. Luftbildaufnahmen konnten wie geplant gemacht werden, und die Aktion soll noch in diesem Jahr abgeschlossen werden. Gute Wetterverhältnisse sind erforderlich, da hiervon die Qualität der Bilder abhängt.

Umstrukturierungs- und Privatisierungsprogramme

14.60. Die Kommission war bereit, das Teilprogramm zur Privatisierung der Landwirtschaft zu unterstützen, das Teil des Ende 1990/Anfang 1991 konzipierten ersten umfassenden Programms zur Unterstützung der Landwirtschaft (hauptsächlich Bereitstellung von Waren) war, mit dem auf die wirtschaftlich instabile und politisch unsichere Lage nach dem Sturz von Präsident Ciausescu und dem kommunistischen Regime in Rumänien reagiert wurde. Es gab damals keine Anzeichen dafür, daß die Regierung der Privatisierungspolitik keine große Bedeutung beimaß.

Dank der ständigen Kontakte zwischen der Kommission und der rumänischen Koalitionsregierung, die bis Ende 1996 im Amt war, zeigte sich eine immer größere Bereitschaft zur Privatisierung. 1996 wurden bedeutende Verträge über die Privatisierung von Gefluegel- und Schweinezuchtbetrieben sowie über die Ausbildung der Betriebsleitung in marktwirtschaftlichen Grundsätzen und Prozessen vergeben. Aufgrund dieser Verträge konnte sich die neue Regierung im Rahmen der Reformpolitik und den vom Ministerpräsidenten im Februar 1997 angekündigten Zielen zu einer weiteren umfassenden Privatisierung verpflichten.

Wiederbelebung der Investitionen in der Agrarindustrie

14.76. Zwar wurden die genannten 200 Studien zu dem Zeitpunkt, als sie durchgeführt wurden, nicht direkt für Zwecke der Privatisierung verwendet, doch hat die Hilfe in beträchtlichem Maße zu den politischen Entscheidungen und zur Erstellung der Privatisierungslisten beigetragen, die 1997 von der Übergangsregierung und später von der neuen Regierung Bulgariens bekanntgegeben wurden. Staatliche Agrarindustriebetriebe, die bereits privatisiert waren oder in die ersten Phasen der umfassenden Privatisierung fielen, waren in die genannten Studien einbezogen.

14.77. Dem Vorschlag des Hofes ist TACIS mit zwei Projekten im Jahr 1995 (\,,Unterstützung der Reform der Agrarindustrie") und im Jahr 1996 (\,,Umstrukturierung der Rinderzucht und der Milchwirtschaft") im Rahmen des Programms für Rußland bereits zuvorgekommen. Mit diesen beiden Projekten sollen die Ergebnisse der früheren Projekte weitergegeben werden.

Das erste dieser Projekte wurde Anfang 1997 eingeleitet. Für das zweite fanden im Juni 1997 die Ausschreibungen statt.

Die Schwerpunkte des TACIS-Programms werden nicht allein von der Kommission festgelegt. Sie sind das Ergebnis von Verhandlungen mit der Regierung des begünstigten Landes und hängen somit auch von dessen politischen und wirtschaftlichen Strategien ab.

14.80. Der Projektteil, der die Agrarindustriebetriebe betrifft, kann erst beurteilt werden, wenn das Ergebnis der Verhandlungen mit den ausländischen Investoren vorliegt. Diese Verhandlungen laufen zur Zeit noch, wobei insbesondere die Frage der notwendigen Versicherungen zur Begrenzung der Risiken für ausländische Investitionen noch nicht geklärt ist.

Kreditlinien

14.83. Im Falle Polens wurde die Kreditlinie für die Landwirtschaft in der Tat nur langsam in Anspruch genommen. Dies ist nicht allein darauf zurückzuführen, daß es noch andere (subventionierte) Darlehen gab, sondern vor allem auf mangelndes Interesse und das ineffiziente Bankensystem in Polen zu Beginn des Übergangsprozesses. Das Projekt kann heute als Erfolg betrachtet werden, wenn es auch eine lange Anlaufzeit hatte, da bis Ende 1996, als die Kreditlinie ausgeschöpft war, über 1 000 Landwirte Kredite erhalten hatten.

14.84. Die letzten rechtlichen Probleme, die sich 1996 im Zusammenhang mit dem Agrarkapitalfonds in Bulgarien gestellt hatten, wurden von der bulgarischen Regierung nach Gesprächen mit der Kommission auf hoher Ebene gelöst. Die ersten Darlehen im Rahmen des Fonds wurden im Februar 1997 genehmigt. Im Juni 1997 waren trotz der unsicheren wirtschaftlichen Lage in Bulgarien etwa 800 Darlehen für Kapitalanlagen und kurzfristige Produktionsfinanzierungen genehmigt worden.

14.85. Die Kommission hat die Entwicklung der Kreditlinien gemeinsam mit der PHARE-PVS überwacht. Besondere technische Hilfe wurde bereitgestellt, um die RCA-Kreditabteilung zu beraten. Außerdem beschloß die Kommission Ende 1994, eine eingehende Evaluierung der finanziellen Lage der RCA vorzunehmen, wobei besondere Beachtung den Problemdarlehen gewidmet werden sollte, um die vorhandenen Schwierigkeiten zu bewerten und die notwendigen Abhilfemaßnahmen vorzubereiten. Die Evaluierung wurde im Februar 1995 vorgenommen und der erste Bericht im März 1995 vorgelegt. Nach diesem Bericht forderte die Kommission, daß alle Kreditlinien ausgesetzt werden, bis eine Vereinbarung über die neuen Kreditvergabe- und Kontrollverfahren unterzeichnet ist.

14.86. Die Fachkraft für technische Hilfe ging davon aus, daß das Land rasch privatisiert würde, und schlug daher hauptsächlich kleine Landmaschinen vor. Da die albanischen Behörden aber erkannt hatten, daß die Aufteilung der großen Flächen länger als erwartet dauern würde, sprachen sie sich für größere Maschinen aus. Als Kompromiß zwischen den Sachverständigen und den Behörden wurden dann Traktoren gekauft, die für das Land am geeignetsten schienen.

14.88. Die mangelnde Koordinierung mit den Projekten zur Unterstützung der Reform des Bankensystems, auf die der Hof hinweist, betrifft insbesondere die Phase der Projektkonzipierung. Dies ist vor allem auf die mangel-haften Bedingungen zurückzuführen, unter denen die Projektfindung 1992 erfolgte. Während der Durchführung des Projekts wurden diesbezüglich von dem Berater einige Schritte unternommen, wobei er sich an das Institut für Bankberufsbildung in St. Petersburg wandte, das ebenfalls in einem Projekt berücksichtigt wird. Leider konnte keine effektive Verbindung zwischen den Projekten geknüpft werden.

Eine Durchführbarkeitsstudie wurde erstellt, um zu prüfen, ob es zweckmäßig sei, einen Garantiefonds für die Landwirtschaft einzurichten. Allerdings gab es zwei Faktoren, die dagegen sprachen: Zum einen wollten sich andere inländische Banken an diesem Fonds nicht beteiligen, und zum andern fehlte die für die Einrichtung des Fonds notwendige technische Hilfe. Die EBWE, die darum gebeten worden war, der Petroagroprombank eine Kreditlinie einzuräumen, die zudem eine interessante Verbindung zu dem Garantiefonds hätte bilden können, lehnte es ab, sich an dieser Maßnahme zu beteiligen, mit der Begründung, daß die Eigenmittelausstattung der Petroagroprombank unzureichend sei.

Schlußfolgerung

14.89. Die Kommission schließt sich der Auffassung des Hofes an. Die Hilfe kann ihre volle Wirkung nur entfalten, wenn sie mit der Reformpolitik des begünstigten Landes im Einklang steht. In den vom Hof angeführten Fällen waren Verzögerungen oder Widerstände bei der vollen Umsetzung des Reformprozesses in dem begünstigten Land meistens die Hauptursache mangelnder Fortschritte.

14.90. Das Bodenrecht, die Registrierung und die Marktreform sind alles wichtige Faktoren, insbesondere im Zusammenhang mit dem Beitritt, und wurden mit PHARE-Mitteln unterstützt. Die Fortschritte hängen weitgehend vom Reformprozeß in den Partnerstaaten ab.

14.91. Im Falle Bulgariens gab es vor allem wegen der mangelnden marktwirtschaftlichen Reformen Probleme mit der Nahrungsmittelversorgung. Investitionen zur Belebung der Landwirtschaft könnten die marktwirtschaftlichen Reformen weiter verzögern.

14.92. In anderen vom Hof nicht genannten Fällen wurden durchaus positive Ergebnisse erzielt. So waren in Ungarn Großprojekte zur Entwicklung des Agrarkredits sehr erfolgreich, wobei die Rechtsvorschriften und das Bankensystem - Agrarkreditgarantiefonds und die Agrarkreditkassen - voll berücksichtigt wurden.

14.95. In einigen Fällen, in denen geeignete Voraussetzungen gegeben waren, ist es PHARE gelungen, mit anderen Finanzinstitutionen einen Synergieeffekt zu erreichen. So wurde z. B. in Polen die Privatisierung der Agrarindustriebetriebe nicht als einzelnes Projekt finanziert. Vielmehr wurden mit PHARE-Mitteln die Vorarbeiten für die Privatisierung solcher Unternehmen als Teil des Programms zur Umstrukturierung und Privatisierung von Unternehmen bereitgestellt. Das Programm wurde in enger Absprache mit der Weltbank durchgeführt, die das für die darauffolgende Umstrukturierung oder Privatisierung notwendige Kapital finanzierte. Vor kurzem arbeitete PHARE mit der EBWE zusammen, zunächst im Rahmen des \,,Bad Debt Work Out"-Projekts und danach im Rahmen des SRP-Programms.

14.96. Es trifft zu, daß eine umfassende Evaluierung der PHARE- und TACIS-Programme im Agrarsektor noch nicht durchgeführt wurde. Allerdings wurden vor der Einführung des Monitoring- und Evaluierungssystems im Jahr 1996 insgesamt 19 Evaluierungsberichte über einzelne Agrarprogramme im Rahmen von PHARE erstellt. Zum Beispiel wurde 1995 in Ungarn eine Evaluierung vorgenommen. Anfang 1997 wurde in der Tschechischen Republik und der Slowakei eine \,,Evaluierung des Agrarsektors" durchgeführt.

Zwischenevaluierungen der PHARE- und TACIS-Programme wurden dem Europäischen Parlament und den Verwaltungsausschüssen übermittelt, in denen die Mitgliedstaaten vertreten sind. Die Zwischenevaluierung im Rahmen von PHARE beruht auf über 80 bisher durchgeführten Evaluierungen. Die Zwischenevaluierung von TACIS beruht auf den Monitoringberichten, die regelmäßig über alle größeren TACIS-Aktionen und -Projekte erstellt werden. Es wird erwartet, daß beide Berichte Bereiche aufzeigen, in denen gezieltere Evaluierungen vorgenommen werden könnten. Dies wird bei dem zur Zeit laufenden Evaluierungsprogramm berücksichtigt, bei dem eine Reihe sektor- und länderbezogene Ex-post- und Zwischenevaluierungen vorgenommen werden.

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B7-50 - Ausführung der Mittelbindungen nach Monat

Monat

B7-50 - Ausführung der Zahlungen nach Monat

Monat

B7-52 - Ausführung der Mittelbindungen nach Monat

Monat

B7-52 - Ausführung der Zahlungen nach Monat

Monat

B7-54 - Ausführung der Mittelbindungen nach Monat

Monat

B7-54 - Ausführung der Zahlungen nach Monat

Monat

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Tabelle 14.3.1 - Fortbestehende Mittelbindungen des PHARE-Programms (B7-500 und B7-502)

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Stand zum 31. Dezember des Haushaltsjahres

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Tabelle 14.3.2 - Fortbestehende Mittelbindungen des TACIS-Programms (B7-520 und B7-521)

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Stand zum 31. Dezember des Haushaltsjahres

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Tabelle 14.3.3 - Ausführung der Mittelbindungen des PHARE-Programms (B7-500 und B7-502)

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Stand zum 31. Dezember des auf das Ursprungsjahr der Mittelbindung folgenden Jahres (n)

Ursprungsjahre der Mittelbindung (n)

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Tabelle 14.3.4 - Ausführung der Mittelbindungen TACIS (B7-520 und B7-521)

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Stand zum 31. Dezember des auf das Jahr der Mittelbindung folgenden Jahres (n)

Ursprungsjahre der Mittelbindung (n)

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TEIL VI Verwaltungsmittel der Organe und Einrichtungen der Europäischen Union

EINLEITUNG

VI.1. Haushaltstechnisch sind die Personal- und Verwaltungsausgaben der Europäischen Gemeinschaften in Einzelpläne des Gesamthaushaltsplans für das Europäische Parlament, den Rat, die Kommission einschließlich Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften den Gerichtshof, den Rechnungshof, den Wirtschafts- und Sozialausschuß und den Ausschuß der Regionen gegliedert.

VI.2. Die in Einzelpläne gegliederten Verwaltungsausgaben für das Haushaltsjahr 1996 sind Tabelle VI.1. zu entnehmen. In den Tabellen VI.2 und VI.3 werden die Personalbestände in der Gliederung nach Organen und Arbeitsorten dargestellt.

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KAPITEL 15(536*) Kommission

15.0. INHALT Ziffer

Zuschüsse allgemeiner Art (Titel A-3 des Haushaltsplans)

Einleitung 15.1.1 - 15.1.5

Rechtlicher und verordnungstechnischer Stand 15.1.4 - 15.1.5

Verwaltung der Zuschüsse durch das Generalsekretariat der Kommission 15.1.6 - 15.1.18

Einhaltung der Vergabekriterien 15.1.7 - 15.1.11

Wiederholungscharakter der Zuschüsse 15.1.12

Evaluierung der Zuschußverwendung 15.1.13 - 15.1.14

Durchführung der Kontrollen 15.1.15 - 15.1.18

Zuschüsse für die Verwaltung 15.1.19 - 15.1.22

Schlußfolgerung 15.1.23 - 15.1.24

Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften (Artikel A-342 des Haushaltsplans der Kommission und Anlage II)

Einleitung 15.2.1

Finanzierung des EUR-OP 15.2.2 - 15.2.14

Dem EUR-OP zur Verfügung stehende Finanzmittel 15.2.2 - 15.2.4

Darstellung des Haushaltsplans 15.2.5 - 15.2.6

Unzureichende Mittelausstattung 15.2.7 - 15.2.9

Wiederverwendung von Einnahmen 15.2.10 - 15.2.12

Rechnungslegung 15.2.13 - 15.2.14

Mittelbewirtschaftung 15.2.15 - 15.2.21

Kassenmittelverwaltung des Umlauffonds 15.2.15 - 15.2.16

Bankoperationen 15.2.17 - 15.2.19

Einziehung der Einnahmen 15.2.20 - 15.2.21

Herstellung des Amtsblatts 15.2.22 - 15.2.32

Druck des Amtsblatts 15.2.22 - 15.2.29

Sonstige das Amtsblatt betreffende Leistungen 15.2.30 - 15.2.32

Verkauf der Veröffentlichungen 15.2.33 - 15.2.51

Preis des Amtsblatts 15.2.34 - 15.2.37

Verbreitung der anderen Veröffentlichungen 15.2.38 - 15.2.43

Inanspruchnahme von Vertriebsbüros 15.2.44 - 15.2.49

Instrumente der Vermarktungsstrategie 15.2.50 - 15.2.51

Schlußfolgerung 15.2.52 - 15.2.55

Dezentrale Einrichtungen der Gemeinschaft

Einleitung 15.3.1 - 15.3.3

Interne Vorschriften 15.3.2 - 15.3.3

Darstellung des Haushaltsplans 15.3.4 - 15.3.7

Rechnungsführungssysteme/analytische Buchführung 15.3.8 - 15.3.12

Finanzkontrolleur 15.3.13 - 15.3.15

Schlußfolgerung 15.3.16 - 15.3.17

Gemeinsames Krankheitsfürsorgesystem

Einleitung 15.4.1 - 15.4.4

Prüfungsbereich 15.4.2 - 15.4.4

Organisation und Funktionsweise des Systems 15.4.5 - 15.4.15

Grundsätze der Organisation und der Funktionsweise 15.4.5 - 15.4.7

Aufteilung der Zuständigkeiten innerhalb des Systems 15.4.8 - 15.4.9

Zusammensetzung und Rolle des Verwaltungsausschusses 15.4.10 - 15.4.11

Organisation und Rolle des Zentralbüros 15.4.12

Organisation und Funktionsweise der Abrechnungsstellen 15.4.13 - 15.4.14

Zusätzliche Absicherung einiger Ehegatten der angeschlossenen Personen 15.4.15

Mittelbewirtschaftung und Rechnungslegung 15.4.16 - 15.4.29

Finanzlage des Systems 15.4.16 - 15.4.24

Betriebskosten des Systems 15.4.25 - 15.4.29

Organisation der Rechnungslegung und der Mittelbewirtschaftung 15.4.30 - 15.4.57

Organisation der Rechnungslegung 15.4.30 - 15.4.49

Interne Kontrollen und Finanzkontrolle 15.4.50 - 15.4.57

Schlußfolgerung 15.4.58 - 15.4.65

Zuschüsse allgemeiner Art (Titel A-3 des Haushaltsplans)

EINLEITUNG

15.1.1. Die Bemerkungen dieses Berichts betreffen die Zuschüsse in Titel 3 Kapitel A-30 des Haushaltsplans (Zuschüsse der Gemeinschaft). Anweisungsbefugt für diese Mittel ist die Kommission, die Mittelbewirtschaftung ist ihrem Generalsekretariat übertragen.

15.1.2. Die im Haushaltsplan 1995 für das gesamte Kapitel A-30 veranschlagten Ausgaben belaufen sich auf 16,1 Mio. ECU. Die Prüfung bezog sich auf folgende Haushaltslinien (im Haushaltsplan 1995 ausgewiesene Beträge):

a) A-304 \,,Zuschüsse an Organisationen mit europäischer Zielsetzung": 4 Mio. ECU;

b) A-306 \,,Städtepartnerschaften in der Gemeinschaft": 3,5 Mio. ECU.

15.1.3. Die zu diesem Zweck für das Haushaltsjahr 1996 zugewiesenen Mittel beliefen sich für die Organisationen mit europäischer Zielsetzung auf 4,5 Mio. ECU (Posten A-3020 und A-3030) sowie auf 7,5 Mio. ECU für die Städtepartnerschaften (Posten A-3021).

Rechtlicher und verordnungstechnischer Stand

15.1.4. Die meisten Zuschüsse in Kapitel A-30 sind der haushaltstechnische Ausdruck der Grundsatzerklärungen und politischen Entschließungen des Europäischen Parlaments und des Rates.

15.1.5. Das Generalsekretariat hat eine gewisse Anzahl von Regeln für die Zuschußgewährung definiert und formalisiert. Geprüft wurden deren Umsetzung und Ergebnisse sowohl im Wege der Aktenprüfung als auch durch Evaluierung der Ergebnisse der im Bereich der obengenannten Ausgaben im Verlauf des Haushaltsjahres 1996 finanzierten Maßnahmen.

VERWALTUNG DER ZUSCHÜSSE DURCH DAS GENERALSEKRETARIAT DER KOMMISSION

15.1.6. Hinsichtlich des Artikels A-306 (Hilfen für Städtepartnerschaften) gibt die Verwaltung der Mittel keinen Anlaß zu nennenswerten Bemerkungen, da die Vergabe dieser Art von Zuschüssen eine Zweckbindung der Ausgaben und eine objektive Bewertung der Beihilfe durch die Dienststellen voraussetzt. Die Prüfung einer Aktenstichprobe über Zuschüsse gemäß Artikel A-304 (Organisationen mit europäischer Zielsetzung) gibt allerdings Anlaß zu einigen Anmerkungen über die Schwächen des derzeitigen Systems.

Einhaltung der Vergabekriterien

15.1.7. Die Tatsache, daß die Kommission häufig hinsichtlich der namentlichen Auswahl und der bewilligten Beträge an die Entscheidungen der Haushaltsbehörde gebunden ist, beläßt ihr nur noch einen geringen Handlungsspielraum, der sie zur strikten Anwendung der von ihr für die Verwaltung dieser Zuschußart festgelegten Bewilligungskriterien zwingt(537).

15.1.8. Aufgrund der festgestellten Fakten kommen Zweifel an der Einhaltung der Regeln der für ArtikelA-304 vorgegebenen Vergabekriterien auf. So ist für eine Gesellschaft regelmäßig im Gemeinschaftshaushalt ein beachtlicher Zuschuß (400 000 ECU im Jahr 1995) ausgewiesen. Bei der Prüfung der Mittelverwendung stellte sich jedoch heraus, daß die Mittel im wesentlichen für interne Zwecke eingesetzt wurden, ohne daß sich die durchgeführten Maßnahmen in irgendeiner Weise auf die europäischen Bürger ausgewirkt hätten.

15.1.9. Eine weitere Organisation war ab 1993 wiederholt von der Haushaltsbehörde bezuschußt worden, obwohl ihre Tätigkeit (im Bereich Umweltschutz) ausdrücklich in den Zuständigkeitsbereich eines anderen Kommissionsdienstes fällt (538).

15.1.10. Eine Gesellschaft erhält seit 1987 einen kleinen Zuschuß von 5 000 ECU zur Förderung ihrer dem Aufbauwerk Europas gewidmeten Tätigkeit. Im Jahr 1994 hatte sie einen Zuschuß von 30 000 ECU erhalten; davon waren 24 000 ECU zur Anschubfinanzierung eines französischen Wochenrundbriefs bestimmt. Danach erhielt sie im Jahr 1995 30 000 ECU für denselben Zweck, obwohl nicht alle Anträge zur Deckung von Kosten für Studien, Übersetzungen und Veröffentlichungen zuschußfähig sind (539).

15.1.11. In einem anderen Fall war eine Gesellschaft ursprünglich aus Artikel A-307 (Zuschüsse an Hochschulen) mit einem Betrag von 25 000 ECU gefördert worden. Sie erhielt 1993 und 1994 einen Betrag von 30 000 ECU aus Artikel A-304 (Organisationen mit europäischer Zielsetzung), obschon die Bewilligungskriterien für Artikel A-304 \,,Kosten für Studien, Gutachten, Übersetzung und Veröffentlichung" dies ausschließen und ohne daß die Belege für die Verwendung des vorherigen Zuschusses vorgelegt worden wären, wie dies ausdrücklich in der Bewilligungsregelung vorgesehen ist(540).

Wiederholungscharakter der Zuschüsse

15.1.12. In mehreren aufeinanderfolgenden Haushaltsjahren erhielten dieselben Begünstigten Zuschüsse für identische Tätigkeiten, deren Auswirkung nicht bewertet wurde. Insbesondere wurden seit mehreren Jahren Zuschüsse für den Dienstbetrieb, die einen Großteil der Mittelausstattung der Haushaltslinie A-304 aufbrauchen, an einige Vereinigungen, Bewegungen und Verbände vergeben, von denen Vorhaben mit europäischer Zielsetzung entwickelt werden.

Evaluierung der Zuschußverwendung

15.1.13. In Ermangelung eines geeigneten EDV-Programms fordert das Generalsekretariat die Belege nur einmal im Jahr an, zumeist im Juli oder August des auf die Gewährung des Zuschusses folgenden Haushaltsjahres. Die für diesen Zweck vorgesehene Frist von drei Monaten wird nicht eingehalten, und einige Dossiers können über Jahre nicht geschlossen werden, weil die Belege nicht systematisch und häufiger angemahnt werden.

15.1.14. Die von den bezuschußten Einrichtungen erstellten Buchungs- und Finanzierungsunterlagen erweisen sich für Kontroll- und Bewertungszwecke selten als brauchbar. Die Zuweisung des Zuschusses ist meist in der Gesamtabrechnung nicht einzeln ersichtlich, da die Zuschußfähigkeit der durch den Zuschuß gedeckten Ausgaben im Zeitpunkt der Mittelzuweisung nicht erwähnt wird.

Durchführung der Kontrollen

15.1.15. Die ausdrücklich in den Bedingungen für die Zuschußvergabe vorgesehenen Kontrollen der Kommission behalten rein formalen Charakter und reichen bezüglich der Verwaltungszuschüsse nicht aus. Dafür sind nicht nur eine gründliche Überwachung der vorgelegten Belege, sondern auch regelmäßige Kontrollen vor Ort erforderlich.

15.1.16. Vor diesem Hintergrund ist der 1995 auf Veranlassung des Parlaments erstellte Bewertungsbericht für das Haushaltsjahr 1994 oberflächlich und enthält keinerlei Bewertungselement. Er stellt eher eine Auflistung der gewährten Zuschüsse dar, bei deren Lektüre die Kosten-Nutzen-Relation der verschiedenen finanzierten Maßnahmen nicht gemessen werden kann.

15.1.17. In Ermangelung einer Zentraldatei aller Begünstigten von Gemeinschaftszuschüssen, die erforderlich wäre, um insbesondere Doppelbewilligungen zu vermeiden, ist es den betreffenden Dienststellen der Kommission derzeit nicht möglich, für eine bestimmte Einrichtung ein Dokumentationsblatt zu erstellen, in dem alle Beihilfen, die sie erhalten hat oder erhält, aufgelistet sind.

15.1.18. Beispielsweise ergab sich bei einer Kontrolle der Kommission über die Verwendung eines Zuschusses, der 1993 und 1994 gemäß Artikel A-304 an eine bedeutende Vereinigung gezahlt worden war, daß 1994 die GD X (Information, Kommunikation, Kultur, Audiovisuelle Medien) weitere 200 000 ECU in Verdopplung des Zuschusses gemäß Artikel A-304 bewilligt hatte. Ein Teil der Ausgaben, die durch den Zuschuß der GD X hätten gedeckt werden sollen, war bereits mit Hilfe des an diese Vereinigung gewährten Zuschusses gezahlt worden.

ZUSCHÜSSE FÜR DIE VERWALTUNG

15.1.19. Die drei am höchsten bezuschußten Verbände, die bereits mehr als ein Viertel der für insgesamt 83 Dossiers bewilligten Zuschüsse verbrauchten (im Jahr 1995 entfielen auf diese von den 2 842 500 ECU 775 000 ECU), wurden an Ort und Stelle geprüft.

15.1.20. In diesen Fällen handelt es sich um Zuschüsse für den Dienstbetrieb, die manchmal mehr als 80 % der im Haushaltsplan für die betreffende Einrichtung eingestellten Mittelausstattung ausmacht. Damit können die Einrichtungen ihre Angestelltengehälter bestreiten, Räumlichkeiten aussuchen, die für den Dienstablauf erforderliche EDV- und Büroausstattung kaufen und fast die gesamten Verwaltungsausgaben decken. Nur ein Teil der Mittel wird unmittelbar für Tätigkeiten oder Programme verwendet, die im Zusammenhang mit dem Zweck des Zuschusses stehen.

15.1.21. Ein Teil des Zuschusses wird von diesen Einrichtungen verwendet, um Rückstellungen für die gesetzlichen Sozialversicherungsverpflichtungen - insbesondere Entlassungsvergütungen - zu bilden.

15.1.22. Falls nicht vollständig auf die Beteiligung an Verwaltungsausgaben verzichtet werden soll, müßte dieser Anteil aber in jedem Fall bei Gewährung des Zuschusses auf ein geeignetes Maß im Verhältnis zu den Gesamtausgaben der betreffenden Einrichtungen begrenzt werden.

SCHLUSSFOLGERUNG

15.1.23. Für die Aktenprüfung sollte eine genauere Definition der Zweckbindung des Zuschusses und eine Eingrenzung der von der Gemeinschaft zu fördernden Ausgaben- und Tätigkeitsbereiche vorgegeben werden:

a) Die Regelung und die Kriterien für die Zuschußgewährung müssen auf einer objektiven Grundlage basieren und strikt angewandt werden. Ausnahmen von dieser Regelung und den Kriterien müssen mit einem realen Beitrag des Programms oder der Tätigkeit der Einrichtung zur europäischen Integration begründet werden.

b) Bei den wichtigsten bzw. wiederholten Zuschüssen ist die Finanzierung von Verwaltungsausgaben auf einen Hoechstbetrag zu begrenzen. Für die Festlegung des Hoechstbetrags sollte maßgeblich sein, wieweit diese Ausgaben einen unmittelbaren Bezug zu dem Projekt oder den Tätigkeiten der geförderten Einrichtung aufweisen.

c) Bei geförderten Ausgaben, die nach Art und Umfang erheblich sind, sollte für die von den betreffenden Einrichtungen übermittelten Rechnungsabschlüsse eine Bestätigung durch unabhängige Wirtschaftsprüfer vorliegen.

15.1.24. Auch die Kommission müßte ein Kontrollinstrument sowohl anhand der Belege als auch vor Ort einführen, um die begünstigten Einrichtungen für die Notwendigkeit zu sensibilisieren, die erhaltenen Beihilfen mit der erforderlichen Rigorosität zu verwalten.

Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften (Artikel A-342 des Haushaltsplans der Kommission und Anlage II)

EINLEITUNG

15.2.1. Auftrag des Amtes für amtliche Veröffentlichungen (EUR-OP) ist es, die zu veröffentlichenden Dokumente im Hinblick auf den unter eigener oder dritter Verantwortung vorzunehmenden Druck zusammenzustellen. Das Amt ist auch für den Verkauf und die materielle Durchführung der Verteilung der Veröffentlichungen zuständig.

FINANZIERUNG DES EUR-OP

Dem EUR-OP zur Verfügung stehende Finanzmittel

15.2.2. In Tabelle 15.2.1 sind die Finanzierungsmittel für den Interventionsbereich des Amtes dargestellt. Dabei handelt es sich zunächst um seinen Verwaltungshaushalt, der durch Artikel A-342 des Haushaltsplans der Kommission gedeckt und in einem Anhang detailliert aufgeführt ist.

15.2.3. Zur Deckung der Ausgaben für die Erstellung des Amtsblatts wurde vor langer Zeit ein von den Organen eingerichteter und vom EUR-OP verwalteter Umlauffonds eingerichtet, ohne dies ausdrücklich in der einschlägigen Finanzvorschrift (Titel XII der Haushaltsordnung) vorzusehen.

15.2.4. Das EUR-OP überwacht auch technisch einen Großteil der Druckarbeiten für verschiedene Veröffentlichungen der Organe. Die Intervention des Amtes u. a. bei der Ausarbeitung von Aufträgen und von Verträgen entbindet die Organe in keiner Weise von ihrer Verantwortung als Anweisungsbefugte der betreffenden Ausgaben.

Darstellung des Haushaltsplans

15.2.5. Im Widerspruch zu den Haushaltsvorschriften(541) enthält die Erläuterung zu der Haushaltslinie, in der die gesamte Mittelausstattung des EUR-OP eingestellt ist, keine Kostenvorausschätzung der für die einzelnen Organe zu erbringenden Leistungen mehr.

15.2.6. Die Pro-forma-Veranschlagung der auf die einzelnen Organe entfallenden Mittel wurde 1990 - ohne anschließende Änderung des Beschlusses über die Einrichtung des Amtes - aufgegeben.

Unzureichende Mittelausstattung

15.2.7. Mit den Verwaltungsmitteln des EUR-OP müssen sämtliche Finanzaufwendungen des Amtes abgedeckt werden. Aus den Aufträgen des Amtes ist zu entnehmen, welche Aufgaben aus den Haushaltsmitteln des EUR-OP zu bestreiten sind und welche Aufgaben die Organe zu übernehmen haben.

15.2.8. Im Verlauf der Jahre nahm der Umfang der dem Amt übertragenen Aufgaben ohne entsprechende Erhöhung seiner Haushaltsmittel zu. Durch Inanspruchnahme von Untervertragsnehmern übernahmen die Haushaltspläne der Organe Kosten für Arbeiten, die zunehmend außerhalb des Amtes durchgeführt werden.

15.2.9. Diese Entwicklung wirkt sich negativ aus:

a) Wieweit derartige Ausgaben den einzelnen Haushaltsplänen der Organe angelastet werden, liegt allein im Ermessen des Amtes.

b) Der Beschluß über die Einrichtung des Amtes wird nicht mehr eingehalten.

c) Es wurde ein indirekter Finanzierungsmodus für das Amt eingeführt.

d) Es ist fast unmöglich, die tatsächlichen Verwaltungskosten des Amtes zu bewerten.

Wiederverwendung von Einnahmen

15.2.10. Durch die Verbreitung des Amtsblattes kommt es zu Einnahmen, für die eine Wiederverwendung zulässig ist. Der Reinerlös aus dem Verkauf, der nirgendwo definiert ist, muß an die Organe zurückfließen.

15.2.11. In den Erläuterungen zu Artikel 240 \,,Postgebühren und Zustellungskosten" im Haushaltsplan des EUR-OP wird darauf hingewiesen, daß ein Pauschalbeitrag aus dem Verkauf von Veröffentlichungen entnommen wird (5,9 Mio. ECU) und dem Amt bestimmte Leistungen im Wege der Inrechnungstellung von den Organen erstattet werden (5,7 Mio. ECU).

15.2.12. Im ersten Fall handelt es sich um eine \,,mißbräuchliche" Auslegung des Wiederverwendungsbegriffs. Nach der Haushaltsordnung ist die Wiederverwendung bei der Haushaltslinie vorzunehmen, bei der die ursprüngliche Ausgabe verbucht wurde. Im zweiten Fall enthalten einige Regelungen des EUR-OP Bestimmungen, die zu einer derartigen Praxis in Widerspruch stehen. Das gilt insbesondere für das Prinzip einer nachträglichen Pro-forma-Fakturierung. Dies veranschaulicht, wie unangemessen der rechtliche Rahmen an den Finanzierungsbedarf des EUR-OP angepaßt ist.

Rechnungslegung

15.2.13. Aus der Haushaltsrechnung geht für die Haushaltsvorgänge zum Haushaltsjahr 1996 für Artikel A-342 des Haushaltsplans der Kommission (Amt für amtliche Veröffentlichungen) hervor, daß bei den wiederzuverwendenden Einnahmen Mittel in Höhe von 13 Mio. ECU verfügbar waren und auch verwendet wurden.

15.2.14. Bei den in der Haushaltsrechnung ausgewiesenen Vorgängen sind aber keinerlei Detailangaben über die Wiederverwendung durch das EUR-OP ausgewiesen. Dies schmälert die Wirklichkeitstreue der Rechnungslegung um so mehr, als diese Praxis im Widerspruch zur Haushaltsordnung steht, die eine mit der Kommission identische Darstellung der Rechnungslegung vorsieht. Diese Lücke wird mit Erstellung des Jahresberichts des EUR-OP nicht geschlossen.

MITTELBEWIRTSCHAFTUNG

Kassenmittelverwaltung des Umlauffonds

15.2.15. Im Jahr 1996 belaufen sich die Zahlungen auf 117 Mio. ECU. Bei einer Bank in Luxemburg wurde ein Konto eröffnet, das mit den Rechnungsführungsdiensten der Kommission gemeinsam geführt wird. Sein Saldo zugunsten des EUR-OP schwankt erheblich und liegt in der Regel zwischen 5 und 10 Mio. ECU. Die entsprechenden Zinseinnahmen (353 249,86 ECU) wurden ordnungsgemäß an die Organe rücküberwiesen.

15.2.16. Das Modul des Rechnungsführungssystems (Jocomp), das zur Überwachung des Bankkontos für das Amtsblatt verwendet wird, ist für Zwecke der Mittelbewirtschaftung ungeeignet. Eine Abstimmung zwischen den durch dieses System angegebenen Salden und dem Saldo des Bankauszuges desselben Tages ist nicht möglich. Die einzige Überwachung des Girokontos erfolgt außerhalb der Buchführung, und dies macht eine dringende Revision des Bankmoduls im Rechnungsführungssystem Jocomp erforderlich. Insgesamt ermöglicht dieses System keine effiziente Verwaltung der Mittel.

Bankoperationen

15.2.17. Zur Einziehung der Einnahmen aus dem Verkauf hat das EUR-OP aus Gleichbehandlungserwägungen zumindest ein Bankkonto in jedem Mitgliedstaat eröffnet. Der Eröffnung der verschiedenen Bankkonten (Einziehung der Verkaufserlöse und Umlauffonds) ging keinerlei Ausschreibung voraus.

15.2.18. Ohne Aushandlung der Ausführungskonditionen kann das EUR-OP die wünschenswerten Überprüfungen insbesondere der Zinsabrechnungen nicht vornehmen.

15.2.19. Anläßlich einer früheren Prüfung hatte der Hof festgestellt(542), daß ein Bediensteter der Rechnungsführungseinheit telefonisch die Anlage von Kassenmitteln ohne jegliche Formalität oder Kontrollverfahren veranlaßt hatte. An diesem Anlageverfahren hat sich seitdem nichts geändert.

Einziehung der Einnahmen

15.2.20. Die Verträge mit den Vertriebsbüros, die für die Verbreitung der Veröffentlichungen sorgen, enthalten keinerlei Regelung der Zahlungsmodalitäten. Das Rechnungsformular, das sowohl für diese Vertriebsbüros als auch für den Direktverkauf verwendet wird, sieht die Zahlung mittels Banküberweisung, Kreditkarte oder Scheck vor.

15.2.21. Im Jahr 1996 können die Zahlungen, die per Scheck getätigt wurden, auf rund 5 Mio. ECU geschätzt werden. Dieser Betrag entspricht einem Viertel der Einnahmen aus dem Verkauf. Die Verfahren zur Aufbewahrung und Einziehung der Schecks müssen dahin gehend revidiert werden, daß sie Gewähr für ein angemessenes Maß an Sicherheit und Kontrolle bieten. Die bei anderen Zahlungsmitteln gebotenen Möglichkeiten müssen, insbesondere hinsichtlich der Beziehungen zu den Vertriebsbüros, geprüft werden, um den Umfang der Scheckzahlungen zu begrenzen.

HERSTELLUNG DES AMTSBLATTS

Druck des Amtsblatts

15.2.22. Das Amtsblatt (Reihen L, C und S) sowie die Haushaltsdokumente werden von externen Druckereibetrieben erstellt, die eng mit dem EUR-OP zusammenarbeiten.

15.2.23. Das EUR-OP hat für den Druck vier Verträge geschlossen, die in Tabelle 15.2.2 aufgelistet sind und auf die rund 50 % (d. h. 60 Mio. ECU von 117) der \,,externen" Produktionskosten entfallen. Die Daten für die Erstellung des Amtsblatts sind in Tabelle 15.2.3 dargestellt.

15.2.24. Das Ausschreibungsverfahren in Form von vier beschränkten Ausschreibungen wurde im Juli 1993 eingeleitet (Veröffentlichung der Bekanntmachung des öffentlichen Auftrags im Amtsblatt S) und im März 1994 abgeschlossen.

15.2.25. In Tabelle 15.2.4 werden die Verfahren der Zuschlagserteilung dargestellt. Die vier Hauptverträge für die täglichen Ausgaben und die Herstellung der Haushaltsdokumente gingen an den früheren Vertragsnehmer. In einem Fall wurde die Firma mit dem günstigsten Angebot und pünktlichem Druck des Amtsblatts ausgeschlossen - aus angeblich technischen Gründen, die für den Hof nur schwer überprüfbar waren - zugunsten des früheren Vertragsnehmers, bei dem über 20 % mehr Kosten anfielen.

15.2.26. Das Ausschreibungsverfahren beinhaltete keine Möglichkeit der Reduzierung des Angebots für den Fall, daß ein und derselben Firma der Zuschlag für mehrere Verträge erteilt würde.

15.2.27. Bestimmte technische \,,Mindestbedingungen", die in der Bekanntmachung der Ausschreibung als Voraussetzung für die Teilnahme an der Ausschreibung aufgeführt waren, beschränkten de facto die Bewerbung auf die üblichen Leistungserbringer des EUR-OP. Dies gilt insbesondere für die Klausel, mit der bereits Erfahrung mit dem Druck \,,täglich erscheinender Veröffentlichungen" vorausgesetzt wurde. Ferner war \,,der automatisierte synoptische Satz in den neun Amtssprachen" verlangt, \,,unterstützt durch ein Verarbeitungsverfahren ... auf der Grundlage eines SGML-Editors" sowie \,,SGML-Dateien", die \,,über öffentliches Netz" in das EDV-Editionssystem des EUR-OP zu übermitteln waren.

15.2.28. Bei einigen Punkten der Bekanntmachung und des Lastenheftes war es den Untervertragsnehmern nicht gestattet, die marktüblichen Mengenrabatte anzugeben, wohl aber den Firmen, die früher Dienstleistungen erbracht hatten. Im Lastenheft war ein Seitendurchschnitt vorgegeben, der weit unter dem im Zeitpunkt des Ausschreibungsverfahrens gedruckten Durchschnittsvolumen und dem aufgrund der früheren Erfahrung zu erwartenden und im Rahmen der Mittelanforderungen für den Haushaltsplan beantragten Volumen lag.

15.2.29. Schließlich führen die sich aus den Verbreitungszwängen des Amtsblatts ergebenden Herstellungsfristen dazu, daß die Auftragsvergabe auf in der Nähe des EUR-OP ansässige Firmen beschränkt ist.

Sonstige das Amtsblatt betreffende Leistungen

15.2.30. Für die Herstellung des Amtsblatts, insbesondere die S-Reihe, nimmt das EUR-OP auch andere externe Firmen in Anspruch. Diese Untervertragsvergabe für Tätigkeiten im EDV-Bereich steht im Widerspruch zu dem Beschluß über die Einrichtung des Amtes, der an die derzeitigen Gegebenheiten nicht angepaßt wurde.

15.2.31. Diese Maßnahmen wurden von zwei Spezialfirmen durchgeführt, die im Jahr 1996 Zahlungen in Höhe von 25 Mio. ECU erhielten, das sind 21 % der Gesamtkosten der \,,externen" Herstellung des Amtsblatts (117 Mio. ECU).

15.2.32. Auch hier wieder wurden Aufträge an Firmen vergeben, die zuvor bereits gleichartige Leistungen erbracht hatten, nachdem nur ein einziges rechtlich einwandfreies Angebot vorgelegt worden war. Zwischen diesen Firmen und den Druckereien des Amtsblatts bestehen Finanzverbindungen. Insgesamt macht der an zwei Unternehmenszusammenschlüsse vergebene Umsatz 68 % der \,,externen" Herstellungskosten des Amtsblatts aus.

VERKAUF DER VERÖFFENTLICHUNGEN

15.2.33. Im Jahr 1996 belaufen sich die Einnahmen aus dem Verkauf von Veröffentlichungen auf 23,3 Mio. ECU, zuzüglich Bankzinsen in Höhe von 0,4 Mio. ECU.

Preis des Amtsblatts

15.2.34. Die Preisfestsetzung für das Amtsblatt (Abonnement und Einzelexemplare) obliegt dem Direktionsausschuß, was ebenso gilt für die Mehrzahl der vom EUR-OP vermarkteten elektronischen Erzeugnisse.

15.2.35. Im Bemühen um Sparsamkeit und aus organisatorischen Gründen tendiert die Preisgestaltung im Vergleich zum Verkauf von Einzelexemplaren zur Bevorzugung von Abonnenten. In Tabelle 15.2.5 sind die Bedingungen der Verbreitung des Amtsblatts nach Abonnententyp dargestellt. Im Jahr 1996 kostete das verbundene Abonnement der L- und C-Reihen 635 ECU (d. h. 0,0154 ECU pro Seite). Der Kauf der gesamten Exemplare als Einzelexemplare hätte 8 819,50 ECU (d. h. 0,214 ECU pro Seite) gekostet, wäre also 14mal teurer gewesen.

15.2.36. Diese Methode hat sehr hohe Preise für einige Ausgaben zur Folge, die aufgrund der darin behandelten Themen ein weitaus größeres Publikum erreichen würden. In Tabelle 15.2.6 sind einige 1996 ermittelte Beispiele aufgeführt. Es ist darauf hinzuweisen, daß es hierbei um Ausgaben geht, die einzeln und damit zu geringeren Kosten als die Tagesausgabe gedruckt werden.

15.2.37. Zur Bewältigung dieses Problems hat das EUR-OP als wichtigste Maßnahme im Jahr 1994 der Aufforderung des zuständigen Mitglieds der Kommission entsprochen, den Preis für die Ausgabe des Gesamthaushaltsplans um etwa die Hälfte zu reduzieren.

Verbreitung der anderen Veröffentlichungen

15.2.38. Der Preis für die anderen Veröffentlichungen wird auf Vorschlag des EUR-OP von den Anweisungsbefugten festgesetzt.

15.2.39. Aus Gründen der Imagepflege zugunsten der Qualität seiner Veröffentlichungen verfolgt das EUR-OP eine Preispolitik, die im Vergleich zu den internen Herstellungskosten des Werks teuer erscheint. Im allgemeinen schlägt das EUR-OP den betreffenden Anweisungsbefugten einen Verkaufspreis vor, der dem Drei- bis Vierfachen der externen Produktionskosten entspricht. Normalerweise wird dieser Vorschlag angenommen.

15.2.40. Ein Teil der Druckexemplare, der rund 60- 90 % ausmacht, ist nicht zum Verkauf bestimmt, sondern wird von den anweisenden Dienststellen selbst kostenlos verbreitet.

15.2.41. Die vom EUR-OP verkauften Erzeugnisse sind für ein spezielles und begrenztes Publikum bestimmt. Das Vorhandensein eines doppelten Vertriebsnetzes ist bekannt und führt zunächst zum Versuch, das Werk umsonst zu erhalten. Ein Leser, der von dem doppelten Kreislauf keine Kenntnis hat, bezahlt für das Werk einen relativ hohen Preis.

15.2.42. Es ist durchaus möglich, Veröffentlichungen kostenlos beim Autor zu beziehen und sie dann zu vermarkten. Auf kostenlosen Exemplaren wird keinerlei Hinweis darüber angebracht. Andererseits hat beispielsweise 1990 ein offizielles Vertriebsbüro des EUR-OP für die von ihm nie beim Amt bestellten, aber unverkauften Exemplare zwar eine Erstattung beantragt, aber nicht erhalten.

15.2.43. Das EUR-OP sollte die Anweisungsbefugten für derartige Umstände stärker sensibilisieren, alternative Lösungen vorschlagen und eine strikte Kontrolle für die Anwendung der Regelung zur kostenlosen Verbreitung veranlassen. Damit ließen sich die Risiken der Irritation auf dem Verkaufsmarkt und des Betrugsversuchs begrenzen.

Inanspruchnahme von Vertriebsbüros

15.2.44. Für die Verbreitung der Veröffentlichungen in Papierform nimmt das EUR-OP ein Netz von 43 Vertriebsbüros in Anspruch, von denen 21 in den Mitgliedstaaten ansässig sind.

15.2.45. Seit 1993 hat das EUR-OP die Lagerung von Büchern bei Vertriebsbüros aufgegeben, die mit dem Verkauf beauftragt und mit der Möglichkeit ausgestattet waren, die nicht verkauften Werke \,,gegen Erstattung" zurückzugeben. Die Formel für die dafür gewährten Zahlungsfristen (sechs Monate) kommen damit einer Hinterlegung gleich.

15.2.46. Den Vertriebsbüros wird vom EUR-OP ein Rücknahmepreis in Höhe von 25 % für Abonnements und von 60 % für Einzelexemplare gewährt. Würde im letztgenannten Fall ein Rücknahmesatz angewandt, der bei anderen internationalen Einrichtungen üblich ist und rund 15 Punkte niedriger liegt, könnten etwa 0,7 Mio. ECU höhere Einnahmen erzielt werden.

15.2.47. Zu diesem ersten Preisnachlaß kommt ein zweiter Nachlaß in Höhe von 2 % im Rahmen der Verkaufsförderung für die Veröffentlichungen hinzu. Im Jahr 1996 steht ein Betrag von rund 1,1 Mio. ECU zur Verfügung, der zur Hälfte aus den Vorjahren stammt. Von diesem verfügbaren Betrag wurden lediglich 13 % und von den Einnahmen des Haushaltsjahres nur 25 % tatsächlich verwendet (0,1 Mio. ECU).

15.2.48. Die Verkaufsförderung gehört zu den Aufgaben des EUR-OP. Nach der Regelung sind die entsprechenden Ausgaben zu Lasten des Haushaltsplans des EUR-OP zu verbuchen, und dafür wurde eigens eine Haushaltslinie eingerichtet. Als Bestandteil des Nettoverkaufserlöses hätten die für den zweiten Nachlaß entnommenen Beträge an die Organe zurückgezahlt werden müssen.

15.2.49. Die Verwendung der für die Verkaufsförderung im Handel verfügbaren Mittel wird vom EUR-OP nur völlig unzureichend überwacht. Es wurden Fehler festgestellt, doch läßt sich die Wirksamkeit der Maßnahmen und die Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben nur schwer bewerten.

Instrumente der Vermarktungsstrategie

15.2.50. Eine gesunde Herausgabestrategie und effiziente Mittelzuweisung setzen einen raschen Informationsrücklauf an die Autoren voraus. Als einzige vollständige und regelmäßige Information gibt das EUR-OP eine nach Kassenbuchungseinträgen der Verkäufe gegliederte Übersicht heraus.

15.2.51. Angesichts der Verwaltungsverfahren und der Fazilitäten für getätigte Zahlungen vergehen acht Monate zwischen Erteilung eines Auftrags und der Information des Autors. Das seit mehreren Jahren zur Verbesserung der Auftragsverwaltung und der Information der Autoren vorgesehene EDV-System ist noch nicht in vollem Umfang einsatzbereit.

SCHLUSSFOLGERUNG

15.2.52. Das Regelwerk für das EUR-OP wird insbesondere hinsichtlich der Finanzierung des Amtes nicht systematisch angewandt und enthält Unstimmigkeiten. Den aktuellen Betriebsbedingungen bei erweitertem Tätigkeitsbereich und dem industriellen und verkaufsorientierten Charakter des Amtes wird das Regelwerk nicht mehr gerecht.

15.2.53. Eine industrie- und verkaufsorientierte Einrichtung sollte eine vollständige Gewinn- und Verlust-rechnung und Bilanz vorlegen, die für den gesamten Tätigkeitsbereich repräsentativ sind. Bislang werden nur fragmentarische Finanzdaten vorgelegt, die eine Bewertung des realen Umfangs der Wirtschaftstätigkeit des EUR-OP, ein wesentlicher Bestandteil einer Öffentlichkeitspolitik, nicht ermöglicht.

15.2.54. Ein wesentlicher Teil dieser Tätigkeit wird an Untervertragsnehmer vergeben, wobei die Ausschreibungsverfahren lediglich pro forma eingehalten werden. Über die tatsächliche Wirksamkeit ist keinerlei Urteil möglich. Die vom Hof gewünschte Entwicklung(543) konnte nicht erreicht werden.

15.2.55. Rentabilität dürfte zwar insbesondere für die Veröffentlichung von Rechtsakten nicht als absolute Zielvorgabe in Betracht kommen können. Allerdings ist eine deutlichere Unterscheidung zwischen den Werken, die der Informationspolitik über die Gemeinschaften zuzuordnen sind, und den Werken erforderlich, für die eine effizientere Vermarktungspolitik eingeführt werden sollte. Solange die Werke in erheblichem Umfang kostenlos vertrieben werden, kann der Markt nicht in vollem Umfang ausgeschöpft werden. Daran scheitert eine Revision der Verkaufsstrategie hinsichtlich der Preisgestaltung gegenüber der Öffentlichkeit, sowie der den Vertriebsbüros gewährten Nachlässe und der Effizienz des Vertriebsnetzes.

Dezentrale Einrichtungen der Gemeinschaft

EINLEITUNG

15.3.1. Die dezentralen Einrichtungen der Gemeinschaft(544) (DEG) sind Gegenstand einer auf die einzelnen Haushaltsjahre bezogenen spezifischen Prüfung. Die diesbezüglichen Prüfungen sollen die Entlastung für den Haushaltsvollzug der Einrichtungen ermöglichen. Nachstehend sind einige Prüfungsfeststellungen allgemeiner Art aufgeführt. Detailliertere Angaben sind den jährlichen Prüfberichten zu entnehmen, die den einzelnen Einrichtungen der Kommission und der Haushaltsbehörde zugeleitet werden.

Interne Vorschriften

15.3.2. Die einzelnen Agenturen konnten zwar bereits eigene Geschäftsordnungen erlassen. In einigen Bereichen wird aber die allgemeine oder spezifische Haushaltsordnung bzw. die Geschäftsordnung noch nicht vollständig angewandt. Dies betrifft sowohl die Organisation der Verwaltung [(Einsetzung eines Vergabebeirats (CCAM)] als auch die Ausführung des Haushaltsplans (Vorlage von Berichtigungs- und Nachtragshaushaltsplänen, Verbuchung der Einnahmen).

15.3.3. Überdies wurde die Darstellung der Rechnungslegung (Vermögensübersicht und Haushaltsrechnung) der verschiedenen Einrichtungen noch nicht vereinheitlicht. In einigen Fällen wurden auch noch keine internen Finanzvorschriften erlassen.

DARSTELLUNG DES HAUSHALTSPLANS

15.3.4. Die DEG erhalten Zuschüsse der Kommission. Diese Zuschüsse sind im Teil B des Haushaltsplans der Kommission als getrennte Mittel ausgewiesen. Derzeit sind die verfügbaren Mittel in den Haushaltsplänen der Agenturen als nichtgetrennte Mittel, die jährlich zu verwenden sind, eingestellt.

15.3.5. Nun üben einige Einrichtungen ihre Tätigkeit in den Mitgliedstaaten oder in Drittstaaten auf der Grundlage von Mehrjahresprogrammen aus. Daher wäre es wünschenswert, die Darstellung des Haushaltsplans zu ändern, um auch die Verwendung der verfügbaren Mittel entsprechend den zugehörigen Tätigkeitsprogrammen, deren Durchführung auf mehrere Haushaltsjahre verteilt ist, zu ermöglichen.

15.3.6. In einem speziellen Fall (Europäische Stiftung für Berufsbildung in Turin) wurde festgestellt, daß ein Jahresbeitrag in der Größenordnung von 200 Mio. ECU, den die Kommission für die Verwaltung der Programme vorwiegend in den osteuropäischen Ländern gewährt hatte, im Haushaltsplan dieser Einrichtung nicht als Einnahme ausgewiesen war.

15.3.7. Die Agenturen werden weiterhin einen Großteil ihrer Mittel von Jahr zu Jahr übertragen. Der Anteil an übertragenen Mitteln ist noch sehr hoch (zwischen 22 und 45 % der Haushaltspläne). Dies ist ein Beleg dafür, daß es angebracht ist, angemessene Haushaltsvoranschläge aufzustellen. Erforderlichenfalls sollte ein Berichtigungs- und Nachtragshaushalt vorgelegt werden.

RECHNUNGSFÜHRUNGSSYSTEME/ANALYTISCHE BUCHFÜHRUNG

15.3.8. Die Agenturen wenden zwei Buchführungssysteme an. Mit dem ersten System werden die Haushaltsvorgänge erfaßt und mit dem zweiten die Vorgänge der allgemeinen Rechnung.

15.3.9. Das Rechnungsführungssystem für die Haushaltsvorgänge ist keine echte Buchführungssoftware, sondern eine Anwendung, die nachträgliche Änderungen zuläßt. Bei einigen Agenturen ist eine elektronische Verbindung mit dem System der allgemeinen Rechnung nicht möglich. Schließlich kann das System als solches nicht aufdecken, ob gegebenenfalls die Mittel nicht ausreichen, was die Gefahr birgt, daß es womöglich zu Mittelüberschreitungen kommt.

15.3.10. Das in fast allen Agenturen verwendete System der allgemeinen Rechnung, ist seinerseits im ganzen begrenzt und unzulänglich, denn es kann in das System der Haushaltsführung nicht integriert werden.

15.3.11. Trotz gemeinsamer Bemühungen seitens der Agenturen um Softwareprodukte, die ihren Anforderungen entsprechen, konnte keine befriedigende Lösung gefunden werden. Obwohl die meisten Agenturen ihre Tätigkeit bereits seit einigen Jahren ausüben, ermöglichen die bestehenden Systeme noch immer keine zufriedenstellende Überwachung der verschiedenen Bu-chungsvorgänge.

15.3.12. Im übrigen sollten die Agenturen komplexere Systeme einrichten, in die eine analytische Buchführung integriert ist. Damit ließen sich im Sinne einer wirtschaftlichen Haushaltsführung von Jahr zu Jahr die Realkosten sämtlicher durchgeführten Arbeiten oder Projekte miteinander vergleichen.

FINANZKONTROLLEUR

15.3.13. Die von allen Agenturen verlangte einheitliche Anwendung der Haushaltsordnung kann nicht optimal umgesetzt werden, wenn vor Ort kein Finanzkontrolleur tätig ist.

15.3.14. Wie der Hof feststellte, war in den Fällen, in denen diese Aufgaben vom Finanzkontrolleur der Kommission wahrgenommen wurde, durch dessen unregelmäßige Präsenz keine effiziente Mittelbewirtschaftung möglich. Hier kam es insbesondere zu erheblichen Verzögerungen bei den Zahlungsvorgängen der Zahlstelle (45-61 % des Haushaltsvolumens) und zu einigen Überschreitungen der den Zahlstellen vorgegebenen Hoechstbeträge.

15.3.15. Bei einigen Agenturen ist aufgrund der begrenzten Anzahl von Transaktionen und des geringen Personalbestands die ständige Präsenz eines Finanzkontrolleurs nicht gerechtfertigt. Eine Lösung für diese Gegebenheiten könnte darin bestehen, daß die Kommission jeweils für geographische Gebiete ständige oder sogar ambulante Finanzkontrolleure ernennt.

SCHLUSSFOLGERUNG

15.3.16. Der Arbeitsablauf in den DEG stößt noch auf Schwierigkeiten. Die wichtigsten Probleme bereiten die Darstellung des Haushaltsplans, die Rechnungsführungssysteme und die interne Kontrolle.

15.3.17. Die DEG und die Kommission müssen zusammenarbeiten, ohne die Agenturen ihrer Autonomie zu berauben, damit es bei der Verwaltung der Agenturen im Anschluß an die Anlaufphase dieser Einrichtungen zu Verbesserungen kommt. Angesichts der für die nächsten Jahre zu erwartenden erheblichen Ausweitung dieser Einrichtungen drängt sich dieses Erfordernis geradezu auf.

Gemeinsames Krankheitsfürsorgesystem

EINLEITUNG

15.4.1. Das gemeinsame Krankheitsfürsorgesystem der Europäischen Gemeinschaften gewährleistet den Krankheitsfürsorge-Berechtigten die Erstattung der Kosten, die ihnen durch Krankheit, Unfall oder Mutterschaft entstehen, sowie die Zahlung eines Bestattungskostenzuschusses. Rechtliche Grundlage sind die Bestimmungen des Artikels 72 des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften. Die Organe der Gemeinschaften haben gemeinsam eine Regelung zur Anwendung dieser Bestimmungen erlassen(545).

Prüfungsbereich

15.4.2. Geprüft wurde das gemeinsame Krankheitsfürsorgesystem der Beamten der Europäischen Gemeinschaften, allerdings weder das eigene System der Europäischen Schulen noch das System zur Sicherung für den Fall von Berufskrankheiten und Unfällen der Beamten der Europäischen Gemeinschaften, das gemäß Artikel 73 des Statuts einer besonderen Regelung unterliegt.

15.4.3. Geprüft wurden

a) die Verwaltung des Krankheitsfürsorgesystems sowie die Organisation der Rechnungslegung und die Mittelbewirtschaftung;

b) die Ausgaben und Einnahmen des Systems, die in direktem Zusammenhang mit der Übernahme der Kosten für Krankheit und Mutterschaft der angeschlossenen Personen stehen, die seit 1966 in einem Konto außerhalb des Haushaltsplans geführt werden, sowie die Strukturkosten des Systems, die im Haushaltsplan der Organe verbucht werden, ohne in der eigenen Rechnungsführung des Krankheitsfürsorgesystems aufzutauchen.

15.4.4. Die Prüfung betraf im Zeitraum 1989-1995 aufgezeichnete Vorgänge; die Ergebnisse der letzten Prüfung des Systems aus dem Jahre 1988 waren in den Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1988 aufgenommen worden.

ORGANISATION UND FUNKTIONSWEISE DES SYSTEMS

Grundsätze der Organisation und der Funktionsweise

15.4.5. Grundlage für die Organisation des Systems ist eine im gegenseitigen Einvernehmen sämtlicher Organe der EG beschlossene Regelung. Die Organe sind ausschließlich für jede allgemeine Änderung zuständig.

