(1)

Breitbandanschlüsse sind ein Schlüsselelement für die Entwicklung, Einführung und Nutzung von Informations- und Kommunikationstechnologien (nachstehend als „IKT“ bezeichnet) in Wirtschaft und Gesellschaft. Sie sind von strategischer Bedeutung, denn durch sie können diese Technologien schneller zu Wachstum und Innovation in allen Wirtschaftszweigen sowie zum sozialen und territorialen Zusammenhalt beitragen. Im Sinne der Strategie von Lissabon und den anschließenden Mitteilungen (2) der Europäischen Kommission (nachstehend als „die Kommission“ bezeichnet) setzt sich die Überwachungsbehörde ebenfalls aktiv für die flächendeckende Verfügbarkeit von Breitbanddiensten für alle Bürger Europas ein.

(2)

In ihrem „Aktionsplan staatliche Beihilfen — Weniger und besser ausgerichtete staatliche Beihilfen — Roadmap zur Reform des Beihilferechts 2005-2009“ (3) wies die Kommission bereits darauf hin, dass staatliche Beihilfen sich unter bestimmten Bedingungen als wirksame Instrumente für das Erreichen von Zielen von gemeinsamem Interesse erweisen können. Mit staatlichen Beihilfen kann insbesondere Fehlentwicklungen des Marktes entgegengewirkt werden, was der Effizienz der Märkte und der Wettbewerbsfähigkeit zugute kommt. Staatliche Beihilfen können ferner eingesetzt werden, um ein besseres Marktergebnis im Sinne der Gleichheitsziele zu erreichen, wenn dieses unter kohäsionspolitischen Gesichtspunkten nicht befriedigend ausfällt. Gezieltes staatliches Handeln im Bereich der Breitbandversorgung kann insbesondere dazu beitragen, die „digitale Kluft“ (4) innerhalb eines Landes zu verringern, wenn dort in bestimmten Gegenden bzw. Regionen erschwingliche Breitbanddienste zu Wettbewerbsbedingungen angeboten werden, in anderen hingegen nicht.

(3)

Gleichzeitig muss gewährleistet sein, dass Marktinitiativen im Breitbandsektor nicht durch staatliche Beihilfen gebremst werden. Wenn staatliche Beihilfen für den Breitbandsektor in Gegenden eingesetzt werden, in denen die Marktteilnehmer sich generell für Investitionen entscheiden würden oder bereits investiert haben, könnte sich dies auf bereits unter Marktbedingungen getätigte Investitionen auswirken und den Marktteilnehmern die Anreize nehmen, überhaupt noch in den Breitbandbereich zu investieren. Dann wären staatliche Beihilfen kontraproduktiv und stünden dem eigentlichen Ziel entgegen. Mit der Beihilfenkontrolle im Breitbandbereich soll vor allem sichergestellt werden, dass die staatlichen Beihilfemaßnahmen zu einer besseren bzw. rascheren Breitbandabdeckung und -penetration führen, als dies ohne Beihilfen der Fall wäre, und sie soll gewährleisten, dass die positiven Auswirkungen der Beihilfen die negativen Auswirkungen (Wettbewerbsverzerrungen) überwiegen.

(4)

Fragen des Breitbandzugangs werden auch im Rechtsrahmen für die elektronische Kommunikation behandelt (5). Die Vorleistungsbreitbandmärkte unterliegen somit gegenwärtig in allen EFTA-Staaten einer Vorabregulierung (6). Diesbezüglich wurden verschiedene Initiativen ergriffen, um den neuen Herausforderungen zu begegnen, die sich aufgrund der Zugangsnetze der nächsten Generation (Next Generation Access — NGA) (7) im Bereich der Regulierung vor allem bei Fragen des Zugangs ergeben (8).

(5)

Das vorliegende Kapitel ist eine Zusammenfassung der Vorgehensweise der Überwachungsbehörde bei der Anwendung der Beihilfevorschriften des EWR-Abkommens auf Maßnahmen, die dem Ausbau herkömmlicher Breitbandnetze dienen, im Einklang mit der bestehenden Entscheidungspraxis der Kommission (Abschnitt 2), und behandelt darüber hinaus Fragen im Zusammenhang mit der Bewertung von Maßnahmen, die als Anreiz und zur Förderung eines raschen Aufbaus von NGA-Netzen konzipiert sind (Abschnitt 3).

(6)

Die Überwachungsbehörde wird bei der Bewertung von staatlichen Beihilfen im Breitbandsektor den in diesem Kapitel dargelegten Leitlinien folgen und damit mehr Rechtssicherheit und Transparenz in ihrer Entscheidungspraxis schaffen.

(7)

In ihrer Entscheidungspraxis hat die Kommission Maßnahmen zur Förderung der Breitbandabdeckung in ländlichen und diesbezüglich unterversorgten Gebieten fast ausnahmslos gebilligt, während sie Beihilfemaßnahmen für Gebiete, in denen eine Breitbandinfrastruktur bereits vorhanden ist und Wettbewerb herrscht, kritischer einschätzt. Sofern staatliche Maßnahmen zur Förderung der Breitbandversorgung die Voraussetzungen des Artikels 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (nachstehend als „AEUV“ bezeichnet, entspricht Artikel 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens) für staatliche Beihilfen erfüllten, hat die Kommission deren Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt bisher vor allem nach Artikel 107 Absatz 3 AEUV, entspricht Artikel 61 Absatz 3 des EWR-Abkommens, geprüft. Der Ansatz der Kommission bei der Beurteilung von Maßnahmen zur Förderung des Ausbaus von Breitbandnetzen ist in den Abschnitten 2.2 und 2.3 zusammengefasst.

(8)

Nach Artikel 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens sind „staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem EWR-Abkommen unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Vertragsparteien beeinträchtigen“. Als staatliche Beihilfen gelten demnach Maßnahmen, die die vier folgenden Kriterien erfüllen:

(9)

Es liegen bei der öffentlichen Förderung von Breitbandvorhaben häufig staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens vor (9).

(10)

Erstens werden für die Maßnahmen in der Regel staatliche Mittel eingesetzt (z. B. wenn der Staat Breitbandvorhaben durch Subventionen, Steuervergünstigungen oder andere Arten vergünstigter Finanzierungskonditionen unterstützt) (10).

(11)

Zweitens sind staatliche Maßnahmen zur Förderung von Vorhaben für den Ausbau der Breitbandversorgung im Allgemeinen auf die Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit gerichtet (d. h. Bau, Betrieb und Bereitstellung des Zugangs zu Breitbandinfrastruktur einschließlich Netzübergangsstellen und Bodengerät, z. B. stationär, terrestrisch und drahtlos, satellitengestützt oder eine Kombinationen verschiedener Technologien). In Ausnahmefällen, wenn das so finanzierte Netz nicht kommerziellen Zwecken dient (also lediglich Breitbandzugang zu nicht gewerblich genutzten Websites, Diensten und Informationen bietet) (11), würde Unternehmen durch einen solchen staatlichen Eingriff hingegen kein wirtschaftlicher Vorteil gewährt, und sie würde somit keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens darstellen.

