Rechtssache T‑238/20

Ryanair DAC

gegen

Europäische Kommission

Urteil des Gerichts (Zehnte erweiterte Kammer) vom 17. Februar 2021

„Staatliche Beihilfen – Markt für den Luftverkehr in Schweden, von Schweden und nach Schweden – Garantien für Darlehen zur Unterstützung von Luftfahrtunternehmen im Zusammenhang mit der COVID‑19‑Pandemie – Beschluss, keine Einwände zu erheben – Befristeter Rahmen für staatliche Beihilfemaßnahmen – Maßnahme zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats – Freier Dienstleistungsverkehr – Gleichbehandlung – Verhältnismäßigkeit – Kriterium des Besitzes einer von den schwedischen Behörden erteilten Genehmigung – Fehlende Abwägung der positiven Auswirkungen der Beihilfe gegen ihre negativen Auswirkungen auf die Handelsbedingungen und auf die Aufrechterhaltung eines unverfälschten Wettbewerbs – Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV – Normzweck – Begründungspflicht“

1. Staatliche Beihilfen – Verbot – Ausnahmen – Beihilfen, die als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden können – Beihilfen zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats – Garantien für Darlehen zur Unterstützung von Luftfahrtunternehmen im Zusammenhang mit der COVID‑19‑Pandemie – Garantien für Darlehen, die Luftfahrtunternehmen mit einer nationalen Genehmigung vorbehalten sind – Nach Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe – Verstoß gegen das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit – Fehlen

   (Art. 18 Abs. 1 und Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV)

   (vgl. Rn. 28‑31, 56)

2. Staatliche Beihilfen – Verbot – Ausnahmen – Beihilfen, die als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden können – Beihilfen zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats – Garantien für Darlehen zur Unterstützung von Luftfahrtunternehmen im Zusammenhang mit der COVID‑19‑Pandemie – Garantien für Darlehen, die Luftfahrtunternehmen mit einer nationalen Genehmigung vorbehalten sind – Beurteilung der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt – Kriterien – Ziel der Beihilferegelung – Verhältnismäßigkeit der Beihilfe

   (Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV)

   (vgl. Rn. 32‑55, 57)

3. Freier Dienstleistungsverkehr – Bestimmungen des Vertrags – Geltungsbereich – Verkehrsdienstleistungen im Sinne von Art. 58 Abs. 1 AEUV – Luftverkehrsdienste – Besondere rechtliche Regelung

   (Art. 56, 58 Abs. 1 und Art. 100 Abs. 2 AEUV)

   (vgl. Rn. 62, 63)

4. Staatliche Beihilfen – Verbot – Ausnahmen – Beihilfen, die als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden können – Beurteilung im Hinblick auf Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV – Kriterien – Abwägung der positiven Auswirkungen der Beihilfe gegen ihre negativen Auswirkungen auf die Handelsbedingungen und auf die Aufrechterhaltung eines unverfälschten Wettbewerbs – Kein notwendiges Kriterium

   (Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV)

   (vgl. Rn. 67‑71)

5. Staatliche Beihilfen – Beschluss der Kommission, keine Einwände gegen eine Beihilferegelung zu erheben – Begründungspflicht – Umfang – Berücksichtigung des Kontexts und sämtlicher Rechtsvorschriften, die das Gebiet regeln

   (Art. 107 Abs. 3 Buchst. b und Art. 296 AEUV)

   (vgl. Rn. 77‑80)

6. Nichtigkeitsklage – Natürliche oder juristische Personen – Handlungen, die sie unmittelbar und individuell betreffen – Beschluss der Kommission, mit dem ohne Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens die Vereinbarkeit einer staatlichen Beihilfe mit dem Binnenmarkt festgestellt wird – Klage von Beteiligten im Sinne von Art. 108 Abs. 2 AEUV – Bestimmung des Klagegegenstands – Klage zur Wahrung der Verfahrensrechte der Beteiligten – Klagegründe, die geltend gemacht werden können – Fehlender eigenständiger Inhalt eines solchen Klagegrundes im vorliegenden Fall

   (Art. 108 Abs. 2 und Art. 267 Abs. 4 AEUV)

   (vgl. Rn. 83)

Zusammenfassung

Die von Schweden im Rahmen der COVID‑19-Pandemie eingeführte Regelung über Darlehensgarantien zur Unterstützung von Luftfahrtunternehmen mit einer schwedischen Betriebsgenehmigung, mit der eine beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben dieses Mitgliedstaats behoben werden soll, steht im Einklang mit dem Unionsrecht