15.4.6. Die Funktion des Systems wird durch einen Verwaltungsausschuß, ein Zentralbüro, die Abrechnungsstellen sowie durch einen Ärztebeirat sichergestellt.

a) Der Verwaltungsausschuß ist ein interinstitutionelles Gremium und besteht aus 18 Mitgliedern, die die Organe und das Personal vertreten. Er wacht über die einheitliche Anwendung der Verordnung, prüft die Finanzlage des Systems, erstellt einen Jahresbericht über die Finanzlage und unterbreitet den Organen Anregungen, Vorschläge oder Empfehlungen. In den in der Regelung vorgesehenen Fällen gibt er auch Stellungnahmen ab.

b) Das Zentralbüro ist der Kommission angeschlossen und zeichnet für die Koordinierung und Kontrolle der Arbeiten der Abrechnungsstellen verantwortlich. Es gewährleistet die Sekretariatsaufgaben des Verwaltungsausschusses und führt statistische Untersuchungen und Analysen durch, die erforderlich sind, um den Verwaltungsausschuß bei der Durchführung seiner Aufgaben zu unterstützen.

c) Die Hauptarbeit der Abrechnungsstellen besteht in der Bearbeitung der Anträge auf Erstattung von Krankheitskosten, die von den angeschlossenen Personen eingereicht werden. Sie halten ferner den Kontakt zum Vertrauensarzt und geben die in der Regelung vorgesehenen Stellungnahmen ab.

d) Der Ärztebeirat unterstützt die übrigen Verwaltungsstellen und hat lediglich beratende Funktion.

15.4.7. Außerdem sind ausschließliche Kompetenzen für die Kommission vorgesehen, wie beispielsweise die Schaffung oder Schließung von Abrechnungsstellen, der Einzug der Beiträge, die Anweisung und Kontrolle der Zahlungen, die Rechnungsführung sowie die Anlage überschüssiger Beträge des Systems.

Aufteilung der Zuständigkeiten innerhalb des Systems

15.4.8. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1988 stellte der Europäische Rechnungshof fest: \,,Die Organisation der Krankheitsfürsorge obliegt gegenwärtig mehreren Organen und Verwaltungseinheiten, deren Verantwortung und Kompetenz so festgelegt ist, daß der Entscheidungsprozeß schwerfällig und sehr langwierig ist".

15.4.9. Fortschritte in der vom Hof anläßlich der letzten Prüfung vorgeschlagenen Richtung hat es bisher nicht gegeben. Die Aufteilung der Zuständigkeiten innerhalb des Systems sieht heute folgendermaßen aus:

a) Der Entscheidungsprozeß erfordert das gegenseitige Einvernehmen sämtlicher Organe bei der geringsten Regelungsänderung. Schwerfälligkeit und Dauer des Überarbeitungsverfahrens sind den Bedürfnissen der Verwaltung des Systems nicht angepaßt und veranlassen die Verwaltungsgremien (Verwaltungsausschuß, Zentralbüro und Abrechnungsstellen), ihre Kompetenzen zu überschreiten und allgemein gültige Normen zu erlassen.

b) Die Verantwortlichkeiten zwischen den Organen und den Dienststellen der Europäischen Kommission zur Ermittlung der Ansprüche der angeschlossenen Personen, aber auch in der täglichen Verwaltung des Systems, sind kompliziert und unüberschaubar verschachtelt. Beispielsweise nehmen das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union ganz oder teilweise Aufgaben der Abrechnungsstellen der Kommission wahr oder stellen Personal außerhalb der Statutsvorschriften ab.

c) Innerhalb der Kommission ist die Aufteilung der Rollen zwischen dem Referat B5 der GD IX, dem das Zentralbüro und die Abrechnungsstellen unterstehen, sowie anderen Dienststellen bei grundlegenden Entscheidungen über die Ermittlung der Ansprüche auf Anschluß an das System schlecht definiert.

Zusammensetzung und Rolle des Verwaltungsausschusses

15.4.10. Der Verwaltungsausschuß gibt insbesondere Stellungnahmen zu den von den angeschlossenen Personen eingereichten Beschwerden gegen Erstattungsbeschlüsse der Leiter der Abrechnungsstellen ab. Im Gegensatz zu den Empfehlungen des Hofes wurde aber die Beteiligung der Bediensteten des Zentralbüros und der Abrechnungsstellen an den Beratungen des Verwaltungsausschusses nicht neu geprüft, so daß diese sich zu Beschlüssen äußern müssen, die sie selbst gefaßt haben.

15.4.11. Der Verwaltungsausschuß befaßt sich in seinen Sitzungen zum großen Teil mit der Prüfung der von den Empfängern des Systems eingereichten Beschwerden. Ohne die Bedeutung einer solchen Prüfung unterschätzen zu wollen, ist festzustellen, daß der Umfang der Erörterungen über Einzelschicksale zu Lasten der Empfehlungstätigkeiten in allgemeinen Belangen geht, soweit die Finanzlage des Systems, die Organisation oder die Funktionsweise betroffen sind.

Organisation und Rolle des Zentralbüros

15.4.12. Das Zentralbüro nimmt tägliche Verwaltungsaufgaben wahr, die eigentlich zu den Aufgaben der Abrechnungsstellen gehörten, und erfuellt umgekehrt nicht vollständig alle seine vorgeschriebenen Aufgaben. Als Impulsgeber und Koordinator wirkt das Zentralbüro eher schwach, die Kontrolle der Abrechnungsstellen ist insgesamt unzureichend, die Verwaltungskontrolle erfolgt gar nicht und die Aufgabe der Studien- und Statistikerstellung ist unterentwickelt.

Organisation und Funktionsweise der Abrechnungsstellen

15.4.13. Tabelle 15.4.7 zeigt unterschiedliche Aktivitäten und Ergebnisse zwischen den Abrechnungsstellen, die sich nicht allein durch ihre unterschiedliche Größe erklären lassen. Die Abweichungen der Produktivität oder der Kosten für die Bearbeitung eines Antrags bewegen sich je nach Büro zwischen dem Einfachen bis zum Dreifachen der Beträge. Diese Abweichungen zeigen eine übermäßige Unterschiedlichkeit der Mittel und der Bedingungen für die Funktion der einzelnen Büros, was beim Zentralbüro eine verbesserte Verwaltungskontrolle anregen müßte, um die Mittel besser verteilen zu können und die Produktivität der einzelnen Dienststellen besser zu harmonisieren.

15.4.14. Die Harmonisierung der Arbeitsmethoden ist zwar innerhalb der Büros besser geworden, doch sind immer noch allgemeine Schwachstellen festzustellen (fehlende gezielte Kontrollen, Verwaltung der Ansprüche der angeschlossenen Personen, unterschiedliche Methoden, Weiterverfolgung der Vorschüsse unzureichend), was auch für die Bedingungen zur Erstattung gilt, die je nach Standort noch zu stark voneinander abweichen.

Zusätzliche Absicherung einiger Ehegatten der angeschlossenen Personen

15.4.15. In einigen Fällen übernimmt das System vorschriftsmäßig die Rolle einer Krankenversicherung auf Gegenseitigkeit für diejenigen Ehegatten, die aufgrund einer beruflichen Tätigkeit primär durch ein anderes Krankenversicherungssystem abgesichert sind. Die Verwaltung dieser Kategorie von angeschlossenen Personen, die kaum 5 % sämtlicher Empfänger ausmacht, nimmt erhebliche Mittel in Anspruch. Außerdem spielt das Krankheitsfürsorgesystem in einigen Fällen entgegen seinen Vorschriften ihnen gegenüber unmittelbar die Rolle einer Primärkrankenkasse, ohne die Möglichkeit sicherzustellen, daß vorher das nationale Krankenversicherungssystem in Anspruch genommen wurde(546).

MITTELBEWIRTSCHAFTUNG UND RECHNUNGSLEGUNG

Finanzlage des Systems

15.4.16. Im früheren Bericht hatte der Hof auf die kontinuierliche Verschlechterung der Finanzlage des Systems hingewiesen, gekennzeichnet durch die Ansammlung von Betriebsdefiziten seit dem Haus-haltsjahr 1985, deren Gesamtbetrag 1989 rasch sämtliche Rücklagen zu absorbieren drohte.

15.4.17. Einschneidende Maßnahmen aus dem Jahre 1990 haben dazu beigetragen, daß das Finanzgleichgewicht des Systems bisher erhalten werden konnte.

15.4.18. Als Ergebnis kam es im Laufe des Haus-haltsjahres 1991 zu einer Halbierung des Anstiegs der Aufwendungen und zu einem Anstieg des Umfangs der Erträge um 34 %. Auch erwirtschaftete das System nach einem Betriebsdefizit von 275 Mio. BEF im Jahre 1990 einen Betriebsüberschuß von mehr als 400 Mio. BEF im Jahre 1991. Die Höhe der Betriebsüberschüsse stieg 1992 und 1993 weiter an und erreichte damals 534 Mio. BEF.

15.4.19. Zwar sinkt der Überschuß des Betriebsergeb-nisses seit 1994 wieder, doch insgesamt war für den Zeitraum 1991-1995 eine erhebliche Verbesserung der Finanzlage des Systems kennzeichnend, wie die Höhe der Rücklagen zum Ausdruck bringt, die Ende 1995 die Summe von 3 563 Mio. BEF erreichten, was Ausgaben für ein Jahr entspricht (siehe Tabellen 15.4.8 und 15.4.9).

15.4.20. Die Höhe der kumulierten Überschüsse des Systems zum Jahresende 1995 entspricht der Zielsetzung, die sich der Verwaltungsausschuß bereits 1991 vorgenommen hatte(547), der damals über eine \,,Reserve" von 12 Monaten verfügen wollte, \,,angesichts der zur Änderung der Regelung notwendigen Frist".

15.4.21. Normalerweise ist es nicht Aufgabe der Beiträge, Geldanlagen zu dotieren, sondern gemäß Artikel 72 des Statuts sollen damit die Kosten der Krankheitsfürsorge sichergestellt werden. Artikel 27 der Regelung besagt: \,,Das finanzielle Ziel der Regelung ist es, regelmäßig für ein Gleichgewicht zwischen den Ausgaben und Einnahmen im Zusammenhang mit der Anwendung der Regelung zu sorgen". Ein länger anhaltender Überschuß dürfte nicht dem Geist dieser Regelung entsprechen.

Entwicklungsaussichten

15.4.22. Auch das Haushaltsjahr 1995 hat bisher einen vorläufigen Positivsaldo von 361 Mio. BEF erbracht. Die tendenzielle Verringerung der Überschüsse ab dem Haushaltsjahr 1994 und die demographische Entwicklung des Systems werfen aber erneut die Frage nach dem finanziellen Gleichgewicht des Systems auf mittlere Sicht sowie nach eventuell notwendigen Korrekturmaßnahmen auf.

15.4.23. Unter diesem Gesichtspunkt bemüht sich das Zentralbüro seit einigen Jahren, gestützt auf die früheren Tendenzen, den wahrscheinlichen Zeitpunkt des Auftretens eines neuen Ungleichgewichts vorher-zusehen. Allerdings ist festzustellen, daß diese Vorhersagen auf der Grundlage unzuverlässiger vorläufiger Ergebnisse und umstrittener Entwicklungshypothesen bisher kaum zutreffend gewesen sind. Fundiertere Projektionen(548) zeigen die Wahrscheinlichkeit, daß bald, abgesehen von den Zinserträgen, ein neues Betriebsdefizit auftreten wird. Selbstverständlich könnten jedoch Änderungen der Vorschriften oder die Erweiterung der Europäischen Union durch neue Mitgliedstaaten die Basisdaten für das finanzielle Gleichgewicht des Systems erheblich durcheinanderbringen.

15.4.24. Da die Geldanlagen und die vom System angehäuften Überschüsse jährlich Erträge bringen, ist ein vollständiges Versiegen dieser Rücklagen erst mittelfristig zu befürchten. Allerdings darf das von den Rücklagen des Systems erreichte Niveau nicht dazu verleiten, die Maßnahmen im Hinblick auf ein kommendes neues Betriebsdefizit auf unbestimmte Zeit hinauszuzögern.

Betriebskosten des Systems

15.4.25. Artikel 25 der Regelung beschränkt sich auf die Aussage, daß \,,die die Regelung betreffenden Vorgänge" in einer gesonderten Rechnungslegung außerhalb des Haushaltsplans verbucht werden. Die Art der Vorgänge jedoch, die eine Weiterverfolgung außerhalb des Haushaltsplans erforderlich machen, ist nirgendwo definiert. Bisher übernehmen die Organe in ihren eigenen Haushaltsplänen nahezu sämtliche Anlagen und Verwaltungskosten des Systems, während sämtliche Einnahmen und die direkt für Erstattungen der Fürsorgeleistungen erfolgten Ausgaben in einer gesonderten Rechnungsführung weiterverfolgt werden.

15.4.26. Diese Aufteilung weist erhebliche Nachteile auf.

Die Ausgaben für die Ausrüstung und für den Betrieb des Systems sind kaum bekannt, da sie auf die Einzelpläne der Haushaltspläne des jeweiligen Organs bzw. bei der Kommission auf mehrere Direktionen aufgeteilt sind. Umfassend sind sie niemals erfaßt worden.

15.4.27. Die Kommissionsdienststellen schätzten 1994 bei erfaßtem Personalbestand von 108 Personen die Gesamtverwaltungskosten des Systems auf 230 Mio. BEF. In einer neueren Studie durch andere Kommissionsdienststellen vom März 1995 wurden die Eigenkosten des Krankheitsfürsorgesystems auf 327 Mio. BEF geschätzt. Diese Spanne zeigt, welche Unsicherheit derzeit über den genauen Umfang der Betriebskosten des Systems herrscht.

15.4.28. Der unmittelbar mit der Verwaltung des Systems betraute Personalbestand (Zentralbüro, Abrechnungsstellen und Außenstellen) machte Anfang 1996 130 Personen aus, wobei Gesamtverwaltungskosten in Höhe von 415 Mio. BEF entstanden, die rund 12 % sämtlicher Direktausgaben für die Krankheitsfürsorge entsprechen.

15.4.29. Die Aufsplitterung der Kosten auf die Organe und die einzelnen Kommissionsdienststellen, die Verwässerung der Zuständigkeiten im Haushalt und die allgemeine Unkenntnis haben erheblich zum derzeitigen Abdriften beigetragen. Eine Rückkehr zur geordneten Beherrschung der Kosten dieses Systems setzt einerseits voraus, daß sie eindeutig festgestellt und als eigene Aufwendungen des Systems unterschieden werden können, und andererseits, daß eine einzige Behörde für ihre Verwaltung zuständig ist.

ORGANISATION DER RECHNUNGSLEGUNG UND DER MITTELBEWIRTSCHAFTUNG

Organisation der Rechnungslegung

Dauer und Rechnungsabschluß der Haushaltsjahre

Rückschau auf frühere Bemerkungen des Hofes

15.4.30. In seinem vorhergehenden Bericht hatte der Hof festgestellt, daß es sich bei den alljährlich vom Verwaltungsausschuß vorgelegten Konten \,,um Mehrjahreskonten mit vorläufigem und vorausschauendem Charakter für die drei letzten Haushaltsjahre" handelt.

15.4.31. Der Hof stellte fest: \,,Die endgültigen Zahlen eines Haushaltsjahres können frühestens nach drei Jahren vorliegen", und zwar insoweit, als einmal die einzelnen Vorgänge für das Haushaltsjahr verbucht werden, in dem die Ansprüche entstanden sind, und zum anderen wegen der für die angeschlossenen Personen günstigen Verfallsvorschriften; in der Praxis verfügen sie über 18 Monate für normale Erstattungsanträge und mehr als zweieinhalb Jahre für Anträge auf Sondererstattungen, bevor sie die Anträge einreichen müssen.

15.4.32. In ihren Antworten wies die Kommission darauf hin, daß die Mehrjährigkeit der Rechnungslegung es ermögliche, die Einnahmen und Ausgaben eines selben Haushaltsjahres genau zu vergleichen und eine genaue Vorstellung von der finanziellen Entwicklung des Systems zu erhalten.

Analyse der bestehenden Lage

15.4.33. Organisatorisch beruht die Rechnungslegung des Krankheitsfürsorgesystems immer auf dem \,,System der Rechnungslegung nach Haushaltsjahren", wobei sämtliche Forderungen und die rechtlich zwischen dem 1. Januar und dem 31. Dezember dieses Haushaltsjahres entstandenen Verpflichtungen unabhängig von dem Jahr, in dem sie tatsächlich eingezogen oder gezahlt werden, im Haushaltsplan eines bestimmten Jahres verbucht werden. Bei diesem System ist jeder Gedanke an einen \,,Jahresrechnungsabschluß" der Haushaltsjahre ausgeschlossen.

15.4.34. Ein derartiges System dürfte nicht den neuen Finanzbestimmungen entsprechen(549) (Artikel 25, 26 und 26 c), die vom Grundsatz des Jahresabschlusses der Haushaltsjahre ausgehen. Die schwerfällige und komplizierte Verwaltung weist zahlreiche Nachteile auf. Die Rechnungslegung erfolgt durch Nachbearbeitung der allgemeinen Vermögensübersicht von Hand und ist nicht immer exakt; sie wird niemals endgültig abgeschlossen; die Vielfalt der Haushaltsjahre und der Rechnungslegungen erleichtert nicht gerade die Lesbarkeit; das System ist mit dem Mechanismus der Rückstellungen kaum kompatibel.

15.4.35. Das von der Kommission benutzte Hauptargument in der Antwort auf die Bemerkungen des Hofes zugunsten der Beibehaltung der \,,Rechnungslegung nach Haushaltsjahren" ist, daß damit ermöglicht wird, genau die Ausgaben und Einnahmen eines selben Haushaltsjahres zu vergleichen, während das \,,Mittelbewirtschaftungssystem" automatisch dazu führen würde, daß die Ausgaben auf der Grundlage der Daten der Zahlungen verbucht werden müßten, was zu einer verspäteten Feststellung der vorhandenen Defizite führen würde.

15.4.36. In Wirklichkeit ist das System der Mittelbewirtschaftung beim Jahresabschluß der Rechnungslegung ohne weiteres mit der Aufrechterhaltung einer Verbuchung der \,,festgestellten Ansprüche" vereinbar. Es reicht durchaus, wie dies bereits bei mehreren Krankenkassen der Mitgliedstaaten geschieht, zum Ende des Haushaltsjahres Rückstellungen vorzusehen, mit denen sich die Zahlungen, die tatsächlich im Laufe späterer Haushaltsjahre erfolgen, an das zu Ende gehende Haushaltsjahr anschließen lassen. Die von der Kommission gebrauchten Argumente können die Beibehaltung eines Systems kaum rechtfertigen, das den Finanzbestimmungen nicht entspricht und dessen Vorteile im Rahmen des Systems einer Mittelbewirtschaftung durchaus erhalten werden können.

Verbuchung und Berechnung der Rückstellungen

15.4.37. Die vom System zum Ende des Jahres gebildeten Rückstellungen passen schlecht zur \,,Rechnungslegung nach Rechnungsjahren", in dem die Rechnungslegung nicht zum Jahresende abgeschlossen wird. Zweck der Rückstellungen ist es, einem abgeschlossenen Haushaltsjahr die Aufwendungen zuzuordnen, die zu seinen Lasten verbucht werden müssen. Dieses Prinzip widerspricht einem System, in dem der Jahresabschluß nicht zum Ende des Kalenderjahres erfolgt. Hier handelt es sich nur um \,,Voranschläge" für die Verbuchung im Jahre n+1.

15.4.38. Daher müssen jedes Jahr ausgehend von den Grunddaten der Rechnungslegung die Abrechnungen des Systems manuell erstellt werden. Diese Neubearbeitung ist eine Fehlerquelle und ermöglicht es nicht, die genaue Höhe der Verwendung der Rückstellungen zu messen.

Überschätzung der Rückstellungen

15.4.39. Die Grenzen der buchmäßigen Aufzeichnung der Rückstellungen im Rahmen der \,,Rechnungslegung nach Haushaltsjahren" haben möglicherweise dazu beigetragen, daß die Bemühungen um eine genauere Schätzung begrenzt blieben.

15.4.40. Im vorangegangenen Bericht hatte der Hof festgestellt, daß die zum Jahresende gemachten Rückstellungen, die das Ergebnis jedes Haushaltsjahres erheblich beeinflussen, \,,nicht gerechtfertigt" waren. Folglich muß festgestellt werden, daß diese Entwicklung sich keineswegs verbessert, sondern sich im vergangenen Zeitraum stark ausgedehnt hat. Aufgrund der Überschätzung der Rückstellungen und der Unterschätzung der Einnahmen ist das vorausgeschätzte Ergebnis eines Haushaltsjahres zwischen dem ersten Jahr der Verbuchung und den späteren Jahren erheblichen Schwankungen unterworfen.

15.4.41. Die Leistungsquote der Rückstellungen, die in Tabelle 15.4.10 analysiert wird, ist insgesamt wenig zufriedenstellend; sie beträgt im Zeitraum 1988-199489,6 %, so daß 615 Mio. BEF im Laufe dieses Zeitraums in den Aufwandskonten verbucht wurden, ohne verwendet zu werden. Außerdem ist das Leistungsniveau der Rückstellungen seit 1992 zurückgegangen und hat 1994 den Tiefststand von 80 % erreicht.

15.4.42. Die Verantwortlichen des Systems gehen davon aus, daß die Einrichtung eines neuen EDV-Systems ab 1994 zum Teil die erhebliche Überschätzung für dieses Haushaltsjahr erklären kann, soweit die Leistungen des neuen Systems es ermöglicht haben, das Tempo der Auszahlungen für das laufende Jahr zu beschleunigen. Außerdem gehen sie davon aus, daß die vom neuen System gelieferten Betriebsergebnisse eine erhebliche Verbesserung der Zuverlässigkeit der Rückstellungen ermöglichen werden.

Darstellung der Rechnungslegung

Jährliche Betriebsergebniskonten

15.4.43. Da die Rücklagen erheblich überschätzt werden, geben die jährlichen Betriebskonten nicht wahrheitsgetreu die Finanzlage des Systems wieder. Daher wurde der Überschuß des Haushaltsjahres 1994, der auf 259 Mio. BEF zum Ende des Jahres 1994 geschätzt wurde, Ende 1995 auf 450 Mio. BEF berichtigt. In dieser Lage ist es schwierig, sich über die Gültigkeit des Überschußergebnisses von 361 Mio. BEF zu äußern, das dem Verwaltungsausschuß 1996 für das Haus-haltsjahr 1995 vorgelegt wurde.

Jährliche Vermögensübersicht und tatsächliche Verfügbarkeit der Mittel des Systems

15.4.44. Bereits im vorhergehenden Bericht hatte der Hof gefordert: \,,Im Interesse einer deutlicheren und transparenteren Darstellung der Bilanz wäre es wünschenswert, daß das Krankheitsfürsorgesystem die Beträge expliziter darstellt". Bisher ist jedoch keine Verbesserung erfolgt. Die insgesamt verfügbaren Mittel, die zum 31. Dezember 1995 auf der Habenseite der Vermögensübersicht verbucht waren, spiegeln nicht die tatsächliche Lage der Kassenmittel des Systems wider.

15.4.45. Die Vermögensübersicht des Systems enthält nicht nur Finanzvorgänge des eigenen Systems, sondern auch Finanzvorgänge von Körperschaften, die nicht zum gemeinsamen System gehören (Europäische Schulen, Hochschulinstitut Florenz, Vorgänge im Namen der \,,Komplementarität außerhalb der Gemeinschaft" für die Beamten der Delegationen). Diese Lage, die das System veranlaßt, in seinen Vermögensübersichten Vorgänge zu \,,beherbergen", die mit ihm gar nichts zu tun haben, hängt einerseits mit der Identität der mittelbewirtschaftenden Einrichtungen und zum anderen mit der gemeinsamen Anlage sämtlicher Überschüsse dieser einzelnen Krankenversicherungssysteme zusammen, um die besten Zinserträge zu erzielen.

15.4.46. Demnach ist es heute nicht möglich, bei gleichzeitigem Fehlen außerhalb der Buchführung liegender Weiterverfolgungen den Anteil der verfügbaren Mittel und der angelegten Überschüsse festzustellen, die jeweils einem dieser Systeme gehören. Diese Verwirrung muß abgeschafft werden, indem buchmäßig sämtliche Vorgänge und die Aktiva des Systems gegenüber den anderen Organismen abgegrenzt werden, die nicht dazugehören.

Genehmigung der Rechnungslegung

15.4.47. Die neuen Finanzvorschriften des Systems, die am 2. Oktober 1995 in Kraft getreten sind, stellen einen Fortschritt gegenüber der vorherigen Lage dar, bei der keine offizielle Vorschrift die Modalitäten für die Genehmigung der Rechnungslegung geregelt hat, wie dies der Hof bereits im vorhergehenden Bericht angemerkt hatte. Nun heißt es in Artikel 26 c: \,,Die Leiter der Verwaltungen überzeugen sich ... innerhalb von zwei Jahren nach Vorlage des jährlichen Betriebsergebniskontos von der ordnungsgemäßen Verwaltung durch die für das Zentralbüro zuständige Person".

15.4.48. Allerdings ist diese Formulierung so vage, daß man sich über die Art des Tätigwerdens der Leiter der Verwaltungen Fragen stellen kann, da es sich offiziell nicht um eine \,,Genehmigung" oder eine \,,Entlastung" handelt.

15.4.49. Andererseits kann dieses Verfahren nur sinnvoll sein, wenn es sich im Rahmen des innerhalb des Systems gültigen Rechnungslegungssystems auf eine endgültige Rechnungslegung stützt, was heute nicht der Fall ist.

Interne Kontrollen und Finanzkontrolle

Kontrollen der Einnahmen des Systems

Weiterverfolgung der Beiträge

15.4.50. Im vorhergehenden Bericht merkte der Hof an, daß weder von seiten der Kommission noch von seiten des Krankheitsfürsorgesystems eine Überprüfung im Hinblick auf die Beitragssätze und die Genauigkeit der von den Organen monatlich überwiesenen Beiträge vorgenommen wird. Der Hof stellte außerdem fest, daß die geltende Regelung keine Vorschriften über die Anordnung und Prüfung der Einnahmen enthielt.

15.4.51. Die 1995 in Kraft getretenen neuen Finanzbestimmungen haben diese Verordnungslücke geschlossen und dem Finanzkontrolleur der Kommission die Aufgabe übertragen sicherzustellen, daß Übereinstimmung zwischen den von den Organen gezahlten Beiträgen und den entsprechenden vom Krankheitsfürsorgesystem verbuchten Einnahmen besteht. Diese neuen Bestimmungen sind bisher allerdings nicht mit Leben erfuellt worden. Derzeit erfolgt keinerlei Kontrolle der Einnahmen des Systems durch den Finanzkontrolleur der Kommission. Lediglich eine \,,Wahrscheinlichkeitskontrolle" erfolgt im Zentralbüro auf allgemeiner Ebene hinsichtlich der von den Organen monatlich überwiesenen Beiträge.

Weiterverfolgung der Anlagen des Systems

15.4.52. Die GD II, die die Aufgaben der GD XVIII übernommen hat, ist seit 1982 mit der gemeinsamen Verwaltung der Überschüsse des Krankheitsfürsorgesystems der Krankenkasse der Europäischen Schulen, des Hochschulinstituts Florenz und der Komplementarität außerhalb der Gemeinschaft beauftragt. Das Zentralbüro verteilt selbst zum Jahresende die Zinsen der angelegten Mittel auf das gemeinsame System und die übrigen Körperschaften.

15.4.53. Die Aufteilung erfolgt anteilsmäßig nach den Betriebsüberschüssen des Vorjahres. Diese rein empirische Methode bietet den Körperschaften einen Vorteil, deren relative Überschüsse sehr hoch liegen, hat aber keinerlei buchmäßige Begründung. Der Ursprung liegt in der Unkenntnis der Verantwortlichen des Systems über die genaue Aufteilung des Vermögens zwischen Krankheitsfürsorgesystem und den übrigen Körperschaften.

Weiterverfolgung der Vorschußzahlungen

15.4.54. Im vorhergehenden Bericht stellte der Hof Schwachstellen bei der Weiterverfolgung der noch nicht abgerechneten Vorschußzahlungen an die angeschlossenen Personen fest und erklärte, daß die geltende Regelung keinerlei Bestimmungen in bezug auf die Wiedereinziehung der betreffenden Forderungen oder deren Verjährung enthielt.

15.4.55. Zwar hatten die neuen Finanzbestimmungen diese Verordnungslücke geschlossen, doch war der Abschluß der alten Vorschußzahlungen (aus dem Jahre 1994 oder aus früheren Haushaltsjahren) bei sämtlichen Abrechnungsstellen außer der Außenstelle des Rates der Europäischen Union vernachlässigt worden. Überdies wird bei Anträgen auf Erstattung auf das Gehalt an die Organe diesen nicht immer Folge geleistet. Schließlich hat das Zentralbüro bisher niemals die Zustimmung des Finanzkontrolleurs eingeholt, um die endgültig verlorenen Vorschüsse abrechnen zu können, die somit seit Jahren zu Unrecht als aktive Vermögenswerte verbucht werden.

Kontrollen der Ausgaben des Systems

15.4.56. Außer den Kontrollen innerhalb des Systems selbst durch die Abrechnungsstellen und das Zentralbüro üben die Kommissionsdienststellen trotz der Verpflichtungen innerhalb der Regelung keinerlei tatsächliche Kontrolle über die Ausgaben des Systems aus.

15.4.57. Die Rolle des Rechnungsführers der Kommission oder des Rates beschränkt sich auf die materielle Verwaltung der Zahlungen und ihre Verbuchung in der Rechnungsführung. Der Finanzkontrolleur ist von der Regelung beauftragt, die von den Abrechnungsstellen vorgenommenen Zahlungen zu kontrollieren, beschränkt sich aber auf die Anbringung seines Sichtvermerks auf den Auszahlungsanordnungen und nimmt keine Kontrolle vor. Der Finanzkontrolleur des Rates zeichnet die von der Außenstelle des Rates ausgestellten Auszahlungsanordnungen nicht mehr ab.

SCHLUSSFOLGERUNG

15.4.58. Die Zuständigkeiten zwischen den Organen und den Verwaltungsgremien sind unbefriedigend aufgeteilt; der Vorgang der Überarbeitung der Regelung ist schwerfällig und unangepaßt, die Vervielfachung der für Einzelentscheidungen zuständigen Stellen führt zu Ungleichbehandlungen, und die ausschließlichen Zuständigkeiten der Kommission werden nicht respektiert.

15.4.59. Aufgrund dieser Feststellungen ist eine Klärung und Neudefinierung der Verantwortlichkeiten nötig, die wie folgt ausgerichtet sein könnten:

a) Der Kommission oder einer mit der gemeinsamen Verwaltung des Systems beauftragten Einrichtung wird die Befugnis übertragen, die Regelung auf der Grundlage von Artikel 2 des Statuts zu ändern.

b) Die Abrechnungsstellen erhalten unter Kontrolle des Zentralbüros ausschließliche Zuständigkeit für alle Entscheidungen über Einzelfragen im Verwaltungs- oder Finanzbereich.

c) Die Frage der Abstellung von Bediensteten im Rahmen der Statutsbestimmungen entweder bei der Kommission oder bei dem neuen Verwaltungsorgan ist durch Übertragung der entsprechenden Haushaltsmittel zu regeln.

15.4.60. Die Verwaltungsgremien des Systems, die Zusammensetzung des Verwaltungsausschusses und die Modalitäten der Funktionsweise sind zu überarbeiten; die Aufteilung der Aufgaben zwischen dem Zentralbüro und den Abrechnungsstellen ist zu klären, die Rolle der Koordinierung, der Impulsgabe und der Kontrolle der Verwaltung ist zu verstärken, um die Produktivität und die Erstattungsbedingungen innerhalb der Abrechnungsstelle zu harmonisieren.

15.4.61. Die Finanzlage des Systems hat sich seit 1991 gebessert. Die demographische Entwicklung des Systems dürfte allerdings rasch auf der Grundlage der heutigen Daten zu einem neuen Ungleichgewicht des Betriebsergebnisses führen. Die hohen Rücklagen des Systems dürfen nicht dazu veranlassen, die notwendigen Maßnahmen zur Erhaltung des Gleichgewichts und zur Harmonisierung seines Leistungsniveaus auf die lange Bank zu schieben.

15.4.62. Die Verwaltungskosten des Systems belasten derzeit fast ausschließlich den Haushaltsplan der Organe und nicht den eigenen Haushalt des Systems. Sie sind kaum bekannt. Die Beherrschung dieser Ausgaben kann nur über die Integration sämtlicher Kosten in die Rechnungslegung außerhalb des Haushaltsplans des Systems erfolgen; auch gehört dazu die Benennung einer einzigen Behörde, die für die Verwaltung der Vorgänge zuständig ist, die entweder die Kommission oder ein neugeschaffenes Verwaltungsgremium sein kann, das sämtliche Organe vertritt und dem dann auch die Zuständigkeiten, die Mittel und das Personal für das System übertragen werden.

15.4.63. Die Organisation der Rechnungslegung des Systems auf der Grundlage der \,,Rechnungslegung nach Haushaltsjahren" erscheint mit den neuen Finanzbestimmungen nicht vereinbar. Die schwerfällige und komplizierte Verwaltung weist zahlreiche Nachteile auf; die Rechnungsabschlüsse durch manuelle Nachbearbeitung der allgemeinen Bilanz sind nicht immer exakt; sie werden niemals endgültig abgerechnet; die Vielfalt der Haushaltsjahre und der Rechnungsabschlüsse erleichtert die Lesbarkeit nicht; das System ist mit dem Mechanismus der Rücklagen nicht kompatibel. Die systematische Überschätzung der Rücklagen beeinträchtigt die Zuverlässigkeit der Rechnungslegung. Die Vorlage der Vermögensübersicht gibt kein getreues Bild der im System verfügbaren Eigenmittel. Die Modalitäten für die Genehmigung der Rechnungsabschlüsse sind nicht ausreichend definiert.

15.4.64. Ohne den Grundsatz der Rechnungsführung der festgestellten Ansprüche in Frage stellen zu wollen, muß durch Annahme des \,,Verwaltungssystems" die Verwaltung des Systems einfacher werden; vor allem sind die Darstellung und Lesbarkeit der Rechnungslegung zu verbessern. Die Rücklagen müßten mit mehr Genauigkeit berechnet werden; die eigenen Vermögenswerte sind festzustellen.

15.4.65. Die internen Kontrollen des Systems müssen verstärkt werden (Weiterverfolgung der Vorschußzahlungen, gezielte Kontrollen) und sind auf die Verwaltungskontrolle zu erweitern. Trotz der neuen Finanzbestimmungen ist die Finanzkontrolle, der das System derzeit durch die Kommission unterliegt, sowohl bei den Beiträgen als auch bei den Ausgaben rein formal. Stichprobenartige Kontrollen oder regelmäßige Rechnungsprüfungen sollten mindestens durchgeführt werden. Die Einrichtung eines Verwaltungsgremiums könnte auch die Arbeit des Finanzkontrolleurs zeitnäher und effektiver gestalten.

ANTWORTEN DER KOMMISSION

Zuschüsse allgemeiner Art (Titel A-3 des Haushaltsplans)

VERWALTUNG DER ZUSCHÜSSE DURCH DAS GENERALSEKRETARIAT DER KOMMISSION

15.1.6. Das Generalsekretariat erkennt generell die vom Rechnungshof festgestellten Schwachstellen des Systems an. Aufgrund einer 1997 von der Generalinspektion der Dienststellen (GID) durchgeführten eingehenden Studie ist zur Zeit eine Reform der Politik und der Verwaltung der Zuschüsse in allen Kommissionsdienststellen im Gang.

Einhaltung der Vergabekriterien

15.1.8. Es handelt sich um eine Einrichtung, die von der Haushaltsbehörde für einen Betriebskostenzuschuß ausgewiesen wurde. 1996 wurde der Zuschuß um 145 000 ECU gekürzt. Der Zuschuß für 1997 wurde aufgrund einer Kontrolle der Kommissionsdienststellen bis Juli ausgesetzt. Inzwischen wurde eine erste Tranche von 100 000 ECU freigegeben, die an genaue Bedingungen hinsichtlich der künftigen Verwaltung dieser Einrichtung geknüpft ist.

15.1.10. Ab 1998 kann die fragliche Einrichtung nur für bestimmte Tätigkeiten einen Zuschuß erhalten, sofern diese mit den Vorschriften für die Zuschußgewährung in Einklang stehen.

Wiederholungscharakter der Zuschüsse

15.1.12. Der Rechnungshof verweist auf Empfänger von Betriebskostenzuschüssen, die von der Haushaltsbehörde als solche ausgewiesen wurden. Die Auswirkungen der Tätigkeiten werden im Rahmen regelmäßiger Kontakte zwischen diesen Einrichtungen und verschiedenen Kommissionsdienststellen bewertet. Das Ergebnis können Änderungen der Förderung durch die Kommission sein (vgl. Antwort zu Ziffer 15.1.8).

Evaluierung der Zuschußverwendung

15.1.13. Es gibt nun ein geeignetes DV-Programm.Die nicht abgeschlossenen Dossiers, auf die im Bericht des Rechnungshofs verwiesen wird, sind Ausnahmen.

15.1.14. Die kleineren bezuschußten Einrichtungen verfügen nicht immer über eine sehr entwickelte Buchführung. Die Definition der Zuschußfähigkeit der durch den Zuschuß gedeckten Ausgaben ist in dem Schreiben über die Zuschußgewährung in den Fällen angegeben, in denen die Beschreibung des Gegenstands nicht ausreicht. Für die größeren Zuschüsse, die zu Lasten der fraglichen Haushaltslinien gewährt werden, wird Ende 1997 der Grundsatz eingeführt, daß die Definition der Zuschußfähigkeit der Ausgaben in dem Schreiben über die Zuschußgewährung anzugeben ist. Außerdem werden Regelungen zur zeitlichen Begrenzung der Betriebskostenzuschüsse erwogen.

Durchführung der Kontrollen

15.1.15 - 15.1.16. Angesichts der Art und der Zweckbestimmung der fraglichen Zuschüsse und der Tatsache, daß es sich in vielen Fällen um verhältnismäßig geringe Beträge handelt, wäre ein Bewertungssystem, wie es für die großen Gemeinschaftsaktionen besteht, aus KostenNutzen-Gründen nicht angemessen. Dagegen verfolgen die zuständigen operativen Dienststellen die Tätigkeiten der fraglichen Einrichtungen und pflegen Kontakte mit den anderen zuständigen Dienststellen (vgl. Antwort zu Ziffer 15.1.2). Gleichwohl räumt die Kommission ein, daß häufigere Kontrollen vor Ort notwendig sind. Eine Erhöhung der Zahl der Kontrollen wäre jedoch nur nach Maßgabe der verfügbaren Humanressourcen möglich.

15.1.17 - 15.1.18. Die Kommission ist sich dieses Problems durchaus bewußt. Im Anschluß an die Inspektion durch die GID werden Strukturen und Verfahren eingeführt, um Abhilfe zu schaffen. Sincom 2, dessen Ausbau im Gang ist, sieht die Möglichkeit vor, aus der allgemeinen \,,Datei Anderkonten" Daten zu gewinnen, anhand deren die derzeitigen bzw. potentiellen Empfänger von Zuschüssen ermittelt werden können (z. B. aufgrund einer Mittelbindung).

ZUSCHÜSSE FÜR DIE VERWALTUNG

15.1.19 - 15.1.22. Betriebskostenzuschüsse werden auf der Grundlage der von der Haushaltsbehörde abgefaßten Erläuterungen zum Haushaltsplan gewährt. Die Kommission nimmt von den Empfehlungen des Rechnungshofs Kenntnis.

SCHLUSSFOLGERUNG

15.1.23 a) Die Kommission ist bestrebt, die Vorschriften und Kriterien für die Zuschußgewährung in den sehr unterschiedlich gelagerten Fällen, die in diesem Bereich zu verzeichnen sind, ordnungsgemäß anzuwenden.

b und c) Die Kommission teilt die Ansicht des Rechnungshofs.

Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften (Artikel A-342 des Haushaltsplans der Kommission und Anlage II)

FINANZIERUNG DES EUR-OP

Darstellung des Haushaltsplans

15.2.5 - 15.2.6. Die Kommission und das EUR-OP haben dafür Sorge getragen, daß dieses Versäumnis ab dem HVE 1998 korrigiert wird.

Unzureichende Mittelausstattung

15.2.8. Es trifft zu, daß der Umfang der Arbeiten rascher zugenommen hat als die Mittel des EUR-OP.

15.2.9 a) Im Direktorium des EUR-OP sind die Vertreter der Organe versammelt; sie fordern den Direktor des Amtes regelmäßig auf, ihnen über die Verwaltung des Amtes Rechenschaft abzulegen.

d) Die Kommission räumt ein, daß sich die Gesamtkosten der Veröffentlichungstätigkeit der Organe (und nicht die Verwaltungskosten des EUR-OP) nur schwer beziffern lassen. Sie wird prüfen, inwieweit eine Lösung im Rahmen der vom Rechnungshof unter Ziffer 15.2.53 vorgeschlagenen Maßnahmen gefunden werden könnte.

Wiederverwendung von Einnahmen

15.2.11 - 15.2.12. Es war die Ansicht der Haushaltsbehörde, daß die Abonnenten zur Deckung der Versandkosten ihrer Veröffentlichungen herangezogen werden müssen.

Das Direktorium des EUR-OP war stets der Auffassung, daß sich der Bezugspreis aus zwei Komponenten zusammensetzt: den Kosten der eigentlichen Veröffentlichung und den Versandkosten. Diese Komponenten legt es bei seinem Vorgehen zugrunde.

Bei den von den Organen erstatteten Leistungen handelt es sich um kostenlose Verteilung, für die das EUR-OP das Geld für die Organe vorstreckt, aber nicht über eigene Mittel verfügt.

In diesem Fall wird der rechtliche Rahmen effektiv überschritten, denn die Verfasser der grundlegenden Vorschriften für das EUR-OP hatten vor allem die entgeltliche Verteilung im Sinn und nicht bedacht, daß durch die Zentralisierung der kostenlosen Verteilung von Veröffentlichungen der Organe beim EUR-OP Kosteneinsparungen erzielt würden (siehe auch Ziffer 15.2.52).

Rechnungslegung

15.2.13 - 15.2.14. In der Haushaltsrechnung ist die Wiederverwendung durch das EUR-OP in der globalen Wiederverwendung durch die Kommission enthalten. Sie wurde nie anders ausgewiesen. Die Einzelheiten der Wiederverwendungsvorgänge des EUR-OP stehen jedoch in den Rechnungsführungsdienststellen zur Verfügung.

Die Kommission wird künftig bei der Erstellung der Haushaltsrechnung dafür Sorge tragen, daß diese Vorgänge in der gleichen Weise dargestellt werden wie die der Kommission.

MITTELBEWIRTSCHAFTUNG

Kassenmittelverwaltung des Umlauffonds

15.2.16. Aufgrund der bei der Anwendung des Rechnungsführungssystems JO-COMP festgestellten Mängel hat das EUR-OP die Entwicklung einer neuen Version vorgesehen. In Anbetracht des Umfangs der zu kontrol-lierenden Vorgänge sind die Unstimmigkeiten zwischen dem Saldo des Bankauszugs und dem aus der Anwendung des Systems resultierenden Saldo des Kontos Gegenstand zwangsläufig langwieriger und mühsamer Nachforschungen.

Eine Kontrolle der Vorgänge auf diesem Konto ist durch Überwachung außerhalb der Buchführung möglich.

Bankoperationen

15.2.17. Die Eröffnung der meisten Konten geht auf die 80er Jahre zurück; sie erfolgte in dem Bestreben, in jedem Mitgliedstaat über ein Bankkonto zu verfügen. Seit der letzten Erweiterung benutzt das EUR-OP die Banken, die die Kommission für sich selbst gewählt hat.

15.2.18. Das EUR-OP wird die erforderlichen Maßnahmen treffen, damit diese Überprüfungen vorgenommen werden können.

15.2.19. Um die Führung von Anlagekonten beim EUR-OP auszuschalten, hat die Kommission ein Konto eröffnet, damit die vom EUR-OP verwalteten Beträge mit den von den spezialisierten Finanzdienststellen der Kommission bewirtschafteten Beträgen zusammengelegt werden können.

Einziehung der Einnahmen

15.2.20 - 15.2.21. Das EUR-OP hat bereits gewisse Maßnahmen getroffen, um den Beanstandungen des Rechnungshofs Rechnung zu tragen. Außerdem wird es seinen Vertriebsbüros nahelegen, Scheckzahlungen nach Möglichkeit zu vermeiden, und sich weiterhin darum bemühen, die vom Rechnungshof aufgezeigten Gefahren auszuschalten.

In Anbetracht der Geschäftsgepflogenheiten in den einzelnen Mitgliedstaaten ist es jedoch schwierig, ein einziges Zahlungsmittel vorzuschreiben.

HERSTELLUNG DES AMTSBLATTS

Druck des Amtsblatts

15.2.25. Das EUR-OP hat sich davon überzeugt, daß der Inhalt des Magnetbands mit dem des Magnetbands identisch war, das von dem damaligen Auftragnehmer für die Veröffentlichung des Amtsblatts des betreffenden Tages verwendet wurde. Die Bieterfirma konnte jedoch in dem selbstgesetzten Zeitrahmen nur etwa ein Viertel der Produktion bewerkstelligen. Da die Richtlinien dem EUR-OP sehr kurze Produktionsfristen vorschreiben, kam nicht in Frage, den Zuschlag einem Leistungserbringer zu erteilen, der nicht in der Lage war, sie einzuhalten.

15.2.26. Die Druckverträge des EUR-OP bieten dem Auftragnehmer keine Gewähr hinsichtlich des Leistungsvolumens, mit dem er beauftragt wird. Daher erscheint der Wunsch nach Reduzierung des Angebots für den Fall, daß ein und derselben Firma der Zuschlag für mehrere Verträge erteilt würde, aleatorisch.

15.2.27. Die technischen \,,Mindestanforderungen", die unerläßlich sind, um die gewünschten Leistungen zu garantieren, spiegeln die Komplexität des Produktionsprozesses wider, der für die tägliche Herausgabe der drei Amtsblatt-Reihen in den elf Sprachen der Union erforderlich ist. Dieses Konzept, mit dem es möglich sein soll, in anderen Formaten und auf anderen Trägern gedruckte Texte ohne zusätzliche Kosten wiederzuverwenden, bewirkt substantielle Einsparungen und setzt sich immer mehr bei allen modernen Verlegern durch, die in ähnlichen Bereichen wie das EUR-OP tätig sind.

15.2.28. Im Lastenheft waren die bei der Ausarbeitung der technischen Spezifikationen vorliegenden Angaben ausgewiesen. Die Frist für das Verfahren von der Ausarbeitung der technischen Spezifikationen bis zur Unterzeichnung des Vertrages wird auf 18 bis 24 Monate geschätzt. Das EUR-OP ist im übrigen in bezug auf den Umfang der in den Reihen \,,L" und \,,C" veröffentlichten Seiten von den Veröffentlichungsentscheidungen der Organe und in bezug auf die im ABl. \,,S" veröffentlichten Ausschreibungen von den öffentlichen Auftraggebern abhängig.

Allein durch die Hinzufügung von zwei neuen Sprachfassungen im Anschluß an die letzten Beitritte hat sich das Volumen um mehr als 20 % erhöht. Nach Ansicht der Kommission war die rasche Entwicklung der Durchschnittszahl der im ABl. \,,S" veröffentlichten Seiten eine der Öffentlichkeit zugängliche, von jedem Abonnenten und somit von jedem potentiellen Bieter leicht überprüfbare Information. Das Volumen hat sich rascher erhöht als bei der Erstellung des Lastenhefts erwartet, und das EUR-OP wird sich bei der nächsten Ausschreibung bemühen, diese Angaben kurz vor der Bekanntgabe des Verfahrens zu aktualisieren.

VERKAUF DER VERÖFFENTLICHUNGEN

Preis des Amtsblatts

15.2.35 - 15.2.37. Die in dem Bericht des Rechnungshofs hervorgehobene Verfahrensweise trifft zu. Tatsächlich ist es bei allen Händlern üblich, Abonnements den Vorzug gegenüber dem Verkauf von Einzelexemplaren zu geben.

Das EUR-OP wendet lediglich die Preisgestaltungsgrundsätze an, die von den Anweisungsbefugten bzw. seinem Direktorium festgelegt werden. Diese sind nach wie vor souverän und können auf jeden Fall jederzeit von diesen Grundsätzen abweichen.

Zur Begründung der Preissenkung wurde geltend gemacht, daß das wichtigste Instrument der Organe zur Gewährleistung der Haushaltstransparenz wirtschaftlich zugänglicher gemacht werden soll.

Verbreitung der anderen Veröffentlichungen

15.2.39. Die vom EUR-OP angewandten Preisberechnungsformeln stützen sich effektiv auf den Selbstkostenpreis, auf den ein Koeffizient angewandt wird.

Der vom EUR-OP zugrunde gelegte Selbstkostenpreis ist verhältnismäßig hoch, insbesondere wegen der strikten Mehrsprachigkeit, die zu den Grundmerkmalen der Gemeinschaftsproduktion gehört. Die fixen Produktionskosten sind für alle Fassungen, unabhängig von ihrer Auflage, die gleichen. Dies wirkt sich natürlich auf den durchschnittlichen Selbstkostenpreis für alle Sprachfassungen aus.

Der vom EUR-OP angewandte Koeffizient entspricht im übrigen dem unteren Durchschnitt der Koeffizienten, die von den anderen Verlegern angewandt werden, da diese außerdem in ihre Berechnungen die Kosten der geistigen Leistung miteinbeziehen, die von den Organen nicht berücksichtigt werden. Die Preise der Gemeinschaftsveröffentlichungen sind daher niedrig, gemessen an den auf dem Markt angewandten Preisen für vergleichbare Veröffentlichungen.

15.2.40. Das EUR-OP kann die Analyse des Rechnungshofs nur bestätigen. Es bemüht sich, die Organe für diese Problematik zu sensibilisieren.

Inanspruchnahme von Vertriebsbüros

15.2.45. Die den Vertriebsbüros vorgeschriebenen Zahlungsfristen werden ab 1. Januar 1998 für Monographien auf 90 Tage verkürzt. Für Abonnements ist diese Regel bereits in Kraft.

15.2.46. Die vom EUR-OP gewährten Preisnachlässe für Abonnements (25 %) sind völlig normal.

Es trifft zu, daß die für Monographien gewährten Nachlässe über den Normalsätzen liegen. Das EUR-OP hält dies angesichts der Komplexität der Gemeinschaftsproduktion (Fülle von Titeln, Zahl der Sprachfassungen, kleiner Leserkreis), die besondere Anreize erforderlich macht, für gerechtfertigt.

15.2.47 - 15.2.49. Das EUR-OP nimmt die Bemerkungen des Rechnungshofs zur Kenntnis. Es wird seinem Direktorium vorschlagen, die Dezentralisierung der Verkaufsförderung einzustellen und folglich den Vertriebsbüros den besonderen Preisnachlaß von 2 % nicht mehr zu gewähren.

Instrumente der Vermarktungsstrategie

15.2.50 - 15.2.51. Das EUR-OP ist bestrebt, das Instrumentarium weiterzuentwickeln, das ihm die gewünschten Informationen an die Hand gibt.

Die Komplexität und Vielfalt des Angebots erschweren die Entwicklung geeigneter DV-Verfahren.

SCHLUSSFOLGERUNG

15.2.52. Die Kommission wird das Direktorium des EUR-OP auffordern, ihr Vorschläge zu unterbreiten, um den rechtlichen Rahmen des EUR-OP an seine derzeitige Funktion anzupassen.

15.2.53. Das EUR-OP wird dieser Bemerkung in seinem jährlichen Geschäftsbericht für 1997 Rechnung tragen.

15.2.54. Das EUR-OP wird sich bemühen, alles daranzusetzen, um die Aufträge für die Herstellung des Amtsblatts im Einklang mit den Sachzwängen der Produktion und den für die Vergabe öffentlicher Aufträge maßgeblichen Vorschriften für einen möglichst breiten Wettbewerb zu öffnen.

15.2.55. Das EUR-OP kann dem Rechnungshof nur beipflichten; es wird gegenüber den Organen nochmals auf die Notwendigkeit eines gesünderen Verhältnisses zwischen kostenloser und entgeltlicher Verteilung ein und derselben Veröffentlichung hinweisen.

Dezentrale Einrichtungen der Gemeinschaft

EINLEITUNG

Interne Vorschriften

15.3.2. Die Kommission weist darauf hin, daß ihre Verantwortung gegenüber den dezentralen Einrichtungen durch die Bestimmungen der jeweiligen Gründungsverordnungen abgegrenzt ist. Die dezentralen Einrichtungen sind naturgemäß in bezug auf die Verwaltungsorganisation und die Ausführung des Haushaltsplans von der Kommission unabhängig. Die Kommission besteht bei den Einrichtungen, die im Rückstand sind, darauf, daß sie das Erforderliche veranlassen, damit die Finanzvorschriften bzw. die internen Vorschriften bis Ende 1997 vollständig angewandt werden.

15.3.3. Die Kommission fordert die Einrichtungen auf, in enger Zusammenarbeit mit ihr gemeinsame Anstrengungen zu unternehmen mit dem Ziel, die Darstellung der Rechnungslegung beim Abschluß des Haushaltsjahres 1997 im Hinblick auf die Gewährleistung einer größeren Transparenz zu harmonisieren.

DARSTELLUNG DES HAUSHALTSPLANS

15.3.5. Nur die internen Vorschriften der Europäischen Umweltagentur sehen Mehrjahresprogramme und die Möglichkeit vor, die diesbezüglichen Mittel über mehrere Jahre zu verwenden. Die Kommission empfiehlt den anderen Einrichtungen zu prüfen, ob es zweckmäßig wäre, ihre Finanzvorschriften dahin gehend zu ändern, daß die für operative Ausgaben vorgesehenen Mittel als getrennte Mittel in ihren Haushaltsplan eingesetzt werden.

15.3.6. Der Betrag, den die Europäische Stiftung für Berufsbildung von der Kommission für die Verwaltung der Programme in den Bereichen PHARE und TACIS (Tempus und VET) erhalten hat, ist im Haushaltsplan der Stiftung tatsächlich nicht als Einnahme ausgewiesen. Die Mittel wurden außerhalb des Haushaltsplans als Einnahmen und Ausgaben verbucht, wobei berücksichtigt wurde, daß diese Programme von der Stiftung im Namen und für Rechnung der Kommission im Rahmen von zu diesem Zweck mit der Kommission geschlossenen Abkommen verwaltet werden. Die Kommission wird zusammen mit der Stiftung prüfen, wie diese Einnahmen unter Wahrung der Besonderheit dieser für Rechnung der Kommission bewirtschafteten Mittel in die allgemeine Buchführung der Stiftung aufgenommen werden könnten.

15.3.7. Die Übertragung verhältnismäßig hoher Mittelbeträge ist darauf zurückzuführen, daß es aufgrund der Schwierigkeiten bei der Errichtung der Einrichtungen zu Verzögerungen bei der Ausführung der Haushaltspläne gekommen ist. Gleichwohl teilt die Kommission die Auffassung des Rechnungshofs, daß die Haushaltsvoranschläge nach der Anlaufzeit zuverlässiger werden müßten und daß sich der Anteil der übertragenen Mittel dank der gewonnenen Erfahrungen und stabilerer Verhältnisse beträchtlich verringern dürfte. Mehrere Einrichtungen treffen zur Zeit entsprechende Maßnahmen oder haben sie bereits getroffen und passen ihren Haushaltsplan unter Inanspruchnahme des Verfahrens der Berichtigungs- und Nachtragshaushaltspläne immer mehr an die Erfordernisse an.

RECHNUNGSFÜHRUNGSSYSTEME/ANALYTISCHE BUCHFÜHRUNG

15.3.9 - 15.3.11. Mit Ausnahme des Cedefop sind die Rechnungsführungssysteme der Einrichtungen keine echte Buchführungssoftware. Verschiedene Einrichtungen sind sich völlig darüber im klaren, daß es wichtig ist, bis Ende 1997 über ein leistungsfähiges Rechnungsführungssystem zu verfügen. Durch einige Rechnungsführungs-systeme werden bereits Fehlbeträge aufgedeckt.

Die meisten Einrichtungen hatten im Dezember 1995 eine Ausschreibung im Hinblick auf die Anschaffung einer integrierten Buchführungssoftware veröffentlicht. Da die Ergebnisse nicht zufriedenstellend waren, wurde die Ausschreibung annulliert.

Daraufhin haben sich die Einrichtungen der von der Kommission gewählten Lösung (Sincom 2) zugewandt, die auf den ersten Blick angemessen und rasch übertragbar erschien. Zwischen den Kommissionsdienststellen fanden hierüber verschiedene Koordinierungssitzungen statt. Vor allem die großen Agenturen halten die Entwicklung einer auf ihren Bedarf zugeschnittenen Version von Sincom 2 für eine zufriedenstellende Lösung. Es hat sich jedoch gezeigt, daß Sincom 2 für kleinere Einrichtungen, die nicht über einen großen DV-Dienst verfügen, als Lösung nicht in Betracht kommt. Daher haben sich verschiedene kleinere Einrichtungen unter der Leitung des Cedefop an die Entwicklung einer ihren Erfordernissen entsprechenden eigenen integrierten Software gemacht.

Die Kommission hat die Einrichtungen aufgefordert, ihre Arbeiten, die je nach ihrer Wahl auf die Entwicklung eines eigenen Systems oder die Anpassung von Sincom 2 an ihren Bedarf abzielen, zu beschleunigen, damit sie für das Haushaltsjahr 1998 über eine integrierte Buchführungssoftware verfügen.

15.3.12. Die Agentur für die Beurteilung von Arzneimitteln hat 1997 Maßnahmen zur Einführung einer analytischen Buchführung getroffen. Die Kommission fordert die übrigen Einrichtungen auf, Gleiches zu tun, um ihre Finanzmanagement-Instrumente zu verbessern und zu ergänzen.

FINANZKONTROLLEUR

15.3.14. Nach Ansicht der Finanzkontrolle bedeutet es einen großen Fortschritt bei der Rationalisierung der Kontrollaufgaben, wenn das neue Rechnungsführungssystem der Kommission (Sincom 2) von den Einrichtungen angepaßt und übernommen wird. Durch die Entwicklung und Einführung des elektronischen Sichtvermerks werden die durch die Entfernung bedingten Nachteile verringert sowie die Inanspruchnahme der Zahlstellen eingeschränkt.

Es wird erwogen, daß die Finanzkontrolle - sofern die verfügbaren Mittel es ermöglichen - die Präsenz ihrer Bediensteten vor Ort verstärkt. In dem Bestreben, eine größere Nähe zu den Einrichtungen zu schaffen, werden die Kontrolle der Stiftung in Turin und die des Übersetzungszentrums in Luxemburg künftig durch das für Finanzkontrolle zuständige Referat in Ispra bzw. Luxemburg gewährleistet.

Weitere Projekte zur Verlagerung der Finanzkontrolle werden derzeit geprüft.

Gemeinsames Krankheitsfürsorgesystem

ORGANISATION UND FUNKTIONSWEISE DES SYSTEMS

Aufteilung der Zuständigkeiten innerhalb des Systems

15.4.9 a) Zur Verwaltung des Systems gehören Beschlußfassungsverfahren, deren Dauer von der Tragweite der vorgeschlagenen Änderungen der Funktionsweise des Systems abhängt:

- längerfristige Änderungen, die sich auf die grundlegenden Bestimmungen der Regelung beziehen, werden zum Gegenstand eines eingehenderen Konzertierungsverfahrens gemacht;

- kurzfristige Anpassungen werden über die Bestimmungen zur Auslegung der Regelung vorgenommen.

Um den Bemerkungen des Rechnungshofs Rechnung zu tragen, erwägt die Kommission, eine Erweiterung der Maßnahmen begrenzter Tragweite vorzuschlagen, die auf der Grundlage eines raschen Entscheidungsprozesses wie Änderung der Auslegungsbestimmungen beschlossen werden könnten. Von dieser Möglichkeit wurde beispielsweise im Falle von Artikel 8 der Regelung (Einführung von Ausgleichskoeffizienten) Gebrauch gemacht.

b) Faßt die Nebenstelle des Rates einen Verwaltungsbeschluß, so wird für die Übereinstimmung mit dem Zentralbüro Sorge getragen. Im Falle des Parlaments beschränkt sich die Rolle der Nebenstelle auf Vorschußzahlungen. Hinsichtlich des bei einer Abrechnungsstelle dienstlich verwendeten Personals anderer Organe verpflichten sich die Organe, entweder Abordnungen entsprechend den Statutsvorschriften vorzunehmen oder der Haushaltsbehörde Anträge auf Übernahmen aus den Stellenplänen der Organe vorzulegen.

c) Sobald die neue Anwendung PAIE installiert sein wird (Ende 1998) und eine integrierte Verwaltung der Personaldaten zwischen PAIE und Assmal (DV-Anwendung für die Krankenversicherung) in Betrieb ist, soll die Ermittlung der Ansprüche auf Anschluß an das System für die Berechtigten der Kommission - vorbehaltlich einer Kontrolle durch das Zentralbüro - den Abrechnungsstellen übertragen werden.