(12)

Hinsichtlich der Gewährung eines Vorteils, werden Beihilfen drittens in der Regel direkt den Investoren (12) des Netzes gewährt, die in den meisten Fällen im Wege eines offenen Ausschreibungsverfahrens (13) ausgewählt werden. Während durch ein Ausschreibungsverfahren sichergestellt wird, dass alle Beihilfen für Breitbandvorhaben auf das erforderliche Minimum beschränkt bleiben, ermöglicht die finanzielle Förderung es dem Bieter, der den Zuschlag bekommt, unter Umständen zu Konditionen geschäftstätig zu werden, zu denen dies auf dem Markt nicht möglich wäre. Zu den indirekt Begünstigten könnten Drittbetreiber gehören, denen der Zugang zu der so geschaffenen Infrastruktur auf Vorleistungsebene eröffnet wird, sowie gewerbliche Nutzer, die Breitbandanschlüsse zu Konditionen erhalten, die ohne den staatlichen Eingriff nicht erhältlich wären (14).

(13)

Im Hinblick auf das Selektivitätskriterium sind staatliche Beihilfen viertens zur Förderung des Ausbaus von Breitbandnetzen ihrem Wesen nach selektiv, weil sie auf Unternehmen gerichtet sind, die nur in bestimmten Regionen bzw. in bestimmten Segmenten des gesamten Marktes für elektronische Kommunikationsdienste tätig sind. Hinsichtlich des Aspekts der Wettbewerbsverzerrung verändert staatliches Handeln tendenziell außerdem bestehende Marktbedingungen, so dass bestimmte Firmen sich nun für die von den ausgewählten Betreibern angebotenen Dienste entscheiden würden, statt die möglicherweise teureren alternativen Lösungen am Markt zu wählen (15). Deshalb hat die Tatsache, dass Breitbanddienste verfügbar werden — sei es, dass sie erstmals eingeführt oder aber zu einem niedrigeren Preis angeboten werden, als es sonst der Fall wäre —, eine Verzerrung des Wettbewerbs zur Folge. Darüber hinaus können staatliche Förderungen für den Breitbandsektor die Rentabilität senken und dadurch Investitionen von Marktteilnehmern verdrängen, die ansonsten bereit wären, in das betreffende Zielgebiet oder Teile dieses Gebiets zu investieren.

(14)

Da bei staatlichen Eingriffen ferner davon auszugehen ist, dass diese auch Folgen für Betreiber in anderen EWR-Staaten haben, wirken sie sich auch auf den Handel aus, weil die Märkte für elektronische Kommunikationsdienste (einschließlich der Vorleistungs- und der Endkundenbreitbandmärkte) für den Wettbewerb zwischen Betreibern und Diensteanbietern geöffnet sind (16).

(15)

Fördert der Staat den Ausbau von Breitbandnetzen durch Kapitalbeteiligungen an einem Unternehmen oder Kapitalzuführungen für ein Unternehmen, dass das Vorhaben durchführt, so muss geprüft werden, ob diese Investition Elemente einer staatlichen Beihilfe enthält. Es lässt sich aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz ableiten, dass Kapital, das der Staat einem Unternehmen — unmittelbar oder mittelbar — zu Bedingungen zur Verfügung stellt, die normalen Marktbedingungen entsprechen, nicht als staatliche Beihilfe angesehen werden kann.

(16)

Wenn Kapitalbeteiligungen und Kapitalzuführungen eines öffentlichen Investors langfristig nur unzureichende Gewinnaussichten bieten, müssen sie als Beihilfen im Sinne des Artikels 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens angesehen werden, und ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt ist allein auf der Grundlage der in dieser Bestimmung niedergelegten Kriterien zu bewerten (17).

(17)

Die Kommission hat die Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers im Breitbandsektor in ihrer Amsterdam-Entscheidung untersucht (18). Wie in der Entscheidung hervorgehoben wurde, muss gründlich und umfassend nachgewiesen werden, dass eine öffentliche Investition unter Marktbedingungen erfolgt, d. h., im Wege einer beträchtlichen Beteiligung privater Investoren oder eines soliden Unternehmensplans, der eine angemessene Rendite verspricht. Sind Privatinvestoren an dem Vorhaben beteiligt, ist es eine Bedingung sine qua non, dass sie im Zusammenhang mit den Investitionen aufgrund gleicher Konditionen dasselbe Geschäftsrisiko wie der öffentliche Investor tragen.

(18)

In bestimmten Fällen können EFTA-Staaten die Bereitstellung von Breitbandnetzen als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne des Artikels 59 Absatz 2 des EWR-Abkommens ansehen (19).

(19)

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs fallen staatliche Förderungen für die Bereitstellung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse unter Umständen nicht unter Artikel 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens, sofern vier Hauptvoraussetzungen (allgemein als „Altmark-Kriterien“ bekannt) erfüllt sind (20). Die vier Voraussetzungen sind: a) der Begünstigte einer staatlichen Förderregelung für eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse muss förmlich mit der Bereitstellung und Erbringung einer solchen Dienstleistung betraut sein, und die diesbezüglichen Verpflichtungen müssen klar definiert sein; b) die Berechnungsparameter für die Vergütung müssen vorab auf objektive und transparente Weise festgelegt werden, um zu vermeiden, dass dem Unternehmen, das die Förderung erhält, dadurch ein wirtschaftlicher Vorteil gegenüber seinen Wettbewerbern erwächst; c) die Vergütung darf nicht mehr als die gesamten Kosten decken, die bei der Erbringung der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse entstehen, wobei alle einschlägigen Einnahmen sowie ein angemessener Gewinn für die Erbringung der Dienstleistung zugrunde zu legen sind; und d) sofern der Begünstigte nicht über eine öffentliche Ausschreibung bestimmt wird, muss die Höhe der Vergütung auf der Grundlage einer Analyse der Kosten erfolgen, die einem typischen, gut geführten Unternehmen unter Berücksichtigung der einschlägigen Einnahmen sowie eines angemessenen Gewinns entstehen würden, wenn es diese Verpflichtungen zu erfüllen hätte.

(20)

In zwei Entscheidungen (21) über Maßnahmen regionaler Gebietskörperschaften, mit denen privaten Betreibern für den Ausbau von herkömmlichen Breitbandnetzen in unterversorgten Regionen eine (subventionierte) Konzession für die Erbringung öffentlicher Dienste (22) erteilt wurde, kam die Kommission zu dem Schluss, dass die angemeldeten Förderregelungen die vier Altmark-Kriterien erfüllten und somit nicht unter Artikel 107 Absatz 1 AEUV fielen (23). In beiden Fällen war der Bieter, der den Zuschlag bekam, auf der Grundlage des niedrigsten beantragten Beihilfebetrags ausgewählt und die Höhe der Vergütung auf der Grundlage vorab bestimmter, transparenter Kriterien festgelegt worden. Zudem lagen der Kommission keine Beweise für eine Überkompensation vor; ferner kam sie zu dem Schluss, dass kein Risiko einer Überkompensation besteht.

(21)

Dahingegen hat die Kommission entschieden, dass das Vorliegen einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse und die anschließende Berufung auf die Altmark-Rechtsprechung nicht akzeptiert werden kann, wenn der Betreiber weder einen eindeutigen Auftrag noch die Verpflichtung hatte, Breitbandzugänge bereitzustellen und allen Bürgern und Unternehmen in unterversorgten Gebieten das Breitbandnetz zugänglich zu machen, sondern vor allem im Anschlussgeschäft tätig war (24).