Im April 2020 meldete das Königreich Schweden im Rahmen der COVID‑19-Pandemie bei der Europäischen Kommission eine Beihilfemaßnahme in Form einer Regelung über Darlehensgarantien zur Unterstützung von Luftfahrtunternehmen mit einer schwedischen Betriebsgenehmigung ( 1 ) (im Folgenden: Regelung über Darlehensgarantien) an. Diese Regelung betrifft insbesondere Luftfahrtunternehmen, die am 1. Januar 2020 eine Genehmigung für die Ausübung gewerblicher Tätigkeiten im Bereich der Luftfahrt innehatten, mit Ausnahme von Luftfahrtunternehmen, die keine Linienflüge durchführen. Der Höchstbetrag der Darlehensgarantien gemäß dieser Regelung beläuft sich auf 5 Mrd. Schwedische Kronen (SEK), und die Garantie muss bis zum 31. Dezember 2020 für eine maximale Laufzeit von sechs Jahren gewährt werden.

Da die Kommission die angemeldete Regelung als eine staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV einstufte, prüfte sie diese Regelung im Licht ihrer Mitteilung mit dem Titel „Befristeter Rahmen für staatliche Beihilfen zur Stützung der Wirtschaft angesichts des derzeitigen Ausbruchs von COVID‑19“ vom 19. März 2020 ( 2 ). Mit Beschluss vom 11. April 2020 ( 3 ) erklärte die Kommission die angemeldete Regelung gemäß Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV für mit dem Binnenmarkt vereinbar. Gemäß dieser Bestimmung können Beihilfen zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden.

Das Luftfahrtunternehmen Ryanair hat Klage auf Nichtigerklärung dieses Beschlusses erhoben, die die Zehnte erweiterte Kammer des Gerichts jedoch abweist. In diesem Zusammenhang prüft sie erstmals die Rechtmäßigkeit einer staatlichen Beihilferegelung als Reaktion auf die Auswirkungen der COVID‑19-Pandemie im Hinblick auf Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV ( 4 ). Das Gericht erläutert außerdem das Zusammenspiel der Vorschriften über staatliche Beihilfen mit zum einen dem in Art. 18 Abs. 1 AEUV verankerten Grundsatz der Nichtdiskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit sowie zum anderen dem Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs.

Würdigung durch das Gericht

Als Erstes prüft das Gericht den Beschluss der Kommission im Hinblick auf Art. 18 Abs. 1 AEUV, der unbeschadet besonderer Bestimmungen der Verträge in ihrem Anwendungsbereich jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verbietet. Da Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV nach Ansicht des Gerichts zu diesen besonderen Bestimmungen gehört, prüft es, ob die Regelung über Darlehensgarantien gemäß dieser Bestimmung für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden konnte.

Insoweit bestätigt das Gericht zum einen, dass der Zweck der Regelung über Darlehensgarantien die in Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV festgelegten Voraussetzungen erfüllt, da sie tatsächlich zur Behebung einer durch die COVID‑19-Pandemie verursachten beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben Schwedens und insbesondere zur Behebung der erheblichen negativen Auswirkungen der Pandemie auf den Luftfahrtsektor in Schweden sowie folglich auf die Luftverkehrsanbindung des Staatsgebiets dieses Mitgliedstaats dient.

Zum anderen stellt das Gericht fest, dass die Beschränkung der Regelung über Darlehensgarantien auf Luftfahrtunternehmen mit einer schwedischen Genehmigung dazu geeignet ist, das Ziel der Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben Schwedens zu erreichen. Insoweit äußert sich der Besitz einer schwedischen Genehmigung gemäß der Verordnung über gemeinsame Vorschriften für die Durchführung von Luftverkehrsdiensten in der Gemeinschaft darin, dass sich der Hauptgeschäftssitz der Luftfahrtunternehmen im schwedischen Hoheitsgebiet befindet und sie der Finanzaufsicht sowie der Prüfung der Kreditwürdigkeit durch die schwedischen Behörden unterliegen. Durch die Bestimmungen dieser Verordnung werden gegenseitige Verpflichtungen zwischen den Luftfahrtunternehmen mit schwedischer Genehmigung und den schwedischen Behörden und damit ein spezielles sowie dauerhaftes Verhältnis zwischen ihnen begründet, das die in Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV festgelegten Voraussetzungen in angemessener Weise erfüllt.

Hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit der Regelung über Darlehensgarantien weist das Gericht außerdem darauf hin, dass die für die Beihilferegelung in Betracht kommenden Luftfahrtunternehmen durch die Beförderung sowohl von Fracht als auch von Passagieren mehrheitlich zu regelmäßigen Verbindungen von und nach Schweden beitragen, was dem Ziel entspricht, die Anbindung Schwedens sicherzustellen. Durch die Erstreckung dieser Beihilferegelung auf nicht in Schweden niedergelassene Unternehmen hätte dieses Ziel hingegen nicht erreicht werden können.

Unter Berücksichtigung der Vielgestaltigkeit der in Rede stehenden Situationen bestätigt das Gericht im Übrigen, dass die Kommission keinen Beurteilungsfehler begangen hat, indem sie festgestellt hat, dass die betreffende Beihilferegelung nicht über das hinausgehe, was zur Erreichung des von den schwedischen Behörden verfolgten Ziels erforderlich gewesen sei. Die Beihilferegelung war dringend erforderlich, da Schweden Ende März 2020 einen Rückgang um ca. 93 % des Fluggastaufkommens der drei wichtigsten schwedischen Flughäfen festgestellt hatte.

In Anbetracht dieser Feststellungen bestätigt das Gericht, dass das Ziel der Regelung über Darlehensgarantien die Voraussetzungen für die in Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV vorgesehene Ausnahme erfüllt und dass die Modalitäten der Gewährung dieser Beihilfe nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist. Somit stellt diese Regelung auch keine gemäß Art. 18 Abs. 1 AEUV verbotene Diskriminierung dar.

Als Zweites prüft das Gericht den Beschluss der Kommission im Hinblick auf den in Art. 56 AEUV festgelegten freien Dienstleistungsverkehr. Es weist insoweit darauf hin, dass diese Grundfreiheit in dieser Form nicht auf den Verkehrsbereich anwendbar ist, der einer besonderen rechtlichen Regelung unterliegt, zu der die genannte Verordnung über gemeinsame Vorschriften für die Durchführung von Luftverkehrsdiensten in der Gemeinschaft gehört. Diese Verordnung dient aber gerade dazu, die Voraussetzungen für die Anwendung des Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs im Luftfahrtsektor festzulegen. Ryanair hat jedoch keinen Verstoß gegen diese Verordnung geltend gemacht.

Als Drittes weist das Gericht den Klagegrund zurück, dass die Kommission ihre Pflicht verletzt habe, die positiven und die negativen Auswirkungen der Beihilfe auf die Handelsbedingungen und die Aufrechterhaltung eines unverfälschten Wettbewerbs gegeneinander abzuwägen. Hierzu stellt das Gericht fest, dass eine solche Abwägung nicht durch Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV vorgeschrieben ist, da bei Beihilfemaßnahmen, die wie die betreffende Regelung über Darlehensgarantien zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats erlassen wurden, aus diesem Grund anzunehmen ist, dass sie im Interesse der Union erlassen wurden, wenn sie notwendig, angemessen und verhältnismäßig sind.

Schließlich weist das Gericht den Klagegrund einer angeblichen Verletzung der Begründungspflicht als unbegründet zurück und stellt fest, dass es keiner Prüfung der Begründetheit des Klagegrundes einer Verletzung der aus Art. 108 Abs. 2 AEUV abgeleiteten Verfahrensrechte bedarf.

( 1 ) Gemäß Art. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. September 2008 über gemeinsame Vorschriften für die Durchführung von Luftverkehrsdiensten in der Gemeinschaft (ABl. 2008, L 293, S. 3) erteilte Genehmigung.

( 2 ) (ABl. 2020, C 91 I, S. 1), geändert durch die Mitteilung der Kommission „Änderung des Befristeten Rahmens für staatliche Beihilfen zur Stützung der Wirtschaft angesichts des derzeitigen Ausbruchs von COVID‑19“ (ABl. 2020, C 112 I, S. 1).

( 3 ) Beschluss C(2020) 2366 final der Kommission vom 11. April 2020 über die staatliche Beihilfe SA.56812 (2020/N) – Schweden – COVID‑19: Regelung über Darlehensgarantien zugunsten von Luftfahrtunternehmen.

( 4 ) In seinem Urteil vom 17. Februar 2021, Ryanair/Kommission (T‑259/20), prüft das Gericht, ob die von der Republik Frankreich erlassene staatliche Beihilferegelung als Reaktion auf die Auswirkungen der COVID‑19-Pandemie auf den französischen Luftverkehrsmarkt im Hinblick auf Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV rechtmäßig ist.