Zusammensetzung und Rolle des Verwaltungsausschusses

15.4.10. Um der Bemerkung des Rechnungshofs Rechnung zu tragen, wird die Kommission vorschlagen, daß die Mitglieder des Verwaltungsausschusses aus dem Zentralbüro oder den Abrechnungsstellen künftig ohne beratende Stimme an den Sitzungen des Verwaltungsausschusses teilnehmen.

15.4.11. Die Kommission stimmt der Bemerkung des Rechnungshofs zu. Damit sich der Verwaltungsausschuß wieder seiner Aufgabe zuwenden kann, Überlegungen über allgemeine Themen anzustellen, wird die Kommission die Erweiterung von Fach-untergruppen vorschlagen, die die Tagesordnung der Sitzungen des Verwaltungsausschusses entlasten und ihn bei den technischen Dossiers unterstützen sollen.

Organisation und Rolle des Zentralbüros

15.4.12. Damit das Zentralbüro seine Funktion im Rahmen des Systems erfuellen kann, muß es über eine gründliche Kenntnis der von den Abrechnungsstellen wahrgenommenen Aufgaben verfügen.

Zur Kontrolle der Arbeit der Abrechnungsstellen durch das Zentralbüro ist zu sagen, daß sich das Zentralbüro aufgrund der schrittweisen Einführung der Anwendung Assmal vorübergehend vorrangig eher mit den neuen Datenerhebungs- und -validierungsmethoden als mit der Kontrolle der Abrechnungsstellen befassen mußte. Nach Abschluß dieser Übergangsphase werden die Aufgaben des Zentralbüros wieder in die vom Rechnungshof empfohlene Richtung gelenkt.

Organisation und Funktionsweise der Abrechnungsstellen

15.4.13. Die Bemerkungen zur Zahl der Interventionen und zu den eingesetzten Ressourcen bedürfen der Nuancierung. Die Tätigkeiten der Abrechnungsstellen sind breit gefächert, und die Verschiedenartigkeit der Krankheitsfürsorge der Berechtigten ist ein wesentlicher Parameter der Arbeitsbelastung. In Karlsruhe sind die Ruhegehaltsempfänger, bei denen die Bearbeitung der Dossiers komplexer ist, in der Überzahl. Im Fall von Ispra wird die Kommission die vom Rechnungshof ermittelten Daten analysieren und gegebenenfalls die gebotenen Korrekturmaßnahmen treffen.

Darüber hinaus läßt sich an der vom Rechnungshof gemessenen Leistungsfähigkeit der Abrechnungsstellen ablesen, inwieweit Assmal realisiert ist und wie die Bediensteten mit der DV-Anwendung zurechtkommen. Die Kommission wird auf jeden Fall für eine bessere Verteilung der Mittel auf die Abrechnungsstellen Sorge tragen.

15.4.14. Den Bemerkungen des Rechnungshofs wurde teilweise Rechnung getragen. Durch die Einführung von Assmal können die Kontrollen gezielter ausgerichtet und die Umsetzung der vom Zentralbüro im Hinblick auf eine stärkere Harmonisierung der Tarifierungspraktiken der Abrechnungsstellen getroffenen Maßnahmen verfolgt werden.

Zusätzliche Absicherung einiger Ehegatten der angeschlossenen Personen

15.4.15. Die zusätzliche Sicherung der Ehegatten ist sowohl auf Ebene der Verwaltung der geltenden Ansprüche als auch auf Ebene der Erstattungen komplex. Hier muß den rechtlichen Besonderheiten der Krankenversicherungssysteme in einigen Mitgliedstaaten Rechnung getragen werden, insbesondere wenn das Gemeinsame Krankheitsfürsorgesystem primär leistungspflichtig ist.

MITTELBEWIRTSCHAFTUNG UND RECHNUNGSLEGUNG

Finanzlage des Systems

15.4.21. Nach Ansicht der Kommission entspricht die derzeitige Situation dem Geist von Artikel 27 (Ziel des Systems ist es, regelmäßig für ein Gleichgewicht zu sorgen) und von Artikel 29 der Regelung (die kumulierten Überschüsse werden in erster Linie zur Deckung etwaiger Defizite verwendet).

Entwicklungsaussichten

15.4.22 - 15.4.24. Die derzeitige Rücklage des Systems ist auf der Grundlage von Artikel 29 der Regelung eine erste Reaktion auf die ungewisse Entwicklung des Gleichgewichts des Systems, insbesondere angesichts der für das System ungünstigen demographischen Entwicklung und des daraus resultierenden voraussichtlichen Ausgabenanstiegs. Die Kommission achtet weiterhin sorgfältig auf das Gleichgewicht des Systems und darauf, ob eine Änderung der Regelung zweckmäßig wäre.

Betriebskosten des Systems

15.4.26 - 15.4.27. Für eine systematische und regelmäßige Ermittlung der Ausgaben für Ausrüstung und Betrieb des Systems bedarf es einer analytischen Buchführung. Eine solche Buchführung setzt eine Reform voraus, die über den bloßen Rahmen der dem System zugewiesenen Ressourcen hinausgeht. Um den Bemerkungen des Rechnungshofs Rechnung zu tragen, wird die Kommission eine Neubewertung und Rationalisierung der Betriebskosten des Systems vornehmen.

15.4.29. Ebenfalls im Hinblick auf eine Rationalisierung der Ausgaben erwägt die Kommission, Artikel 20 der Regelung zur Sicherstellung der Krankheitsfürsorge für die Beamten der Europäischen Gemeinschaften zu überprüfen.

ORGANISATION DER RECHNUNGSLEGUNG UND DER MITTELBEWIRTSCHAFTUNG

Organisation der Rechnungslegung

Dauer und Rechnungsabschluß der Haushaltsjahre

Analyse der bestehenden Lage

15.4.33 - 15.4.36. Die Kommission wird aus Gründen der Effizienz und der Buchführungstransparenz (Übereinstimmung mit den allgemein anerkannten Rechnungsführungsgrundsätzen) das sogenannte Mittelbewirtschaf-tungssystem bereits beim Rechnungsabschluß 1997 einführen.

Verbuchung und Berechnung der Rückstellungen

15.4.37 - 15.4.38. Durch die Einführung des Mittelbewirtschaftungssystems kann künftig innerhalb der Betriebsrechnung ermittelt werden, inwieweit die in der Vermögensübersicht der vorhergehenden Haushaltsjahre ausgewiesenen Rückstellungen in Anspruch genommen worden sind. Außerdem wird dadurch die derzeit notwendige manuelle Neubearbeitung der Daten vermieden.

Überschätzung der Rückstellungen

15.4.39 - 15.4.42. Mittels der DV-Anwendung Assmal können durchschnittlich 80 % der Leistungen, für die Rückstellungen vorgenommen wurden, vor dem Monat April des folgenden Jahres erstattet werden. Dadurch soll eine bessere Bewertung der Höhe der im Mittelbewirtschaftungssystem zu bildenden Rückstellungen ermöglicht werden.

Darstellung der Rechnungslegung

Jährliche Betriebsergebniskonten

15.4.40 - 15.4.43. Die Berechnung der Rückstellungen für die in einem Haushaltsjahr entstandenen, aber nicht für dieses Haushaltsjahr verbuchten Ansprüche ist unerläßlich, um zu ermitteln, ob das System finanziell ausgeglichen ist. Selbst im Rahmen des Mittelbewirtschaftungssystems kann die Schätzung der Rückstellungen jedoch zu einer unterschiedlichen Verwendungsrate führen.

Auch wenn die Rückstellungen im Zeitraum 1988-1994 gemessen an den jährlichen Aufwendungen des Systems stabil geblieben sind (34 %), hat ihre Inanspruchnahme zwischen 80 % und 103 % geschwankt.

Gleichwohl räumt die Kommission ein, daß zuverlässigere statistische Bewertungsmethoden auszuarbeiten sind.

Jährliche Vermögensübersicht und tatsächliche Verfügbarkeit der Mittel des Systems

15.4.44 - 15.4.46. Der einzige nicht dem Gemeinsamen Krankheitsfürsorgesystem zuzuordnende, aber in seiner Vermögensübersicht erfaßte Finanzvorgang ist die gemeinsame Anlage aller Überschüsse und verfügbaren Mittel der einzelnen Systeme. Die Kommission wird auf Vorschlag ihres Rechnungsführers dafür Sorge tragen, daß die Vermögensübersicht klarer gestaltet und die verfügbaren Mittel und Überschüsse der einzelnen Regelungen ausgewiesen werden.

Genehmigung der Rechnungslegung

15.4.48. Durch die Einführung des Mittelbewirtschaf-tungssystems, mit dem Schlußabrechnungen erstellt werden, erhält das Tätigwerden der Verwaltungschefs mehr Gewicht.

Interne Kontrollen und Finanzkontrolle

Kontrollen der Einnahmen des Systems

Weiterverfolgung der Beiträge

15.4.50 - 15.4.51. Aufgrund der am 2. Oktober 1995 in Kraft getretenen Neuregelung ist die Finanzkontrolle bereit, regelmäßig Rechnungsprüfungen vorzunehmen.

Weiterverfolgung der Anlagen des Systems

15.4.53. Sobald geklärt ist, wie sich die verfügbaren Mittel und die Überschüsse auf das Gemeinsame Krankheitsfürsorgesystem und die anderen Systeme (Europäische Schulen, Hochschulinstitut Florenz und Zusatzversicherung für die in Drittländern dienstlich verwendeten Beamten) verteilen, können die Zinsen nach Maßgabe der Überschüsse der einzelnen Systeme verbucht werden.

Weiterverfolgung der Vorschußzahlungen

15.4.55. Die Abrechnung der alten Vorschüsse (vor 1994) ist im Gang. Im Juni 1997 wurden 62 % dieser Vorschüsse wiedereingezogen. Das Abrechnungsverfahren ist (für die 1994 gewährten Vorschüsse) abgeschlossen bzw. (für die nach dem 1. Januar 1995 gewährten Vorschüsse) noch im Gang.

SCHLUSSFOLGERUNG

15.4.58. Die Kommission erwägt, mehr von den Möglichkeiten Gebrauch zu machen, die die Rechtsvorschriften bieten, um das Spektrum der Entscheidungen mit begrenzter Tragweite zu erweitern und so den Entscheidungsprozeß bei der Änderung von Rechtsvorschriften zu vereinfachen.

15.4.59. Bei Einzelentscheidungen beruht die Übertragung der Befugnisse der Anstellungsbehörde auf einem autonomen Beschluß eines jeden Organs (Artikel 2 des Statuts). Die Kommission hat für ihren Teil im Rahmen ihrer Organisation dem vom Rechnungshof empfohlenen Konzept den Vorzug gegeben.

Was das bei einer Abrechnungsstelle der Kommission dienstlich verwendete Personal anderer Organe anbelangt, so beabsichtigen die Organe, entweder entsprechend der Empfehlung des Rechnungshofs Abordnungen im Einklang mit den Statutsvorschriften vorzunehmen oder der Haushaltsbehörde Anträge auf Übernahmen aus den Stellenplänen der Organe vorzulegen.

15.4.60. Um die konzeptionelle Rolle des Verwaltungsausschusses zu verstärken, wird die Kommission vorschlagen, zur Vorbereitung der Dossiers stärker auf Fach-untergruppen zurückzugreifen. Außerdem werden die Mitglieder des Verwaltungsausschusses aus dem Zentralbüro ohne beratende Stimme an den Sitzungen teilnehmen.

Die Kommission teilt die Ansicht des Rechnungshofs, daß es einer klaren Aufteilung der Aufgaben auf das Zentralbüro und die Abrechnungsstellen bedarf; diese wird nach der Übergangsphase zur Einführung der DV-Anwendung Assmal effektiv gegeben sein. Nachdem die neuen Datenerhebungs- und -validierungsmethoden festgelegt worden sind, kann das Zentralbüro in stärkerem Maße für die Kontrolle der Abrechnungsstellen und die Harmonisierung der Tarifierungspraktiken Sorge tragen.

15.4.61. Die Kommission achtet weiterhin sorgfältig auf das Gleichgewicht des Systems und darauf, ob eine Änderung der Regelung zweckmäßig wäre. Die derzeitige Rücklage des Systems ist gemäß Artikel 29 der Regelung eine erste Reaktion auf den durch die demographische Entwicklung bedingten voraussichtlichen Ausgabenanstieg.

15.4.62. Die Auslegung von Artikel 25 der Regelung, der sich auf die \,,die Regelung betreffenden Vorgänge" bezieht, war für die Organe stets eindeutig. Die Kommission wird insbesondere im Rahmen von Artikel 20 der Regelung eine Rationalisierung der Verwaltungsausgaben anstreben. In diesem Zusammenhang ist sie der Ansicht, daß eine Kosteneindämmung besser durch einen gesonderten analytischen Ansatz als durch die beim derzeitigen System bestehende Rechnungsführung außerhalb des Haushaltsplans gewährleistet wird, die nur die Einnahmen und Ausgaben für die Erstattung von Gesundheitsleistungen erfassen soll.

15.4.63. Die Kommission wird das sogenannte Mittelbewirtschaftungssystem bereits 1997 einführen. Sie wird sich bemühen, die Berechnung der in der Vermögensübersicht ausgewiesenen Rückstellungen zu verbessern. Die Heranziehung von Assmal-Daten ist bereits ein erster Schritt in diese Richtung.

Selbst bei einem \,,Mittelbewirtschaftungssystem" hängt der Grad der Inanspruchnahme der Rückstellungen jedoch weiterhin von Parametern ab, die sich der Kontrolle der Organe entziehen.

Die Kommission wird ferner für eine klarere Darstellung der Vermögensübersicht, insbesondere in bezug auf die verfügbaren Eigenmittel des Systems, Sorge tragen.

Durch die Erstellung von Schlußabrechnungen ausgehend von einem \,,Mittelbewirtschaftungssystem" erhält das Tätigwerden der Verwaltungschefs mehr Gewicht.

15.4.65. Die Finanzkontrolle der Einnahmen wird automatisch von den Finanzkontrolleuren der Institutionen und sonstigen Organe ausgeübt, da es sich bei den Einnahmen des Gemeinsamen Krankheitsfürsorgesystems hauptsächlich um Ausgaben der einzelnen Organe handelt, die von ihrem Finanzkontrolleur ordnungsgemäß genehmigt worden sind.

Im Falle der Ausgaben des Gemeinsamen Krankheitsfürsorgesystems wird sich die Finanzkontrolle um einen Ausbau der Stichprobenkontrollen und der regelmäßigen Rechnungsprüfungen bemühen. Auch müßte eine Änderung der Regelung in Betracht gezogen werden, um die Finanzkontrolleure der anderen Institutionen und Organe an diesen Vorgängen zu beteiligen.

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Tabelle 15.4.8 - GKFS - Vermögensübersicht zum 31. Dezember

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Quelle: GKFS.

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KAPITEL 16 Rechnungshof

Der Bestätigungsvermerk des externen Abschlußprüfers betreffend die Ordnungsmäßigkeit sowie die sachliche und rechnerische Richtigkeit des Jahresabschlusses zum 31. Dezember 1996

und

sein Bericht über das interne Kontrollsystem sowie die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung des Rechnungshofes

wurden im ABl. C 326 vom 28.10.1997 veröffentlicht.

KAPITEL 17(550*) Wirtschafts- und Sozialausschuß und Ausschuß der Regionen

17.0. INHALT Ziffer

Allgemeines 17.1 - 17.5

Vorschriften für die Erstattung der Flugreisekosten 17.6 - 17.10

Prüfung der Ausgaben 17.11 - 17.19

Vergütungen für Reise- und Sitzungstage 17.16 - 17.19

Schlußfolgerung 17.20 - 17.21

ALLGEMEINES

17.1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß (WSA) und der Ausschuß der Regionen (AdR) haben jeweils 222 Mitglieder. Die Verwaltung beider Ausschüsse ist größtenteils einem gemeinsamen organisatorischen Unterbau übertragen. Die Plenarsitzungen und zahlreiche Sitzungen von Sektionen und Studiengruppen (WSA) bzw. Ausschüssen und Unterausschüssen (AdR) finden innerhalb der Union (zumeist in Brüssel) statt. Einige Mitglieder und Delegationen können gelegentlich an Sitzungen außerhalb der Union teilnehmen. Den Mitgliedern, Stellvertretern und Sachverständigen, die an diesen Sitzungen teilnehmen, werden die Reisekosten (Flugscheine, Fahrkarten oder Kosten für die Benutzung des privaten Kfz) erstattet.

17.2. Außerdem erhalten die Teilnehmer die beiden folgenden Vergütungen:

a) Sitzungstagevergütung (für jeden Sitzungstag);

b) Reisetagevergütung.

17.3. Die erste Vergütung ist ein Pauschalbetrag für die Unterbringungskosten, für Mahlzeiten und sonstiges. Die zweite Vergütung wird ebenfalls pauschal verrechnet, hängt jedoch ab einer Entfernung von mehr als 100 km von der durchschnittlichen Dauer der Reise zwischen Ausgangs- und Sitzungsort ab.

17.4. Für diese Ausgaben waren 1996 Mittel in Höhe von insgesamt 14,1 Mio. ECU verfügbar, davon 8,8 Mio. ECU für den WSA und 5,3 Mio. ECU für den AdR (Artikel A-250 und B-250 des Einzelplans WSA/AdR).

17.5. Das Europäische Parlament hat in seinem Beschluß über die Entlastung für die Ausführung des Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 1994(551) eine externe Prüfung der Dienstreisekosten der Mitglieder des Ausschusses der Regionen gefordert. Der Hof hat die Entschließung des Europäischen Parlaments zur Kenntnis genommen und daher die Prüfung der Dienstreisekosten der Mitglieder des AdR und des WSA in sein jährliches Arbeitsprogramm aufgenommen.

VORSCHRIFTEN FÜR DIE ERSTATTUNG DER FLUGREISEKOSTEN

17.6. Die Vorschriften für die Erstattung der Flugreisekosten für die Mitglieder des WSA und des AdR sind in verschiedenen Dokumenten enthalten(552). Das Präsidium des WSA hat im September 1994 beschlossen, die Möglichkeit abzuschaffen, die angegebenen Kosten bar auszahlen zu lassen, wonach die Erstattungen üblicherweise durch Scheck erfolgten. Das Präsidium hat am 21. November 1995 beschlossen, ab1. Januar 1996 neue Vorschriften zur Verbesserung der seit 1986 bestehenden Regelung zu erlassen (Regelung WSA Nr. 55/86), in der die Erstattung der Flugreisekosten auf Vorlage der Flugscheine vorgesehen ist (Möglichkeit A). Bei der ersten Änderung (mit Wirkung ab 1. Januar 1996) wurde die Möglichkeit eingeführt, den Mitgliedern die Reisekosten pauschal zu erstatten (Möglichkeit B), berechnet auf der Grundlage der Kilometerentfernung zwischen dem Wohnort und dem Sitzungsort. Nach der zweiten Änderung muß ab 1. Oktober 1996 die Bordkarte als Beweis für die tatsächliche Benutzung des Flugscheins vorgelegt werden, der dem Erstattungsantrag beigefügt wird.

17.7. Der AdR hat nach seiner Einsetzung 1994 am 24. Juli 1994 die alten Vorschriften für die Mitglieder des WSA aus dem Jahre 1986 übernommen (nur Wahlmöglichkeit A). Diese Vorschriften wurden am 19. September 1996 geändert.

17.8. Die Tagegelder des WSA für Sitzungen sind auf 5 700 BEF festgesetzt. Die Vergütungen für Reisetage betragen je nach Entfernung 4 450 BEF bzw. 8 900 BEF. Beim AdR ist der Tagessatz für Sitzungen auf 206 ECU festgesetzt. Die Vergütung für Reisetage beträgt je nach Entfernung zwischen 86 ECU und 222 ECU.

17.9. Die Regelung für die Erstattungen [Artikel 2.1.C (WSA) und 2.C (AdR)(553)] enthält keine Angaben darüber, ob der Flugschein im Verlauf der Reise oder nach der Reise vorgelegt werden muß. Die Haushaltsordnung der Europäischen Union erlaubt nur die Zahlung nach der Reise. Nach der bei WSA und AdR üblichen Praxis sind die meisten Erstattungen bereits vor der Rückkehr erfolgt.

17.10. In den spezifischen Vorschriften des WSA und des AdR ist vorgesehen, daß bei Flugreisen die Erstattung auf Vorlage der Flugscheine der Klasse erfolgt, die unmittelbar unter der ersten Klasse liegt. Die Prüfungsergebnisse zeigen, daß die meisten Mitglieder Flugscheine der \,,Business Class" zur Erstattung vorgelegt haben. Die Erstattung ist nur nach Vorlage des tatsächlich für die Reise benutzten Flugscheins auf der Grundlage einer schriftlichen Erklärung als Nachweis des Ausgabenbetrags möglich.

PRÜFUNG DER AUSGABEN

17.11. Im Jahre 1995 ergab eine Untersuchung durch die Dienststellen des Finanzkontrolleurs, daß Mitglieder und Stellvertreter des WSA die Rückerstattung anderer als der tatsächlich benutzten Flugscheine beantragt hatten. Die Prüfung der (1 000) Flugscheine durch den Hof aus einem Zeitraum von zwei Monaten zeigte, daß 60 % der 875 Flugscheine, zu deren Benutzung nähere Angaben durch die Fluggesellschaften eingeholt werden konnten, zu unrechtmäßigen Zahlungen geführt hatten, indem andere als die tatsächlich benutzten Flugscheine vorgelegt wurden.

17.12. Außerdem bezifferte der Hof die Höhe des Betrags der unrechtmäßig erstatteten Flugscheine auf 0,4 Mio. ECU, entsprechend 52 % der in den zwei Monaten gezahlten Flugreisekostenerstattungen (0,8 Mio. ECU). Insgesamt wurden den Mitgliedern des WSA im Jahre 1995 Flugreisekosten in Höhe von 4,4 Mio. ECU erstattet.

17.13. Auf der Grundlage einer Prüfung über drei Monate im Jahre 1996 hat der Hof festgestellt, daß die Anzahl der unrechtmäßig erstatteten Flugscheine beim WSA mit 69 % weiterhin sehr hoch liegt. Die Akten von 94 Mitgliedern und Stellvertretern wurden geprüft; 41 hatten nicht übereinstimmende Flugscheine vorgelegt.

17.14. Beim AdR beträgt diese Zahl 3 %. Die Akten von 208 Mitgliedern und Stellvertretern wurden geprüft; 21 hatten nicht übereinstimmende Flugscheine vorgelegt.

17.15. Der Hof bezifferte die Höhe des Betrags der unrechtmäßig gezahlten Flugscheine auf 0,3 Mio. ECU beim WSA und auf 0,01 Mio. ECU beim AdR. Die Prüfung des Hofes betraf einen Gesamtbetrag von 0,8 Mio. ECU, davon entfielen 0,4 Mio. ECU auf den WSA und 0,4 Mio. ECU auf den AdR. Insgesamt wurden den Mitgliedern des WSA im Jahre 1996 Kosten für Flugreisen in Höhe von 5,3 Mio. ECU und den Mitgliedern des AdR in Höhe von 1,8 Mio. ECU erstattet.

Vergütungen für Reise- und Sitzungstage

17.16. Der Hof hat auch die Vergütungen für Reise- und Sitzungstage der Mitglieder des WSA und des AdR geprüft.

17.17. Die Mitglieder fuellen eine Erklärung aus, mit der sie gleichzeitig die Erstattung der Reisekosten und die Zahlung der beiden Vergütungen beantragen. Üblicherweise können (WSA) und müssen (AdR) sie außerdem die Anwesenheitsliste in den Sitzungen abzeichnen.

17.18. Der gemeinsame organisatorische Unterbau (GOU) kontrolliert die Erklärungen und fotokopiert die Flugscheine. Nach den geltenden Vorschriften dürfen nicht für denselben Tag Reisetagevergütung und die Vergütung für Sitzungstage kumuliert werden. Der Hof hat in mehreren Fällen festgestellt, daß diese Vorschriften nicht eingehalten wurden.

17.19. Die Prüfung der Anwesenheitslisten ergab folgendes:

a) Die Abzeichnung der Anwesenheitslisten durch die Mitglieder ist in den internen Vorschriften nicht vorgesehen.

b) Beim WSA fehlen solche Listen für einige Sitzungen, doch liegen sie für die Plenarsitzungen vor. Beim AdR werden die Listen für Plenarsitzungen und sonstige Sitzungen grundsätzlich ordnungsgemäß ausgefuellt.

c) In einigen Fällen zeichnen die Mitglieder des WSA und des AdR die Listen nicht ab; diese stimmen nicht immer mit den Protokollen der Sitzungen und mit den Erstattungen überein.

d) In einigen Fällen wurden Mitglieder des WSA und des AdR ausgezahlt, obwohl sie nach den vorgelegten Flugscheinen gar nicht anwesend waren (nur Plenarsitzungen).

SCHLUSSFOLGERUNG

17.20. Die Anzahl der Flugscheine und die Höhe der unrechtmäßigen Zahlungen bei den Erstattungen an die Mitglieder sind 1995 und 1996 beachtlich (siehe Ziffern 17.11-17.15). Der Hof hält eine eingehende Prüfung sämtlicher erfolgten Erstattungen für unumgänglich.

17.21. Aufgrund der Analysen der Ausgaben für 1995 und 1996 wäre folgendes zu erwägen:

a) Die Ausgaben für Flugreisen und für die Sitzungstagevergütungen müssen streng kontrolliert werden. Eine bessere Verwaltung und der Einsatz der EDV zu Überprüfungszwecken sind erforderlich.

b) Da es sich um schwerwiegende Fälle handelt, die sowohl vom Finanzkontrolleur als auch vom Rechnungshof festgestellt wurden, sollten alle geeigneten Maßnahmen ergriffen werden, um die Lage unverzüglich zu korrigieren und insbesondere die Fälle unrechtmäßiger Erstattungen abzustellen.

c) Intern sollten gemäß den Bestimmungen der Haushaltsordnung und des Statuts der Beamten der EG Konsequenzen aus der nicht ordnungsgemäßen Verwendung der betreffenden Mittel gezogen werden.

ANTWORTEN DES WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSSES UND DES AUSSCHUSSES DER REGIONEN

17.4. Es ist unüblich, die unter Artikel A-250 und B-250 zur Finanzierung der Tätigkeiten der beiden, voneinander unabhängigen Institutionen eingesetzten Haushaltsmittel zusammenzufassen, zumal die jeweiligen Arbeitsmethoden nicht identisch sind.

17.8. Es sei daran erinnert, daß die Vergütungen für die WSA-Mitglieder, die lediglich die Reise- und Aufenthaltskosten abdecken sollen, vom Rat festgesetzt werden (Artikel 194 EG-Vertrag). Diese Vergütungssätze wurden zuletzt am 1. Juli 1995 angepaßt. Abgesehen davon werden die Mitglieder des WSA in keiner Weise für ihre Leistungen entschädigt.

17.9. Der Praxis, den Mitgliedern die Reisekosten in Brüssel - d. h. vor Antritt der Rückreise - zu erstatten, liegen folgende Erwägungen zugrunde:

- Hat eine Person nachgewiesen, daß sie von ihrem Heimatort nach Brüssel gereist ist, so ist davon auszugehen, daß sie auch die Rückreise antreten wird.

- Würden die Reisekosten erst nach der Rückreise erstattet, so müßten die Mitglieder die Flugscheine vorfinanzieren, was in Anbetracht der für die Abwicklung der Erstattung erforderlichen Zeit eine starke finanzielle Belastung darstellen würde. Da die Mitglieder für ihre Tätigkeit nicht bezahlt werden, kann dies schwerlich in Betracht gezogen werden.

- Eine nachträgliche Erstattung würde einen erheblichen administrativen Mehraufwand (sowohl für das Sekretariat als auch für die Mitglieder) bedeuten.

Im übrigen ist in der Erstattungsregelung des AdR vorgesehen, daß die Kostenerklärungsformulare von den Anspruchsberechtigten in den jeweiligen Sitzungen auszufuellen und zu unterzeichnen sind. Alle später eingereichten Erklärungen werden erst am Monatsende bearbeitet.

17.11. In diesem Abschnitt stützt sich der Rechnungshof auf eine vom WSA im Mai 1996 vorgenommene interne Kontrolle, die Anlaß zu folgenden Maßnahmen gegeben hat:

1. Sofortmaßnahmen im letzten Quartal 1996, darunter insbesondere die Einführung der Verpflichtung zur Vorlage der Bordkarten;

2. Einsetzung einer dreiköpfigen Gruppe (im September 1996), die damit beauftragt wurde, eine Bewertung der Untersuchungsergebnisse vorzunehmen und entsprechende Vorschläge zu unterbreiten. Diese Gruppe hat ihren endgültigen Bericht am 29. Mai 1997 vorgelegt.

17.13. Die vom Rechnungshof angewandte Untersuchungsmethode stützt sich auf die Ergebnisse der vom WSA 1995 vorgenommenen internen Kontrolle.

Das Untersuchungsergebnis des Hofes vermittelt daher ein Bild von der Gesamtsituation, das etwas differenziert werden sollte; diese Ergebnisse erlauben es nämlich nicht, genaue Schlußfolgerungen in bezug auf alle vorgelegten Flugscheine zu ziehen.

In diesem Zusammenhang ist festzustellen, daß 41 Mitglieder (von den 94, deren Akten geprüft wurden) nicht vorschriftsmäßige Flugscheine vorgelegt hatten, was einem Anteil von 18 % aller Mitglieder entspricht.

Ferner bezog sich die Untersuchung, die der Rechnungshof Anfang 1997 vorgenommen hat, auf die ersten Monate des Jahres 1996.

Zu diesem Zeitpunkt waren die ersten Maßnahmen, die der WSA infolge der internen Kontrolle beschlossen hatte (Mai 1996), noch nicht in Kraft. Wie eine Untersuchung des Rechnungshofs für den Monat November 1996 ausweist, haben diese Maßnahmen ihre Wirkung nicht verfehlt (von 125 kontrollierten Flugscheinen wiesen nur 4 Unregelmäßigkeiten auf).

17.14. Ferner ist festzuhalten, daß in mehr als einem Drittel dieser Fälle die Flugscheine zum Zeitpunkt der Kostenerklärung, d. h. der Sitzung, noch ordnungsgemäß waren. Erst infolge einer Änderung der Reiseroute, eines Wechsels der Fluggesellschaft oder des Verkehrsmittels auf der Rückreise stimmten diese Erklärungen teilweise nicht mehr mit der Realität überein.

17.15. Wie bereits in Abschnitt 17.12 spricht der Rechnungshof auch hier von \,,unrechtmäßig gezahlten Flugscheinen". Es ist festzustellen, daß die Erstattung für diese Flugscheine nicht gänzlich unrechtmäßig ist, da die Mitglieder an den Sitzungen teilgenommen haben und folglich auf die eine oder andere Weise an- und abgereist sind.

17.18. Mit der vom Rechnungshof erwähnten Vorschrift soll vermieden werden, daß Vergütungen für Reisetage kumuliert werden, wenn ein Mitglied in einer Woche zwei aufeinanderfolgende Reisen antritt.

Die Vergütungen für Reise- und für Sitzungstage erfuellen unterschiedliche Zwecke: Mit dem Tagegeld für einen Sitzungstag sollen ausschließlich die Ausgaben am Sitzungsort gedeckt werden, während die Reisetagvergütung als Abgeltung für die während der Reise anfallenden Kosten, unabhängig von der Wahl des Verkehrsmittels und dem tatsächlichen Reisetermin, gewährt wird.

Die Ausschüsse räumen ein, daß die betreffende Vorschrift in ihrer derzeitigen Fassung zu Mißverständnissen führen kann; sie wird anläßlich der nächsten Revision der Vergütungsregelung überarbeitet.

17.19. a) Bei der nächsten Überarbeitung seiner Geschäftsordnung wird der WSA die Verpflichtung zur Abzeichnung von Anwesenheitslisten durch die Mitglieder einführen.

Der AdR schickt sich an, eine gängige Praxis dadurch zu bestätigen, daß er in die Anweisungen des Präsidiums für die Anwendung der Geschäftsordnung eine Bestimmung aufnimmt, der zufolge die Mitglieder in allen Sitzungen zur Abzeichnung der Anwesenheitslisten verpflichtet sind.

Für die Sitzungen der Fachkommissionen war diese Verpflichtung bereits in die Anweisungen des Präsidiums zur Arbeitsweise der Fachkommissionen vom 19. April 1995 aufgenommen worden.

b) Im Rahmen der Plenartagungen des WSA ist die Abzeichnung der Anwesenheitslisten durch die Mitglieder bereits Pflicht.

Im Fall der Fach- und Studiengruppensitzungen, die einen kleineren Teilnehmerkreis haben, notiert das Sekretariat die Namen der anwesenden Mitglieder und stellt dement-sprechend die Anwesenheitslisten in den Sitzungsprotokollen auf.

Ferner stellen die Kostenerklärungen, die die Mitglieder in den Sitzungen ausfuellen, Belege für den Erstattungsanspruch dar.

Dennoch hat der Generalsekretär des WSA am 25. Juli 1997 die Anweisung erteilt, daß künftig nicht nur auf den Plenartagungen, sondern auch in anderen Sitzungen (Fachgruppen, Studiengruppen) Anwesenheitslisten abzuzeichnen sind.

c) Es ist vorgekommen, daß Mitglieder des WSA und des AdR es versäumt haben, die Anwesenheitslisten abzuzeichnen. Dennoch konnte anhand der Protokolle und der Kostenerklärungen nachgewiesen werden, daß diese Mitglieder tatsächlich an den Sitzungen teilgenommen hatten.

d) In der Regel verwenden die Mitglieder beider Ausschüsse Flugscheine, die geändert werden können. Anstatt also an dem auf dem Flugschein (von dem der Kostenerklärung eine Kopie beizufügen ist) aufgeführten Tag abzureisen, können sie am darauffolgenden Tag mit einem geänderten Flugschein abreisen.

Im übrigen kann ihre Teilnahme an den Sitzungen durch die Kostenerklärung, das Protokoll und künftig auch die Anwesenheitslisten nachgewiesen werden.

17.20. Der Ausschuß ist sich darüber im klaren, daß die Ergebnisse der internen Kontrolle für 1995 und deren Bestätigung durch die Untersuchung des Rechnungshofes auf einen bedauerlichen Umstand hinweisen, der eine sofortige Regularisierung erfordert.

Die Anweisungsbefugten haben in diesem Zusammenhang beschlossen, die zu Unrecht ausgezahlten Beträge wieder einzufordern.

Ferner ist festzustellen, daß die bereits ergriffenen Maßnahmen ihre Wirkung nicht verfehlt haben. Bei einer vom Rechnungshof für den Monat November 1996 durchgeführten Stichprobenkontrolle wurden nur im Fall von vier Flugscheinen Unregelmäßigkeiten festgestellt, die näher untersucht werden müssen.

17.21. a) Seit Durchführung der internen Kontrolle haben WSA und AdR die folgenden Vorkehrungen getroffen bzw. werden dies in absehbarer Zeit tun:

1. Einführung der Verpflichtung zur Vorlage der Bordkarte;

2. Kennzeichnung der vorgelegten Flugtickets;

3. interne Kontrolle der vorgelegten Flugscheine durch Stichproben bei den Fluggesellschaften;

4. Verpflichtung zur Eintragung in die Anwesenheitslisten.

Ferner wird das Informatiksystem, mit dem die Erstattungen der WSA- und AdR-Mitglieder abgewickelt werden, ersetzt durch eine wesentlich leistungsfähigere Software, die eine effizientere Verwaltung ermöglicht. Darüber hinaus werden derzeit die Modalitäten für die Einrichtung eines Vorschußsystems geprüft, das die Vorausberechnung und -auszahlung der den Mitgliedern zustehenden Vergütungen und Kostenerstattungen erlaubt und in Kürze operationell sein dürfte.

Schließlich beabsichtigen die Ausschüsse, die Vergü-tungsregelung im Lichte der Erfahrungen der übrigen Institutionen in nächster Zeit klarer zu fassen.

b) Die Anweisungsbefugten der beiden Ausschüsse haben beschlossen, alle zu Unrecht gezahlten Beträge wieder einzufordern.

c) Zusätzlich zu den unter Buchstabe a genannten Maßnahmen werden die Ausschüsse eine interne Untersuchung der Funktionsweise ihrer Verwaltungsapparate durchführen.

TEIL VII Finanzinstrumente und Bankaktivitäten

KAPITEL 18(554*) Finanzinstrumente und Bankaktivitäten

18.0. INHALT Ziffer

Finanzinstrumente 18.1 - 18.6

Prüfung der Interventionen in Form von Zinszuschüssen in den vom Erdbeben betroffenen Gebieten in Italien 18.7 - 18.24

Einleitung 18.7 - 18.10

Kontrolleinrichtungen 18.11 - 18.12

Industriegebiete 18.13 - 18.16

Öffentliche Gebäude 18.17 - 18.24

Entwicklung des Vorhabens 18.17 - 18.20

Ursachen der Verzögerungen 18.21

Zuschußfähigkeit und Qualität 18.22

Begleitung 18.23 - 18.24

Garantiefonds für Maßnahmen im Zusammenhang mit den Außenbeziehungen 18.25 - 18.39

Ziel 18.25 - 18.28

Funktionsweise 18.29 - 18.30

Entwicklung 1996 18.31 - 18.32

Stand zum Ende des Haushaltsjahres 1996 18.33 - 18.36

Mittelbewirtschaftung 18.37 - 18.39

Europäischer Investitionsfonds 18.40 - 18.47

Ziel und Funktionsweise 18.40

Rechtsgrundlage 18.41 - 18.42

Finanzielle Auswirkungen für die EU 18.43 - 18.44

Prüfung durch den Rechnungshof 18.45

Feststellungen 18.46 - 18.47

Schlußfolgerung 18.48 - 18.52

FINANZINSTRUMENTE

18.1. Neben den über den Haushaltsplan finanzierten verlorenen Beihilfen verfügt die Union über ein umfangreiches Spektrum von Finanzinstrumenten. Diese können außerhalb des Haushaltsplans verwaltet werden (z. B. durch Anleihen finanzierte Darlehen), hybride Formen annehmen, wobei eine potentielle Verbindung zum Haushaltsplan bleibt (z. B. eventuelle Zahlungen aufgrund von geleisteten Garantien oder eventuelle Rückzahlungen vorgenommener Kapitalbeteiligungen), oder eine Kombination aus Haushaltsplan und außerhalb des Haushaltsplans bilden (z. B. Zinszuschüsse, die Darlehen begleiten). Die Tabellen 18.1-18.4 geben einen Überblick über die Finanzinstrumente für sämtliche Aktivitäten der Gemeinschaft, die den Gesamthaushaltsplan der Union sowie die EGKS und die EEF betreffen.

18.2. Darlehens- und Anleiheoperationen sind in Tabelle 18.1 dargestellt. Die Darlehen können entweder über Anleihen, die auf dem Kapitalmarkt aufgenommen und dann außerhalb des Haushaltsplans verwaltet werden, oder aus Haushaltsmitteln finanziert werden.

18.3. Sowohl die Darlehen, die die Union gewährt, als auch die Darlehen der EIB können im Rahmen bestimmter Unterstützungsmaßnahmen mit Zinszuschüssen gekoppelt sein. Ein Überblick ist Tabelle 18.2 zu entnehmen.

18.4. Außerdem ist die EU ermächtigt, ihre Anleihen oder bestimmte Darlehensoperationen, die für Dritte im Rahmen ihrer Außenpolitik durchgeführt werden (siehe Tabelle 18.3), zu garantieren. Um die Verwaltung der Fälle des Ausfalls von Darlehensempfängern in Drittländern zu erleichtern, gibt es seit 1994 den Mechanismus des Garantiefonds für Maßnahmen im Zusammenhang mit den Außenbeziehungen (siehe Ziffern 18.25-18.39). Sämtliche Garantien sind außerhalb der Vermögensübersicht erfaßt und erscheinen mit dem Vermerk \,,pour mémoire" im Haushaltsplan.

18.5. Schließlich kann die EU entweder Direktbeteiligungen an öffentlichen Einrichtungen wie der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung(EBWE) oder dem Europäischen Investitionsfonds (EIF) vornehmen, oder Anteile im Rahmen der Durchführung besonderer Mechanismen wie den Joint Ventures erwerben. Die Übersicht über die Beteiligungen der EU zum 31. Dezember 1996 ist in Tabelle 18.4 wiedergegeben.

18.6. Zum 31.12.1996 war das Darlehenskapital zu 73 % (1995: 77 %) auf die Mitgliedstaaten und zu 27 % (1995: 23 %) auf Drittstaaten verteilt. Global entsprechen die Finanztätigkeiten in Form von Darlehen (14 484 Mio. ECU), Anleihen (12 655 Mio. ECU), Kapitalbeteiligungen (272 Mio. ECU) und Garantien (11 877 Mio. ECU) Ende 1996 einem Gesamtbetrag von 39 287 Mio. ECU, was eine Verringerung um 7 651 Mio. ECU bzw. 16 % gegenüber dem Stand zum Ende des Vorjahres bedeutet.

PRÜFUNG DER INTERVENTIONEN IN FORM VON ZINSZUSCHÜSSEN IN DEN VOM ERDBEBEN BETROFFENEN GEBIETEN IN ITALIEN

Einleitung

18.7. Am 23. November 1980 zerstörte ein Erdbeben ein rund 20 000 km2 großes Gebiet in den Regionen Kampanien und Basilicata in Italien. Nach Auffassung des Rates mußte in dieser Lage schnell und wirksam geholfen werden. Daher ermächtigte er die Kommission, Anleihen zur Finanzierung des Wiederaufbaus der wirtschaftlichen und sozialen Infrastruktur in den Katastrophengebieten(555) zu zeichnen, indem er den Anwendungsbereich des Beschlusses von 1978 über das neue Gemeinschaftsinstrument (NGI)(556) erweiterte. Die Höhe der Anleihen sollte den Gegenwert des Anleihekapitals von 1 000 Mio. ECU nicht überschreiten, abzüglich der Beträge, die die EIB aus Eigenmitteln mit derselben Zweckbestimmung aufbringen könnte. Für beide Darlehensarten sollte ein Zinszuschuß von 3 % für einen Hoechstzeitraum von 12 Jahren gewährt werden. Die Europäische Investitionsbank (EIB) sollte diese Darlehen im Auftrag und auf Rechnung der Kommission verwalten.

18.8. Insgesamt wurden im Zeitraum 1981-1988 Darlehen in Höhe von 965,7 Mio. ECU gewährt (siehe Tabelle 18.5). Die zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts gezahlten Zinszuschüsse erstrecken sich auf einen Zeitraum zwischen 1982 und 1999; insgesamt werden sie die Summe von 239,7 Mio. ECU erreichen (siehe Tabelle 18.6).

18.9. Die italienischen Behörden haben die Schäden mit 13 596 Mio. ECU veranschlagt. Im Vergleich zu diesem Betrag macht die Intervention der Gemeinschaft in Form von zinsvergünstigten Darlehen 7,1 % aus. In Tabelle 18.7 sind die finanzierten Vorhaben zusammengefaßt. Die Verteilung der Darlehen erfolgte im Rahmen einer im März 1981 zwischen der Kommission, der EIB und dem italienischen Schatzministerium unterzeichneten Vereinbarung; das Schatzministerium sollte die Darlehen übernehmen und die Rückzahlung gewährleisten.

18.10. Der Hof hat vor allem hinsichtlich der Wirksamkeit und Kontrolle dieser Interventionen mehrfach seine Besorgnis (557) geäußert. Die Antworten der Kommission blieben häufig allgemein und immer optimistisch. Grundsätzlich hat die Kommission versichert, daß die Verfahren zur Aktualisierung und Begleitung der Darlehen bestehen und angewendet werden, während ihre Dienststellen weiter prüfen, wie die Transparenz der Kontrollen vergrößert werden kann (558). Zum Vorhaben \,,öffentliche Gebäude" hat die Kommission erklärt, die Schwierigkeiten mit den Verzögerungen seien nicht auf die unzureichende Qualität der Verwaltung zurückzuführen (559). Bei den Industriegebieten, wo weniger Arbeitsplätze entstanden sind als vorgesehen, hat die Kommission zweimal von einer unmittelbar (560) bevorstehenden Verbesserung der Lage gesprochen. Leider hat der Hof keinen Hinweis auf konkrete Verbesserungen finden können. Daher hat er anläßlich des Abschlusses des letzten zu dieser Maßnahme (öffentliche Gebäude) gehörenden Vorhabens eine Überprüfung des Standes bei einigen Schwierigkeiten vorgenommen, die er gemeldet hatte, die aber von der Kommission nicht in Angriff genommen wurden.

Kontrolleinrichtungen

18.11. Wie von einer Untersuchungskommission des italienischen Parlaments (561) und vom italienischen Rechnungshof (562) festgestellt wurde, waren die Möglichkeiten zur nationalen Kontrolle der Interventionen zum Wiederaufbau nach dem Erdbeben äußerst begrenzt. Die EIB ist der Auffassung, sie habe keine Kontrollaufgabe (563). Die Kommission hat keinen unabhängigen Kontrollbesuch der Durchführung der Interventionen vorgenommen, obwohl sie gemäß Artikel 205 des Vertrags in eigener Verantwortung eine angemessene Kontrolle im Sinne des gemeinschaftlichen Interesses ausüben muß.

18.12. Der Hof konnte erst ab November 1992 sämtliche notwendigen Überprüfungen vornehmen (564). Praktisch ist es fast unmöglich, so lange Zeit nach den Ereignissen ein Vorhaben vollständig zu überprüfen. Außerdem enthielten die zwischen der EIB und den Empfängern abgeschlossenen Verträge eine Bestimmung, die eine Buchführung vorsah, mit der sich die durchgeführten Arbeiten auf der Grundlage der Gemeinschaftsfinanzierung identifizieren ließen. Allerdings wurde diese Bestimmung vor allem durch die zuständige Straßenbaubehörde nicht immer eingehalten. Sie legte drei verschiedene Abrechnungen der durch die Gemeinschaft finanzierten Arbeiten vor. In solch einem Fall ist es unmöglich, die wirtschaftliche Verwendung der bereitgestellten Mittel und somit der Zinszuschüsse zu überprüfen.

Industriegebiete

18.13. Eines der wichtigsten Vorhaben bestand in der Schaffung von Infrastrukturanlagen für 20 Industrieentwicklungsgebiete (von denen 15 über Darlehen finanziert wurden, die Zinszuschüsse aus der Sonderintervention erhielten), um die Ansiedlung von Industrieunternehmen zur Schaffung von Arbeitsplätzen zu begünstigen. Ziel war die Kompensation der durch das Erdbeben entstandenen Arbeitsplatzverluste, wobei gleichzeitig der Gefahr der Entvölkerung dieser schon immer benachteiligten Gebiete vorgebeugt werden sollte. Die Gemeinschaftsfinanzierung bestand in 149,2 Mio. ECU an Darlehen, das sind 15,4 % der Gesamtsumme der Sonderdarlehen, sowie 38,4 Mio. ECU an Zinszuschüssen, 116,1 Mio. ECU Beihilfen des EFRE und 65 Mio. ECU staatlichen Beihilfen.

18.14. Seit 1991 beobachtet der Hof regelmäßig (565) die Entwicklung bei der Ansiedlung von Unternehmen und der Schaffung von Arbeitsplätzen, da dies der entscheidende Faktor für den Erfolg der Intervention ist und der Trend eher in Richtung Verschlechterung der Lage ging, obwohl die Kommission erklärt hatte, sie rechne mit einer spürbaren Verbesserung im Laufe der kommenden Jahre (566).

18.15. In Wirklichkeit hat die Zahl der Unternehmen und der geschaffenen Arbeitsplätze abgenommen. Eine wesentliche Ursache dafür war das vom Hof 1994 (567) festgestellte Fehlen eines Verfahrens zur Vergabe von freigebliebenen Parzellen und der Neuvergabe wieder verfügbar gewordener Parzellen, nachdem es wegen Konkursen zu Betriebsschließungen gekommen war.

18.16. Im Mai 1996 setzte das italienische Industrieministerium Vorschriften in Kraft, um die freien Parzellen neu zu vergeben (568). Im Dezember 1996 jedoch trat ein neues Gesetz in Kraft (569), das die Übertragung der Zuständigkeit der Verwaltung von Industriegebieten auf die Regionen vorsieht, wodurch der Vorgang der Neuvergabe auf dieser Ebene neu beginnen muß. In der Zwischenzeit verschlechtert sich die Lage weiter. Tabelle 18.8 zeigt die Entwicklung von 1994-1996.

Öffentliche Gebäude

Entwicklung des Vorhabens

18.17. Bei einem weiteren Vorhaben sollten öffentliche Gebäude instand gesetzt werden. Von 85 vom Bauministerium vorgeschlagenen Interventionen hat die Bank 65 ausgewählt, die sie im Sinne des Beschlusses des Rates für zuschußfähig hielt; davon betrafen 35 Reparaturarbeiten und 30 Neubauten. Die Gesamtkosten wurden auf 112 500 Mio. ITL (88 Mio. ECU) veranschlagt. Nach der ursprünglichen Planung sollten die Bauarbeiten 1983 beginnen und 1985 abgeschlossen sein.

18.18. Bereits 1984, also ein Jahr nach Unterzeichnung des Vertrages, hatte der Bau von vier Kasernen für \,,Carabinieri" in Kampanien die Dringlichkeit verloren, weil die \,,Carabinieri" inzwischen andere Lösungen gefunden hatten. Diese vier Teilvorhaben wurden 1985 ausgeschlossen. Anschließend wurden 1989 vier weitere und 1991 noch ein Vorhaben ausgeschlossen.

18.19. Die Ausführung der verbleibenden 56 Teilvorhaben war mit erheblichen Verzögerungen verbunden. Tabelle 18.9 zeigt den Stand der Verzögerungen zum 31.12.1996. Bei den 47 fertiggestellten Gebäuden liegen die Verzögerungen zwischen einem und elf und durchschnittlich bei 4,5 Jahren. Nimmt man die neun nicht fertiggestellten Teilvorhaben dazu, beträgt die durchschnittliche Verzögerung derzeit fünf Jahre, mit stei-gender Tendenz.

18.20. Die geschätzten Kosten des überarbeiteten Vorhabens beliefen sich auf 102 000 Mio. ITL (76,4 Mio. ECU). Nach der letzten Lagefeststellung Ende 1996 durch die Dienststellen der EIB beliefen sich die tatsächlichen Ausgaben auf 105 200 Mio. ITL (78,8 Mio. ECU), davon 91 400 Mio. ITL (68,5 Mio. ECU) für fertiggestellte Teilvorhaben und 13 800 Mio. ITL (10,3 Mio. ECU) für die noch abzuschließenden neun Teilvorhaben. Folglich wurden die bereitgestellten Mittel verbraucht, und die künftigen Arbeiten werden aus nationalen öffentlichen Mitteln finanziert. Die zusätzlich notwendigen Beträge wurden auf 18 000 Mio. ITL (13,5 Mio. ECU) veranschlagt, wodurch die vorhersehbare Überschreitung des ursprünglichen Haushaltsplans (der bereits eine Reserve für Preissteigerungen von 17 900 Mio. ITL, entsprechend 13,4 Mio. ECU, enthielt), bei 21 % liegt.

Ursachen der Verzögerungen

18.21. Grundsätzlich wurde das Vorhaben auf nationaler und regionaler Ebene wegen Konzeptions-, Planungs- und Koordinierungsfehlern durch rechtliche, verwaltungstechnische und haushaltsbedingte Schwierigkeiten verzögert (570). Hinzu kamen zahlreiche Konkurse von Baufirmen und die Einführung neuer Normen zum Schutz gegen Erdbeben.

Zuschußfähigkeit und Qualität

18.22. In rund 30 % der an Ort und Stelle geprüften Fälle (fünf von 17 Teilvorhaben) besteht kein direkter Zusammenhang zwischen den Gebäuden und den betreffenden Diensten und den Folgen des Erdbebens. In einigen Fällen betrafen die Arbeiten eher die Restaurierung historischer Denkmäler, die vom Erdbeben kaum beschädigt worden waren, und außerdem war in denselben Fällen keine Rede davon, eine öffentliche Dienststelle unterzubringen, die beim Erdbeben obdachlos geworden war. Zahlreiche fertiggestellte und benutzte Bauten haben überdies Probleme mit der technischen Qualität, vor allem dringt Wasser ein, und die Wände weisen Risse auf.

Begleitung

18.23. Gemäß der zwischen der Kommission und der italienischen Republik geschlossenen Vereinbarung sorgt die EIB für die Begleitung der Ausführung der Vorhaben, indem sie die für notwendig erachteten Überprüfungen einschließlich Besuchen und Inspektionen vornimmt, unbeschadet einer Begleitung seitens der Kommission. Die EIB traf aber auf zahlreiche Informations- und Koordinationsschwierigkeiten auf der Ebene des Regionalbüros für das öffentliche Bauwesen in Neapel, was die Begleitung ausgesprochen mühsam machte. Die Informationen über den Stand der Arbeiten mußten wiederholt eingefordert und nach dem Eingang noch weiter überprüft werden, da sie widersprüchlich waren. Der Hof hatte bei seiner Prüfung die gleichen Schwierigkeiten.

18.24. Die Berichte über den Stand der Arbeiten seitens der EIB enthalten Aussagen über die aufgetauchten Probleme und entsprechende Verzögerungen. Acht Berichte wurden über den unbefriedigenden Ablauf des Vorhabens abgefaßt und der Kommission übermittelt. Diese hat aber nichts bei den italienischen Behörden unternommen, um die Probleme abzustellen. Entsprechende Verhandlungen fanden nur auf der Ebene des örtlichen Verantwortlichen der EIB statt und blieben erfolglos. Ganz offensichtlich müßten aber derart große Probleme auf anderer Ebene verhandelt werden, und die Kommission hätte ihre Rolle als Hüterin des Gemeinschaftsinteresses wahrnehmen müssen, um eine bessere Wirksamkeit der Aktion zu gewährleisten.

GARANTIEFONDS FÜR MASSNAHMEN IM ZUSAMMENHANG MIT DEN AUSSENBEZIEHUNGEN

Ziel

18.25. Die Kommission muß den Schuldendienst und die Rückzahlung der Anleihen gewährleisten, die sie bei verschiedenen Finanzinstituten, insbesondere bei der EIB, selbst gezeichnet oder im Namen der Gemeinschaften garantiert hat; daher werden die Drittstaaten gewährten Darlehen mit einer Haushaltsgarantie ausgestattet, um eventuelle Ausfälle von Schuldnern der Erstdarlehen abzudecken. Vor der Einrichtung des Garantiefonds war es übliche Praxis, in den Haushalt einen \,,p.m."-Vermerk einzusetzen, wann immer die Gefahr bestand, daß künftige Ausgaben für eine über den Gemeinschaftshaushalt abgesicherte Garantie entstehen könnten. Das dem Haushaltsplan der Gemeinschaft aufgebürdete Risiko wurde allerdings zu Beginn der Jahre nach 1990 sehr umfangreich, da einer zunehmenden Zahl von Drittstaaten immer mehr Garantien gewährt und auch die Beträge immer umfangreicher wurden.

18.26. Die Wahrscheinlichkeit, daß die Ausführung des Haushaltsplans bei Rückgriff auf die Garantie für einen höheren Betrag ernsthaft gefährdet würde, wurde immer größer; die Möglichkeiten, Mittel zur Deckung der Haushaltsausgaben aufgrund von Schuldnerausfällen und des Rückgriffs auf Garantieleistungen zu beschaffen, waren auf den Zugriff auf bestehende Haushaltsposten oder einen Nachtrags- und Berichtigungshaushalt beschränkt.

18.27. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1991 (571) hat der Rechnungshof die Kommission gebeten, \,,die Einführung einer besonderen \,Anleihe-Garantie'-Reserve (vergleichbar mit der EAGFL-Währungsreserve) zu erwägen, die aus eigenen Mitteln finanziert wird und nur bei tatsächlichem Bedarf oder wenn der Zahlungsausfall den im vorhinein festgelegten Grenzwert überschreitet, in Anspruch genommen wird". Eine Garantiereserve ermöglicht ein flexibleres Verfahren auf der Haushaltsebene, wobei gleichzeitig das Problem der Verfügbarkeit zum Jahresende ausgeschlossen wird.

18.28. Der Europäische Rat hat im Dezember 1992 in Edinburgh die Einrichtung des Garantiefonds für Maßnahmen im Zusammenhang mit den Außenbeziehungen beschlossen; dieser wurde am 31. Oktober 1994 durch die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2728/94 des Rates (572) eingerichtet. Durch die Art des Aufbaus dient er als Puffer und erleichtert das Haushaltsverfahren. Er soll die Mittelgeber auszahlen, wenn ein Schuldner eines von der Gemeinschaft in einem oder an ein Drittland gewährten oder garantierten Darlehens ausfällt. Der Garantiefonds greift, wenn der Schuldner drei Monate nach Ablauf der Zahlungsfrist immer noch ausfällt; er übernimmt dann die Zahlung für die Gemeinschaftskasse, die inzwischen den Schuldendienst für die Anleihe geleistet hat. Gemäß Artikel 6 der Verordnung zur Einrichtung des Fonds hat die Kommission im Rahmen einer von der Gemeinschaft und der EIB im November 1994 unterzeichneten Vereinbarung der EIB die Verwaltung des Fonds übertragen.

Funktionsweise

18.29. Der Rat hat für den Fonds einen Zielbetrag festgesetzt, der 10 % des Kapitalbetrags sämtlicher Kapitalverbindlichkeiten der Gemeinschaft beträgt, die sich aus den Darlehens- und Darlehensgarantieoperationen zugunsten von Drittstaaten zuzüglich der fälligen und nicht gezahlten Zinsen ergeben. Bis dieser Betrag erreicht ist, wird der Fonds aus folgenden Quellen dotiert:

- Einzahlungen aus dem Gesamthaushaltsplan, die einem Prozentsatz des Kapitalbetrags der nach dem 1. Januar 1993 neu beschlossenen und gebundenen Transaktionen entsprechen;

- Zinsen aus der Anlage der verfügbaren Mittel des Fonds;

- Wiedereinziehungen bei den säumigen Schuldnern.

18.30. Der Mechanismus des Garantiefonds setzt eine Grenze für die Gewährung von Darlehen und Darlehensgarantien für Drittländer. Diese Grenze entspricht dem Verhältnis zwischen einerseits der Rücklage für Darlehen und Darlehensgarantien (HaushaltspostenB0-230) und andererseits der Rückstellungsrate des Fonds. Der Betrag der Rücklage für Darlehensgarantien wurde für 1996 auf 326 Mio. ECU und für 1997 auf 329 Mio. ECU festgesetzt, während die Rückstellungsrate des Fonds derzeit bei 15 % liegt. Das würde unter der Annahme, daß Darlehen zu 100 % garantiert werden, einem Betrag von rund 2 200 Mio. ECU entsprechen.

Entwicklung 1996

18.31. Im Laufe des Haushaltsjahres 1996 wurde der Garantiefonds, dessen Kapital zum 1. Januar 1996 mit 300,85 Mio. ECU ausgestattet war, durch zwei Zahlungen mit insgesamt 235,39 Mio. ECU dotiert. Der Fonds ist für 52,54 Mio. ECU Garantien eingetreten, davon 0,45 Mio. ECU an Verzugszinsen (1995 hatte er Garantieleistungen von 303,07 Mio. ECU erbracht, davon 6,08 Mio. ECU an Verzugszinsen). Die verspäteten Wiedereinziehungen von säumigen Schuldnern machten 55,72 Mio. ECU aus, davon 9,71 Mio. ECU in Form von Verzugszinsen (1995 lagen diese beiden Zahlen bei 35,63 bzw. 1,39 Mio. ECU).

18.32. Der Saldo der Ausfälle erreichte zum 31. Dezember 1996 288,81 Mio. ECU (davon 19,98 Mio. ECU an Verzugszinsen) und gliederte sich wie folgt auf:

- Ein Betrag von 224,95 Mio. ECU (davon 10,85 Mio. ECU in Form von Verzugszinsen) aus einem Darlehen in Höhe von 1 250 Mio. ECU zur Finanzierung einer Nahrungsmittelhilfemaßnahme, das den Republiken der ehemaligen Sowjetunion im Dezember 1991 gewährt wurde;

- 63,86 Mio. ECU (davon 9,13 Mio. ECU in Form von Verzugszinsen) für Darlehen in genehmigter Gesamthöhe von 760 Mio. ECU, die den Ländern im ehemaligen Jugoslawien mit einer Gemeinschaftsgarantie von der EIB gewährt wurden.

Tabelle 18.10 zeigt die Einzelheiten der kumulierten Bewegungen seit Einrichtung des Fonds sowie den Stand der Ausfälle je Land zum 31. Dezember 1996.