(22)

Obwohl die EFTA-Staaten einen weiten Ermessensspielraum bei der Definition dessen haben, was als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse angesehen werden kann, kann die Überwachungsbehörde laut Rechtsprechung im Falle eines offenkundigen Fehlers die Definition solcher Dienstleistungen und Aufgaben durch die EFTA-Staaten in Frage stellen (25). Obwohl die Bestimmung der Art und des Umfangs einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse somit in der Zuständigkeit und der Ermessensbefugnis der EFTA-Staaten liegt, heißt dies, dass diese Befugnis weder uneingeschränkt gilt noch willkürlich ausgeübt werden darf (26). Damit eine Tätigkeit als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse angesehen werden kann, sollte sie verglichen mit gewöhnlichen wirtschaftlichen Tätigkeiten bestimmte Merkmale aufweisen (27). In dieser Hinsicht wird die Überwachungsbehörde berücksichtigen, dass der Ausbau einer parallelen, wettbewerbsbestimmten, öffentlich geförderten Breitbandinfrastruktur in Gebieten, in denen private Investoren bereits in eine Breitbandinfrastruktur investiert haben (oder ihre Netzinfrastruktur derzeit ausbauen) und bereits Breitbanddienste zu Marktbedingungen mit einer angemessenen Breitbandabdeckung anbieten, nicht als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne des Artikels 59 Absatz 2 des EWR-Abkommens angesehen werden sollte (28). Kann hingegen nachgewiesen werden, dass private Investoren möglicherweise nicht in der Lage sind, in naher Zukunft (29) eine angemessene Breitbandabdeckung für alle Bürger oder Nutzer bereitzustellen, und damit ein beträchtlicher Teil der Bevölkerung nicht angebunden bliebe, so kann ein mit der Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse beauftragtes Unternehmen Ausgleichszahlungen für öffentliche Dienstleistungen erhalten, sofern die in den Randnrn. 23 bis 27 genannten Voraussetzungen erfüllt sind. Es sei vorangestellt, dass die in diesen Randnummern dargelegten Erwägungen auf den Besonderheiten des Breitbandsektors und den bisherigen Erfahrungen der Kommission in diesem Bereich beruhen. Die dort niedergelegten Voraussetzungen sind somit zwar nicht erschöpfend, sie spiegeln aber den Ansatz der Überwachungsbehörde wieder, den sie bei der Einzelfallprüfung anwendet, um festzustellen, ob die fraglichen Tätigkeiten als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse eingestuft werden können und ob die dafür gewährte öffentliche Förderung mit den Beihilfevorschriften des EWR-Abkommens in Einklang stehen.

(23)

Hinsichtlich der Bestimmung des Umfangs eines Auftrags für die Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse mit dem Ziel, eine weit reichende Breitbandinfrastruktur aufzubauen, müssen die EFTA-Staaten angeben, weshalb sie der Auffassung sind, dass die fragliche Dienstleistung es aufgrund ihres besonderen Charakters verdient, als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse eingestuft und von anderen wirtschaftlichen Aktivitäten unterschieden zu werden (30). Sie müssen des Weiteren sicherstellen, dass der Auftrag zur Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse bestimmte Mindestkriterien für solche Aufträge erfüllt, und nachweisen, dass diese Kriterien im betreffenden Fall auch tatsächlich eingehalten wurden.

(24)

Zur Erfüllung dieser Kriterien gehört zumindest a) das Vorliegen eines hoheitlichen Akts der Behörde, mit dem die fraglichen Betreiber mit der Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse beauftragt werden, und b) der universale und obligatorische Charakter des Dienstes. Bei der Prüfung, ob bei der Definition einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse für den Ausbau von Breitbandnetzen keine offenkundige Fehleinschätzung vorliegt, sollten die EFTA-Staaten sicherstellen, dass die geplante Breitbandinfrastruktur eine universelle Breitbandanbindung für alle Nutzer eines bestimmten Gebiets, also sowohl für private als auch für gewerbliche, bieten soll. Der obligatorische Charakter einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse impliziert auch, dass der Betreiber des geplanten Netzes den Zugang zur Infrastruktur nicht nach eigenem Ermessen und/oder in diskriminierender Weise verweigern kann (z. B. weil die Bereitstellung des Zugangs in einem bestimmten Gebiet nicht profitabel ist).

(25)

Angesichts des Wettbewerbsniveaus, das seit der Liberalisierung im Bereich der elektronischen Kommunikation im EWR erzielt worden ist, und insbesondere angesichts des Wettbewerbs, der heute auf dem Endkundenbreitbandmarkt herrscht, sollte im Zusammenhang mit einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse für alle interessierten Betreiber ein öffentlich gefördertes Netz verfügbar sein. Dementsprechend sollte die Anerkennung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse für den Ausbau von Breitbandnetzen auf der Bereitstellung einer passiven, neutralen (31) Infrastruktur mit offenem Zugang basieren. Ein solches Netz sollte Interessenten alle möglichen Arten des Netzzugangs bieten und auf Endkundenebene einen echten Wettbewerb ermöglichen, durch den Endkunden erschwingliche Breitbanddienste zu Wettbewerbsbedingungen erhalten (32). Der Auftrag für eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse sollte deshalb ausschließlich den Ausbau eines Breitbandnetzes mit universeller Breitbandanbindung und die Bereitstellung der damit verbundenen Dienste auf Vorleistungsebene umfassen, nicht aber Kommunikationsdienste für Endkunden (33). Wenn der mit einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse beauftragte Betreiber zudem ein vertikal integrierter Breitbandbetreiber ist, sollten angemessene Vorkehrungen getroffen werden, um Interessenskonflikte, unzulässige Diskriminierung und andere verborgene mittelbare Vorteile zu verhindern (34).

(26)

Aus der Tatsache, dass der Markt für elektronische Kommunikation vollständig liberalisiert ist, folgt, dass eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse für den Ausbau von Breitbandnetzen nicht auf dem Betreiber gewährten ausschließlichen oder besonderen Rechten im Sinne des Artikels 59 Absatz 1 des EWR-Abkommens beruhen kann.

(27)

Zur Erfüllung des Auftrags zur Bereitstellung einer universellen Breitbandanbindung muss der mit der Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichem Interesse beauftragte Betreiber möglicherweise nicht nur in Gebieten eine Netzinfrastruktur schaffen, in denen dies nicht rentabel ist, sondern auch in Gebieten mit Rentabilitätspotenzial, d. h. in Gebieten, in denen andere Betreiber eventuell bereits eine eigene Netzinfrastruktur geschaffen haben oder dies in naher Zukunft planen. Angesichts der Besonderheiten des Breitbandsektors sollten Ausgleichszahlungen in diesem Fall jedoch nur die Kosten für die Erweiterung einer Infrastruktur auf nicht rentable Gebiete decken (35). Wenn eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse für den Ausbau von Breitbandnetzen nicht auf dem Ausbau einer Infrastruktur der öffentlichen Hand basiert, sollten eine angemessene Überprüfung und Rückforderungsmechanismen vorgesehen werden, um zu vermeiden, dass dem mit der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse beauftragten Betreiber kein ungebührlicher Vorteil daraus erwächst, dass er nach Ende der Konzession für die Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse Eigentümer des mit öffentlichen Mitteln finanzierten Netzes wird. Die Ausgleichszahlungen für die Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse sollten grundsätzlich im Wege einer offenen, transparenten, nichtdiskriminierenden Ausschreibung vergeben werden, bei der alle Bewerber gehalten sind, sowohl die rentablen als auch die nicht rentablen Gebiete in transparenter Weise zu bestimmen, eine Schätzung der erwarteten Einnahmen abzugeben und die Ausgleichssumme anzugeben, die sie für unbedingt erforderlich halten, so dass eine Überkompensation ausgeschlossen werden kann. Bei einer unter diesen Voraussetzungen durchgeführten Ausschreibung dürfte gewährleistet sein, dass das vierte Altmark-Kriterium erfüllt ist (siehe Randnummer 19).