Stand zum Ende des Haushaltsjahres 1996

18.33. Tabelle 18.11 enthält die wichtigsten Bewegungen seit Einrichtung des Garantiefonds. Zum 31. Dezember 1996 belief sich der Fonds auf 557,52 Mio. ECU, während der Betrag der gesamten Darlehens- und Darlehensgarantieoperationen zugunsten von Drittstaaten zuzüglich der fälligen und nicht gezahlten Zinsen 6 521 Mio. ECU erreichte. Das Verhältnis zwischen dem Betrag des Fonds und den Kapitalverbindlichkeiten nach der Definition der Verordnung beträgt somit 8,5 % gegenüber 5,1 % zum 31. Dezember 1995. Zum Ende des Haushaltsjahres 1996 bestand ein noch keine drei Monate alter Ausfall in Höhe von 5,7 Mio. ECU; würde er berücksichtigt, änderte sich wegen seiner relativ geringen Bedeutung nichts am Verhältnis von 8,5 %.

18.34. Kennzeichnend für 1996 waren verlangsamte Interventionen des Fonds gegenüber 1995 (52,54 Mio. ECU im Jahre 1996 gegenüber 303,07 Mio. ECU im Jahre 1995). Die Ursache liegt darin, daß der Fonds Ende 1994 eingerichtet wurde und die ersten Inanspruchnahmen bereits 1995 erfolgten, die gemäß der Verordnung über den Fonds die seit dem 1. Januar 1993 erfolgten Ausfälle abdeckten. Dieser Aufholeffekt wirkte sich folglich nur 1995 aus, und die Inanspruchnahmen 1996 betrafen lediglich Ausfälle von drei Monaten.

18.35. Umgekehrt verhielt es sich bei den verspäteten Wiedereinziehungen. Diese erreichten im Jahre 1996 55,72 Mio. ECU gegenüber 35,63 Mio. ECU im Jahre 1995. Diese Erstattungen kamen hauptsächlich aus zwei Ländern und deckten nicht nur Kapital und normale Zinsen in Höhe von 46,0 Mio. ECU, sondern auch die über die drei Monate zwischen Ausfall und Inanspruchnahme des Garantiefonds hinaus aufgelaufenen Verzugszinsen in Höhe von 7,29 Mio. ECU ab.

18.36. Natürlich können auch in Zukunft weitere Ausfälle auftreten, doch hat der Fonds, der kein Anfangskapital besaß, bisher seine Aufgabe erfuellt, während er anfangs erheblich in Anspruch genommen wurde, da die früheren Ausfälle aufgeholt werden mußten. Die Erfahrung zeigt, daß er sich auf seinen Zielbetrag zubewegt.

Mittelbewirtschaftung

18.37. Im Anhang zu der Vereinbarung zwischen Kommission und EIB über die Verwaltung des Garantiefonds heißt es, daß der Fonds, solange der Gesamtbetrag der investierten verfügbaren Mittel nicht 300 Mio. ECU erreicht, einem Geldanlagefonds gleichgestellt ist, der lediglich in kurzfristige Instrumente investiert, deren Fälligkeit ein Jahr nicht überschreitet. So war es 1995. Sobald der Fonds die Hoechstgrenze von 300 Mio. ECU überschreitet, kann die Kommission im Benehmen mit der EIB beschließen, die Investitionsgrundsätze zu ändern. Dies geschah 1996, als der Fonds im Laufe des ersten Halbjahrs den Betrag von 300 Mio. ECU weit überschritt. Damals beschloß die Kommission auf Vorschlag der EIB, einen Teil der verfügbaren Mittel in Wertpapiere zu investieren.

18.38. Die Einnahmen des Fonds beliefen sich 1996 auf 18,2 Mio. ECU. Die im Laufe des Haushaltsjahres 1995 vereinbarte Verringerung des Entgeltsatzes für die EIB auf 0,05 % wurde in einem Zusatzvermerk zur Vereinbarung niedergelegt, der im September 1996 unterzeichnet wurde. Der EIB wurde 1996 eine Verwaltungsprovision in Höhe von 0,2 Mio. ECU gezahlt. Das Nettoergebnis liegt somit für 1996 bei 18,0 Mio. ECU.

18.39. Der Hof hat den Fonds für das am 31. Dezember 1996 abgeschlossene Haushaltsjahr einmal hinsichtlich der administrativen Verwaltung bei der Kommission, zum anderen hinsichtlich der Mittelbewirtschaftung bei der EIB geprüft. Die Prüfungen des Hofes geben keinen Anlaß zu besonderen Bemerkungen.

EUROPÄISCHER INVESTITIONSFONDS

Ziel und Funktionsweise

18.40. Der Europäische Investitionsfonds (EIF) ist am 14. Juni 1994 eingerichtet worden. Damit wurde den Wünschen des Europäischen Rates vom Dezember 1992 in Edinburgh Rechnung getragen, der ein zusätzliches Finanzinstrument schaffen wollte, um die Entwicklung der transeuropäischen Netze (TEN) und der kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) zu fördern. Die Tätigkeit des EIF besteht darin, Geldgebern Garantien bereitzustellen und Beteiligungen zu halten. Der EIF soll die Deckung von Risiken übernehmen, die von Banken und Unternehmen nicht getragen werden können.

Rechtsgrundlage

18.41. Der EIF ist ein Finanzinstitut mit hybrider Rechtsgrundlage. Er besteht sowohl aus Einrichtungen des Gemeinschaftsrechts (einmal die EU, vertreten durch die Kommission, zum anderen die EIB) als auch aus privaten Finanzinstituten. Das führt dazu, daß gemäß Artikel 40 der Fondssatzung Rechtsstreitigkeiten zwischen dem Fonds und den Empfängern seiner Interventionen vor den zuständigen einzelstaatlichen Gerichten ausgetragen werden, während für Rechtsstreitigkeiten über von den Einrichtungen des Fonds angenommene Maßnahmen der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften zuständig ist.

18.42. Nach Artikel 41 der Satzung gelten die Bestimmungen über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaften für den Fonds, die Mitglieder seiner Einrichtungen und sein Personal. Der Fonds hat seinen Sitz in den Räumlichkeiten der EIB in Luxemburg, die er zum 31. Dezember 1996 noch benutzte.

Finanzielle Auswirkungen für die EU

18.43. Die EU hat am Kapital des EIF Anteile in Höhe von 30 % (600 Mio. ECU von 2 000 Mio. ECU) gezeichnet. Am restlichen Kapital des EIF sind die EIB mit 40 % und weitere 76 Bankinstitute mit 19 % beteiligt. Folglich sind 11 % des genehmigten Kapitals noch nicht gezeichnet. Tabelle 18.12 zeigt die Entwicklung der Hauptelemente beim Stand des Fonds seit seiner Einrichtung.

18.44. Gemäß der Satzung des EIF sind 20 % des gezeichneten Kapitals eingezahlt worden, was für die EU 120 Mio. ECU entspricht, die zwischen 1994 und 1997 in Tranchen von 30 Mio. ECU jährlich einzuzahlen sind. Die EU hat zum 31. Dezember 1996 bereits 90 Mio. ECU eingezahlt. Zum gleichen Zeitpunkt machte das insgesamt gezeichnete Garantiekapital 1 423 Mio. ECU aus, das sind 80 % des gezeichneten Kapitals, das Vierfache des eingezahlten Kapitals. Somit beträgt der Hoechstanteil des Risikos für die EU 480 Mio. ECU (1 423 x 600/0,89 x 2 000); folglich wird die EU eventuell eine zusätzliche Zahlung von rund 360 Mio. ECU (480 - 120) leisten müssen.

Prüfung durch den Rechnungshof

18.45. Dem Hof ist noch immer kein zufriedenstellender Zugang zu den für seine Prüfung notwendigen Elementen ermöglicht worden, die hauptsächlich folgende Aspekte umfaßt:

- Prüfung der vom Gesamthaushaltsplan zu übernehmenden Risiken. Die Operationen des EIF sind naturgemäß riskant, und die Garantien, die der Fonds gewährt hat, können im Falle des Ausfalls eines Empfängers in Anspruch genommen werden. Es ist daher genau zu bewerten, welche Risiken die Nichtwiedereinziehung garantierter Darlehen be-inhaltet, um so mehr, als es möglich ist, daß der Gesamthaushaltsplan bei unzureichenden eigenen Mitteln des EIF gemäß den in Ziffer 18.44 genannten Grenzen in Anspruch genommen wird. Diese Bewertung macht eine genaue Untersuchung der Dossiers erforderlich.

- Prüfung des Werts der Beteiligung der EU am EIF, der in der Vermögensübersicht der Union verbucht ist. Der Hof muß bei seiner Prüfung dieser Vermögensübersicht den tatsächlichen wirtschaftlichen Wert, insbesondere die Elemente, die Wertberichtigungen nach sich ziehen können, einschätzen.

- Prüfung der Verwaltung des EIF sowohl bei den Kosten für den Dienstbetrieb als auch bei der Verwaltung der Kassenmittel.

- Prüfung der Wirksamkeit des EIF, einerseits hinsichtlich seiner Operationen selbst, andererseits hinsichtlich der Kohärenz und des Ergänzungscharakters mit anderen Finanz- und Haushaltsinstrumenten der Gemeinschaft (573).

Die dem Hof übermittelten Dokumente sind sicherlich interessant, entsprechen aber nicht seinen Anforderungen. Sie enthalten Analysen und Einschätzungen durch das Personal des Fonds. Solange der Hof den Inhalt dieser Dokumente nicht den Grundlagen vergleichend gegenüberstellen und seine eigenen Feststellungen und Analysen treffen kann, reicht eine Bereitstellung dieser Dokumente allein nicht aus, um eine unabhängige externe Kontrolle zu gewährleisten.

Feststellungen

18.46. Trotz des erheblichen Anstiegs des zum 31. Dezember 1996 gezeichneten Garantiekapitals (1 423 Mio. ECU) im Vergleich zum 31. Dezember 1995 (632 Mio. ECU) erreichten die Garantien Ende 1996 nur 27 % ihres potentiellen Niveaus, das dem Dreifachen des gezeichneten Kapitals bzw. 5 358 Mio. ECU entspricht. Unter diesen Bedingungen übersteigen die Einnahmen aus Kapitalanlagen bei weitem die Provisionen auf die Garantieoperationen (12,6 Mio. ECU bzw. 5,6 Mio. ECU im Haushaltsjahr 1996).

18.47. Von den im Jahre 1996 gezeichneten 21 Garantieoperationen, die einen Gesamtbetrag von 833 Mio. ECU ausmachen, sichern 11 Operationen von der EIB gewährte Darlehen im Gesamtbetrag von 498 Mio. ECU ab. Demnach war bei den seit Einrichtung des Fonds gezeichneten Operationen im Gesamtbetrag von 1 465 Mio. ECU die EIB mit 19 Operationen im Gesamtbetrag von 999 Mio. ECU, entsprechend 68 %, beteiligt.

SCHLUSSFOLGERUNG

18.48. Die Finanzoperationen in Form von Darlehen, Anleihen, Garantien und Beteiligungen erreichten zum Ende des Haushaltsjahres 1996 einen Umfang von 39 287 Mio. ECU, was gegenüber dem Stand zum Ende des vorherigen Haushaltsjahres einer Verringerung um 7 651 Mio. ECU bzw. 16 % entspricht (siehe Ziffern 18.1-18.6).

18.49. Die Vorhaben im Bereich Industriegebiete und öffentliche Gebäude machen fast 25 % der Gemeinschaftsbeteiligung in Form von Zinszuschüssen auf Darlehen in den Gebieten Süditaliens aus, die im November 1980 vom Erdbeben betroffen waren (965,7 Mio. ECU an gewährten Darlehen zusammen mit rund 240 Mio. ECU an Zinszuschüssen). Ihre Ausführung entsprach nicht den Kriterien des schnellen Handelns und der Wirksamkeit, die im Ratsbeschluß (574) vorgesehen waren. Die Kommission hat keine unabhängige Kontrolle und keine Begleitung vorgenommen und keine Korrekturmaßnahmen ergriffen.

18.50. Die Erfahrung mit den zinsvergünstigten Darlehen, die Italien nach dem Erdbeben von 1980 gewährt wurden, zeigt grundsätzlich, daß weitaus strengere Planung, Begleitung und Kontrolle dieser Interventionen dringend notwendig sind. Wenn die Kommission in Zukunft die Verwaltung von durch die EU gewährten, zinsvergünstigten oder garantierten Mitteln der EIB oder einer sonstigen Verwaltungseinrichtung überträgt, müssen die Kriterien zur Auswahl der Vorhaben oder der in Betracht kommenden Tätigkeiten eindeutig nach den entsprechenden europäischen Zielen definiert werden; außerdem sind verbindlichere Vorschriften für die Begleitung und Bewertung des Standes der Abwicklung durch die Einrichtung zu erlassen, die mit der Verwaltung der Mittel der EU betraut wurde. Im Rahmen ihrer Zuständigkeit für die Ausführung des Haushaltsplans der EU und um den Unterschied nach den Erfahrungen mit diesen Darlehen an Italien deutlich hervorzuheben, sollte die Kommission selbst die Begleitung übernehmen, um sich sowohl vom Stand der Vorhaben oder der finanzierten Tätigkeiten als auch von der Leistung der Verwaltungseinrichtung zu überzeugen. Korrekturmaßnahmen empfehlen sich in jedem Fall, entweder seitens der Verwaltungseinrichtung, falls die Darlehensnehmer ihren Verpflichtungen nicht nachkommen, oder seitens der Kommission, wenn die Leistungen der Verwaltungseinrichtung unzureichend sind.

18.51. Die Entwicklung des Garantiefonds bestätigt 1996 die Tendenz einer Annäherung an den auf 10 % des Gesamtkapitals festgelegten Zielbetrag zuzüglich der fälligen Zinsen. Die Prüfung des Fonds durch den Hof im Rahmen seines Auftrags gibt keinen Anlaß zu weiteren Bemerkungen (siehe Ziffern 18.36 und 18.39).

18.52. Da der Hof trotz der Bitten des Parlaments und des Rates keinen Zugang zu sämtlichen notwendigen Dokumenten hat, ist er noch immer nicht in der Lage, den Europäischen Investitionsfonds zu prüfen, und kann folglich gegenüber der Entlastungsbehörde keine Stellungnahme abgeben (siehe Ziffer 18.45).

ANTWORTEN DER KOMMISSION

PRÜFUNG DER INTERVENTIONEN IN FORM VON ZINSZUSCHÜSSEN IN DEN VON ERDBEBEN BETROFFENEN GEBIETEN IN ITALIEN

Einleitung

18.7 - 18.10. Der Rechnungshof weist darauf hin, daß durch die Wiederaufbaumaßnahmen in Industriegebieten weniger Arbeitsplätze als ursprünglich angenommen geschaffen wurden. Dies trifft zu, doch sollte nicht vergessen werden, daß das Hauptziel der EIB/NGI-Darlehen darin bestand, die Errichtung von Basisinfrastrukturen in den erdbebengeschädigten Gebieten zu finanzieren und einen Beitrag zur Wiederherstellung ihrer Produktionsmittel zu leisten. Die Kommission hat bereits mehrfach festgestellt, daß allein die Bereitstellung von Infrastrukturen für Industriegebiete nicht zwangsläufig zur Schaffung von Arbeitsplätzen führt. Sie fördert jedoch die Investitionstätigkeit von Unternehmen und ist somit indirekt beschäftigungswirksam.

Kontrolleinrichtungen

18.11. Die Wahrnehmung der Kontrollzuständigkeiten der Kommission und damit der Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft ist durch eine Reihe von ein-schlägigen Verfahren auf Kommissions- wie auch auf EIB-Ebene geregelt. Die Zuschußfähigkeit und die Übereinstimmung mit der relevanten Gemeinschaftspolitik, insbesondere mit dem betreffenden Ratsbeschluß, wird seitens der Kommission durch das sogenannte \,,Artikel 21-Verfahren" gewährleistet. Artikel 21 der EIB-Satzung verfügt, daß die Kommission zu jedem von der Bank finanzierten Vorhaben eine Stellungnahme abzugeben hat. Diese Stellungnahme wird nur dann positiv ausfallen, wenn das Vorhaben tatsächlich den Förderkriterien entspricht und im Einklang mit den Gemeinschaftsregelungen und -politiken steht. Eine zusätzliche Prüfung der Vorhaben findet auf Ebene des Aufsichtsrats der EIB statt, in dem auch die Kommission vertreten ist. Der juristische Dienst der Bank sowie ihre jeweils zuständigen wirtschaftlichen, operativen und technischen Instanzen sorgen für die Ex-ante- und Ex-post-Kontrolle der finanzierten Vorhaben.

18.12. Seit Beginn der Wiederaufbauarbeiten 1981 fand eine umfassende strukturelle Umgestaltung der betreffenden Behörde statt, die tiefgreifende personelle Verände-rungen sowie die Einführung neuer Rechnungsgrundsätze und -praktiken umfaßte. Die nachträgliche Identifizierung der verschiedenen Finanzierungsquellen für die einzelnen Investitionsprogramme wurde dadurch praktisch unmöglich gemacht. Es ist jedoch anzumerken, daß dadurch keinerlei zusätzliche Projektkosten oder sonstige Auf-wendungen für den Gemeinschaftshaushalt verursacht wurden.

Industriegebiete

18.14 - 18.16. Die konkrete Fertigstellung des Projekts erfolgte im wesentlichen plan- und termingerecht, so daß das Projektziel, d. h. die Schaffung von Basisinfrastrukturen, als erreicht gelten kann. Die Errichtung neuer Industriegebiete wurde durchweg befürwortet, nicht nur wegen der beschäftigungsfördernden Wirkung einer solchen Maß-nahme in einem ländlichen Gebiet, sondern vor allem mit Blick auf die Eindämmung der Landflucht generell.

Die vom Hof beanstandete mangelhafte Erfuellung des ursprünglich eher sekundären Kriteriums der Arbeitsplatzschaffung hat verschiedene Ursachen, sowohl auf nationaler als auch auf regionaler Ebene:

- mit der Planung und Durchführung war ein Sonderkommissar beauftragt worden, dessen Tätigkeit deutlich politisch beeinflußt war;

- bei der Auswahl der anzusiedelnden Unternehmen wurde wenig umsichtig vorgegangen; zahlreiche Firmen sind zwischenzeitlich in Konkurs gegangen oder haben die Produktion nie aufgenommen;

- seitens der italienischen Behörden wurden verschiedene rechtliche Hinderungsgründe geltend gemacht, die die Neuzuteilung verfügbarer Parzellen - trotz eines ausreichenden Antragsvolumens - deutlich beeinträchtigten;

- es fehlte an Zufahrtsstraßen zu den relativ abgelegenen Berggebieten.

Abschließend wird zu bedenken gegeben, daß sich die Errichtung dieser Industriegebiete zumindest indirekt beschäftigungsfördernd auswirkte, auch wenn keine exakte zahlenmäßige Messung der dadurch entstandenen Arbeitsplätze möglich ist.

Öffentliche Gebäude

Zuschußfähigkeit und Qualität

18.22. Kommission und EIB haben sich strikt an die Selektionskriterien gehalten, die in dem einschlägigen Ratsbeschluß sowie in der Vereinbarung zwischen der Kommission, der EIB und dem italienischen Schatzministerium festgelegt wurden und wonach die Darlehen dazu dienen, \,,Investitionen für die Wiederherstellung der Produktionsmittel und der wirtschaftlichen und sozialen Infrastrukturen in den durch nationale Gesetzesvorschriften definierten Gebieten Kampaniens und der Basilicata [...] zu finanzieren ..."Begleitung

18.24. Die Kommission und die Bank haben ihr Vorgehen bezüglich der genannten Interventionen abgestimmt. Allerdings will weder die EIB noch die Kommission sich anmaßen, die Aufgaben der zuständigen nationalen und regionalen Instanzen zu übernehmen.

EUROPÄISCHER INVESTITIONSFONDS

Finanzielle Auswirkungen für die EU

18.43. Nach dem Stand vom 10. Juni 1997 sind seit der Eröffnungssitzung des EIF im Jahre 1994 zu den 58 Gründungsmitgliedern 19 weitere Finanzinstitute hinzuge-kommen. Die Anziehung neuer Aktionäre verläuft somit positiv; die seit der Errichtung des EIF erzielten Fortschritte sind greifbar und unübersehbar.

Zum 1. September 1997 beläuft sich der noch nicht gezeichnete Teil des genehmigten Kapitals auf 201 Mio. ECU. Der EIF lanciert gegenwärtig eine neuerliche Kampagne zur Anwerbung weiterer Aktionäre; es steht zu hoffen, daß angesichts der platzgreifenden Entwicklung des Fonds auf den Finanzmärkten einige - vorwiegend private - Geschäftsbanken in Großbritannien und der Bundesrepublik nunmehr ihre bisherige eher zögerliche Haltung überwinden. Die Strategie geht dahin, spezialisierte Institutionen an der Finanzierung von Vorhaben zu beteiligen und so deren Präsenz im EIF zu fördern. Des weiteren zieht der Fonds auch in Erwägung, auf eine Beteiligung institutioneller Investoren (wie Versicherungsgesellschaften und Pensionsfonds) hinzuwirken, um so eine ausgewogenere Zusammensetzung seiner Mitglieder zu erreichen.

Dem Entschluß, sich am Kapital des EIF zu beteiligen, liegen nicht nur finanzielle Überlegungen zugrunde. Eine Rolle spielen dabei auch Aspekte wie die Möglichkeit einer aktiven Beitragsleistung zur strategischen Entwicklung des Fonds, die unmittelbare Zugänglichkeit des Fondsmanagement bei der Entwicklung neuer spezifischer Konzepte und der Wahrnehmung geschäftlicher Chancen, die Zugehörigkeit zu einem \,,Club" und die damit verbundene Gelegenheit zu regelmäßigem Ideen- und Erfahrungsaustausch usw.

Prüfung durch den Rechnungshof

18.45. Die Kommission hat dem Rechnungshof folgende Unterlagen zukommen lassen:

1. allen anderen Anteilseignern automatisch zugängliche Dokumente (Jahresbericht, Bilanz, Informationsbulletins, Vermerke an die Anteilseigner usw.);

2. spezifisch mit der Prüfung der Einnahmen und Ausgaben im Zusammenhang mit der Gemeinschaftsbeteiligung verbundene Dokumente (Kapitalaufrufe, Ausschüttung von Dividenden usw.);

3. Leitlinien des EIF für die Garantiepolitik und die Kassenführung sowie sonstige, periodisch vom Aufsichtsrat erlassene interne politische Leitlinien;

4. Vierteljahresberichte an den Aufsichtsrat (einschließlich Kassenberichten) und sonstige periodische Fortschrittsberichte (einschließlich Geschäftsplan und Risikoanalysen);

5. Protokolle der Aufsichtsratssitzungen zu den unter 1-4 genannten Themen sowie Protokolle der Generalversammlungen.

Die Kommission ist jederzeit willens, dem Rechnungshof weitere Auskünfte und Erläuterungen zu den ihm übersandten Unterlagen zur Verfügung zu stellen, und hat ihre ausdrückliche Bereitschaft bekundet, dies schon bei der Erstübermittlung der Dokumente zu tun. Sollte der Hof sonstige ergänzende Informationen benötigen, so sind diese bei der Kommission anzufordern, die entsprechende Anträge im Einvernehmen mit dem EIF mit der gebotenen Aufmerksamkeit prüfen wird.

Feststellungen

18.46. Es trifft zu, daß die Garantiekapazität des EIF im Umfang des Dreifachen seines gezeichneten Kapitalbetrags von 1 786 Mio. ECU bislang noch nicht voll genutzt wird; dies war jedoch nach nur zweieinhalbjähriger Funktionsdauer auch nicht zu erwarten. Vielmehr scheint es durchaus logisch, daß eine Finanzinstitution dieser Art ihre Aktivitäten langsam und vorsichtig etablieren muß, um ein echtes Vertrauensverhältnis zu ihren Partnern aufzubauen und den erforderlichen Qualitätsstandard ihrer Transaktionen zu gewährleisten.

Bezogen auf das gezeichnete und eingezahlte Kapital (267,9 Mio. ECU bis Ende des Jahres 1996) ist das erreichte Garantievolumen von 1 423 Mio. ECU (Verhältnis 1:5) als völlig zufriedenstellend zu bezeichnen. Der EIF hat beim Ausbau seiner Tätigkeit bereits gute Fortschritte erzielt und erweitert sein Garantieportefeuille stetig. Ein innerhalb von zweieinhalb Jahren erreichter Stand von 27% des maximalen Garantievolumens kann als eine anerkennenswerte Leistung gelten.

Die Einkünfte der Kommission aus Garantien weisen im Verhältnis zu den Gesamteinnahmen eine stetige und regelmäßige Steigerung auf: 1994 waren es noch 17%, 1995 bereits 24% und 1996 31%. Bedenkt man, daß die Erträge des investierten eingezahlten Kapitals alljährlich mit dem Eingang neuer Tranchen weiter ansteigen, so erhalten die vorgenannten Zahlenwerte für Garantiekommissionen erst ihre volle Aussagekraft.

SCHLUSSFOLGERUNG

18.50. Die Kommission kann sich den Schlußfolgerungen des Rechnungshofes nicht anschließen. Tatsächlich konnten mit Hilfe der Gemeinschaftsdarlehen und -zinszu-schüsse praktisch alle geplanten Investitionen entsprechend den Zielvorgaben finanziert werden.

Die vom Hof beanstandeten Verzögerungen sind fast durchwegs die Folge von Verfahrensmängeln auf Ebene der nationalen, regionale oder lokalen Behörden. Nach Auffassung der Kommission muß deshalb nicht die Funktionsfähigkeit des gesamten Verwaltungssystems grundsätzlich in Frage gestellt werden. Sie findet im Gegenteil, daß dieses System - angesichts der Umstände - eher zufriedenstellend funktioniert hat.

Gleichwohl ist die Kommission bereit, in Zukunft fallweise bei allen vergleichbaren Gemeinschaftsinterventionen nach den jeweils effizientesten Verwaltungs- und Kontroll-methoden zu suchen, dabei jedoch stets die spezifischen Zuständigkeiten der EIB einerseits und ihrer eigenen Dienststellen andererseits zu respektieren.

18.52. Die Kommission hat seit jeher ausdrücklich betont, wie wichtig und notwendig es ist, gerade bezüglich des EIF dem Rechnungshof alle zur Wahrnehmung seiner Aufgaben erforderlichen Informationen zur Verfügung zu stellen. Die Gemeinschaftsbeteiligung am Kapital des Fonds (zu 30%) sowie die potentiellen Auswirkungen auf den Gesamthaushaltsplan (im Falle von finanziellen Problemen kann der EIF von seinen Aktionären die Bereitstellung noch nicht eingezahlter Kapitaltranchen fordern) rechtfertigen hinreichend Kontrollen des Rechnungshofes, um sich von der ordnungsgemäßen Bewirtschaftung dieses Kapitalanteils der Gemeinschaft zu überzeugen. Zu diesem Zweck muß der Hof über die vorgenannten Unterlagen, die die Kommission in ihrer Eigenschaft als Anteilsinhaber erhält, verfügen können. Ein Großteil dieser internen Verwaltungsdokumente sind dem Rechnungshof bereits zugeleitet worden.

Seit der hochrangigen Sitzung vom Februar 1995 mit Vertretern der beiden Organe wurde ein konstruktiver Dialog mit Blick auf eine einvernehmliche Lösung der zwischen dem Hof und der Kommission bestehenden Probleme eingeleitet. Dieser Dialog dauert weiterhin an.

Die Kommission ist sich durchaus bewußt, daß die Beteiligung von Privatbanken am EIF-Kapital besondere Anforderungen an die Aufsichtsverpflichtung des Hofes stellt, dessen Arbeit gleichzeitig dadurch erschwert wird, daß ihm nach geltendem Aktienrecht der Zugang zu einer Vielzahl von Informationen über Unternehmen verwehrt ist. Die Kommission steht dem Hof jedoch jederzeit für eventuell erforderliche weiterführende Diskussionen zur Verfügung, um zu einer für alle Beteiligten annehmbaren Regelung zu gelangen. Allerdings muß dabei immer der spezifischen Situation des EIF sowie der Tatsache Rechnung getragen werden, daß die Gemeinschaft mit ihrer Kapitalbeteiligung von 30% nur ein Minderheitsaktionär ist.

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ANHANG I

Berichte und Stellungnahmen, die vom Rechnungshof in den letzen fünf Jahren verabschiedet worden sind

Der Rechnungshof ist nach den Bestimmungen der Verträge verpflichtet, einen Jahresbericht zu erstatten. Nach den Verträgen und anderen geltenden Rechtsvorschriften hat er außerdem die Pflicht, Jahresberichte über bestimmte Gemeinschaftseinrichtungen und Gemeinschaftstätigkeiten zu erstellen. Die Verträge räumen dem Hof ferner das Recht ein, seine Bemerkungen zu besonderen Fragen vorzulegen und auf Antrag eines Organs der Gemeinschaft Stellungnahmen abzugeben. In der folgenden Aufstellung sind alle Berichte und Stellungnahmen aufgeführt, die vom Hof in den letzten fünf Jahren verabschiedet worden sind.

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BAND II

ZUVERLÄSSIGKEITSERKLÄRUNGEN

INHALTSVERZEICHNIS

Seite

Teil I Zuverlässigkeitserklärung über die Tätigkeiten im Rahmen des Gesamthaushaltsplans

Kapitel 19 Zuverlässigkeitserklärung und zugehörige Ausführungen 5

Kapitel 20 Analyse der Ausgaben im Bereich des EAGFL-Garantie und der Fischerei 21

Kapitel 21 Analyse der Ausgaben der Strukturfonds 31

Teil II Zuverlässigkeitserklärung über die Tätigkeiten im Rahmen des sechsten und siebten Europäischen Entwicklungsfonds

Kapitel 22 Zuverlässigkeitserklärung in bezug auf den sechsten und siebten Europäischen Entwicklungsfonds und zugehörige Ausführungen 39

Anhang II (575) Finanzinformationen zum Gesamthaushaltsplan, zur Vermögensübersicht der Europäischen Union und zu den Europäischen Entwicklungsfonds

(576) Die Abbildungen sind in diesem Anhang zusammengefaßt.

ANTWORTEN DER ORGANE

Seite

Teil I Zuverlässigkeitserklärung über die Tätigkeiten im Rahmen des Gesamthaushaltsplans

Kapitel 19 Zuverlässigkeitserklärung und zugehörige Ausführungen 16

Kapitel 20 Analyse der Ausgaben im Bereich des EAGFL-Garantie und der Fischerei 29

Kapitel 21 Analyse der Ausgaben der Strukturfonds 36

Teil II Zuverlässigkeitserklärung über die Tätigkeiten im Rahmen des sechsten und siebten Europäischen Entwicklungsfonds

Kapitel 22 Zuverlässigkeitserklärung in bezug auf den sechsten und siebten Europäischen Entwicklungsfonds und zugehörige Ausführungen 50

TEIL I

Zuverlässigkeitserklärung über die Tätigkeiten im Rahmen des Gesamthaushaltsplans

KAPITEL 19(577*) Zuverlässigkeitserklärung und zugehörige Ausführungen

19.0. Inhalt Ziffer

Zuverlässigkeitserklärung

Ausführungen zur Zuverlässigkeitserklärung 19.1 - 19.40

Einleitung 19.1

Prüfungsumfang 19.2 - 19.5

Zuverlässigkeit der Rechnungsführung 19.6 - 19.25

Unterbewertung der von den Mitgliedstaaten geschuldeten Beträge 19.6 - 19.7

Überbewertung der Forderungen an die Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschluß des EAGFL-Garantie 19.8

Unterbewertung der Salden der Kassenkonten 19.9 - 19.11

Überbewertung der fortbestehenden Mittelbindungen 19.12 - 19.18

Unterbewertung der in der Rechnungsführung über die Haushaltsvorgänge ausgewiesenen Mittelbindungen 19.19

Unterbewertung der Mittelbindungen im Bereich der Strukturfonds 19.20

Nichtausweisung von außerhalb der Vermögensübersicht geführten Mittelbindungen in bezug auf mehrjährige Verpflichtungen für PHARE- und TACIS-Maßnahmen 19.21

Fehlende Quantifizierung der Verpflichtungen in bezug auf Ruhegehälter 19.22

Unterbewertung von Haushaltszahlungen in Form von Vorschußund Abschlagszahlungen 19.23 - 19.25

Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge 19.26 - 19.36

Fehler, die die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Mittelbindungsvorgänge beeinträchtigen 19.26

Einschränkungen der Prüfungsarbeiten in bezug auf Zahlungen 19.27

Fehler, die die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der den Zahlungen zugrunde liegenden Vorgänge beeinträchtigen 19.28 - 19.36

Rechnungsführungsnormen, -vorschriften und -verfahren 19.37 - 19.40

Rechnungsführungsnormen und -vorschriften 19.37 - 19.39

Rechnungsführungsverfahren 19.40

Zuverlässigkeitserklärung über die Tätigkeiten im Rahmen des Gesamthaushaltsplans für das am 31. Dezember 1996 abgeschlossene Haushaltsjahr

I. Der Hof hat die konsolidierte Rechnung der Europäischen Gemeinschaft für das am 31. Dezember 1996 abgeschlossene Haushaltsjahr geprüft. Diese Rechnung umfaßt die Vermögensübersicht zum 31. Dezember 1996, die Haushaltsrechnung für das zum gleichen Datum abgeschlossene Haushaltsjahr sowie die zugehörigen Erläuterungen und wurde gemäß den Bestimmungen der Haushaltsordnung unter der Verantwortung der Kommission erstellt. Sie ist in Band IV der Dokumente zusammengefaßt, die die Kommission den Haushaltsbehörden und am 30. April 1997 dem Rechnungshof vorgelegt hat(578). Gemäß den Verträgen(579) hat der Rechnungshof dem Europäischen Parlament und dem Rat eine Erklärung über die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung sowie die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge vorzulegen.

II. Der Hof hat die Prüfung gemäß allgemein anerkannten internationalen Prüfungsnormen durchgeführt, soweit diese auf das gemeinschaftliche Umfeld anwendbar sind. Die Prüfung der Einnahmen erfolgte auf der Grundlage der von der Gemeinschaft zu erhebenden und der der Gemeinschaft tatsächlich bereitgestellten Beträge. Die Prüfung der Ausgaben erfolgte auf der Grundlage der entsprechenden Mittelbindungen und der geleisteten Zahlungen. Die Prüfung umfaßte eine angemessene Bandbreite von Prüfungsverfahren, mit denen stichprobenweise sowohl die den in der konsolidierten Rechnung ausgewiesenen Beträgen und Angaben zugrunde liegenden Nachweise als auch die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der der Rechnung zugrunde liegenden Vorgänge untersucht werden konnten. Die Prüfung beinhaltete auch eine Bewertung der angewandten Rechnungsführungsgrundsätze und bedeutender auf Leitungsebene vorgenommener Schätzungen sowie der Gesamtdarstellung der Rechnung. Anhand der Prüfung erlangte der Hof eine hinreichende Grundlage für den nachstehenden Bestätigungsvermerk.

* * *

Zuverlässigkeit der Rechnungsführung

III. Das Gesamtvolumen der Forderungen, die Beträgen entsprechen, die die Mitgliedstaaten den Gemeinschaftsorganen schulden und in der konsolidierten Vermögensübersicht mit 1 981,6 Mio. ECU ausgewiesen sind, ist in der Rechnungsführung nicht genau wiedergegeben:

a) Einer der Hauptbestandteile der Forderungen ist wegen Vollständigkeits- und Bewertungsproblemen unterbewertet. Dies betrifft die gesonderte Buchhaltung, zu deren Führung die Mitgliedstaaten aufgrund der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften für die Erfassung derjenigen Ansprüche auf Zölle und Agrarabschöpfungen verpflichtet sind, für die keine Sicherheit geleistet wurde oder die angefochten werden. Der in der Vermögensübersicht ausgewiesene Gesamtbetrag beläuft sich auf 1 064,2 Mio. ECU.

(Siehe Ziffern 19.6 - 19.7)

b) Die Forderungen im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschluß zu den Ausgaben des EAGFL-Garantie sind um 264,1 Mio. ECU überbewertet, weil einige von den Mitgliedstaaten im Laufe des Jahres 1996 getätigte Rückzahlungen nicht berücksichtigt wurden.

(Siehe Ziffer 19.8)

IV. Die auf Bankkonten verwahrten Aktiva der Gemeinschaften, die in der Vermögensübersicht mit 11 696,7 Mio. ECU ausgewiesen sind, sind in der Rechnungsführung nicht korrekt wiedergegeben:

a) Zahlungen in Höhe von mehreren Hundert Mio. ECU zum Auffuellen von Bankkonten in einigen Drittstaaten sind in der Vermögensübersicht als Ausgaben und nicht als Aktiva ausgewiesen.

(Siehe Ziffer 19.9)

b) Aktiva der Gemeinschaft in Höhe von mindestens 25,9 Mio. ECU, deren Verwaltung Dritten übertragen wurde, sind in den Kassenkonten der Vermögensübersicht nicht ausgewiesen.

(Siehe Ziffer 19.10)

c) Die Kommission hat keine Abstimmungen (39,3 Mio. ECU) zwischen dem Hauptbuch und den Bestätigungen der Banken in bezug auf die Vorschußkonten für die Mittelmeerprotokolle vorgenommen.

(Siehe Ziffer 19.11)

V. Der Wert der fortbestehenden Mittelbindungen (47 489,2 Mio. ECU) ist um einen Nettobetrag von mindestens 715 Mio. ECU zu niedrig ausgewiesen. Dieser Betrag umfaßt sowohl Über- als auch Unterbewertungen:

a) Der Gesamtwert der Ende 1996 fortbestehenden Mittelbindungen zu Lasten getrennter Mittel ist um mindestens 587 Mio. ECU zu hoch ausgewiesen, denn er umfaßt Mittelbindungen, die nicht mehr für künftige Zahlungen benötigt werden. Ferner lieferte die Kommission keine Angaben zum Nachweis, daß weitere fortbestehende Mittelbindungen in Höhe von 466 Mio. ECU für künftige Zahlungen benötigt werden.

(Siehe Ziffern 19.12 - 19.18)

b) Der Wert einiger anderer Ende 1996 fortbestehender Mittelbindungen sowie der Wert der Mittelbindungen des Haushaltsjahres sind wegen der Praxis der Kommission, in den Bereichen Zusammenarbeit und Fischerei Mittelbindungen vorzunehmen, die unter dem Gesamtvolumen der tatsächlich eingegangenen Verpflichtungen liegen, um rund 1 302 Mio. ECU zu niedrig angegeben. Darüber hinaus sind diese Beträge nicht in der Übersicht über die außerhalb des Haushaltsplans geführten Mittelbindungen ausgewiesen.

(Siehe Ziffer 19.19)

VI. Die als außerhalb der Vermögensübersicht geführte Mittelbindungen ausgewiesenen mehrjährigen Verpflichtungen (91 134,5 Mio. ECU) sind nicht korrekt wiedergegeben:

a) Es ist zweifelhaft, ob der für mehrjährige Verpflichtungen im Bereich der Strukturfonds als außerhalb der Vermögensübersicht geführte Mittelbindungen ausgewiesene Betrag (88 500 Mio. ECU) korrekt ist, denn in den zugrundeliegenden Berechnungen wurden zahlreiche Fehler festgestellt.

(Siehe Ziffer 19.20)

b) Mehrjährige Verpflichtungen in Höhe von rund 4 200 Mio. ECU im Rahmen von PHARE- und TACIS-Maßnahmen sind unter den als außerhalb der Vermögensübersicht geführten Mittelbindungen nicht erfaßt.

(Siehe Ziffer 19.21)

c) Die Verpflichtungen der Gemeinschaften im Zusammenhang mit den Ruhegehaltsansprüchen ihrer Bediensteten sind unter den außerhalb der Vermögensübersicht geführten Mittelbindungen erwähnt, sind jedoch bisher nicht quantifiziert worden.

(Siehe Ziffer 19.22)

VII. Der Gesamtwert der Vorschüsse oder Abschlagszahlungen, die während des Jahres als Haushaltszahlungen verbucht wurden, die zum Jahresende nichtendgültig blieben, ist um einen Nettobetrag in Höhe von rund 19 000 Mio. ECU zu niedrig ausgewiesen.

(Siehe Ziffern 19.23 - 19.25)

Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge

VIII. Die wesentliche Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Mittelbindungen wird durch die in Abschnitt V Buchstabe b beschriebenen Fehler beeinträchtigt, denn die tatsächlich gebundenen Beträge überstiegen die von den Haushaltsbehörden festgelegten Obergrenzen für Verpflichtungsermächtigungen.

(Siehe Ziffer 19.26)

IX. Die wahrscheinlichste Schätzung der Quote der wesentlichen Fehler in bezug auf die den Zahlungen zugrunde liegenden Vorgänge liegt bei etwa 5,4 % der erfaßten Gesamtzahlungen aus dem Haushaltsplan in Höhe von 77 Mrd. ECU.

(Siehe Ziffer 19.30)

X. Bei der Prüfung trat erneut ein hoher Prozentsatz an formalen Fehlern in bezug auf Zahlungen zutage. Diese Fälle betrafen die Nichteinhaltung der geltenden Vorschriften und sonstiger Bedingungen.

(Siehe Ziffern 19.33 - 19.36)

XI. Zu einer Reihe von Fällen, auf die schätzungsweise 4,3 % der Zahlungen aus dem Gemeinschaftshaushalt entfallen, konnte der Hof nicht genügend Nachweise erlangen, um einen fundierten Bestätigungsvermerk über die ordnungsgemäße Verwendung der Gemeinschaftsmittel abgeben zu können.

(Siehe Ziffer 19.27)

XII. - Abgesehen von den Auswirkungen der in den Abschnitten III-VII zusammengefaßten Sachverhalte vermitteln die Rechnungsabschlüsse des Haushaltsjahres 1996 nach Ansicht des Hofes ein korrektes Bild der Einnahmen und Ausgaben der Union für das betreffende Jahr sowie der Finanzlage am Jahresende. - Die den im Laufe des Haushaltsjahres verbuchten Einnahmen zugrunde liegenden Vorgänge sind nach Ansicht des Hofes innerhalb der in den Ziffern 19.4 und 19.5 erläuterten Grenzen insgesamt rechtmäßig und ordnungsmäßig. - Abgesehen von den Auswirkungen der in Abschnitt VIII erwähnten Sachverhalte sind die den Mittelbindungen des Haushaltsjahres zugrunde liegenden Vorgänge nach Ansicht des Hofes insgesamt rechtmäßig und ordnungsmäßig. - Wegen der Auswirkungen der in den Abschnitten IX-XI beschriebenen Sachverhalte lehnt der Hof es ab, eine allgemeine Gewähr für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der den Zahlungen des Haushaltsjahres zugrunde liegenden Vorgänge zu geben.

16. Oktober 1997

B. Friedmann

Präsident

Europäischer Rechnungshof 12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxembourg

AUSFÜHRUNGEN ZUR ZUVERLÄSSIGKEITSERKLÄRUNG

Einleitung

19.1. Diese dritte Zuverlässigkeitserklärung [im nachstehenden Bericht durchgängig als DAS (580) bezeichnet] bezieht sich auf die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung der Europäischen Gemeinschaft sowie die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge für das Haushaltsjahr 1996.

Prüfungsumfang

19.2. In einigen der vom Hof geprüften Bereiche werden die Vorgänge weiteren Prüfungen durch andere Behörden unterzogen, insbesondere im Zuge des Rechnungsabschlußverfahrens im Bereich des EAGFL-Garantie.

19.3. Mit der DAS selbst wird nicht beurteilt, inwieweit die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung eingehalten wurden. Dies ist Gegenstand von Bewertungen und Berichten, die der Hof weiterhin getrennt im Rahmen seiner übrigen Arbeiten erstellt.

19.4. Gewisse vorsätzlich zu Lasten der Gemeinschaftsfinanzen begangene Unregelmäßigkeiten wie beispielsweise die Nichtanmeldung zollpflichtiger Einfuhren können naturgemäß mit Hilfe der üblichen Prüfungsverfahren nicht aufgedeckt werden. Der Hof kann somit keine Gewähr übernehmen, daß derartige Fälle nicht existieren. Im Rahmen der Prüfung der Rechnungsführung im Bereich der Eigenmittel nahm der Hof jedoch im Jahre 1996 eine spezifische Untersuchung der Verfahren zur Feststellung und Erhebung von Zöllen und Agrarabschöpfungen bei Betrugsfällen und Unregelmäßigkeiten vor. Die Ergebnisse dieser Prüfung sind in Kapitel 1 des vorliegenden Jahresberichts dargestellt.

19.5. Da es sich bei den statistischen Angaben, die den (rund 80 % der Gemeinschaftseinnahmen bildenden) BSP- und MwSt.-Eigenmitteln zugrunde liegen, um gesamtwirtschaftliche Daten handelt, konzentrierte der Hof sich darauf zu überprüfen, ob die Verfahren zur Ermittlung dieser Daten angemessen sind und ihre Zuverlässigkeit gewährleistet ist. In bezug auf den anderen wichtigen Bestandteil der Eigenmittel, die Zölle und Agrarabschöpfungen (auf die rund 17 % der Gemeinschaftseinnahmen entfallen), war es nicht möglich, Gewähr dafür zu erlangen, daß alle zollpflichtigen Einfuhren tatsächlich angemeldet wurden und zu den entsprechenden Einnahmen geführt haben. Dement-sprechend legte der Hof bei seiner Prüfung den Schwerpunkt auf die Bewertung der Angemessenheit der Verfahren, mit denen sichergestellt werden soll, daß die Ansprüche der Gemeinschaft auf Zölle und Agrar-abschöpfungen ordnungsgemäß festgestellt werden, sobald die in den Zollvorschriften vorgesehenen Voraussetzungen für die buchmäßige Erfassung des Anspruchs und dessen Mitteilung an den Schuldner erfuellt sind.

Zuverlässigkeit der Rechnungsführung

Unterbewertung der von den Mitgliedstaaten geschuldeten Beträge (Abschnitt III Buchstabe a der Zuverlässigkeitserklärung)

19.6. In der konsolidierten Vermögensübersicht (Position III A) sind Forderungen in einer Gesamthöhe von 1 981,6 Mio. ECU ausgewiesen, die Beträgen entsprechen, die die Mitgliedstaaten den Gemeinschaftsorganen und -einrichtungen zum 31. Dezember 1996 schuldeten. Von diesem Gesamtvolumen entfallen 1 064,2 Mio. ECU (581) auf von den Mitgliedstaaten festgestellte Ansprüche auf Zölle und Agrarabschöpfungen, die in der gesonderten (Einnahmen-) Buchführung erfaßt wurden. In Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 vom 29. Mai 1989 (582) sind die Kriterien festgelegt, nach denen die Mitgliedstaaten auf die gesonderte Buchführung zurückzugreifen haben. Die Mitgliedstaaten sind für die Führung der gesonderten Buchhaltung verantwortlich und haben der Kommission vierteljährlich darüber Bericht zu erstatten.

19.7. Der Hof hat festgestellt, daß die gesonderte Buchführung als Ganzes nach wie vor erhebliche Fehler aufweist, die sich deutlich auf die Vollständigkeit der in der konsolidierten Vermögensübersicht ausgewiesenen Summe der Forderungen auswirken. Der Hof stellte insbesondere fest, daß die bestehenden Verfahren nicht ausreichten um sicherzustellen, daß alle Ansprüche auf Zölle und Agrarabschöpfungen, die festgestellt wurden und für die entweder keine Sicherheit geleistet wurde oder die angefochten werden, ordnungsgemäß und angemessen bewertet in der gesonderten Buchführung erfaßt werden. Der Hof kann nicht quantifizieren, inwieweit die gesonderte Buchführung und somit die Summe der Forderungen möglicherweise unterbewertet ist, geht jedoch davon aus, daß die Unterbewertung der gesonderten Buchführung erhebliche Ausmaße annimmt.

Überbewertung der Forderungen an die Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschluß des EAGFL-Garantie (Abschnitt III Buchstabe b der Zuverlässigkeitserklärung)

19.8. Auf eine Bemerkung des Hofes hin ersetzte die Kommission die im Jahre 1995 erstellten Forderungsvoranschläge im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschlußverfahren durch Einziehungsanordnungen. Die somit auf der Aktivseite der Vermögensübersicht zum 31. Dezember 1996 ausgewiesene Gesamtforderung (792,2 Mio. ECU) (583), die auf den Ende 1995 berechneten Angaben beruht, ist allerdings um 264,1 Mio. ECU überbewertet, denn die tatsächlich vereinnahmten Beträge in Form negativer Zahlungen, die die einzelnen Mitgliedstaaten in ihrer Meldung für Oktober 1996 deklarierten, blieben unberücksichtigt.

Unterbewertung der Salden der Kassenkonten (Abschnitt IV der Zuverlässigkeitserklärung)

19.9. Im Bereich der Zusammenarbeit mit lateinamerikanischen, asiatischen sowie mittel- und osteuropäischen Ländern werden zu den Vorhaben mit den Behörden in den Empfängerstaaten Finanzierungsvereinbarungen geschlossen. Dabei ist es seitens der Kommission gängige Praxis, zu Lasten von Haushaltsmitteln Zahlungen zum Auffuellen von Bankkonten zu leisten, die von der Projektleitung im Empfängerland eröffnet wurden. Anschließend werden die vor Ort anfallenden Projektkosten von diesen Bankkonten bezahlt. Diese Gelder bleiben Eigentum der Kommission, bis sie ordnungsgemäß für genehmigte Zwecke ausgezahlt werden. Angesichts dieser Tatsache steht die Praxis der Kommission nach Ansicht des Hofes weder mit den üblichen Rechnungsführungspraktiken noch mit den einschlägigen Bestimmungen der Haushaltsordnung für Maßnahmen, die zu den Finanzierungsvereinbarungen abgeschlossen werden, in Einklang. In den Finanzierungsvereinbarungen wird immer häufiger festgelegt, daß die Salden der betreffenden Bankkonten Eigentum der Gemeinschaft bleiben. Ferner heißt es in Artikel 111 Absatz 7 der Haushaltsordnung: \,,Vor der endgültigen Verbuchung der auf die Währung des begünstigten Staates lautenden Zahlungen (...) unter den Haushaltsmitteln wird deren Abschluß vorgenommen. Dieser Abschluß besteht in einer Kontrolle der Genauigkeit der Feststellung und der Ordnungsmäßigkeit der Anordnung und Zahlung (...) gemäß den Vorschriften dieser Haushaltsordnung durch die Kommission." All dies deutet darauf hin, daß zur Auffuellung verwendete, jedoch noch nicht einem Abschluß unterzogene Beträge in der Vermögensübersicht der Kommission ausgewiesen werden müßten. Der Hof ist nicht in der Lage, die betreffenden Außenstände zu schätzen, hält es jedoch für möglich, daß diese sich in der Größenordnung von einigen Hundert Mio. ECU bewegen. Die Tatsache, daß die Kommission die Auslegung des Hofes in bezug auf die einschlägigen Artikel der Haushaltsordnung nicht teilt, deutet auf die Notwendigkeit hin, im Rahmen einer Gesamtüberarbeitung der Haushaltsordnung Titel IX zu präzisieren, der sich spezifisch auf die Außenhilfe bezieht.

19.10. Im Rahmen der MEDIA-Programme (Haushaltslinie B3-2010) überwies die Kommission am Ende des Haushaltsjahres 1996 einen Betrag in Höhe von 25,9 Mio. ECU auf ein Bankkonto, das von einem Dienstleistungsunternehmen eröffnet worden war, das im Rahmen der technischen Hilfe an der Durchführung dieser Programme beteiligt war. Dieses Bankkonto dient darüber hinaus zur Aufnahme der von der Bank gewährten Zinsen sowie der Tilgungszahlungen der Darlehensnehmer. Obwohl diese Mittel Eigentum der Gemeinschaft bleiben, erscheinen sie nicht in den Kassenkonten der Vermögensübersicht. Ferner entzieht sich die Verwendung dieser Mittel aufgrund des vorstehend beschriebenen Sachverhalts dem gemeinschaftlichen Überwachungs- und Kontrollmechanismus und unterliegt nur der vorherigen Zustimmung von Bediensteten der GD X, die de facto außerhalb der in der Haushaltsordnung vorgesehenen Verfahren gleichzeitig die Aufgaben des Anweisungsbefugten und des Rechnungsführers wahrnehmen, was den Bestimmungen der Haushaltsordnung zuwiderläuft.

19.11. Auf Verlangen des Hofes versandte die Kommission Fragebögen und Erinnerungsschreiben zur Abstimmung der Banksalden mit von den Banken selbst bestätigten Angaben. Bisher haben in bezug auf die Bankkonten für die Hilfe zugunsten der Mittelmeerländer fünf der insgesamt sieben Banken geantwortet, doch die Kommission hat noch keine Abstimmungen vorgenommen. Solange diese Abstimmungen fehlen, kann angesichts des Ausmaßes dieser Diskrepanzen die Richtigkeit der entsprechenden Beträge in der Vermögensübersicht (39,3 Mio. ECU) nicht bestätigt werden.

Überbewertung der fortbestehenden Mittelbindungen (Abschnitt V Buchstabe a der Zuverlässigkeitserklärung)

19.12. Ende 1996 bestanden rund 60 000 Mittelbindungen zu Lasten getrennter Mittel mit einem Gesamtvolumen von 47 911,7 Mio. ECU fort; davon stammten 422,5 Mio. ECU aus Zahlungsermächtigungen, die von 1996 auf 1997 übertragen worden waren.

19.13. Der Hof prüfte eine Stichprobe von 173 fortbestehenden Mittelbindungen mit einem Gesamtvolumen von 982 Mio. ECU, die aus fortbestehenden Mittelbindungen von vor 1995 ausgewählt wurden, zu deren Lasten in zwei aufeinanderfolgenden Haushaltsjahren keine Zahlung zu verzeichnen war. Die Grundgesamtheit, aus der die Stichprobe gezogen wurde, umfaßt 8 518 Restbeträge im Gesamtwert von 6 212 Mio. ECU, wobei 2 060 dieser Restbeträge mit einem Gesamtvolumen von 944 Mio. ECU von vor 1992 stammten und zu ihren Lasten in den drei letzten aufeinanderfolgenden Haushaltsjahren keine Zahlung getätigt wurde.

19.14. Das Ergebnis der Prüfungen des Hofes, in die die anweisungsbefugten Dienststellen der Kommission direkt einbezogen wurden, gibt Anlaß zu der Feststellung, daß die Kommission zu etwa 17,0 % des wertmäßigen Volumens dieser fortbestehenden Mittelbindungen in einer Gesamthöhe von rund 1 053 Mio. ECU keinen Nachweis dafür erbringen konnte, daß ihnen noch eine Verpflichtung zur Leistung späterer Zahlungen gegenüberstand. Nach Schätzungen des Hofes stand ferner mindestens 9,4 % des wertmäßigen Volumens dieser Mittelbindungen, d. h. rund 587 Mio. ECU, keine Verpflichtung zur Leistung von Zahlungen mehr gegenüber.

19.15. Darüber hinaus geht der Hof davon aus, daß rund 14 % der Mittelbindungen mit einem wertmäßigen Volumen von rund 864 Mio. ECU auf Vorgänge entfallen, die wegen laufender Gerichtsverfahren blockiert sind. Diesen Mittelbindungen stehen somit möglicherweise keine konkreten Verpflichtungen mehr gegenüber, sie können jedoch von der Kommission nicht aufgehoben werden.

19.16. Die Stichtage für die Ausschöpfung der Mittelbindungen wurden häufig überschritten, bisweilen um mehrere Jahre. Bezogen auf sämtliche Ende 1996 fortbestehenden Mittelbindungen ist bei rund 9 000 Mittelbindungen die Ausschöpfungsfrist überschritten.

19.17. Weitere Arbeiten des Hofes in einem spezifischen Bereich haben diese Ergebnisse erhärtet. So läßt sich beispielsweise aufgrund einer gezielten Prüfung im Bereich der Programme TACIS und PHARE in bezug auf rund 100 der 600 Vorgänge, zu denen im Zeitraum 1990-1994 Mittelbindungen vorgenommen wurden, schätzen, daß das Volumen der fortbestehenden Mittelbindungen zu diesen Programmen, die bis Ende 1996 ihre Rechtfertigung verloren haben, in der Größenordnung von hundert Millionen ECU liegt (siehe Band I, Ziffern 14.12-14.15).

19.18. Trotz einiger offenkundiger Verbesserungen in bestimmten Bereichen ist die Situation der fortbestehenden Mittelbindungen folglich weiterhin unbefriedigend. Die Anweisungsbefugten sowie die für den Haushalt und die Finanzkontrolle zuständigen Dienststellen sollten Maßnahmen ergreifen, mit denen gewährleistet wird, daß die fortbestehenden Mittelbindungen künftig die konkreten Verpflichtungen der Gemeinschaft zuverlässig widerspiegeln. Hierzu sollte die Kommission unabhängig von einer Bereinigungsaktion, bei der sämtliche Mittelbindungen, denen keine formalen rechtlichen Verpflichtungen mehr gegenüberstehen, aufgehoben werden, in ihren Finanzausweisen eine Schätzung des Volumenanteils ihrer fortbestehenden Mittelbindungen liefern, zu denen mit hoher Wahrscheinlichkeit in den kommenden Jahren keine Zahlungen erfolgen werden. Dadurch ließen sich die in künftige Haushaltspläne einzustellenden Zahlungsermächtigungen genauer veranschlagen.

Unterbewertung der in der Rechnungsführung über die Haushaltsvorgänge ausgewiesenen Mittelbindungen (Abschnitt V Buchstabe b der Zuverlässigkeitserklärung)

19.19. In einigen Bereichen, die aus getrennten Mitteln finanziert werden, war die von der Kommission geübte Praxis uneinheitlich; dadurch finden einige tatsächlich bestehende Verpflichtungen in der Rechnungsführung über die Haushaltsvorgänge keinen Niederschlag in Form von Mittelbindungen. Dieser Sachverhalt ist dadurch bedingt, daß die Kommission beschloß, Verpflichtungen einzugehen, die nicht durch entsprechende Verpflichtungsermächtigungen im Haushaltsplan abgedeckt waren. Infolgedessen sind die Ende 1996 noch nicht abgewickelten Mittelbindungen (584) sowie das Gesamtvolumen der Mittelbindungen für das Haushaltsjahr 1996 um 1 302 Mio. ECU zu niedrig ausgewiesen. Dieser Betrag setzt sich zusammen aus

a) Mittelbindungen in Höhe von 685 Mio. ECU zu Finanzierungsbeschlüssen im Rahmen der Zusammenarbeit mit den Mittelmeerländern und Indien (siehe Band I, Ziffern 13.11-13.16) sowie

b) Mittelbindungen in Höhe von 617 Mio. ECU zu internationalen Fischereiabkommen (siehe Band I, Ziffern 9.18-9.19).

Diese mehrjährigen Verpflichtungen waren nicht einmal in der Übersicht über die außerhalb des Haushaltsplans geführten Mittelbindungen ausgewiesen, die Teil der Rechnung ist (585).

Unterbewertung der Mittelbindungen im Bereich der Strukturfonds (Abschnitt VI Buchstabe a der Zuverlässigkeitserklärung)

19.20. Zum 31. Dezember 1996 wies die Kommission im Bereich der (außerhalb der Vermögensübersicht) eingegangenen Mittelbindungen einen Betrag von 88 513,9 Mio. ECU für Verpflichtungen zugunsten der Strukturfonds (vorgesehene Zuschüsse, zu denen die entsprechende Mittelbindung für den Zeitraum 1994-1999 - zu Preisen von 1996 - noch nicht vorgenommen worden war) aus; davon entfielen 8 476,8 Mio. ECU auf die Gemeinschaftsinitiativen. Diese Beträge entsprechen der Differenz zwischen der Programmplanung der Strukturfonds für den Programmplanungszeitraum 1994-1999 und der Summe der in Sincom erfaßten Mittelbindungen für den Zeitraum 1994-1996. Diese Mittelbindungen umfassen wie im Vorjahr solche, die vorangegangenen Programmplanungszeiträumen entsprechen und bei der Berechnung unberücksichtigt hätten bleiben müssen. Dadurch kommt es zu einer Unterbewertung der außerhalb der Vermögensübersicht geführten Verpflichtungen. Die dem Hof für die Prüfung zur Verfügung gestellten Angaben, auf denen die als außerhalb der Vermögensübersicht geführte Mittelbindungen ausgewiesenen Beträge für die Strukturfonds beruhen, geben darüber hinaus Anlaß zu weiteren Bemerkungen, von denen die wichtigste sich auf die Tatsache bezieht, daß zwischen den von den zentralen Dienststellen des Rechnungsführers und den von den anweisungsbefugten Dienststellen herangezogenen Zahlen keine Abstimmung vorgenommen wird. Infolge der festgestellten Anomalien ist das Volumen der außerhalb der Vermögensübersicht geführten Mittelbindungen insgesamt um mindestens 2 000 Mio. ECU unterbewertet.

Nichtausweisung von außerhalb der Vermögensübersicht geführten Mittelbindungen in bezug auf mehrjährige Verpflichtungen für PHARE- und TACIS-Maßnahmen (Abschnitt VI Buchstabe b der Zuverlässigkeitserklärung)

19.21. Die Verpflichtungen aufgrund der Mehrjahresrichtprogramme im Zusammenhang mit den Programmen PHARE und TACIS, die in der Rechnungsführung über die Haushaltsvorgänge noch keinen Niederschlag in Form von Mittelbindungen gefunden haben, wurden bisher nicht in der Übersicht über die außerhalb der Vermögensübersicht geführten Mittelbindungen ausgewiesen, die Teil der Rechnung ist (586). Die betreffenden Beträge beliefen sich zum 31. Dezember 1996 in bezug auf PHARE auf rund 2 900 Mio. ECU und in bezug auf TACIS auf 1 300 Mio. ECU. Im Falle von TACIS werden die vereinbarten Programme von der Kommission und den betroffenen Drittstaaten unterzeichnet. In diesen Fällen könnte sogar dafür plädiert werden, diese Verpflichtungen in der Rechnungsführung über die Haushaltsvorgänge als Mittelbindungen zu erfassen, weil getrennte Mittel zur Abdeckung mehrjähriger Verpflichtungen dieser Art bestimmt sind.

Fehlende Quantifizierung der Verpflichtungen in bezug auf Ruhegehälter (Abschnitt VI Buchstabe c der Zuverlässigkeitserklärung)

19.22. Im Jahre 1996 lieferte die Kommission in den Erläuterungen zu den außerhalb der Vermögensübersicht geführten Mittelbindungen erstmals eine Gesamtübersicht über die Funktionsweise der Ruhegehaltsregelung der Gemeinschaften. Sie fügte allerdings keine Zahlenangaben bei. Im Vergleich zum Haushaltsjahr 1995 (einfacher p.m.-Vermerk innerhalb der außerhalb der Vermögensübersicht geführten Mittelbindungen) bedeutet die Darstellung im Jahre 1996 eine Verbesserung. Die Kommission hat zugesagt, im Laufe des Jahres 1997 eine versicherungsmathematische Bewertung unter Berücksichtigung aller notwendigen Parameter zur Ermittlung und Einbeziehung - nach internationalen Rechnungsführungsnormen - des in den Finanzausweisen zu nennenden Betrags vornehmen zu lassen.

Unterbewertung von Haushaltszahlungen in Form von Vorschuß- und Abschlagszahlungen (Abschnitt VII der Zuverlässigkeitserklärung)

19.23. Auf Verlangen des Hofes und des Europäischen Parlaments unterscheidet die Kommission in ihrem Rechnungsführungssystem seit 1995 zwischen Vorschuß-/Abschlagszahlungen und endgültigen Zahlungen des Haushaltsjahres. Dadurch dürfte die Kommission nunmehr in der Lage sein, in ihrer Haushaltsrechnung den Stand der am Ende des Haushaltsjahres nichtendgültig bleibenden Zahlungen auszuweisen (587).

19.24. Unter Verwendung der Identifikationsparameter im Rechnungsführungssystem Sincom errechnete der Hof, daß sich die zu Lasten des Haushaltsjahres 1996 getätigten nichtendgültigen Zahlungen insgesamt auf 19 068 Mio. ECU beliefen. Der von der Kommission in der Haushaltsrechnung für 1996 (588) veröffentlichte Betrag von 1 736 Mio. ECU ist somit wegen konzeptioneller Fehler in den Berechnungssystemen und EDV-Programmen, die die Kommission zur Ermittlung dieses Betrags einsetzt (hauptsächlich wegen der Tatsache, daß Vorschuß-/Abschlagszahlungen, die bei Abschluß des Haushaltsjahres noch nicht zu Lasten abgerechneter Mittelbindungen verbucht worden sind, nicht als nichtendgültige Zahlungen berücksichtigt werden), um rund 17 000 Mio. ECU unterbewertet.

19.25. Ferner wird das Ergebnis, zu dem der Hof gelangt, durch die Tatsache beeinträchtigt, daß die Anweisungsbefugten trotz der ihnen diesbezüglich von den Dienststellen des Rechnungsführers und der Finanzkontrolle erteilten Anweisungen nichtendgültige Beträge nicht immer gekennzeichnet haben. Vorgänge mit einem Gesamtvolumen in Höhe von mindestens 2 000 Mio. ECU - hauptsächlich in den externen Politikbereichen und im Bereich der strukturpolitischen Maßnahmen - sind in der Rechnungsführung nicht als nichtendgültige Teilzahlungen ausgewiesen, und somit ist das Gesamtvolumen dieser Teilzahlungen um den entsprechenden Betrag unterbewertet.

Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge

Fehler, die die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Mittelbindungsvorgänge beeinträchtigen

Wesentliche(589) Rechtmäßigkeits- und Ordnungsmäßigkeitsfehler in bezug auf Mittelbindungen (Abschnitt VIII der Zuverlässigkeitserklärung)

19.26. Die Fälle, in denen die von der Kommission tatsächlich eingegangenen Verpflichtungen die von den Haushaltsbehörden festgelegten Obergrenzen für Verpflichtungsermächtigungen überstiegen, sind in Ziffer 19.19 aufgeführt.

Einschränkungen der Prüfungsarbeiten in bezug auf Zahlungen (Abschnitt XI der Zuverlässigkeitserklärung)

19.27. Zu einer Reihe von Fällen aus der Stichprobe von Zahlungen, die schätzungsweise 4,3 % des Gemeinschaftshaushalts für 1996 ausmachten, konnte der Hof nicht genügend Nachweise erlangen, um einen fundierten Bestätigungsvermerk über die ordnungsgemäße Verwendung der Gemeinschaftsmittel abgeben zu können. Die Hauptursachen für die mangelnde Gewähr für Einzelvorgänge lauten wie folgt:

a) Im Bereich der privaten Lagerhaltung von landwirtschaftlichen Erzeugnissen bestanden Probleme bei der Abstimmung der monatlich gemeldeten Zahlen mit den zugrundeliegenden Belegen sowie allgemeine Unzulänglichkeiten im Bereich der Verfahren für die Bestandsaufnahme, die zu Ungewißheiten bezüglich der zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts abzurechnenden Beträge führten.

b) Wegen unvorhersehbarer rechtlicher oder materieller Rahmenbedingungen in den Mitgliedstaaten hatte der Hof keinen Zugang zu den für seine Prüfung notwendigen Unterlagen.

Fehler, die die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der den Zahlungen zugrunde liegenden Vorgänge beeinträchtigen

Wesentliche Rechtmäßigkeits- und Ordnungsmäßigkeitsfehler in bezug auf Zahlungen (Abschnitt IX der Zuverlässigkeitserklärung)

19.28. Wie der Hof in Ziffer 1.32 seines Berichts zur DAS 1994 (590) darlegte, muß er mit seiner Prüfung alle Phasen der Verwaltung von Gemeinschaftsmitteln - von der zentralen Rechnungsführung der Kommission bis zu den Endbegünstigten in den Mitgliedstaaten und anderswo - abdecken. Ziel der Prüfung des Hofes im Hinblick auf die Zuverlässigkeitserklärung ist es zu ermitteln, ob die Quote der aufgedeckten Fehler in seiner Stichprobe von Vorhaben, die bis zur Ebene des Endbegünstigten geprüft werden, gering genug ist, damit er eine allgemeine Gewähr dafür geben kann, daß die Rechnungsführung zuverlässig ist und die zugrunde liegenden Vorgänge rechtmäßig und ordnungsgemäß sind. Zur Untermauerung seiner Schlußfolgerungen liefert der Hof auf der Grundlage von Extrapolationen anhand seiner Stichprobenergebnisse Schätzungen der Quoten aufgedeckter wesentlicher Fehler. Diese Schätzungen sind als Anhaltspunkte für Größenordnungen in Verbindung mit oberen und unteren Grenzwerten bei einem Konfidenzniveau von 95 % und nicht als präzise Messungen zu betrachten.

19.29. Das nichtextrapolierte wertmäßige Gesamtvolumen der wesentlichen Fehler in bezug auf Zahlungen beträgt unter Berücksichtigung von außerhalb der Stichprobe aufgetretenen Fehlern 273 Mio. ECU. Diese Fehler beruhen nicht notwendigerweise auf Betrugsabsichten gegenüber den Gemeinschaften. Sie führen auch möglicherweise nicht zur Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge. In den Fällen, die den EAGFL-Garantie betreffen, sollten die Feststellungen des Hofes von der Kommission im Rahmen des jährlichen Rechnungsabschlußverfahrens berücksichtigt werden. In den Fällen, die die Strukturfonds betreffen, wo es kein vergleichbares Rechnungsabschlußverfahren gibt, wird der spezifische Fehler möglicherweise in der Rechnungsführung in bezug auf die laufenden Programme berichtigt. Gibt es Anhaltspunkte dafür, daß der Begünstigte nicht gutgläubig gehandelt hat, obliegt es den nationalen Behörden, die betreffenden Beträge wiedereinzuziehen und an den Gemeinschaftshaushalt zurückzuzahlen. Da es sich um eine Extrapolation von Stichprobenergebnissen handelt, kann die vom Hof vorgenommene Schätzung des wahrscheinlichsten Volumens der wesentlichen Fehler selbstverständlich nicht zur Ermittlung wiedereinzuziehender Einzelbeträge dienen.

19.30. Die geschätzte Gesamtquote wesentlicher Fehler, d. h. meßbarer Fehler, die sich unmittelbar auf den Betrag der den Gemeinschaftsausgaben zugrunde liegenden Vorgänge auswirken, liegt innerhalb einer Spanne von 3,5 % bis 8,3 % der Gesamtzahlungen: Die wahrscheinlichste Schätzung liegt bei 5,4 % der Gesamtzahlungen. Die Fehlerquote im Bereich des EAGFL-Garantie liegt wie in den beiden Vorjahren unterhalb der Durchschnittsquote für den Haushaltsplan als Ganzes. Der Hof nimmt die zur Verbesserung der Haushaltsführung in diesem Bereich getroffenen Maßnahmen zur Kenntnis. Ähnliche Verbesserungen sollten im Bereich der Strukturfonds vorgenommen werden, damit angemessene Gewähr für die ordnungsgemäße Mittelverwendung geliefert und damit die Fehlerquote gesenkt werden kann, die weiterhin über der Durchschnittsquote für den Haushaltsplan als Ganzes liegt. Die Entscheidungen der Kommission zur Verbesserung der Anwendung der Artikel 23 und 24 der Strukturfonds-Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 (591) laufen in die richtige Richtung.

19.31. Die geschätzte Fehlerquote bei den den Zahlungen des Haushaltsjahres 1996 zugrunde liegenden Vorgängen liegt so hoch, daß der Hof es ablehnt, eine allgemeine Gewähr für die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der betreffenden Vorgänge zu geben.

19.32. Die meisten wesentlichen Fehler betrafen die Zuschußfähigkeit der aus dem Gemeinschaftshaushalt finanzierten Maßnahmen. Weitere wesentliche Fehler betrafen die Existenz oder die Richtigkeit der für eine solche Finanzierung vorgelegten Ausgaben, die Richtigkeit der Berechnung der Höhe der Gemeinschaftsbeteiligung sowie das Vorhandensein und die Beschaffenheit der den Zahlungen zugrunde gelegten Belegdokumente. Bezogen auf ihre Auswirkungen auf die finanzierten Beträge traten die Fehler in den meisten Fällen in den Mitgliedstaaten (90 %), hauptsächlich bei den Begünstigten (60 %), jedoch ebenfalls bei den für die Verwaltung der Vorgänge zuständigen lokalen (20 %) und zentralen (10 %) Behörden auf. Für eine nähere Analyse der im Bereich des EAGFL-Garantie festgestellten Fehler siehe Ziffern 20.9-20.10 und für eine nähere Analyse der im Bereich der Strukturfonds festgestellten Fehler siehe Ziffern 21.16-21.17. Im Falle der Strukturfonds wirkt sich der geschätzte Fehlerwert nicht notwendigerweise auf die von der Kommission in Form von Vorschüssen geleisteten Zahlungen aus. Da jedoch die zugrundeliegenden Vorgänge aus EU-Mitteln finanziert wurden, besteht die Gefahr, daß der Gesamthaushaltsplan durch solche Fehler dauerhaft beeinträchtigt wird, wenn sie nicht aufgedeckt und berichtigt werden.

Formale Rechtmäßigkeits- und Ordnungsmäßigkeitsfehler in bezug auf Zahlungen (Abschnitt X der Zuverlässigkeitserklärung)

19.33. Zahlreiche formale Fehler, d. h. Fehler ohne direkt meßbare Auswirkungen auf die Beträge der den ausgezahlten Gemeinschaftsmitteln zugrunde liegenden Vorgänge, wurden in den Hauptbereichen der Gemeinschaftsausgaben (EAGFL-Garantie und Strukturfonds, siehe nähere Analyse in den Ziffern 20.11-20.12 bzw. 21.18-21.19) sowie in anderen Bereichen wie etwa der Entwicklungszusammenarbeit mit den Ländern des Mittelmeerraums, Lateinamerikas, Asiens sowie Mittel- und Osteuropas und der Verwaltungsausgaben festgestellt. Dabei war eine deutliche Häufung formaler Fehler im Bereich der Strukturfonds zu beobachten.

19.34. Diese formalen Fehler betreffen überwiegend (70 %) Fälle, in denen die vorgeschriebenen Bedingungen für die spätere Durchführung der finanzierten Maßnahme nicht eingehalten wurden, und zu einem geringeren Teil (20 %) Fälle, in denen die in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften vorgesehenen Verwaltungs- oder Kontrollverfahren nicht eingehalten wurden. Insgesamt betrachtet haben diese Fehler ihren Ursprung zumeist in den Mitgliedstaaten (80 %), und zwar hauptsächlich bei den mit der Verwaltung der Maßnahmen betrauten zentralen (35 %) und lokalen (25 %) Einrichtungen.

19.35. Die formalen Fehler, die ihren Ursprung in den Gemeinschaftseinrichtungen haben (20 %), betreffen im wesentlichen Fälle, in denen Verwaltungs- und Kontrollverfahren nicht eingehalten wurden.

19.36. Die formalen Fehler, die ihren Ursprung in den Mitgliedstaaten haben, gestalten sich wie folgt:

a) Die meisten der zahlreichen formalen Fehler betreffen die Einhaltung der Verpflichtungen seitens der Begünstigten oder der an der Durchführung der Maßnahmen beteiligten Einrichtungen, insbesondere bezüglich der Führung einer gesonderten Buchhaltung für die aus dem Gemeinschaftshaushalt finanzierten Maßnahmen oder der Qualität der Beweiselemente zu den Ausgabenmeldungen.

b) Die übrigen formalen Fehler betreffen hauptsächlich Unzulänglichkeiten bei der Einrichtung und Durchführung der vorgeschriebenen Kontrollen, die den zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten obliegen.

Rechnungsführungsnormen, -vorschriften und -verfahren

Rechnungsführungsnormen und -vorschriften

19.37. In früheren Berichten und insbesondere in seinen DAS-Berichten zu den Haushaltsjahren 1994 und 1995 (592) unterstrich der Hof die Notwendigkeit, Rechnungsführungsvorschriften zu erlassen, um die Vollständigkeit und Kohärenz der in der konsolidierten Rechnung ausgewiesenen Angaben (einschließlich der einheitlichen Behandlung durch die verschiedenen Organe) sicherzustellen und deren Informationswert zu verbessern. In seinem DAS-Bericht zum Haushaltsjahr 1995 bezog sich der Hof auf eine von der Kommission in Auftrag gegebene externe Studie über geeignete Rechnungsführungsnormen für die Rechnungsführung der Gemeinschaft, deren Ergebnisse ihm noch nicht zur Kenntnis gebracht worden waren. Nachdem der Hof inzwischen Gelegenheit hatte, die Studie einzusehen, weist er darauf hin, daß darin Bereiche innerhalb der Konten der Vermögensübersicht aufgezeigt werden, in denen eine einheitlichere buchhaltungstechnische Behandlung erforderlich ist. Diese Feststellungen bestätigen die Bemerkungen des Hofes zu den Rechnungsabschlüssen der vergangenen Jahre, einschließlich des Rechnungsabschlusses für 1996. Die Kommission ist derzeit dabei, ein Handbuch für die Konsolidierung ihrer Rechnung zu erstellen, mit dem die aufgezeigten Probleme gelöst werden sollen.

19.38. Nach Ansicht des Hofes besteht weiterhin die Notwendigkeit einer klaren Darstellung der Rechnungsführungsgrundsätze und -vorschriften für die Rechnung der Europäischen Gemeinschaft. Darin könnten beispielsweise die Ausgangsbasis der Haushaltsrechnung (beispielsweise nach dem Stand der tatsächlich getätigten Vorgänge oder auf Fälligkeitsbasis) genannt, die Grundsätze für die Bewertung der Positionen der Vermögensübersicht (insbesondere für die Abschreibung von Sachanlagen) festgelegt sowie ein Rahmen für eine geeignete Abstimmung dieser beiden Rechnungen eingeführt werden. Bei der Ausarbeitung dieser Darstellung der Rechnungsführungsgrundsätze sollte die Kommission die für innerhalb der Gemeinschaft ansässige Unternehmen geltenden Richtlinien sowie die von mit der Festlegung von Rechnungsführungsnormen befaßten internationalen Einrichtungen propagierten Normen, insbesondere solche, die sich auf die Rechnungsführung öffentlicher Einrichtungen beziehen, berücksichtigen.

19.39. Die Einführung umfassender Rechnungsführungsvorschriften stellt keinen Selbstzweck dar. Sie dient vielmehr dazu, einen grundlegenden Rahmen für die finanzielle Berichterstattung zu schaffen, auf deren Basis die Kommission in der Lage sein sollte, eine Reihe von Finanzausweisen zu erstellen, die dem Bedarf ihrer Benutzer, der Haushaltsbehörden, entsprechen. Die Kommission sollte insbesondere imstande sein, den Haushaltsbehörden Finanzausweise zu liefern, die nicht nur prägnant und leicht verständlich sind, sondern auch die Transparenz der Vorgänge der Kommission erhöhen sowie die Finanzlage der Kommission zum 31. Dezember 1997 klarer darstellen.

Rechnungsführungsverfahren

19.40. Ein Großteil der Angaben zu den in der Vermögensübersicht ausgewiesenen sowie den außerhalb der Vermögensübersicht geführten Mittelbindungen beruht auf Angaben, die nicht mittels des grundlegenden Rechnungsführungssystems verarbeitet, sondern dem Rechnungsführer der Kommission auf Ad-hoc-Basis zugeleitet werden. Die Bemerkungen des Hofes im Zusammenhang mit der DAS insbesondere zu Themen wie Sachanlagen und außerhalb der Vermögensübersicht geführten Mittelbindungen zeigen, daß mit diesen Verfahren allzu häufig nicht gewährleistet werden kann, daß in der Rechnungsführung vollständige und richtige Angaben erfaßt werden. Die Kommission sollte dafür Sorge tragen, daß in diesen Bereichen klar definierte Rechnungsführungsverfahren festgelegt werden, deren Anwendung dazu führen wird, daß die Anweisungsbefugten in den operativen Generaldirektionen die für die Erfassung in der Rechnungsführung notwendigen Angaben liefern.

ANTWORTEN DER KOMMISSION

AUSFÜHRUNGEN ZUR ZUVERLÄSSIGKEITSERKLÄRUNG

Zuverlässigkeit der Rechnungsführung

Unterbewertung der von den Mitgliedstaaten geschuldeten Beträge (Abschnitt III Buchstabe a der Zuverlässigkeitserklärung)

19.7. Nach Ansicht der Kommission hat sich die 1990 eingeführte B-Buchhaltung nach Lösung anfänglicher Probleme nennenswert verbessert. Die für eine transparentere Anwendung erforderlichen Rechtsmaßnahmen wurden getroffen. Da die Buchhaltung auf lokaler Ebene geführt wird, kommt es bisweilen zu punktuellen, allerdings überwiegend formalen Fehlern. Aus der Tatsache, daß solche Anomalien zu verzeichnen sind, darf jedoch keinesfalls abgeleitet werden, daß die B-Buchhaltung generell unzuverlässig ist.

Die Kommission stimmt mit dem Rechnungshof darin überein, daß eine gesonderte Buchführung nicht sämtliche Forderungen der Gemeinschaft erfassen kann. Überdies ist sie der Ansicht, daß diese Buchführung ebenfalls Überbewertungen realer EU-Forderungen enthält, indem sie seit langem eingesetzte Mittel verbucht, die faktisch kaum beigetrieben werden können.

Um Abhilfe zu schaffen, hat die Kommission am 3. Juli 1997 einen Vorschlag zur Änderung der Verordnung Nr. 1552/89 vorgelegt, der auf einen Ausbau des Niederschlagungverfahrens bei Forderungen abzielt, die innerhalb einer festgesetzten Frist nicht beigetrieben werden können.

Überbewertung von Forderungen an die Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschluß des EAGFL-Garantie (Abschnitt III Buchstabe b der Zuverlässigkeitserklärung)

19.8. Es trifft zu, daß die Gesamtforderung aufgrund eines Fehlers um 264,1 Mio. ECU überbewertet wurde (Stand: 31. Dezember 1996). Die Kommissionsdienststellen haben die betreffenden Einziehungsanordnungen nach Feststellung des Fehlers jedoch umgehend storniert.

Die Rechnungsführungsdienststellen führen derzeit einen Prüfmechanismus ein, damit sich dieser Fehler nicht wiederholt.

Unterbewertung der Salden der Kassenkonten (Abschnitt IV der Zuverlässigkeitserklärung)

19.9. Artikel 111 Absatz 7 wird bei Finanzprotokollen angewandt, bei denen eine entsprechend bevollmächtigte Zahlstelle tätig wird. In diesem Fall werden die Kassenmittelvorschüsse zu Lasten der Konten der in Artikel 111 Absatz 7 der Haushaltsordnung genannten Finanzinstitution im Rechnungsabschluß verbucht, bis eine entsprechende Verrechnung der Ausgaben mit den Vorschüssen im Haushaltsplan erfolgt ist.

Werden die Finanzhilfen jedoch unilateral gewährt, ohne durch ein entsprechendes Finanzprotokoll abgedeckt zu sein, so kommt Artikel 111 Absatz 7 nicht zur Anwendung und die Mittelausführung erfolgt, wie in Artikel 105 Absatz 1 der Haushaltsordnung vorgesehen, gemäß den Artikeln 40 bis 53 der Haushaltsordnung.

Die Kommission ist überdies der Ansicht, daß durch eine klarere Formulierung der Haushaltsordnung die in diesem Zusammenhang festgestellten unterschiedlichen Auslegungen vermieden werden könnten, und wird dies daher im Zusammenhang mit der allgemeinen Überarbeitung der Haushaltsordnung anstreben. Sie wird dabei die Überlegungen des Rechnungshofes in der Stellungnahme 4/97 zur 7. Serie von Änderungen der Haushaltsordnung berücksichtigen.

19.10. Die Kommission (GD X) hat 1996 einen Vertrag mit einer zwischengeschalteten Einrichtung unterzeichnet (Programm MEDIA assistance, PMA, Schwerpunkt Finanzverwaltung). Es wurde ein Bankkonto mit doppelter Zeichnungsberechtigung eröffnet:

- Kontoinhaber: MEDIA assistance S.C.;

- Zeichnungsberechtigung: alle Überweisungsaufträge sind von der Kommission (GD X) abzuzeichnen und vom Auftragnehmer zu unterzeichnen. Das bedeutet, daß der Kontoinhaber keine Transaktionen ohne Zustimmung eines Vertreters der Kommission (GD X) vornehmen kann;

- Bankzinsen: werden jeweils vierteljährlich auf das Bankkonto der Kommission überwiesen;

- Eröffnung, Transfer und Schließung des Kontos sowie Änderung der Kontoführungsbedingungen sind nur nach vorheriger schriftlicher Zustimmung der Kommission (GD X) möglich. Der Kontoinhaber verpflichtet sich, auf seine Ansprüche, die sich aus dem Konto ergeben, nach Auflösung bzw. Ablauf des Vertrags zu verzichten.

Der vom Rechnungshof genannte Fall ist im Zusammenhang mit der allgemeinen Problematik der Zahlungen an zwischengeschaltete Einrichtungen (wie Büros für Technische Hilfe) zu sehen, die die Weiterleitung der Mittel an die Begünstigten sicherstellen. Die Rechnungsführungsdienststellen sind bestrebt, gemeinsam mit den Anweisungsbefugten und den Dienststellen des Rechnungshofes zu prüfen, wie solche Vorgänge in bezug auf die Ausführung der Haushaltsmittel und in bezug auf die Verbuchung der Mittel der zwischengeschalteten Einrichtungen im Rechnungsabschluß zu behandeln sind. Diese Überlegungen müßten im Zusammenhang mit der Definition allgemeiner Rechnungsführungsgrundsätze für die Vermögensübersicht der Union erfolgen, die die Kommission in der Präambel zur Veröffentlichung der konsolidierten Vermögensübersicht 1997 festzulegen wird.

19.11. Die Einzelheiten der Saldenabstimmung der entsprechenden Konten der allgemeinen Rechnungsführung wurden dem Rechnungsführer Mitte Juli 1997 vorgelegt.

Die Kommission prüft, welche Maßnahmen erforderlich sind, damit der Rechnungsführer rechtzeitig über alle erforderlichen Informationen verfügt, um sich zu vergewissern, daß die bei den Konten verbuchten Beträge zuverlässig sind und daß mögliche Unterschiede und Abweichungen berichtigt wurden.

Überbewertung der \,,fortbestehenden Mittelbindungen" (Abschnitt V Buchstabe a der Zuverlässigkeitserklärung)

19.12 - 19.14. Die Kommission ist sich des bei den fortbestehenden Mittelbindungen auftretenden Problems bewußt und hält eine systematischere Kontrolle für notwendig. Die in den vergangenen Jahren getroffenen Anweisungen des Rechnungsführers gehen in dieselbe Richtung wie die Besorgnisse des Rechnungshofes.

19.15. Wie aus den Punkten 19.12-19.14 hervorgeht, teilt die Kommission die Auffassung des Rechnungshofes, wonach Mittelbindungen, die keinen realen Verpflichtungen entsprechen, aufzuheben sind. Es ist jedoch nicht immer möglich, diese Mittelbindungen zügig aufzuheben.

Der Rechnungshof weist bereits darauf hin, daß die Kommission bei einer aus rechtlichen Gründen blockierten Mittelbindung zunächst einen entsprechenden Gerichtsentscheid abwarten muß, bevor sie die Mittelbindung aufheben kann.

Hinzu kommt, daß eine Mittelbindung in bestimmten Fällen erst nach Abschluß des Programms oder Projekts und nur mit Zustimmung des Begünstigten aufgehoben werden kann.

Überdies wurden in etlichen Fällen Mittelbindungen auf Initiative der Kommission zu Beginn des nachfolgenden Haushaltsjahres bzw. aufgrund der Untersuchungsergebnisse des Rechnungshofes aufgehoben.

19.17. Zu Beginn dieses Jahres wurde ein Rechnungsabschlußverfahren für die abgelaufenen Programme eingeführt. Die abgelaufenen Programme und Verträge wurden ermittelt, ein Prüfprogramm sowie ein Plan zur Wiedereinziehung der nicht verwendeten Banksalden wurden entwickelt. Bis Ende Juni 1997 wurden 78 abgelaufene Programme abgeschlossen, 1 586 abgelaufene Verträge analysiert (davon 937 abgeschlossen) und 148 Mittelbindungen (teilweise oder vollständig) aufgehoben, was einem Betrag von 34 172 059 ECU entspricht. Bei den dezentralen Programmen wurden 21 Abschlußprüfungen eingeleitet und im Wege von Wiedereinziehungsanordnungen über 2 Mio. ECU beigetrieben. Die Mittelbindungen für die abgelaufenen Programme werden aufgehoben, nachdem die Abschlußprüfungen erfolgt sind.

Diese Maßnahmen können zwangsläufig nur mit vorhandenen Personalressourcen durchgeführt werden. Ein Ausbau dieser Tätigkeit könnte sich daher unter Umständen negativ auf die übrigen Aufgaben auswirken (und u. a. verlängerte Zahlungsfristen bewirken).

19.18. Aufgrund interner Anweisungen und der Untersuchung des Rechnungshofes haben die meisten beteiligten Dienste im Haushaltsjahr 1997 die noch abzuwickelnden Restsalden eingehend überprüft und die erforderlichen Mittelbindungsaufhebungen und Abschlüsse vorgenommen. Manche Anweisungsbefugte haben sogar ein gesondertes Bereinigungs- und Überwachungsprogramm entwickelt. Die Kommission wird dafür Sorge tragen, daß diese Bemühungen fortgesetzt werden und in die laufende Arbeit der beteiligten Referate einfließen.

Die Anregung des Rechnungshofes, in die Konten eine Schätzung der Zahlungen aufzunehmen, die voraussichtlich nicht getätigt werden, wird von der Kommission geprüft.

Unterbewertung der in der Haushaltsrechnung ausgewiesenen Mittelbindungen (Abschnitt V Buchstabe b der Zuverlässigkeitserklärung)

19.19. Die Kommission hat in ihrer Antwort zu den Ziffern 13.11-13.16 und 9.18-9.19 des Jahresberichts des Rechnungshofes 1996 bereits dargelegt, aus welchen Gründen die betreffenden Vorgänge ihres Erachtens nach rechtmäßig sind.

Sie ist damit einverstanden, für beide Fälle nähere Angaben in einem Vermerk zur Vermögensübersicht vorzulegen.

Die Kommission ist sich des allgemeinen Problems, auf das der Rechnungshof hinweist, durchaus bewußt. Sie behält sich vor, die geltenden Bestimmungen gegebenenfalls im Zuge der in Ziffer 19.9 erwähnten künftigen Gesamtüberarbeitung der Haushaltsordnung zu überprüfen.

Unterbewertung von Mittelbindungen im Bereich der Strukturfonds (Abschnitt VI Buchstabe a der Zuverlässigkeitserklärung)

19.20. Bei der Kommission wird derzeit gemeinsam mit den für die Strukturfonds zuständigen GD auf eine Annäherung der Programmdaten nach Zielen und Mitgliedstaaten hingearbeitet, um die erforderlichen Berichtigungen vorzunehmen. Die einzelnen Übersichten wurden den betreffenden GD zur Überprüfung und Stellungnahme zugeleitet.

Nichtausweisung von außerhalb der Vermögensübersicht geführten Mittelbindungen in bezug auf mehrjährige Verpflichtungen für PHARE- und TACIS-Maßnahmen (Abschnitt VI Buchstabe b der Zuverlässigkeitserklärung)

19.21. Die unverbindlichen Mehrjahresprogramme (MIP, Multi-Annual Indicative Programmes) sind weder für die Kommission noch für die Partnerstaaten rechtsverbindlich und folglich nicht als budgetäre Verpflichtungen anzusehen. Die Finanzdaten dieser Programme sind unverbindlich. Die unverbindlichen Mehrjahresprogramme (MIP) liefern die Grundlage für die Detailplanungen und Erörterungen zwischen Kommission und Partnerland. Bei diesen Erörterungen werden die nationalen operativen Jahresprogramme vorbereitet, die Mittelbindungen zu Lasten des Haushaltsplans zur Folge haben.

Sofern diese Programme ebenfalls mit den begünstigten Ländern festgelegt werden und folglich eine politische Zusage einschließen, wird die Kommission prüfen, inwieweit es geboten ist, die entsprechenden Angaben gegebenenfalls in die außerhalb der Vermögensübersicht vorgelegten Informationen einzubeziehen.

Fehlende Quantifizierung der Verpflichtungen in bezug auf Ruhegehälter (Abschnitt VI Buchstabe c der Zuverlässigkeitserklärung)

19.22. Die Kommission bekräftigt ihre Absicht, in den Jahresabschluß zum 31.12.1997 eine Schätzung der globalen finanziellen Verpflichtungen für Ruhegehälter aufzunehmen.

Die endgültigen Ergebnisse der versicherungsmathematischen Analyse werden jedoch erst Ende 1998 vorliegen.

Unterbewertung von Haushaltszahlungen in Form von Vorschuß- und Abschlagszahlungen (Abschnitt VII der Zuverlässigkeitserklärung)

19.23 - 19.24. Tabelle 15 der konsolidierten Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht enthält bestimmte Fehler. Diese Fehler sind auf die Definition der Daten auf der Ebene der Datenerhebungsprogramme zurückzuführen, über die die betreffenden Daten beschafft werden. Diese Programme werden entsprechend überprüft und berichtigt.

Recht- und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge

Fehler, die die Recht- und Ordnungsmäßigigkeit der Mittelbindungsvorgänge beeinträchtigen

Schwerwiegende Fehler, die die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der Mittelbindungsvorgänge beeinträchtigen (Absatz VIII der DAS)

19.26. Wie in Ziffer 19.19 angegeben, sind diese Vorgänge nach Ansicht der Kommission rechtmäßig.

Einschränkungen der Prüfungsarbeiten in bezug auf Zahlungen (Abschnitt XI der Zuverlässigkeitserklärung)

19.27. In etlichen Fällen war die Kommission ebensowenig wie der Rechnungshof imstande, sich ein klares Bild von den genannten Fällen zu verschaffen. Das ist darauf zurückzuführen, daß eine Reihe von Sektorschreiben des Rechnungshofes, mit denen die Mitgliedstaaten auf die geprüften Fälle hingewiesen wurden, nach Aussage der Mitgliedstaaten nicht rechtzeitig genug übermittelt wurden, so daß eine Antwort innerhalb der gebotenen Frist nicht möglich war. In den betreffenden Fällen verfügt die Kommission lediglich über die Angaben des Rechnungshofes, nicht aber über die Stellungnahme des begünstigten Mitgliedstaates, die sie jedoch benötigt, um ihren Standpunkt festzulegen und zu beurteilen, inwieweit eine Untersuchung vor Ort geboten ist. Die Kommission bedauert, daß die Gesamtergebnisse des Rechnungshofes sich auf eine Reihe von Fällen beziehen, zu denen sie sich nicht in voller Kenntnis der Lage äußern kann.

a) Zu dem vom Rechnungshof genannten besonderen Problem ist folgendes zu bemerken:

Gemäß Artikel 3 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1663/95 hat die bescheinigende Stelle über die Lagerhaltungsvorgänge sowie darüber Auskunft zu geben, ob die finanziellen Interessen der Gemeinschaft geschützt werden. Im Lichte der Ergebnisse des Bescheinigungsverfahrens 1996 hat die Kommission den bescheinigenden Stellen der Mitgliedstaaten bereits Leitlinien für die Prüfung der Interventionsbestände 1997 übermittelt; sie setzt ferner mit mehreren Zahlstellen ihre Bemühungen um eine verbesserte Verwaltung der Interventionsbestände fort und hat Maßnahmen eingeleitet, damit die Bestandsaufnahmen zu Jahresende verstärkt berücksichtigt werden.

Durch die Einführung eines Anerkennungsverfahrens für Zahlstellen und die kürzliche Annahme der Verordnung (EG) Nr. 2148/96 (Bewertung und Kontrolle der Mengen der öffentlich eingelagerten landwirtschaftlichen Erzeugnisse) dürfte sichergestellt sein, daß sich die Verwaltung und Kontrolle der Interventionsbestände rasch verbessert.

Fehler, die die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der den Zahlungen zugrunde liegenden Vorgänge beeinträchtigen

19.28 - 19.36. Die Kommission nimmt die Gesamtergebnisse der DAS-Prüfung zur Kenntnis. Sie teilt die Auffassung des Hofes, daß die Zahl der festgestellten Fehler nach wie vor zu hoch ist. Aufgrund der mit jeder statistischen Methode verbundenen Unsicherheitsfaktoren und der Tatsache, daß es noch etlicher Jahre bedarf, bis die DAS-Kontrolle hinreichend erprobt ist, um die Ermittlung genauer Tendenzen bei den Fehlerquoten zu ermöglichen, sollten ihrer Ansicht nach die Ergebnisse des Rechnungshofs vorsichtig interpretiert werden.

Die vom Rechnungshof ermittelte globale Fehlerquote erfaßt höchst unterschiedliche Gegebenheiten. Sie betrifft zu 90 % in den Mitgliedstaaten durchgeführte Vorgänge und zu 10 % Vorgänge, die ausschließlich in den Zuständigkeitsbereich der Kommission fallen.

Für den EAGFL-Garantie, bei dem die Mittelbewirtschaftungsstrukturen relativ einfach sind, ist es der Kommission gelungen, zügig umfangreiche Reformen einzuführen, die offenbar bereits Früchte tragen. Diese Verbesserungen werden im übrigen vom Rechnungshof bescheinigt (vgl. Einleitung, Punkt 0.35).

Bei den Strukturfonds ist die Lage hingegen komplexer. Die Vielzahl der verschiedenen Ebenen (Gemeinschaft, Mitgliedstaat, Region, Kommune, Vertragspartner...), die zahlreichen Verfahren und komplizierten Strukturen führen zu einer höheren Fehlerquote. Dies bedeutet jedoch nicht zwangsläufig, daß die Mittel schlecht verwaltet werden. Zudem sind die finanziellen Auswirkungen dieser Fehler auf den Gemeinschaftshaushalt im allgemeinen weder eindeutig nachzuweisen noch zu quantifizieren.

Um hier Abhilfe zu schaffen, trifft die Kommission die erforderlichen Maßnahmen für eine bessere Mittelbewirtschaftung. So hat sie für den Bereich der Strukturfonds am 23. April 1997 ein Dokument angenommen, in dem verbindliche Kriterien für die Bestimmung der Zuschußfähigkeit festlegt werden. Sie hat ferner am 15. Oktober 1997 eine Verordnung mit detaillierten Vorschriften für die Kontrolle der Strukturfonds durch die Mitglied-staaten angenommen (vgl. Ziff. 21.6). Diese Maßnahmen dürften bewirken, daß die angestrebten Verbesserungen in absehbarer Zeit erreicht werden.

Schließlich wäre es zweckmäßig, ausgehend von der vom Rechnungshof festgestellten Fehlerquote das Leistungsniveau zu ermitteln, das die Kommission im Vergleich zu anderen Behörden aufweist. Da es in den Mitgliedstaaten jedoch keine der DAS vergleichbare Prüfung gibt und die Spezifik der Strukturfonds dort ebensowenig eine Entsprechung findet, ist ein schlüssiger Vergleich kaum möglich.

19.32. Die Kommission nimmt die Bemerkung des Rechnungshofes zur Kenntnis, wonach bei den Strukturfonds das geschätzte Finanzvolumen der vom Rechnungshof als schwerwiegend eingestuften Fehler nicht zwangsläufig die Vorschußzahlungen der Kommission betrifft, und teilt diese Einschätzung. Die Kommission ist weiterhin der Auffassung, daß solche Fehler gesondert von den schwerwiegenden Fehlern erfaßt werden sollten. Die Kommission behandelt die betreffenden Fehler mit der gebotenen Sorgfalt und berichtigt alle Fehler, von denen sie Kenntnis erhält, bzw. verlangt, daß diese Fehler berichtigt werden.

Die Kommission nimmt mit Interesse Kenntnis von den vom Rechnungshof genannten Fällen im Bereich des EAGFL-Garantie. In den meisten Fällen decken sich die Feststellungen des Rechnungshofes mit den Erkenntnissen der Kommission; im Rahmen des Rechnungsabschlußverfahrens werden die erforderlichen Berichtigungsmaßnahmen getroffen. Damit steht zu erwarten, daß nennenswerte Verluste zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts künftig vermieden werden.

Die Kommission weist jedoch darauf hin, daß durch menschliches Versagen bedingte Fehler nur schwerlich vollständig vermieden werden können, solange nicht jeder einzelne Vorgang überprüft wird, was aus Kosten/Nutzen-Erwägungen jedoch nicht möglich sein dürfte.

Rechnungsführungsnormen, -vorschriften und -verfahren

Rechnungsführungsnormen und -vorschriften

19.37 - 19.39. Die Kommission stimmt mit dem Vorschlag des Rechnungshofes überein, die Rechnungsführungsgrundsätze der Europäischen Union zu systematisieren. Die Kommission wird ihre Rechnungsführung nach Maßgabe der Spezifik einer öffentlichen Behörde festlegen und sich dabei von den Grundsätzen der 4. und 7. Richtlinie sowie den internationalen Normen, sofern diese auf den öffentlichen Sektor anwendbar sind, und der Praxis der internationalen Organisationen leiten lassen. In diesem Zusammenhang danken die Rechnungsführungsdienststellen der Kommission den Dienststellen des Rechnungshofes für die übermittelten Unterlagen. Ziel der Kommission ist es, im Einvernehmen mit dem Rechnungshof festzulegen, welche Referenznormen aufzustellen sind und wie sich diese auf Struktur und Vorlage der Finanzübersichten sowie der konsolidierten Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht für das Haushaltsjahr 1997 auswirken.

Rechnungsführungsverfahren

19.40. Die Kommission hat mit Hilfe eines externen Beraters einen Konsolidierungsleitfaden erstellt. Dieser Leitfaden wird den übrigen Organen vor seiner Anwendung bei der Aufstellung der konsolidierten Vermögensübersicht der Europäischen Union zur Billigung vorgelegt. Er wird es der Kommission ermöglichen, den Konsolidierungsperimeter der Rechnungen der Kommission und der übrigen Organe bei den konsolidierten Rechnungen festzulegen und die Angaben standardisiert und entsprechend der allgemein üblichen Rechnungsführungspraxis vorzulegen.

KAPITEL 20(593*) Analyse der Ausgaben im Bereich des EAGFL-Garantie und der Fischerei

20.0. INHALT Ziffer

Einleitung 20.1

Zulassung von Zahlstellen und Bescheinigung der Rechnungsabschlüsse 20.2 - 20.5

Zuverlässigkeit der Rechnungsführung 20.6 - 20.7

Analyse der Prüfungsfeststellungen des Hofes zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der den Zahlungen zugrunde liegenden Vorgänge 20.8 - 20.12

Wesentliche Fehler 20.9 - 20.10

Formale Fehler 20.11 - 20.12

Bereiche, für die der Hof nur beschränkt Gewähr liefern kann 20.13

Ermittlung eines besonders risikoträchtigen Bereichs 20.14

Allgemeine Schlußfolgerungen 20.15 - 20.17

EINLEITUNG

20.1. Die Ausgaben im Bereich des EAGFL-Garantie und der Fischerei machten im Jahre 1996 wertmäßig rund 51,3 % aller Zahlungen aus dem Haushaltsplan (rund 39 430 Mio. ECU) aus und umfassen sämtliche Ausgaben im Rahmen des Teileinzelplans B1 - EAGFL-Garantie (39 081 Mio. ECU) - sowie von Titel B2-5 - Sonstige Maßnahmen im Bereich der Landwirtschaft (81 Mio. ECU) -, Titel B2-9 - Fischerei und Seepolitik (17 Mio. ECU) - und Kapitel B7-80 - Internationale Fischereiabkommen (251 Mio. ECU). Die Ausgaben für den Teileinzelplan B1 - EAGFL-Garantie - machen 99 % der Gesamtausgaben in diesem Bereich aus und werden ausschließlich von den Zahlstellen in den Mitgliedstaaten verwaltet. 1996 war das erste Anwendungsjahr der neuen Vorschriften für die Zahlstellen und das Rechnungsabschlußverfahren. Diese Vorschriften wurden mit der Verordnung (EG) Nr. 1287/95 des Rates vom 22. Mai 1995(594) [zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 729/70(595) des Rates] eingeführt, und die zugehörigen Durchführungsbestimmungen wurden mit der Verordnung (EG) Nr. 1663/95 der Kommission vom 7. Juli 1995(596) erlassen.

ZULASSUNG VON ZAHLSTELLEN UND BESCHEINIGUNG DER RECHNUNGSABSCHLÜSSE

20.2. In seiner DAS für das Haushaltsjahr 1995(597) unterstrich der Hof die Bedeutung der neuen Verfahren für eine wirksamere Überwachung der Ausgaben des EAGFL-Garantie. Die Bescheinigung der Rechnungsabschlüsse und die zugehörige Rechnungsabschlußentscheidung der Kommission beziehen sich auf \,,die Vollständigkeit, die Genauigkeit und den Wahrheitsgehalt" der Rechnungsabschlüsse und dienen als Grundlage für bestimmte finanzielle Berichtigungen. Die zur Beurteilung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge unabdingbare ergänzende Bewertung in bezug auf die Einhaltung der Rechtsvorschriften der EU auf der Ebene der Zahlstellen und der Endbegünstigten wird von der Kommission weiterhin erst zu einem späteren Zeitpunkt vorgenommen, und weitere finanzielle Berichtigungen werden möglicherweise in bezug auf Ausgaben vorgenommen, die bis zu 24 Monate vor der Mitteilung der entsprechenden Berichtigungen getätigt wurden.

20.3. Die zentralen Elemente der neuen Verfahren sind die formelle Zulassung der Zahlstellen durch die Mitgliedstaaten und die Bescheinigung der Jahresabschlüsse durch eine bescheinigende Stelle. Die Jahresabschlüsse bezüglich der zu Lasten des EAGFL-Garantie abgerechneten Ausgaben sowie die Bescheinigungen und Berichte der bescheinigenden Stellen sind der Kommission bis zum 10. Februar des Folgejahres zu übermitteln. Bis zum 31. März hat die Kommission den Mitgliedstaaten die Ergebnisse ihrer Überprüfungen der übermittelten Angaben sowie etwaige Änderungsvorschläge mitzuteilen. Die Rechnungsabschlußentscheidung ist bis zum 30. April desselben Jahres zu treffen und ist maßgeblich für die Beträge, die für die Übernahme durch den EAGFL-Garantie anerkannt werden.

20.4. Trotz dieser Vorschriften traf die Kommission am 5. Mai 1997 nur eine Teilentscheidung für das Haushaltsjahr 1996(598). Zum vorgeschriebenen Termin konnte keine endgültige Rechnungsabschlußentscheidung getroffen werden für

a) Mitgliedstaaten, deren bescheinigte Rechnungsabschlüsse noch nicht vorgelegt worden waren (Vereinigtes Königreich und Griechenland);

b) Zahlstellen, bei denen sich bei der Auswertung des anläßlich der Bescheinigung erstellten Berichts seitens der Kommission oder bei einem anschließenden Vor-Ort-Besuch bei der Zahlstelle herausstellte, daß die vorgenommenen Prüfungsarbeiten nicht ausreichend waren oder besondere Probleme vorlagen, die einer weiteren Klärung bedurften (dies betrifft sämtliche Zahlstellen in Frankreich und Portugal, drei zentrale und eine regionale Zahlstelle in Spanien, die deutschen Bundesländer Rheinland-Pfalz und Sachsen sowie drei von vier italienischen Zahlstellen).

20.5. Die Entscheidung der Kommission vom 5. Mai 1997 erstreckte sich somit nur auf 12 936,6 Mio. ECU, d. h. rund 33 % der Gesamtausgaben des EAGFL-Garantie. Für die übrigen Zahlstellen, auf die rund 67 % der gemeldeten Gesamtausgaben entfallen, wurde die endgültige Rechnungsabschlußentscheidung über die für 1996 anzuerkennenden Ausgaben am 31. Juli 1997(599) getroffen. In Tabelle 20.1 sind die Beträge ausgewiesen, auf die sich die einzelnen Rechnungsabschlußentscheidungen erstreckten; dabei wird auch jeweils die Höhe der finanziellen Berichtigungen ausgewiesen.

ZUVERLÄSSIGKEIT DER RECHNUNGSFÜHRUNG

20.6. Der Hof befaßte sich im Rahmen der DAS mit den Auswirkungen des Einsatzes des neuen Systems. Die zufriedenstellende Anwendung des Systems dürfte eine Verbesserung der Zuverlässigkeit der Rechnungsführung mit sich bringen. Darüber hinaus können die von den bescheinigenden Stellen verlangten Prüfungsverfahren zu einer besseren Beurteilung des Funktionierens der Kontrollen in bezug auf die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit beitragen, doch bisher sind die Angaben über diesen Aspekt der neuen Verfahren unzureichend. Für 1996 konnte mit Hilfe des Systems ein gewisser Fortschritt erzielt werden, doch es bleibt noch viel zu tun. Bescheinigende Stellen in einer Reihe von Mitgliedstaaten erteilten in gewissem Ausmaß eingeschränkte Bestätigungsvermerke zu einer oder mehreren Zahlstellen.

20.7. Der Hof stellt beispielsweise fest, daß die britischen Zahlstellen die endgültigen Rechnungsabschlüsse erst am 22. Mai 1997 der bescheinigenden Stelle vorlegten, die einen eingeschränkten Bestätigungsvermerk erteilte. Es bestanden weiterhin Abstimmungsprobleme zwischen den Aufzeichnungen in den operationellen Systemen innerhalb der für die Verwaltung der verschiedenen Beihilferegelungen zuständigen Zahlstellen und den Rechnungsführungsunterlagen. Darüber hinaus waren die Rechnungsführungsunterlagen einiger Zahlstellen nicht mit denen der für die monatlichen Meldungen an die Kommission zuständigen Koordinierungsstelle abgestimmt worden. Diese Meldungen werden entgegen der Verordnung (EG) Nr. 296/96(600) weiterhin auf der Grundlage der an die Zahlstellen überwiesenen Vorschüsse und nicht auf der Grundlage der von diesen an die Begünstigten tatsächlich geleisteten Zahlungen erstellt. Es erscheint zweifelhaft, ob diese Probleme bis zum Haushaltsjahr 1998 vollständig gelöst werden. Auch in einer Reihe anderer Mitgliedstaaten traten Schwierigkeiten bei der Bescheinigung auf, die derzeit vom Hof untersucht werden.

ANALYSE DER PRÜFUNGSFESTSTELLUNGEN DES HOFES ZUR RECHTMÄSSIGKEIT UND ORDNUNGSMÄSSIGKEIT DER DEN ZAHLUNGEN ZUGRUNDE LIEGENDEN VORGÄNGE

20.8. Da die Ausgaben für die landwirtschaftlichen Garantiemaßnahmen im Jahre 1996 noch immer mehr als die Hälfte der Gesamtzahlungen aus dem Gesamthaushaltsplan ausmachten, stammte mehr als die Hälfte der geprüften Vorgänge in der Stichprobe des Hofes aus diesem Bereich. Der Hof ist der Auffassung, daß er zusammen mit den übrigen diesbezüglichen Ausführungen in seinem Jahresbericht - darunter insbesondere seine Begutachtung der Zahlungen im Rahmen der Flächenbeihilferegelung für landwirtschaftliche Kulturpflanzen (siehe Ziffern 3.1-3.79) - über genügend Informationen verfügt, ;um einige allgemeingültige Schlußfolgerungen zu den Ausgaben des EAGFL-Garantie als Ganzen zu ziehen.

Wesentliche Fehler

20.9. Einer von zehn der in der geprüften Stichprobe für 1996 enthaltenen Vorgänge aus dem Bereich des EAGFL-Garantie war mit wesentlichen Fehlern behaftet. Die meisten Fehler hatten jedoch relativ geringfügige Auswirkungen auf die gezahlten Beträge, und die wahrscheinlichste Fehlerquote, bezogen auf die Auswirkungen auf die Gesamtausgaben des EAGFL-Garantie, wird für 1996 wie in den beiden Vorjahren niedriger geschätzt als die Quote für den Gesamthaushaltsplan als Ganzen (siehe Ziffer 19.30). Alle Fehler, die der Hof in seiner Stichprobe aufdeckte, hatten ihren Ursprung in den Mitgliedstaaten; bezogen auf die Auswirkungen auf die gezahlten Beträge traten rund 70 % bei Verwaltungseinrichtungen und rund 30 % bei Endbegünstigten auf.

20.10. Die vom Hof festgestellten Hauptfehlerarten, auf die die überwiegende Mehrheit der wesentlichen Fehler entfällt, lauten wie folgt:

a) Fehler in bezug auf die Zulässigkeit der Ausgaben. Diese Fehler betreffen hauptsächlich

i) Divergenzen zwischen tatsächlichen und gemeldeten Mengen (Anbauflächen, Erzeugnisse oder Viehbestand). Eine erhebliche Anzahl von Fehlern (allerdings mit relativ geringen Auswirkungen auf die ausgezahlten Beträge) wurde im Bereich der flächenbezogenen Beihilferegelungen festgestellt, wo die Endbegünstigten Zahlungen für größere Flächen beantragten, als sie tatsächlich bepflanzt hatten;

ii) Zahlungen für Erzeugnisse oder an Begünstigte, die die Zulässigkeitsbedingungen nicht erfuellten;

iii) außerhalb des zulässigen Zeitraums getätigte Zahlungen;

b) Fehler bei der Berechnung der Höhe der Gemeinschaftsunterstützung. Diese Fehler betreffen hauptsächlich

i) die Anwendung fehlerhafter Sätze (Beihilfesätze, Umrechnungskurse, Koeffizienten usw.) bzw. fehlerhafter Berechnungsmethoden und die Überschreitung der Obergrenze für den Anteil der EU-Beteiligung an den Gesamtkosten. Fehler dieser Art hatten nur geringe Auswirkungen auf die ausgezahlten Beträge;

ii) die Nichtanwendung der in den Verordnungen vorgesehenen Pauschalkürzungen der Beihilfesätze. Diese Fehlerart trat im wesentlichen in Spanien auf, wo die nationalen Behörden die vorgeschriebenen Strafen in Höhe von 137 Mio. ECU für die Überschreitung der für die Flächenbeihilfe für landwirtschaftliche Kulturpflanzen in Frage kommenden Grundfläche nicht verhängten. Am 3. September 1997 verabschiedete die Kommission in Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1422/97 des Rates vom 22. Juli 1997(601) die Verordnung (EG) Nr. 1716/97(602), mit der Spanien rückwirkend von der Anwendung dieser Strafen für das Wirtschaftsjahr 1995/1996 befreit wurde;

c) Fehlen oder Unzuverlässigkeit wichtiger Belege zur Rechtfertigung von Zahlungen wie beispielsweise Nachweise für die Ankunft der Waren am Endbestimmungsort bei Ausfuhrerstattungen.

Formale Fehler

20.11. Die Quote formaler Fehler im Zusammenhang mit den Ausgaben des EAGFL-Garantie liegt recht hoch, wenngleich sie niedriger geschätzt wird als die Quote formaler Fehler in anderen Bereichen des Haushaltsplans. Die meisten Fehler traten bei den Zahlstellen auf, wozu jedoch in einigen Fällen die verspätete Verbreitung von Rechtsvorschriften beigetragen hat.

20.12. Die wichtigsten Arten formaler Fehler beziehen sich auf

a) die Nichterfuellung der vorgeschriebenen Bedingungen für die Durchführung der aus dem Gemeinschaftshaushalt finanzierten Maßnahmen:

i) Nichteinhaltung der vorgeschriebenen Fristen für Zahlungen an die Begünstigten oder für die Übertragung von Prämienansprüchen;

ii) unvollständige Belegunterlagen (hauptsächlich im Bereich der Ausfuhrerstattungen);

iii) Nichteinhaltung sonstiger Gemeinschaftsvorschriften (Führung von Verzeichnissen, unvollständige Verträge, fehlerhafte Meldungen zur Einhaltung der Mindestertragsanforderungen usw.);

b) die unzulängliche Einrichtung und Durchführung der vorgeschriebenen Verwaltungs- und Kontrollverfahren, die von den Zahlstellen umzusetzen sind, hauptsächlich in bezug auf Vor-Ort-Kontrollen bei den Endbegünstigten der flächenbezogenen Beihilferegelungen.

BEREICHE, ZU DENEN DER HOF NUR BESCHRÄNKT GEWÄHR LIEFERN KANN

20.13. Wie in Ziffer 19.27 erläutert, waren die zuständigen Behörden in einigen Bereichen nicht in der Lage, hinreichende Nachweise vorzulegen, anhand deren sich der Hof Gewähr für die ordnungsgemäße Verwendung der Gemeinschaftsmittel hätte verschaffen können. Dieser Sachverhalt betrifft insbesondere folgende Bereiche:

a) Im Bereich der öffentlichen Lagerhaltung in Italien, Irland und im Vereinigten Königreich stellten die Prüfer des Hofes und die bescheinigenden Stellen unzulängliche körperliche Mengenkontrollen fest. Der Hof nimmt ferner zur Kenntnis, daß die bescheinigenden Stellen in Spanien und Portugal den Umfang ihrer Bestätigungsvermerke zur öffentlichen Lagerhaltung eingeschränkt haben.

b) Im Bereich der Lagerhaltung von Zucker führten in Dänemark Änderungen in den Meßverfahren für Lagerbestände zu Ungewißheit bezüglich des für das Haushaltsjahr abzurechnenden Betrags, während es in Schweden im Zusammenhang mit Anträgen auf Erstattung von Lagerhaltungskosten zur fehlerhaften Behandlung von Überschuß- und Fehlmengen kam.

c) Im Bereich der Mutterschaf- und Mutterziegenprämien in Griechenland wurden Unzulänglichkeiten im Kontrollsystem festgestellt, und der tatsächliche Viehbestand konnte wegen des Fehlens eines zuverlässigen Verzeichnisses nicht überprüft werden.

ERMITTLUNG EINES BESONDERS RISIKOTRÄCHTIGEN BEREICHS

20.14. Mit der Verordnung (EG) Nr. 2466/96(603) des Rates wurde das Inkrafttreten der zweiten Phase des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (Invekos) auf Januar 1997 verschoben, das die Einführung eines alphanumerischen Systems zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen umfaßte, die für Unterstützungsleistungen im Rahmen flächenbezogener Beihilferegelungen in Frage kommen. Für das Wirtschaftsjahr 1995/96 bestanden nur in sehr wenigen Mitgliedstaaten zuverlässige Gegenprüfungen in bezug auf landwirtschaftliche Parzellen (siehe auch Ziffern 3.1-3.79). Bei den Viehbestandsregelungen verminderte sich durch Verzögerungen bei der Entwicklung von EDV-Systemen in den meisten Mitgliedstaaten die Wirksamkeit der Kontrollen in bezug auf die Zulässigkeit von Beihilfeanträgen (siehe Ziffern 4.18, 4.45 und 4.82). Somit stellt der Hof fest, daß in den Mitgliedstaaten, die die Einführung des Systems Invekos für das Wirtschaftsjahr 1995/96 nicht abgeschlossen hatten, wegen des Fehlens oder der Unzulänglichkeit solcher Kontrollen weiterhin das Risiko bestand, daß Parzellen mehr als einmal gemeldet oder unzulässige Anträge auf Viehbestandsprämien nicht aufgedeckt wurden.

ALLGEMEINE SCHLUSSFOLGERUNGEN

20.15. Die Kontrollmaßnahmen für die Ausgaben des EAGFL-Garantie, der durch eine stark dezentralisierte Verwaltung gekennzeichnet ist, wurden in den vergangenen Jahren systematisch verstärkt, und die Zuständigkeiten sowohl der Kommission als auch der Zahlstellen wurden klar festgelegt. Die Prüfung des Hofes zeigt jedoch, daß die Umsetzung dieser Kontrollverfahren, mit denen Fehler in den Meldungen der Begünstigten vor der eigentlichen Auszahlung der Beihilfen aufgedeckt und behoben werden sollen, sich in einigen Fällen als unzulänglich erwies. Es ist unerläßlich, daß die betroffenen Zahlstellen sämtliche Kontrollverfahren wirksam umsetzen und durchführen.

20.16. Die Kommission sollte weiterhin darauf dringen, daß jährlich in allen Mitgliedstaaten die erste Stufe des neuen Rechnungsabschlußverfahrens innerhalb des in der Verordnung festgelegten Zeitrahmens umgesetzt wird. Die von den bescheinigenden Stellen vorgenommenen Prüfungen bilden ein Schlüsselelement bei der Überwachung der Leistung der Zahlstellen durch die Kommission, die sich auch auf das vollständige Funktionieren deren Innenrevisionsdienste und sonstiger interner Kontrollsysteme erstreckt. Es ist wichtig, daß die Kommission ihre Absicht erfolgreich verwirklicht, die Umsetzung der zweiten Stufe des Rechnungsabschlußverfahrens zu beschleunigen, in deren Rahmen ihre eigenen Dienststellen die Einhaltung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften zu bewerten haben, da künftig keine Berichtigungen in bezug auf mehr als zwei Jahre zurückliegende Vorgänge mehr vorgenommen werden können.

20.17. Ergänzend zu diesen Verbesserungen im Bereich der nachgängigen Kontrollen müssen für alle betroffenen Agrarmärkte wirksame Verwaltungskontrollen eingeführt werden. Das Invekos für landwirtschaftliche Kulturpflanzen und Viehbestandsprämien muß in der gesamten EU wirksam funktionieren, und die Flächenkarteien für andere Anbauerzeugnisse (Wein, Olivenöl) müssen mit geringstmöglicher weiterer Verzögerung fertiggestellt werden (siehe auch Ziffern 3.1-3.79). Der erfolgreiche Abschluß dieser Maßnahmen bedeutet einen wichtigen Fortschritt auf dem Weg zur Reduzierung der weiterhin bestehenden Fehler und zur Beseitigung der Unsicherheitsfaktoren, mit denen die Ausgaben für landwirtschaftliche Garantiemaßnahmen im Jahre 1996 noch behaftet waren.