(28)

Sind die vier Altmark-Kriterien nicht erfüllt, wohl aber die allgemeinen Kriterien für die Anwendung des Artikels 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens, dann stellen die Ausgleichszahlungen für öffentliche Dienstleistungen zum Ausbau einer Breitbandinfrastruktur eine staatliche Beihilfe dar und fallen unter Artikel 49, 59 und 61 des EWR-Abkommens und unter Teil I Artikel 1 des Protokolls 3 zum Abkommen zwischen den EFTA-Staaten zur Errichtung einer Überwachungsbehörde und eines Gerichtshofes (nachstehend als „Protokoll 3 zum Überwachungsbehörde- und Gerichtshofabkommen“ bezeichnet). In diesem Fall könnte eine staatliche Beihilfe in Form einer Ausgleichszahlung für öffentliche Dienstleistungen zugunsten eines mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse beauftragten Unternehmens (siehe Randnummern 23-27) als mit dem EWR-Abkommen vereinbar angesehen und von der Anmeldepflicht nach Teil I Artikel 1 Absatz 3 des Protokolls 3 zum Überwachungsbehörde- und Gerichtshofabkommen freigestellt werden, wenn die Voraussetzungen des in Anhang XV Ziffer 1h des EWR-Abkommens genannten Rechtsakts (Entscheidung 2005/842/EG der Kommission vom 28. November 2005 über die Anwendung von Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag auf staatliche Beihilfen, die bestimmten mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betrauten Unternehmen als Ausgleich gewährt werden) (36), angepasst durch Protokoll 1 zu diesem Abkommen, erfüllt sind. (37)

(29)

Wurde im Breitbandsektor eine angemeldete Maßnahme von der Kommission als Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV eingestuft, gründete sich die Prüfung der Vereinbarkeit bislang unmittelbar auf Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV (38).

(30)

Die unter ein mit staatlichen Beihilfen gefördertes Breitbandvorhaben fallenden Gebiete können gleichzeitig auch Fördergebiete im Sinne des Artikels 61 Absatz 3 Buchstaben a und c und des Kapitels der staatlichen Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007–2013 der Leitlinien der Überwachungsbehörde für staatliche Beihilfen (39) (nachstehend als „die Regionalbeihilfeleitlinien“ bezeichnet) sein. In diesem Fall können Beihilfen für den Breitbandsektor auch als Beihilfen für Erstinvestitionen im Sinne der Regionalbeihilfeleitlinien gelten. In vielen bisher von der Kommission geprüften Fällen zielten die angemeldeten Maßnahmen allerdings auch auf Nichtfördergebiete ab, so dass die Kommission die Maßnahmen nicht nach den entsprechenden Regionalbeihilfeleitlinien bewerten konnte (40).

(31)

Fällt eine Maßnahme in den Geltungsbereich der Regionalbeihilfeleitlinien und ist eine Ad-hoc-Einzelbeihilfe zugunsten eines einzelnen Unternehmens oder eine auf einen Wirtschaftsbereich beschränkte Beihilfe geplant, so ist es Aufgabe der EFTA-Staaten nachzuweisen, dass die Voraussetzungen der Regionalbeihilfeleitlinien erfüllt sind. Dazu ist es insbesondere erforderlich, dass das betreffende Vorhaben zu einer kohärenten Regionalentwicklungsstrategie beiträgt und — unter Berücksichtigung der Art und des Umfangs des Vorhabens — keine übermäßigen Wettbewerbsverzerrungen verursacht.

(32)

Bei der Prüfung, ob eine Beihilfemaßnahme als mit dem EWR-Abkommen vereinbar angesehen werden kann, wägt die Überwachungsbehörde den positiven Beitrag der Beihilfemaßnahme zur Erreichung eines Ziels von gemeinsamen Interesse gegenüber den potenziellen negativen Auswirkungen, wie Wettbewerbsverzerrungen und Handelsbeeinträchtigungen, ab.

(33)

Bei der Anwendung dieser Abwägungsprüfung prüft die Überwachungsbehörde folgende Fragen:

(34)

Die einzelnen Stufen der Abwägungsprüfung für den Breitbandsektor werden in den Abschnitten 2.3.2 und 2.3.3 näher ausgeführt.

(35)

Wie in der Einleitung dargelegt, ist der flächendeckende, erschwingliche Breitbandzugang von zentraler Bedeutung, denn er ermöglicht, dass die dafür eingesetzten Technologien rasch zu Wachstum und Innovation in allen Wirtschaftszweigen und zum sozialen und territorialen Zusammenhalt beitragen.

(36)

Die Ökonomie der Breitbandversorgung lässt Investitionen aus marktökonomischer Sicht nicht immer rentabel erscheinen. So ist der Ausbau von Breitbandnetzen in der Regel in Gebieten mit höherer und konzentrierter potenzieller Nachfrage, d. h. in dicht besiedelten Gebieten, aufgrund der zu erzielenden Dichtevorteile rentabler. Wegen der hohen Fixkosten, die bei den Investitionen anfallen, steigen die Stückkosten umgekehrt proportional zur Bevölkerungsdichte stark an. Dementsprechend rechnen sich Breitbandnetze in der Regel nur in Bezug auf einen Teil der Bevölkerung. Auch kann es in bestimmten Gebieten vorkommen, dass der Ausbau eines Netzes nur für einen einzigen, nicht aber für zwei oder mehr Betreiber rentabel ist.

(37)

Wenn der Markt keine hinreichende Breitbandabdeckung gewährleistet oder die Zugangsbedingungen nicht angemessen sind, können Beihilfen zu einem wichtigen Instrument werden. So kann mit staatlichen Beihilfen im Breitbandsektor ein Marktversagen, also eine Situation behoben werden, in der einzelne Marktinvestoren keine Investitionen tätigen, selbst wenn dies unter allgemeinen ökonomischen Gesichtspunkten sinnvoll wäre, z. B. aufgrund von Spill-over-Effekten. Staatliche Beihilfen für den Breitbandsektor können auch ein Mittel zur Verwirklichung von Gleichheitszielen sein, indem sie den Zugang aller Mitglieder der Gesellschaft zu einem wesentlichen Instrument der Kommunikation und Teilhabe an der Gesellschaft und der freien Meinungsäußerung verbessern und somit für den sozialen und territorialen Zusammenhalt förderlich sind.

(38)

Es ist sinnvoll, von Anfang an eine grundlegende Unterscheidung zwischen den Zielgebieten je nach Grad der bereits vorhandenen Breitbandversorgung zu treffen. Die Kommission unterscheidet durchgehend zwischen Gebieten, in denen keine Breitbandinfrastruktur vorhanden ist und in naher Zukunft voraussichtlich keine Breitbandinfrastruktur aufgebaut wird („weiße Flecken“), Gebieten, in denen es nur einen Breitbandnetzbetreiber gibt („graue Flecken“) und Gebieten, in denen mindestens zwei Breitbandnetzbetreiber tätig sind („schwarze Flecken“) (42).