ANTWORTEN DER KOMMISSION

ZULASSUNG VON ZAHLSTELLEN UND BESCHEINIGUNG DER RECHNUNGSABSCHLÜSSE

20.4 - 20.5. Nachdem die Mitgliedstaaten alle erforderlichen Informationsdaten übersandt und die zuständigen Dienststellen die vorgeschriebenen Überprüfungen vorgenommen hatten, konnte die Kommission am 31. Juli 1997 die Rechnungen sämtlicher Zahlstellen abschließen. Es steht zu hoffen, daß die Mitgliedstaaten aufgrund der im ersten An-wendungsjahr des neuen Bescheinigungsverfahrens gewonnenen Erfahrungen nunmehr ge-zielt Maßnahmen ergreifen, um eine fristgerechte Vorlage ihrer beglaubigten Rechnungen und Rechnungsunterlagen zu gewährleisten.

ZUVERLÄSSIGKEIT DER RECHNUNGSFÜHRUNG

20.6 - 20.7. Die erstmalige Anwendung des Bescheinigungsverfahrens im Haushaltsjahr 1996 verlief insgesamt zufriedenstellend und bietet Aussicht auf künftige weitere Ver-besserungen, so daß mit einer zunehmend verläßlichen Garantie für die ordnungsgemäße Funktionsweise der mitgliedstaatlichen Kontrollsysteme gerechnet werden kann. Die Kommission wird sich aktiv in diesem Sinne engagieren. In den vergangenen Jahres wurden die Rechnungen der Zahlstellen der Mitgliedstaaten ohne vorherige Prüfung an die Kommission übersandt. Das neue Bescheinigungsverfahren, das auf einer Rechnungs-prüfung nach international anerkannten Auditstandards basiert, verleiht den Rechnungen der Zahlstellen für 1996 ein höheres Maß an Glaubwürdigkeit.

In diesem ersten Anwendungsjahr sahen sich die Zahlstellen infolge der Striktheit des neuen Verfahrens zu einer ungewohnten finanziellen Disziplin gezwungen, die vielfach eine Änderung der bisher üblichen Praktiken erforderlich machte. Ein Großteil dieser technischen Anpassungen konnte bis zum Abschluß des Bescheinigungsverfahrens durch-geführt werden; bei einer Reihe von Problemen wird es allerdings etwas länger dauern, bis eine Lösung gefunden ist. Obwohl einzelne Prüfstellungnahmen \,,qualifiziert", d. h. unter Vorbehalt erteilt wurden, rechtfertigte dies in keinem einzigen Fall eine Ausklammerung der betreffenden Rechnungen aus dem Gesamttestat. Einige finanzielle Korrekturen für 1996 sind von der Kommission bereits vorgenommen worden. Die im Zuge des Rechnungsabschlußverfahrens vorgeschriebenen nachträglichen Überprüfungen dürften eine Reihe weiterer Berichtigungen und Anpassungen mit sich bringen.

Im Vereinigten Königreich waren besondere Schwierigkeiten bei der Erstellung der Rechnungen für 1996 zu verzeichnen, und zwar infolge der Einführung eines neuen rechnergestützten Buchungssystems, das nicht mit den Erfordernissen des neuen Be-scheinigungsverfahrens in Einklang zu bringen war. Die Kommission überwacht die Situation in diesem Mitgliedstaat mit größter Aufmerksamkeit, insbesondere mit Blick auf die Beachtung der Bescheinigungskriterien gemäß Verordnung (EG) Nr. 1663/95. Ab dem 16. Oktober 1997 werden die Zahlstellen des Vereinigten Königreichs monatliche Ausgabenmeldungen nach Maßgabe der realen Aufwendungen übermitteln.

ANALYSE DER PRÜFUNGSFESTSTELLUNGEN DES HOFES ZUR RECHTMÄSSIGKEIT UND ORDNUNGSMÄSSIGKEIT DER DEN ZAHLUNGEN ZUGRUNDE LIEGENDEN VORGÄNGE

Schwerwiegende Fehler und Formfehler

20.9 - 20.12. Die Kommission räumt ein, daß die festgestellten Fehler auf Ebene der Mitgliedstaaten angesiedelt sind, da deren Behörden die Verantwortung für die Leistung der Zahlungen zu Lasten des Garantiefonds tragen. Eine gewisse Fehlerquote bei den geforderten und ausgezahlten Beträgen ist unvermeidlich, da die Kosten für eine um-fassende Prüfung aller eingehenden Beihilfeanträge den dadurch bewirkten Nutzen bei weitem übersteigen würden. Im Rahmen der verschiedenen EU-Förderinstrumente wird daher der Abschreckungswirkung der Sanktionen, die bei Feststellung ungerechtfertigter Forderungen verhängt werden, sowie den Beitreibungsmaßnahmen unter Auferlegung von Geldbußen große Bedeutung beigemessen. Die Kommission setzt sich im Laufe der beiden Phasen des Rechnungsabschlußverfahrens dafür ein, daß die Mitgliedstaaten effiziente Kontrollmethoden anwenden und im Falle festgestellter Unregelmäßigkeiten die vorge-schriebenen Strafen verhängen. Die Ergebnisse der Prüfungen des Rechnungshofes mit Blick auf die Erteilung seines Testats (\,,DAS") für 1996 lassen darauf schließen, daß die Bemühungen der Kommission allmählich Früchte tragen.

20.10. b) ii. Spanien hatte tatsächlich versäumt, die bei Überschreitung der Grundflächen vorgeschriebenen Sanktionen zu verhängen. Da der Rat jedoch in seiner Verordnung (EG) Nr. 1422/97 ab dem Wirtschaftsjahr 1995/96 eine Ausnahmeregelung, d. h. Nichtan-wendung von Sanktionen im Falle außergewöhnlicher klimatischer Bedingungen, vorsieht, kommt es dadurch zu keinerlei finanziellen Auswirkungen auf den Gemeinschaftshaushalt. Die für den Rechnungsabschluß zuständigen Dienststellen werden für die ordnungs-gemäße Anwendung dieser Ausnahmeregelung sorgen.

BEREICHE, ZU DENEN DER HOF NUR BESCHRÄNKT GEWÄHR LIEFERN KANN

20.13. Die Rechnungsabschlußkontrollen, die die mit der Zertifizierung der Rechnungs-führung der Zahlstellen beauftragten Einrichtungen durchgeführt haben, basierten auf den Ergebnissen einer stichprobenmäßigen Überprüfung der Rechnungsunterlagen von öffent-lichen Lagerhaltungsbetrieben.

Die bisherigen Rechnungsabschlußkontrollen zum Nachweis der Konformität der Aus-gaben des EAGFL-Garantie haben bereits eine Reihe von Mängeln bei der öffentlichen Lagerhaltung und bei den Prämien im Schaffleischsektor zu Tage gefördert. Darüber hinaus werden in sämtlichen Mitgliedstaaten systematisch Überprüfungen der Verzeich-nisse der Ausgangslagerbestände 1996 und der Endlagerbestände 1997 vorgenommen

ERMITTLUNG EINES BESONDERS RISIKOTRÀCHTIGEN BEREICHS

20.14. Die Kommission überwacht mit größter Aufmerksamkeit die Einführung und effektive Anwendung des integrierten Kontrollsystems. Diejenigen Mitgliedstaaten, die sich außerstande sahen, alle Einzelelemente des Systems im Laufe der Jahre 1996 und 1997 zu installieren, wurden aufgefordert, verstärkt Kontrollen der Zahlungsanträge vor Ort vorzunehmen.

ALLGEMEINE SCHLUSSFOLGERUNGEN

20.15. Mit der Änderung der Verordnung des Rates (EWG Nr. 729/70 und der Annahme ihrer eigenen Verordnung (EG) Nr. 1663/95 hat die Kommission eine signifikante Reform der Finanzverwaltung von EAGFL-Mitteln durch Zahlstellen der Mitgliedstaaten durchge-setzt. 1996 hat sie in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten auf eine Ver-schärfung der finanztechnischen Kontrollen und eine eindeutige Klarstellung der Verant-wortlichkeit der Zahlstellen und Bescheinigungsinstanzen hingewirkt. Die Einführung dieser Verbesserungen (größere Zuverlässigkeit der Kontrollen im Vorfeld der Zahlungs-leistung, effizientere Gestaltung der internen Kontrollverfahren und Straffung der internen Auditfunktion) im Laufe des Jahres 1996 führten logischerweise dazu, daß sich die Gesamtsituation in diesem Bereich am Jahresende im Vergleich zum Jahresbeginn deutlich positiver darstellte. Trotz dieser Fortschritte sind sowohl bei den Zahlungs- als auch bei den integrierten Kontrollsystemen noch einzelne Schwachstellen zu verzeichnen; die Kommission wird für eine strikte Überwachung der weiteren Entwicklung sorgen und bei einem eventuellen Fortbestehen der Mängel im Zuge des Rechnungsabschlusses die entsprechenden finanziellen Konsequenzen ziehen.

20.16. Die Kommission hat bei den Mitgliedstaaten darauf gedrungen, daß diese die Jahresrechnungen ihrer Zahlstellen zu dem in der Verordnung vorgeschriebenen Termin, d. h. am 10. Februar, in schriftlicher Form übermitteln und sodann auf spezifisch zu diesem Zweck einberufenen Sitzungen mit der Kommission Einzelheiten des Bescheinigungs-verfahrens erörtern. Für 1997 beabsichtigt die Kommission die Einführung einer Maß-nahme zur Durchsetzung einer strikteren Haushaltsdisziplin, wonach bei nicht fristge-rechter Übersendung der Rechnungsunterlagen einer Zahlstelle ein Teil des Gemein-schaftszuschusses einbehalten wird.

20.17. Die Kommission bemüht sich, den betreffenden Mitgliedstaaten aktive Hilfestellung bei der Einführung von Grundkatastern zu leisten, insbesondere durch Luftbildinventare und Flächenidentifizierungssysteme. Mitgliedstaaten, die diese Kataster nicht fristgerecht einführen, laufen Gefahr, daß ihnen die Finanzierung eines Teils der geleisteten Ausgaben aufgrund unzulänglicher Kontrollen verweigert wird.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

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Anmerkung: Für die einzuziehenden Beträge stellen die ECU-Beträge teilweise nur Näherungswerte dar, denn die für die letzte Teilzahlung geltenden Umrechnungskurse sind noch nicht festgelegt worden.

KAPITEL 21(604*) Analyse der Ausgaben der Strukturfonds

21.0. INHALT Ziffer

Rechnungsabschlüsse der Strukturfonds 21.1 - 21.6

Systeme zur Verwaltung der Strukturfonds-Maßnahmen 21.7 - 21.15

Gesamtbewertung im Rahmen der DAS 21.7

Ausgabensysteme und Fehlerrisiken 21.8 - 21.14

Kontrolltätigkeit in den Mitgliedstaaten 21.8 - 21.9

Verfügbarkeit von Angaben zu den Ausgaben 21.10 - 21.11

Abschlußverfahren 21.12

Definition der Zuschußfähigkeit 21.13

Einfluesse nationaler Rechtsvorschriften 21.14

Höhe der Vorschußzahlungen 21.15

Ergebnisse der Prüfung im Hinblick auf die DAS für das Haushaltsjahr 1996 21.16 - 21.19

Abhilfemaßnahmen 21.20 - 21.22

RECHNUNGSABSCHLÜSSE DER STRUKTURFONDS

21.1. Auf die Strukturfonds und sonstige strukturpolitische Intrumente entfallen Zahlungen in einer Gesamthöhe von rund 24 426 Mio. ECU bzw. 31,8 % des Wertes der Gesamtzahlungen aus dem Haushaltsplan. Das Volumen der im Jahre 1996 eingegangenen Mittelbindungen belief sich auf 28 672 Mio. ECU; davon bestanden am Jahresende noch Mittelbindungen in Höhe von 16 345 Mio. ECU fort. Nähere Einzelheiten zu den Haushaltsbeträgen, die auf die wichtigsten Strukturfonds entfallen, sind Band I, Ziffern 6.2-6.3, 7.6-7.14 und 8.1-8.5, zu entnehmen.

21.2. Die Interventionen der Strukturfonds bestehen hauptsächlich aus operationellen Programmen, die von der Kommission auf der Grundlage von Vorschlägen der Mitgliedstaaten genehmigt werden und deren Laufzeit bis zu sechs Jahre beträgt. Die betreffenden Beträge werden entsprechend den zugehörigen Programmplanungsunterlagen in Jahrestranchen über den Programmplanungszeitraum hinweg gebunden. Die Maßnahmen werden in der Regel von öffentlichen Einrichtungen in den Mitgliedstaaten kofinanziert.

21.3. Zu Beginn eines operationellen Programms erfolgt die erste Zahlung der Kommission in Form eines nicht an Bedingungen geknüpften Vorschusses in Höhe eines bestimmten Prozentsatzes (in der Regel 50 %) der ersten Tranche. Die folgenden Vorschüsse werden geleistet, wenn der Mitgliedstaat der Kommission meldet, daß ein bestimmter Prozentsatz des/der vorherigen Vorschusses/Vorschüsse tatsächlich gemäß den Zielen und Bestimmungen der Gemeinschaft verausgabt worden ist. In den Rechtsvorschriften wird nicht verlangt, daß diese Meldungen nähere Einzelheiten zu den Ausgaben enthalten. Am Ende des Programmplanungszeitraums nimmt die Kommission nach der Prüfung eines von dem betreffenden Mitgliedstaat vorgelegten Durchführungsberichts und der abschließenden Ausgabenmeldung, die Einzelheiten zu den Ausgaben enthalten muß, eine Abschlußzahlung etwaiger ausstehender Restbeträge vor. Die dazwischenliegenden Jahrestranchen werden ebenfalls durch die Auszahlung des jeweiligen Restbetrags abgeschlossen. Die Kommission entscheidet über den Abschluß der Jahrestranchen auf der Grundlage einer Überprüfung der von den Mitgliedstaaten erstellten und übermittelten jährlichen Berichte über den Stand der Durchführung. Diese Berichte über den Stand der Durchführung unterliegen keinen Vorgaben in bezug auf Form und Inhalt und enthalten, außer im Falle des Sozialfonds, in der Regel keine Einzelheiten zu den Ausgaben. Somit ist die Kommission anhand dieser Berichte nicht in der Lage, nichtzuschußfähige Ausgaben zu identifizieren und auszuschließen.

21.4. Bis 1995 wurde in der Rechnungsführung der Kommission in bezug auf die Strukturfonds nicht unterschieden zwischen Ausgaben, die Vorschüssen entsprachen, und Ausgaben, die Abschlußzahlungen darstellten. Tabelle 15 der Haushaltsrechnung, die mittlerweile die entsprechenden Angaben liefern sollte, ist nicht zuverlässig, wie die Kommission in ihrer Antwort zu den Ziffern 19.23-19.25 einräumt. Da die Mittelbindungen darüber hinaus nach Jahrestranchen aufgeschlüsselt sind, hat ihre vollständige Abwicklung in der Rechnungsführung nicht unbedingt automatisch den Abschluß eines Programms oder die Anerkennung einer endgültigen Zahlung zur Folge - letzteres geschieht, außer im Falle der aus dem Sozialfonds finanzierten Programme, nur beim buchhaltungstechnischen Abschluß der Mittelbindung für die letzte Tranche. Darüber hinaus ist der buchhaltungstechnische Abschluß von Mittelbindungen für Jahrestranchen künstlich und irreführend, denn die Kommission nimmt in bestimmten Bereichen (insbesondere im Bereich des EAGFL-Ausrichtung) Zahlungen für spätere Tranchen zu Lasten von Mittelbindungen für frühere Tranchen vor (wobei sie diese abschließt, bevor sie die Restzahlung leistet) und/oder versäumt es, die Mittelbindungen nach einer Änderung der Programmplanung anzupassen (siehe DAS-Bericht 1995, Band I, Ziffern 3.34-3.35). Ferner enthalten die Jahresabschlüsse keine Angaben zu den verschiedenen Programmplanungszeiträumen oder Tranchen und lassen somit nicht klar erkennen, inwieweit die aufeinanderfolgenden Programme durchgeführt wurden. Es werden keine Rechnungsabschlüsse zu abgeschlossenen Programmen oder Programmtranchen veröffentlicht.

21.5. Infolgedessen besteht kein direkter Bezug zwischen den Vorgängen auf der Ebene der Begünstigten und den von der Kommission geleisteten Ausgaben, von denen die meisten in Form von Vorschüssen getätigt werden. Erst zum Zeitpunkt der Abschlußzahlungen besteht ein klarer und eindeutiger Bezug zwischen den gemeldeten Ausgaben und den Gesamtzahlungen der Kommission.

21.6. Der Hof hat versucht, einen repräsentativen Überblick über die Ausgaben zu erlangen, die den Meldungen zugrunde gelegt wurden. Er verwendete zufallsorientierte Stichprobenmethoden zur Prüfung von Zahlungen an Endbegünstigte. Somit beziehen sich die aufgedeckten Fehler in erster Linie auf die Vorgänge auf der Ebene der zwischengeschalteten Verwaltungseinrichtungen oder der Endbegünstigten; daraus folgt nicht, daß die Vorschußzahlungen der Kommission notwendigerweise fehlerhaft sind, weil die Mitgliedstaaten vielfach höhere Ausgaben melden als die Mindestbeträge, die zur Rechtfertigung der Vorschüsse erforderlich sind. Bei der Prüfung wurde jedoch eine Reihe von Beispielfällen festgestellt, in denen die Höhe der in der Ausgabenmeldung angegebenen zuschußfähigen Ausgaben zum Zeitpunkt der Auszahlung offenkundig nicht zur Rechtfertigung der von der Kommission geleisteten Zahlung ausreichte. In einigen Fällen hätten korrekte Ausgabenmeldungen zum Aufschub der Zahlungen der Kommission geführt, in anderen Fällen dagegen, in denen es sich um Abschlußzahlungen handelte, wirken sich die Fehler unmittelbar auf die Höhe der von der Kommission geleisteten Zahlungen aus.

SYSTEME ZUR VERWALTUNG DER STRUKTURFONDS-MASSNAHMEN

Gesamtbewertung im Rahmen der DAS

21.7. In seinen aufeinanderfolgenden Jahresberichten und in seinen Berichten zur DAS für die Haushaltsjahre 1994 und 1995 machte der Hof auf Unzulänglichkeiten in bezug auf die Planung, Verwaltung und Berichterstattung im Bereich der Strukturfonds aufmerksam (siehe in Band I die Kapitel zum Fonds für regionale Entwicklung, insbesondere Ziffern 6.9-6.42, zum Sozialfonds, Ziffern 7.35-7.57, und zum EAGFL-Ausrichtung, Ziffern 8.6-8.69). Die Ziele wurden nicht so festgesetzt, daß der Fortschritt meßbar ist, die für eine Gemeinschaftsbeteiligung in Frage kommenden Ausgaben sind nicht hinreichend klar definiert, es wurden keine zuverlässigen Rechnungsführungssysteme eingerichtet, und es wurden nicht genügend Kontrollen durchgeführt, um sicherzustellen, daß die Ausgabenmeldungen nur zuschußfähige Ausgaben enthalten. Die Kommission unternimmt derzeit im Rahmen ihres Reformprogramms zur Verbesserung des Finanzmanagements SEM 2000 bedeutsame Schritte zur Lösung dieser Probleme: Mit den Mitgliedstaaten wurden neue Zuschußfähigkeitsregeln vereinbart, und die Kommission verabschiedete kürzlich eine Verordnung, mit der die Rahmenbedingungen für die Rechnungsführung und Kontrolle verbessert werden sollen.

Ausgabensysteme und Fehlerrisiken

Kontrolltätigkeit in den Mitgliedstaaten

21.8. Die hohe Quote wesentlicher Fehler in bezug auf die Zuschußfähigkeit innerhalb der Stichprobe von Zahlungen für die DAS 1996 - wobei diese Fehler in den meisten Mitgliedstaaten auftraten - bestätigt, daß mit den derzeit bestehenden Verwaltungs- und Kontrollsystemen nicht gewährleistet wird, daß alle von der Gemeinschaft kofinanzierten Ausgaben zuschußfähig sind und die Bestimmungen und Verordnungen der Gemeinschaft angewandt werden. Die Hauptzuständigkeit für eine ordnungsgemäße Mittelbewirtschaftung und Kontrolle liegt weiterhin bei den Mitgliedstaaten. Die Kommission sollte jedoch bei der Wahrnehmung ihrer Verantwortung für die Ausführung des Haushaltsplans der EU sicherstellen, daß diese angemessene Systeme und Kontrollen einrichten, die konsequent angewandt werden. Wird dieses Ziel nicht erreicht, besitzt der europäische Steuerzahler keine hinreichende Gewähr, daß die Gemeinschaftsmittel ordnungsgemäß verwendet werden.

21.9. In zwei wichtigen Ausgabenbereichen des EAGFL-Ausrichtung wird aufgrund gemeinschaftlicher Rechtsvorschriften die Durchführung körperlicher Kontrollen bei einem vorgegebenen Prozentsatz der Begünstigten verlangt. Bei seinen Prüfungsarbeiten fand der Hof Beispielfälle, in denen die vorgeschriebenen Maßnahmen nicht dokumentiert oder überhaupt nicht durchgeführt wurden (siehe Band I, Ziffern 8.44-8.45 und 8.65).

Verfügbarkeit von Angaben zu den Ausgaben

21.10. Wirksame Kontroll- und Überwachungssysteme setzen hinreichend detaillierte Angaben über die Mittelverwendung voraus, doch der Hof hat häufig festgestellt, daß derartige Angaben im Bereich der Strukturfonds auf regionaler, nationaler und Gemeinschaftsebene nicht verfügbar sind. Die Verpflichtung zur Vorlage dieser Angaben würde sowohl die Endbegünstigten als auch die Stellen, die die Meldungen erstellen, dazu bewegen, sorgfältiger abzuwägen, für welche Art von Ausgaben eine Gemeinschaftsfinanzierung beantragt wird, sowie die einschlägigen Vorschriften und Verordnungen einzuhalten.

21.11. Anhand angemessener Angaben zu den Ausgaben wäre es möglich, eine Reihe von Fehlern zu ermitteln, wie etwa nichtzuschußfähige Ausgaben, fehlende Kofinanzierung, Vorlage veranschlagter oder erwarteter statt tatsächlich angefallener Ausgaben sowie Mehrfachfinanzierung desselben Vorhabens. Darüber hinaus würden die Angaben der Kommission und dem Hof eine Grundlage für wirksame risikoorientierte Untersuchungen der gemeldeten Ausgaben liefern.

Abschlußverfahren

21.12. Wie in Ziffer 21.3 erwähnt, bleiben die Ausgaben im Rahmen der Strukturfonds-Programme nichtendgültig, bis die operationellen Programme abgeschlossen sind; zu diesem Zeitpunkt sollten geeignete Prüfungen sämtlicher gemeldeter Ausgaben erfolgen. Die ersten Ergebnisse der diesbezüglichen eingehenden Prüfungen des Hofes im Bereich des Fonds für regionale Entwicklung (siehe Schlußfolgerung in Band I, Ziffer 6.39) lassen freilich erkennen, daß man sich in zahlreichen Fällen nicht auf die Überprüfungsverfahren in den Mitgliedstaaten verlassen konnte, um nichtzuschußfähige Positionen zuvor gemeldeter Ausgaben zu ermitteln und auszuschließen. Somit besteht ein erhebliches Risiko, daß die Art der Fehler, die in den zugrundeliegenden Vorgängen festgestellt wurden, die aus den Meldungen zur Beantragung von Vorschüssen ermittelt wurden, zum Zeitpunkt des Programmabschlusses innerhalb der endgültigen Ausgaben unentdeckt bleibt, sofern an den Kontrollverfahren insbesondere der Mitgliedstaaten nicht erhebliche Verbesserungen vorgenommen werden.

Definition der Zuschußfähigkeit

21.13. Die unpräzise Definition der Zuschußfähigkeitskriterien hat gelegentlich zu unterschiedlichen Interpretationen seitens der Mitgliedstaaten geführt. Dieser Mangel an Präzision in Verbindung mit dem Fehlen wirksamer Kontroll- und Überprüfungsverfahren hatte zur Folge, daß einige Begünstigte nichtzuschußfähige Ausgaben vorlegten. Beispiele hierfür liegen in bezug auf den Fonds für regionale Entwicklung (Band I, Ziffern 6.45 und 6.46) und den Sozialfonds (Band I, Ziffern 7.39-7.41 und 7.47) vor. Ein weiteres Fehlerrisiko ergab sich aus der fehlerhaften oder unzureichenden Bekanntmachung der Zuschußfähigkeitskriterien in den Mitgliedstaaten, wie etwa im Bereich des Fonds für regionale Entwicklung (Band I, Ziffer 6.65).

Einfluesse nationaler Rechtsvorschriften

21.14. Von den Mitgliedstaaten kofinanzierte Maßnahmen werden häufig auf der Grundlage zuvor bestehender nationaler Bestimmungen verwaltet und abgerechnet. Diese Bestimmungen kollidieren bisweilen mit den einschlägigen gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften, was dazu führt, daß Begünstigte Ausgaben zur Erstattung vorlegen, die aufgrund der europäischen Rechtsvorschriften möglicherweise nicht zuschußfähig sind. Auf einige operationelle Programme werden aufgrund nationaler Rechtsvorschriften Gebühren und Provisionen erhoben, die von der Gemeinschaftsfinanzierung ausgeschlossen werden sollten.

Höhe der Vorschußzahlungen

21.15. Die ersten Vorschußzahlungen entsprechen in der Regel rund 50 % der Gesamtausgaben für die betreffende Jahrestranche. Im Programmplanungsdokument, in dem die Höhe der einzelnen Tranchen festgelegt wird, wird u. U. die Fähigkeit eines Mitgliedstaates, Ausgaben zu Beginn eines Programms rasch zu absorbieren, überschätzt; dadurch werden höhere Vorschüsse als notwendig geleistet. Die Höhe solcher Vorschußzahlungen stellt unter dem Gesichtspunkt der Bewirtschaftung der Kassenmittel nicht nur eine ineffiziente Verwendung von Gemeinschaftsmitteln dar, sondern kann auch zu Verstößen gegen die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften bezüglich der Fristen für die Mittelweiterleitung seitens der Mitgliedstaaten an die Begünstigten führen. Dies wird durch die Feststellungen des Hofes im Bereich des Sozialfonds veranschaulicht (Band I, Ziffern 7.13 und 7.14). Stellt sich heraus, daß ein Mitgliedstaat ein Programm nicht gemäß dem vorgesehenen Zeitplan durchführen kann, können die verbleibenden Beträge für die nachfolgenden Jahre neu verplant werden, wodurch die Auszahlung des ersten Vorschusses für die nächste Tranche beschleunigt wird.

ERGEBNISSE DER PRÜFUNG IM HINBLICK AUF DIE DAS FÜR DAS HAUSHALTSJAHR 1996

21.16. Die im Haushaltsbereich der Strukturfonds festgestellte Quote wesentlicher Fehler wird wie in den beiden Vorjahren höher geschätzt als die entsprechende Fehlerquote für den Gesamthaushaltsplan als Ganzes (siehe Ziffer 19.30). Mehr als neun Zehntel des wertmäßigen Volumens der im Bereich der Strukturfonds aufgedeckten Fehler hatten ihren Ursprung in den Mitgliedstaaten, wobei rund zwei Drittel bei den Endbegünstigten der Gemeinschaftsmittel und fast der gesamte Rest auf lokaler Ebene auftraten.

21.17. Die meisten wesentlichen Fehler fallen in folgende Kategorien:

a) Die Ausgaben entsprechen nicht den erforderlichen Zuschußfähigkeitskriterien in bezug auf die Art der zu finanzierenden Maßnahme, die Art der gemeldeten Kosten oder den zulässigen Zeitraum.

b) Es werden Ausgaben gemeldet, die zum Zeitpunkt der fraglichen Meldung noch nicht geleistet worden sind.

21.18. Es gab eine Vielzahl formaler Fehler im Zusammenhang mit Verstößen gegen die Rechts- und Kontrollvorschriften für die Strukturfonds-Ausgaben. Mehr als vier Fünftel dieser Fehler hatten ihren Ursprung in den Mitgliedstaaten. Sie entfielen in etwa zu gleichen Teilen auf die zentrale Ebene, die lokale Ebene und die Endbegünstigten.

21.19. Fast zwei Drittel dieser formalen Fehler betrafen Verstöße gegen eine der folgenden vorgeschriebenen Bedingungen für die anschließende Durchführung der aus dem Gemeinschaftshaushalt finanzierten Maßnahme:

a) In den Rechnungsführungssystemen auf nationaler Ebene oder bei den Endbegünstigten sind Ausgaben zu Lasten von Gemeinschaftsmitteln nicht getrennt ausgewiesen.

b) Es fehlen vollständige oder sachdienliche Angaben zu den zugrundeliegenen Vorgängen.

ABHILFEMASSNAHMEN

21.20. Ein wichtiger erster Schritt zur Gewährleistung einer angemessenen Kontrolle der Strukturfonds-Ausgaben und damit zur Verringerung des Risikos von Verlusten zu Lasten der Gemeinschaft oder sonstiger Fehler besteht darin, dafür zu sorgen, daß vollständige, ausführliche Angaben zu den zu finanzierenden Ausgaben vorgelegt werden. Der Hof stellt fest, daß die Kommission im Rahmen ihres Reformprogramms zur Verbesserung des Finanzmanagements SEM 2000 Studien in diesem Bereich in Auftrag gegeben hat. Diese Angaben könnten auch für eine effektivere Programmverwaltung, eine effizientere und wirksamere Überprüfung der Maßnahmen und eine bessere Bewertung des Fortschritts bei der Verwirklichung der Gemeinschaftsziele herangezogen werden.

21.21. Die Kommission sollte weiterhin die Mitgliedstaaten nachdrücklich dazu anhalten, wirksame Verwaltungs- und Kontrollsysteme zur Durchsetzung der Einhaltung der Gemeinschaftskriterien einzurichten. Die Systeme sollten Verfahren zur angemessenen und genauen Bekanntgabe der Gemeinschaftsanforderungen umfassen, eine angemessene Prüfung der Anträge auf Gemeinschaftsfinanzierung vorsehen und Bestimmungen für hinreichende Analysen und Kontrollen der Ausgaben enthalten. Ferner sollten die Systeme eine wirksame regelmäßige Überwachung der Vorhaben in qualitativer und quantitativer Hinsicht ermöglichen.

21.22. Die im Rahmen des Reformprogramms SEM 2000 eingeleiteten Maßnahmen dürften während der zweiten Hälfte des laufenden Programmplanungszeitraums zu einer gewissen Verbesserung im Bereich der Verwaltung und Kontrolle der Strukturfonds-Programme führen. Mit diesen Änderungen werden jedoch nicht alle in den aufeinanderfolgenden Berichten des Hofes und der Kommission aufgezeigten Probleme im Zusammenhang mit der Funktionsweise der Strukturfonds gelöst. Für den nächsten Programmplanungszeitraum ab dem Jahr 2000 sind die Grundverordnungen zu überarbeiten. Unter Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips bei der Auswahl der einzelnen zu kofinanzierenden Maßnahmen durch die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten sollten die Verordnungen folgenden Gesichtspunkten Rechnung tragen:

a) Eindeutige Definitionen zuschußfähiger Ausgaben auf der Ebene der Verordnungen;

b) klare und umfassende Bestimmungen für die Berichterstattung und die Rechnungsführung;

c) ordnungsgemäße Wahrnehmung der Zuständigkeiten der Behörden in den Mitgliedstaaten in bezug auf die Ausgabenkontrolle und -bescheinigung;

d) Auferlegung finanzieller Berichtigungen in Fällen, in denen Behörden Strukturfonds-Mittel nicht gemäß den einschlägigen Verordnungen verwenden.

ANTWORTEN DER KOMMISSION

RECHNUNGSABSCHÜLSSE DER STRUKTURFONDS

21.3. Die von den Mitgliedstaaten übersandten Ausgabenmeldungen enthalten im allgemeinen ebenso detaillierte Angaben wie die Finanzübersichten im Anhang zu den Programmplanungsdokumenten und den Kofinanzierungsbeschlüssen der Kommission.

Im Juni 1995 hat die Kommission den Mitgliedstaaten ein Modellschema für Jahresberichte zukommen lassen, das auch als Grundlage für die Erstellung von Programm-abschlußberichten benutzt werden kann. Damit soll den zuständigen einzelstaatlichen Behörden jedoch keineswegs ein starrer Arbeitsrahmen vorgeschrieben werden: Die Mitgliedstaaten sind zwar inhaltlich an die Anforderungen des Modells gebunden; die formale Darstellung der zu übersendenden Informationen bleibt jedoch angesichts der Unterschiedlichkeit der einzelnen Programme ihrem jeweiligen Ermessen überlassen.

Diese Berichte verfolgen nicht den Zweck, der Kommission die Ermittlung nicht förderfähiger Ausgaben zu ermöglichen. In Anbetracht des Umfangs der Programme und der Höhe der betreffenden Beträge scheint dies kaum praktikabel. Die Kommission bedient sich hierzu anderer Methoden wie beispielsweise der stichprobenmäßigen Kontrollen. Sie weist jedoch nachdrücklich darauf hin, daß in erster Linie die mitgliedstaatlichen Behörden dafür zu sorgen haben, daß die der Kommission übermittelten Kofinanzierungsanträge keine unzulässigen Ausgaben enthalten.

21.4. In ihrer Antwort auf Ziffer 3.34 und 3.35 des DAS-Berichts 1995 erläuterte die Kommission ihren Standpunkt hinsichtlich der Beanstandung des Hofes, sie \,,versäume es, im Anschluß an Neuplanungen die Mittelbindungen entsprechend anzupassen". In Fällen, in denen eine Programmänderung dazu führt, daß der Betrag der existierenden Mittelbindung den im Finanzbogen zu dem Programm genannten Bedarf überschreitet, stellt die Kommission den Differenzbetrag nicht in Abgang, sondern rechnet ihn vielmehr auf die nächstfolgende Mittelbindung an. Diese Verfahrensweise, mittels deren zahlreiche un-nötige Buchungsvorgänge vermieden werden, ist nach Auffassung der Kommission völlig gerechtfertigt.

Im Bereich des EAGFL-Ausrichtung wird derzeit so verfahren, daß jede zu leistende Zahlung jeweils zu Lasten der \,,ältesten" Mittelbindung für das betreffende Programm verbucht wird, um so die Zahl der Buchungsvorgänge weitestgehend zu reduzieren. Anderenfalls würde sich das Rechnungsverfahren zunehmend komplizieren und der Verwaltungsaufwand für operative Programme bis auf das Dreifache steigen (Aufhebung von Mittelbindungen, neue Mittelbindungsanträge infolge dieser Aufhebungen, Wiedereinziehung von in Abgang gestellten Beträgen, Zahlungen auf neue Mittelbindungen ...). Im derzeitigen Kontext der angestrebten Vereinfachung der Verwaltungsverfahren dürfte ein derartiges Vorgehen kaum mit einer optimalen Nutzung der Personalressourcen in Einklang zu bringen sein.

Infolge häufiger Änderungen der Finanzierungpläne wird überdies der jeweils gebundene Gesamtbetrag automatisch korrigiert, sobald die Mittelbindung für die nächste Tranche erfolgt, so daß die Summe der individuellen Mittelbindungen nicht mehr den ursprünglichen Jahrestranchen der Programmplanung entspricht. Es gibt somit keine logische Begründung für die obligatorische Verbuchung von Zahlungen zu Lasten einer verbindlich vorgeschriebenen jährlichen Mittelbindungstranche, da ohnehin keine Kongruenz mehr gewährleistet ist.

21.6. Falls die abschließenden Ausgabenmeldungen der Mitgliedstaaten nicht identifizierte unzulässige Ausgabenposten enthalten, so hat dies rechtsgrundlose Zahlungen seitens der Kommission zur Folge. Werden derartige Fälle festgestellt, fordert die Kommission eine entsprechende Berichtigung bzw. nimmt diese selbst vor. Grundsätzlich ist es Sache der Mitgliedstaaten, dafür zu sorgen, daß ihre Ausgabenmeldungen keine nichtförderfähigen Ausgaben umfassen; die Kommission ihrerseits hat sich im Rahmen ihrer personellen Ressourcen zu vergewissern, daß die Mitgliedstaaten die zur Verhütung solcher Irrtümer erforderlichen Finanzmanagement-, Kontroll- und Auditsysteme eingeführt haben und diese auch ordnungsgemäß anwenden. Am 15. Oktober 1997 hat die Kommission eine Verordnung erlassen, die die Modalitäten der Finanzkontrolle von aus den Strukturfonds kofinanzierten Maßnahmen durch die Mitgliedstaaten regelt.

SYSTEME ZUR VERWALTUNG DER STRUKTURFONDS-MASSNAHMEN

Kontrolltätigkeit in den Mitgliedstaaten

21.8. Die Mehrzahl der vom Rechnungshof als \,,schwerwiegend" eingestuften Fehler zeitigen, wie die Kommission in ihrer Antwort zu Ziffer 3.133 des \,,DAS"-Berichts 1995 dargelegt hat, keine nachteiligen Folgen für den Haushalt und die Rechnungen der Gemeinschaft und erfordern daher auch keine Beitreibungsmaßnahmen seitens der Kommission. Diese vertritt daher weiter die Auffassung, daß derartige Fehler in einer getrennten Kategorie ausgewiesen werden sollten. Sie verkennt jedoch nicht deren grundsätzliche Ernsthaftigkeit und sorgt für die umgehende Richtigstellung aller ihr zur Kenntnis gebrachten Fehler und Mängel.

Die vorgenannte Verordnung der Kommission stellt u. a. darauf ab, die Rahmenbedingungen der Rechnungsführung und Kontrolle von Strukturfondstransaktionen in den Mitgliedstaaten insgesamt effizienter zu gestalten.

21.9. Die Kommission wird den Bemerkungen des Hofes bei der Planung ihrer Kontrollen vor Ort und bei ihren regelmäßigen Konsultationsgesprächen mit den mitgliedstaatlichen Behörden angemessen Rechnung tragen.

Verfügbarkeit von Angaben zu den Ausgaben

21.10 - 21.11. Im Rahmen der Initiative SEM 2000 bemüht sich die Kommission, im Wege von verbindlichen Mindestvorschriften für Durchführungsberichte die erforderlichen Informationen über die Verwendung der Gemeinschaftsmittel zu beschaffen. Die vorgenannte Kommissionsverordnung enthält ebenfalls Bestimmungen in diesem Sinne, wonach auf der jeweiligen Zuständigkeitsebene in den Mitgliedstaaten alle sachdienlichen Informationsdaten bereitzustellen sind. Eine systematische Übermittlung dieser Daten an die Kommissionsdienststellen wäre angesichts des Umfangs der Programme und ihres Finanzvolumens nicht rationell. Die Kommission fordert die entsprechenden Detailinformationen jeweils im Bedarfsfall, z. B. für die Planung von Kontrollen vor Ort, gezielt an.

Abschlußverfahren

21.12. Die Kommission teilt die Auffassung des Hofes, daß es von grundlegender Bedeutung ist, für den korrekten finanziellen Abschluß der Programme zu sorgen. Mit Blick auf die qualitative Verbesserung der abschließenden Ausgabenmeldungen der Mitgliedstaaten hat die Kommission in ihre Verordnung eine spezifische Bestimmung aufgenommen, wonach die Mitgliedstaaten zusammen mit ihrer letzten Meldung eine Stellungnahme vorzulegen haben, in der die Validität des Antrags auf Abschlußzahlung begründet und die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der dieser Ausgabenmeldung zugrunde liegenden Transaktionen nachgewiesen wird. Dadurch soll ein wirtschaftliches Finanzmanagement und eine effiziente Kontrolle während der gesamten Laufzeit des betreffenden Programms gefördert werden.

Des weiteren nimmt die Kommission während der Programmdurchführung Kontrollen an Ort und Stelle vor, sorgt dafür, daß alle von gemeinschaftlichen oder nationalen Kontrollinstanzen gemeldeten Probleme vor Abschluß des Programms zufriedenstellend geregelt wurden und führt sodann Ex-post-Prüfungen auf Stichprobenbasis durch. Alle diese Maßnahmen tragen mit dazu bei, die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der Zahlungen aus dem Gemeinschaftshaushalt, einschließlich der Abschlußzahlung, zu gewährleisten.

Definition der Zuschußtähigkeit

21.13. Nach langwierigen Diskussionen mit den Mitgliedstaaten im Rahmen der partnerschaftlichen Zusammenarbeit hat die Kommission am 23. April 1997 ein rund 30 Seiten langes Dokument mit detaillierte Kriterien für die Förderfähigkeit von Projekten verabschiedet (vgl. hierzu Ziffer 21.7 der Bemerkungen des Rechnungshofes). In ihrer Antwort nimmt die Kommission zu spezifischen, vom Hof angeführten Beispielen nichtförderfähiger Ausgaben Stellung.

Einfluesse nationaler Rechtsvorschriften

21.14. Die Kommission trifft die erforderlichen Maßnahmen, um eine zufriedenstellende Lösung dieser Probleme herbeizuführen.

Höhe der Vorschußzahlungen

21.15. Die Höhe der von der Kommission gezahlten Vorschüsse ist in Artikel 21 der Verordnung Nr. 4253/88 geregelt. Jegliche Änderung des Finanzierungsplans erfordert einen eigenen Beschluß der Kommission; diese vergewissert sich zuvor, daß die Übertragung des nichtverwendeten Teils der Mittel vertretbar ist und nicht dazu führt, daß der betreffende Mitgliedstaat in den Genuß übermäßig hoher Vorschüsse kommt.

Das in der Verordnung vorgesehene System der Neuplanung und Umprogrammierung hat somit nicht zwangsläufig eine beschleunigte Auszahlung der nächsten Vorschußtranche zur Folge.

Im Rahmen des ESF hat die Kommission 1996 bereits eine Modulierung einzelner Vorschußzahlungen veranlaßt, und sie beabsichtigt, ihre diesbezüglichen Bemühungen fortzusetzen. Sie möchte in diesem Zusammenhang jedoch daran erinnern, daß im Zuge der jährlichen Abrechnung der ESF-Tranchen automatisch ein Ausgleich der Folgen von Neuprogrammierungen nach Maßgabe der tatsächlich geleisteten Zahlungen stattfindet.

ERGEBNISSE DER PRÜFUNG IM HINBLICK AUF DIE DAS FÜR DAS HAUSHALTSJAHR 1996

21.16 - 21.17. Die Kommission weist darauf hin, daß wertmäßig über 90 % der schwerwiegenden Fehler im Bereich der Strukturfonds den Mitgliedstaaten anzulasten sind. Die Kommission veranlaßt die Korrektur aller von ihren Dienststellen festgestellten oder ihr zur Kenntnis gebrachten Fehler, im allgemeinen durch Aufforderung an den betreffenden Mitgliedstaat, eine berichtigte Ausgabenmeldung zu übermitteln. Sie wirkt generell darauf hin, daß in allen Mitgliedstaaten effiziente Finanzmanagement- und Kontrollsysteme eingeführt und auch ordnungsgemäß angewandt werden.

21.19. Die neue Kommissionsverordnung enthält die ausdrückliche Forderung nach einem konkret nachvollziehbaren Prüfpfad. Daß die von den Mitgliedstaaten verausgabten Gemeinschaftsmittel getrennt und als solche erkennbar ausgewiesen werden müssen, ist eine bereits selbstverständliche Auflage.

ABHILFEMASSNAHMEN

21.20 - 21.22. Die Zuständigkeit für die Gewährleistung einer angemessenen Finanzkontrolle der aus den Strukturfonds kofinanzierten Maßnahmen liegt grundsätzlich bei den Mitgliedstaaten, und dies muß auch so bleiben. Die Kommission ihrerseits ist dafür verantwortlich, im Rahmen der ihr zur Verfügung stehenden Human- und Finanzressourcen dafür zu sorgen, daß von den Mitgliedstaaten die hierzu erforderlichen Finanzmanagement-, Audit- und Kontrollsysteme eingeführt und angewandt werden. Sie berichtigt alle von ihr festgestellten oder ihr zur Kenntnis gebrachten Fehler oder fordert die zuständigen Instanzen auf, diese Berichtigungen vorzunehmen. Am 15. Oktober 1997 hat die Kommission eine Verordnung erlassen, in der die Einzelheiten der Kontrollen, welche die Mitgliedstaaten bei aus Strukturfondsmitteln kofinanzierten Operationen durchzuführen haben, festgeschrieben werden. Des weiteren enthält diese Verordnung Anweisungen für die Kommissionsdienststellen, unter welchen Umständen die Vornahme von Nettokorrekturen am Finanzierungsbeitrag der Gemeinschaft (gemäß Artikel 24 der Verordnung Nr. 4253/88) in Betracht zu ziehen ist. Die Kommission nimmt die Bemerkung des Hofes zur Kenntnis, daß die derzeit laufenden Abhilfemaßnahmen nicht allen Problemen bei der Abwicklung von Strukturfondsmaßnahmen Rechnung tragen. Sie beabsichtigt, die diesbezüglichen Verordnungen des Rates einer eingehenden Überprüfung zu unterziehen und anschließend Änderungsvorschläge mit Blick auf eine Verbesserung der Management- und Kontrollmethoden im folgenden Programmzeitraum zu unter-breiten. Die Anregungen des Rechnungshofes werden hierbei gebührend beachtet.

TEIL II

Zuverlässigkeitserklärung über die Tätigkeiten im Rahmen des sechsten und siebten Europäischen Entwicklungsfonds

KAPITEL 22(605*) Zuverlässigkeitserklärung in bezug auf den sechsten und siebten Europäischen Entwicklungsfonds und zugehörige Ausführungen

22.0. INHALT Ziffern

Zuverlässigkeitserklärung über die Tätigkeiten im Rahmen des sechsten und siebten Europäischen Entwicklungsfonds für das am 31. Dezember 1996 abgeschlossene Haushaltsjahr I - XI

Zuverlässigkeit der Rechnungsführung III - IV

Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge V - XI

Ausführungen zur Zuverlässigkeitserklärung 22.1 - 22.31

Einleitung 22.1

Prüfungsumfang 22.2 - 22.6

Einzelbemerkungen zur Rechnungsführung 22.7 - 22.19

Einzelbemerkungen zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge 22.20 - 22.31

Sonstige Bemerkungen 22.32 - 22.51

Bemerkungen zu anderen vorgelegten Angaben 22.32 - 22.36

Verwaltung der Stabex-Bankkonten 22.37 - 22.43

Bedingungen für Aufträge im Rahmen von Arbeitsprogrammen und Aufträge in direkter Regie 22.44 - 22.45

Von der EIB verwaltete Maßnahmen 22.46

AKP-Bankkonten für Stabex-Transfers 22.47 - 22.48

Auftragsbedingungen für Preisänderungen bei Bauaufträgen 22.49 - 22.51

Zuverlässigkeitserklärung über die Tätigkeiten im Rahmen des sechsten und siebten Europäischen Entwicklungsfonds für das am 31. Dezember 1996 abgeschlossene Haushaltsjahr

I. Der Hof hat die Rechnung des sechsten und siebten EEF für das am 31. Dezember 1996 abgeschlossene Haushaltsjahr geprüft. Diese Rechnung umfaßt die Vermögensübersichten zum 31. Dezember 1996, die Haushaltsrechnung für das zum gleichen Datum abgeschlossene Haushaltsjahr und die zugehörigen Anmerkungen im Anhang. Sie wurde dem Rechnungshof, dem Parlament und dem Rat in den Kapiteln VIII, X und XI der Mitteilung SEK(97) 938 endg. der Kommission vom 27. Mai 1997 vorgelegt. Der Rechnungshof legt dem Europäischen Parlament und dem Rat eine Erklärung über die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung sowie die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge vor.

II. Der Hof führte die Prüfung gemäß allgemein anerkannten internationalen Prüfungsnormen durch, soweit diese im EEF-Zusammenhang anwendbar sind. Der Prüfung der Einnahmen lagen die zu erhebenden und die dem EEF tatsächlich bereitgestellten Beträge zugrunde. Die Prüfung der Ausgaben beruhte auf den entsprechenden Mittelbindungen und den geleisteten Zahlungen. Die Prüfung umfaßte eine angemessene Bandbreite von Prüfungsverfahren, mit denen stichprobenweise Belegunterlagen zu den in der Rechnung ausgewiesenen Beträgen und sonstigen Angaben und zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der der Rechnung zugrunde liegenden Vorgänge untersucht werden konnten. Die Prüfung beinhaltete auch eine Bewertung der angewandten Rechnungsführungsgrundsätze und bedeutender auf Leitungsebene vorgenommener Schätzungen sowie der Gesamtdarstellung der Rechnung. Anhand der Prüfung erlangte der Hof eine hinreichende Grundlage für den nachstehenden Bestätigungsvermerk.

Zuverlässigkeit der Rechnungsführung

III. Der für Vorschüsse für (Bau-, Dienstleistungs- und Liefer-) Aufträge ausgewiesene Betrag ist um mindestens 336,8 Mio. ECU zu niedrig angesetzt. Außerdem erscheinen Vorschüsse in den Finanzausweisen als endgültige Zahlungen (siehe die Ziffern 22.7-22.8).

IV. Trotz der von der Kommission eingeführten Verbesserungen wird die Rechnungsführung noch in großem Umfang durch folgende Rechnungsführungsmethoden oder -praktiken beeinträchtigt:

a) Der Gesamtwert der Mittelbindungen, die wahrscheinlich nicht zu Zahlungen führen werden (aufzuhebende Mittelbindungen in Höhe von 34,9 Mio. ECU und Mittelbindungen in Höhe von 530 Mio. ECU, die wahrscheinlich nicht zu Zahlungen führen werden), ist in den Anmerkungen nach Schätzung des Hofes um rund 145,3 Mio. ECU zu niedrig angesetzt (siehe die Ziffern 22.12-22.13).

b) Aus dem siebten EEF wurden 78,23 Mio. ECU als Vorschüsse auf den achten EEF gezahlt, die in der Vermögensübersicht des siebten EEF nicht als Forderungen ausgewiesen, aber in der Einnahmen- und Ausgabenrechnung für das Haushaltsjahr erfaßt sind. Die entsprechenden Mittelbindungen (von insgesamt 101,5 Mio. ECU) für das Instrument Stabex und das Zentrum für industrielle Entwicklung (ZIE) sind in der Projektrechnung enthalten, werden aber nicht gesondert in der Vermögensübersicht ausgewiesen (siehe Ziffer 22.11).

c) Die als Vorschüsse für Stipendien und technische Hilfe ausgewiesenen 19,6 Mio. ECU beinhalten noch zu überprüfende Ausgaben in Höhe von 14,7 Mio. ECU (siehe die Ziffern 22.16-22.17).

d) Die Kassenkonten enthalten einen Betrag in Höhe von 3,7 Mio. ECU, dessen Verfügbarkeit zweifelhaft ist, sowie einen Betrag für Staatsanleihen und damit verbundene Zinsen in Höhe von 89,5 Mio. ECU, der in den Finanzausweisen nicht ausdrücklich vorkommt (siehe Ziffer 22.15).

e) Einige allgemein anerkannte Rechnungsführungsgrundsätze wurden nicht eingehalten (siehe die Ziffern 22.9-22.10 und 22.18-22.19).

Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge

V. Die Mittelbindungen waren nicht mit wesentlichen Rechtmäßigkeits-/Ordnungsmäßigkeitsfehlern behaftet, doch trat bei der Prüfung ein hoher Prozentsatz an formalen Fehlern zutage (siehe Ziffer 22.21).

VI. Von den in Abschnitt IV Buchstabe b genannten Mittelbindungen in Höhe von 101,5 Mio. ECU wurden nach einem Beschluß des AKP-EG-Rates für das Stabex-Instrument 76,2 Mio. ECU aus Mitteln des siebten EEF als Vorschüsse auf den achten EEF verwendet. Da der achte EEF noch nicht ratifiziert war (siehe Ziffer 22.20), erfolgten diese Mittelbindungen mit Mitteln, die zum damaligen Zeitpunkt nicht verfügbar waren.

VII. Von den in Abschnitt IV Buchstabe b genannten Zahlungen in Höhe von 78,23 Mio. ECU wurden Zahlungen von 68,6 Mio. ECU, die das Instrument Stabex betrafen, aus den in Abschnitt VI genannten Gründen ebenfalls ohne ausreichende Rechtsgrundlage vorgenommen.

VIII. Zusätzlich zu den in Abschnitt VII genannten Vorgängen, die Ausnahmecharakter haben, belaufen sich die in der Stichprobe festgestellten Fehler auf 8,3 Mio. ECU:

a) Strukturanpassungshilfen in Höhe von 8 Mio. ECU wurden gezahlt, obwohl keine Bewertung der Bedingungen stattgefunden hatte.

b) Fehler bei der Berechnung der an Auftragnehmer gezahlten Beträge beliefen sich auf insgesamt 0,3 Mio. ECU.

Auf der Grundlage dieser Ergebnisse liegt die wahrscheinlichste Höhe der wesentlichen Rechtmäßigkeits-/Ordnungsmäßigkeitsfehler bei den Zahlungen des Haushaltsjahres bei 21,2 Mio. ECU (2,0 % der Zahlungen) (siehe Ziffer 22.28).

IX. Obwohl gegenüber 1995 eine Verbesserung zu verzeichnen war, trat bei der Prüfung erneut ein hoher Prozentsatz an formalen Fehlern in bezug auf Zahlungen zutage. Diese Fälle betrafen die Nichteinhaltung der Vorschriften und sonstiger Bedingungen (siehe Ziffer 22.29).

X. Auf der Grundlage der Stichprobenergebnisse kann der Hof - hauptsächlich aufgrund wesentlicher Prüfungshindernisse, die von der Kommission nicht beeinflußbar sind - bei schätzungsweise 4,5 % der Zahlungsvorgänge nicht mit Sicherheit bestätigen, daß die Mittel ordnungsgemäß verwendet wurden. Außerdem konnte der Hof bei den Zahlungen im Bereich der Strukturanpassung wegen der nicht einwandfrei geführten Zahlungsakten nicht die Gewißheit erlangen, daß alle relevanten Unterlagen verfügbar waren und bei der Anordnung der Zahlungen berücksichtigt wurden (siehe Ziffer 22.25).

XI. - Abgesehen von den Auswirkungen der in den Abschnitten III und IV zusammengefaßten Sachverhalte vermittelt die Rechnung für das Haushaltsjahr 1996 nach Ansicht des Hofes ein zuverlässiges Bild der Einnahmen und Ausgaben des EEF sowie der Finanzlage am Jahresende. - Nach Ansicht des Hofes sind die Mittelbindungsvorgänge für das Haushaltsjahr abgesehen von den Auswirkungen der in den Abschnitten V und VI angesprochenen Sachverhalte insgesamt rechtmäßig und ordnungsgemäß. - Im Hinblick auf die Zahlungsvorgänge ist der Hof der Ansicht, daß die den Zahlungen des Haushaltsjahres zugrundeliegenden Vorgänge, abgesehen von den Auswirkungen der in den Abschnitten VII bis X beschriebenen Sachverhalte, insgesamt rechtmäßig und ordnungsgemäß sind.

16. Oktober 1997

B. Friedmann

Präsident

Europäischer Rechnungshof 12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxembourg

AUSFÜHRUNGEN ZUR ZUVERLÄSSIGKEITSERKLÄRUNG

Einleitung

22.1. Durch den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft wurde dem Rechnungshof die Prüfung der Maßnahmen der Europäischen Entwicklungsfonds übertragen. Der Rechnungshof hat dem Europäischen Parlament und dem Rat eine Erklärung über die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung sowie die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge vorzulegen. In diesen Ausführungen zur Zuverlässigkeitserklärung werden die Gesamtergebnisse der Arbeiten dargelegt, die im Rahmen dieses Mandats im Hinblick auf die das Haushaltsjahr 1996 betreffenden Vorgänge des sechsten und siebten EEF durchgeführt wurden.

Prüfungsumfang

22.2. Mit der DAS selbst wird nicht beurteilt, inwieweit die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung eingehalten wurden. Eine solche Beurteilung wird vom Hof weiterhin im Rahmen seiner übrigen Arbeiten vorgenommen, insbesondere im Rahmen seines Jahresberichts und seiner Sonderberichte.

22.3. Gewisse vorsätzlich zu Lasten der Gemeinschaftsfinanzen begangene Unregelmäßigkeiten können von ihrer Natur her nicht mit Hilfe der üblichen nach allgemein anerkannten Prüfungsnormen durchgeführten Prüfungsverfahren aufgedeckt werden. Der Hof kann somit keine Gewähr übernehmen, daß derartige Fälle nicht existieren.

22.4. Die Prüfung der Ausgaben des Haushaltsjahres 1996 wurde auf der Basis einer statistischen Stichprobenauswahl von 63 Mittelbindungen (Finanzierungsbeschlüsse der Kommission) und 247 Zahlungen durchgeführt. Zu diesem Zweck wurden die Rechnungsvorgänge der beiden noch laufenden EEF miteinander vereint und beide Fonds als Teil ein und derselben Gesamtheit behandelt.

22.5. Die im Rahmen der Stichprobenverfahren geprüften Mittelbindungen und Zahlungen entsprechen 45 % bzw. 32 % der gesamten Mittelbindungen und Zahlungen des Haushaltsjahres. In den Bereichen Stabex und Strukturanpassung wurde aufgrund des Umfangs der geprüften Vorgänge der größte Teil der Mittelbewegungen des Haushaltsjahres abgedeckt(606).

22.6. Um am Ende des Haushaltsjahres die Höhe der für neue Verwendungen verfügbaren Mittel festzustellen, müssen vom Kapital jedes EEF sowohl die seit Beginn getätigten endgültigen Zahlungen als auch die noch abzuwickelnden Mittelbindungen abgezogen werden. Tabelle 1 gibt einen Überblick über den Stand der Ausführung des sechsten und siebten EEF und zeigt, welche Beträge am Ende des Haushaltsjahres 1996 für neue Verwendungen verfügbar sein müßten(607).

Einzelbemerkungen zur Rechnungsführung

Vorschüsse für Aufträge (Abschnitt III der Zuverlässigkeitserklärung)

22.7. Zahlreiche Aufträge sehen die Zahlung von Vorschüssen vor Beginn der Bauleistungen, Lieferungen oder Dienstleistungen vor. Solche Vorschüsse unterscheiden sich von den Abschlagszahlungen, die im Laufe der Durchführung für tatsächlich geleistete Arbeiten erfolgen. In der Rechnungsführung nimmt die Kommission keine Unterscheidung zwischen Vorschüssen und endgültigen Zahlungen vor, was zu einer forcierten Darstellungsweise der Mittelverwendung führt, die in den Finanzausweisen nicht angegeben wird.

22.8. In der Rechnungsführung für 1996 legt die Kommission zum ersten Mal eine Übersicht über den Umfang dieser Vorschüsse vor(608). Die in den Finanzausweisen enthaltene Übersicht über die Vorschußzahlungen ist aufgrund eines Computerfehlers unvollständig. Die Differenz zwischen den vom Hof analysierten Zahlen (604,41 Mio. ECU) und den Beträgen in den Finanzausweisen (267,61 Mio. ECU) beläuft sich auf 336,8 Mio. ECU.

Rechnungsführungsgrundsätze, -methoden und -praktiken (Abschnitt IV Buchstabe e der Zuverlässigkeitserklärung)

22.9. Das für die Rechnungsführung allgemein anerkannte Bruttoprinzip (Nichtverrechnung) ist in folgenden Fällen nicht angewandt worden:

a) Bankguthaben und eine Kontoüberziehung wurden in der Rechnungsführung verrechnet(609).

b) Die noch zu überprüfenden Ausgaben enthalten sowohl Ausgaben als auch noch zu überprüfende Einnahmen und Einkünfte (siehe Ziffer 22.18).

22.10. Für folgende Beträge wurde keine Rückstellung gebildet:

a) Bankguthaben bei der Zentralbank von Zaire in Höhe von 2,8 Mio. ECU (siehe Ziffer 22.15 Buchstabe a);

b) einen nichtrealisierten Verlust von 0,9 Mio. ECU auf den Marktwert von Staatsanleihen, die zum Stabex-Kassenkonto gehören (siehe Ziffer 22.15 Buchstabe b);

c) einen Betrag in Höhe von 0,1 Mio. ECU, den Deutschland im Zusammenhang mit seinen Beiträgen für 1994 infolge der bei der Zahlung der Beiträge angewandten Wechselkurse noch schuldet(610) und dessen Vereinnahmung unwahrscheinlich ist.

Vermögensübersicht

Als Vorschuß auf den achten EEF getätigte Ausgaben (Abschnitt IV Buchstabe b der Zuverlässigkeitserklärung)

22.11. Die Prüfung der Mittelausstattung hat ergeben, daß Restbeträge des siebten EEF zur Finanzierung von Maßnahmen verwendet wurden, die andernfalls nicht durchgeführt worden wären, da der achte EEF noch nicht ratifiziert wurde. Eine solche Lage hat sich vorher noch nie ergeben. Im einzelnen wurden aus dem siebten EEF 78,23 Mio. ECU als Vorschüsse auf den achten EEF gezahlt, die in der Vermögensübersicht des siebten EEF nicht als Forderungen ausgewiesen, aber in der Einnahmen- und Ausgabenrechnung für das Haushaltsjahr erfaßt sind. Die entsprechenden Mittelbindungen (von insgesamt 101,5 Mio. ECU) sind sowohl für das Instrument Stabex als auch für das Zentrum für industrielle Entwicklung (ZIE) in der Projektrechnung enthalten, werden aber nicht gesondert in der Vermögensübersicht ausgewiesen:

a) Beim Instrument Stabex deckte der siebte EEF die Anwendungsjahre 1990 bis 1994 ab. Um im Anwendungsjahr 1995 Mittelbindungen und Zahlungen vornehmen zu können, verwendete die Kommission auf der Grundlage eines Beschlusses des AKP-EU-Rates(611) nichtzweckgebundene Reserven des siebten EEF in Höhe von insgesamt 76,2 Mio. ECU.

b) Für das Zentrum für industrielle Entwicklung (ZIE), das seinen im Finanzprotokoll im Anhang zum Abkommen von Lomé IV vorgesehenen Finanzrahmen von 60,0 Mio. ECU ausgeschöpft hatte, wurden auf die gleiche Art 25,3 Mio. ECU bereitgestellt(612).

Bewertung der Fonds am Ende des Haushaltsjahres (ruhende Mittelbindungen) (Abschnitt IV Buchstabe a der Zuverlässigkeitserklärung)

22.12. In Anhang 3.1 der Finanzausweise für 1996 legt die Kommission eine Analyse der Mittelbindungen vor, bei denen seit mehr als 18 Monaten keine Buchungen mehr erfolgt sind. Von den dabei erfaßten Mittelbindungsbeträgen müssen der Kommission zufolge 34,9 Mio. ECU annulliert werden (14,8 Mio. ECU für den sechsten EEF und 20,1 Mio. für den siebten EEF). Die durchgeführten Prüfungsarbeiten haben gezeigt, daß die Höhe der unnötig blockierten Mittel in dieser Analyse der Kommission zu niedrig angesetzt ist. Statt der in der Rechnungslegung ausgewiesenen 34,9 Mio. ECU sollten Mittelbindungen in Höhe von insgesamt 180,2 Mio. ECU aufgehoben werden.

22.13. Aus demselben Anhang 3.1 geht auch hervor, daß schätzungsweise 530 Mio. ECU der noch vorhandenen Mittelbindungen in Höhe von 5 096 Mio. ECU wahrscheinlich nicht mehr ausgezahlt werden. Dieser Betrag entspricht den bei Vornahme der Mittelbindungen gebildeten Rückstellungen für unvorhergesehene Ausgaben. Durch Freigabe von Mittelbindungen sollten die für neue Verwendungen verfügbaren Salden der Fonds in Höhe von 2 207,9 Mio. ECU (siehe Tabelle 1) um 180,2 Mio. ECU erhöht werden; für Mittelbindungen, die wahrscheinlich nicht mehr ausgezahlt werden, sind weitere 530 Mio. ECU zu berücksichtigen.

22.14. Es ist darauf hinzuweisen, daß die von den Mittelbindungen noch auszuzahlenden Beträge Stabex-Transfers in Höhe von 103,8 Mio. ECU enthalten, die dem Sudan im Rahmen des siebten EEF geschuldet werden. Vor einer Auszahlung dieser Gelder an den Sudan bedarf es einer politischen Entscheidung.

Kassenmittel der EEF (Abschnitt IV Buchstabe d der Zuverlässigkeitserklärung)

22.15. Der Saldo der EEF-Bankguthaben in Höhe von 402,49 Mio. ECU umfaßt folgende Beträge:

a) 2,8 Mio. ECU für Bankguthaben bei der Zentralbank von Zaire, deren Einziehung unwahrscheinlich ist; es müßte daher in der Vermögensübersicht ausgewiesen werden, daß diese Beträge als Aktiva zweifelhaft sind(613). Der Anweisungsbefugte und der Rechnungsführer des EEF sollten die Auflösung dieses Betrags in die Wege leiten.

b) 89,55 Mio. ECU für Staatsanleihen (einschließlich angefallene Zinsen in Höhe von 1,53 Mio. ECU), die im Stabex-Kassensaldo von 106,06 Mio. ECU enthalten sind. Außerdem wurde für einen nichtrealisierten Verlust von 0,92 Mio. ECU auf den Marktwert dieser Anleihen zum 31. Dezember 1996 keine Rückstellung gebildet.

Vorschüsse für Stipendien und technische Hilfe (Abschnitt IV Buchstabe c der Zuverlässigkeitserklärung)

22.16. Die Finanzausweise enthalten Einzelheiten über die für Stipendien und technische Hilfe gezahlten Vorschüsse(614), die sich auf 19,6 Mio. ECU belaufen und in drei Gruppen unterteilen lassen:

a) 4,3 Mio. ECU wurden direkt von 44 Delegationen in den AKP-Ländern verwaltet; davon wurden dem Hof lediglich 0,5 Mio. ECU von 26 Delegationen bestätigt. Für 18 Vorschüsse von insgesamt 0,3 Mio. ECU waren seit 1993 keine Buchungen mehr vorgenommen worden; diese Vorschüsse sind wahrscheinlich verbraucht worden. In einem anderen Fall wurden seit Januar 1993 Vorschüsse in Höhe von 1,5 Mio. ECU gezahlt, obwohl die Delegation keine Ausgaben meldete.

b) 9,1 Mio. ECU wurden als Vorschüsse für technische Hilfe an die EGZ gezahlt; dieser Betrag ist um 5 Mio. ECU zu hoch ausgewiesen, die von der EGZ auf lokaler Ebene ausgegeben, der Kommission jedoch 1996 nicht gemeldet wurden.

c) 6,2 Mio. ECU für Stipendien wurden an Einrichtungen in den Mitgliedstaaten ausgezahlt; dieser Betrag ist um rund 5,2 Mio. ECU zu hoch ausgewiesen, die von der Kommission im Jahre 1996 noch nicht als Ausgaben erfaßt wurden. In einem Fall wurde die letzte Buchung 1992 vorgenommen; Schritte zur Wiedereinziehung des ausstehenden Vorschusses von 78 939 ECU wurden jedoch nicht eingeleitet.

22.17. Der Hof hat bereits früher auf die fehlende Weiterverfolgung dieser Vorschüsse und die späte buchmäßige Erfassung der Ausgaben hingewiesen(615). Er stellt mit Zufriedenheit fest, daß die Vorschüsse im Laufe des Jahres bis zum 31. Dezember 1996 von 29 Mio. ECU auf 19,6 Mio. ECU reduziert wurden. Die Bemühungen zur Gewährleistung einer dem aktuellen Stand entsprechenden Rechnungsführung sollten jedoch fortgesetzt werden. Es kann nicht davon ausgegangen werden, daß der von der Kommission auf der Aktivseite ausgewiesene Saldo der Vorschüsse in Höhe von 19,6 Mio. ECU für neue Verwendungen verfügbar ist, und das Kapital des Fonds ist um ungefähr 14,7 Mio. ECU zu hoch angesetzt.

Noch zu überprüfende Ausgaben (Abschnitt IV Buchstabe e der Zuverlässigkeitserklärung)

22.18. Die auf lokaler Ebene in den AKP-Staaten getätigten Zahlungen sind vom Rechnungsführer zunächst in einer Übergangsrechnung für noch zu überprüfende Ausgaben zu erfassen, ehe sie einem Vorhaben zugewiesen und nach Kontrollen durch den Anweisungsbefugten und den Finanzkontrolleur als endgültige Ausgaben abgerechnet werden. Ende 1996 umfaßte der Betrag der noch zu überprüfenden Ausgaben in Höhe von 33,8 Mio. ECU in Wirklichkeit noch zu überprüfende Einnahmen und Einkünfte von 3,3 Mio. ECU und noch zu überprüfende Ausgaben von 37,2 Mio. ECU, was 10,0 % der gesamten auf lokaler Ebene getätigten Zahlungen des Haushaltsjahres 1996 entspricht.

22.19. Die noch zu überprüfenden Beträge beinhalten:

a) Differenzen zwischen den Jahresendsalden der AKP-Bankkonten und den in den Rechnungsführungsunterlagen erfaßten Salden. Diese Differenzen entstehen durch auf lokaler Ebene getätigte Zahlungen, zu denen die Kommission zum Rechnungsabschlußtermin keine Informationen erhalten hat; sie werden durch Bankkontenabstimmungen geklärt. Insgesamt konnte die Kommission für 4,03 Mio. ECU, die am Jahresende auf fünf Bankkonten verbucht waren, keine Erklärung geben, da keine Bankabstimmungen durchgeführt und die in Ziffer 22.18 beschriebenen Verfahren zur Erfassung der auf lokaler Ebene getätigten Zahlungen nicht befolgt worden waren.

b) 1,1 Mio. ECU für zwischen 1988 und 1993 durchgeführte Maßnahmen, bei denen 1994 Probleme ermittelt wurden. Drei Jahre später sind diese Fälle immer noch nicht geklärt und die Zahlungen noch nicht abgerechnet.

Einzelbemerkungen zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge

Finanzierungsbeschlüsse (primäre Mittelbindungen)

Wesentliche Rechtmäßigkeits-/Ordnungsmäßigkeitsfehler (Abschnitt VI der Zuverlässigkeitserklärung)

22.20. Mittelbindungen für das Instrument Stabex in Höhe von insgesamt 76,2 Mio. ECU wurden auf der Grundlage des Beschlusses Nr. 2/96 des AKP-EG-Rates vom 28. Juni 1996 mit Mitteln des siebten EEF als Vorschüsse auf den achten EEF vorgenommen. Da der EEF auf einem internationalen Vertrag beruht, der nicht vor seiner Ratifizierung in Kraft treten kann, dürfen die Regierungen der Mitgliedstaaten und der AKP-Länder keinen vorgezogenen Beginn des Fonds beschließen, denn die Ratifizierung ist Sache der Legislative und nicht der Exekutive (siehe auch Ziffer 22.27).

Formale Rechtmäßigkeits-/Ordnungsmäßigkeitsfehler (Abschnitt V der Zuverlässigkeitserklärung)

22.21. Insgesamt 13 der 63 in der Stichprobe enthaltenen Mittelbindungen (20,6 %) waren mit einem formalen Fehler behaftet.

22.22. Die Mittelbindungen für zwei Strukturanpassungsprogramme(616) wurden auf der Grundlage der Artikel 292 und 311 des Vierten Abkommens von Lomé und des Artikels 62 der Finanzregelung um 3,8 Mio. ECU bzw. 4,8 Mio. ECU aufgestockt. Die in Artikel 292 Absatz 1 des Abkommens festgelegten Verfahren beschränken die zusätzliche Finanzierung jedoch auf die herkömmlichen Programm- und Projektarten. Diese zusätzlichen Mittelbindungen hätten daher nicht nach diesem Verfahren bewilligt werden dürfen.

22.23. Ein immer größerer Teil der Strukturanpassungsmaßnahmen wird durch Zuschüsse finanziert, die den nationalen Richtprogrammen entnommen werden(617). Neun Mittelbindungen(618) in Höhe von insgesamt 84,2 Mio. ECU wurden aus den nationalen Richtprogrammen finanziert, wobei die 10-%-Grenze überschritten wurde. Dem EEF-Ausschuß wurde nicht mitgeteilt, um welchen Anteil die Richtschwelle von 10 % überschritten wurde, und welche Gründe dafür vorlagen.

22.24. Im Hinblick auf die Transaktionen, die im Auftrag verwaltet werden, wurde folgendes festgestellt:

a) Die Vorschrift, daß der Zinssatz für Risikokapitaldarlehen höchstens 3 % betragen darf(619), fand nicht immer strenge Anwendung; in Fällen der Weiterleitung von Darlehen in Form von Beteiligungen waren höhere Erlöse nicht ausgeschlossen, da der Erlös 50 % der erzielten Dividenden beträgt.

b) Gemäß Artikel 233 Absatz 4 Buchstabe b muß jede der Zwischeninstanz aufgrund der Weiterleitung eines Darlehens zustehende Finanzmarge zu Entwicklungszwecken verwendet werden (nachdem die Verwaltungskosten, die Finanz- und Wechselkursrisiken sowie die Kosten der technischen Hilfe berücksichtigt worden sind). Diese Bedingung war bei drei Mittelbindungen nicht in den Finanzierungsverträgen enthalten.

c) Bei einer Mittelbindung für Zinsvergütungen wurde Artikel 235 Buchstabe b des Abkommens von Lomé, nach dem der vom Darlehensnehmer in Rechnung gestellte Zinssatz mindestens 3 % und nicht mehr als 6 % beträgt, nicht genau befolgt, da die Möglichkeit eines mehr als 6 % betragenden Zinssatzes in dem Finanzierungsvertrag nicht ausgeschlossen wurde.

Zahlungen

Bestätigungsvorbehalte (Abschnitt X der Zuverlässigkeitserklärung)

22.25. In einer Reihe von Fällen, die schätzungsweise 4,5 % der Zahlungsvorgänge ausmachen, läßt sich die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge - hauptsächlich aufgrund wesentlicher Prüfungshindernisse, die von der Kommission nicht beeinflußbar sind - nicht beurteilen.

22.26. Bei weiteren fünf auf lokaler Ebene getätigten Zahlungen in Höhe von insgesamt 0,1 Mio. ECU, die im Laufe des Jahres 1996 abgerechnet wurden, fehlten Belegunterlagen.

Wesentliche Rechtmäßigkeits-/Ordnungsmäßigkeitsfehler (Abschnitte VII und VIII der Zuverlässigkeitserklärung)

22.27. Wie in Ziffer 22.20 erwähnt, wurde eine Reihe von Zahlungen nach Beschlüssen des AKP-EU-Rates mit Mitteln des siebten EEF für den achten EEF getätigt. Da der achte EEF noch nicht ratifiziert war, wurden die entsprechenden Zahlungen in Höhe von insgesamt 68,6 Mio. ECU mit Mitteln getätigt, die zur Zeit der Zahlung nicht verfügbar waren.

22.28. Die wahrscheinlichste Höhe der wesentlichen Rechtmäßigkeits-/Ordnungsmäßigkeitsfehler, d. h. der quantifizierbaren Fehler mit unmittelbaren Auswirkungen auf die Beträge der den ausgezahlten EEF-Mitteln zugrundeliegenden Vorgänge, wird bei den Zahlungen des Haushaltsjahres mit 21,2 Mio. ECU (2,0 % der Zahlungen) veranschlagt. Es handelt sich um folgende Fehler:

a) Zahlungen waren nicht zuschußfähig (fehlende Evaluierung im Hinblick auf die bei der Strukturanpassung vorgeschriebenen Bedingungen; Lieferungen für ein Vorhaben nicht zuschußfähig).

b) Fehler bei der Berechnung der Zahlungen an die Auftragnehmer (Zurückzahlung von Vorschüssen; in 16 Fällen war der vorgeschriebene Anteil von 10 % nicht einbehalten worden).

c) Ein in Landeswährung gezahlter Betrag lag über dem in dieser Währung gebundenen Betrag.

Formale Rechtmäßigkeits-/Ordnungsmäßigkeitsfehler (Abschnitt IX der Zuverlässigkeitserklärung)

22.29. 10,9 % der Zahlungen - insbesondere im Bereich der Strukturanpassung und der von der EIB verwalteten Maßnahmen - waren mit formalen Fehlern behaftet, d. h. mit Fehlern ohne unmittelbar quantifizierbare Auswirkungen auf die Beträge der den ausgezahlten EEF-Mitteln zugrunde liegenden Vorgänge.

22.30. Im Bereich der Strukturanpassung wurden zwei Zahlungen in Höhe von insgesamt 12,7 Mio. ECU entgegen Artikel 250 Absatz 3 des Lomé-Abkommens auf Konten außerhalb der EU(620) überwiesen (USA). Zwei andere Zahlungen wurden ohne die vorgeschriebene Vereinbarung über die Verwendung der Gegenwertmittel getätigt(621). Im Hinblick auf die Bedingungen wurde festgestellt, daß Zahlungen getätigt wurden, obwohl nicht alle Bedingungen erfuellt waren, oder die Bedingungen ohne Benachrichtigung des EEF-Ausschusses geändert und/oder aufgehoben wurden.

22.31. Bei der Zahlung von Zuschüssen traten u. a. folgende Fehlerarten auf: Es wurde nicht das vorgeschriebene Ausschreibungsverfahren durchgeführt, die erforderlichen Bankgarantien wurden nicht immer vorgelegt, und Zahlungen erfolgten auf andere als die im Vertrag genannten Bankkonten.

SONSTIGE BEMERKUNGEN

Bemerkungen zu anderen vorgelegten Angaben

22.32. Neben den im Rahmen der DAS 1996 untersuchten Vermögensübersichten, der Haushaltsrechnung und den diesbezüglichen Anhängen wurden auch noch sonstige von der Kommission in den Finanzausweisen vorgelegte Angaben überprüft. Dabei ging es in erster Linie um die Überprüfung der Stimmigkeit dieser sonstigen Angaben mit den geprüften Finanzausweisen.

22.33. Die Mittel für die Strukturanpassungshilfe und das Instrument Stabex werden zunächst auf Zwischenkonten in Europa eingezahlt. Bei der Strukturanpassungshilfe sind die den begünstigten Behörden überwiesenen Mittel gemäß Artikel 250 Absatz 3 des Lomé-Abkommens als Kassenvorschüsse anzusehen, bis diese Behörden Belege über ihre Verwendung vorlegen. Diese Bestimmung des Abkommens wird von der Kommission nicht eingehalten.

22.34. Bei beiden Instrumenten (Stabex und Strukturanpassung) werden Gegenwertmittel in Landeswährung gebildet. Für den siebten EEF hat die Kommission Einzelheiten zu den getätigten Zahlungen, den Ecu-Einlagen auf europäischen Bankkonten und den gebildeten, verwendeten und noch zu verwendenden Gegenwertmitteln vorgelegt(622):

a) Von den bisher getätigten Zahlungen für Strukturanpassungshilfe in Höhe von 1 308,3 Mio. ECU verbleiben noch 76,1 Mio. ECU auf europäischen Bankkonten; die noch zu verwendenden Gegenwertmittel in Landeswährung belaufen sich auf insgesamt 152,3 Mio. ECU. Die Delegationen bestätigten dem Hof jedoch Beträge in Höhe von 74,3 Mio. ECU bzw. 107,4 Mio. ECU.

b) Von den im Rahmen des siebten EEF getätigten Zahlungen für Stabex-Transfers in Höhe von 1 610,6 Mio. ECU (einschließlich der Zahlungen für den achten EEF) verbleiben noch 575 Mio. ECU auf europäischen Bankkonten; die noch nicht verwendeten Gegenwertmittel in Landeswährung belaufen sich auf insgesamt 222,7 Mio. ECU. Die Delegationen bestätigten dem Hof Beträge in Höhe von 744,4 Mio. ECU bzw. 116,7 Mio. ECU.

22.35. Die zur Sonderinitiative für Afrika (Rehabilitation) vorgelegten Angaben(623) enthalten sowohl EEF-Mittel als auch Haushaltsmittel. Die Mittelbindungen belaufen sich auf insgesamt 783,0 Mio. ECU, von denen 592,7 Mio. ECU aus EEF-Mitteln stammen; die Zahlungen betragen insgesamt 227,0 Mio. ECU, von denen 152,6 Mio. ECU aus dem EEF stammen.

22.36. Schließlich sind die globalen Mittelbewilligungen für Risikokapital in Höhe von insgesamt 30,0 Mio. ECU - 5,0 Mio. ECU aus dem sechsten und 25,0 Mio. ECU aus dem siebten EEF - überhaupt nicht ausgewiesen(624).

Verwaltung der Stabex-Bankkonten

22.37. Nach einer beschränkten Ausschreibung im Juni 1994 wurde das Stabex-Bankkonto im Oktober 1994 zunächst für einen Zeitraum von einem Jahr eröffnet. Die Bedingungen wurden im Wege eines Briefwechsels zwischen dem Rechnungsführer (GD XIX) und der betroffenen Bank festgelegt. Das Konto wurde in der Folge jedesmal für den Zeitraum eines Jahres ohne Änderung der Bedingungen weitergeführt.

22.38. Ein Kriterium für die Bewertung der Bedingungen der zur Angebotsabgabe eingeladenen Banken waren die für das Konto gebotenen Zinsen. Die Kosten der angebotenen Dienstleistungen wurden jedoch überhaupt nicht berücksichtigt und in den für das Konto geltenden Bedingungen nicht erwähnt. In Ermangelung einer Vereinbarung berechnete die ausgewählte Bank die Kosten nach ihren allgemeinen Geschäftsbedingungen. Da diese Kontogebühren nicht getrennt ausgewiesen, sondern von den an die Kommission gezahlten Zinsen abgezogen wurden, konnte letztere nicht beurteilen, wieviel sie tatsächlich für die Kontoführung zahlte.

22.39. Das Stabex-Konto umfaßt mehrere Bankkonten für Kapital und Zinsen und ein Staatsanleihen-Portfolio, die aufgrund der vorsichtigen Investitionspolitik der Kommission und der Liquiditätserfordernisse des EEF zusammen verwaltet werden, um auf den Konten einen möglichst hohen Ertrag zu erzielen. Die Einzelheiten zu sämtlichen zugrundeliegenden Vorgängen, die Bankauszüge und eine allgemeine Übersicht des Stabex-Kontos werden von der Bank vorgelegt. In den EEF-Rechnungsunterlagen wird lediglich ein Konto als allgemeines Stabex-Konto ausgewiesen(625). Die Buchungen werden auf der Grundlage der allgemeinen Übersicht des Stabex-Kontos vorgenommen, die Einzelheiten über angefallene Zinsen, Zahlungen und Überweisungen zwischen den verschiedenen Konten enthält.

22.40. Die während des Jahres insgesamt angefallenen Stabex-Zinsen (laut Rechnungsführung 15,7 Mio. ECU) umfassen die Zinsen auf in dem Jahr vorgenommene Einlagen in Höhe von 2,7 Mio. ECU, die Zinsen auf Anleihen in Höhe von 13,8 Mio. ECU und Kapitalverluste in Höhe von 0,9 Mio. ECU.

22.41. Die dem Stabex-Konto zugrundeliegenden Unterlagen erwiesen sich als unvollständig: Für zwei Bankkonten waren keine Kontoauszüge aufgehoben worden, und für die beiden anderen Bankkonten war nur ein unvollständiger Satz vorhanden; die Anweisungen an die Bank und die von dieser übermittelten Bestätigungen der Transaktionen waren ebenfalls unvollständig. Komplette Bankauszüge und Bankbestätigungen als Belegunterlagen für die Kontenbuchungen sind eine Mindestforderung, und es ist anhand von Kontrollen unbedingt zu gewährleisten, daß diese Unterlagen vollständig eingegangen sind und aufbewahrt werden. In Ermangelung von Belegunterlagen läßt sich nicht überprüfen, anhand welcher Kontrollen der Rechnungsführer sichergestellt hat, daß seine Anweisungen befolgt wurden, der EEF alle ihm zustehenden Mittel eingenommen hat und die Vermögenswerte der Gemeinschaft gesichert wurden.

22.42. Innerhalb der Dienststelle des Rechnungsführers sind keine Standardverfahren für die Verbuchung von Bankoperationen, die Einziehung von ungerechtfertigten Bankgebühren, die Ablage und Archivierung von Bankauszügen und die Durchführung von Bankkontenabstimmungen eingerichtet worden. Während der Prüfung für die DAS 1996 wurde das Fehlen konsequenter und angemessener Verfahren zur Abstimmung von Bankauszügen und Buchungsunterlagen festgestellt (siehe Ziffer 22.19). Bei einer Reihe von Bankkonten wurden Vorgänge fehlerhaft verbucht, und Vorgänge, für die keine Informationen verfügbar waren, wurden nicht genügend weiterverfolgt.

22.43. Auf diese Schwachstellen wurde der Rechnungsführer bereits in früheren Jahren hingewiesen, doch ist die Lage nach wie vor nicht zufriedenstellend. In der Dienststelle des Rechnungsführers müssen Standardverfahren eingerichtet und angewandt werden.

Bedingungen für Aufträge im Rahmen von Arbeitsprogrammen und Aufträge in direkter Regie

22.44. Im Rahmen der DAS 1996 wurden 30 Zahlungen für Arbeitsprogramme und direkte Regie untersucht. Bei 22 Aufträgen in Höhe von insgesamt 41,2 Mio. ECU trat eine Reihe von Schwachstellen zutage:

a) Acht Aufträge enthielten keinen Hinweis auf die Bedingungen in bezug auf den Zahlstellenverwalter, den Rechnungsführer oder die Einzelheiten der Einziehung des Vorschusses. Die Verantwortlichkeiten bei Zahlungen zu Lasten des Vorschusses und die Tatsache, daß die Empfänger über die Mittelverwendung Rechenschaft abzulegen haben, waren unklar.

b) Bei zehn Aufträgen waren keine Verfahren für die Beschaffung auf lokaler Ebene festgelegt, und bei weiteren Zwölf Aufträgen unterschieden sich die anzuwendenden Bedingungen für die Beschaffung auf lokaler Ebene von den in den Vorschriften der zentralen Dienststellen genehmigten Bedingungen. Es läßt sich nicht bestimmen, inwieweit sich die abweichenden Beschaffungsverfahren auf die letztendlich vom EEF getragenen Kosten ausgewirkt haben.

22.45. Die Anwendung der Verwaltungsvorschriften sollte kontrolliert und für alle Abweichungen eine besondere Genehmigung erteilt werden.

Von der EIB verwaltete Maßnahmen

22.46. Bei den von der EIB verwalteten Maßnahmen ergab die Prüfung der berechneten Zinsvergütungen für die in der Stichprobe enthaltenen Maßnahmen zwar keine Fehler, doch wird von der Kommission selbst immer noch nicht kontrolliert, ob die Berechnungsfaktoren und der Berechnungsmodus mit der Finanzregelung(626) und mit Artikel 235 des Abkommens in Einklang stehen.

AKP-Bankkonten für Stabex-Transfers

22.47. Die Stabex-Transfers werden zunächst von den EEF-Bankkonten auf zinsbringende, auf den Namen des entsprechenden AKP-Staats eröffnete Zwischenkonten in Europa eingezahlt, für die die Kommission und der AKP-Staat die gemeinsame Zeichnungsbefugnis besitzen. Diese Gelder können nur dann freigegeben werden, wenn die Bedingungen für ihre Verwendung erfuellt sind(627).

22.48. Der Hof ist jedoch auf einen Fall gestoßen, in dem bis zur Genehmigung der Verwendung der Stabex-Transfers mit den Geldern auf dem Zwischenkonto Anteile an einem Investmentfonds gekauft wurden. Die Kommission sollte ihre Bediensteten und die betreffenden AKP-Staaten daran erinnern, daß mit derartigen Transaktionen gegen das Abkommen von Lomé verstoßen wird.

Auftragsbedingungen für Preisänderungen bei Bauaufträgen

22.49. Für den Fall, daß sich die Kosten der Auftragnehmer von Bauaufträgen - z. B. Kosten für Arbeitslöhne und Baustoffe - während der Auftragsausführung ändern, können zusätzliche Zahlungen geleistet werden, die unter dem Begriff \,,Preisänderungen" geführt werden. In den Besonderen Auftragsbestimmungen ist genau festgelegt, wie die Preisänderungen zu berechnen sind. Zwei Verfahren sind üblich: Verwendung veröffentlichter Preisindizes oder Preisänderungen auf der Grundlage von tatsächlich an die Lieferer gezahlten Preisen. Beide Verfahren setzen jedoch voraus, daß die \,,Basissätze", d. h. die bei Angebotseröffnung geltenden Preise korrekt angegeben sind, was bei der Bewertung der vorgelegten Angebote zu überprüfen ist.

22.50. Bei den vom Hof geprüften Zahlungen für Bauaufträge gab es einen Fall, in dem der aufgrund von Preisänderungen gezahlte Betrag den Auftragsbestimmungen entsprach, wirtschaftlich jedoch nicht gerechtfertigt war, da der im Angebot angegebene Satz offensichtlich zu niedrig angesetzt war (Uganda, Straßen in Kampala City, Bitumen).

22.51. Die Rechtmäßigkeit/Ordnungsmäßigkeit dieser Zahlung läßt sich nicht bestreiten, doch verweist der Hof auf die absolute Notwendigkeit einer gründlichen Prüfung der Basissätze bei der Angebotsbewertung, um vertraglich korrekte, aber wirtschaftlich ungerechtfertige Zahlungen im Zusammenhang mit Preisänderungen zu vermeiden.

ANTWORTEN DER KOMMISSION

Einzelbemerkungen zur Rechnungsführung

Vorschüsse für Aufträge

22.7. In den EEF-Jahresrechnungen 1996 weist die Kommission die Vorschüsse getrennt von den endgültigen Zahlungen aus, was die Überwachung der entsprechenden Kontenabschlüsse erleichtert.

In den Finanzausweisen werden die Vorschüsse als \,,Ausgaben für Vorhaben" aufgeführt, was einer artgerechten Darstellung entspricht, da in der Haushaltsordnung bei den Ausgaben keine Unterscheidung zwischen Vorschuß- und Abschlußzahlungen vorgesehen ist.

Gleichwohl sieht die Kommission den praktischen Nutzen eines Anhangs zu den Finanzausweisen, in dem die Beträge der gezahlten Vorschüsse im einzelnen aufgeführt werden, durchaus ein. Ein solches Dokument wurde erstmals im Zuge der Rechnungslegung für das Haushaltsjahr 1996 erstellt (Anhang 3.4 auf Seite 167).

Um bei Abschluß des Haushaltsjahres den Stand der Vorschußzahlungen realitätsgetreu bestimmen zu können, wurde im Juni 1995 das Rechnungsführungssystem dahin gehend verbessert, daß eine Erfassung der Vorschußbeträge in der Währung ihrer Auszahlung ermöglicht wird. Diese Ausweisungsart setzt allerdings bei allen vor Juni 1995 gezahlten Vorschüssen relativ aufwendige Nachforschungen und Neuberechnungen voraus (Beträge in jeweiligen Landeswährungen und in Ecu umgerechnet); diese Arbeiten konnten mangels ausreichenden Personals nicht fristgerecht vor Ende des Haushaltsjahres 1996 zum Abschluß gebracht werden. Die Kommission bestätigt die Richtigkeit der Zahlenangaben des Hofes. Die Differenz gegenüber den im Anhang zu den Finanzausweisen genannten Zahlen war auf einen Programmierfehler in ihrem DV-System zurückzuführen, der für 1997 behoben wurde.

Rechnungsführungsgrundsätze, -methoden und -praktiken

22.9 a) In der Vermögensübersicht hat die Kommission einen Globalbetrag für die Salden aller Bankkonten eingesetzt. Ihrer Auffassung nach wird den Erfordernissen von Transparenz und Verständlichkeit der Vermögensübersicht hinreichend dadurch Rechnung getragen, daß sie den Kontrollinstanzen ein Verzeichnis der mehreren Hundert Konten, aus denen sich dieser Gesamtsaldo zusammensetzt, zur Verfügung stellt.

22.9 b) Der Rechnungsabschluß über die Zahlungen vor Ort kann erst erfolgen, nachdem sämtliche Belege zu den Bankauszügen vom Anweisungsbefugten und vom Finanz-kontrolleur geprüft wurden und die endgültige Verbuchung veranlaßt worden ist.

Ein Bankauszug kann durchaus Ausgaben und Einnahmen ohne entsprechende Belege umfassen. Da im Prinzip alle anhängigen Transaktionen im Lauf des Folgejahres abge-rechnet werden, besteht kein Grund, hierfür eigens Rechnungen offen zu halten.

22.10 a) Im Zeitpunkt des Kontenabschlusses bestand noch Aussicht, daß die Regierung von Zaire der Kommission den auf ihrem Konto verfügbaren Saldo zurückzahlen würde. In Anbetracht der jüngsten politischen Entwicklungen in diesem Land scheinen diesbezügliche Hoffnungen jedoch wenig realistisch; die Kommission wird daher entsprechende Schritte einleiten.

22.10 b) Es trifft zu, daß bei bestimmten Investitionen der Veräußerungswert zum Fälligkeitsdatum nicht mit dem beim Kauf gezahlten Preis übereinstimmt. Falls es sich dabei um eine Negativdifferenz handelt, werden die dadurch entstandenen Verluste jedoch durch die zwischenzeitlich vereinnahmten Zinsen ausgeglichen. Die Kommission nimmt bei Abschluß des Haushaltsjahres keinerlei Rückstellungen - weder für Verluste, noch für aus-stehende Zinsbeträge, noch für Verkaufsgewinne - vor, sondern beschränkt sich auf eine Erfassung der Situation zum 31. Dezember.

22.10 c) Trotz Aufforderung der Kommission haben die deutschen Behörden bislang noch keine Antwort erteilt. Der betreffende Betrag muß somit in der Gewinn- und Verlustrechnung ausgewiesen werden.

Vermögensübersicht

Im Vorgriff auf den 8. EEF getätigte Ausgaben

22.11. Zur Verbuchung der vor Ratifikation des 8. EEF gezahlten Beträge ist anzumerken, daß die Kommission diese vorsichtshalber als Ausgaben zu Lasten des 7. EEF erfaßt hat.

Sie lassen sich daher nicht von den übrigen in der Haushaltsrechnung und der Vermögensübersicht ausgewiesenen Ausgaben unterscheiden.

Sofort nach Abschluß des Ratifizierungsverfahrens wird die Kommission die erforderlichen Maßnahmen treffen, um die betreffenden Beträge ausdrücklich als Ausgaben zu Lasten des 8. EEF auszuweisen.

Bewertung der Fonds zum Ende des Haushaltsjahres (ruhende Mittelbindungen)

22.12. Aus der Rechnungsführung sind die rechtlichen Verpflichtungen ersichtlich, die die Kommission im Zuge der Ausführung der EEF eingeht. So werden die Mittelbindungen jeweils im Zeitpunkt des Ergehens des Finanzierungsbeschlusses der Kommission buchmäßig erfaßt. Die Finanzierungsabkommen bzw. ein diesbezüglicher Schriftwechsel gelten als Vertrag zwischen der Kommission und dem AKP-Empfängerland. Änderungen dieses Vertrags bedürfen der Zustimmung beider Parteien. Zum Abschluß eines Vorhabens ist eine Bestätigung des nationalen Anweisungsbefugten, wonach das Vorhaben tatsächlich ordnungsgemäß zu Ende geführt wurde, vorzulegen. Die Kürzung der Mittelausstattung eines laufenden Vorhabens erfordert einen entsprechenden Beschluß der Kommission auf Antrag des nationalen Anweisungsbefugten.

Bei den Beträgen, die nach Angabe der Kommission durch Aufhebung bestehender Mittelbindungen freigesetzt werden sollen (34,9 Mio. ECU Ende 1996), handelt es sich um die restliche Dotation von Vorhaben, für die einvernehmlich von beiden Vertragsparteien die Einleitung des Abschlußverfahren beantragt wird.

Die Differenz zwischen den vom Hof genannten und den in den Finanzausweisen aufgeführten Zahlen (insgesamt 145,3 Mio. ECU) ist durch folgende Ursachen bedingt:

- Unterschiedliche Beurteilung der Chancen für die Wiederaufnahme der Zusammenarbeit mit einzelnen AKP-Staaten, die die Fortsetzung einer Reihe von Vorhaben in einem Gesamtvolumen von 26 Mio. ECU gestatten sollte: Im einzelnen handelt es sich um Äquatorialguinea (4 Mittelbindungen im Betrag von 6,1 Mio. ECU), Gambia (5 Mittelbindungen im Betrag von 4,2 Mio. ECU), das die Zusammenarbeit Anfang 1997 wieder aufgenommen hat, und Togo (eine Mittelbindung für Sysmin über 15,7 Mio. ECU). Im letztgenannten Fall wurden Anfang des Jahres 1997 technische Untersuchungen mit Blick auf eine Neuorientierung des Sysmin-Projekts eingeleitet.

- Widersprüchliche Einschätzung des geeignetsten Zeitpunkts für die Aufhebung von Mittelbindungen für Vorhaben, die Gegenstand von Reklamationen sind (19,4 Mio. ECU): Nach Auffassung der Kommission ist es rationeller, die noch verfügbaren Restbeträge erst nach Aufhebung aller Hypotheken freizusetzen.

- Meinungsverschiedenheit hinsichtlich der Kriterien für die Aufhebung von Mittelbindungen bei EIB-Operationen (10,9 Mio. ECU): Die Kommission ist nicht befugt, derartige Vorhaben ohne vorherigen Antrag der EIB abzuschließen; diese jedoch besteht auf einer Fortführung der betreffenden Vorhaben.

- Verschiedene Standpunkte in der Frage der Aufhebung von Mittelbindungen und Einstellung von Vorhaben ohne buchmäßige Auswirkungen: (89,1 Mio. ECU). Die Kommission wird prüfen, wie sich die Möglichkeiten für den Abschluß der be-treffenden Vorhaben darstellen. Im Laufe des Jahres 1997 wurden bereits Vorhaben in einem Finanzvolumen von insgesamt 19,6 Mio. ECU abgeschlossen.

22.13. Der in Anhang 3.1 zu den Finanzausweisen genannte Betrag von 30 Mio. ECU entspricht wertmäßig 6,3 % der ursprünglich gebundenen Mittel. Die Kommission wird den gesamten Sachverhalt einer eingehenden Prüfung unterziehen.

Kassenmittel der EEF

22.15. Vgl. Antwort zu Ziffer 22.10.

Vorschüsse für Stipendien und technische Hilfe

22.16. Die Kommission hat die Abrechnung der Vorschüsse für Stipendien (Delegationen und Verwaltungsstellen der Mitgliedstaaten) und für technische Hilfe (EGZ) veranlaßt. Ihre diesbezüglichen Bemühungen beginnen Früchte zu tragen: Von 1995 auf 1996 hat das Vorschußvolumen um 32% abgenommen.

1) Der Betrag von 4,3 Mio. ECU umfaßt nicht nur Ausgaben, die den Vorhaben anzulasten sind, sondern auch Disponibilitäten für künftige Ausgaben.

Im Laufe des Jahres 1996 hat sich die Kommission im Rahmen ihrer personellen Möglichkeiten gezielt um die Abrechnung der umfangreichsten Vorschüsse (Verwal-tungsstellen der Mitgliedstaaten und EGZ) bemüht. Die Vorschußzahlungen an die Delegationen wurden 1997 in Angriff genommen.

2) Zwischen 1995 und 1996 ist der beim vorherigen Rechnungsabschluß festgestellte Betrag des EGZ-Vorschusses um 40 % zurückgegangen; seine Höhe entspricht nunmehr dem Ausgabenvolumen der EGZ für etwa vier Monate, was durchaus akzeptabel erscheint.

Angesichts des EGZ-internen Zeitaufwands für die Beschaffung und Kontrolle der Belege zu den Ausgaben vor Ort (in den AKP-Staaten) einerseits und des verbind-lichen Termins für den EEF-Rechnungsabschluß (Ende Januar 1997) andererseits erwies es sich als faktisch unmöglich, einzelne Ausgaben der EGZ noch fristgerecht dem Haushaltsplan 1996 anzulasten. Das Volumen dieser im ersten Halbjahr 1997 verbuchten Ausgaben entspricht den EGZ-Aufwendungen für etwa zweieinhalb Monate.

Der im Zeitpunkt des Haushaltsabschlusses noch nicht abgerechnete Teil des der EGZ gezahlten Vorschusses wird nach buchtechnischem Usus auf der Aktivseite der Vermögensübersicht ausgewiesen.

3) Von 1995 auf 1996 sind die beim vorherigen Rechnungsabschluß festgestellten, noch nicht abgerechneten Vorschüsse an die Verwaltungsstellen der Mitgliedstaaten um 40 % rückläufig. Die Kommission setzt sich weiter für eine zügige Abrechnung dieser Vorschußbeträge ein.

Der im Zeitpunkt des Haushaltsabschlusses noch nicht abgerechnete Teil dieser Vorschüsse wird nach buchtechnischem Usus auf der Aktivseite der Vermögens-übersicht ausgewiesen.

22.17. In Anbetracht des verbindlichen Termins für den EEF-Rechnungsabschluß (Ende Januar 1997) erwies es sich als faktisch unmöglich, alle im Laufe des Haushaltsjahres getätigten Ausgaben der nationalen Verwaltungsstellen fristgerecht zu verbuchen. Die nicht abgerechneten Vorschüsse werden daher in der Vermögensübersicht zunächst bei den Aktiva ausgewiesen, solange die endgültigen Ausgabenmeldungen dieser Stellen noch nicht vorliegen. Die Kommission ist bereit, in einer Fußnote zu den Finanzausweisen anzumerken, daß diese Vorschußbeträge zu Lasten des Haushaltsjahres geleistete Ausgaben umfassen können.

Noch zu überprüfende Ausgaben

22.18. Das Volumen der bei Abschluß des Haushaltsjahres 1996 noch abzurechnenden lokalen Ausgaben (37,2 Mio. ECU) entsprach 2,8 % der im Rahmen des EEF insgesamt getätigten Ausgaben, was ein durchaus vertretbares Niveau darstellt.

22.19. 1) Die vom Hof beanstandeten Mängel sind behoben und entsprechende Abstimmungen vorbereitet wurden. Im Laufe dieses Haushaltsjahres sollen die diesbezüglichen Anweisungen überarbeitet und verschärft formuliert werden.

2) Die Kommission hat die betreffenden Vorgänge identifiziert und die erforderlichen Abhilfemaßnahmen getroffen, die im Laufe dieses Haushaltsjahres zur Anwendung gebracht werden sollen.

Einzelbemerkungen zur Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge

Finanzierungsbeschlüsse (primäre Mittelbindungen)

Wesentliche Rechtmäßigkeits-/Ordnungsmäßigkeitsfehler

22.20. Der Mittelbindungsbeschluß der Kommission hält die in seiner Grundlage, d. h. dem Beschluß des AKP-EG-Ministerrats (Beschluß 2/96 vom 28.6.1996), vorgesehenen Modalitäten ein.

Zur Rechtmäßigkeit des Beschlusses des Gemischten Rates ist zu sagen, daß generell nach Artikel 366 Absatz 2 des Lomé-Abkommens der Ministerrat die erforderlichen Übergangsmaßnahmen treffen kann. Diese Bestimmung wurde analog ausgelegt und angewandt, um Maßnahmen für den Übergang vom Lome IV-Abkommen zum geänderten Lome IV-Abkommen zu beschließen, und könnte so gesehen auch angewandt werden, um den Übergang vom ersten zum zweiten Finanzprotokoll (die Bestandteil des Abkommens sind) zu gewährleisten. In den Beschlüssen wird leider nicht ausdrücklich auf diese Bestimmung des Abkommens verwiesen.

Die Kommission weist ferner auf die praktischen Auswirkungen hin, die eine etwaige Weigerung, den vorgenannten Beschluß des AKP-EG-Ministerrats umzusetzen, für die Stabex-Transfers hätte: Für mindestens 7 Länder (Dominica, Senegal, St. Lucia, St. Vincent und die Grenadinen, Togo und Simbabwe) würde dies den Nicht-Ausgleich der Ausfuhrerlöse und damit den Zusammenbruch des Systems zur Stabilisierung ihrer schwachen Wirtschaft bedeuten (siehe Antwort zu Ziffer 22.11).

Formale Rechtmäßigkeits-/Ordnungsmäßigkeitsfehler

22.22. Im Falle der Beschlüsse über eine Mittelaufstockung für die Programme zur Unterstützung der Strukuranpassungshilfe ist die Anwendung von Artikel 292 Absatz 1 des Vierten Abkommens von Lomé völlig korrekt, da der Anwendungsbereich dieses Artikels nicht auf die Projekte und Programme \,,herkömmlicher" Art beschränkt ist (der Artikel bezieht sich auf \,,Projekte und Programme", die Gegenstand eines Finanzierungsabkommens sind). Für die aus Mitteln des nationalen Richtprogramms finanzierten Programme ist dies völlig klar.

Im Falle von ausschließlich aus Mitteln der Strukturanpassungsfaziliät finanzierten Programmen hat die Kommission - in Ermangelung eines ausdrücklich vorgesehenen Verfahrens - dasselbe Verfahren entsprechend angewandt. Außerdem ist im Internen Abkommen zum 8. EEF für die Zukunft ausdrücklich vorgesehen (Artikel 25 Absatz 3 Buchstabe a), daß auf die Programme zur Unterstützung der Strukturanpassung das Verfahren nach Artikel 292 des Abkommens angewandt wird.

22.23. Die Überschreitung der Schwelle um 10 % bei der Verwendung der Mittel des nationalen Richtprogramms im Falle von neun Ländern erfolgte nach den Vorschriften des Internen Abkommens. Die Kommission war stets der Ansicht, daß der EEF-Ausschuß bei der Vorlage der Finanzierungsvorschläge automatisch hiervon in Kenntnis gesetzt wird. Aufgrund der Bemerkungen des Rechnungshofs wurden jedoch Weisungen erteilt, damit ab 1997 Überschreitungen der Schwelle um 10 % in den dem EEF-Ausschuß zur Stellungnahme vorgelegten Finanzierungsvorschlägen ausdrücklich erwähnt werden.

22.24. 1) Unter Bezugnahme auf Artikel 234 weist der Rechnungshof darauf hin, daß bei Beteiligungen ein Ertrag in Höhe von 50 % der vom Finanzmittler bezogenen Dividenden an die EIB zu zahlen ist, so daß sich für die EIB ein Zinssatz von über 3 % ergeben kann.

In diesem Zusammenhang ist ferner darauf hinzuweisen, daß bei Konkurs oder Einstellung der Tätigkeit seitens des Unternehmens, bei dem der Darlehensnehmer der EIB eine Beteiligung erwirbt, der Darlehensnehmer den entsprechenden Anteil an dem EIB-Darlehen nicht zurückzuzahlen braucht; dies bedeutet, daß die Mitgliedstaaten der Europäischen Union das mit dieser Art von Geschäft verbundene Risiko in voller Höhe tragen. Es versteht sich daher von selbst, daß die Mitgliedstaaten hingegen, wenn das Geschäft einträglich ist, einen Teil der ausgezahlten Gewinne erhalten, zumal sie ein Wechselkursrisiko tragen.

2) Unter Bezugnahme auf Artikel 233 weist der Rechnungshof darauf hin, daß gemäß den Finanzierungsabkommen nicht jede dem Mittler zustehende Finanzmarge zu Entwicklungszwecken zu verwenden ist, nachdem die Verwaltungskosten, die Finanz- und Wechselkursrisiken sowie die Kosten der technischen Hilfe berücksichtigt worden sind.

Generell handelt es sich bei den Mittlern für die unter diese Bestimmungen fallenden Darlehen entweder um einen AKP-Staat oder eine Entwicklungsbank. Überschüsse der Finanzmarge fließen entweder in den Haushalt des Entwicklungslands oder bilden für den Finanzmittler Einnahmen, die für seine gewöhnliche Darlehenstätigkeit verwendet werden. Der Geist dieses Artikels ist somit gewahrt. Außerdem kann hinzugefügt werden, daß die Finanzmarge von der EIB so festgesetzt wird, daß der Mittler diese Kosten decken kann. In den AKP-Ländern, deren Währung mehr oder weniger stark und rasch an Wert verliert, belasten die Auswirkungen des Wechselkursrisikos die Vermittlermarge oft schwer.

3) Um dem drängenden Antrag einiger ihrer Darlehensnehmer nachzukommen, hat die Bank Finanzierungen zu am freien Markt geltenden Zinssätzen in einer einheitlichen Währung gewährt. In diesen Fällen kann aufgrund des Zusammenspiels der Bestimmungen von Artikel 235 Buchstabe b über die Begrenzung des dem Darlehensnehmer in Rechnung gestellten Zinssatzes für ein zum Referenzzinssatz, nämlich zum Ecu-Zinssatz aufgenommenes Darlehen und der Bestimmungen über die Festsetzung des Zinsvergütungssatzes am Tage der Unterzeichnung nicht eine Begrenzung des Zinssatzes im Finanzierungsvertrag festgeschrieben werden.

Zahlungen

Wesentliche Rechtmäßigkeits-/Ordnungsmäßigkeitsfehler

22.27. Vgl. Antwort zu Ziffer 22.20.

22.28. 1) In einem Fall erging der Beschluß über die Auszahlung der zweiten Strukturanpassungstranche auf der Grundlage von zwei Überprüfungen der Auszahlungs-bedingungen, von denen die eine von einem Rechnungsprüfungsbüro (Januar 1996) und die andere von den Kommissionsdienststellen (Juni 1996) durchgeführt wurde.

In dem anderen Fall hätte das Finanzierungsabkommen (FA) tatsächlich vor der Bekanntgabe der Ausschreibung geschlossen werden müssen. Die Art der Lieferungen und die Ziele des FA waren eingehalten, aber an den tatsächlichen Bedarf angepaßt worden, der vom nationalen Anweisungsbefugten im Rahmen des FA-Haushalts bestätigt wurde.

2) Die Kommission ist der Ansicht, daß es sich bei den Verträgen über technische Hilfe (Regiearbeiten) um in Tranchen ausgeführte Aufträge handelt, wobei die Ausführung jeder Tranche vom Auftraggeber im Zuge der Begleichung der Rechnungen für die geleisteten Stunden genehmigt wird. Die Einbehaltung einer Sicherheit stuende hier im Widerspruch zur tatsächlichen Abnahme der Leistungstranchen. Der Auftraggeber könnte eine wegen schlechter Ausführung des Vertrags einbehaltene Sicherheit schwerlich vereinnahmen, nachdem er die Leistungen jeweils nach ihrer Erbringung abgenommen hat.

Daher ist die Kommission damit einverstanden, daß die Verwaltung des betreffenden AKP-Staates von den allgemeinen Bedingungen abweichende Sonderbedingungen aushandelt oder die Zahlung des vollen Wertes (100 %) der erbrachten Leistungen anordnet. In drei Fällen finden die allgemeinen Bedingungen des Beschlusses 3/90 keine Anwendung, in vier Fällen (27 720,60 ECU) weichen die Sonderbedingungen von den allgemeinen Bedingungen ab, und in neun Fällen (48 217,23 ECU) wurde die Auszahlungsanordnung in Höhe von 100 % der erbrachten Leistungen erteilt.

Die Kommission teilt die Ansicht des Rechnungshofs, daß in einem Fall der Vorschuß in Höhe von 6 700 ECU gleich bei der ersten Abschlagszahlung und nicht erst bei den darauffolgenden Zahlungen hätte wiedereingezogen werden müssen.

3) Im Falle eines Programm-Voranschlags war der Wert in Landeswährung festgesetzt worden. Der ausgezahlte Betrag lautete auf Ecu; der Betrag des Voranschlags in Landeswährung wurde dadurch überschritten. Der zuviel gezahlte Betrag wird entweder bei dem folgenden Programm-Voranschlag oder bei der Rückzahlung des Vorschusses wiedereingezogen.

Formale Rechtmäßigkeits-/Ordnungsmäßigkeitsfehler

22.30 a) Im Falle von zwei AKP-Ländern, bei denen Strukturanpassungsmittel auf ihre Konten bei New Yorker Banken überwiesen wurden, räumt die Kommission ein, daß die Bestimmungen von Artikel 250 Absatz 3 des Abkommens nicht vollständig angewandt wurden. Dem lag jedoch der gemeinsame Wille der Unterzeichnerparteien der Finanzierungsabkommen und das Streben nach effizientem Finanzmanagement zugrunde, da eine strikte Anwendung des Artikels sehr negative Auswirkungen (mangelnde Transparenz und Effizienz) auf die Verwaltung der Devisen und Währungsreserven dieser Regierungen gehabt hätte.

b) In einem Fall geht es um die Auszahlung der im Rahmen der Strukturanpassung erwirtschafteten Gegenwertmittel nach den Vorschriften der zwischen der Kommission und der betreffenden Regierung geltenden Vereinbarung (Memorandum of Understanding), wobei die Geltungsdauer dieser Vereinbarung nach dem Zeitpunkt ihres Auslaufens durch stillschweigende Zustimmung der beiden Parteien verlängert wurde.

c) In einem Fall wurde die Auszahlung der einzigen Tranche der Strukturanpassungshilfe hinausgezögert, bis die betroffene Regierung und der Internationale Währungsfonds (IWF) zu einer Einigung für das zweite Jahr der Erweiterten Strukturanpassungsfazilität gelangten. Die Auszahlung ist daher erst erfolgt, als die Bedingungen des Programms erfuellt waren. Die Chronologie der Beschlüsse der Kommission und des IWF zeigt, daß beim Auszahlungsverfahren keine Anomalien aufgetreten sind. Außerdem ist der Beschluß der Kommission gleichzeitig und in Übereinstimmung mit dem des IWF ergangen, da die Kommissionsdienststellen die effektive Auszahlung der Tranche bis zur förmlichen Beschlußfassung seitens des IWF hinauszögern konnten. Dabei hatte die Kommission nie an dem Ergebnis dieses Beschlusses gezweifelt.

d) In einem Fall betrafen die mit dem Nachtrag zu dem Finanzierungsabkommen von 1994 eingeführten Änderungen nicht sämtliche Auflagen des Programms, sondern lediglich die Steuern und die Modalitäten der Begründung der Einfuhren und der Erwirtschaftung von Gegenwertmitteln (das Wechselkurssystem hatte sich in dem betreffenden Land in der Zwischenzeit von Grund auf geändert). Da es sich um rein technische Anpassungen (an die Gegebenheiten des Landes) handelte, erwies sich eine Befassung des EEF-Ausschusses als nicht notwendig.

e) In einem Fall erging der Beschluß über die Auszahlung der ersten Strukturanpassungstranche auf der Grundlage der völligen Einhaltung der im Finanzierungs-abkommen festgelegten Auszahlungsbedingungen; zu dieser Einschätzung gelangten die Kommissionsdienststellen im Juni 1996.

f) In einem Fall wurde die zusätzliche Tranche der Strukturanpassungshilfe, für die im Rahmen des zwischen der Kommission und der betreffenden Regierung geltenden Finanzierungsabkommens eine Aufstockung vorgenommen wurde, speziell zur Stützung des Haushalts und der Reformen des Gesundheitswesens verwendet. Da es sich um eine zusätzliche Tranche handelte, die nur für das Gesundheitswesen bestimmt war, bezog sich die Überprüfung der Auszahlungsbedingungen nur auf die von der Regierung in diesem Bereich eingegangenen Verpflichtungen. Für die Überwachung der makroökonomischen und sektoralen Aspekte in anderen Bereichen als dem Gesundheitswesen wurde im Rahmen der gewöhnlichen Durchführung des Programms Sorge getragen.

22.31 a) In einem Fall hätte gemäß dem Finanzierungsabkommen das beschleunigte Ausschreibungsverfahren durchgeführt werden müssen. Aufgrund eines Mißverständnisses des öffentlichen Auftraggebers bezüglich des Ausschreibungsverfahrens wurde eine beschränkte Ausschreibung mit anschließender freihändiger Vergabe durchgeführt. Als der fragliche Betrag in Betracht gezogen wurde, hätte jedoch in dem Finanzierungsabkommen bereits eine beschränkte Ausschreibung vorgesehen werden müssen.

b) In zwei Fällen räumt die Kommission ein, daß die Vorschüsse ohne Bankgarantie gezahlt wurden. Im ersten Fall waren die bewirtschaftenden und Finanzdienststellen der Ansicht, daß es sich - da die Zahlung sechs Monate nach Beginn der Ausführung des Vertrages erfolgt war - nicht um einen Vorschuß, sondern um eine erste Zahlung für erbrachte Leistungen handelte.

c) In zwei Fällen, in denen eine Zahlung auf ein anderes Bankkonto als das im Vertrag angegebene geleistet wurde, ist in der Auszahlungsanordnung das Bankkonto angegeben, auf das die Zahlung geleistet wurde. Die Auszahlungsanordnung wird vom nationalen Anweisungsbefugten und vom Delegationsleiter erstellt und unterzeichnet. Demnach haben die am Programm-Voranschlag beteiligten Parteien die Kontoänderung förmlich (schriftlich) akzeptiert. Im zweiten Fall wurde das Bankkonto in dem überarbeiteten Programm-Voranschlag Nr. 5 bestätigt.

SONSTIGE BEMERKUNGEN

Bemerkungen zu anderen vorgelegten Angaben

22.33. Nach Auffassung der Kommission entspricht die Darstellung der Zahlungen im Rahmen von Stabex und der Strukturanpassung den einschlägigen Rechtsvorschriften. Die Bestimmungen des Lomé-Abkommens sehen nicht vor, daß die Verwendung der Mittel, die nach erfolgtem Transfer im Rahmen der Strukturanpassung oder des Stabex-Systems den AKP-Staaten gehören, in der EEF-Buchführung auszuweisen ist.

Die Kommission hat diesen Punkt im Rahmen des Sonderberichts zur Zuverlässigkeitserklärung 1994 (Ziffern 3.40 bis 3.42) bereits eingehend erläutert. Da es sich um Zahlungsbilanzhilfen handelt, möchte sie jedoch nochmals bekräftigen, daß

- die endgültige Verwendung dieser Mittel in ihrer Überweisung an den Empfängerstaat besteht,

- die Transfers als endgültig zu betrachten sind,

- die auf ECU-Konten in Europa eingezahlten Mittel und die Gegenwertmittel Eigentum des Empfängerstaates sind.

Dennoch veröffentlicht die Kommission, obwohl sie nicht dazu verpflichtet ist, um der Transparenz willen in den Finanzausweisen Tabellen, aus denen hervorgeht, in welchem Umfang in Europa deponierte Gelder und Gegenwertmittel bereitgestellt worden sind (Seiten 78 bis 97 der Finanzausweise 1996).

22.34. Die unterschiedlichen Zahlen lassen sich wie folgt erklären:

- Im Zeitpunkt des Rechnungsabschlusses hatten noch nicht alle Delegationen geantwortet;

- es kann zu ergänzenden Transaktionen kommen, da die Kommission (November) und der Rechnungshof (April/Mai des folgenden Jahres) nicht denselben Abfragezeitraum zugrunde legen und der Zeitpunkt der Bankauszüge daher nicht systematisch der gleiche ist;

- der Rechnungshof könnte einen anderen Kurs als den zum 31. Dezember zugrunde gelegt haben, der von der Kommission für die Bewertung der Gegenwertmittel in Ecu angewandt wird.

22.35. Die Kommission hat in den Erläuterungen zu den Finanzausweisen tatsächlich die kumulierten Zahlen - EEF und Gesamthaushaltsplan - ausgewiesen. Sie wird sich darum bemühen, in den nächsten Finanzausweisen zwischen diesen beiden Finanzierungsquellen zu unterscheiden.

22.36. Die Kommission ist bereit, in den nächsten Finanzausweisen derartige Angaben zu machen.

Verwaltung der Stabex-Bankkonten

22.37 - 22.38. Früher war die Situation in bezug auf die der Stabex-Dotation für den 6. und 7. EEF zuzurechnenden Zinsen nicht klar.

Bis zur Eröffnung des Sonderkontos wurden dem Stabex-System Zinsen nur durch eine Berechnung zugewiesen. Da die Salden der Konten der Kommission sehr niedrig gehalten wurden, gab es außerdem nicht genügend Zinsen, um den Ergebnissen dieser Berechnungen Rechnung zu tragen. Um Abhilfe zu schaffen, wurde das Stabex-Konto eröffnet. Es trifft zu, daß die Bank ihre allgemeinen Geschäftsbedingungen auf dieses Konto anwandte.

Sobald Sicherheit besteht, daß Beiträge auf dem Stabex-Konto eingehen und die Ausgaben für den 8. EEF programmiert werden, wird eine Ausschreibung bekanntgegeben, um die Vertragsbedingungen zu erneuern. Bei dieser Gelegenheit werden die Kosten der Transaktionen besondere Beachtung finden; außerdem wird eine größere Transparenz der Transaktionen verlangt werden.

22.39 - 22.41. In der Frage der buchmäßigen Überwachung bekräftigt die Kommission, daß die notwendigen Unterlagen in ihren Büros aufbewahrt werden. Es trifft zu, daß die fragliche Bank aus Gründen, die mit den deutschen Vorschriften zusammenhängen, es vorgezogen hat, die meisten Mittel auf ihre Luxemburger Konten zu überweisen.