(39)

Die Überwachungsbehörde ist der Ansicht, dass die Förderung des Aufbaus von Breitbandnetzen in „weißen Flecken“ ländlicher und unterversorgter Gebiete im Einklang steht, weil dadurch der territoriale, soziale und wirtschaftliche Zusammenhalt gefördert und Marktversagen korrigiert wird. Breitbandnetze sind in der Regel nur in Bezug auf einen Teil der Bevölkerung rentabel, so dass für eine flächendeckende Versorgung die Unterstützung des Staates erforderlich.

(40)

Die Überwachungsbehörde erkennt an, dass die EFTA-Staaten echte Kohäsions- und Entwicklungsziele verfolgen, wenn sie finanzielle Unterstützung für die Bereitstellung von Breitbanddiensten in Gebieten gewähren, in denen diese derzeit nicht vorhanden sind und in denen es auch keine Pläne privater Investoren gibt, eine solche Infrastruktur in naher Zukunft aufzubauen, weshalb davon auszugehen ist, dass staatliche Eingriffe ihrerseits dem gemeinsamen Interesse entsprechen (43). Für den Begriff „nahe Zukunft“ ist in diesem Zusammenhang ein Zeitraum von drei Jahren anzusetzen. Hierbei sollten die von privaten Investoren geplanten Investitionsvorhaben so angelegt sein, dass innerhalb dieses Zeitraums von drei Jahren zumindest erhebliche Fortschritte hinsichtlich der Abdeckung erzielt werden, wobei der Abschluss der geplanten Investitionen anschließend innerhalb einer angemessenen Frist vorgesehen sein sollte (je nach den Besonderheiten des jeweiligen Projekts und Gebiets). Die Behörden können die Vorlage eines Unternehmensplans fordern, nebst einem detaillierten Zeitplan für den Netzausbau sowie Belegen für eine adäquate Finanzierung oder sonstigen Nachweisen, die belegen, dass die geplanten Investitionen der privaten Netzbetreiber glaubhaft und plausibel sind.

(41)

Gibt es in einem bestimmten Gebiet mindestens zwei Betreiber von Breitbandnetzen und werden Breitbanddienste dort unter Wettbewerbsbedingungen angeboten (infrastrukturbasierter Wettbewerb), so liegt kein Marktversagen vor. Demzufolge gibt es kaum Möglichkeiten, durch staatliches Handeln bessere Ergebnisse zu erzielen. Vielmehr führen staatliche Zuwendungen für die Finanzierung des Aufbaus zusätzlicher Breitbandnetze grundsätzlich zu einer unannehmbaren Verzerrung des Wettbewerbs und verdrängen private Investoren. Infolgedessen wird die Überwachungsbehörde Maßnahmen zur Finanzierung des Aufbaus einer zusätzlichen Breitbandinfrastruktur in als „schwarze Flecken“ eingestuften Gebieten negativ beurteilen, sofern nicht ein eindeutig nachgewiesenes Marktversagen vorliegt (44).

(42)

Die Tatsache, dass es in einem bestimmten Gebiet einen Netzbetreiber gibt, bedeutet nicht zwangsläufig, dass kein Marktversagen oder Kohäsionsproblem vorliegt. Monopolbedingungen wirken sich unter Umständen auf Qualität und Preis der den Bürgern und Unternehmen zur Verfügung gestellten Dienste aus. Andererseits können Subventionen für den Aufbau eines alternativen Netzes bei nur einem Breitbandnetzbetreiber auf dem Markt per definitionem die Marktdynamik stören. Deshalb erfordern staatliche Fördermaßnahmen für den Ausbau von Breitbandnetzen in „grauen Flecken“ eine eingehendere Analyse und eine sorgfältige Prüfung ihrer Vereinbarkeit mit dem EWR-Abkommen.

(43)

Selbst wenn es in dem Zielgebiet der staatlichen Maßnahme einen Netzbetreiber gibt, kann es vorkommen, dass bestimmte Gruppen von Nutzern dennoch keinen Zugang zu einem angemessenen Diensteangebot haben, entweder weil bestimmte von den Nutzern nachgefragte Breitbanddienste nicht verfügbar sind oder weil die Endkundenpreise dafür im Vergleich zu denselben Diensten in stärker wettbewerbsbestimmten Gebieten oder Regionen des betreffenden Landes nicht erschwinglich sind, da es keine regulierten Vorleistungstarife für den Netzzugang gibt (45). Wenn darüber hinaus nur wenig Aussicht besteht, dass eine alternative Infrastruktur von Dritten geschaffen wird, könnte die Finanzierung einer alternativen Infrastruktur eine geeignete Maßnahme sein. Dadurch würde der bisher fehlende Infrastrukturwettbewerb geschaffen und somit die Problematik verringert, die durch die De-facto-Monopolstellung des etablierten Betreibers entsteht (46). Der betreffende EFTA-Staat muss allerdings gewährleisten, dass die unter diesen Umständen gewährte Beihilfe die einschlägigen beihilferechtlichen Voraussetzungen erfüllt.

(44)

Die Überwachungsbehörde kann somit staatliche Beihilfen für Zielgebiete, in denen die Breitbandinfrastruktur nach wie vor unter De-facto-Monopolbedingungen bereitgestellt wird, unter bestimmten Umständen für mit dem EWR-Abkommen vereinbar erklären, wenn i) keine erschwinglichen oder angemessenen Dienste zur Deckung des Bedarfs von Bürgern und Unternehmen angeboten werden, und wenn ii) dieselben Ziele nicht mit weniger wettbewerbsverzerrenden Mitteln (einschließlich Vorabregulierung) erreicht werden könnten. Um dies feststellen zu können, prüft die Überwachungsbehörde insbesondere, ob

(45)

Wird die Breitbandversorgung als unzureichend erachtet, können staatliche Maßnahmen notwendig sein. Hier ist zunächst die Frage zu stellen, ob staatliche Beihilfen ein geeignetes Instrument zur Lösung dieses Problems sind oder ob es andere, bessere Instrumente gibt.

(46)

Diesbezüglich stellt die Überwachungsbehörde fest, dass das Instrument der Vorabregulierung zwar vielfach den Ausbau von Breitbandnetzen in städtischen und dicht bevölkerten Gebieten erleichtert, aber möglicherweise gerade in unterversorgten Gegenden, in denen die Rentabilität von Investitionen gering ist, zur Sicherung der Breitbandversorgung nicht ausreicht (47).

(47)

Desgleichen können nachfrageseitige Maßnahmen zur Förderung des Breitbandzugangs (wie z. B. Gutscheine für Endnutzer), auch wenn sie positiv zu einer verbesserten Breitbandpenetration beitragen und als Alternative oder Ergänzung zu anderen staatlichen Maßnahmen gefördert werden sollten, nicht immer Lücken in der Breitbandversorgung schließen. (48) In solchen Situationen kann die Versorgungslücke daher möglicherweise nur durch die Gewährung staatlicher Förderung geschlossen werden.

(48)

Hinsichtlich des Anreizeffekts der Maßnahme ist zu prüfen, ob die betreffende Investition in das Breitbandnetz innerhalb des gleichen Zeitraums nicht auch ohne staatliche Beihilfe unternommen worden wäre.