22.42. Es trifft zu, daß die Abstimmungsverfahren nicht völlig vereinheitlicht waren; dies ist der Grund für die wenigen Fehler, die bei fünf Banken (von den hundert, die von der Dienststelle verwaltet werden) aufgedeckt wurden. Die Fehler wurden umgehend berichtigt. Um hier Abhilfe zu schaffen und den Empfehlungen des Rechnungshofs nachzukommen, werden die Arbeiten im Hinblick auf die Einführung verbesserter Verfahren, aber auch eine verstärkte Überwachung aller von dem Referat bearbeiteten Vorgänge vereinheitlicht.

Bedingungen für Aufträge im Rahmen von Arbeitsprogrammen und Aufträge in direkter Regie

22.44. und 22.45. Das besondere Augenmerk der Kommission gilt den Verwaltungsmodalitäten der in Regie ausgeführten Aufträge (Programm-Voranschläge), die aufgrund einer größeren Beteiligung der Empfänger an der Verwaltung der Hilfe in immer verschiedenartigeren Bereichen herangezogen werden (u. a. Kleinstvorhaben, dezentrale Zusammenarbeit und Projekte im Gesundheitswesen). So wurden in der Sammlung der Dienstanweisungen Leitlinien aufgezeigt; außerdem wurde ein praktischer Leitfaden zwecks Verteilung im vierten Quartal 1997 fertiggestellt.

Vom AKP-Staat in Regie ausgeführte Aufträge unterliegen nicht den allgemeinen Vorschriften (Beschluß 3/90 des Rates). Da die Kommission diese Aufträge genehmigen muß, verlangt sie jedoch von dem AKP-Staat die Einhaltung gewisser Vorschriften. Die Anwendung dieser Vorschriften ist von Fall zu Fall zu prüfen; eine Abweichung von diesen Vorschriften wird vom Verwaltungssitz bei der Genehmigung des Entwurfs des Programm-Voranschlags bewilligt.

Eine gängige Praxis besteht darin, die Finanz- und Verwaltungsmodalitäten der Regie im ersten Programm-Voranschlag festzulegen, sie aber nicht in den darauffolgenden Voranschlägen zu wiederholen.

Von der EIB verwaltete Maßnahmen

22.46. Die Kommission hat diesen Punkt im Rahmen des Sonderberichts zur Zuverlässigkeitserklärung 1995 (Ziffer 3.69) bereits eingehend erläutert. Sie möchte jedoch folgendes nochmals bekräftigen:

- Im Abkommen von Lomé wird die Zuständigkeit für die Verwaltung der Zinsvergütungen und des Risikokapitals der EIB übertragen (Artikel 1 Absatz 2 des Finanzprotokolls zu Lomé IV). Diese Rechtsvorschrift wird in Artikel 10 Absatz 2 des Internen Abkommens wieder aufgegriffen: \,,(...) das Risikokapital und die aus dem Fonds finanzierten Zinsvergütungen [werden] von der Bank (...) für Rechnung der Gemeinschaft verwaltet".

- Die EIB wird nicht als Bevollmächtigte der Kommission, sondern als Bevollmächtigte der Gemeinschaft tätig.

- Laut Abkommen von Lomé, Internem Abkommen und Finanzregelung liegt die Verantwortung für die Veranschlagung der Zinsvergütung, die der Darlehensnehmer erhält, bei der EIB. Die vorgenannten Texte enthalten keine Vorschrift dahin gehend, daß die Kommission die Berechnungen der EIB überprüfen müßte. Die Richtigkeit der Berechnung wird durch die von der EIB eigenverantwortlich angewandten internen und externen Kontrollverfahren gewährleistet.

AKP-Bankkonten für Stabex-Transfers

22.47 - 22.48. Die Kommission nimmt von der Bemerkung des Rechnungshofs Kenntnis; sie wird eine entsprechende Mahnung an die zuständigen Dienststellen richten.

Auftragsbedingungen für Preisänderungen bei Bauaufträgen

22.49 - 22-51. Es ist zwar nicht möglich, die vom Bieter in seinem Angebot zugrunde gelegten Basissätze zu überprüfen, doch räumt die Kommission ein, daß - sollte die Preisänderungsklausel in einem Vertrag nicht auf veröffentlichten Preisindizes beruhen, weil es diese nicht gibt - die Verwaltung zur Gewährleistung eines fairen Wettbewerbs im Zeitpunkt der Ausschreibung ein Verzeichnis der auf den Vertrag anwendbaren Grundpreise veröffentlichen muß, damit eine vereinbarte, realistische Grundlage für eine etwaige spätere Preisänderung gegeben ist.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

ANHANG II

Finanzinformationen über den Gesamthaushaltsplan, die Vermögensübersicht der Europäischen Union und die Europäischen Entwicklungsfonds

Vorläufige Bemerkungen

1. Quellen der Finanzdaten

Die in den Abbildungen dieses Anhangs dargestellten Finanzdaten sind den Haushaltsrechnungen und Vermögensübersichten der Europäischen Gemeinschaften(628) und der Europäischen Entwicklungsfonds sowie sonstigen von der Kommission vorgelegten Finanzausweisen entnommen. Die geographische Aufschlüsselung wurde anhand der im Sincom-System enthaltenen Indexierung der Ländercodes vorgenommen.

2. Währungseinheit

Alle Finanzdaten werden in Millionen ECU (Mio. ECU) angegeben; sie sind jeweils auf eine Zehntelmillion gerundet und entsprechen immer der Abrundung der genauen Einzelwerte, nicht aber der Summe der gerundeten Zahlen.

3. Haushaltseingliederungsplan

Bei der Darstellung der Zeitreihen legt der Hof für jedes Haushaltsjahr den für das betreffende Haushaltsjahr geltenden Eingliederungsplan zugrunde. Im Jahre 1988 wurde im Eingliederungsplan eine wichtige Änderung vorgenommen: Ab diesem Haushaltsjahr sind die für die Erhebung der Eigenmittel entstandenen Kosten nicht mehr als Ausgaben, sondern als negative Einnahmen ausgewiesen. Im Jahre 1991 erfolgten erhebliche Änderungen im Eingliederungsplan der Ausgaben: Die Mittel der Kommission wurden in Teileinzelplänen zusammengefaßt, um den Haushaltseingliederungsplan auf die Rubriken der mehrjährigen \,,Finanziellen Vorausschau" abzustimmen. Diese Änderungen sind beim Vergleich der verschiedenen Haushaltsjahre zu berücksichtigen.

4. Verwendete Abkürzungen und Zeichen

EAG oder Euratom Europäische Atomgemeinschaft

EFTA Europäische Freihandelsassoziation

EG Europäische Gemeinschaft(en)

EGKS Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl

EU Europäische Union

EWG Europäische Wirtschaftsgemeinschaft

BSP Bruttosozialprodukt

MwSt. Mehrwertsteuer

ATS Österreichischer Schilling

BEF Belgischer Franken

DEM Deutsche Mark

DKK Dänische Krone

ESP Spanische Peseta

FIM Finnische Mark

FRF Französischer Franken

GBP Pfund Sterling

GRD Griechische Drachme

IEP Irisches Pfund

ITL Italienische Lira

LUF Luxemburgischer Franken

NLG Niederländischer Gulden

PTE Portugiesischer Escudo

SEK Schwedische Krone

RE Rechnungseinheit (bis 1977)

ERE Europäische Rechnungseinheit (von 1978 bis 1980)

ECU Ecu (Rechnungseinheit seit 1.1.1981)

Mio. ECU Million ECU

GM Getrennte Mittel

NGM Nichtgetrennte Mittel

VE Verpflichtungsermächtigungen

ZE Zahlungsermächtigungen

MFV Mittel für Verpflichtungen

MFZ Mittel für Zahlungen

A Österreich

B Belgien

D Deutschland

DK Dänemark

E Spanien

EL Griechenland

F Frankreich

FIN Finnland

I Italien

IRL Irland

L Luxemburg

NL Niederlande

P Portugal

S Schweden

UK Vereinigtes Königreich

EUR-15 Europäische Union der 15 Mitgliedstaaten

AKP Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean

ÜLG Überseeische Länder und Gebiete

EEF Europäische(r) Entwicklungsfonds

Ehem. DDR Ehemalige Deutsche Demokratische Republik

FYROM Former Yugoslav Republic of Macedonia (Ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien)

MOEL Mittel- und osteuropäische Länder

NUS Neue Unabhängige Staaten (ehemalige UdSSR)

Stabex System der Stabilisierung der Ausfuhrerlöse

Sysmin Besondere Finanzierungsfazilität für Bergbauerzeugnisse

HO Haushaltsordnung vom 21.12.1977 (siehe auch den Hinweis für den Leser auf Seite 2)

ABl. Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften (EUR-OP)

E Einzelplan

TE Teileinzelplan

T Titel

K Kapitel

0,0 Angabe liegt zwischen Null und 0,05

- Keine Angabe

% Prozent

Abb. Abbildung, auf die in anderen Abbildungen verwiesen wird (Beispiel: Abb. IX)

INHALT

Teil I - Gesamthaushaltsplan und Vermögensübersicht

1. Grundlegende Informationen über den Gesamthaushaltsplan

2. Gesamthaushaltsplan und Vermögensübersicht für das Haushaltsjahr 1996 und Ausführung des Haushaltsplans 1996

Abb. I Gesamthaushaltsplan 1996 - Veranschlagte Einnahmen

Abb. II Gesamthaushaltsplan 1996 - Veranschlagte Ausgaben - Mittel für Zahlungen

Abb. III Gesamthaushaltsplan 1996 - Mittel für Verpflichtungen

Abb. IV Veranschlagte und tatsächliche Einnahmen im Haushaltsjahr 1996

Abb. V Veranschlagte und tatsächliche Eigenmittel im Haushaltsjahr 1996 nach Mitgliedstaaten

Abb. VI Im Haushaltsjahr 1996 tatsächlich eingenommene Eigenmittel

Abb. VII Verwendung der 1996 verfügbaren Mittel für Verpflichtungen nach Bereichen und Organen

Abb. VIII Verwendung der 1996 verfügbaren Mittel für Zahlungen nach Bereichen und Organen

Abb. IX Finanzielle Vorausschau: zu Lasten des Haushaltsplans 1996 verfügbare Mittel für Verpflichtungen im einzelnen und deren Ausführung; zu Lasten des HHP 1996 insgesamt verfügbare Mittel für Zahlungen und deren Ausführung

Abb. X Im Haushaltsjahr 1996 getätigte Zahlungen nach Bereichen

Abb. XI Im Haushaltsjahr 1996 getätigte Zahlungen nach Mitgliedstaaten

Abb. XII EAGFL-Garantie - Im Haushaltsjahr 1996 getätigte Zahlungen nach Märkten

Abb. XIII EAGFL-Garantie - Im Haushaltsjahr 1996 getätigte Zahlungen nach Märkten und nach Mitgliedstaaten

Abb. XIV Die Strukturfonds: im Haushaltsjahr 1996 eingegangene Verpflichtungen und getätigte Zahlungen nach Mitgliedstaaten

Abb. XV Strukturmaßnahmen und Fischerei (Teileinzelplan B2): 1996 eingegangene Verpflichtungen und getätigte Zahlungen nach Mitgliedstaaten und Zielen

Abb. XVI Hilfe für die Länder Mittel- und Osteuropas und die Neuen Unabhängigen Staaten (ehem. Sowjetunion): die Programme PHARE und TACIS

Abb. XVII Konsolidierte Haushaltsrechnung und Ermittlung des Saldos des Haushaltsjahres 1996

Abb. XVIII Übersicht der konsolidierten Vermögensübersicht der Europäischen Union zum 31. Dezember 1996

3. Historische Daten zur Ausführung des Haushaltsplans (1992-1996)

Abb. XIX Tatsächlich eingenommene Eigenmittel nach Mitgliedstaaten (1992-1996)

Abb. XX Entwicklung und Verwendung der Mittel für Zahlungen im Zeitraum 1992-1996 nach Bereichen

Abb. XXI Verwendungsraten der Mittel für Zahlungen im Zeitraum 1992-1996 nach Bereichen

Abb. XXII Jährliche Zahlungen im Zeitraum 1992-1996 nach Bereichen und Organen

Teil II - Die Europäischen Entwicklungsfonds (EEF)

1. Grundlegende Informationen über die EEF (Stand zum 31. Dezember 1996)

Abb. XXIII Der 6. EEF: Mittelzuweisung, Finanzierung, Aufteilung der Hilfen, globale Verwendung

Abb. XXIV Der 7. EEF: Mittelzuweisung, Finanzierung, Aufteilung der Hilfen, globale Verwendung

Abb. XXV Der 6. und der 7. EEF - Verwendung der Hilfen nach Wirtschaftszweigen (Stand zum 31. Dezember 1996)

Abb. XXVI Die sieben EEF - Entwicklung der jährlichen Zahlungen (1960-1996)

Teil I - Gesamthaushaltsplan und Vermögensübersicht

1. Grundlegende Informationen über den Gesamthaushaltsplan

1.1. Ursprung des Gesamthaushaltsplans

Durch den Fusionsvertrag(629) (Art. 20) geschaffen, trat der Gesamthaushaltsplan am 1.1.1968 an die Stelle der drei bis dahin bestehenden getrennten EG-Haushaltspläne, d. h. des EGKS-Verwaltungshaushaltsplans, des EWG-Haushaltsplans und des EAG-Verwaltungshaushaltsplans; der Forschungs- und Investitionshaushalt der EAG wurde ab 1971 durch den Vertrag von Luxemburg(630) (Art. 10) in den Gesamthaushaltsplan einbezogen.

1.2. Rechtsgrundlage

Rechtsgrundlage für den Gesamthaushaltsplan sind die Finanzvorschriften der Verträge von Paris(631) (Art. 78 EGKS-Vertrag) und Rom(632)(633) (Art. 199 bis 209 EWG-Vertrag und Art. 171 bis 183 EAG-Vertrag) sowie die Haushaltsordnung und eine Reihe diesbezüglicher Änderungsverordnungen(634).

1.3. Die wichtigsten in den Verträgen und in der Haushaltsordnung verankerten Haushaltsgrundsätze

Alle Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaften sind in den Gesamthaushaltsplan einzusetzen (Einheit). Die Einnahmen dienen unterschiedslos zur Finanzierung aller Ausgaben und sind ebenso wie die Ausgaben in voller Höhe ohne vorherige Verrechnung in den Haushaltsplan und später in die Haushaltsrechnung einzustellen (Bruttoprinzip). Die Mittel werden nach Art und Bestimmung gegliedert (Spezialität). Der Haushaltsplan wird für die Dauer eines Haushaltsjahres festgestellt (Jährlichkeit). Er ist in Einnahmen und Ausgaben auszugleichen (Ausgleich). Zu diesen allgemeinen Haushaltsgrundsätzen bestehen einige Ausnahmen.

1.4. Inhalt und Gliederung des Gesamthaushaltsplans

Der Haushalt ist in \,,Gesamteinnahmen" und \,,Einnahmen und Ausgaben nach Einzelplänen" untergliedert. Die sechs Einzelpläne sind: (I) Parlament; (II) Rat; (III) Kommission(635); (IV) Gerichtshof; (V) Rechnungshof; (VI) Wirtschafts- und Sozialausschuß und Ausschuß der Regionen.

Innerhalb eines jeden Einzelplans (636) werden die Einnahmen und Ausgaben nach Art oder Bestimmung in Haushaltslinien (Titel, Kapitel, Artikel und ggf. Posten) gegliedert.

1.5. Währungseinheit des Gesamthaushaltsplans

Die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans erfolgt in Ecu. Der Ecu ist eine auf einem Korb der verschiedenen nationalen Währungen basierende Einheit. Aufgrund der Revision im September 1989 setzt sich der Währungskorb wie folgt zusammen: 1 ECU = 3,301 BEF + 0,6242 DEM + 0,1976 DKK + 6,885 ESP + 1,332 FRF +0,08784 GBP + 1,440 GRD + 0,008552 IEP + 151,8 ITL + 0,130 LUF + 0,2198 NLG + 1,393 PTE.

Die Umrechnungskurse zwischen den nationalen Währungen und dem ECU lauteten am 31.12.1994 wie folgt: 1 ECU = 13,6965 ATS = 40,1021 BEF = 1,94653 DEM = 7,44655 DKK = 164,167 ESP = 5,81640 FIM = 6,56193 FRF = 0,737273 GBP = 309,502 GRD = 0,745342 IEP = 1 913,72 ITL = 40,1021 LUF = 2,18472 NLG = 195,968 PTE = 8,6280 SEK.

1.6. Finanzierung des Gesamthaushaltsplans (Haushaltseinnahmen)

Die Finanzierung des Gesamthaushaltsplans erfolgt hauptsächlich durch die Eigenmittel der Gemeinschaften: Agrarabschöpfungen, Zucker- und Isoglukoseabgaben; Zölle; MwSt.-BSP-Eigenmittel. Nähere Angaben sind den geltenden Rechtsvorschriften zu entnehmen(637).

Neben den Eigenmitteln bestehen noch weitere Einnahmen, denen indessen nur sehr geringe Bedeutung zukommt (siehe Abbildung IV).

1.7. Arten von Haushaltsmitteln

Zur Deckung der vorgesehenen Ausgaben werden im Gesamthaushaltsplan folgende Arten von Haushaltsmitteln voneinander unterschieden:

a) Getrennte Mittel (GM) dienen zur Finanzierung von Mehrjahresvorhaben in bestimmten Bereichen. Sie umfassen Verpflichtungsermächtigungen und Zahlungsermächtigungen:

- Verpflichtungsermächtigungen (VE) gestatten es, im laufenden Haushaltsjahr rechtliche Verpflichtungen für Tätigkeiten einzugehen, deren Durchführung sich über mehr als ein Haushaltsjahr erstreckt;

- Zahlungsermächtigungen (ZE) gestatten die Finanzierung der Ausgaben, die bei der Erfuellung der im Laufe des Haushaltsjahres und/oder früherer Haushaltsjahre eingegangenen Verpflichtungen entstehen.

b) Nichtgetrennte Mittel (NGM) ermöglichen Mittelbindungen und Zahlungen für auf ein Jahr begrenzte Maßnahmen im laufenden Haushaltsjahr.

Somit ist es wichtig, für ein Haushaltsjahr die folgenden beiden Gesamtbeträge zu ermitteln:

a) den Gesamtbetrag der Mittel für Verpflichtungen (MFV)(638) = nichtgetrennte Mittel (NGM) + Verpflichtungsermächtigungen (VE) (639);

b) den Gesamtbetrag der Mittel für Zahlungen (MFZ) (640) = nichtgetrennte Mittel (NGM) + Zahlungsermächtigungen (ZE) (641).

Die Haushaltseinnahmen dienen zur Deckung der Mittel für Zahlungen. Verpflichtungsermächtigungen müssen nicht durch Einnahmen gedeckt sein.

Das folgende vereinfachte Schema (mit fiktiven Beträgen) zeigt die Auswirkung dieser Mittelarten in den verschiedenen Haushaltsjahren.

(siehe Schema aus dem Jahresbericht 1995)

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1.8. Ausführung des Gesamthaushaltsplans

1.8.1. Verantwortung für die Ausführung

Die Kommission führt den Haushaltsplan in eigener Verantwortung gemäß der Haushaltsordnung und im Rahmen der bewilligten Mittel aus. Die Kommission erkennt den anderen Organen die zur Ausführung ihrer jeweiligen Einzelpläne erforderlichen Befugnisse zu(642). In der Haushaltsordnung werden die Ausführungsmodalitäten und insbesondere die Zuständigkeiten der Anweisungsbefugten, Rechnungsführer, Zahlstellenverwalter und Finanzkontrolleure der Organe näher geregelt(643). In einigen speziellen Bereichen (vor allem EAGFL-Garantie und Strukturfonds) erfolgt die Verwaltung der Gemeinschaftsmittel gemeinsam mit den Mitgliedstaaten.

1.8.2. Ausführung der Einnahmen

Die veranschlagten Einnahmen werden vorbehaltlich etwaiger Änderungen durch Berichtigungs- und Nachtragshaushaltspläne in den Haushaltsplan eingesetzt.

Die haushaltsmäßige Ausführung der Einnahmen besteht in der Feststellung der Forderungen und in der Einziehung der den Gemeinschaften zustehenden Beträge (Eigenmittel und sonstige Einnahmen); sie erfolgt nach besonderen Durchführungsbestimmungen(644).

Die tatsächlichen Einnahmen eines Haushaltsjahres entsprechen der Summe, die sich aufgrund der Einziehung der festgestellten Forderungen des laufenden Haushaltsjahres und der Einziehung der aus vorhergehenden Haushaltsjahren noch einzuziehenden Forderungen ergibt.

1.8.3. Ausführung der Ausgaben

Die veranschlagten Ausgaben werden in den Haushaltsplan eingesetzt. Die haushaltsmäßige Ausführung der Ausgaben, d. h. die Entwicklung und Verwendung der Mittel, kann wie folgt zusammengefaßt werden:

a) Mittel für Verpflichtungen

- Entwicklung der Mittel: Die im Laufe eines Haushaltsjahres insgesamt verfügbaren Mittel für Verpflichtungen setzen sich wie folgt zusammen: ursprünglicher Haushaltsplan (NGM und VE) + Berichtigungs- und Nachtragshaushaltspläne + zusätzliche Einnahmen(645) + Mitteltransfers (646) + aus dem Vorjahr übertragene Verpflichtungsermächtigungen(647) + noch nicht gebundene nichtautomatische(648) Übertragungen nichtgetrennter Mittel aus dem Vorjahr + freigestellte und wiedereingesetzte Verpflichtungsermächtigungen aus früheren Jahren(649) + wiederzuverwendende Rückzahlungen von Abschlagszahlungen(650).

- Verwendung der Mittel: Die Mittel für Verpflichtungen sind während des Haushaltsjahres zum Eingehen von Verpflichtungen verfügbar (verwendete Mittel für Verpflichtungen = Betrag der eingegangenen Verpflichtungen).

- Übertragungen von Mitteln des Haushaltsjahres auf das folgende Haushaltsjahr: Nichtgetrennte Mittel des Haushaltsjahres, die nicht für Verpflichtungen verwendet wurden, können Gegenstand einer von der Haushaltsbehörde zu genehmigenden nichtautomatischen Übertragung auf das folgende Haushaltsjahr sein (651). Nicht verwendete Verpflichtungsermächtigungen des Haushaltsjahres können von der Kommission auf das folgende Haushaltsjahr übertragen werden (652). Bei Ausgaben für Rechnung Dritter sind Übertragungen wiederholbar.

- Annullierung von Mitteln: Der Restbetrag wird annulliert.

b) Mittel für Zahlungen

- Entwicklung der Mittel: Die im Laufe des Haushaltsjahres insgesamt verfügbaren Mittel für Zahlungen setzen sich wie folgt zusammen: ursprünglicher Haushaltsplan (NGM und ZE) + Berichtigungs- und Nachtragshaushaltspläne + zusätzliche Einnahmen (653) + Mittelübertragungen von Kapitel zu Kapitel (654) + automatisch(655) oder nichtautomatisch(656) aus dem Vorjahr übertragene Mittel + wiederzuverwendende Rückzahlungen von Abschlagszahlungen (657).

- Verwendung der Mittel: Die Mittel für Zahlungen sind im Haushaltsjahr für die Ausführung von Zahlungen verfügbar (verwendete Mittel für Zahlungen = Betrag der getätigten Zahlungen).

- Übertragungen von Mitteln des Haushaltsjahres auf das folgende Haushaltsjahr: Nicht verwendete Mittel des Haushaltsjahres können automatisch(658) oder nichtautomatisch(659) auf das folgende Haushaltsjahr übertragen werden. Bei Ausgaben für Rechnung Dritter sind Übertragungen wiederholbar.

- Annullierung von Mitteln: Der Restbetrag wird annulliert.

Bei den tatsächlichen Ausgaben sind folgende Begriffe zu unterscheiden:

- tatsächliche Ausgaben während des Haushaltsjahres = Gesamtbetrag der Zahlungen während des Haushaltsjahres = Zahlungen aus Mitteln für Zahlungen des Haushaltsjahres + Zahlungen aus vom Vorjahr übertragenen Mitteln für Zahlungen;

- tatsächliche Ausgaben zu Lasten des Haushaltsjahres = Ausgaben im Sinne der konsolidierten Haushaltsrechnung (siehe 1.8.4) = Zahlungen aus Mitteln für Zahlungen des Haushaltsjahres + auf das folgende Haushaltsjahr übertragene Mittel für Zahlungen des Haushaltsjahres.

1.8.4. Konsolidierte Haushaltsrechnung und Ermittlung des Saldos des Haushaltsjahres

Nach Abschluß jedes Haushaltsjahres wird die konsolidierte Haushaltsrechnung erstellt und der Saldo des Haushaltsjahres ermittelt, welcher anläßlich der Aufstellung eines Berichtigungshaushaltsplans in den Haushaltsplan des folgenden Haushaltsjahres eingesetzt wird(660) (siehe Abbildung XVII).

1.9. Rechnungslegung

Die Rechnung eines Haushaltsjahres wird spätestens am 1. Mai des folgenden Haushaltsjahres dem Parlament, dem Rat und dem Rechnungshof vorgelegt. Sie umfaßt die Haushaltsrechnung und die Übersicht über das Vermögen und die Schulden, denen noch eine Analyse der Haushaltsführung beigefügt ist(661).

1.10. Externe Kontrolle

Seit 1977 erfolgt die externe Kontrolle des Gesamthaushaltsplans durch den Rechnungshof der Europäischen Gemeinschaften(662). Der Rechnungshof legt dem Europäischen Parlament und dem Rat eine Erklärung über die Zuverlässigkeit der Rechnungsführung sowie die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge vor. Der Rechnungshof prüft die Rechnung über alle Einnahmen und Ausgaben des Gesamthaushaltsplans. Er prüft die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Einnahmen und Ausgaben und überzeugt sich von der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung. Die Prüfungen können vor Abschluß des betreffenden Haushaltsjahres durchgeführt werden; sie werden anhand der Rechnungsunterlagen und erforderlichenfalls an Ort und Stelle bei den Organen der Gemeinschaft und in den Mitgliedstaaten durchgeführt. Der Rechnungshof erstattet nach Abschluß eines jeden Haushaltsjahres einen Jahresbericht; er kann ferner jederzeit seine Bemerkungen zu besonderen Fragen vorlegen und auf Antrag eines Organs der Gemeinschaft Stellungnahmen abgeben.

1.11. Entlastung und Weiterbehandlung

Seit 1977 gelten folgende Bestimmungen(663): Auf Empfehlung des Rates erteilt das Parlament vor dem 30. April des zweiten Jahres nach dem betreffenden Haushaltsjahr der Kommission Entlastung zur Ausführung des Haushaltsplans. Zu diesem Zweck prüfen Rat und Parlament die von der Kommission vorgelegte Rechnung sowie den Jahresbericht des Rechnungshofes. Die Organe müssen alle zweckdienlichen Maßnahmen treffen, um den in den Entlastungsbeschlüssen enthaltenen Bemerkungen Folge zu leisten, und über die getroffenen Maßnahmen Bericht erstatten(664) .

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Teil II - Die Europäischen Entwicklungsfonds (EEF)

1. Grundlegende Informationen über die EEF (Stand zum 31. Dezember 1996)

1.1. Die ersten fünf EEF

Grundlegende Informationen und detaillierte Finanzdaten über die ersten drei EEF wurden zuletzt im Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1980, über den vierten EEF im Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1986 und über den fünften EEF im Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1990 dargelegt. Von den aus dem sechsten EEF übertragenen Mitteln des vierten EEF sind nur noch einige kleinere auf den sechsten EEF übertragene Beträge zu zahlen. Abbildung XXVI gibt einen Überblick über die im Rahmen der ersten fünf EEF getätigten Zahlungen.

1.2. Sechster und siebter EEF

1.2.1. Rechtsvorschriften

a) Rechtsgrundlage für die AKP-Staaten:

- sechster EEF: am 8. Dezember 1984 in Lomé unterzeichnetes drittes AKP-EWG-Abkommen (Lomé III);

- siebter EEF: am 15. Dezember 1989 in Lomé unterzeichnetes viertes AKP-EWG-Abkommen (Lomé IV).

b) Rechtsgrundlage für die ÜLG:

- sechster EEF: Beschluß 86/283/EWG des Rates vom 30. Juni 1986;

- siebter EEF: Beschluß 91/482/EWG des Rates vom 25. Juli 1991.

c) Einsetzung der EEF:

- sechster EEF: Internes Abkommen vom 19. Februar 1985;

- siebter EEF: Internes Abkommen vom 16. Juli 1990.

d) Finanzregelungen:

- sechster EEF: Finanzregelung 86/548/EWG vom 11. November 1986;

- siebter EEF: Finanzregelung 91/491/EWG vom 29. Juli 1991.

1.2.2. Mittelzuweisungen, Finanzierung, Aufteilung und Art der Hilfen

Die Mittelzuweisungen der EEF erreichen nach den vom Rat vorgenommenen Änderungen(665) folgende Höhe:

- sechster EEF: 7 919,7 Mio. ECU;

- siebter EEF: 11 816,3 Mio. ECU.

Die Finanzierung der EEF wird durch die Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft gewährleistet, die diese nach den in den internen Abkommen festgelegten Aufbringungsschlüsseln bereitstellen (siehe auch Abbildungen XXIII und XXIV).

In den erwähnten internen Abkommen ist die Aufteilung der Mittelzuweisungen der EEF auf die AKP-Staaten und die ÜLG einerseits sowie auf Zuschüsse, Sonderdarlehen, haftendes Kapital, das Stabex-System(666) und das Sysmin-System(667) andererseits im einzelnen festgelegt.

Ein Teil der Mittelzuweisungen für Zuschüsse ist für außerordentliche Soforthilfemaßnahmen, für Fördermaßnahmen zur Strukturanpassung und für Zinsvergütungen für die von der Europäischen Investitionsbank gewährten Darlehen bestimmt. Der restliche Teil der Mittelzuweisungen für Zuschüsse sowie die Mittelzuweisungen für Sonderdarlehen werden auf die einzelnen Empfängerländer aufgeteilt, mit Ausnahme der für regionale Vorhaben, für Verwaltungskosten und für Rückstellungen geplanten Beträge. Die den Empfängerländern so zugewiesenen Beträge, im Fall der AKP-Staaten Richtprogramme genannt, stehen zur Finanzierung der vorgesehenen Aktionen zur Verfügung.

1.2.3. Währungseinheit

Die Mittelzuweisungen der EEF lauten auf Ecu; für die Umrechnung der vorher geltenden Währungseinheiten in Ecu wurde der Umrechnungssatz 1 RE = 1 ERE = 1 ECU festgesetzt.

1.2.4. Zeitpunkt des Inkrafttretens

- Sechster EEF: 1. Mai 1986;

- siebter EEF: 1. September 1991.

1.2.5. Finanzielle Abwicklung

Die Kommission stellt einen Fälligkeitsplan für den Abruf der Beiträge auf, die von den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften grundsätzlich vierteljährlich abzuführen sind. Die Verwendung der Mittelzuweisungen der EEF schlägt sich in drei Phasen in der Rechnungsführung nieder: (I) Finanzierungsbeschluß; (II) Unterzeichnung der Aufträge und Verträge, die zu Lasten der den nationalen Anweisungsbefugten übertragenen Mittel erteilt bzw. abgeschlossen werden; (III) Ausstellung der Auszahlungsanordnungen für Zahlungen an die Auftragnehmer.

1.2.6. Externe Kontrolle

Für die externe Kontrolle der EEF ist (gemäß Vertrag) der Rechnungshof zuständig.

1.2.7. Entlastungsbehörde

Das Parlament erteilt (gemäß den internen Abkommen) auf Empfehlung des Rates die Entlastung für die Haushaltsführung der EEF.

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(1*)(*) Die Antworten der Kommission befinden sich auf Seite 37.

(2)Nettovolumen der traditionellen Eigenmittel (13 583,6 Mio. ECU) + Erhebungskosten (1 509,3 Mio. ECU) = Bruttovolumen der traditionellen Eigenmittel (15 092,9 Mio. ECU).

(3)MwSt.-Eigenmittel (36 535 Mio. ECU) = MwSt.-Eigenmittel des Haushaltsjahres (35 676,8 Mio. ECU) + Salden und Anpassungen zu vorangegangenen Haushaltsjahren (858,2 Mio. ECU).

(4)BSP-Eigenmittel (21 058 Mio. ECU) = BSP-Eigenmittel des Haushaltsjahres (21 085 Mio. ECU) + Salden und Anpassungen zu vorangegangenen Haushaltsjahren ( P27 Mio. ECU).

(5)ABl. C 330 vom 15.12.1992, Ziffern 1.37-1.54.

(6)ABl. C 309 vom 16.11.1993, Ziffern 1.105-1.128.

(7)ABl. C 327 vom 24.11.1994, Ziffern 1.3-1.38.

(8)ABl. C 303 vom 14.11.1995, Ziffern 1.4-1.89.

(9)ABl. C 340 vom 12.11.1996, Ziffern 1.5-1.63.

(10)Artikel 218 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften, ABl. L 302 vom 19.10.1992, S. 1.

(11)Artikel 218 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92.

(12)Belgien, Griechenland, Spanien, Irland, Italien, Niederlande und Vereinigtes Königreich.

(13)Artikel 256 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission vom 2. Juli 1993 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92, ABl. L 253 vom 11.10.1992, S. 1; Artikel 258 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92.

(14)Antwort der britischen Zoll- und Steuerbehörde (HM Customs and Excise) vom 3. Juni 1992 auf die Prüfungsfeststellungen des Hofes vom 13. März 1992, die auf einem Prüfbesuch in der Zeit vom 13. bis 20. Januar 1992 beruhen.

(15)Antwort der britischen Zoll- und Steuerbehörde (HM Customs and Excise) vom 25. Oktober 1996 auf die Prüfungsfeststellungen des Hofes vom 18. August 1996, die auf einem Prüfbesuch in der Zeit vom 29. April bis 10. Mai 1996 beruhen.

(16)Eine Sammelzollanmeldung bedeutet, daß in einer am Ende des betreffenden Zeitraums eingereichten Zollanmeldung alle Einfuhrwaren zusammengefaßt sind, die in dem jeweiligen Zeitraum in den zollrechtlich freien Verkehr übergeführt wurden. Artikel 218 und 219 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92.

(17)Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89, ABl. L 155 vom 7.6.1989, S. 1.

(18)Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89.

(19)Artikel 166 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92.

(20)Artikel 801 und Anhang 108 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93.

(21)Deutschland, Griechenland, Spanien, Irland, Italien und Vereinigtes Königreich.

(22)Artikel 840 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93.

(23)Artikel 176 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 sowie Artikel 805 und 808 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93.

(24)Artikel 168 Absatz 4 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 und Artikel 804 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93.

(25)Hamburg, Bremen, Bremerhaven, Piräus, Thessaloniki, Triest, Cádiz und Tilbury.

(26)Artikel 50 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92.

(27)Artikel 176 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92.

(28)Artikel 176 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92.

(29)Artikel 807 und 808 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93.

(30)Artikel 170 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92.

(31)Artikel 313 Absatz 3 Buchstaben a und b der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93.

(32)Artikel 313 Absatz 3 Buchstabe b zweiter Unterabsatz sowie Artikel 447 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93.

(33)Artikel 168 Absätze 2 und 4 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 sowie Artikel 804 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93.

(34)Artikel 447 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93.

(35)ABl. C 340 vom 12.11.1996, Ziffern 1.17-1.38.

(36)Belgien, Deutschland, Spanien, Frankreich, Irland, Italien, Niederlande und Portugal.

(37)Dieser Betrag umfaßt das wertmäßige Volumen der in Luxemburg erteilten Bewilligungen.

(38)Artikel 552 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93.

(39)In der Regel 300 000 ECU bzw. 150 000 ECU bei den in Anhang 75 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 aufgeführten Waren.

(40)Artikel 648 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93.

(41)Artikel 558 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93.

(42)Artikel 559 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93.

(43)Artikel 596 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93.

(44)Artikel 597 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93.

(45)Globalisierung bedeutet, daß sämtliche in einem bestimmten Zeitraum (ein Monat oder ein Quartal) dem aktiven Veredelungsverkehr unterzogenen Einfuhrwaren so behandelt werden, als seien sie am Ende des betreffenden Zeitraums diesem Verfahren unterworfen worden.

(46)Artikel 566 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 und Artikel 119 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92.

(47)Artikel 569 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93.

(48)Artikel 561 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93.

(49)Diese Interpretation wird durch das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache 103/96 bestätigt.

(50)Belgien, Dänemark, Deutschland, Griechenland, Spanien, Frankreich, Italien und Vereinigtes Königreich.

(51)Verordnung (EWG) Nr. 1468/81 des Rates vom 19. Mai 1981 betreffend die gegenseitige Unterstützung der Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten und die Zusammenarbeit dieser Behörden mit der Kommission, um die ordnungsgemäße Anwendung der Zoll- und der Agrarregelung zu gewährleisten, ABl. L 144 vom 2.6.1981, geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 945/87 des Rates vom 30. März 1987, ABl. L 90 vom 2.4.1987.

(52)Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1994, Ziffern 1.12-1.44, ABl. C 303 vom 14.11.1995.

(53)Artikel 221 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92.

(54)ABl. C 303 vom 14.11.1995, S. 31.

(55)ABl. C 260 vom 5.10.1995, S. 8.

(56)Dokument XXI/1144/95 der Kommission.

(57)Beschluß des Rates vom 28. Mai 1996 über die Nacherhebung der Zollschuld, ABl. C 170 vom 14.6.1996, S. 1.

(58)Artikel 9 der Verordnung (EG) Nr. 3281/94 des Rates vom 19. Dezember 1994, ABl. L 348 vom 31.12.1994, S. 1.

(59)Gemeinschaftlicher Prüfbesuch in Israel in der Zeit vom 22. Mai bis 6. Juni 1995.

(60)In Artikel 26 des Protokolls Nr. 1 des Abkommens von Lomé wird dem Ausfuhrstaat eine Hoechstfrist von sechs Monaten eingeräumt, um dem Einfuhrstaat die Ergebnisse der nachgängigen Kontrolle mitzuteilen. Beschluß des Rates und der Kommission vom 25. Februar 1991 zum vierten AKP-EWG-Abkommen, ABl. L 229 vom 17.8.1991.

(61)Gemäß Artikel 25 des Protokolls Nr. 1 des Abkommens von Lomé übermitteln die AKP-Staaten der Kommission Abdrucke der verwendeten Stempel; die Kommission übermittelt diese den Mitgliedstaaten. Beschluß des Rates und der Kommission vom 25. Februar 1991 zum vierten AKP-EWG-Abkommen, ABl. L 229 vom 17.8.1991.

(62)Artikel 147 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93.

(63)Verordnung (EWG) Nr. 3798/90 der Kommission vom 21. Dezember 1990 zur Einführung eines vorläufigen Antidumpingzolls auf die Einfuhren von Espadrilles mit Ursprung in der Volksrepublik China, ABl. L 365 vom 28.12.1990. Verordnung (EWG) Nr. 1812/91 des Rates vom 24. Juni 1991 zur Einführung eines endgültigen Antidumpingzolls auf die Einfuhren von Espadrilles mit Ursprung in der Volksrepublik China und zur endgültigen Vereinnahmung des vorläufigen Zolls, ABl. L 166 vom 28.6.1991.

(64)Artikel 6 der Verordnung (EWG) Nr. 1495/80 der Kommission vom 11. Juni 1980 zur Festlegung von Durchführungsbestimmungen für einige Vorschriften der Verordnung (EWG) Nr. 1224/80 des Rates über den Zollwert der Waren, ABl. L 154 vom 21.6.1980, S. 14.

(65)Artikel 248 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93.

(66)Mitteilung AM 105/93 S2 (95) vom 27. Juli 1995.

(67)Eurostat, Außenhandelsstatistik.

(68)ABl. L 90 vom 2.4.1987.

(69)Verordnung (EWG) Nr. 4062/88 der Kommission vom 23. Dezember 1988 zur Einführung eines vorläufigen Antidumpingzolls auf die Einfuhren von Videokassetten und Videobandspulen mit Ursprung in der Republik Korea und in Hongkong, ABl. L 356 vom 24.12.1988. Verordnung (EWG) Nr. 1768/89 des Rates vom 19. Juni 1989 zur Einführung eines endgültigen Antidumpingzolls auf die Einfuhren von Videokassetten mit Ursprung in der Republik Korea und in Hongkong, zur endgültigen Vereinnahmung des vorläufigen Zolls und zur Einstellung des Antidumpingverfahrens hinsichtlich der Einfuhren von Videobandspulen mit Ursprung in der Republik Korea, ABl. L 174 vom 22.6.1989. Verordnung (EWG) Nr. 1034/91 der Kommission vom 23. April 1991 zur Einführung eines vorläufigen Antidumpingzolls auf die Einfuhren von Videokassetten mit Ursprung in der Volksrepublik China, ABl. L 106 vom 26.4.1991. Verordnung (EWG) Nr. 3091/91 des Rates vom 21. Oktober 1991 zur Einführung eines endgültigen Antidumpingzolls auf Einfuhren von Videokassetten mit Ursprung in der Volksrepublik China und zur endgültigen Vereinnahmung des vorläufigen Zolls, ABl. L 293 vom 24.10.1991.

(70)Belgien, Spanien, Frankreich und Italien.

(71)Artikel 243 Absatz 2 Buchstabe a der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92.

(72)Schreiben Nr. 2087 der UCLAF vom 23. April 1996 an den Subdirector General de Inspección, Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales (dt.: Untergeneraldirektion Inspektion, Abteilung Zölle und Sondersteuern), in Spanien.

(73)ABl. L 312 vom 23.12.1995, S. 1.

(74)Hierbei handelt es sich bezüglich der MwSt.-Eigenmittel um die Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89 des Rates vom 29. Mai 1989, ABl. L 155 vom 7.6.1989, und bezüglich der BSP-Eigenmittel um die Richtlinie 89/130/EWG, Euratom des Rates vom 13. Februar 1989, ABl. L 49 vom 21.2.1989.

(75)Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1552/89 des Rates.

(76)Artikel 33 der Haushaltsordnung des Rates vom 21. Dezember 1977, ABl. L 365 vom 31.12.1977, und spätere Änderungsfassungen.

(77)Richtlinie 77/388/EWG des Rates vom 17. Mai 1977, ABl. L 145 vom 13.6.1977, und spätere Änderungsfassungen.

(78)Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1988, Ziffern 4.16-4.31; Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1989, Ziffern 1.74-1.80; Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1991, Ziffern 1.99-1.102; Jahresbericht des Rechnungshofes zum Haushaltsjahr 1995, Ziffern 1.69-1.71.

(79)Entschließungen zur Entlastung für das Haushaltsjahr 1988, Ziffern 15 ff., ABl. L 174 vom 7.7.1990; für das Haushaltsjahr 1989, Ziffern 13 ff., ABl. L 146 vom 11.6.1991; für das Haushaltsjahr 1991, Ziffern 28 ff., ABl. L 155 vom 26.6.1993.

(80)Artikel 9 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89 des Rates vom 28. Mai 1989, ABl. L 155 vom 7.6.1989.

(81)Artikel 6 der Richtlinie 89/130/EWG, Euratom des Rates vom 13. Februar 1989, ABl. L 49 vom 21.2.1989.

(82)Verbesserung der Erhebungsverfahren für die MwSt.-Eigenmittel und Festlegung von Kriterien für die Anwendung von Verzugszinsen, Dok. SEC(91) 1985 endg. vom 31.10.1991.

(83)In bezug auf die MwSt.-Eigenmittel siehe Artikel 9 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89; in bezug auf die BSP-Eigenmittel siehe Artikel 6 der Richtlinie 89/130/EWG, Euratom.

(84)ABl. L 175 vom 13.7.1996, S. 3.

(85)ABl. L 155 vom 7.6.1989, S. 1.

(86)Siehe Antworten der Kommission auf den Jahresbericht 1988 des Rechnungshofs, ABl. C 312 vom 12.12.1989, S. 265-266.

(87*)(*) Die Antworten der Kommission befinden sich auf Seite 59.

(88)ABl. L 22 vom 29.1.1996.

(89)Entscheidung 94/729/EG des Rates vom 31. Oktober 1994 betreffend die Haushaltsdisziplin (ABl. L 293 vom 12.11.1994).

(90)Entscheidung 94/729/EG des Rates vom 31. Oktober 1994 betreffend die Haushaltsdisziplin (ABl. L 293 vom 12.11.1994).

(91)Verordnung (EG) Nr. 296/96 der Kommission vom 16. Februar 1996 (ABl. L 39 vom 17.2.1996).

(92)KOM(91) 379 endg. vom 18. Oktober 1991.

(93*)(*) Die Antworten der Kommission befinden sich auf Seite 91.

(94)ABl. C 313 vom 12.12.1990, Ziffer 4.3.58 ff.

(95)Internes Dokument INF 22/92, Ziffer 5.3 ff. (nicht veröffentlicht, der Öffentlichkeit jedoch durch den Ge-neralsekretär zugänglich gemacht; der Bericht ist auch dem Europäischen Parlament zugegangen).

(96)Die künftige Entwicklung der Gemeinsamen Agrarpolitik, KOM (91) 258 vom 22. Juli 1991, Ziffer 1, Absatz 1, S. 31.

(97)Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 vom 30. Juni 1992, ABl. L 181 vom 1.7.1992, S. 12. Verordnung (EWG) Nr. 1766/92 vom 30. Juni 1992, ABl. L 181 vom 1.7.1992, S. 21.

(98)Schätzung der finanziellen Auswirkungen des Beschlusses über die Reform der GAP während der Haushaltsjahre 1993-1997; Dok. GD VI/405/91 Rev.1 vom 8.7.1992.

(99)Der Rat pflegte zwei Preistypen festzulegen: a) Interventionspreis: Die Interventionsstellen müssen zu bestimmten Zeiten des Jahres Getreide ankaufen, das ihnen angeboten wird und bestimmte Qualitätsmerkmale aufweisen muß. Das Getreide wird zum betreffenden Interventionspreis gekauft. b) Zielpreis: Der Zielpreis diente lediglich als Richtwert für den Marktpreis und wurde ab dem Wirtschaftsjahr 1995/96 abgeschafft. Die Einführung einer festen Einfuhrabschöpfung anstelle einer variablen machte den Zielpreis gegenstandslos. Eine wirkliche Garantie wurde und wird durch den Interventionspreis geboten.

(100)Verordnung (EWG) Nr. 2836/93 vom 18. Oktober 1993, ABl. L 260 vom 19.10.1993, S. 3.

(101)Die Stillegungsverpflichtung beruhte auf vier Optionen: Rotationsbrache, Dauerbrache, freiwillige und garantierte Stillegung. Wurde die Rotationsbrache gewählt, konnte diese auf das gleiche Gebiet während mindestens fünf Jahren keine Anwendung finden. Im Rahmen der anderen Optionen waren die Landwirte verpflichtet, einen höheren Prozentsatz ihrer Anbauflächen stillzulegen.

(102)Der Ertragsausgleich ist die Methode zur Verringerung des Unterschieds der Erträge zwischen Regionen, um starke Abweichungen der regionalen Erträge auszugleichen.

(103)Verordnung (EWG) Nr. 1113/93 der Kommission vom 6. Mai 1993, ABl. L 113 vom 7.5.93, S. 14.

(104)Verordnung (EG) Nr. 231/94 des Rates vom 21. Januar 1994, ABl. L 30 vom 3.2.1994, S. 2.

(105)\,,Agrarrat 13-17/1993". Dokument vom 4. Januar 1994, Ref. 4056, vertraulich.

(106)ABl. L 88 vom 3.4.1990, S. 1.

(107)Referenz der Studie 38540006, November 1994.

(108)Die künftige Entwicklung der Gemeinsamen Agrarpolitik. KOM(91) 258 vom 22. Juli 1991, Ziffer 1, Absatz 1, S. 31.

(109)Agricultural policies market and trade in OECD countries - Monitoring and evaluation 1996, S. 39, OECD 1996.

(110)ABl. L 355 vom 5.12.1992, S. 1.

(111)Artikel 10 der Verorndung (EWG) Nr. 3508/92.

(112)Artikel 14 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 vom 21. April 1970, ABl. L 94 vom 28.4.1970, S. 13.

(113)Artikel 10 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates und Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992, ABl. L 391 vom 31.12.1992, S. 36.

(114)Verordnung (EWG) Nr. 3508/92.

(115)Gemäß Artikel 17 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92.

(116)Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 vom 30. Juni 1992, ABl. L 181 vom 1.7.1992, S. 12.

(117)Artikel 6 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92.

(118)Verordnung (EWG) Nr. 762/89 des Rates vom 20. März 1989, ABl. L 80 vom 23.3.1989, S. 76.

(119)Die französische Interventionsstelle ONIC verfügt über Büros auf regionaler Ebene. Das Personal dieser Büros organisiert die Flurbegehung. In der Regel ist jedes regionale ONIC-Büro für drei Departements zuständig.

(120)Artikel 6 Absatz 7 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92.

(121)Der \,,topofil" ist ein französisches Instrument. Er wird benutzt, indem entlang der zu vermessenden Strecke ein Baumwollfaden gespannt wird. Maßangaben auf dem \,,topofil" zeigen, wieviel Faden herausgezogen wurde, was die Länge des vermessenen Feldes ergibt.

(122)Diese Arbeitsunterlage der Kommission ist nicht datiert, sondern hat die Aktennummer VI/8388/94-EN REV. 4 und ist dem Hof von der GD VI am 5. Juni 1996 übermittelt worden.

(123)Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2780/92 der Kommission vom 24. September 1992, ABl. L 281 vom 25.9.1992, S. 5, lautet wie folgt: \,,... eine Getreideanbaufläche [muß] vollständig nach ortsüblichen Normen eingesät sein und mindestens bis zur Blüte unter normalen Wachstumsbedingungen gepflegt werden". Kontrollen sollten daher dann stattfinden, wenn die Bepflanzung überprüfbar ist. Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 sieht vor, daß die Kontrollen so durchgeführt werden, daß zuverlässig geprüft werden kann.

(124)Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 vom 30. Juni 1992, ABl. L 181 vom 1.7.1992, S. 12.

(125)Verordnung (EWG) Nr. 2293/92 der Kommission vom 31. Juli 1992, ABl. L 221 vom 6.8.1992, S. 19, und Verordnung (EG) Nr. 762/94 vom 6. April 1994, ABl. L 90 vom 7.4.1994, S. 8.

(126)Artikel 2 Absatz 1 und Artikel 3 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 762/94.

(127)Artikel 12 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92.

(128)\,,Estimation statistique des erreurs de mesure des superficies parcellaires agricoles sur images satellites", Gemeinsame Forschungsstelle, April 1994.

(129)Ziffer 2.2.13 der Kommissionsunterlage vom 4. Juli 1996 \,,The use of remote sensing for the administration of area aid in the EU".

(130)GD VI (G4). Die Durchführung des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVeKoS) in den 12 Mitgliedstaaten, September 1993.

(131)Kommissionsbericht, Dok. KOM(96) 174 endg. vom 29. April 1996.

(132)ABl. C 65 vom 2.3.1994.

(133)ABl. C 327 vom 24.11.1994.

(134)Verordnung (EWG) Nr. 2075/92 des Rates vom 30. Juni 1992, ABl. L 215 vom 30.7.1992, S. 70.

(135)Dokument des Rates Nr. 4712/95 vom 13.2.1995.

(136)Entlastungsbeschluß für das Haushaltsjahr 1992, Dokument 95/220/EG vom 5. April 1995, ABl. L 141.

(137)KOM(96) 554 endg. vom 18. Dezember 1996. Nach der Verordnung (EWG) Nr. 2075/92 des Rates war dieser Bericht am 1. April 1996 fällig, wurde jedoch erst am 15. Januar 1997 vorgelegt.

(138)KOM(96) 554, S. 15.

(139)KOM(96) 554, S. 19.

(140)KOM(96) 554, S. 25.

(141)Sonderbericht Nr. 8/93, Ziffer 7.15.

(142)ABl. C 327 vom 24.11.1994.

(143)Dokument des Rates Nr. 4712/95 vom 13. Februar 1995. Dokument 95/221/EG vom 5. April 1995, ABl. L 141 vom 24.6.1995.

(144)Dokument KOM(94) 117 vom 11. Mai 1994.

(145)Erhöhung des Alkoholgehalts durch Zugabe von Rübenzucker oder Traubenmostkonzentrat vor der Gärung.

(146)Siehe \,,Der Wein in der Europäischen Gemeinschaft", Europäische Dokumentation, Zeitschrift 1/1988, Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Gemeinschaften, Luxemburg, 1988.

(147)Kommission: L'OCM Viti-Vinicole, évaluation et défis pour l'avenir, 14.4.1993.

(148)GAP-Arbeitspapiere 1995, S. 16.

(149)ABl. L 166 vom 5.7.1996, S. 14.

(150)ABl. L 84 vom 27.3.1987, S. 1.

(151)ABl. L 208 vom 31.7.1986, S. 1.

(152)ABl. L 62 vom 5.3.1987, S. 10.

(153)ABl. L 148 vom 30.6.1995, S. 37.

(154)ABl. L 202 vom 14.7.1989, S. 32.

(155)KOM(95) 368 vom 19. Juli 81995.

(156*)(*) Die Antworten der Kommission befinden sich auf Seite 118.

(157)ABl. L 148 vom 28.6.1968, S. 24.

(158)Der allgemeine Aufwärtstrend bei der Rindfleischerzeugung wird durch eine Reihe von Spitzen- und Niedrigstwerten gekennzeichnet, zwischen denen etwa 4 bis 5 Jahre liegen. Die Bewegung der Marktpreise geht in die umgekehrte Richtung wie die Erzeugung.

(159)Dokument der Meat Outlook Group, GD VI der Kommission.

(160)Die Herabsetzung des Interventionspreises wird in der Verordnung (EWG) Nr. 2068/92 des Rates vom 30. Juni 1992 festgelegt, ABl. L 215 vom 30.7.1992, S. 58. Die Festlegung der Interventionshöchstgrenzen und der Prämiensätze erfolgte durch die Verordnung (EWG) Nr. 2066/92 des Rates vom 30. Juni 1992, ABl. L 215 vom 30.7.1992, S. 49, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968, ABl. L 148 vom 28.6.1968, S. 24. Die Interventionshöchstgrenzen wurden wie folgt festgelegt: 750 000 t für das Jahr 1993, 650 000 t für 1994, 500 000 t für 1995, 400 000 t für 1996 und 350 000 t für 1997.

(161)Die Prämienhöhe entspricht den seit 1995 geltenden Beträgen. Um einen Vergleich zu erlauben, wurden die vor der Abschaffung der landwirtschaftlichen Umrechnungskurse geltenden Beträge mit einem Koeffizienten (1,207509) multipliziert; dieser ist festgelegt in der Verordnung (EG) Nr. 2417/95 der Kommission vom 13. Oktober 1995, ABl. L 248 vom 14.10.1995, S. 39. Die Sonderprämie entsprach 1993 einem Betrag von 72,45 ECU, im Jahr 1994 betrug sie 90,56 ECU und im Jahr 1995 108,68 ECU.

(162)Im Jahr 1993 betrug sie 84,53 ECU, 1994 belief sie sich auf 114,71 ECU und 1995 auf 144,9 ECU.

(163)Gemeinsamer Begriff für Rinder, Schafe und Ziegen, für die eine Prämie beantragt wurde, sowie für die zur Erzeugung der Referenzmenge erforderliche Anzahl von Milchkühen. Gemäß Anhang 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2328/91 des Rates vom 15. Juli 1991 zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstrukturen, ABl. L 218 vom 6.8.1991, S. 1, gilt für die Umrechnung in GVE folgendes: Stiere, Kühe und sonstige Rinder von mehr als 2 Jahren entsprechen 1 GVE, Rinder von 6 Monaten bis 2 Jahren entsprechen 0,6 GVE und Schafe und Ziegen jeweils 0,15 GVE.

(164)Die Anzahl der prämienberechtigten Mutterkühe ist entsprechend der individuellen Ouote des jeweiligen Erzeugers begrenzt. Dagegen wird die Sonderprämie für alle aufgrund der Anträge der Erzeuger als förderungswürdig eingestuften Tiere gezahlt. Die Gesamtzahl der förderungswürdigen Tiere in der betreffenden Region (bei der es sich im allgemeinen um einen Mitgliedstaat handelt) wird erst zum Jahresende errechnet. Überschreitet diese Zahl die regionale Hoechstgrenze beispielsweise um 5 %, so wird die Sonderprämie für jeden Erzeuger dieser Region um 5 % gekürzt, indem der an jeden Erzeuger zu zahlende Restbetrag entsprechend verringert wird. Die Prämien werden nämlich in zwei Stufen gezahlt, in Form eines Vorschusses in Höhe von 60 % und eines Restbetrags.

(165)Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992, ABl. L 355 vom 5.12.1992, S. 1.

(166)Richtlinie 92/102/EWG des Rates vom 27. November 1992, ABl. L 355 vom 5.12.1992, S. 32.

(167)Verordnung (EG) Nr. 2466/96 des Rates vom 17. Dezember 1996, ABl. L 335 vom 24.12.1996, S. 1.

(168)Siehe Jahresbericht des Hofes zum Haushaltsjahr 1991, Ziffer 3.66, ABl. C 330 vom 15.12.1992.

(169)Diese Kosten beliefen sich im Jahr 1993 auf 140 Mio. ECU bzw. auf 107 Mio. ECU im Jahr 1994 und betrugen in den Jahren 1995 und 1996 jeweils 70 Mio. ECU.

(170)Die Futterkosten stellen zwischen 18 % (Irland) und 66 % (Spanien) der Gesamtinputs dar. Quelle: Informationsnetz landwirtschaftlicher Buchführungen (INLB), 1994.

(171)Sonderbericht Nr. 4/91 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker und Isoglukose, ABl. C 290 vom 7.11.1991, S. 1, und Sonderbericht Nr. 4/93 über die Durchführung der Quotenregelung zur Regulierung der Milcherzeugung, ABl. C 12 vom 15.1.1994, S. 1.

(172)Verordnung (EG) Nr. 1884/94 des Rates vom 27. Juli 1994, ABl. L 197 vom 30.7.1994, S. 27.

(173)Verordnung (EG) Nr. 2222/96 des Rates vom 18. November 1996, ABl. L 296 vom 21.11.1996, S. 50.

(174)Siehe Bericht der Kommission an den Rat über die Anwendung der erzeugerspezifischen Obergrenzen im Rahmen der Mutterschaf- bzw. Mutterkuhregelung, KOM(96) 430 endg. vom 9. September 1996.

(175)Verordnung (EWG) des Rates Nr. 1357/80 vom 5. Juni 1980, ABl. L 140 vom 5.6.1980, S. 1.

(176)Berichte der Kommission über bestimmte Aspekte des Rinder- und Schafsektors im Rahmen von Anhang II des Vorschlags der Kommission betreffend die Festsetzung der Agrarpreise und bestimmter flankierender Maßnahmen (1996-1997), Band 1, Präambel, KOM(96) 44 endg. vom 14. Februar 1996.

(177)Verordnung (EG) Nr. 2222/96 des Rates vom 18. November 1996, ABl. L 296 vom 21.11.1996, S. 50.

(178)Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 1991, Ziffern 3.61-3.63, ABl. C 330 vom 15.12.1992.

(179)Eine Definition der benachteiligten Gebiete ist enthalten in Artikel 3 der Richtlinie 75/268/EWG des Rates über die Landwirtschaft in Berggebieten und bestimmten benachteiligten Gebieten, ABl. L 128 vom 19.5.1975, S 1. Für diese Gebiete gibt es eine Reihe von Regelungen, welche darauf abzielen, die Auswirkungen der naturbedingten Nachteile auszugleichen und einen angemessenen Lebensstandard für die Erzeuger zu sichern, damit der Erhalt einer lebensfähigen landwirtschaftlichen Bevölkerung gewährleistet wird.

(180)Verordnung (EG) Nr. 1588/96 des Rates vom 30. Juli 1996, ABl. L 206 vom 16.8.1996, S. 23.

(181)Angenommene Ausgangssituation: Der Erzeuger verfügt über eine Referenzmenge für Milch, die 19 Milchkühen entspricht, sowie über 7 Mutterkühe, 11 männliche Rinder unter 24 Monaten und 23 ha Futterfläche. Option 1: Für alle Tiere werden Anträge gestellt, so daß er folgende Mittel erhält: 7×144,9 ECU + 11×108,7 ECU = 2 210 ECU. Besatzdichtefaktor = (19×1 + 7×1 + 11×0,6)/23 = 1,42 GVE/h >

1,4: Die Extensivierungszulage ist nicht zahlbar. Option 2: Strategische Antragstellung: 7×144,9 ECU + 10×108,7 ECU = 2 101 ECU. Besatzdichtefaktor = (19×1 + 7×1 + 10×0,6)/23 = 1,39 GVE/h