(49)

Bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit angemeldeter Beihilfen für als „weiß“ oder „grau“ eingestufte Gebiete, wenn eine der im Folgenden unter den Buchstaben a bis h aufgeführten Bedingungen nicht erfüllt ist, wäre eine eingehende Prüfung (49) erforderlich, was mit großer Wahrscheinlichkeit dazu führen würde, dass die Beihilfe als mit dem EWR-Abkommen unvereinbar beurteilt wird.

(50)

Für verschiedene EWR-Staaten steht gegenwärtig die Förderung von Breitbandnetzen im Vordergrund, die Dienste mit sehr hohen Datenübertragungsraten bereitstellen und eine breite Palette hochentwickelter digitaler Konvergenzdienste unterstützen. Diese NGA-Netze beruhen hauptsächlich auf der Glasfasertechnologie oder weiterentwickelten modernisierten Kabelnetzen, die die bestehenden Breitbandnetze auf Basis von Kupferleitungen und die derzeitigen Kabelnetze weitgehend oder vollständig ersetzen sollen.

(51)

Als NGA-Netze werden drahtgebundene Zugangsnetze bezeichnet, die teilweise oder vollständig aus optischen Bauelementen bestehen und daher Hochleistungs-Breitbanddienste (z. B. mit einem höheren Durchsatz) ermöglichen, die mit bestehenden Kupfernetzen nicht angeboten werden können (58).

(52)

Im Wesentlichen werden NGA-Netze über Übertragungsraten und Kapazitäten für die Übertragung künftiger HD-Inhalte verfügen, On-Demand-Anwendungen mit hohem Bandbreitenbedarf unterstützen und für Unternehmen bezahlbare symmetrische Breitbandanschlüsse bereitstellen, die gegenwärtig lediglich für Großunternehmen verfügbar sind. NGA-Netze sind dazu geeignet, sämtliche Aspekte der Nutzung von Breitbandtechnologie und -diensten zu verbessern.

(53)

Die Kommission hat bereits einige Beihilfeanmeldungen bearbeitet, die Unterstützungsmaßnahmen für den Ausbau von Glasfasernetzen betrafen. Gegenstand der Beihilfen war entweder der Ausbau eines regionalen NGA-Kernnetzes (59) oder die Bereitstellung von Glasfaseranschlüssen für eine begrenzte Anzahl gewerblicher Nutzer (60).

(54)

Wie schon beim Ausbau der Breitbandnetze der „ersten Generation“ können staatliche, regionale und kommunale Behörden die Förderung eines schnellen Ausbaus der Glasfasernetze mit Marktversagen oder Kohäsionsbestrebungen begründen. Beim Ausbau der Infrastruktur für die Breitbandgrundversorgung gab es vor allem in der Entscheidungspraxis der Kommission Beispiele für staatliche Interventionen in ländlichen Gemeinden (geringe Dichte, hohe Kapitalkosten) oder in wirtschaftlich unterentwickelten Gebieten (geringe Möglichkeiten, die Dienste zu bezahlen); nun wird argumentiert, dass angesichts der Ökonomie von NGA-Netzen nicht nur in dünn besiedelten Gebieten, sondern auch in bestimmten Ballungsgebieten kaum Anreize für den Netzausbau gegeben sind. Haupthindernisse für den schnellen und flächendeckenden Ausbau der NGA-Netze sind offenbar in erster Linie die Kosten und erst in geringerem Maße die Bevölkerungsdichte (61).

(55)

Nach Auffassung staatlicher Stellen könnten daher direkte Unterstützungen angezeigt sein, damit auch von Netzbetreibern als unprofitabel eingestufte Gebiete von den erheblichen Spill-over-Effekten, die NGA-Netze für die Wirtschaft mit sich bringen, profitieren können und keine neue digitale Kluft bei NGA-Netzen entsteht. Die EFTA-Staaten könnten folglich am Ausbau von NGA-Netzen in Gebieten interessiert sein, in denen die derzeitigen Breitbandnetzbetreiber Investitionen in diese Netze erst mit einer Verzögerung von einigen Jahren tätigen würden, weil sie finanziell unattraktiver sind als Investitionen in bestimmten Ballungsgebieten. In einigen Fällen entscheiden sich die EFTA-Staaten möglicherweise, selbst zu investieren oder private Betreiber finanziell zu unterstützen, um die Anbindung an NGA-Netze überhaupt oder zu einem früheren Zeitpunkt verfügbar zu machen und damit die sich bietenden Beschäftigungsmöglichkeiten und andere wirtschaftliche Wachstumschancen unverzüglich nutzen zu können.

(56)

Jede staatliche Maßnahme, die die Förderung des NGA-Netzausbaus oder dessen Beschleunigung zum Ziel hat, muss den gemeinschaftlichen Beihilfevorschriften genügen.

(57)

Um den Ausbau von NGA-Netzen zu fördern oder zu beschleunigen, können die EFTA-Staaten je nach Erfordernis mehr oder weniger stark in das Marktgeschehen eingreifen. In diesem Zusammenhang gelten entsprechend die Ausführungen in den Abschnitten 2.2.1 und 2.2.2 (Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers, Ausgleichszahlungen für öffentliche Dienstleistungen und die Altmark-Kriterien) für staatliche Maßnahmen für den Ausbau von NGA-Netzen. Für die Prüfung auf der Grundlage der Beihilfevorschriften kann je nach Art und Wirkung der jeweiligen Fördermaßnahme ein anderer analytischer Ansatz zugrunde gelegt werden.

(58)

Für Gebiete, in denen die Beteiligung privater Investoren am Ausbau zukünftiger NGA-Netze wahrscheinlich ist, können die EFTA-Staaten den Investitionszyklus durch verschiedene Maßnahmen beschleunigen und so die Investoren dazu bewegen, ihre Pläne rascher umsetzen. Diese Maßnahmen stellen nicht notwendigerweise eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens dar. Da ein erheblicher Teil der Kosten für den Ausbau von Glasfasernetzen auf Baumaßnahmen (Ausheben von Erdreich, Verlegen der Kabel, Ausführen der Hausanschlüsse) entfällt, können die EFTA-Staaten — in Übereinstimmung mit dem EWR-Rechtsrahmen für die elektronische Kommunikation — beispielsweise verlangen, dass die Netzbetreiber ihre Bauarbeiten abstimmen und/oder Teile ihrer Infrastrukturen gemeinsam nutzen, um die Vergabe der Wegerechte zu erleichtern (62). Die EFTA-Staaten könnten ebenfalls festlegen, dass bei jeglichen Baumaßnahmen (einschließlich der Wasser-, Energie- und Abwasserversorgung oder bei Verkehrsbauten) und/oder Neubauten ein Glasfaseranschluss vorzusehen ist.

(59)

Die Verwaltungen der EFTA-Staaten könnten ebenfalls beschließen, einige Baumaßnahmen (Ausheben von Erdreich auf öffentlichem Grund, Verlegung von Leerrohren) auszuführen, um den Ausbau ihrer eigenen Netzkomponenten durch die Betreiber zu ermöglichen oder zu beschleunigen. Derartige Bauarbeiten dürfen aber weder „branchen- noch sektorspezifisch“ sein, sondern sollten grundsätzlich allen potenziellen Nutzern (Strom-, Gas-, Wasserversorgern usw.) und nicht nur den Betreibern elektronischer Kommunikationsnetze offen stehen. Sofern gewährleistet ist, dass öffentliche Unterstützungsmaßnahmen dieser Art die notwendigen Voraussetzungen für den Ausbau eigener Infrastruktur durch die Versorgungsunternehmen selbst schaffen, ohne einen bestimmten Sektor oder ein bestimmtes Unternehmen zu begünstigen (beispielsweise durch eine Verringerung der Kapitalkosten), fallen sie nicht unter Artikel 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens.

(60)

Die nationalen Regulierungsbehörden können ähnliche Maßnahmen ergreifen, um den gleichen und nichtdiskriminierenden Zugang zu Masten oder die gemeinsame Nutzung von Leerrohren sicherzustellen, die sich im Besitz von Versorgungsunternehmen oder derzeitigen Netzbetreibern befinden.

(61)

Wie die Entscheidungen der Kommission zur Breitbandgrundversorgung zeigen, haben kommunale oder regionale Verwaltungen die staatliche Förderung in den meisten Fällen mit dem Ziel gewährt, den Mangel an Breitbandangeboten in diesen Gebieten zu beheben oder die Wettbewerbsfähigkeit der Region durch eine Verbesserung der Breitbandabdeckung und -anbindung zu stärken. Zu diesem Zweck haben die zuständigen öffentlichen Stellen bisher entweder die Errichtung und die Verwaltung von Breitbandinfrastrukturen, die im Eigentum der öffentlichen Hand stehen, ausgeschrieben oder den Ausbau privater Breitbandnetze finanziell gefördert (63).

(62)

Sofern öffentliche Maßnahmen eine staatliche Beihilfe nach Artikel 61 Absatz 1 des EWR-Abkommens darstellen, sind sie bei der Überwachungsbehörde anzumelden, damit sie die Vereinbarkeit mit dem EWR-Abkommen nach den in den Abschnitten 3.3 und 3.4 dargelegten Grundsätzen prüfen kann (64).

(63)

Wie in Randnummer 38 erläutert, hat die Überwachungsbehörde die Vereinbarkeit staatlicher Beihilfen für den Ausbau herkömmlicher Breitbandnetze im Hinblick auf Gebiete, die als „weiße“, „graue“ oder „schwarze Flecken“ eingestuft werden, geprüft. Nach Auffassung der Überwachungsbehörde kann bei der Frage, ob staatliche Beihilfen für NGA-Netze mit Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c des EWR-Abkommens vereinbar sind, auch weiterhin nicht auf diese Differenzierung verzichtet werden; dies erfordert jedoch eine exakte Abgrenzung, um den Besonderheiten der NGA-Netze gerecht zu werden.

(64)

Zu bedenken ist allerdings, dass NGA-Netze die bestehenden Netze für die Breitbandgrundversorgung auf längere Sicht ablösen werden. Insofern als NGA-Netze eine andere Netzarchitektur mit sich bringen, die Breitbanddienste weitaus höherer Qualität als heutzutage ermöglichen, sowie neue Dienste, die von der Technologie heutiger Breitbandnetze nicht unterstützt werden, werden die Unterschiede zwischen NGA-erschlossenen und nicht mit NGA-Netzen versorgten Gebieten immer deutlicher zutage treten (65).

(65)

Modernere Varianten der Breitbandgrundversorgung (z. B. ADSL 2+) (66) unterstützen derzeit bis zu einem gewissen Punkt auch einige der Breitbanddienste, die in naher Zukunft wahrscheinlich über NGA-Netze angeboten werden (z. B. einfache Triple-Play-Dienste). Ohne einer etwaigen Vorabregulierung vorgreifen zu wollen, sollte in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen werden, dass neuartige Produkte und Dienste entstehen werden, die weder aus angebots- noch aus nachfrageseitiger Sicht austauschbar sein werden und die Datenübertragungsraten benötigen werden, die weit über die technischen Möglichkeiten der Infrastruktur für die Breitbandgrundversorgung hinausgehen.

(66)

Zum Zweck der Würdigung staatlicher Beihilfen für NGA-Netze werden Gebiete, in denen es diese Netze gegenwärtig noch nicht gibt, in naher Zukunft von privaten Investoren nicht ausgebaut werden und somit nicht einsatzbereit sein werden, als „weiße NGA-Flecken“ betrachtet. (67) In diesem Zusammenhang ist für den Begriff „nahe Zukunft“ ein Zeitraum von drei Jahren anzusetzen (68). Staatlichen Behörden sollten unter bestimmten Bedingungen Eingriffsmöglichkeiten eingeräumt werden, um beispielsweise Aspekten der sozialen Kohäsion und der regionalen Entwicklung Rechnung zu tragen oder ein Marktversagen zu beheben, wenn nachgewiesen werden kann, dass private Investoren kein Interesse zeigen, in den kommenden drei Jahren in den Ausbau eines NGA-Netzes zu investieren. Die von privaten Investoren geplanten Investitionsvorhaben sollten so angelegt sein, dass innerhalb dieses Zeitraums von drei Jahren zumindest erhebliche Fortschritte hinsichtlich der Abdeckung gewährleistet sind, wobei der Abschluss der geplanten Investitionen anschließend innerhalb einer angemessenen Frist vorgesehen sein sollte (je nach den Besonderheiten des jeweiligen Gebiets und Projekts). Eine längere Zeitspanne erscheint nicht angemessen, weil andernfalls die Interessen unterversorgter Regionen im Verhältnis zu anderen, ausreichend mit Hochleistungs-Breitband versorgten Gebieten beeinträchtigt werden könnten. Die Behörden können die Vorlage eines Unternehmensplans fordern, nebst einem detaillierten Zeitplan für den Netzausbau sowie Belegen für eine adäquate Finanzierung oder sonstigen Nachweisen, die belegen, dass die geplanten Investitionen der privaten Netzbetreiber glaubhaft und plausibel sind.

(67)

Ebenso sind Gebiete als „graue NGA-Flecken“ zu betrachten, in denen in den kommenden drei Jahren lediglich ein NGA-Netz verfügbar sein oder ausgebaut werden wird und kein anderer Betreiber den Ausbau eines weiteren NGA-Netzes in diesem Zeitraum plant (69). Bei der Entscheidung darüber, ob andere Investoren zusätzliche NGA-Netze in einem bestimmten Gebiet ausbauen könnten, ist sämtlichen Vorschriften und Gesetzen Rechnung zu tragen, durch die mögliche Hindernisse für den Netzausbau bereits ausgeräumt wurden (Zugang zu Leerrohren, gemeinsame Nutzung von Infrastrukturen usw.).

(68)

Sofern in einem bestimmten Gebiet mehr als ein NGA-Netz existiert oder in den kommenden drei Jahren ausgebaut werden wird, ist dieses Gebiet grundsätzlich als „schwarzer NGA-Fleck“ anzusehen (70).

(69)

Da zwischen über Breitbandnetze und über NGA-Netze angebotenen Breitbanddiensten offenbar ein gewisses Maß an Substituierbarkeit besteht, untersucht die Überwachungsbehörde — obwohl NGA-Netze die vorhandenen herkömmlichen Kupfernetze qualitativ bei weitem übertreffen (siehe Randnummern 64 und 65) — bei der Beurteilung der Vereinbarkeit einer staatlichen Beihilfe für den Ausbau von NGA-Netzen mit den Beihilfevorschriften des EG-Vertrags auch die Auswirkungen dieser Beihilfen auf vorhandene Breitbandnetze. Ferner führt die Überwachungsbehörde bei der Vereinbarkeitsbewertung von Beihilfen für NGA-Netze eine Abwägungsprüfung (siehe Randnummer 33) durch. Bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit einer angemeldeten Maßnahme untersucht sie, ob die Voraussetzungen der Randnummer 49 erfüllt sind (Erstellung einer detaillierten Breitbandkarte und Analyse der Breitbandabdeckung, offenes Ausschreibungsverfahren, wirtschaftlich günstigstes Angebot, Technologieneutralität, Nutzung bestehender Infrastruktur, Verpflichtung zur Zugangsgewährung auf Vorleistungsebene, Benchmarking und Rückforderungsmechanismus). Die im Folgenden dargelegten Aspekte sind im Zusammenhang mit der Beurteilung von NGA-Netzen besonders relevant.

(70)

Vorbehaltlich der Erfüllung bestimmter Voraussetzungen durch die EFTA-Staaten (siehe Randnummern 49 und 69), wird die Überwachungsbehörde — wie bei den Netzen der Breitbandgrundversorgung — Maßnahmen als mit den Beihilfevorschriften des EWR-Abkommens vereinbar erklären, die der Förderung des Aufbaus von NGA-Netzen in Gebieten dienen, in denen bislang keine Breitbandinfrastruktur existierte, bzw. die Gebieten zugute kommen, in denen die vorhandenen Breitbandbetreiber den Ausbau solcher Netze für nicht rentabel halten.

(71)

Bei „weißen NGA-Flecken“, in denen bereits ein Netz für die Breitbandgrundversorgung existiert („graue Flecken“ der Breitbandgrundversorgung), muss der betreffende EFTA-Staat für die Gewährung einer Beihilfe für NGA-Netze nachweisen, i) dass die über das fragliche Netz angebotenen Breitbanddienste (auch unter der Berücksichtigung einer eventuellen künftigen Modernisierung) in dem betreffenden Gebiet nicht zur Deckung des Bedarfs von Bürgern und Unternehmen ausreichen, und ii) dass dieselben Ziele nicht mit weniger wettbewerbsverzerrenden Mitteln (einschließlich Vorabregulierung) erreicht werden können.

(72)

In Gebieten, in denen ein privater Investor bereits ein NGA-Netz aufgebaut hat oder möglicherweise in den nächsten drei Jahren aufbauen wird (siehe auch Randnummer 66), und kein privater Investor in den nächsten drei Jahren den Aufbau eines zweiten NGA-Netzes plant, muss die Überwachungsbehörde eine detailliertere Analyse durchführen, um zu überprüfen, ob staatliche Maßnahmen in diesen Gebieten als mit den Beihilferegeln vereinbar betrachtet werden können. Das Eingreifen des Staates in solchen Gebieten droht vorhandene Investoren zu verdrängen und den Wettbewerb zu verzerren.

(73)

Damit die Überwachungsbehörde in solchen Fällen feststellen kann, ob eine staatliche Beihilfe mit dem EWR-Abkommen vereinbar ist, sollte der betreffende EFTA-Staat erstens nachweisen können, dass das bestehende oder geplante NGA-Netz nicht zur Deckung des Bedarfs der Bürger und Unternehmen in den betreffenden Gebieten ausreicht bzw. ausreichen würde, und zweitens, dass die angestrebten Ziele nicht mit weniger wettbewerbsverzerrenden Mitteln (einschließlich Vorabregulierung) erreicht werden können. Im Rahmen der detaillierten Prüfung beurteilt die Überwachungsbehörde insbesondere, ob die folgenden Sachverhalte gegeben sind:

(74)

In Gebieten, in denen bereits mehr als ein NGA-Netz vorhanden ist oder private Investoren möglicherweise derzeit konkurrierende NGA-Netze ausbauen, erachtet die Überwachungsbehörde staatliche Unterstützung für ein weiteres, öffentlich gefördertes, konkurrierendes NGA-Netz als erhebliche Wettbewerbsverzerrung und damit als mit den Beihilfevorschriften unvereinbar.

(75)

Nach Auffassung der Überwachungsbehörde bestehen in Gebieten, in denen Breitbanddienste von konkurrierenden Breitbandinfrastrukturen (xDSL und Kabelnetze) angeboten werden („schwarze Flecken“ der Breitbandgrundversorgung) für die bestehenden Netzbetreiber genügend Anreize, ihre vorhandenen herkömmlichen Breitbandnetze zu hochleistungsfähigen NGA-Netzen auszubauen, auf die ihre bestehenden Kunden migrieren können. In solchen Gebieten dürfte grundsätzlich kein weiteres staatliches Handeln erforderlich sein.

(76)

Die EFTA-Staaten können dieses Argument jedoch widerlegen, indem sie nachweisen, dass die vorhandenen Betreiber der herkömmlichen Breitbandnetze in den kommenden drei Jahren keine Investitionen in NGA-Netze planen, und indem sie zum Beispiel belegen, dass die bisherigen Investitionen, die die vorhandenen Netzinvestoren in den vorangegangenen Jahren zur Modernisierung ihrer Breitbandinfrastruktur und zur Erhöhung der Übertragungsgeschwindigkeit unternommen haben, um die diesbezügliche Nutzernachfrage zu decken, keine zufrieden stellenden Ergebnisse erbracht haben. In solchen Fällen wäre bei staatlichen Fördermaßnahmen für den Ausbau von NGA-Netzen die in Randnummer 73 erläuterte detaillierte Analyse durchzuführen, und es müssten die in Abschnitt 3.4.5 im Einzelnen dargelegten Bedingungen erfüllt sein.

(77)

Wie bei der Strategie für den Ausbau herkömmlicher Breitbandnetze können staatliche Beihilfen für den Ausbau von NGA-Netzen ein geeignetes und gerechtfertigtes Instrument sein, sofern eine Reihe grundlegender Bedingungen erfüllt sind. Die Überwachungsbehörde ist der Auffassung, dass außer in „weißen NGA-Flecken“, in denen auch keine ausreichende Breitbandgrundversorgung gegeben ist (und in denen keine weiteren Bedingungen zu erfüllen sind), zusätzlich zu den in Abschnitt 2.3.3 und insbesondere unter Randnummer 49 erläuterten Vorgaben (Erstellung einer detaillierten Breitbandkarte und Analyse der Breitbandabdeckung, offenes Ausschreibungsverfahren, wirtschaftlich günstigstes Angebot, Technologieneutralität, Nutzung bestehender Infrastruktur, Verpflichtung zur Zugangsgewährung auf Vorleistungsebene, Benchmarking und Rückforderungsmechanismus) auch die folgenden Bedingungen erfüllt sein müssen:

(78)

Das vorliegende Kapitel gilt ab dem Tag nach seiner Annahme.

(79)

Die Überwachungsbehörde wird das vorliegende Kapitel unter Berücksichtigung künftiger Anpassungen der entsprechenden Mitteilung der Kommission über die Leitlinien der Gemeinschaft für die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen im Zusammenhang mit dem schnellen Breitbandausbau durch die Kommission überprüfen.